Fallo La Con

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

Número único de radicación: 250002341000201500032-01
Demandante: Ricardo María Cañón Prieto
Demandados: Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría
Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba; Curaduría Urbana núm. 2;
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; Nación – Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio; Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Praga
Servicios Inmobiliarios S.A.
Vinculado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. S.A.1
Coadyuvantes: Roberto Sáenz Vargas, Gina Paola Díaz, Alexander Bustos, Daniel
Julián Ortega Hernández, Mauricio Castrillón Quiroga, Andrés Acosta Barrera, Jorge
Enrique Vargas Gómez, José Agustín Pacanchique Ramírez y Luis Alberto Bateman
Hernández
Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia

proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Distrito

Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de
Planeación – Alcaldía Local de Suba; Praga Servicios Inmobiliarios S.A; y el Curador
Urbano núm. 2 de Bogotá contra la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)

Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
1La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 9 de
abril de 2015 resolvió vincular como tercero con interés directo a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá E.S.P. S.A.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
2
I. ANTECEDENTES
La demanda
1. Ricardo María Cañón Prieto2 presentó demanda, en ejercicio del respectivo

medio de control, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el
manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación
de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
ambiente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:
“[…] 1. Que se tutelen los derechos colectivos: (i) a un ambiente sano; (ii) a la
existencia de equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de
áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente; y (iii) la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida
de los habitantes, tutelados constitucionalmente en los artículos 79, 80 y 82, y en los
literales a), c), y m) del artículo 4 de la ley 472 de 1998.
2. Como consecuencia de lo anterior, se ordene de manera INMEDIATA: (i) se deje

sin efectos la licencia de construcción No. 14-2-0663, otorgada por la Curaduría
Urbana No. 2 a la CONSTRUCTURA PRAGA SERVICIOS INMOBILIARIOS S.A,
para la construcción del proyecto URBANIZACIÓN FONTANAR DEL RIO A-1,
ETAPA VIII; (ii) se impida cualquier tipo de construcción, obra o actividad, actual o
futura, que atente o amenace contra la conservación o existencia de la zonas
protegidas del Humedal la Conejera; y (iii) en caso de haberse adelantado algún tipo
de construcción en las zonas protegidas del Humedal la Conejera con independencia
del actor, se proceda a su inmediata demolición y correspondiente recuperación y
restablecimiento del equilibrio ambiental, de la misma forma que se encontraba antes
de la misma.
3. Se advierta a los demandados, que las zonas contenidas Zona de Manejo y

Preservación Ambiental (ZMPA) del Humedal la Conejera, son áreas de reserva
ambiental, que constituyen parte del medio ambiente, y por ende, no se puede
realizar NINGÚN tipo de construcción, obra o actividad que atente o amenace contra
su conservación o existencia.
4. En caso de acogerse las pretensiones aquí consignadas, se ordene la

conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia,
2 En su condición de Personero de Bogotá.

3
integrado por: el Honorable Magistrado de conocimiento, las partes, el Ministerio

Público y miembros de la comunidad afectada.
5. Se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación, para que inicie las

acciones penales correspondientes a que haya lugar, por la posible comisión de
conductas punibles por parte de funcionarios públicos y particulares involucrados a
título de acción u omisión en la vulneración de los derechos e intereses colectivos
agraviados […]”.
Presupuestos fácticos
3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para

fundamentar sus pretensiones:
4. Manifestó que el Humedal la Conejera tiene una extensión de 58.59 hectáreas

de las cuales 47.73 integran la ronda hídrica y es abastecido por aguas provenientes
de la Quebrada la Salitrosa, el Río Bogotá y corrientes subterráneas.
5. Adujo que, de acuerdo con estudios realizados, el Humedal la Conejera posee

la mayor biodiversidad de la ciudad de Bogotá.
6. Señaló que el artículo 1.° de la Ley 357 de 21 de enero de 19973 define los
humedales como “[…] las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o
superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial,
permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas,
incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda
de seis metros […]”.
7. Indicó que en los términos de los artículos 78 y 95 del Decreto núm. 190 de
22 de junio de 20044 y el Decreto núm. 062 de 14 de marzo de 20065 se determinó
que cualquier actividad urbanística debe ser acorde con las zonas de protección de
los humedales, teniendo en cuenta que representan el interés general de la
comunidad.
8. Afirmó que el 9 de mayo de 2014 la constructora Praga Servicios Inmobiliarios

S.A radicó solicitud de licencia de construcción en el predio ubicado en la calle 146
núm. 138-04 ante la Curaduría Urbana núm. 2, siendo otorgada el 16 de junio de
2014.
3 “[…] Por medio de la cual se aprueba la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional
Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", suscrita en Ramsar el dos (2) de febrero de mil novecientos
setenta y uno (1971) […]”.
4 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de
2003”.
5 “Por medio del cual se establecen mecanismos, lineamientos y directrices para la elaboración y ejecución de
los respectivos Planes de Manejo Ambiental para los humedales ubicados dentro del perímetro urbano del
Distrito Capital”.

4
9. Expresó que luego de varios estudios realizados a la licencia de construcción

en comento se logró concluir que el proyecto a desarrollar invade en un 4% el área
total protegida del Humedal la Conejera, específicamente, en la Zona de Manejo y
Preservación Ambiental (ZMPA).
10. Agregó que “[…] [n]o ofrece duda el hecho que a pesar de la legalidad formal
que reviste un acto administrativo, como lo es, el acto que otorgó la licencia de
construcción a la CONSTRUCTURA PRAGA SERVICIOS INMOBILIARIOS S.A,
proferida por la Curaduría Urbana No. 2 para adelantar la construcción del proyecto
URBANIZACIÓN FONTANAR DEL RIO A-1, ETAPA VIII, esta supone no sólo una
flagrante vulneración material de la normas que protegen las áreas protegidas de los
humedales, entre estos, el de la Conejera, sino que, de manera concomitante
supone el menoscabo de los derechos colectivos de la ciudadanía, poniéndose en
grave riesgo el medio ambiente sano, los recursos hídricos y el equilibrio de los
ecosistemas como expresión legitima del interés general […]”.
Contestaciones de la demanda
Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
11. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 6 se opuso a las

pretensiones de la demanda y señaló que, de conformidad con las funciones y
competencias asignadas en la Ley 99 de 22 de diciembre de 19937 y el Decreto 3570
de 27 de septiembre de 20118, no tiene como función definir el ordenamiento del
territorio de ese humedal, ni la evaluación y posterior expedición de licencias
urbanísticas, razón por la cual la ejecución de las acciones necesarias para
garantizar la preservación de los recursos naturales de este territorio, no se
encuentra dentro de las competencias asignadas a la entidad.
Contestación del Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría

Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba
12. Adujo que dentro de los elementos en los que se estructura la

responsabilidad, “[…] se deben encontrar presentes: una acción u omisión que dan
6 Mediante apoderado judicial.

7 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.”.
8 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se
integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”.

5
origen al perjuicio y adicionalmente un hecho dañoso, atribuible a la Administración;

y finalmente un nexo de causalidad entre la acción o la omisión y el daño […]”.
13. Expresó que en el caso sub examine se encuentran ausentes dos de los
elementos enunciados, como son: i) el hecho dañoso y ii) el nexo o la relación de
causalidad entre la acción u omisión de la Administración y el daño, por lo que no le
cabe responsabilidad alguna, y si se evidencia un posible daño reclamado por el
actor popular, proviene de un tercero, “[…] llámese la CURADURÍA URBANA No 2
o la CONSTRUCTORA PRAGA SERVICIOS INMOBILIARIOS, situación que no
tiene relación directa ni nada que ver con el Distrito Capital, ni ninguna de sus
entidades del orden central […]”.
Contestación del Curador Urbano núm.2 de Bogotá
14. Señaló que la Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663 de junio 5 de

2014, se ajusta al ordenamiento urbanístico vigente en el Distrito Capital y a la
licencia de urbanización.
15. Expresó que la “[…] licencia cuestionada se basó en actos administrativos

expedidos, tal como se reseñó, por la Curaduría Urbana 4 y la Curaduría Urbana 3
sobre los cuales recae la presunción de legalidad de los actos administrativos, sin
que fuera posible su desconocimiento, aclarando además que el mapa de Referencia
de Bogotá (IDECA-2014, el Oficio N° 31300-2013-1512 del 30 de julio de 2013 y el
concepto rendido por el ingeniero de soporte de la Personería Distrital no tiene valor
probatorio para la expedición de una licencia de construcción, en la medida de que
como se ha venido reiterando, la Licencia de Construcción N° LC 14-2-0663 de junio
5 de 2014, debe ceñirse a las definiciones de localización, linderos y áreas que de
antemano se establecieron en el proyecto urbanístico y la licencia de urbanización
arriba citados […]”.
Contestación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
16. Afirmó que la entidad no es la competente para ejercer funciones dentro de la

jurisdicción donde se encuentra el Humedal La Conejera en los términos de los
artículos 33 y 66 de la Ley 99 de 1993, por lo que la presunta vulneración de los
derechos e intereses colectivos indicados supra son “[…] consecuencia de
conductas emanadas de otras entidades diferentes a la CAR […]”.

6
Contestación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
17. Señaló que dentro del componente general del POT, se deben tener en
cuenta las situaciones de riesgo que impliquen inestabilidad de terrenos y si existen
circunstancias de intervención en la zona, por lo que el responsable respecto de la
problemática del sector del Humedal la Conejera, localizada en la zona urbana de la
Alcaldía Local de Suba en la Ciudad de Bogotá, es un asunto propio del ente
territorial en los términos del artículo 311 de la Constitución Política de 1991.
18. En ese orden de ideas, solicitó que se declarara probada la excepción de falta
de legitimación en la causa por pasiva.
Contestación Praga Servicios Inmobiliarios S.A.
19. Señaló que la Comisión de Veeduría de las Curadurías urbanas en virtud de

una queja formulada estudió el cumplimiento de las normas urbanísticas y de
edificabilidad de la licencia de urbanismo otorgada con la Resolución núm. 13-3-
0926 y la de Construcción núm. LC 14-2-0663, concluyendo que efectivamente se
cumplía con todos los requisitos legales y reglamentarios.
20. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones por carecer de fundamentos

probatorios, jurídicos y fácticos, toda vez que el proyecto es diferente del lote y
solamente ocupa un área de 5.187 m2 contados desde el límite entre la Zona de
Manejo y Preservación Ambiental y el área útil.
De la coadyuvancia
21. Roberto Sáenz Vargas, Gina Paola Díaz, Alexander Bustos, Daniel Julián
Ortega Hernández, Mauricio Castrillón Quiroga, Andrés Acosta Barrera, Jorge
Enrique Vargas Gómez, José Agustín Pacanchique Ramírez y Luis Alberto Bateman
Hernández apoyaron los argumentos expuestos por el demandante en la acción
popular, y en ese orden de ideas, solicitaron que se accediera a las pretensiones de
la demanda.
La audiencia de pacto de cumplimiento
22. La audiencia de pacto de cumplimiento se realizó el 14 de abril de 2015,

declarándose fallida, toda vez que las partes del proceso no llegaron a ningún
acuerdo.

7
Sentencia proferida, en primera instancia
23. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, mediante la sentencia de 12 de julio de 2019, resolvió lo siguiente:
“[…] PRIMERO.- DECLÁRASE PROBADA las excepción de falta de legitimación en

la causa por pasiva propuestas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MADS, Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio MVCT y la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca CAR, en consecuencia DENIÉNGANSE las pretensiones
de la demanda formuladas en su contra.
SEGUNDO.- DECLARASE probada la violación de los siguientes derechos

colectivos: (1) la violación del derecho colectivo al uso del espacio público imputable
al Curador Urbano 2, a la Sociedad CONSTRUCTORA PRAGA SERVICIOS
INMOBILIARIOS S.A. y al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Planeación –
Alcaldía Local de Suba, al haber permitido la aprobación de la LC 14-2-0663 del
16/06/14 por las razones expuestas en la presente providencia. (2) la violación del
derecho colectivo a un ambiente sano imputable a la Sociedad CONSTRUCTORA
PRAGA SERVICIOS INMOBILIARIOS S.A. y al Distrito Capital secretaria de
Ambiente - Alcaldía Local de Suba, por las razones expuestas en la parte motiva de
la presente providencia.
TERCERO. DECLÁRASE que el Humedal La Conejera es sujeto especial de

derechos, razón por la cual las autoridades deberán adoptar las siguientes medidas
de protección: El Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Planeación - Secretaría
de Ambiente - Alcaldía Local de Suba para que en los términos del Plan de
Ordenamiento Territorial delimiten las zonas de protección del Humedal La Conejera,
con el propósito de que las autoridades encargadas de expedir Licencias de
Construcción lo hagan con base en instrumentos legales idóneos y únicos, de
manera que no existan superposición de áreas a partir de planos adoptados por
autoridades diferentes, que impidan la repetición de hechos como el que originó la
presente acción popular.
En forma complementaria, en aras de satisfacer la protección material del humedal

se dispone:
1°. Ordenar a la Secretaría del Medio Ambiente (sic), la implementación de estudios

y adopción de reglas necesarias para la protección ambiental del Humeral (sic) La
Conejera.
2°. Realizar inspecciones a la ronda del Humedal La Conejera e iniciar las acciones
administrativas necesarias en aras de garantizar la protección de la misma, conforme
a las reglas previstas en el POT.
3°. Verificar con las autoridades distritales, si la expedición de licencias de

construcción en el área de ronda protegida del Humedal La Conejera, se encuentran
acordes a las reglas previstas en el POT. En caso contrario, inmediatamente
disponer la apertura de los procesos administrativos sancionatorios de carácter
ambiental.
4°. Disponer la ejecución de actividades promoción y protección del medio ambiente

sano en el sector, desarrollando actividades de trabajo educativas frente a las
personas que forman parte de entorno inmediato (autoridades educativas,
propietarios, poseedores, tenedores, ocupantes, visitantes temporales, turistas) en
aras de satisfacer la protección del humedal y su entorno sin ningún tipo de
afectación externa, que contribuya a su recuperación ambiental.
5º. Exhortar a la comunidad (autoridades, propietarios, poseedores, tenedores,

ocupantes, visitantes temporales, turistas) que forman parte del entorno del Humedal

8
La Conejera, a desplegar actividades de respeto por el entorno, bajo la concepción

da que el hombre como ser racional, no es el amo y señor de la tierra, y que conforme
al principio de humildad, se asuma como parte de la misma, para que adopte
conciencia de la protección del ambiente sano, sometiendo su actuación en forma
estricta y rigurosa a las reglas de uso de las fuentes hídricas, hidrológicas,
ambientales, agrícolas, ganaderas, culturales, turistas, de uso del suelo adoptadas
por las autoridades ambientales, que se encuentren vigentes, en aras de contribuir a
la recuperación material de humedal como fuente de vida.
6°. Ordenar a la secretaría del Medio Ambiente - Secretaría de Planeación, la

Implementación de estudios jurídicos y técnicos necesarios para adoptar, dentro del
marco de la Constitución y la ley, una regulación relacionada con el uso del suelo en
relación con el Canal Artificial Afidro, en tanto que dicho canal impacta el Humedad
de la Conejera.
7° Verificar si en la ejecución del Proyecto Urbanización Fontanar del Río A 1, se

cumplieron los compromisos asumidos en el ACTA No. 136 COMISIÓN DE
VEEDURÍA DE LAS CURADURÍAS URBANAS DE BOGOTÁ SESIÓN
EXTRAORDINARIA de 12 de marzo de 2015, destinadas a la preservación del medio
ambiente.
CUARTO. DECLÁRASE superado el hecho originado en el uso indebido del espacio

público contenido en la LC 14-2-0663 del 16/06/14 como consecuencia de la
aceptación del hecho por parte del actor popular, que conllevó a la expedición de la
licencia de modificación del uso del suelo LC-15-2-0558 de 03/12/15. En
consecuencia, se levanta la medida cautelar decretada mediante auto del 3 de marzo
del 2015.
QUINTO. ORDÉNASE a la Sociedad CONSTRUCTORA PRAGA SERVICIOS

INMOBILIARIOS S.A. y al Distrito Capital - Secretaría de Planeación- Alcaldía Local
de Suba, previo inicio de actuación administrativa in situ, informen acerca del
cumplimiento estricto de la LC-15-2-0558 de 03/12/15, aceptada como garantía de
protección del uso del suelo sin comprometer la zona protegida del Humedal La
Conejera.
SEXTO.- ORDÉNASE a la Sociedad CONSTRUCTORA PRAGA SERVICIOS

INMOBILIARIOS S.A. y al Distrito Capital - Secretaría de Ambiente - Alcaldía Local
de Suba, previo inicio de actuación administrativa in situ, informen acerca del
cumplimiento de las medidas de protección asumidas en acta de compromiso por el
constructor para la implementación de medidas físicas (vidrios o las que
técnicamente corresponda), para garantizar la preservación de las aves que hacen
tránsito o llegan al Humedal La Conejera. Se informará acerca de la ejecución de las
medidas que se hubiesen implementado y sobre el comportamiento de las aves
migratorias, como consecuencia de la ejecución material de la obra Urbanización
Fontanar del Río.
SÉPTIMO.- CONFÓRMASE un Comité de Verificación conformado por el actor

popular o su delegado; Alexander Bustos, Daniel Julián Ortega Hernández, Roberto
Sáenz Vargas y Gina Paola Diaz Lemus como coadyuvantes; por un delegado de la
Secretaría de Planeación; Secretaría de Ambiente del Distrito y Alcaldía Local de
Suba. En el mismo participará un delegado de la empresa constructora SOCIEDAD
PRAGA y será presidido por el Magistrado Ponente.
OCTAVO.- CONDÉNASE EN COSTAS, a las autoridades demandadas DISTRITO

CAPITAL - CURADOR URBANO No. 2 - SOCIEDAD PRAGA LTDA.
NOVENO. REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de

acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo.
DÉCIMO. Ejecutoriada esta providencia y previa las constancias del caso

ARCHÍVESE el expediente […]”.

