Módulo 5: Políticas Públicas y Programas Sociales en México

Módulo 5
Políticas públicas y programas sociales en

México
3er semestre
Clave:
37161305
Unidad 1
Las políticas y los programas sociales en el
México contemporáneo
Sesión 3
La política y las políticas sociales en México
Módulo 5. Políticas públicas y programas sociales en México
Unidad 1. Las políticas y los programas sociales en el México contemporáneo
Sesión 3. La política y las políticas sociales en México
Texto de apoyo
Índice
Introducción ........................................................................................................................................... 2
Estado, sistema político y la política social ............................................................................................ 3
Desigualdad social en México ............................................................................................................ 3
Problemas de la política social en México .......................................................................................... 5
Los objetivos de la política social en el Estado mexicano ................................................................... 6
La política social en el Estado benefactor .............................................................................................. 8
La construcción de la política social en el México postrevolucionario ................................................. 9
Periodo del Estado benefactor. ¿Desarrollo económico y social? .................................................... 10
Estado benefactor agotado: pobreza y desigualdad ......................................................................... 12
El sistema político y el uso de la política social .................................................................................... 14
La política y la política social ............................................................................................................ 15
Elecciones y programa sociales ....................................................................................................... 19
Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas federales............................ 22
Dificultades y soluciones de las políticas sociales a nivel internacional ............................................... 24
Cómo se ha enfrentado la problemática de la política social a nivel internacional ............................ 25
Cómo se ha combatido el uso político de la política social a nivel internacional ............................... 28
Un vistazo a la Cruzada Nacional contra el Hambre ........................................................................ 29
Cierre de sesión................................................................................................................................... 30
Para saber más ................................................................................................................................... 30
Referencias bibliográficas .................................................................................................................... 30
División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Texto de apoyo
Introducción
Al igual que las políticas públicas, las políticas sociales establecen estrategias para el bien común, pero
éstas se enfocan en construir una sociedad cohesionada y equitativa. Como se vio en la primera sesión,
las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o coherente, sino que son objeto de un
proceso social y político, en un espacio específico, en el cual confluyen diferentes actores e intereses.
Con ello, la política pública se convierte en una fuerza productiva que impulsa la integración de la
sociedad; el desarrollo de lo individual y lo colectivo, va más allá de resolver un problema público; se
orienta a favorecer el cumplimiento de los derechos sociales de los ciudadanos con la finalidad de
garantizar mayor equidad y mejor calidad de vida.
Por lo anterior, en la segunda sesión se realizó una revisión histórica de la política social en México,
desde el periodo colonial hasta el postrevolucionario, con el objetivo de comprender la construcción de
la política social mexicana, ya que estudiar el pasado permite entender el presente y proponer mejoras
con miras al futuro.
En esta sesión, se abordará las relaciones existentes entre pobreza y desigualdad, así como la
importancia de que las políticas y programas sociales sean destinados a darles solución. No sólo deben
ser compatibles con el modelo económico vigente o ser útiles para satisfacer necesidades “políticas” de
los grupos de decisión, sino que deben convertirse en estrategias reales para abatir la pobreza e
impulsar el desarrollo humano.

Texto de apoyo
Estado, sistema político y la política social
Desigualdad social en México
México, como muchos países latinoamericanos, ha enfrentado en los últimos años condiciones cada vez
más crecientes de pobreza y desigualdad económica y social y, por ende, política, que agravan la tensión
social, lo que dificulta la gobernabilidad para el Estado y su desarrollo. “En nuestro país hay una profunda
concentración de la riqueza, de manera que unos cuantos detentan el poder económico y gozan de los
privilegios del bienestar, mientras que otros, millones -más de la mitad de la población- viven en la
pobreza extrema o cuando menos, en la pobreza a secas” (Barcelata, 2012: 66).
En ese contexto, dentro del Estado se han diseñado diferentes escenarios a partir de distintas
experiencias y propuestas para contrarrestar esa problemática, con la disminución de la pobreza y la
desigualdad como temas prioritarios en la agenda pública. En la indagación de nuevos y diversos
caminos que ofrecieran mejores respuestas a esa problemática, se revisaron diversos esquemas y
modelos utilizados en el ámbito social; el resultado fue una nueva generación de políticas sociales, no
sólo en México, sino en varios países de América Latina.
Como señala Bernardo Kliksberg hace unos años, “la pobreza latinoamericana es persistente; en la
mayoría de los países no se ha reducido, y para el conjunto de la región se amplió en los últimos 25
años, tanto en términos absolutos como relativos” (2006: 2).
Se ha definido a “la pobreza” de diversas formas, por el carácter multidimensional de su significado y