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Consideraciones del Tribunal
24. El Tribunal explicó que el problema jurídico consistía en determinar: “[…] si la

ejecución de la Licencia de Construcción 14-2- 0663 (16/06/2014) del proyecto
Fontanar del Río ejecutado por parte de la Sociedad Praga, vulneró los derechos
colectivos al medio ambiente, conservación ecológica, protección de especies,
espacio público, y ejecución de construcciones de ordenada […]”.
25. Afirmó que, en el caso sub examine, se encuentra demostrado que con la
implementación del proyecto de construcción objeto de debate, se produce la
existencia de impactos ambientales en el entorno, por lo que deben llevarse a cabo
acciones positivas para garantizar la supervivencia del Humedal, reconocido no solo
por su importancia ecológica, como área de protección por parte del Distrito en el
Acuerdo núm. 19 de 2004, sino que además, se debe reconocer como sujeto de
especial protección en “[…] tanto que forma parte de un territorio urbanizable, y que
de no tomarse las precauciones necesarias para su protección, conllevaría a su
extinción, como lo reclaman los intervinientes […]”.
26. Consideró que, los impactos ambientales producidos en el Humedal La

Conejera originados en la construcción del Proyecto Urbanización Fontanar del Río,
conforme al dictamen pericial rendido en el proceso, son los siguientes; i) daños en
el entorno ecológico, ii) contaminación sonora, iii) presencia de residuos sólidos, iv)
incorporación al entorno de mascotas, v) afectación de la conectividad ecológica; y
vi) deterioro de hábitat para las aves que hacen tránsito o tienen como sitio de
llegada el espejo de agua del Humedal, además de todos los seres vivos que se
desarrollan en su entorno, por lo que concluyó, que en el caso sub examine, se
evidencia la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
27. Adujo que, Colombia forma parte del Convenio Ramsar para la protección de
los humedales y su propósito no es otro que garantizar su preservación, además, el
Humedal la Conejera forma parte del listado de humedales protegidos al interior del
Distrito Capital y para hacerlo se ha conformado una Zona de Protección.
28. Manifestó que, el reconocimiento del Humedal La Conejera, que forma parte
del Sistema de Áreas Protegidas como zona de protección se encuentra reconocido
en el POT como Parque Ecológico Distrital de Humedales, tal como lo prevé el
Decreto núm. 190 de 2004.
29. El Tribunal encontró demostrado lo siguiente:

10
“[…] Que no resulta clara la delimitación del Humedal La Conejera, lo que aconseja
revisar su contenido desde el punto de vista jurídico y técnico, para lograr la
existencia de una sola reglamentación que comporte afirmar que la misma sea una
sola y, por lo tanto, no exista duda alguna a la hora de otorgar las licencias y permisos
correspondientes.
Que la licencia de construcción LC 14-2-0663 se expidió en forma irregular, lo que

conllevó a su suspensión provisional parcial, por los hechos antes mencionados.
Que los defectos de la licencia de construcción fueron superados con la modificación

de la Licencia LC 15-2-0558 habiéndose superado el tema de uso indebido del suelo.
Que el canal Afidro carece de reglamentación, lo que impone ordenar, en aras de

garantizar la preservación del Humedal La Conejera, la adopción de reglas jurídicas
y técnicas encaminadas a su protección […]”.
Recursos de apelación
30. El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría

Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba; Praga Servicios Inmobiliarios S.A; y
el Curador Urbano núm.2 de Bogotá interpusieron sendos recursos de apelación
contra la sentencia proferida, en primera instancia, y los sustentaron de la siguiente
manera:
Recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría

Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía Local de
Suba
31. Afirmó que el Tribunal no valoró en debida forma los argumentos presentados
en el Acta núm. 136 de la Comisión de Veeduría de las Curadurías Urbanas de
Bogotá, no tuvo en cuenta lo expresado por el señor Alcalde Mayor Ad Hoc en donde
después de relatar toda la gestión realizada para aclarar la situación, adicional a
concluir que la modificación de licencia se ajusta a la normativa, indicó que consultó
a reconocidos ambientalistas y en especial al Instituto Humboldt, quienes de manera
uniforme concluyeron que el proyecto no genera ningún riesgo real para el Humedal.
32. Señaló que, tampoco tuvo en cuenta que en el año 1994 la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá realizó el acotamiento y delimitación del
Humedal La Conejera a través de la Resolución núm. 250 de 1994, acto
administrativo donde se fijó una franja de 15 metros como Zona de Manejo y
Preservación Ambiental-ZMPA- y según las razones de hecho, además, se evidenció
que la Urbanización Reserva Fontanar del Río se localiza fuera del límite legal del
Humedal La Conejera.

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33. Manifestó que el Tribunal no se pronunció respecto a las contradicciones

llevadas a cabo a los dictámenes periciales.
34. Adujo que, el Tribunal en su sentencia dictaminó una serie de mandatos, entre
los cuales ordenó a la Secretaría del Medio Ambiente, la implementación de estudios
y adopción de reglas necesarias para protección ambiental del Humedal La
Conejera; sin embargo, el Tribunal no tuvo presente que mediante la Resolución
núm. 157 del 12 de febrero de 2004, el “[…] Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible adoptó unas medidas para garantizar el uso sostenible, conservación y
manejo de los humedales en Colombia, entre las cuales dispuso en el artículo 4 del
acto administrativo en mención, que las Autoridades Ambientales competentes
debían elaborar Planes de Manejo Ambiental, siguiendo la línea planteada en la
Resolución 196 de 2004 "Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación
de planes de manejo para humedales en Colombia". Motivos que condujeron a la
Secretaría Distrital de Ambiente a emitir la Resolución 0069 de 2015, acto mediante
el cual se aprobó el Plan de Manejo Ambiental del Parque Ecológico Distrital de
Humedal La Conejera […]”.
35. En ese orden de ideas, afirmó que, el Tribunal no tuvo en cuenta que la
Resolución núm. 00069 de 2015 es el documento base que sirve como instrumento
técnico articulador de planificación de la gestión ambiental del área protegida en
mención y, aún si en “[…] gracia de discusión se considerare pertinente emitir
órdenes en relación con la expedición de reglas para la protección de este cuerpo
hídrico, no existe sustento en la parte considerativa de la sentencia acerca de cómo
el instrumento que normativamente se debe establecer (a saber, el Plan de Manejo
Ambiental que, conforme a lo explicado en el anterior párrafo, ya fue expedido),
resulta inadecuado o insuficiente para dichos efectos […]”.
36. Indicó que el Tribunal sostuvo una tesis equivocada al afirmar que el Canal
Afidro carece de reglamentación, lo cual no es cierto, toda vez que el 12 de abril de
2018, la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución núm. 01002,
documento por medio del cual se definió el Cauce, la Ronda Hidráulica -RH- y la
Zona de Manejo y Preservación Ambiental - ZMPA del tramo del Canal Afidro
ubicado por fuera del PEDH La Conejera de la ciudad de Bogotá.
37. Agregó que, el Tribunal llevó a cabo una inadecuada imputación de

responsabilidad. En ese orden de ideas, manifestó lo siguiente:
“[…] Una vez revisadas las órdenes complementarias entregadas por el despacho
judicial se concentran sobre las autoridades distritales y no contra el generador

12
directo de la presunta afectación, toda vez que en la sentencia hoy discutida se hacen
reproches al proceso constructivo. Por lo anterior, no es claro quién debe cumplir la
orden entregada en el numeral 4 del punto tercero de la parte resolutiva del fallo:
Disponer la ejecución de actividades promoción y protección del medio ambiente

aras de satisfacer la protección del humedal y su entorno, sin ningún tipo de
Así las cosas, se determina desde la Secretaría Distrital de Ambiente que quien debe
darle cumplimiento a esta orden es la Sociedad Constructora por ser quien vulnera
los derechos colectivos amparados, insistiendo en que no es claro cuál es el reproche
concreto frente a esta autoridad ambiental que derive en la imputación de vulneración
de intereses colectivos en el presente caso. En efecto, y como bien se ha
manifestado en los cargos anteriores esta autoridad ambiental ha actuado conforme
a las competencias establecidas en la normatividad ambiental vigente […]”.
38. Manifestó que el Tribunal se apartó del precedente judicial fijado por la Corte
Constitucional respecto a la declaratoria de los recursos naturales y el ambiente
como sujetos.
39. Agregó que el Tribunal desconoció el principio de legalidad de las

competencias de la Administración, toda vez que “[…] el numeral 2 de la sentencia
declara responsabilidad del sector planeación por "haber permitido la aprobación de
la LC 14-2-0663" sin tener en cuenta que frente a la actuación concreta la Secretaría
Distrital de Planeación SDP no tuvo la facultad legal de ejercer control o actividad
alguna dentro del respectivo procedimiento administrativo de licenciamiento, como
quiera que no se interpuso un recurso de apelación o queja en contra de la misma,
únicos escenarios frente a los cuales la SDP hubiere podido pronunciarse sobre la
legalidad de dicha licencia, previo a su firmeza, momento en que se consolidan los
derechos subjetivos de su titular […]”.
40. Adujo que el Tribunal, sin llevar a cabo un estudio de las competencias y
actuaciones propias de cada entidad y organismo distrital atribuye responsabilidad
genérica, por ejemplo, a la Secretaría Distrital de Planeación, sin precisar la función
o actividad con la cual supuestamente se amenazaron o afectaron los derechos
colectivos indicados supra.
41. Por último, afirmó que en el caso sub examine, no era procedente la condena
en costas.
Recurso de apelación interpuesto por Praga Servicios Inmobiliarios S.A
42. Adujo que el Tribunal para dar por acreditado la vulneración del derecho
colectivo al goce de un ambiente sano, se fundamentó en el informe de la

13
Universidad Nacional rendido por el especialista en medio ambiente Hugo Fernando

López Arévalo, con prescindencia de tener en cuenta la coherencia y consistencia
de la información suministrada.
43. Afirmó que “[…] [A]dicionalmente, en la sentencia se le da a este informe la

denominación de peritazgo y se alude a su contradicción, pero el informe de un
experto y un peritazgo son dos medios de prueba distintos, sujetos a requisitos
formales y sustantivos diferentes y con consecuencias jurídicas también distintas
[…]”.
44. Agregó que el Humedal la Conejera no está catalogado como santuario de

fauna y flora; y no le son atribuibles afectaciones como las indicadas en el respectivo
informe institucional.
45. Expresó que la manera como designó su trabajo el experto de la Universidad

Nacional “[…] INFORME TÉCNICO DESDE EL PUNTO DE VISTA BIOLÓGICO
[…]”, no se trató de un informe técnico y menos de un peritazgo.
46. En este sentido, adujo que:
“[…] Corolario de lo expuesto, se impone admitir que si no se incurrió por parte de mi

representada en el uso indebido del suelo, y se limitó a desarrollador un proyecto
urbanístico que cumple con todas las exigencias legales, con fundamento en qué se
lo condena por supuestamente violar el derecho colectivo a un ambiente sano. Esta
condena, si hubiere lugar a ella, debería radicarse en cabeza de la autoridad que
expidió el Plan de Ordenamiento Territorial o en la administración que expidió la
regulación que permite hacer uso del derecho de ejercer la libre empresa en el ramo
de la construcción de vivienda. En todo caso, no en un connacional que, previo
cumplimiento de todos los requisitos que exige la Constitución y leyes de la
República, ejerce ese derecho constitucional.
4.- Por otra parte, el Tribunal omite señalar el valor probatorio que atribuye al estudio
técnico y jurídico que ordenó realizar a la Comisión de Veeduría de las Curadurías
Urbanas de Bogotá, a fin de determinar si el proyecto Fontanar del Rio A-1 Etapa
VIII, fideicomiso VIS Reserva Fontanar, amparado con la Licencia de Construcción
LC-14-2-0663 ocupa la Zona de Manejo y Preservación Ambiental ZMPA del
Humedal La Conejera.
En uno de los apartes conclusivos, obtenidos mediante este medio de prueba,

legalmente decretado y aducido al proceso, se dice: Plantea el señor Alcalde Mayor
Ad Hoc que de acuerdo con el informe presentado por las entidades distritales
competentes y con la verificación en terreno solicitada como apoyo al IGAC, se
encuentra que la licencia fue expedida atendiendo a las disposiciones urbanísticas
que regulan la materia, en tanto los puntos de topografía coinciden con la malla
ubicada en esa zona por la EAB, es decir que de la malla hacía atrás no se causa
ningún daño, y el proyecto de construcción está por fuera del área protegida, El texto
agrega: "Decisiones de la Comisión. Dado que los cuestionamientos de la Personería
de Bogotá, D.C. se entienden superados con ocasión de la manifestación expresa y
voluntaria del constructor de reubicar los espacios inicialmente previstos en esta
zona, y que se corroboró en terreno que la delimitación del humedal La Conejera
contenida en el Decreto 190 de 2004 nо está siendo transgredida por el proyecto

14
denominado RESERVA FONTANAR APARTAMENTOS aprobado mediante

Licencia de Construcción LC 14-2-0663 de junio 5 de 2014, los Comisionados
deciden ordenar el archivo del caso objeto estudio. (...)" Significa lo anterior que, de
haberse ejecutado la obra con la Licencia de Construcción LC-14-2-0663, ni siquiera
así se hubiera transgredido el derecho colectivo al uso indebido del suelo, y su
presuntamente sucedánea, la violación del derecho colectivo a un ambiente sano.
Mucho menos con la ejecución de la Licencia de Construcción que efectivamente se
ejecutó, LC-15-2- 0558, modificatoria de la anterior, que en acatamiento de la medida
cautelar, aprobó el rediseño al proyecto y se abstuvo de utilizar el área del lote objeto
de dicha orden judicial […]”.
Recurso de apelación interpuesto por el Curador Urbano núm.2 de Bogotá
47. Adujo que la motivación ofrecida por el Tribunal es precaria en el análisis

concreto de la situación, toda vez que existen elementos de juicio suficientes, legales
y fácticos, que permiten concluir que la Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663,
fue expedida con estricto apego a los preceptos normativos urbanísticos que regulan
la materia.
48. Señaló que:
“[…] De acuerdo con lo establecido en el Decreto Nacional 1077 de 2015, por medio
del cual se reglamentan las disposiciones referentes a las licencias de construcción
y urbanismo, entre otras, las Curadurías Urbanas expedirán las licencias previa
verificación del proyecto con respecto a las normas urbanísticas y arquitectónicas
vigentes.
Las áreas de cesión al Distrito, la localización del proyecto urbanístico respecto de

los sistemas generales de la ciudad y respecto de las áreas de protección ambiental
o cualquier tipo de afectaciones, así como la identificación de los lotes privados
resultantes del proceso de urbanismo se encuentran definidas planos de Proyecto
Urbanístico identificados con números CU4-S.517/4-08, CU4-S.517/4-09, CU4-
S.517/4-10, CU4-S.517/4-11 y CU4-S.517/4-12, según los cuales el superlote en los
cuales se desarrolla el proyecto denominado RESERVA FONTANAR
APARTAMENTOS linda con la Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA)
del Humedal La Conejera pero NO OCUPA NINGÚN ÁREA DE ESA ZONA.
Con respecto a las ETAPA I y II y que conforman el proyecto denominado RESERVA

FONTANAR APARTAMENTOS, se aclaró que las mismas se localizan en área útil
del superlote único que conforma la ETAPA VIII de la urbanización, teniendo en
cuenta que los linderos y área del superlote establecidos en los planos
arquitectónicos, corresponde a los establecidos en los planos de Proyecto
Urbanístico identificados con números CU4- S.517/4-08, CU4-S.517/4-09, CU4-
S.517/4-10, CU4-S.517/4-11 y CU4-S.517/4-12, planos que como se dijo
anteriormente se encuentran incorporados en la cartografía oficial de la Secretaría
Distrital de Planeación, siendo dicha cartografía oficial la que debió tener en cuenta
la Curaduría Urbana al momento de resolver las solicitudes de licencia de
Construcción presentadas para su estudio y aprobación.
Sobre esta base, se estableció que la Licencia de Construcción Nº LC 14-2- 0663 de

junio 5 de 2014, se ajusta en un todo al ordenamiento urbanístico vigente en el
Distrito Capital y a la licencia de urbanización y al proyecto urbanístico anteriormente
citado, los cuales definen los linderos y área del superlote, condiciones a las cuales
debería ceñirse de manera estricta la mencionada Licencia de Construcción.

15
Se resalta en este punto que la licencia de construcción cuestionada legalmente solo

puede expedirse dentro de los parámetros urbanísticos que ha predefinido la
respectiva licencia de urbanización: en otras palabras, para la expedición de la
Licencia de Construcción No. LC 14-2- 0663 del 6 de junio de 2014, era legalmente
obligatorio y, por lo tanto absolutamente insoslayable ajustarse al planteamiento
cartográfico previamente aprobado por la Resolución N° RES 13-3-0926 de
noviembre 18 de 2013 expedida por la Curadora Urbana 3 de Bogotá, D.C. por la
cual se concedió la Licencia de Urbanización para la Etapa VIII del desarrollo
denominado Fontanar del Rio A 1.
Así las cosas, debe decirse que si bien es cierto todos los actos administrativos
anteriores a la Licencia de Construcción N° LC 14-2-0663 de junio 5 de 2014, que le
sirvieron de sustento jurídico para expedirla, gozan de presunción de legalidad […]”.
49. Manifestó que el mapa de referencia de Bogotá, IDECA- 2014, el Oficio núm.
31300-2013-1512 del 30 de julio de 2013 y el concepto rendido por el ingeniero de
soporte de la Personería Distrital, no tienen valor probatorio para la expedición de
una licencia de construcción, toda vez que, como se ha venido reiterando, la Licencia
de Construcción núm. LC 14-2-0663 de junio 5 de 2014, “[…] debe ceñirse a las
definiciones de localización, linderos y áreas que de antemano se establecieron en
el proyecto urbanístico y la licencia de urbanización arriba citados […]”.
50. Agregó que la Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663 de 6 de junio de

2014 se expidió dentro de los parámetros urbanísticos y cartográficos de la
Resolución núm. RES 13-3-0926 de 18 de noviembre de 2013 expedida por la
Curadora Urbana núm. 3 de Bogotá.
Actuaciones en segunda instancia
51. El Despacho sustanciador, mediante los autos proferidos el 9 de octubre

de 2019 y 29 de noviembre de 2019, admitió los recursos de apelación interpuestos
por Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de
Planeación – Alcaldía Local de Suba; Praga Servicios Inmobiliarios S.A; y Curador
Urbano núm.2 de Bogotá contra la sentencia de 12 de julio de 2019, proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
52. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 17 de enero de 2020,

ordenó la presentación de los alegatos de conclusión.
53. Praga Servicios Inmobiliarios S.A, la Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca -CAR, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, el Distrito
Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía
Local de Suba, la Personería Distrital de Bogotá y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio presentaron los respectivos alegaciones en las que reiteraron lo
manifestado a lo largo del proceso.

16
54. La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que

se confirmara la sentencia proferida, en primera instancia.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
55. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes

partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo
y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e
intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los
derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del
equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a
la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando
los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de
los habitantes; y vi) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala
56. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 9 , sobre

competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el
artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910, sobre la distribución de asuntos
entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15011 de la Ley 1437 de 18 de
enero de 201112, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia;
esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de
apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia,
por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.
57. Vistos los artículos 32013 y 32814 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201215,
norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la
Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se
9 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de
las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
10 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.
11 Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564. Aplicable en virtud del artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero
de 2021, teniendo en cuenta que la sentencia se profirió el 12 de julio de 2019 y, en especial, que los recursos
de apelación se interpusieron con anterioridad al 25 de enero de 2021.
12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
13 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine
la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el
superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la
providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”.
14 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse
solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de
oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o
la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”
15 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

17
contrae a los recursos interpuestos por Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital
de Ambiente – Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba; Praga
Servicios Inmobiliarios S.A; y el Curador Urbano núm.2 de Bogotá, en el caso
concreto.
58. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto
y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala
procede a proferir la sentencia correspondiente.
Problemas jurídicos
59. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación, si

se encuentra o no probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el
manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación
de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio
ambiente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de los habitantes, como consecuencia de la
construcción del proyecto Urbanización Fontanar del Río A-1, ETAPA VII.
59.1 En ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la

sentencia de 12 de julio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la acción popular
60. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones
populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros
de similar naturaleza que se definan en ella […]”.
61. Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como
“[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos
[…]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la

18
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o

restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.
62. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo

judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos
colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la
procedencia del amparo.
63. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la
acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño
contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses
colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la
afectación de los derechos e intereses.
64. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en

providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y
principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin
embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción
popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los
términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero
extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso,
puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ” 16.
65. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada
Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a
obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos
como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por
Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y
restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción
pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede
ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades
públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los
personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no
tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las
pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido
instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando
16
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla
Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

19
con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo

se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de
acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses

colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales
Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental
66. En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que

forman parte del derecho ambiental y tienen por objeto proteger el ambiente y los
recursos naturales.
67. Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de

Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el
Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7
de 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a
la conservación de los recursos naturales […]”.
68. Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los
principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de
junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir
una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de
cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas;
y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses
de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y,
en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene
fundamento en los principios de los Derechos Humanos universales y tiene por
objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica,
social y ambiental).
69. Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el

ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la
Constitución Política, según el cual “[…] [l]as relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los
pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados
por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el

20
Estado colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones

ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto
los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo
1.º de la Ley 99.
Tratados internacionales
70. En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales

fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente
y los recursos naturales, como la Convención de Viena para la protección de la capa
de ozono17; la Convención sobre diversidad biológica18; la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático19 y el Convenio de Basilea sobre el control
de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación20;
tratados internacionales que han sido complementados por una serie de protocolos,
enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de
Montreal21 de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; el
Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la
Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el 29 de enero de 2000 22; el Protocolo de
Kioto23 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 2015 24 ,
instrumentos que tienen vocación de universalidad.
Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho

ambiental
71. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera

que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las
cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del
17 Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con
decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990.
18 Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre
de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994.
19 Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas
exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995
y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995.
20 Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero
de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-377 de
1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997.
21 Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992. Declarados exequibles por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de
Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de
Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999.
22 Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de
21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003.
23 Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles
por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia.
24 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y
declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018.