condición. Una definición es la de Julio Boltvinik, que señala que la pobreza es “la situación en la que
viven aquellos cuyos recursos no les permiten cumplimentar las elaboradas demandas sociales y
costumbres que han sido asignadas a los ciudadanos de dicha sociedad: están material y socialmente
carenciados en una variedad de formas que pueden ser observadas, descritas y medidas” (Barcelata,
2012: 102).
En este sentido, como afirma Kliksberg, “la pobreza no es una abstracción. Se refleja en carencias
materiales que agobian a las familias afectadas cotidianamente, e incide en las tasas de morbilidad y
esperanza de vida” (2006: 4). Las mediciones de la pobreza en la última década en México señalan tres
niveles de pobreza: a) Alimentaria o pobreza extrema: personas y hogares que sin tener ingresos para

Texto de apoyo
satisfacer sus necesidades alimentarias, gastan todo lo que reciben para ello; b) Pobreza de
capacidades: personas y hogares con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas
de alimentación, educación y salud; y c) Pobreza de patrimonio: personas y hogares con ingresos que
no les permiten satisfacer sus necesidades de alimentación, salud, educación, vivienda, vestido y
transporte.
Según datos publicados por el programa

Oportunidades de SEDESOL, para 2003
(Kliksberg, 2006):
a) 1 de cada 5 hogares está en condición de
pobreza alimentaria.
b) 1 de cada 4 hogares vive en condición de
pobreza de capacidades.
c) casi 5 de cada 10 hogares se encuentran
en pobreza de patrimonio.
Se ha dicho que diversos autores afirman que la

pobreza es multidimensional, se manifiesta en
carencias múltiples ya sea de servicios básicos de
la vivienda (agua, drenaje, electricidad, teléfono),
de ingresos que pueden reflejarse en deficiencias
nutricionales, de vestuario, o en cortes en la
electricidad o la luz, teléfono por falta de pago.
Brecha de la riqueza entre las regiones. Mayor y menor PIB

Por lo anterior, en México, como en otros lugares, per cápita regional comparado con el promedio de países.
Fuente: OCDE en español, 2016.
la forma de diagnosticar y medir la pobreza ha
implicado diferencias sobre dónde inicia la línea que distingue “al pobre del no pobre” (Barcelata, 2012),
y sobre todo sobre su categorización, lo que lleva implícito un debate sobre las necesidades humanas.
“Si la pobreza la concebimos como una situación de insatisfacción involuntaria de las necesidades
humanas, se hará evidente que los desacuerdos sobre la pobreza tienen que resolverse en la discusión
sobre las necesidades” (Barcelata, 2012: 78). Así, la medición de la pobreza ha experimentado
variaciones en los últimos años, derivado esto de las fluctuaciones de la economía: aumento en los años
de crisis y disminución en épocas de débil recuperación económica (Cortés y De Oliveira 2010).

Texto de apoyo
Ahora bien, la desigualdad está estrechamente vinculada con la pobreza, pero también implica fallas de
distribución del Estado. Muchas estrategias para atender la pobreza se relacionan con el crecimiento,
pero no necesariamente están ligadas al desarrollo. Por ejemplo, la competitividad, estimulada por el
sistema productivo y la influencia internacional, que promueve aprovisionar mano de obra abundante,
pero poco calificada y barata para atraer capital externo para incrementar los empleos.
De ahí la importancia de que las políticas y programas sociales sean destinados a resolver solucionar
pobreza y desigualdad, así como su elaboración y operación, y que no sólo sean compatibles con el
modelo económico vigente, sino que se conviertan en estrategias reales para abatir la pobreza e
impulsar el desarrollo humano.
Problemas de la política social en México
Como se ha revisado, pobreza y desigualdad no son lo mismo. “El crecimiento y la desigualdad son
determinantes próximos de la incidencia de la pobreza: a mayor crecimiento menor pobreza y a menor
desigualdad menor pobreza” (Cortés, 2010: 86). Los altos niveles de inequidad en la distribución del
ingreso en México y el avance de una política económica de los últimos años, que privilegia al mercado
sobre la intervención económica del Estado, han repercutido en la desigualdad social, en donde la salud
y la educación parecen ser mercancías, pues los que más tienen alcanzan más y de mejor calidad. Lo
mismo ocurre con la seguridad, la vivienda, etcétera. Peor aún, una mayor desigualdad significa una
tasa más lenta de reducción de la pobreza y, como señala Ferranti en (Cortés, 2010: 89), el alto nivel de
desigualdad reduce la propia tasa de crecimiento.
En ese contexto, el Estado mexicano ha variado los puntos de la agenda pública respecto a la política
social, supeditándola a la política económica predominante, alineándola a la trayectoria de la industria y
de las actividades del sector de servicios, ya sea públicos o privados, lo que ha dado como resultado
una función secundaria de protección, primordialmente para la población de las grandes ciudades, lo
que ha acentuado las desigualdades.
En el caso de nuestro país, como señala Gerardo Ordoñez, el gobierno, tanto federal como local y
municipal, no ha podido revertir las causas estructurales de la pobreza que, básicamente, se generan
en la esfera productiva, y las acciones de política social solamente han contribuido a paliar, de forma
muy limitada los efectos sociales negativos de una economía inestable, que en el marco de la

Texto de apoyo
globalización han implicado una disminución de las acciones del estado en los aspectos clave del
bienestar (Ordoñez, 2002).
La política social busca promover el bienestar de las personas a través de programas sociales que
provean servicios sociales, con base en la idea de que los gobiernos son responsables del bienestar de
sus ciudadanos. En ese marco, en varios países latinoamericanos (México entre ellos), ha surgido una
nueva generación de políticas sociales que señalan que estos problemas no son de responsabilidad
individual ni se van a solucionar a través de la “mano invisible” del mercado (Kliksberg, 2006), sino que
es imprescindible que el Estado asuma un papel central respecto a ellos; así, la política social planea y
direcciona los recursos públicos hacia grupos amplios de ciudadanos.
Frente a la concepción neoliberal, donde la política social es un gesto de ayuda temporal y limitado con
quienes quedaron atrasados en el desarrollo, la nueva propuesta de política social, dinamizada por los
procesos de democratización y de construcción de ciudadanía, es responsabilidad del Estado, que debe
asegurar a los ciudadanos sus derechos básicos, que engloban no sólo los derechos políticos o jurídicos
tradicionales, sino los derechos sociales. Aspectos básicos como la alimentación, la salud, la educación,
oportunidades de construcción de ciudadanía, deben asegurarse (Kliksberg, 2006 y Boltvinik, 2012).
La política social es el reconocimiento de un derecho que corresponde a todo habitante de un país y la

aceptación de una responsabilidad, por parte del Estado, por devolverle el ejercicio pleno de sus
derechos como ciudadano. Esta concepción ha sido proclamada y reconocida por la Asamblea General
de la ONU desde 1989, a partir del derecho de todo ser humano al desarrollo, con la especificación de
que el principal responsable por garantizar el derecho al desarrollo es el Estado (Kliksberg, 2006).
Los objetivos de la política social en el Estado mexicano
Es importante señalar que el modelo de acumulación orientado al mercado externo, instrumentado en