21
Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la

función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando
las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro
de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
72. Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales

en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos
constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe
desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público;
y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que
asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los
particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de
objetivo social.
73. El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en

la Ley 23 de 19 de diciembre de 197325 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de
1974 26 , cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio
ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación
exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y
Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación
y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de
los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de
la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y
regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la
actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del
aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente.
74. La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir
haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible
contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio
Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en
25 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de
Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones.
26 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.

22
Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los

seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza,
resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el
resultado del proceso de investigación científica.
75. Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte
Constitucional27 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y
del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por
el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos
humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones
que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le
conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre
como sujeto universal del derecho […]”.
Los humedales como bienes de especial importancia ecológica
51. En relación con los humedales como bienes de especial importancia

ecológica, su definición y tipos de humedales, la Sala reitera las consideraciones
expuestas por esta Sección en sentencia de 21 de junio de 2018.
52. Visto el artículo 1 de la Ley 357 de 21 de enero de 1997, establece que los
humedales son “[…] las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies
cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural y artificial, permanentes o
temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las
extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis
metros […]”. Asimismo, debe tenerse en cuenta que los humedales no solo están
conformados por el cuerpo de agua o zona de inundación, sino por áreas de
transición tales como la ronda hídrica y la zona de manejo y preservación ambiental.
53. Inicialmente se tiene que la Convención Relativa a los Humedales de

Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, le
atribuye a los humedales su importancia ecológica por cuanto sirven precisamente
como hábitats de aves acuáticas. Sin embargo, los estudios científicos han permitido
concluir que los humedales cumplen otras funciones relacionadas con el equilibrio
de los micro y macro ecosistemas por cuanto son cuna de diversidad biológica y
27 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15. Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de

inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el
Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18
de octubre de 2017.

23
fuentes de agua y productividad primaria de las diversas especies vegetales y

animales que dependen de ellos para subsistir.
54. En ese mismo sentido, la Convención ha señalado que los humedales son
indispensables por los innumerables beneficios o servicios ecosistémicos que
brindan a la humanidad, desde el suministro de agua dulce, alimentos y materiales
de construcción y biodiversidad, hasta control de crecidas, recarga de aguas
subterráneas y mitigación del cambio climático.
55. De igual forma, la Convención de Ramsar ha adoptado un Sistema de

Clasificación de Tipos de Humedales que incluye 42 tipos, agrupados en tres
categorías: humedales marinos y costeros, humedales continentales y humedales
artificiales. Actualmente se conocen cinco categorías de humedales, entre las cuales
se resaltan: i) los humedales marinos (humedales costeros, inclusive lagunas
costeras, costas rocosas y arrecifes de coral); ii) los humedales estuarinos; incluidos
deltas, marismas de marea y manglares; iii) los humedales lacustres, asociados con
los lagos; iv) los humedales ribereños, adyacentes a ríos y arroyos; y v) los
humedales palustres; es decir, “pantanosos” - marismas, pantanos y ciénagas.
56. Además, existen humedales artificiales, como por ejemplo los estanques de
cría de peces y camarones, estanques de granjas, tierras agrícolas de regadío,
depresiones inundadas salinas, embalses, estanques de grava, piletas de aguas
residuales y canales.
Marco normativo internacional sobre los humedales
Convención de Ramsar
57. Preocupados por el futuro de los humedales en el mundo, los Estados, las
ONG, así como ambientalistas de diferentes países, solicitaron durante la
Conferencia MAR, organizada en 1962, la creación de un tratado internacional para
su protección y conservación, así como la elaboración de una lista de humedales de
importancia internacional.
58. Así pues, dieciocho Estados acordaron la “Convención relativa a los

Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves
Acuáticas”, adoptada el 3 de febrero de 1971; sin embargo, solo hasta diciembre de
1975 el Convenio pudo entrar en vigor cuando se oficializó ante la Unesco. Desde
su adopción ha sido enmendada en dos ocasiones: por un protocolo (un nuevo
tratado que enmienda el tratado original) en diciembre de 1982 y por una serie de

24
enmiendas al tratado original, conocidas como las “Enmiendas de Regina”, de 1987,

convirtiéndose en el primero de los tratados modernos de carácter
intergubernamental sobre conservación y uso sostenible de los recursos naturales .
59. Es importante resaltar que los Estados Contratantes de la Convención deben

aceptar cuatro compromisos principales, a saber: i) inscripción de sitios en la lista; ii)
uso racional; iii) reservas y capacitación y iv) la cooperación internacional. En
desarrollo de lo anterior, los Estados han interpretado y ampliado las obligaciones
anteriormente descritas y han elaborado lineamientos para facilitar su cumplimiento,
los cuales han sido publicados en la serie de Manuales de Ramsar y sirven como
guía para abordar el manejo y uso racional de todos aquellos humedales que no
estén enlistados como humedales de importancia internacional.
Manual de Ramsar sobre Uso Racional
60. Los Estados Contratantes han adoptado diferentes lineamientos sobre varios
temas que han servido de base para la preparación de una serie de manuales para
asistir a quienes tengan interés o estén directamente implicados en la aplicación de
la Convención en los planos internacional, regional, nacional, subnacional o local.
60.1. La finalidad de los Manuales de Ramsar es organizar el material de

orientación a partir de las decisiones pertinentes adoptadas por los Estados
Contratantes a lo largo de los años, respecto de diferentes temas. De este modo, se
ayuda a los profesionales a aplicar la práctica idónea acordada internacionalmente
en la forma que resulte más conveniente y que más naturalmente se adapte al propio
entorno de trabajo cotidiano.
60.2. La 3ª Conferencia de los Estados Contratantes en la Convención de Ramsar

(COP3, 1987) definió el uso racional de los humedales como el uso sostenible para
beneficio de las personas de manera compatible con el mantenimiento de las
propiedades naturales del ecosistema. De igual forma, definió el “uso sostenible”
como: “[…] el uso de un humedal por los seres humanos de modo que produzca el
mayor beneficio continuo para las generaciones presentes, manteniendo al mismo
tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las
generaciones futuras […]”.
60.3. Asimismo, la COP3 de Ramsar reconoció que tanto la política de uso racional
como las acciones emprendidas para el manejo de sitios, forman parte integrante
del desarrollo sostenible; así las cosas, parece lógico que, en lugar de equiparar

25
simplemente el uso racional con uso sostenible, resulte más apropiado e idóneo
definir el uso racional en el contexto del desarrollo sostenible.
60.4. La cuarta edición del Manual de Ramsar, para el uso racional de los
humedales, actualizó la definición de “uso racional” y lo definió como “[…] el
mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la
implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo
sostenible […]”.
61. Lo anterior, en concordancia con lo establecido por el Convenio sobre la

Diversidad Biológica, el cual ha descrito su “enfoque basado en el ecosistema” como
un enfoque global del Convenio para su aplicación. Así, el Convenio ha precisado
que el “enfoque por ecosistemas” debe ser entendido como: “[...] una estrategia para
la gestión integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se
promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo […]”.
62. El enfoque por ecosistemas se basa en la aplicación de las metodologías

científicas adecuadas y en él se presta atención prioritaria a los niveles de la
organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las
interacciones entre organismos y su medio ambiente. En dicho enfoque se reconoce
que los seres humanos, con su diversidad cultural, constituyen un componente
integral de muchos ecosistemas. Por ende, el concepto global de “enfoque por
ecosistemas” del Convenio sobre la Diversidad Biológica puede considerarse
coherente con el concepto global de “uso racional” de Ramsar.
63. Para coadyuvar a las Partes en la aplicación del concepto de uso racional, el
Grupo de Trabajo sobre Uso Racional, establecido en Regina, elaboró algunas
directrices para la aplicación de dicho concepto, que la 4ª Conferencia de las Partes
adoptó en Montreux (Suiza) en 1990. Asimismo, se instituyó el Proyecto sobre Uso
Racional, labor que culminó en las orientaciones adicionales para la aplicación del
concepto de uso racional, adoptadas por las Partes en su 5ª Reunión, celebrada en
1993. En las “Directrices sobre Uso Racional” originales se subraya que es
importante para los Estados Contratantes que:
63.1. Adopten políticas nacionales de humedales, lo que supone revisar su

legislación y sus instituciones para encarar los asuntos relativos a los humedales
(bien como instrumentos de política autónomos o parte de planes nacionales de
medio ambiente, estrategias nacionales de biodiversidad, planes nacionales de
desarrollo, u otros mecanismos de planificación nacional estratégica);

26
63.2. Realicen inventarios nacionales, monitoreo, investigación, capacitación,

educación y concienciación del público sobre los humedales; y
63.3. Tomen medidas en humedales elaborando planes de manejo integrados que

abarquen los humedales en todos sus aspectos y sus relaciones con la
correspondiente cuenca de captación.
64. Finalmente, como resultado de la Convención de Ramsar, en la Séptima

Reunión de la Conferencia de los Estados Contratantes de la Convención sobre los
Humedales, se aprobaron los “Lineamientos para elaborar y aplicar Políticas
Nacionales de Humedales” en los cuales se fijaron los elementos para lograr su
conservación y que en la actualidad como se indicó y consideró esta Sección en
sentencia de 21 de junio de 2018, indicada supra, sirven de guía para el manejo y
protección no solo de los humedales de importancia internacional, sino de cualquier
tipo de humedal.
Marco normativo constitucional y legal sobre los humedales
65. Con anterioridad a la promulgación de la Constitución Política, el artículo 137

del Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre 1974 ya establecía la especial protección
y control de la que eran objeto las fuentes, cascadas, lagos y otras corrientes de
agua naturales o artificiales, que se encontraran en áreas declaradas dignas de
protección, en tanto que el artículo 47 del precitado Decreto estableció que podría
“[…] declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos
naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o
facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración,
conservación o preservación de esos recursos y del ambiente […]”, entre otros.
66. La Constitución Política establece en su artículo 8 la obligación del Estado y

de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. A su
turno, el artículo 79 ibidem establece el derecho que tienen todas las personas a
gozar de un ambiente sano, señalando el deber del Estado de proteger la diversidad
e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y
fomentar la educación para el logro de estos fines.
67. En correspondencia con lo anterior, el artículo 80 de la Constitución Política,

señala, por un lado que: “[…] [e]l Estado planificará el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución […]”; por el otro, que “[…] [a]demás, deberá prevenir y

27
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir
la reparación de los daños causados […]”; y, por último, que “[…] cooperará con
otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas
[…]”.
68. Finalmente, los artículos 95 y 334 constitucionales prescriben que el ejercicio

de los derechos y libertades allí reconocidos implica responsabilidades, entre ellas,
la de proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación
de un ambiente sano. En ese orden y como quiera que la dirección general de la
economía está a cargo del Estado, este “[…] intervendrá, por mandato de la ley, en
la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional
y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad
fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los
objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso, el gasto público social
será prioritario […]”.
69. De lo anterior, se tiene que la Constitución Política de 1991 elevó a norma

constitucional la consideración, manejo y conservación de los recursos naturales y
el medio ambiente.
70. La Ley 99, a fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y
adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del
patrimonio natural de la Nación y el ejercicio de las funciones en materia ambiental
por parte de las entidades territoriales, señaló que las mismas se sujetarían a los
principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en
el artículo 63 de esa normativa.
71. Asimismo, en el numeral 24 del artículo 5.º de la Ley 99 se estableció la

responsabilidad del entonces Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, en relación con los humedales y señaló que: “[…]
le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas,
pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales […]”.
(Destacado fuera de texto).

28
72. En efecto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en desarrollo de

las funciones asignadas, fijó la “Política Nacional para Humedales Interiores de
Colombia” en diciembre de 2001, para garantizar la sostenibilidad de los recursos
hídricos mediante el uso racional y la conservación de los humedales internos, como
ecosistemas estratégicos dentro del ciclo hidrológico, que sirven de soporte a las
actividades económicas, sociales, ambientales y culturales.
73. En la Política Nacional para los Humedales se dispuso que la gestión

ambiental de estos ecosistemas debe estar enmarcada en el conjunto de principios
fundamentales desarrollados por la Ley 99, los cuales se dirigen, entre otros, a
asegurar que la formulación, concertación y adopción de las políticas orientadas a la
conservación y uso sostenible de los humedales sean temas de inaplazable
consideración en los procesos de toma de decisiones tanto en el ámbito público
como privado.
74. Asimismo, dando cumplimiento a las obligaciones establecidas en la Ley 357,

el Ministerio, mediante la Resolución núm. 157 del 12 de febrero de 2004, adoptó
unas medidas para garantizar el uso sostenible, conservación y manejo de los
humedales en Colombia; al respecto, se destaca el artículo 3.º de la Resolución
según el cual “[…] [l]as autoridades ambientales competentes deberán elaborar y
ejecutar los planes de manejo ambiental para los humedales prioritarios de su
jurisdicción, los cuales deberán partir de una delimitación, caracterización y
zonificación para la definición de las medidas de manejo con la participación de los
distintos interesados. El Plan de manejo ambiental deberá garantizar el uso
sostenible y el mantenimiento de su diversidad y productividad biológica […]”.
75. De igual forma y en desarrollo de lo dispuesto en la precitada resolución, el

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución núm. 196 del 1
de febrero de 2006, por medio de la cual se adoptó la guía técnica para la formulación
de planes de manejo para humedales en Colombia; así, el Anexo 1C de dicha
resolución contiene los criterios para la identificación y la delimitación de los
humedales y en sus Pasos 4 y 5 establece la forma de determinar los límites de los
mismos, así como la de su franja paralela de protección.
76. Sobre el tema, es preciso reiterar que en el ordenamiento jurídico colombiano

los humedales sólo fueron definidos en la Ley 357, razón por la cual, para efectos
de determinar el régimen jurídico de los humedales y de las rondas hidráulicas, es
necesario remitirse a las normas generales sobre aguas, lagunas, pantanos y lechos
de los cauces naturales.

29
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la

realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la
calidad de vida de los habitantes
76. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este

derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización,
transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes
no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento
territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera
de su marco normativo […]”28.
77. De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de

2011 29 , determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los
siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y
ecológica de la propiedad30; ii) protección del espacio público procurando adelantar
cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el
patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los
derechos ajenos y no abusar del derecho propio31; y iv) atención de los procesos de
cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización
racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente
una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible32.
78. Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a

los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el
desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que
prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las
disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los
mismos33.
28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008,
Rad. No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril
de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-
000-2004-00688-01(AP)
30 Inciso segundo artículo 58 C.P.
31 Art. 95 numeral 1 C.P.
32 3 Art. 3º ley 388 de 1997.
33 Art. 5º ley 388 de 1997.

30
79. Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo;
alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones
técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener
licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios
públicos domiciliarios, entre otros34.
80. Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º
de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las
autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos
jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como progresa y se
desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material,
asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o
rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.
Análisis del caso concreto
81. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales

en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del
acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir
el caso concreto.
82. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas, de conformidad con las
reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando
para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se
requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los
problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Solución a los problemas jurídicos
83. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en los

recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra, que,
se reitera, corresponden a determinar: si se encuentra o no probada la vulneración
o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; la
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados
34Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de
febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001-
23-31-000-2004-00243-01(AP).

31
en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados
con la preservación y restauración del medio ambiente; y la realización de las
de los habitantes, como consecuencia de la construcción del proyecto Urbanización
Fontanar del Río A-1, ETAPA VII; y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar,
modificar o revocar la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida por la Subsección
A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
84. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes
para resolver el caso sub examine son las siguientes:
84.1 Copia de la Licencia de Construcción núm. LC 14-2- 0663 de 6 de junio de

2014 otorgada por la Curaduría Urbana núm. 2 a la constructora Praga Servicios
Inmobiliarios S.A para la construcción del proyecto Urbanización Fontanar del Río
A-1, ETAPA VIII.
84.2 Copia del Concepto Técnico de Excepcionalidad del Fondo de Prevención

y Atención de Emergencias bajo el radicado FOPAE 2013ER26101 de 16 de mayo
de 2014.
84.3 Copia del informe de visita técnica suscrito por el ingeniero Leonardo Javier
Delgado Sandoval – contratista Alcaldía Local de Suba.
84.4 Copia de la Resolución núm. 00069 “[…] por el cual se aprueba el Plan de
Manejo Ambiental del Parque Ecológico Distrital de Humedal la Conejera […]”.
84.5 Copia del Informe técnico núm.02371 del 11 de diciembre de 2014

expedido por la Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad.
84.6 Copia del oficio 2-2014-80753 de fecha 3 de diciembre de 2014, por me-
dio del cual se da respuesta al agotamiento de requisito de procedibilidad en relación
con la Secretaría Distrital del Hábitat.
84.7 Copia del memorando suscrito por el Subdirector de Ecosistemas y

Ruralidad y dirigido a la Directora Legal Ambiental.
84.8 Copia del Acta núm. 136 de 12 de marzo de 2015.
84.9 Copia de la Resolución núm. 03-4-0735 de 23 de diciembre de 2013 “[…]

POR LA CUAL se aprueba el Proyecto Urbanístico por Etapas del predio Fontanar

32
del Río No. A-1, se expide la Licencia de Urbanización para la Etapa I del mismo,
predio localizado en la Alcaldía Local de Suba, en Bogotá D.C, se determina el plazo
para la ejecución de las obras de urbanismo y se establecen las obligaciones del
urbanizador responsable […]”.
84.10 Copia de la Resolución núm. 13-3-0926 de 18 de noviembre de 2013 “[…]

Por la cual se expide Licencia de Urbanización para el desarrollo denominado
URBANIZACION FONTANAR DEL RIO A-1 ETAPA VIII, se establecen sus normes
urbanísticas y se fijan las obligaciones a cargo del urbanizador responsable para los
predios localizados en la Calle 146 No. 138A-01 (Actual), DG 150 No.140B-12 INT
15 (Anterior), Alcaldía Local de Suba […]”.
84.11 Copia del documento suscrito por la Subdirección de Ecourbanismo y

Gestión Ambiental en donde se plantean los lineamientos ambientales para el
manejo de los impactos ambientales que pudiese ocasionar el proyecto Fontanar del
Río.
84.12 Copia del Informe Técnico núm. 02371 de 11 de diciembre de 2014 suscrito
por la Dirección de Ecosistemas y Ruralidad de la Secretaría Distrital de Ambiente.
84.13 Copia del informe “[…] Evaluación de impactos de la infraestructura en la

avifauna residente y migratoria de los humedales de La Conejera y Juan Jaramillo
[…]”.
84.14 Copia del Informe Técnico núm. 00214 de 18 de febrero de 2015 suscrito
por la Dirección de Ecosistemas y Ruralidad de la Secretaría Distrital de Ambiente.
84.15 Copia del Dictamen pericial rendido por Juan Carlos Montenegro.
84.16 Copia del Dictamen pericial rendido por Edgar López González.
84.17 Copia de la aclaración del Dictamen pericial rendido por Juan Carlos
Montenegro.
84.18 Copia del Informe Técnico “[…] caso urbanización reserva Fontanar del Río
A-1 Etapa VIII-Humedal La Conejera […]” suscrito por Hugo Fernando López
Arévalo.