nuestro país desde mediados de los años ochenta del siglo pasado, ha contribuido a que las
desigualdades persistan y se hagan más profundas. Tanto los ingresos como los logros educativos y el
acceso a la salud se han hecho cada vez más desiguales (cae la política social de años previos que
tenían como propósito la igualdad), sobre todo a partir de las desigualdades laborales entre trabajadores
asalariados y no asalariados en el escenario de heterogeneidad productiva que contribuye a la
conformación de desigualdades laborales: conviven empresas pequeñas de baja productividad y alta

Texto de apoyo
precariedad con empresas globalizadas de alta productividad que generan empleos de mejor calidad, lo
que se hace evidente en la disminución de trabajadores con seguridad social, el aumento de bajos
salarios y la falta de estabilidad laboral (Cortés, 2010).
Todo ello en un marco de la crisis de la deuda y de las políticas de estabilización, en donde el costo del
ajuste económico recayó, casi totalmente, en los trabajadores, y las oportunidades para el bienestar
social crecieron muy lentamente. “En el año 2000 la igualdad de los ingresos y del tiempo libre alcanzan
el nivel más bajo jamás registrado” (Barcelata, 2012: 119-120).
Frente a ese panorama, el Estado mexicano ha instrumentado diversos programas, como Solidaridad,
Oportunidades, Pronasol, Progresa, entre otros. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2014-2018
enumera en las áreas de salud, educación, fortalecimiento del empleo, entre otros, diversos programas,
y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ha contabilizado un
total de 3 127 programas y acciones sociales federales y estatales hasta 2012, de los cuales 278 eran
federales y 2 849 programas y acciones eran estatales, por lo que hay oportunidad de mejorar la
coordinación de los esfuerzos de política social entre los tres órdenes de gobierno.
Finalmente, es importante recalcar que el municipio es el espacio de acción local donde se organiza el
capital social (SEGOB, 2012: 14). El municipio, en el marco del diseño, elaboración y evaluación de las
políticas públicas y la política social en específico es “un actor político que resulta fundamental en el
proceso, dada la potencialidad que presenta como nexo entre iniciativas grupales, como catalizador de
iniciativas dispersas de distintas organizaciones, como líder del proceso y mediador entre los intereses
locales y el poder y los recursos ubicados en la administración central” (Lorenzelli, 2004: 122).
Las nuevas políticas sociales parten de una visión diferente; la ciudadanía reclama, en países como el
nuestro, un nuevo rol, más activo y presente de las políticas públicas. Particularmente en el área social
se pretende concertar la acción tanto del Estado como de la sociedad civil. La ciudadanía, además,
acompañará sus demandas de mejores políticas sociales, más eficaces, oportunas y eficientes, en un
contexto de transparencia, profesionalismo, eliminación de la impunidad de la corrupción y del
clientelismo. Se trata de un nuevo tipo de política pública con gerencia social de primera calidad.
Como señala Kliksberg: “no hay que elegir entre uno u otro actor social, sino procurar concertar la acción
de ambos. En una sociedad democrática, el Estado es el primer responsable por garantizar a los

Texto de apoyo
ciudadanos sus derechos básicos a los bienes esenciales. Pero la sociedad civil a través de su red de
organizaciones puede colaborar de modo muy efectivo en que logre cumplir esa responsabilidad” (2006:
12).
La política social en el Estado benefactor
La noción de política social siempre remite a la existencia de desigualdades entre la población en