33
Primer argumento: Sobre la indebida valoración probatoria
85. El Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de

Planeación – Alcaldía Local de Suba y el Curador Urbano núm. 2 de Bogotá indicaron
que el Tribunal no valoró en debida forma el Acta núm. 136 de la Comisión de
Veeduría de las Curadurías Urbanas de Bogotá, porque no tuvo en cuenta lo
expresado por el señor Alcalde Mayor Ad Hoc, quien indicó que consultó a
reconocidos ambientalistas y en especial al Instituto Humboldt, quienes de manera
uniforme concluyeron que el proyecto no genera ningún riesgo real para el Humedal.
Asimismo, afirmó que no se tuvo en cuenta el acotamiento y la delimitación del
Humedal La Conejera a través de la Resolución núm. 250 de 1994, con el que, a su
juicio, se evidencia que la Urbanización Reserva Fontanar del Río se localiza fuera
del límite legal del Humedal La Conejera. Finalmente, manifestó que el Tribunal no
se pronunció respecto a las contradicciones llevadas a cabo a los dictámenes
periciales.
86. La Sociedad Praga Servicios Inmobiliarios S.A cuestionó que el Tribunal

tuviera en cuenta el informe de la Universidad Nacional rendido por el especialista
en medio ambiente Hugo Fernando López Arévalo, con prescindencia de analizar la
coherencia y consistencia de la información suministrada, entre otras cosas, destacó
que el Humedal la Conejera no está catalogado como santuario de fauna y flora, por
lo que no le son atribuibles afectaciones señaladas en el informe. Afirmó que en la
sentencia se le da a este informe la denominación de peritazgo, sin serlo realmente.
87. Por su parte, el Curador Urbano núm.2 de Bogotá señaló que que la
Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663 de 6 de junio de 2014 se expidió dentro
de los parámetros urbanísticos y cartográficos de la Resolución núm. RES 13-3-0926
de 18 de noviembre de 2013 expedida por la Curadora Urbana núm. 3 de Bogotá.
88. La Sala considera que el Tribunal al resolver el caso concreto valoró de

manera razonable las diferentes pruebas obrantes en el expediente, para dar por
acreditado la responsabilidad de Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de
Ambiente – Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba y Praga
Servicios Inmobiliarios S.A en la vulneración de los derechos colectivos indicados
supra.
89. La Sala considera que el Tribunal si tuvo en cuenta el acta núm. 136 de 12
de marzo de 2015, la cual fue transcrita en la sentencia; sin embargo, el Tribunal luego
de estudiar de manera conjunta las pruebas allegadas al expediente, determinó que,

34
especialmente, la prueba pericial, permitía concluir, en el caso sub examine, la

vulneración del derecho colectivo al espacio público y la realización de las
de los habitantes.
90. El Tribunal en la sentencia valoró el dictamen pericial del experto Hugo

Fernando López Arévalo, quien señaló que el humedal goza de una gran riqueza de
aves y ocupa un lugar estratégico en el continente para el paso de aves acuáticas
migratorias, en donde, además, en el año 2003, fue declarado como área importante
para la conservación de las aves de Colombia y el mundo. Asimismo, expresó el
experto que, según la Convención Ramsar, en el año 2012, declaró el Humedal de
La Conejera como uno de los 14 humedales aptos para turismo sostenible del
mundo.
91. La Sala destaca que en el referido dictamen se indicó que los impactos
ambientales producidos en el Humedal La Conejera originados en la construcción
del Proyecto Urbanización Fontanar del Río, fueron los siguientes; i) daños en el
entorno ecológico, ii) contaminación sonora, iii) presencia de residuos sólidos, iv)
incorporación al entorno de mascotas, v) afectación de la conectividad ecológica; y
vi) deterioro de hábitat para las aves que hacen tránsito o tienen como sitio de
llegada el espejo de agua del Humedal, además de todos los seres vivos que se
desarrollan en su entorno.
92. En ese orden de ideas, para la Sala el Tribunal acertó cuando afirmó que
el proyecto de construcción “[…] produce la existencia de impactos ambientales en
el entorno, que fueron debidamente explicados y avalados por la Sala por parte del
experto, lo que comporta afirmar que deban realizarse acciones positivas para
garantizar la supervivencia del Humedal, reconocido no solo por su importancia
ecológica, como área de protección por parte del Distrito en el Acuerdo 19 de 2004,
sino que además comporta que la Sala lo reconozca como sujeto de especial
protección en tanto que forma parte de un territorio urbanizable, y que de no tomarse
las precauciones necesarias para su protección, conllevaría a su extinción, como lo
reclaman los intervinientes […]”.
93. De la misma manera, el Tribunal valoró el dictamen pericial rendido por los
expertos i) Juan Carlos Montenegro Rodríguez y ii) Edgar López González, para
efectos de establecer si con la expedición de la Licencia de Construcción se vulneró
el derecho colectivo al espacio público y la protección de bienes de uso público al

35
comprometer zonas protegidas correspondientes al Humedal La Conejera, lo que le

permitió dar por demostrado lo siguiente:
“[…] Que no resulta clara la delimitación del Humedal La Conejera, lo que aconseja
revisar su contenido desde el punto de vista jurídico y técnico, para lograr la
existencia de una sola reglamentación que comporte afirmar que la misma sea una
sola y, por lo tanto, no exista duda alguna a la hora de otorgar las licencias y permisos
correspondientes.
Que la licencia de construcción LC 14-2-0663 se expidió en forma irregular, lo que

conllevó a su suspensión provisional parcial, por los hechos antes mencionados.
Que los defectos de la licencia de construcción fueron superados con la modificación

de la Licencia LC 15-2-0558 habiéndose superado el tema de uso indebido del suelo.
Que el canal Afidro carece de reglamentación, lo que impone ordenar, en aras de

garantizar la preservación del Humedal La Conejera, la adopción de reglas jurídicas
y técnicas encaminadas a su protección […]”.
94. En ese orden de ideas, la Sala considera que el Tribunal valoró los medios
probatorios allegados al expediente y profirió la decisión de manera motivada y
explicando la razón de conformidad con las pruebas analizadas, sin que se evidencie
una indebida valoración probatoria.
95. En este específico punto, la Sala destaca que el Tribunal valoró los
respectivos dictámenes periciales y las contradicciones que se formularon frente a los
mismos, en conjunto con los demás medios de prueba, aplicó las reglas de la lógica,
la ciencia y la experiencia, y motivó la decisión judicial, concluyendo que en el sub
examine existe vulneración de los derechos colectivos indicados supra.
96. Ahora bien, respecto al argumento planteado por el Curador Urbano núm.
2 de Bogotá al indicar que la Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663 de 6 de
junio de 2014 se expidió dentro de los parámetros urbanísticos y cartográficos de la
Resolución núm. RES 13-3-0926 de 18 de noviembre de 2013, la Sala considera
que no está llamado a prosperar con fundamento en las siguientes razones jurídicas.
97. El experto Hugo Fernando López Arévalo en su dictamen pericial expresó

lo siguiente:
“[…] Los impactos generados por el proyecto pueden dividirse en dos grandes
grupos, el primero de ellos los impactos causados durante la construcción del
proyecto (actualmente en fase de acabados por parte de los propietarios de los
apartamentos) y los impactos generados durante la ocupación de las unidades
residenciales. Para cada uno de estos grupos de impactos se generó una matriz
analizando su efecto sobre cada uno de los componentes del hábitat y si este
generaba o no una eliminación directa o indirecta de individuos (Ver Tabla 2 y Tabla
3 […]”.
“[…] Contaminación sonora

36
En este caso se evidenció por música proveniente de los nuevos apartamentos,

perceptible dentro del humedal, adicionalmente es importante resaltar que
justamente hacia el costado del humedal se encuentran ubicados los parqueaderos
generadores de ruido por pitos, ruido del motor, alarmas y el salón Comunal (música
y micrófonos durante reuniones sociales). En la Figura 5 se puede observar un
gráfico de presión sonora diurna sobre el humedal antes del proyecto, en rojo
aparece la ubicación actual del proyecto, si tenemos en cuenta este punto como una
nueva fuente de emisión, las ondas sonoras pueden llegar a extenderse incluso hasta
el límite occidental del humedal dónde se encuentra la zona de preservación estricta,
que concentra la mayor diversidad y que como se puede observar en el gráfico en el
pasado no presentaba este impacto.
En numerosos estudios entre ellos (Barber, Crooks, & Fristrup, 2010) han
demostrado que la Contaminación sonora afecta la delimitación de territorios y la
reproducción, disminuyendo el éxito reproductivo, afectando por ende la estructura y
densidad poblacional aumentando el riesgo de extinción de las especies […]”.
“[…] Contaminación lumínica
Se observó que además de la luz proveniente de los apartamentos, en el

parqueadero que limita con el humedal se instalaron una buena cantidad de
luminarias de alumbrado público (ver Fotografía 12). Durante el estudio de
realización del plan de manejo ambiental del humedal se encontró que aún a
distancias de 30 o 120 metros del punto emisor, seguía registrándose el efecto de
las luminarias. Dada la cercanía del proyecto con el humedal e incluso la invasión de
su ZMPA, estas luces están causando un nuevo impacto sobre la fauna y flora del
humedal.
Se ha demostrado que la contaminación lumínica afecta patrones de actividad y

procesos regulasos por hormonas, tales como los mecanismos de relojes internos
(Longcore & Rich, 2004),
(Peel, y otros, 2008) Demostraron que muchas aves que tienen migración nocturna,
mueren o pierden la dirección y sus reservas de energía durante la migración como
resultado del encuentro con fuentes de luz artificial. Además se han encontrado
cambios en las conductas de forrajeo y relaciones predador-presa en respuesta a las
alteraciones de patrones lumínicos en las siguientes especies, murciélagos (Artibeus
jamaicensis), escorpiones (Buthus occitanus), búhos (Asio emmeus), ratones (P.
maniculatus) y mariposas (Danaus plexippus) (Kristen, Navara, & Randy. 2007).
Deterioro del hábitat
El área de ZMPA incluida dentro del área del proyecto (Ver Fotografía 13 y Fotografía
14) actualmente consiste en una zona de césped sometido a poda y con presencia
de residuos sólidos por lo que se ha perdido la vocación de uso de la zona con fines
de restauración y por tanto una pérdida de hábitat potencial para las especies del
humedal […]”.
“[…] Presencia de Residuos sólidos
Durante la visita a la zona del proyecto fue posible observar la presencia de residuos
sólidos (ver fotografías 15-17) algunos de ellos de construcción, en el área de ZMPA
que está dentro del cerramiento del conjunto residencial y dentro del humedal en
límites con el proyecto urbanístico, estos residuos pueden ser fácilmente arrastrados
por el agua dada la cercanía del canal Afidro. Cabe anotar que actualmente se están
llevando a cabo trabajos de acabados en los apartamentos a cargo de cada uno de
los propietarios por lo que se hace más difícil el control para una adecuada
disposición de residuos […]”.
“[…] Introducción de animales domésticos

37
Otros de los impactos que se genera con la llegada de nuevos residentes al área
limítrofe del humedal es la entrada de animales domésticos (Ver Fotografías 18 y 19)
al humedal que pueden afectar la fauna por eliminación de individuos ya sea por
trasmisión de enfermedades, cacería, o por ahuyentamiento de los mismos. Durante
las entrevistas se comentó que la vigilancia del conjunto residencial tenía un perro
por razones de seguridad […]”.
“[…] Afectación en la conectividad ecológica
La conectividad ecológica es la capacidad con la que cuenta el paisaje para permitir

los desplazamientos de determinadas especies o poblaciones entre los parches con
recursos (Taylor, Fahrig, Henein, & Merriam, 1993). En el caso del humedal la
conejera la mayor conectividad se presenta desde el cerro la conejera, pasando por
la quebrada la salitrosa y atravesando el humedal hasta la ronda del río Bogotá, el
proyecto en cuestión no afecta directamente esta conectividad, pero si la
conectividad que existía entre las zonas verdes adyacentes al humedal parque
Urbanización Compartir) y la posibilidad de nuevas conexiones (ej: con el parque
Zonal Fontanar del Rio). Las cuales constituyen una barrera que aíslan al humedal
de los impactos urbanos […]”.
[…]
“[…] CONCLUSIONES
El desarrollo urbano de la Ciudad ha reducido a un nivel crítico el área de humedales,

hoy solo queda el 24%, en su área original por lo que es importante las protección
(sic) de cada metro cuadrado de estos ecosistemas,
A partir de la evidencia existente se concluye que él humedal la conejera alberga

especies importantes de flor (sic) y fauna y es reconocido como una figura de
conservación dentro de legislación nacional e Internacional.
Continuar con la urbanización de las zonas contiguas es un comportamiento lesivo

hacia el humedal y al sustraer una parte de la zona de ZMPA hay una limitación de
la vocación de uso y por tanto una pérdida de un área potencial para la restauración
(555m²) de manera que el presente conflicto constituye un precedente para que las
autoridades tengan clara la zonificación del terreno.
Todas las especies de fauna y flora, se vieron directa o indirectamente afectadas por
pérdida de hábitat de manera directa a través de la invasión y de manera indirecta a
través de la contaminación lumínica y sonora que disminuye el hábitat de las
especies ya que estas se ven obligadas a replegarse hacia el interior del humedal.
Estos dos tipos de contaminación aumentarán durante la ocupación del proyecto.
Durante la realización de los acabados por parte de los propietarios de los 94

apartamentos, se están generando residuos sólidos que afectan la condición del
humedal; adicionalmente el proyecto facilita la entrada de animales domésticos, que
pueden ahuyentar, cazar o trasmitir enfermedades a la fauna silvestre.
Finalmente es importante tener en cuenta que dadas las implicaciones políticas del
conflicto, este caso ha presentado un gran despliegue mediático y de las
instituciones, sin embargo es necesario hacer un llamado de atención ya que este
mismo conflicto entre las constructoras y los espacios naturales se presenta en
prácticamente todos los humedales del (sic) Bogotá, y tal vez de Colombia […]”.
98. Por su parte, el experto Edgar López González, en su dictamen pericial

manifestó lo siguiente:

38
“[…] B. ZONAS QUE VAN A VERSE AFECTADAS POR LA CONSTRUCCIÓN DEL

PROYECTO INMOBILIARIO.
RESPUESTA: La Zona afectada de acuerdo a la delimitación de la Ronda entre los

alineamientos del Mojón 47 y el mojón 48 y la franja de 15.00 mts de Zona de Manejo
y Preservación Ambiental, se indica en plano aportado dentro de la diligencia con
sombreado verde, este cubre un área de 555 m2, dentro de la cual existe un sardinel
en concreto que conforma el costado norte del parqueadero el cual está construido
en adoquín y cruza por el vértice Noroccidental de la segunda torre de apartamentos
o sea la torre del costado occidental, tal como se indica en la gráfica y registro
fotográfico. Es de precisar que el día de la Diligencia la obra civil ya estaba
prácticamente construida y se estaban finiquitando los trabajos de remates internos
en los apartamentos.
El día de la Diligencia y dentro del perímetro demarcado con el cerramiento definitivo

constituido por la malla eslabonada y empotrada en viga de concreto con postes de
tubería metálica se encuentra el mojón original correspondiente a punto 47 de la línea
de delimitación de la ronda. Este mojón se encuentra a 0.50 ms adentro de la malla
de cerramiento. Tal como se indica en figuras y plano aportados […]”.
[…]
“[…] C. LA INTENSIDAD DEL DAÑO QUE SUFRIRÍA EL MEDIO AMBIENTE Y LA

COLECTIVIDAD COMO EL COMENTO.
RESPUESTA:
7. Pérdida de biodiversidad desde la Ecología del paisaje, perdida de áreas de los

últimos paisajes silvestres, con los adelantos de la construcción ya hay una
ruptura en el paisaje.
2. Inicialmente ya la zona de Manejo y Preservación Ambiental ha sido intervenida

en 555 m², que de acuerdo al Manual de Silvicultura Urbana, son considerados
espacios arborizarles en su numeral 2.2 y 4. Dice:
2.2. Espacios relacionados con la arborización. Los espacios arborizables o

emplazamientos, clasificados en este documento, han sido establecidos desde el
punto de vista especifico de la arborización y se basan en lo establecido en el POT
en lo relacionado con la conformación de la estructura ecológica principal y su
integración con ecosistemas adyacentes al entorno urbano. En los emplazamientos
que se considere conveniente, de acuerdo con la condición particular de la zona, la
Secretaría Distrital de Ambiente, en conjunto con el Jardín Botánico, podrá aplicar
criterios de restauración ecológica en el diseño y establecimiento de coberturas
vegetales.
4. Rondas de pantanos y humedales. “Son áreas inundables de carácter natural, con

bordes difusos hacia los cuerpos de agua y cuyos bordes exteriores están sujetos a
amojonamiento por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB. La
ronda técnica establecida por el código de recursos naturales es de 30 m a partir de
la cota máxima de inundación.
3. Se han realizado las construcciones a sabiendas de que son áreas inundables por
los cual (sic); las construcciones como sus habitantes se verán afectados teniendo
en cuenta las condiciones climáticas y sus variaciones que se han venido sucediendo
nivel mundial.
4. Efectos del paisaje sobre la salud humana: En 1984, Roger S. Ulrich, publicó un
artículo en la revista Science en el cual exploraba cómo las vistas que los pacientes
de un hospital tienen desde su ventana pueden influir en su proceso de recuperación.
El estudio concluyó que aquellos que tienen vista a un espacio natural su

39
recuperación era más acelerada, en el caso de la construcción Reserva Fontanar los

que podrán ver el paisaje natural son los residentes, el resto a tener en medio un
conjunto de bloques de apartamentos construidos.
5. Perdida de filtros, naturales, regulación de la humedad, hábitat natural de

diferentes especies de Avifauna e insectos, por la intervención de varias especies de
árboles, en Humedal La Conejera para adelantar sus obras de la Reserva Fontanar.
6. Al ser rellenados los espacios del humedal la Conejera se pierde la capacidad de

filtración de las aguas las cuales a su vez recargan otros acuíferos, lo que acarrea a
un futuro no muy lejano la escasez del líquido.
7. Colisión de las aves en las torres de apartamentos, El Grupo de Observadores de

Aves ANDIGENA de la Pontificia Universidad Javeriana realizó un estudio de la
colisión de aves contra los ventanales del campus de la Universidad Javeriana, sede
Bogotá, el estudio arrojó que las aves migratorias son una de las más afectadas por
estos ventanales, Se registraron 15 accidentes de los cuales 12 fueron mortales […]”.
99. En ese orden de ideas, para la Sala con la expedición de la Licencia de

Construcción que implicó el desarrollo del Proyecto Urbanización Fontanar del Río,
trajo como consecuencia impactos ambientales negativos al afectar las zonas
protegidas correspondientes al Humedal La Conejera, como lo son: i) daños en el
entorno ecológico; ii) contaminación sonora; iii) presencia de residuos sólidos; iv)
incorporación al entorno de mascotas; v) afectación de la conectividad ecológica; vi)
deterioro de hábitat para las aves que hacen tránsito o tienen como sitio de llegada
el espejo de agua del Humedal, además de todos los seres vivos que se desarrollan
en su entorno; vii) pérdida de biodiversidad desde la Ecología del paisaje; viii)
perdida de áreas de los últimos paisajes silvestres; ix) intervención de la zona de
Manejo y Preservación Ambiental en 555 m², que en los términos del Manual de
Silvicultura Urbana, son considerados espacios arborizarles; y al “[…] ser rellenados
los espacios del humedal la Conejera se pierde la capacidad de filtración de las
aguas las cuales a su vez recargan otros acuíferos, lo que acarrea a un futuro no
muy lejano la escasez del líquido […]”.
100. De igual manera, para la Sala el argumento del Curador Urbano núm.2 de
Bogotá no es de recibo, toda vez que el análisis de la Licencia de Construcción núm.
LC 14-2-0663 de 6 de junio de 2014 -no de legalidad sino de impacto sobre los
derechos e intereses colectivos- se efectuó con fundamento en el acervo probatorio
en el expediente, especialmente con base en los dictámenes periciales analizados
supra, por lo que la incidencia de dicha licencia en el impacto ambiental del Humedal
la Conejera no debía efectuarse a través de la Resolución núm. RES 13-3-0926 de
18 de noviembre de 2013 por medio del cual se concedió “[…] Licencia de Urbanismo
para la ETAPA VIII del desarrollo denominado FONTANAR DEL RIO A-1 para el
predio localizado en la Calle 146 No.138ª- 04 (Actual) y/o DG 150 No.140B-12 INT
15 (Anterior), Localidad de Suba […]”.

40
101. Por último, respecto del argumento de la indebida valoración de la

Resolución núm. 250 de 1994 expedida por la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, la Sala destaca que, si bien ese acto administrativo acotó
las Zonas de Ronda y de Manejo y Preservación Ambiental de la Chucua de la
Conejera, el Tribunal determinó que debía darse valor a los dictámenes periciales
practicados en el proceso que son concluyentes frente a la construcción material de
parte del proyecto sobre zonas protegidas y la generación de impactos ambientales
en el entorno, en los que se afirmó que debían realizarse acciones positivas para
garantizar la supervivencia del Humedal y, se demostró, entre otras cosas, que la
licencia de construcción LC 14-2-0663 se expidió en forma irregular.
102. Por último, en este acápite, la Sala considera que el informe rendido por el
experto Hugo Fernando López Arévalo, fue una prueba decretada, practicada y
valorada, en debida forma, como prueba pericial, lo que se evidencia en el auto de
27 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal, en el que se resolvió, entre otras
cosas, solicitarle a la Universidad Nacional de Colombia en los términos del artículo
28 35 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 36 rendir informe con el fin de que
establezca si la construcción del Proyecto Urbanístico Fontanar del Río A- 1 Etapa
VIII puede llegar a afectar la fauna y flora del Humedal La Conejera “[…] el
ecosistema que allí se encuentra […]”. Asimismo, en el auto de 21 de abril de 2016,
en el que se fijaron los gastos periciales para el profesor designado por la
Universidad Nacional. Igualmente, en el auto de 27 de febrero 2017, en el que el
Tribunal resolvió poner a disposición de las partes el referido dictamen pericial.
103. En este orden de ideas, la Sala concluye que no le asiste razón a las
entidades apelantes respecto al argumento de indebida valoración de las pruebas
allegadas al expediente, como se expuso supra, el Tribunal valoró en conjunto el
material probatorio contenido en el expediente lo que le permitió llegar a la
conclusión de que está demostrada la vulneración de los derechos e intereses
colectivos amparados, por lo que el argumento desarrollado en este acápite no tiene
vocación de prosperidad.
35 El artículo 28 prevé lo siguiente: “Pruebas. Realizada la citación para establecer el proyecto de pacto de
cumplimiento, sin lograr acuerdo, o citada ésta y no efectuada por ausencia de las partes, el juez decretará,
previo análisis de conducencia, pertinente y eficacia, las pruebas solicitará y las que de oficio estime pertinente,
señalando día y hora para su práctica, dentro del término de veinte (20) días prorrogables por veinte (20) días
más si la complejidad del proceso lo requiere”.
36 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de
las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”.

41
Segundo argumento: Desconocimiento de los instrumentos de manejo y

control del Humedal La Conejera
104. El Distrito Capital de Bogotá manifestó que el Tribunal impartió órdenes sin
tener en cuenta que mediante la Resolución núm. 157 del 12 de febrero de 2004, el
“[…] Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó unas medidas para
garantizar el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales en Colombia,
entre las cuales dispuso en el artículo 4 del acto administrativo en mención, que las
Autoridades Ambientales competentes debían elaborar Planes de Manejo
Ambiental, siguiendo la línea planteada en la Resolución 196 de 2004 "Por la cual
se adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para humedales
en Colombia". Motivos que condujeron a la Secretaría Distrital de Ambiente a emitir
la Resolución 0069 de 2015, acto mediante el cual se aprobó el Plan de Manejo
Ambiental del Parque Ecológico Distrital de Humedal La Conejera […]”.
105. En ese orden de ideas, afirmó que, el Tribunal no tuvo en cuenta que la
Resolución núm. 00069 de 2015 es el documento base que sirve como instrumento
técnico articulador de planificación de la gestión ambiental del área protegida en
mención y, aún si en “[…] gracia de discusión de considerare pertinente emitir
órdenes en relación con la expedición de reglas para la protección de este cuerpo
hídrico, no existe sustento en la parte considerativa de la sentencia acerca de cómo
el instrumento que normativamente se debe establecer (a saber, el Plan de Manejo
Ambiental que, conforme a lo explicado en el anterior párrafo, ya fue expedido),
resulta inadecuado o insuficiente para dichos efectos […]”.
106. Ahora bien, la Sala, para efectos de analizar el argumento planteado por la
entidad, hará referencia a la Resolución núm. 00069 de 26 de enero de 2015.
107. Mediante la Resolución núm. 00069 de 2015 la Secretaría Distrital de

Ambiente aprobó el Plan de Manejo Ambiental del Parque Ecológico Distrital de
Humedal la Conejera, previendo en los artículos 1°, 4°, 5° y 6° lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 1°. Aprobar el Plan de Manejo Ambiental (PMA) del Parque
Ecológico Distrital de Humedal La Conejera como instrumento técnico de
planificación, articulador de la gestión ambiental del área protegida en
mención, orientado hacia un uso sustentable y sostenible en aras de conservar
su biodiversidad y productividad biológica, de conformidad con los
documentos técnicos de soporte elaborados en el marco del Convenio de
Cooperación Científica y Técnica entre la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá E.S.P., y la Fundación Humedal La Conejera […]
ARTÍCULO 4° Los objetivos del Plan de Acción, establecen propósitos generales

que orientan el manejo del humedal La Conejera en términos de recursos y

42
esfuerzos. Asimismo, expresan las acciones que se espera alcanzar, así como las
decisiones que se deben tomar para solucionar los problemas priorizados.
La presente Resolución aprueba como objetivos generales y específicos del Plan de

Acción para el manejo y conservación del Humedal La Conejera, los siguientes:
Objetivo general:
Recuperar las condiciones físicas, ecológicas y paisajísticas del Humedal La

Conejera que permitan restablecer la protección de la biodiversidad, la
provisión de servicios ecosistémicos, en especial la amortiguación de
inundaciones como Área Protegida de la ciudad, con el propósito de
resignificar su valor como bien público y patrimonio sociocultural.
Objetivos específicos:
Propiciar la construcción de conocimiento colectivo, mediante las estrategias de

investigación, formación y gestión participativa del Humedal La Conejera.
Recuperar la capacidad hidráulica y mejorar la calidad del agua que ingresa con el
fin de propiciar las condiciones morfológicas y de flujo hídrico que garanticen la
sostenibilidad biofísica del humedal a largo plazo.
Restablecer total o parcialmente la estructura y función de los ecosistemas acuático,

litoral y terrestre del humedal, así como las condiciones para lograr la conectividad
ecológica con otros elementos de la estructura ecológica principal.
Armonizar las estructuras y funciones naturales y biofísicas del humedal con los usos
y estructuras urbanas actuales o previstas para el área, que garantice el manejo
sustentable de la calidad ambiental del humedal.
Poner en interacción los diferentes saberes populares, técnicos y científicos- en

función de generar habilidades cognitivas, actitudinales y prácticas para la
construcción de Competencias Ciudadanas Ambientales, a aras de contribuir a la
recuperación integral de este ecosistema.
Consolidar los mecanismos de coordinación inter- institucionales para garantizar la

eficacia de la actuación de las diferentes entidades competentes en el manejo y
control ambiental del humedal, con la participación de las organizaciones
comunitarias.
Recuperar, y aumentar la oferta y calidad de hábitats terrestres, con especies propias

del ecosistema.
ARTÍCULO 5°. -Estrategias del Plan de Acción-. Se aprueban las siguientes

estrategias para el Plan de Acción del PMA del PEDH La Conejera, las cuales
corresponden a las determinadas por la Política de Humedales del Distrito Capital:
a. Educación, Comunicación y Participación. El principal objetivo de esta

estrategia es la construcción colectiva de conocimiento sobre el humedal y su
territorio, a fin de lograr procesos de apropiación social, fomento de actitudes
proactivas por parte de la comunidad del área de influencia hacia el Humedal, el uso
y disfrute del ecosistema, garantizando la sustentabilidad del mismo.
b. Investigación Participativa y Aplicada. La estrategia de investigación busca

fomentar el conocimiento científico y técnico, así mismo potenciar el saber popular,
para retroalimentar la base de información en la toma de decisiones para el manejo
de cada uno de los componentes físico, biótico y social en el humedal. La
investigación, en la perspectiva del diálogo de saberes, pretende construir
conocimiento social sobre el territorio que alberga el ecosistema y será uno de los

43
pilares sobre los cuales se sustentará la recuperación de las condiciones físicas,

ecológicas y socioculturales del Humedal y su área de influencia.
c. Recuperación, Conservación y Protección. La estrategia busca el desarrollo de

estos tres postulados, como ejes centrales de acciones sistemáticas y coordinadas
alrededor de la reparación de los procesos de degradación, así como de la
prevención de futuras pérdidas de los valores, atributos y funciones del Humedal.
Plantea medidas que garanticen la conservación efectiva y el uso racional del
Humedal.
d. Manejo, Uso Sostenible. Estrategias entendidas como la búsqueda de

desarrollos armónicos entre las proyecciones de crecimiento poblacional,
consolidación de la malla urbana del Distrito Capital y la necesidad de recuperar los
atributos, funciones y dinámicas de los ecosistemas de humedal, asegurando la
calidad ambiental, la distribución equitativa de los beneficios ambientales y
arqueológicos, el bienestar de la sociedad y la búsqueda del paradigmático desarrollo
sostenible.
e. Gestión Interinstitucional. La estrategia de coordinación interinstitucional se

basa en el supuesto que, para el logro de los objetivos del Plan, la cooperación
retribuye mayores beneficios que la competencia. Una correcta coordinación
maximiza la eficiencia en la gestión ambiental, evitando la repetición de esfuerzos y
fracasos, a la vez que genera un ambiente de cordialidad y confianza entre los
actores.
ARTÍCULO 6º. -Estrategias, programas y proyectos-. Las estrategias son los ejes
encaminados al cumplimiento del objetivo general establecido en la presente
Resolución.
Los programas atienden los principales problemas identificados y priorizados con

base en las estrategias, las cuales a su vez corresponden a las definidas en la
Política de Humedales del Distrito Capital. Los programas se desarrollan mediante
los proyectos que lo integran.
Los proyectos son el conjunto de actividades dirigidas al cumplimiento de la Política

de Humedales del Distrito Capital, así como los programas, las estrategias y los
objetivos específicos establecidos en la presente Resolución.
De acuerdo a lo anterior, se aprueban las siguientes estrategias, programas y

proyectos del Plan de Acción del PMA del PEDH La Conejera, los cuales
deberán orientarse al cumplimiento de los objetivos establecidos en la
presente Resolución y cuyas acciones se guiarán por el Protocolo de
Recuperación y Rehabilitación Ecológica de Humedales en Centros Urbanos y
el Protocolo Distrital de Restauración Ecológica, a saber:
ESTRATEGIA 1: EDUCACIÓN, COMUNICACIÓN Y PARTICIPACIÓN
* PROGRAMA: FORMACIÓN Y EDUCACIÓN AMBIENTAL
Proyecto 1: Incorporación de la dimensión ambiental en el quehacer de las

organizaciones sociales de la microcuenca del Humedal La Conejera.
Proyecto 2: Reconstrucción de la memoria histórica en relación con el legado
muisca en el área de influencia del Humedal La Conejera.
ESTRATEGIA 2: INVESTIGACIÓN PARTICIPATIVA Y APLICADA

* PROGRAMA: GENERACIÓN DE CONOCIMIENTO E INFORMACIÓN FÍSICA
Proyecto 3: Monitoreo de indicadores de alerta temprana de la dinámica hídrica en
la microcuenca del humedal La Conejera y evaluación limnológica del humedal.
Proyecto 4: Elaboración de un modelo de conectividad ecológica entre el Humedal
La Conejera y el Cerro La Conejera.

44
ESTRATEGIA 3: RECUPERACIÓN, CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN

* PROGRAMA: PROTECCIÓN
Proyecto 5: Saneamiento predial para la recuperación integral del Humedal La
Conejera.
Proyecto 6: Diseño y construcción de cerramiento en el Humedal La Conejera.
* PROGRAMA: RECUPERACIÓN ECOLÓGICA
Proyecto 7: Ejecución de las obras de reconformación hidrogeomorfológica del
Humedal La Conejera
Proyecto 8: Diseño de reconformación, recuperación integral y adecuada uso público
de la ZR y ZMPA del Humedal La Conejera.
Proyecto 9: Ejecución de obras de reconformación, recuperación integral y adecuado
uso del Humedal La Conejera.
Proyecto 10: Identificación y control de conexiones erradas y vertimientos
superficiales ilegales que llegan al Humedal La Conejera y a la Quebrada La
Salitrosa.
Proyecto11: Control de vertimientos de aguas con residuos agroquímicos
provenientes de empresas floricultoras al Humedal La Conejera.
Proyecto 12: Control de extracción de aguas del Humedal La Conejera para usos
agropecuarios.
Proyecto 13: Propuesta de caudal ecológico (evaluación, diseño y ejecución).
Proyecto 14: Implementación de un modelo de conectividad ecológica entre el
Humedal La Conejera y el Cerro La Conejera.
ESTRATEGIA 4: MANEJO Y USO SOSTENIBLE

* PROGRAMA: ORDENAMIENTO AMBIENTAL
Proyecto 15: Propuesta de recategorización del Humedal La Conejera.
Proyecto 16: Inclusión de la biozona 5 dentro del límite legal del Humedal La
Conejera.
PROGRAMA: ADMINISTRACIÓN CON PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES
LOCALES
Proyecto 17: Administración y manejo del Humedal La Conejera.
* PROGRAMA: MANEJO SOSTENIBLE DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO Y
CULTURAL
Proyecto 18: Identificación, gestión y manejo del patrimonio histórico y cultural en el
área de influencia del Humedal La Conejera.
ESTRATEGIA 5: GESTIÓN INTERINSTITUCIONAL

* PROGRAMA: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Proyecto 19: Seguimiento a la incorporación de las medidas de manejo ambiental en
el proyecto Avenida San José.
Proyecto 20: Seguimiento al desarrollo de proyectos de infraestructura recreacional.
Proyecto 21: Armonización del PMA con el proyecto de adecuación hidráulica y
saneamiento del Río Bogotá.
Proyecto 22: Identificación, evaluación y manejo del riesgo ambiental en el Humedal
La Conejera.
Proyecto 23: Seguimiento a la recuperación ecológica del Humedal La Conejera
[…]”.
108. La Sala considera que, en efecto, mediante la Resolución núm. 0069 de

2015 se aprobó el Plan de Manejo Ambiental (PMA) del Parque Ecológico Distrital
de Humedal La Conejera como instrumento técnico, el cual dispone la ejecución de
un plan de acción con objetivos de protección del ecosistema, y la formulación de
estrategias, programas y proyectos para la protección y conservación del Humedal
La Conejera.
109. En este específico punto, la Sala considera que al existir un instrumento de

manejo aprobado por la autoridad ambiental y que para su formulación se realizaron

45
estudios para la protección de ese importante ecosistema, la orden impartida en el

numeral primero del ordinal tercero de la sentencia proferida en primera instancia,
resulta innecesaria, por lo que se revocará el precitado numeral, tal como se decidirá
en la parte resolutiva de esta providencia.
Tercer argumento: desconocimiento de los instrumentos de zonificación y

usos del suelo del Canal Afidro
110. El Distrito Capital indicó que el Tribunal sostuvo una tesis equivocada al
afirmar que el Canal Afidro carece de reglamentación, lo cual, a su juicio, no es cierto,
toda vez que la Secretaría Distrital de Ambiente expidió la Resolución núm. 01002
de 12 de abril de 201837, documento por medio del cual se definió el Cauce, la Ronda
Hidráulica -RH- y la Zona de Manejo y Preservación Ambiental - ZMPA del tramo del
Canal Afidro ubicado por fuera del PEDH La Conejera de la ciudad de Bogotá.

Cundinamarca consideró lo siguiente: “[…] Que el canal Afidro carece de
reglamentación, lo que impone ordenar, en aras de garantizar la preservación
del Humedal La Conejera, la adopción de reglas jurídicas y técnicas
encaminadas a su protección […]”. (Destacado fuera de texto).
112. La Sala resalta que la Resolución núm. 01002 de 2018 dispuso lo siguiente:
“[…] 7. CONCLUSIONES
Con base en lo expuesto a lo largo del presente Concepto Técnico, respecto al tramo
denominado “Canal Afidro la Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad, concluye lo
siguiente:
7.1. Generales
• Actualmente el cauce del canal Afidro hace parte del Sistema Hídrico del Distrito Capital
como componente del Sistema de Drenaje Pluvial.
• A la fecha el tramo del canal Afidro objeto de alinderamiento, no hace parte de los
Corredores Ecológicos de Ronda – CER, por tanto, mediante el presente concepto, se
sustenta técnicamente la delimitación de los polígonos de Cauce, Ronda Hidráulica
y Zona de Manejo y Preservación Ambiental - ZMPA de este cuerpo de agua, para
su incorporación como elemento de la Estructura Ecológica Principal - EEP del
Distrito Capital bajo la categoría de - CER.
• El tramo del canal Afidro objeto de alinderación, se localiza fuera del Parque
Ecológico Distrital de Humedal - PEDH La Conejera, por su parte el resto del canal
cuenta con categoría de protección por ubicarse dentro de esta Área Protegida
(PEDH La Conejera).
37“Por medio de la cual se define el Cauce, la Ronda Hidráulica -RH- y la Zona de Manejo y Preservación
Ambiental – ZMPA del tramo del Canal Afidro ubicado por fuera del PEDH La Conejera de la ciudad de Bogotá,
y se toman otras determinaciones”.