relación con el ingreso, la pobreza y el acceso a las oportunidades (Cordera, 1995). En este apartado
se hablará de la política social en México a partir de la constitución de 1917, donde los ideales
revolucionarios se plasmaron en las instituciones más importantes del país con la finalidad de mitigar las
grandes desigualdades que habían sido causa del estallido de la guerra, así como para subsanar las
terribles consecuencias sociales que habían traído consigo casi diez años de lucha armada.
No obstante, es necesario decir que la política social no se ha mantenido estática e inamovible desde
su creación. Han sido las necesidades propias del contexto, los grupos de interés existentes y los
gobiernos en turno, quienes han configurado a las políticas sociales mexicanas. Pero, ciertamente, en
México también ha existido una fuerte tendencia en cuanto a la orientación de la política social para que
ésta se encuentre supeditada a la política económica, siendo la primera un medio para poder paliar los
efectos negativos de la segunda.
Tomando en cuenta lo anterior, se hablará de lo que, se puede decir, han sido los tres grandes periodos
de la política social mexicana que, al mismo tiempo, comprenden tres distintos periodos de la política
económica nacional: 1) periodo postrevolucionario, 2) periodo de sustitución de importaciones, y 3)
periodo neoliberal (Torres y Rojas, 2015).

Texto de apoyo
La construcción de la política social en el México postrevolucionario
Después de la revolución armada, y con el triunfo de los carrancistas que lograron hacerse con el poder,
se integró al cuerpo de la Constitución muchas de las demandas sociales que habían sido consignadas
entre los diversos grupos armados de la Revolución, con la finalidad de que la paz volviera al territorio
nacional. De tal manera que a partir de 1917 el fundamento jurídico, filosófico y político de la política
social quedó sustentado en los artículos 3,
4, 27 y 123. El artículo 3 habla de la
universalidad y no exclusión de la
educación para los mexicanos; el artículo
4 apela al derecho a los mexicanos a tener
acceso a la salud y a una vivienda digna;
el artículo 27 trata sobre la propiedad de
la tierra y el 123 habla de los derechos
laborales de los mexicanos.
Cabe destacar que uno de los principales
Democracia y los derechos sociales

problemas de los fundamentos jurídicos
Fuente: Observatorio agrario, 2016. de la política social mexicana radica en
que no sostiene una cobertura para todos los ciudadanos del país, sino únicamente para los trabajadores
del campo y de la ciudad.
Esto excluye de tales derechos a muchos ciudadanos que, por su grave situación de vulnerabilidad
(como es el caso de los discapacitados), no pueden trabajar. Por otra parte, el eje vector de esta política,
en un principio, fue la reforma agraria a través del reparto de tierras, lo cual produjo cambios en la
distribución de la riqueza, mas no así en el ingreso.
De igual manera, con la promulgación de estos artículos se procuró organizar las demandas de los
sectores obreros, lo que permitió sentar la base del esquema corporativo que tendría posteriormente la
política social (Cordera Campos, 1995).

Texto de apoyo
Periodo del Estado benefactor. ¿Desarrollo económico y social?
El segundo periodo de la política social mexicana surgió en el contexto posterior a la Segunda Guerra
Mundial. En esa época cobraron gran notoriedad las ideas de la social democracia bajo la figura del
Estado benefactor, cuya intención era frenar las crisis causadas por el ciclo económico capitalista a
través de la creación e implementación de diversos programas sociales que satisficieran las demandas
de la clase trabajadora, al mismo tiempo que se pretendía mejorar el ingreso de la población en general
con la finalidad de incrementar la producción y consumo de artículos internos.
México no fue la excepción; adoptó la figura del Estado benefactor a través del modelo económico de
sustitución de importaciones. El principal objetivo del modelo consistió en incentivar la industrialización
del país para que dejara de ser eminentemente agrícola. Para ello, se procuró la sustitución de productos
que habían satisfecho la demanda local y que habían sido manufacturados en el extranjero, por
productos manufacturados al interior del país. Las principales herramientas que se utilizaron para llevar
este modelo a cabo fueron: incremento en los aranceles comerciales, otorgamiento de una mayor
cantidad de créditos gubernamentales a los productores nacionales, y un tipo de cambio elevado.
El periodo de vida de este modelo en México fue desde la década de 1940 hasta finales de la de 1960.
Fue en la administración del presidente Miguel Ávila Camacho (1940-1946) donde se instauró el modelo
de sustitución de importaciones, al fomentar el crecimiento de la industria ligera productora de bienes de
consumo no duradero. Bajo esta administración se creó instituciones tales como: Sosa Texcoco, S. A.
(1940); los Altos Hornos de México S. A. (1942); el IMSS (1943); Guanos y Fertilizantes de México S. A.
(1943); Cobre de México (1943), y también se reorganizó NAFIN (Nacional Financiera).
Al mismo tiempo, se continuó con la reforma agraria y el otorgamiento de créditos al campo, mientras
que para la población urbana se sostuvieron los salarios mínimos y se estableció la seguridad social
mediante el IMSS. Como consecuencia del incremento de empleos en las grandes ciudades, así como
la mejora en las condiciones laborales, se generó una migración en masa de personas del campo a las
ciudades que terminaron por asentarse en las afueras de las urbes (origen de los que posteriormente
serían los llamados “cinturones de pobreza”).
Desde la administración de Miguel Ávila Camacho hasta la administración de Gustavo Díaz Ordaz (1964-
1970) la política social se mantuvo con un tinte ocupacional. Es decir, se pensó que el crecimiento