46
7.2. Componente hidráulico
• El informe técnico de la modelación hidráulica del canal Afidro remitido por la Empresa
de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá –EAB, mediante radicado SDA
2016ER43254 concluye lo siguiente:
“A partir del análisis hidráulico del sistema de drenaje de la estructura conocida como
canal Afidro, en la entrada del sistema de alcantarillado pluvial del sector en el humedal
La Conejera, se concluye que esta estructura es un sedimentador, la cual adicionalmente
cuenta con cribas para impedir el ingreso de flotantes al humedal.
Realizada la modelación hidráulica de la estructura de sedimentación para los caudales

correspondientes a los períodos de retorno de 10 y 100 años y para dos condiciones de
frontera correspondientes a los niveles promedio y máximo en la mira 5 del humedal La
Conejera, se encontró que las tuberías afluentes al sedimentador tienen la capacidad
suficiente para condiciones de diseño (periodo de retorno de 10 años), mientras que para
la condición de nivel máximo en el humedal y caudal correspondiente al período de
retorno de 100 años se presentan reboses en algunas cámaras del Colector Convenio.
En todos los escenarios evaluados el nivel del agua en el canal está dentro de los límites
de su cauce”.
• El canal Afidro objeto de alinderamiento se localiza en el sector suroccidental

fuera del Parque Ecológico Distrital de Humedal La Conejera y corresponde a un
tramo del canal abierto revestido en concreto de forma trapezoidal de 32 metros de
longitud, ubicado entre las urbanizaciones Hato Chicó II y Fontanar del Río, el cual
fue construido por los desarrolladores de los predios San Andrés Afidro, Sabana
Tibabuyes, Parques de Campo y Campito; y fue recibido por la EAB ESP., en el año
2002. Este colector tiene un área aferente de 87 ha, de las cuales se benefician 4122
predios, con este componente del sistema de alcantarillado pluvial.
• La línea de máxima inundación para un periodo de retorno de 100 años que puede
llegar alcanzar el agua en este tramo del canal Afidro, es la diseñada y construida para
el hombro del mismo.
• En consideración a la relación funcional entre el canal Afidro, el PEDH La Conejera y el

Río Bogotá, se hace necesario imponer y/o gestionar medidas orientadas a la
recuperación de la calidad hídrica del canal y de la calidad ambiental de sus áreas
aledañas
• Para el mejoramiento de la calidad hídrica del Canal Afidro, se hace necesario gestionar
con la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá – EAB ESP y demás
actores pertinentes, la corrección de las conexiones erradas, así como el mantenimiento
de las rejillas de contención de sólidos suspendidos ubicadas en punto límite legal del
PEDH La Conejera y el Canal Afidro, para evitar el aumento del nivel del agua dentro del
canal y la evacuación de los lodos presentes en el fondo del canal.
• Se deberá conservar despejado el carreteable ubicado en la margen derecha del canal

Afidro que, comunica el parque de la urbanización Hato Chicó II y el PEDH La Conejera,
teniendo en cuenta que es empleado para el acceso de maquinaria utilizada en el
mantenimiento del canal.
7.3. Componente biótico
• En las zonas aledañas al área del Canal Afidro se evidencian coberturas vegetales de
Plantación Forestal con especies nativas (Bp-2) y Herbazal arbustivo (Ha) con diferentes
estratos donde predominan en arbustivo, subarbóreo y arbóreo.
• La distribución de especies por familias vegetales es equitativa, aunque la familia más

diversa es la Asteraceae con 2 géneros y 2 especies, seguido de Saliaceae con 2 géneros
y 2 especies; para familias restantes se cuanta con un género y una especie.

47
• Las especies vegetales registradas en las zonas aledañas al Canal Afidro corresponden
a su mayoría a especies típicas de las franjas terrestres de la matriz urbana del Distrito,
lo cual facilita el desarrollo de procesos de restauración y regeneración natural de algunas
especies nativas como el arboloco Smallanthus pyramidalis, Abatia parviflora, Cedrella
montana, Quercus humboldtii, Croton bogotensis, Baccharis latifolia y Alnus acuminata,
las cuales ofrecen protección al cuerpo de agua y sirven como ejes que promueven la
conectividad ecológica hacia el sur del humedal.
• La especie más abundante es Baccharis latifolia, seguida de Acacia decurrens,

Dodonaea viscosa, Cedrella montana y Alnus acuminata.
• A nivel corológico, se registraron doce (12) especies de origen nativo, la mayoría

reintroducidas mediante procesos de implantación de módulos de restauración, las
cuales están asociadas a la cobertura de Plantación forestal con especies nativas (Bp-2);
10 especie exóticas y una (1) naturalizada.
• Para el establecimiento de la Franja de Protección a lado y lado del Canal Afidro, se

deberán utilizar especies nativas pertenecientes a diversos estratos, dispuestas en por lo
menos dos franjas o líneas de vegetación paralelas. Los diseños de restauración
ecológica (selección de especies y su arreglo espacial), será generada por la
Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad de la SDA y aprobado por ésta dependencia,
en caso de que la genere algún particular u otra entidad.
• Se registraron siete (7) especies de avifauna, de origen nativo y sin algún grado
considerable de amenaza que, utilizan la vegetación aledaña al canal Afidro, para
actividades de forrajeo y alimentación.
• A fin de implementar las medidas planteadas en el presente Concepto Técnico, el

mismo se debe remitir a las Direcciones Legal Ambiental – DLA y de Gestión Ambiental
- DGA a la Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna Silvestre y a la Subdirección de
Recurso Hídrico y del Suelo, para que actúen de conformidad, en el marco de sus
competencias […]”.
[…]
“[…] RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Definir el Cauce, la Ronda Hidráulica -RH- y la Zona de

Manejo y Preservación Ambiental – ZMPA del tramo del Canal Afidro ubicado por
fuera del PEDH La Conejera de la Alcaldía Local de Suba en la ciudad de Bogotá
D.C.
PARÁGRAFO PRIMERO: De conformidad con el Concepto Técnico No. 06562 del

23 de noviembre de 2017, a través del cual se dio alcance a los conceptos técnicos
Nos. 04746 del 28 de septiembre del 2017 y CT- 03588 del 14 de agosto de 2017,
emitidos por la Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad de la Secretaría Distrital
de Ambiente, los límites del cauce, la ronda hidráulica y la Zona de Manejo y
Preservación Ambiental -ZMPA, del Corredor Ecológico de Ronda del Canal Afidro,
serán los siguientes:
• Coordenadas cota máxima de inundación periodo de retorno 100 años (Cauce).

Fuente: EAB-ESP, 2016 (Límites del cauce): Tabla A, anexo 1- Concepto Técnico
No. 06562 del 23 de noviembre de 2017.
• Coordenadas Ronda Hidráulica -Fuente: SDA-SER, 2016: Tabla B, Anexo 1-

Concepto Técnico No. 06562 del 23 de noviembre de 2017. • Coordenadas Zona de
Manejo y Preservación Ambiental -Fuente: SDA-SER, 2016: Tabla C, Anexo 1.-
Concepto Técnico No. 06562 del 23 de noviembre de 2017 […]”. (Destacado fuera de
texto).

48
113. La Sala considera que, en este argumento, le asiste razón al Distrito Capital
de Bogotá, toda vez que existe una regulación ambiental relacionada con el uso del
suelo en relación con el Canal Afidro, como quedó expuesto en la Resolución núm.
01002 de 2018, disponiendo que: i) hace parte del Sistema Hídrico del Distrito
Capital como componente del Sistema de Drenaje Pluvial, y ii) el tramo del canal
Afidro objeto de alinderación, “[…] se localiza fuera del Parque Ecológico Distrital de
Humedal - PEDH La Conejera […]”.
114. En consecuencia, la Sala revocará la orden impartida en el numeral 6.° del

ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida
por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Cuarto argumento: Inadecuada imputación de responsabilidad – Hecho de

terceros no atribuibles a la autoridad ambiental
115. El Distrito Capital de Bogotá señaló que el Tribunal llevó a cabo una
inadecuada imputación de responsabilidad. En ese orden de ideas, manifestó lo
siguiente:
“[…] Una vez revisadas las ordenes (sic) complementarias entregadas por el
despacho judicial se concentran sobre las autoridades distritales y no contra el
generador directo de la presunta afectación, toda vez que en la sentencia hoy
discutida se hacen reproches al proceso constructivo. Por lo anterior, no es claro
quién debe cumplir la orden entregada en el numeral 4 del punto tercero de la
parte resolutiva del fallo:
Disponer la ejecución de actividades promoción y protección del medio ambiente

aras de satisfacer la protección del humedal y su entorno, sin ningún tipo de
Así las cosas, se determina desde la Secretaría Distrital de Ambiente que quien debe
darle cumplimiento a esta orden es la Sociedad Constructora por ser quien vulnera
los derechos colectivos amparados, insistiendo en que no es claro cuál es el reproche
concreto frente a esta autoridad ambiental que derive en la imputación de vulneración
de intereses colectivos en el presente caso. En efecto, y como bien se ha
manifestado en los cargos anteriores esta autoridad ambiental ha actuado conforme
a las competencias establecidas en la normatividad ambiental vigente […]”.
(Destacado fuera de texto).

Cundinamarca dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:
“[…] TERCERO. DECLÁRASE que el Humedal La Conejera es sujeto especial de

derechos, razón por la cual las autoridades deberán adoptar las siguientes
medidas de protección: El Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Planeación

49
- Secretaría de Ambiente - Alcaldía Local de Suba para que en los términos del
Plan de Ordenamiento Territorial delimiten las zonas de protección del
Humedal La Conejera, con el propósito de que las autoridades encargadas de
expedir Licencias de Construcción lo hagan con base en instrumentos legales
idóneos y únicos, de manera que no existan superposición de áreas a partir de
planos adoptados por autoridades diferentes, que impidan la repetición de
hechos como el que originó la presente acción popular.

se dispone:
[…]
4°. Disponer la ejecución de actividades promoción y protección del medio

ambiente sano en el sector, desarrollando actividades de trabajo educativas
frente a las personas que forman parte de entorno inmediato (autoridades
educativas, propietarios, poseedores, tenedores, ocupantes, visitantes
temporales, turistas) en aras de satisfacer la protección del humedal y su
entorno sin ningún tipo de afectación externa, que contribuya a su
recuperación ambiental […]”.
117. Para la Sala, a diferencia de lo sostenido por la entidad, la orden

complementaria contenida en el numeral 4.º del ordinal tercero de la sentencia
apelada, es clara y va dirigida a todas las entidades a quienes se les declaró
responsables de la vulneración de los derechos colectivos indicados supra, entre
quienes se encuentra Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente –
Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba, dentro del marco de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
118. La Sala evidencia que, en los términos del Decreto núm. 109 de 16 de marzo
de 200938, una de las funciones de la Secretaría Distrital de Ambiente es la siguiente:
“[…] Promover y desarrollar programas educativos, recreativos e investigativos en

materia ecológica, botánica, de fauna, medio ambiente y conservación de los recursos
naturales […]”.
119. En ese orden de ideas, para la Sala, una de las funciones legales de la
Secretaría Distrital de Ambiente es la de promover y desarrollar programas educativos
en materia de medio ambiente, por lo que la orden decretada a dicha entidad es
pertinente, además, se evidencia que dentro de dicho contexto, la orden va dirigida a
quienes se les declaró responsables de la vulneración de los derechos colectivos
indicados supra, especialmente a la Secretaría Distrital de Ambiente, por lo que dentro
del marco de sus funciones, debe ejecutar “[…] actividades promoción y protección
del medio ambiente sano en el sector, desarrollando actividades de trabajo
educativas frente a las personas que forman parte de entorno inmediato (autoridades
educativas, propietarios, poseedores, tenedores, ocupantes, visitantes temporales,
38 "Por el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente y se dictan otras disposiciones".

50
turistas) en aras de satisfacer la protección del humedal y su entorno sin ningún tipo
de afectación externa, que contribuya a su recuperación ambiental […]” , como lo
consideró el Tribunal en la sentencia.
120. Así las cosas, la Sala concluye que el argumento expuesto por el Distrito
Capital de Bogotá no tiene vocación de prosperidad.
Quinto argumento: desconocimiento del precedente judicial sobre la

declaratoria de los recursos naturales y el ambiente como sujetos de derechos
121. Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital

de Planeación – Alcaldía Local de Suba señaló que en los términos de la Declaración
de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano “[…] el hombre es a la vez obra y
artífice del medio que lo rodea […]” y “[…] de cuanto existe en el mundo, los seres
humanos son lo más valioso […]”.
122. Señaló que el Tribunal se apartó del precedente judicial fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-411 de 1992 respecto a la declaratoria de los
recursos naturales y el ambiente como sujetos. En ese orden de ideas, adujo lo
siguiente:
“[…] Por lo anterior, se tiene que la teoría del derecho ha enseñado que se define
como sujeto de derechos la persona natural o jurídica a la cual le sean atribuibles
derechos y obligaciones. Por lo anterior el Parque Ecológico Distrital de Humedal La
Conejera debe ser observado como elemento de la estructura ecológica principal del
Distrito Capital y no como un sujeto de derechos, ya que al mismo no se le pueden
endilgar obligaciones como sujeto "Per Se" debido que el cuidado de esta área
protegida de carácter distrital depende de los seres humanos.
O sea, no se puede hacer una declaratoria del Humedal La procesal de Conejera

como sujeto derechos, toda vez que dicha determinación carece de fundamento
fáctico y sustantivo en la parte motiva de la sentencia, a la vez que desconoce el
precedente jurisprudencial establecido por la H. Corte Constitucional […]”.
123. Ahora bien, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca consideró que el Humedal La Conejera es un “[…]
sujeto especial de derechos […]”; sin embargo, para la Sala, el Tribunal no se apartó
de dicho precedente judicial, toda vez que las situaciones fácticas39 de ambos casos
son totalmente diferentes.
39 La situación fáctica de la sentencia T-411 de 1992 es la siguiente: “José Felipe Tello Varón, en su doble
condición de representante legal de Industria Molinera Granarroz Ltda. y de persona natural, presentó ante el
Juez de Instrucción Criminal de Granada (Meta) una acción de tutela, fundamentándose para ello en los
siguientes hechos:
La actividad del Molino que originó la tutela fue la relacionada con el manejo de los desechos de materias primas,
específicamente la cascarilla de arroz que era abandonada y luego quemada. Ello producía grandes cantidades
de ceniza, dando origen a problemas pulmonares y respiratorios en los habitantes de los lugares aledaños al
Molino.

51
124. En la sentencia T-411 de 1992 se abordó el caso del sellamiento del Molino
por parte del Alcalde del Municipio de Granada, por dos motivos: primero por
considerar que su actividad atentaba contra la salud y el bienestar de la comunidad
y, segundo, por no poseer licencia de funcionamiento, en ese orden de ideas, el
señor José Felipe Tello Varón, en su doble condición de representante legal de
Industria Molinera Granarroz Ltda. y de persona natural, presentó una acción de
tutela al señalar que con dicho sellamiento del Molino, se causaron graves perjuicios
a la empresa, por lo que la situación fáctica analizada en dicha sentencia como se
indicó supra, es totalmente diferente al caso sub examine.
125. Además, la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia efectuó un

análisis respecto a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la
acción de tutela, estableciendo que tanto las personas naturales como las personas
jurídicas son titulares de derechos fundamentales, precisando que existen derechos
fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana como es la
vida y la intimidad.
126. De igual manera, la Corte consideró que “[…] es a partir del ser humano,
su dignidad, su personalidad jurídica y su desarrollo (artículos 1º, 14 y 16 de la
Constitución), que adquieren sentido los derechos, garantías y los deberes, la
organización y funcionamiento de las ramas y poderes públicos"1 así como la
defensa del ambiente, en tanto que éste es el entorno vital del hombre […]” .
127. Respecto al argumento objeto de estudio en este acápite, la Sala

considera que la Corte Constitucional en las consideraciones jurídicas de la referida
sentencia no estableció como ratio decidendi que los humedales no sean sujetos de
derechos, por lo que para la Sala, la Subsección A de la Sección Segunda del
Como consecuencia de lo anterior, el Alcalde del Municipio de Granada ordenó el sellamiento del Molino, por
dos motivos: primero por considerar que su actividad atentaba contra la salud y el bienestar de la comunidad y
segundo por no poseer licencia de funcionamiento. El Alcalde apoyó su decisión en la contaminación del medio
ambiente que producía la quema de la cascarilla. Así mismo se basó el Alcalde en una supuesta comunicación
de protesta que los habitantes del barrio suscribieron y le enviaron, pero cuyas firmas fueron cuestionadas.
El Molino GRANARROZ se encuentra ubicado en una zona calificada como "agroindustrial"; así lo dispuso en el
Acuerdo Nº 005 de diciembre 4 de 1.990, artículo 7º, el Concejo Municipal. Sin embargo, a pesar de la calificación
de dicha zona, a su alrededor se encuentran dos barrios residenciales.
Durante el trámite de la tutela el Alcalde ordenó la reapertura y levantamiento de los sellos del Molino, pero con
amenazas de volverlo a cerrar. Es por ello que el actor insiste en su petición tutelar, consistente en solicitar al
Juez de Tutela que ordene al Alcalde Municipal de Granada que se abstenga de disponer el sellamiento del
Molino Granarroz, debido a la cantidad de perjuicios y daños que esta medida genera a la empresa”.

52
Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se apartó del precedente judicial fijado

en la sentencia T-411 de 1992.
128. Sin embargo, la Sala reiterando su jurisprudencia en la materia, revocará

la declaratoria del Humedal La Conejera como sujeto especial de derechos,
contenida en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de julio
de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
129. Se debe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia T-622 de 10

de noviembre de 2016 40 resolvió lo siguiente: “[…] CUARTO.- RECONOCER al río
Atrato, su cuenca y afluentes como una entidad sujeto de derechos a la protección,
conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado y las comunidades étnicas,
conforme a lo señalado en la parte motiva de este proveído en los fundamentos 9.27 a 9.32
[…]”.
130. La Corte Constitucional consideró lo siguiente:
“[…] En esa medida, dimensionando el ámbito de protección de los tratados

internacionales suscritos por Colombia en materia de protección del medio ambiente,
la Constitución Ecológica y los derechos bioculturales41 (fundamentos 5.11 a 5.18), que
predican la protección conjunta e interdependiente del ser humano con la naturaleza y
sus recursos, es que la Corte declarará que el río Atrato es sujeto de derechos que
implican su protección, conservación, mantenimiento y en el caso concreto,
restauración. Para el efectivo cumplimiento de esta declaratoria, la Corte dispondrá
que el Estado colombiano ejerza la tutoría y representación legal de los derechos del
río en conjunto con las comunidades étnicas que habitan en la cuenca del río Atrato en
Chocó; de esta forma, el río Atrato y su cuenca -en adelante- estarán representados
por un miembro de las comunidades accionantes y un delegado del Estado
colombiano 42 . Adicionalmente y con el propósito de asegurar la protección,
recuperación y debida conservación del río, ambas partes deberán diseñar y conformar
una comisión de guardianes del río Atrato cuya integración y miembros se
desarrollará en el acápite de órdenes a proferir en la presente sentencia.
Como complemento de lo anterior, resulta preciso recordar que la premisa central

sobre la cual se cimienta la concepción de la bioculturalidad y los derechos
bioculturales es la relación de profunda unidad entre naturaleza y especie
humana. Esta relación se expresa en otros elementos complementarios como: (i) los
múltiples modos de vida expresados como diversidad cultural están inextricablemente
vinculados con la diversidad de ecosistemas y territorios; (ii) la riqueza expresada en
la diversidad de culturas, prácticas, creencias y lenguajes es el producto de la
40 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

41 Estos por definición, son los derechos que tienen las comunidades étnicas a administrar y a ejercer tutela de
manera autónoma sobre sus territorios -de acuerdo con sus propias leyes, costumbres- y los recursos naturales
que conforman su hábitat, en donde se desarrolla su cultura, sus tradiciones y su forma de vida con base en la
especial relación que tienen con el medio ambiente y la biodiversidad.
42 El más reciente caso de protección de los derechos de la naturaleza se dio en Nueva Zelanda a partir de 2012.
Se trata de un acuerdo con fuerza de ley suscrito entre el gobierno de Nueva Zelanda y la comunidad de aborígenes
maoríes del río Whanganui, protectora del río -el tercero más importante del país- por cientos de años. En el
acuerdo, que actualmente es ley -Te Urewera Act 2014-, el gobierno de Nueva Zelanda le reconoce al río, el mismo
status legal de una persona o de una corporación, es decir, le concede el derecho a la existencia, a ser mantenido
y a prosperar, junto con la obligación de ser respetado. Bajo este diseño, como persona jurídica o entidad sujeto
de derechos el río tiene dos guardianes legales: el gobierno neozelandés y la comunidad del río Whanganui, que
conforman conjuntamente una comisión de administración y protección.

53
interrelación coevolutiva de las comunidades humanas con sus ambientes y constituye

una respuesta adaptativa a cambios ambientales; (iii) las relaciones de las diferentes
culturas ancestrales con plantas, animales, microorganismos y el ambiente contribuyen
activamente a la biodiversidad; (iv) los significados espirituales y culturales de los
pueblos indígenas y de las comunidades locales sobre la naturaleza forman parte
integral de la diversidad biocultural; y (v) la conservación de la diversidad cultural
conduce a la conservación de la diversidad biológica, por lo que el diseño de política,
legislación y jurisprudencia debe enfocarse por la conservación de la bioculturalidad43.
Estos elementos, en adelante deberán tenerse en cuenta como parámetros para la
protección de los derechos del medio ambiente y de la naturaleza, desde una
perspectiva biocultural […]”.
131. Ahora bien, cabe anotar que esta Sección, en la sentencia de 14 de

septiembre de 202044, afirmó que la medida de restablecimiento contenida en la
sentencia de tutela T – 622 de 2016 de la Corte Constitucional no constituye un
precedente aplicable a esta jurisdicción cuando resuelve una controversia judicial en
el escenario de las acciones populares.
132. En dicha oportunidad, la Sala explicó lo siguiente:
“[…] 5.12. De la controversia sobre la aplicación de la sentencia T– 622 de

2016 proferida por la Corte Constitucional.
Observa la Sala que los recurrentes cuestionan la invocación que hizo el a quo de la
sentencia T – 622 de 2016 expedida por la Corte Constitucional para hacer extensivas
las órdenes de dicha providencia al fallo de primera instancia, dado que no existe
identidad fáctica entre la misma y lo abordado en el presente asunto, circunstancia que
lleva a la Sala a determinar la certeza de tal manifestación.
El siguiente cuadro permite precisar si el Tribunal Administrativo de Tolima hizo

extensivas las órdenes contenidas en la sentencia T-622 de 2016 al presente asunto:
En consecuencia, procederá la Sala a determinar cuáles son los supuestos fácticos y
jurídicos de ambos asuntos:
Sentencia T- 622 de 2016 Expediente 2011 – 00611

Caso Río Atrato
CUARTO. - RECONOCER al río Atrato, XXI. El Gobierno nacional ejercerá la
su cuenca y afluentes como una entidad tutoría y representación legal de los
sujeto de derechos a la protección, derechos de los ríos (a través de la
conservación, mantenimiento y institución que el Presidente de la
restauración a cargo del Estado y las República designe, que bien podría ser
comunidades étnicas, conforme a lo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
señalado en la parte motiva de este Sostenible) en conjunto con las
proveído en los fundamentos 9.27 a 9.32. comunidades que habitan en las
cuencas de los ríos Coello, Combeima y
En consecuencia, la Corte ordenará al Cocora; de esta forma, los tres ríos y sus
Gobierno nacional que ejerza la tutoría y cuencas -en adelante estarán cada uno
representación legal de los derechos del representado por un miembro de las
río (a través de la institución que el comunidades y un delegado del
Presidente de la República designe, que Gobierno colombiano, quienes serán los
bien podría ser el Ministerio de Ambiente) guardianes de los ríos. Con este
en conjunto con las comunidades étnicas propósito, el Gobierno, en cabeza del
que habitan en la cuenca del río Atrato en Presidente de la República, deberá
43 Posey, D. A., Dutfield, G., Plenderleith, K., da Costa e Silva, E., & Argumedo, A. Traditional resource rights:
International instruments for protection and compensation for Indigenous peoples and local communities. Gland:
International Union for the Conservation of Nature. 1996.
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López,
sentencia de 14 de septiembre de 2020, núm. único de radicación 73001233100020110061103.

54
Chocó; de esta forma, el río Atrato y su realizar la designación de su

cuenca -en adelante- estarán representante dentro del mes siguiente a
representados por un miembro de las la notificación de esta sentencia. En ese
comunidades accionantes y un delegado mismo período las comunidades
del Gobierno colombiano, quienes serán accionantes deberán escoger a su
los guardianes del río. Con este representante.
propósito, el Gobierno, en cabeza del
Presidente de la República, deberá
realizar la designación de su
representante dentro del mes siguiente a
la notificación de esta sentencia. En ese
mismo período de tiempo las
comunidades accionantes deberán
escoger a su representante.
De lo anterior se colige que las órdenes plasmadas en los numerales XXI a XXVI del
numeral quinto fallo de 30 de mayo de 2019 expedido por el Tribunal Administrativo de
Tolima, son una reproducción de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la
sentencia T-622 de 2016; razón por la cual, se procederá a evaluar si dicho precedente
era aplicable al caso en concreto.
En consecuencia, procederá la Sala a determinar cuáles son los supuestos fácticos y

jurídicos de ambos asuntos:
Hechos relevantes Problema jurídico

Mediante acción de tutela una ¿Vulnera los derechos
representante de las fundamentales a la vida, a la
comunidades étnicas que salud, al agua, a la seguridad
habitan en la cuenca del Río alimentaria, al medio
Atrato pretendió detener el uso ambiente sano, a la cultura y
intensivo y a gran escala de los al territorio de las
métodos de extracción minera y comunidades étnicas que
Sentencia explotación forestal en dicho habitan en la cuenca del Río
T-622 de afluente, que se efectúa a través Atrato, las actividades de
2016 de maquinaria pesada y el uso de extracción minera y
sustancias tóxicas como el explotación forestal a gran
mercurio. escala que se lleva a cabo en
dicho a fluente a través de
La peticionaria, manifestó que maquinaria pesada y el uso
dichas actuaciones vulneraban de sustancias tóxicas como el
los derechos fundamentales a la mercurio?
vida, a la salud, al agua, a la
seguridad alimentaria, al medio
ambiente sano, a la cultura y al
territorio de las comunidades
étnicas que habitan en las
riberas del Río Atrato.
(…) La demandante invocó como ¿Pone en riesgo los derechos

vulnerados los derechos colectivos invocados en la
colectivos al goce de un demanda, la concesión de
ambiente sano, a la moralidad títulos mineros de exploración
administrativa, a la existencia del y explotación aurífera en las
equilibrio ecológico y el manejo y cuencas de los Ríos
aprovechamiento racional de los Combeima, Cocora y Coello?
recursos naturales para
garantizar su desarrollo
Caso bajo sostenible, su conservación,
examen. restauración o sustitución. La
conservación de las especies
animales y vegetales, la
protección de áreas de especial
importancia ecológica, de los
ecosistemas situados en las
zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la

55
comunidad relacionados con la

preservación y restauración del
medio ambiente, a la seguridad y
salubridad públicas, al acceso a
una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad
públicas, al acceso a los
servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y
oportuna, a la seguridad y
prevención de desastres
previsibles técnicamente y a los
derechos de los consumidores y
usuarios
De lo anterior se colige que asiste razón a los recurrentes en tanto afirman que los
mandatos contemplados en la sentencia T – 622 de 2016 no constituían un
precedente aplicable a presente asunto, dado que los supuestos de fácticos y
jurídicos de ambos casos son disímiles.
Lo anterior, como quiera que en el primer asunto la Corte Constitucional se

centró en determinar en sede de tutela si las actividades de minería y
deforestación ilegal a gran escala en el Río Atrato, con maquinaria pesada y el
uso de mercurio, vulneraba los derechos fundamentales de los habitantes de las
riberas de ese afluente; mientras que, en el asunto de la referencia, el debate
procesal gira en torno a las concesiones mineras legalmente conferidas por la
autoridad competente, las cuales, en la mayoría de casos, no ha superado la fase
exploratoria y que fueron conferidas en las Cuencas de los Ríos Combeima,
Cocora y Coello, respecto de las que, además, no existe prueba de su ejecución
Bajo ese entendido, y como no era procedente hacer extensivas las órdenes
contenidas en la sentencia T – 622 de 2016 al asunto de la referencia, la Sala
revocará las órdenes contenidas en los numerales XXI a XXVI del artículo quinto
del fallo de 30 de mayo de 2019, expedido por el Tribunal Administrativo del
Tolima. […]45.
133. En ese orden de ideas, para la Sala, los supuestos fácticos del presente
caso difieren de aquellos que motivaron el amparo del juez de tutela. Este conflicto
ambiental es de naturaleza colectiva y está asociado a los impactos ambientales
producidos en el Humedal La Conejera originados en la construcción del Proyecto
Urbanización Fontanar del Río, sin que se presenten la circunstancias culturales y
étnicas de orden fundamental que motivaron el reconocimiento del Río Atrato como
sujeto de derechos.
134. Además, entre las circunstancias fácticas advertidas en la sentencia T –

622 de 2016, la cuenca del Río Atrato se encuentra habitada en su extensión por
población afrocolombiana, quienes alegaban que el río hacía parte de su identidad
cultural y étnica, lo que no acontece en el caso sub examine.
135. De igual manera, es necesario diferenciar la naturaleza de los medios de

control judicial ejercidos en ambos supuestos. En este escenario el actor popular
45Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre

de 2020. Exp. No. 73001233100020110061103, Actor: Personería Municipal de Ibagué.

56
solicitó la salvaguarda de varios derechos colectivos, sin embargo, en el precedente

judicial fijado en la sentencia T-622 de 2016 el amparo recaía sobre derechos
fundamentales determinables.
136. La Sala debe resaltar que la preocupación de los Estados por el futuro de los
humedales generó la aprobación de la “Convención relativa a los Humedales de
Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”,
adoptada el 3 de febrero de 1971, por lo cual los Estados parte aceptaron cuatro
compromisos principales, a saber: i) inscripción de sitios en la lista; ii) uso racional;
iii) reservas y capacitación; y iv) la cooperación internacional.
137. En desarrollo de lo anterior, los Estados han interpretado y ampliado las

obligaciones anteriormente descritas y han elaborado lineamientos para facilitar su
cumplimiento, los cuales han sido publicados en la serie de Manuales de Ramsar y
sirven como guía para abordar el manejo y uso racional de todos aquellos humedales
que no estén enlistados como humedales de importancia internacional.
138. En este caso, está probado que el humedal La Conejera fue designado para
ser incluido en la Lista de Humedales de Importancia Internacional bajo la categoría
Ramsar, mediante el Decreto núm. 1468 de 6 de agosto de 201846, en el que se
dispuso, en especial, lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 1. Objeto. Adiciónese al Libro 2, Parte 2, Título 2, Capítulo 4 del

Decreto 1076 de 2015, una nueva sección, así:
SECCIÓN 12
Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá
ARTÍCULO 2.2.1.4.12.1. Designación. Designar al Complejo de Humedales

Urbanos del Distrito Capital de Bogotá para ser incluido en la Lista de
Humedales de Importancia Internacional, compuesto por los siguientes once
(11) humedales: 1. Humedal de Tibanica, 2. Humedal de La Vaca Norte, 3. Humedal
del Burro, .4. Humedal el Tunjo, 5. Humedal de Capellanía o La Cofradía, 6. Humedal
de Santa María del Lago, 7. Humedal de Córdoba y Niza, 8. Humedal de Jabeque,
9. Humedal de Juan Amarillo o Tibabuyes, 10. Humedal de La Conejera y 11.
Humedales de Torca y Guaymaral, que en su conjunto cuentan con un área de
667,38 hectáreas aproximadamente, de acuerdo con el mapa del anexo 1 y las
coordenadas del anexo 2, que hacen parte integral de la presente sección.
PARÁGRAFO 1. El sistema de coordenadas está referido al datum oficial de

Colombia MAGNA-SIRGAS, proyectado origen Bogotá, definido por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
46“Por el cual se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, con el fin de designar al Complejo de Humedales
Urbanos del Distrito Capital de Bogotá para ser incluido en la lista de Humedales de Importancia Internacional
Ramsar, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 357 de 1997”.

57
PARÁGRAFO 2. El mapa anexo hace parte integral de la presente sección y refleja

la materialización cartográfica del polígono anteriormente descrito, así como las
coordenadas relacionadas identifican los puntos de referencia.
PARÁGRAFO 3. La cartografía oficial se adopta en formato shape file la cual se

encontrará disponible para su descarga en la página Web del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
PARÁGRAFO 4. Los límites establecidos en la presente sección podrán ser

modificados con base en estudios técnicos y de acuerdo con los lineamientos
establecidos por la Convención Ramsar.
ARTÍCULO 2.2.1.4.12.2. Régimen aplicable. El manejo y gestión del complejo

de humedales designado en el artículo precedente, debido a su Importancia
Internacional, se regirá de acuerdo con los lineamientos y directrices
emanados por la Convención Ramsar, el parágrafo del artículo 172 de la Ley
1753 de 2015 y las Resoluciones 157 de 2004, 196 de 2006, y 1128 de 2006, así
como por la normativa vigente, y/o la que modifique o sustituya el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible en materia ambiental, para estos
ecosistemas estratégicos, sin perjuicio de las directrices y lineamientos que el
Distrito Capital haya emitido o emita para el manejo de estos humedales,
siempre y cuando las mismas no sean incompatibles con el régimen de
protección asignado.
ARTÍCULO 2.2.1.4.12.3. Plan de manejo ambiental. La autoridad ambiental,

estará a cargo de la expedición y cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental
del Complejo de Humedales Urbanos de Bogotá designado en la presente
sección, tomando como base los planes de manejo ambiental de los
Humedales Urbanos del Distrito Capital de Bogotá, actuales o los que los
actualicen o modifiquen, formulados y aprobados por la respectiva autoridad
ambiental, acordes a la normativa señalada en el artículo 2.2.1.4.12.2 de la
presente sección […]” (Destacado fuera de texto).
139. Asimismo, está probado que la protección del precitado humedal se encuentra
reforzada por los mandatos previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial del
Distrito Capital de Bogotá y en el Plan de Manejo Ambiental adoptado en relación
con este cuerpo hídrico.
140. En ese orden, la Sala considerar que la revocatoria de la declaración de sujeto

de derechos del Humedal la Conejera, en el marco de esta acción popular, no implica
un retroceso en la protección de este importante cuerpo de agua, sino la ratificación
de que la protección del mismo deviene de los instrumentos internacionales,
nacionales y de carácter Distrital vigentes, lo cual ratifica su importancia y, por ende,
la especial protección del mismo teniendo en cuenta su relevancia por las funciones
relacionadas con el equilibrio de los micro y macro ecosistemas, por ser cuna de
diversidad biológica, fuente de agua y productividad primaria de las diversas
especies vegetales y animales que dependen de este humedal para subsistir y, en
especial, como hábitat de aves acuáticas protegidas en el marco de la Convención
Ramsar y es, en este marco, que se debe garantizar la protección del mismo.

58
Sexto argumento: la sentencia desconoce el principio de legalidad de las

competencias de la administración y falta de análisis de competencias de las
entidades
141. El Distrito Capital de Bogotá afirmó que, el Tribunal desconoció el principio

de legalidad de las competencias de la Administración, toda vez que:
“[…] el numeral 2 de la sentencia declara responsabilidad del sector planeación por

"haber permitido la aprobación de la LC 14-2-0663" sin tener en cuenta que frente a
la actuación concreta la Secretaría Distrital de Planeación SDP no tuvo la facultad
legal de ejercer control o actividad alguna dentro del respectivo procedimiento
administrativo de licenciamiento, como quiera que no se interpuso un recurso de
apelación o queja en contra de la misma, únicos escenarios frente a los cuales la
SDP hubiere podido pronunciarse sobre la legalidad de dicha licencia, previo a su
firmeza, momento en que se consolidan los derechos subjetivos de su titular.
La SDP no puede pronunciarse sobre las licencias expedidas o entrar a afectar su

eficacia en forma ilegal. Luego, si es que por la actividad licenciamiento hay alguna
responsabilidad esta debe declararse únicamente en cabeza del Curador o
excurador urbano que expidió la respectiva licencia conforme al régimen de
autonomía y responsabilidad personal de dicha figura (descentralización por
colaboración) […]”.
142. La Sala considera relevante hacer referencia a las funciones legales que le
competen a la Secretaría Distrital de Planeación.
143. El artículo 70 del Acuerdo núm. 257 de 30 de noviembre de 2006 47

establece que el Sector Planeación tiene la misión de “[…] responder por las políticas
y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital […]”.
144. Por su parte, el artículo 73 del Acuerdo núm. 257 de 2006 prevé que la
Secretaría Distrital de Planeación tiene por “[…] objeto orientar y liderar la
formulación y seguimiento de las políticas y la planeación territorial, económica,
social y ambiental del Distrito Capital, conjuntamente con los demás sectores […]”.
145. De igual manera, en los términos del Decreto núm. 432 de 4 de octubre de
202248 la Secretaría Distrital de Planeación, tendrá como objeto el de “[…] orientar y
liderar la formulación y seguimiento de las políticas y la planeación territorial,
económica, social y ambiental del Distrito Capital, conjuntamente con los demás
sectores […]”.
47 “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y
de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones”.
48 "Por medio del cual se modifica la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Planeación y se dictan
otras disposiciones".

59
146. Por su parte, el artículo 3° del Decreto núm. 432 de 2002 prevé como
funciones de la Secretaría Distrital de Planeación, entre otras, las siguientes:
“[…] a) Formular, orientar y coordinar las políticas de planeación del desarrollo

territorial, económico, social y cultural, garantizando el equilibrio ambiental del Distrito
Capital […]”.
[…]
[…] c) Coordinar la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de

Ordenamiento Territorial […]”.
[…]
“[…] d) Adelantar las funciones de regulación del uso del suelo, de conformidad con la
normativa que expida el Concejo Distrital y en concordancia con la normatividad
nacional […]”.

Cundinamarca consideró que la Secretaría Distrital de Planeación era responsable
por la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público al “[…] haber
permitido la aprobación de la LC 14-2-0663 del 16/06/14 […]”.
148. Ahora bien, la Sala encuentra acreditado dentro del expediente lo siguiente:
149. Copia del Radicado núm. 20141120119991 del 4 de abril de 2014 suscrito
por la Alcaldesa Local de Suba dirigido al Secretario Distrital de Planeación, en
donde se le puso en conocimiento la siguiente situación:
“[…] Mediante la presente me permito informar que a nuestro despacho ha sido

comunicado un futuro proyecto residencial denominado Reserva de Fontanar,
ubicado en la calle 145 No 138-04 barrio fontanar, del cual en visita técnica
adelantada por la oficina de gestión ambiental local, se evidencio (sic) que se
encuentra a aproximadamente a unos 30 metros de la Ronda Hidráulica del
Humedal La Conejera, se evidencia que mencionado proyecto está a cargo de
AREA CUADRADA CONSTRUTORES Y PRAGA SERVICIOS INMOVILIARIOS SA,
los cuales planea la construcción de 4 torres de 5 pisos, 1 torre de 4 pisos, y
parqueaderos, para un total de 94 viviendas denominadas (VIS) se evidencio (sic) el
trámite que están adelantando las constructoras ante las curadurías No 3 mediante
radicación 13-3-0817 con fecha de 26 de abril del 2013 y curaduría No2 (sic)
mediante radicado 13-2-4964 con fecha 27 de diciembre del 2013.
Por tal razón le informo que de acuerdo a los ciclos de los ecosistemas el
impacto que puede generar dicha construcción, se evidenciara (sic) en el
tránsito de las aves migratorias del sur y el norte del continente, dada la altura
de la urbanización, de igual forma las estructuras subterráneas pueden obstruir el
lujo (sic) de aguas de infiltración y los acuíferos que llegan al humedal. Lo anterior
actuando con el principio de preservación Ambiental de la Política Pública Ambiental.
Informo además, que la cercanía del proyecto con el Humedal, puede colocar a la
población que en el futuro habite la urbanización en situación de riesgo por la
estabilidad de los suelos y las inundaciones.
No obstante, el anterior concepto debe ser evaluado bajo estudios ambientales

rigurosos por la secretaría distrital de ambiente, secretaria distrital de planeación, la
empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá, y FOPAE, también solicito que

60
visitemos el predio antes mencionado el día viernes 11 de abril a las 9:00 am con
motivo de evidenciar la problemática de forma interinstitucional y adelantar lo
pertinente desde cada una de nuestras competencias.
Agradezco su amable atención a la presente y sin otro asunto en particular, me

suscrito de usted muy respetuosamente, desde Suba Humana, Incluyente,
Participativa y Transparente […]”. (Destacado fuera de texto).
150. El 9 de mayo de 2014 la constructora Praga Servicios Inmobiliarios S.A

radicó solicitud de licencia de construcción en el predio ubicado en la Calle 146 núm.
138-04 ante la Curaduría Urbana núm. 2.
151. El Curador Urbano núm. 2 otorgó Licencia de Construcción núm. LC 14-2-

0663 de 6 de junio de 2014 a la constructora Praga Servicios Inmobiliarios S.A para
la construcción del proyecto Urbanización Fontanar del Río A-1, ETAPA VIII.
152. El demandante con el fin de cumplir con el requisito de procedibilidad de la

acción popular en los términos del artículo 144 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le solicitó a la Secretaría Distrital
de Planeación lo siguiente:
“[…] De manera atenta me dirijo a usted, conforme al artículo 144 de la Ley 1437 de
2011, para agotar requisito de procedibilidad previo a interponer Acción
Constitucional Popular, que nos indica: "Antes de presentar la demanda para la
protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la
autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días
siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el
juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista
inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e
intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda" (negrillas y
subrayas fuera del texto original), con el fin de solicitarle se tomen la medidas de
manera INMEDIATA orientadas a proteger integralmente el Humedal la
Conejera ubicado en la Alcaldía Local de Suba, zona norte, dejando sin efectos
la licencia de construcción otorgada por la Curaduría No. 2 a la Constructura
Praga Servicios Inmobilidarios (sic) S.A, para ejecutar y construir el proyecto
URBANIZACIÓN FONTANAR DEL RIO A-1, ETAPA VIII, desconociéndose con ello
las zonas protegidas, acorde a la Zona de Manejo y Preservación Ambiental (ZMPA)
del Humedal en mención, en cerca de 238,12 metros cuadrados, o en su defecto
impida su materialización de acuerdo a sus atribuciones constitucionales y legales.
La anterior petición, encuentra su fundamento, en la medida que el permitir este tipo

de construcciones sin el lleno de requisitos legales, se erigen como una clara
vulneración a los derechos colectivos: (i) a un ambiente sano; (ii) a la existencia de
equilibrio ecológico y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas,
así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente; y (iii) la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de
manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes, tutelados constitucionalmente en los artículos 79, 80 y 82, y en los
literales a), c), y m) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, por tratarse de zonas

61
ambientales protegidas, que merecen de la mayor tutela posible por parte del Estado
[…]” (Destacado fuera de texto).
153. El Humedal La Conejera se encuentra reconocido en el Plan de

Ordenamiento Territorial como Parque Ecológico Distrital de Humedales, como lo
prevé el artículo 55 del Decreto núm. 555 de 29 de diciembre de 2021 49 en los
siguientes términos:
“[…] ART. 55. Reservas Distritales de Humedal. Áreas definidas geográficamente

que, por su funcionalidad ecosistémica, aportan a la conservación del hábitat de
especies y poblaciones. Estas áreas se constituyen como una unidad ecológica de
manejo, compuesta por la franja acuática, litoral y terrestre. Estas áreas serán
reconocidas como sistemas socioecológicos.
Dentro de las reservas distritales de humedal se incorporan aquellas designadas

como sitios de importancia internacional Ramsar, los humedales declarados
previamente bajo la denominación de Parque Ecológico de Humedal, las
realinderaciones contenidas en el presente Plan y dos nuevas áreas que se
identifican en el Mapa CG-3.2.3 “Zonas de conservación”, las cuales se enuncian a
continuación:
n.° NOMBRE PLAN DE MANEJO AMBIENTAL - PMA Y DELIMITACIÓN

El PMA adoptado por Resolución Conjunta CAR-SDA n.° 002
Humedales de
1 del 13 de febrero de 2015 o la norma que la modifique o
Torca y Guaymaral
sustituya y su delimitación se ajusta en el presente Plan
PMA adoptado por Resolución SDA n.° 0334 DE 2007 o la
Humedal de
2 norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
Tibanica
en el presente Plan.
PMA adoptado por Resolución SDA n.° 7473 de 2009 o la
Humedal de La
Vaca
4 Humedal del Burro norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
5 Humedal de Techo norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
Humedal de
6 Capellanía o La
norma que la modifique o sustituya.
Cofradía
PMA adoptado por Resolución Conjunta SDA-CAR n.° 03 de
Humedal del
7 2015 o la norma que la modifique o sustituya y su delimitación
Meandro del Say
se ajusta en el presente Plan.
Humedal de Santa
María del Lago
Humedal de
Córdoba y Niza
PMA adoptado por Resolución conjunta SDA-CAR n.° 01 de
Humedal de
10 2015 o la norma que la modifique o sustituya y su delimitación
Jaboque
se ajusta en el presente Plan.
49 “Por el cual se adopta la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”.

62
Humedal de Juan PMA adoptado por Resolución SDA n.° 3887 de 2010 o la
11 Amarillo o norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
Tibabuyes en el presente Plan.
PMA adoptado por Resolución SDA n.°. 0069 de 2015 o la
Humedal de La
12 norma que la modifique o sustituya y su delimitación se
Conejera
ajusta en el presente Plan.
Complejo de PMA adoptado por Resolución SDA n.° 03561 de 2019 o la
13 Humedales El norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
Tunjo en el presente Plan.
14 Humedal Salitre norma que la modifique o sustituya y su delimitación se ajusta
Se encuentra delimitado en el Acuerdo Distrital 577 de 2014 o la
Humedal
norma que lo adicione, modifique o sustituya y su Plan de
15 Chiguasuque - La
Manejo Ambiental deberá ser adoptado por la autoridad
Isla
ambiental competente.
Humedal Tingua Se delimita en el presente Plan y el Plan de Manejo Ambiental
16
Azul deberá ser adoptado por la autoridad ambiental competente.
Humedal Hyntiba - Se delimita en el presente Plan y el Plan de Manejo Ambiental
17
El Escritorio deberá ser adoptado por la autoridad ambiental competente.
154. La Sala considera que la Secretaría Distrital de Planeación no cumplió con

sus funciones legales, toda vez que, al tener conocimiento del trámite que se estaba
llevando respecto a la expedición de la Licencia de Construcción núm. LC 14-2- 0663
de 6 de junio de 2014 a la constructora Praga Servicios Inmobiliarios S.A., para la
construcción del proyecto Urbanización Fontanar del Río A-1, ETAPA VIII, omitió
adoptar las medidas necesarias para evitar que produjera efectos jurídicos, lo que
implicó, por omisión, la vulneración del derecho colectivo al espacio público.
155. La Sala evidencia, que la misión asignada a la Secretaría Distrital de

Planeación es la de “[…] orientar y liderar la formulación y seguimiento de las
políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito
Capital, conjuntamente con los demás sectores […]”, por lo que, dentro de sus
funciones legales, están las siguientes:
“[…] a) Formular, orientar y coordinar las políticas de planeación del desarrollo

territorial, económico, social y cultural, garantizando el equilibrio ambiental del Distrito
Capital […]”.
[…]
[…] c) Coordinar la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de

Ordenamiento Territorial […]”.
[…]
“[…] d) Adelantar las funciones de regulación del uso del suelo, de conformidad con la
normativa que expida el Concejo Distrital y en concordancia con la normatividad
nacional […]”.

63
156. Como se indicó supra, el Humedal La Conejera se encuentra reconocido

en el Plan de Ordenamiento Territorial como Parque Ecológico Distrital de
Humedales, por lo que, la Secretaría Distrital de Planeación dentro de sus funciones
legales debe propender por: i) garantizar el equilibrio ambiental del Distrito Capital;
y ii) dentro de sus deberes de ejecutar y evaluar del Plan de Ordenamiento Territorial
y iii) regular el uso del suelo, tenía la obligación de adoptar todas las medidas
necesarias para proteger el Humedal La Conejera, evitando que la Licencia de
Construcción núm. LC 14-2- 0663 de 6 de junio de 2014 produjera efectos jurídicos,
lo cual no aconteció en el caso sub examine.
157. En este orden de ideas, no le asiste razón al apoderado judicial del Distrito
Capital de Bogotá, en relación con que el sector planeación del Distrito carece de
competencia para la protección de los derechos colectivos vulnerados, toda vez que
la normativa trascrita es clara en asignar competencia a este sector en materia de
planeación territorial y ambiental.
Séptimo argumento: Falta de análisis de competencias de las entidades
158. El Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital de

Planeación – Alcaldía Local de Suba manifestó que “[…] [l]a decisión indistintamente,
sin hacer un análisis de las competencias y actuaciones propias de cada entidad y
organismo distrital atribuye responsabilidad genérica por ejemplo a la SDP, sin
precisar la función o actividad con la cual supuestamente se amenazaron o afectaron
los derechos colectivos. (numerales 2, 3, 3.6 y 5) […]”.
159. Para la Sala, si bien es cierto, la Subsección A de la Sección Primera del

Tribunal de Cundinamarca al proferir la sentencia de 12 de julio de 2019 no efectuó
un análisis de las competencias de la entidad, si cumplió con la carga argumentativa
para determinar que la Secretaría Distrital de Planeación era responsable de la
vulneración del derecho colectivo con fundamento en las pruebas obrantes en el
expediente, especialmente, con fundamento en la prueba pericial como se indicó
supra.
Octavo argumento: desconocimiento del marco legal de la actuación

administrativa
160. La entidad adujo que la sentencia proferida por el Tribunal “[…] desconoce
el marco legal de las actuaciones administrativas, en los numerales quinto y
siguientes, se refiere a una actuación administrativa "in situ" que no se encuentra
identificada […]”, sin embargo, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de

64
fondo en este específico punto, toda vez que la entidad no cumplió con la carga
argumentativa de indicar a cual marco legal se refiere y, a su vez, cuales actuaciones
administrativas fueron desconocidos por la Subsección A de la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia de 12 de julio de
2019.
Noveno argumento: condena en costas procesales
161. Por último, Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente –

Secretaría Distrital de Planeación – Alcaldía Local de Suba y el Curador Urbano núm.2
de Bogotá argumentaron que en el caso sub examine, no era procedente la condena
en costas procesales.
162. Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría Distrital

de Planeación – Alcaldía Local de Suba expresó que “[…] No hay lugar a realizar
ninguna condena en costas de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de
Estado, pues adicional a no evidenciarse la acusación de las mismas, ni mucho
menos temeridad en alguna de las partes, el actor popular (PERSONERÍA DE
BOGOTÁ) es una entidad pública del orden distrital cuya misionalidad se relaciona
con la protección de los intereses públicos […]”.
163. Por su parte, el Curador Urbano núm.2 de Bogotá manifestó que “[…]
decretar las costas en favor de la entidad demandante en este caso la Personería
Distrital no se compadece con la naturaleza de esta entidad que tiene entre sus
funciones la de velar por los intereses colectivos, de manera que en este caso la
Personería Distrital estaba cumpliendo con sus funciones legales […]”.
164. Ahora bien, la Sala considera relevante para resolver este argumento,
referirnos a la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019, proferida por la Sala
Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado.
165. La Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado fijó las
siguientes reglas de unificación:
“[…] PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de

precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su
armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la
liquidación de las costas, así:
2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas

procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que
la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos
colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del

65
proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de

las agencias en derecho.
2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los

componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando
haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a
condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem.
2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor
popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual
también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de
1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En
este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y
de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es
claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se
refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia.
2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el

artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena
en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en
derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al
proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas

procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las
agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte
demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo
365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago
de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su
comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general
del Proceso.
2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas
por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un
mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad
y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó
directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que
pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]” (Destacado fuera de texto).
166. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta la regla jurisprudencial fijada

por la Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado, la Sala considera
que, para efectos de condenar en costas procesales, se requiere que en el caso
concreto se i) encuentren causadas y ii) se liquidarán en la medida de su
comprobación.
167. La Sala observa que, en el caso sub examine, no existe prueba de las
expensas en que se pudo haber incurrido al interior del proceso, toda vez que, al
revisarse el expediente no obra soporte de pago alguno en que haya incurrido el
actor popular; de igual manera, tampoco se encuentran aprobadas las agencias en
derecho, por lo que, al revisarse el acervo probatorio y el trámite procesal, tampoco
se encuentra que se hayan causado.

66
168. En ese orden de ideas, la Sala revocará el ordinal octavo de la parte

resolutiva de la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida por la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
169. Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales

1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas
en esta instancia, en atención a que no está probada su causación.
Conclusiones de la Sala
170. En consecuencia, la Sala considera que se debe modificar el ordinal tercero

y revocar el ordinal octavo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el
Tribunal, en primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de
esta providencia.
171. Confirmar en lo demás, la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida por la

Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
172. Por las razones expuestas, algunos de los argumentos de la apelación

estudiados prosperan.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la Ley
III. RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de

12 de julio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia, el cual quedará de la siguiente forma:
“[…] TERCERO. ORDENAR al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Planeación

- Secretaría de Ambiente - Alcaldía Local de Suba para que, en caso de que no lo
hayan hecho, en los términos del Plan de Ordenamiento Territorial, delimiten las
zonas de protección del Humedal La Conejera con el propósito de que las
autoridades encargadas de expedir Licencias de Construcción lo hagan con base en
instrumentos legales idóneos y únicos, de manera que no exista superposición de
áreas a partir de planos adoptados por autoridades diferentes, que impidan la
repetición de hechos como el que originó la presente acción popular.

se dispone:

67
1. Realizar inspecciones a la ronda del Humedal La Conejera e iniciar las acciones

administrativas necesarias en aras de garantizar la protección de la misma, conforme
a las reglas previstas en el POT.
2. Verificar con las autoridades distritales, si la expedición de licencias de

construcción en el área de ronda protegida del Humedal La Conejera, se encuentran
acordes a las reglas previstas en el POT. En caso contrario, inmediatamente
disponer la apertura de los procesos administrativos sancionatorios de carácter
ambiental.
3. Disponer la ejecución de actividades de promoción y protección del medio

ambiente sano en el sector, desarrollando actividades de trabajo educativas frente a
las personas que forman parte de entorno inmediato (autoridades educativas,
propietarios, poseedores, tenedores, ocupantes, visitantes temporales y turistas) en
aras de satisfacer la protección del humedal y su entorno sin ningún tipo de
4. Instar a la comunidad (autoridades, propietarios, poseedores, tenedores,

ocupantes, visitantes temporales y turistas) que forman parte del entorno del
Humedal La Conejera, a desplegar actividades de respeto por el entorno, bajo la
concepción de que el hombre como ser racional, no es el amo y señor de la tierra, y
que conforme al principio de humildad, se asuma como parte de la misma, para que
adopte conciencia de la protección del ambiente sano, sometiendo su actuación en
forma estricta y rigurosa a las reglas de uso de las fuentes hídricas, hidrológicas,
ambientales, agrícolas, ganaderas, culturales, turistas y de uso del suelo adoptadas
por las autoridades ambientales, que se encuentren vigentes, en aras de contribuir a
la recuperación material del humedal como fuente de vida.
5. Verificar si en la ejecución del Proyecto Urbanización Fontanar del Río A 1, se

cumplieron los compromisos asumidos en el ACTA No. 136 COMISIÓN DE
VEEDURÍA DE LAS CURADURÍAS URBANAS DE BOGOTÁ SESIÓN
EXTRAORDINARIA de 12 de marzo de 2015, destinadas a la preservación del medio
ambiente […]”.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal octavo de la parte resolutiva de la sentencia de 12

de julio de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia de 12 de julio de 2019 proferida

por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas

en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

68
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la
Sala, en la sesión del día.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección
Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.


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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia

SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Distrito

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)

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Número único de radicación: 250002341000201500032-01

1. Ricardo María Cañón Prieto2 presentó demanda, en ejercicio del respectivo

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:

2. Como consecuencia de lo anterior, se ordene de manera INMEDIATA: (i) se deje

3. Se advierta a los demandados, que las zonas contenidas Zona de Manejo y

4. En caso de acogerse las pretensiones aquí consignadas, se ordene la

2 En su condición de Personero de Bogotá.

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Número único de radicación: 250002341000201500032-01

integrado por: el Honorable Magistrado de conocimiento, las partes, el Ministerio

5. Se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación, para que inicie las

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para

4. Manifestó que el Humedal la Conejera tiene una extensión de 58.59 hectáreas

5. Adujo que, de acuerdo con estudios realizados, el Humedal la Conejera posee

8. Afirmó que el 9 de mayo de 2014 la constructora Praga Servicios Inmobiliarios

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9. Expresó que luego de varios estudios realizados a la licencia de construcción

Contestación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

11. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 6 se opuso a las

Contestación del Distrito Capital – Secretaría Distrital de Ambiente – Secretaría

12. Adujo que dentro de los elementos en los que se estructura la

6 Mediante apoderado judicial.

integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”.

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origen al perjuicio y adicionalmente un hecho dañoso, atribuible a la Administración;

Contestación del Curador Urbano núm.2 de Bogotá

14. Señaló que la Licencia de Construcción núm. LC 14-2-0663 de junio 5 de

15. Expresó que la “[…] licencia cuestionada se basó en actos administrativos

Contestación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

16. Afirmó que la entidad no es la competente para ejercer funciones dentro de la

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Contestación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Contestación Praga Servicios Inmobiliarios S.A.

19. Señaló que la Comisión de Veeduría de las Curadurías urbanas en virtud de

20. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones por carecer de fundamentos

La audiencia de pacto de cumplimiento

22. La audiencia de pacto de cumplimiento se realizó el 14 de abril de 2015,

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Número único de radicación: 250002341000201500032-01

Sentencia proferida, en primera instancia

23. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

“[…] PRIMERO.- DECLÁRASE PROBADA las excepción de falta de legitimación en

SEGUNDO.- DECLARASE probada la violación de los siguientes derechos

TERCERO. DECLÁRASE que el Humedal La Conejera es sujeto especial de

En forma complementaria, en aras de satisfacer la protección material del humedal

1°. Ordenar a la Secretaría del Medio Ambiente (sic), la implementación de estudios

3°. Verificar con las autoridades distritales, si la expedición de licencias de