Texto de apoyo
económico con base en el modelo de sustitución de importaciones era más que suficiente para generar
bienestar social. En realidad, las grandes inversiones se realizaron en macroproyectos tales como las
hidroeléctricas Lerma-Chapala y Papaloapan, en los años cincuenta y sesenta respectivamente, con la
finalidad de incentivar la atracción de capitales nacionales a los sectores industriales.
Y aunque las tasas de crecimiento en esos años fueron superiores al 5%, lo que llevó a muchas personas
a nombrar a esta época como el “milagro mexicano”, esto no bastó para paliar las grandes desigualdades
existentes en el país, que se evidenciaron cuando el modelo económico mostró signos de agotamiento.
Los primeros signos de agotamiento del modelo económico empezaron a cobrar notoriedad política a
partir del movimiento de ferrocarrileros en 1959 y la huelga de estudiantes de 1968 (Ceja, 2004).
Con la llegada de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) a la presidencia inició uno de los periodos más
optimistas en torno a la política económica mexicana. Se fortaleció aún más el modelo económico hacia
adentro, lo que incrementó las barreras arancelarias para los productos extranjeros. Durante este
periodo, el número de ciudades con más de 2500 habitantes pasó del 42.6% al 58.7%.
Sin embargo, en la segunda mitad de los años setenta el modelo económico empezó a mostrar síntomas
de agotamiento que se hicieron patentes en una caída del ritmo de crecimiento económico, un menor
volumen de inversiones, la desarticulación intersectorial, dificultades para financiar bienes de capital con
bienes agrícolas, y el deterioro del intercambio agrícola-industrial (Ceja, 2004). Esto último causó un
mayor déficit fiscal y en la balanza de pagos, que finalmente terminó causando una aguda crisis que
orilló al gobierno federal a pedir créditos al Fondo Monetario Internacional (FMI).
A pesar de la crisis económica, en el gobierno de Luis Echeverría se reconoció que la política económica,
por sí misma, no podría disminuir las desigualdades en torno a la distribución de la riqueza ni tampoco
podría abatir la pobreza. La política social se encaminó a mejorar la distribución del ingreso mediante
una mayor participación del Estado. Además, se llevó a cabo iniciativas, tales como: 1) la creación, en
1972, del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT); 2) la creación,
en 1973, del Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); 3) la creación, en
1974, del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT); 4) y la ampliación de la
cobertura del IMSS a varios municipios y estados (Ceja, 2004).

Texto de apoyo
Estado benefactor agotado: pobreza y desigualdad
Posteriormente, en la administración del José López Portillo (1976-1982), se descubrieron grandes

yacimientos de petróleo que repercutieron en la política económica. Las antiguas medidas restrictivas,
un tanto promovidas por las recomendaciones que el FMI concedió al gobierno de Echeverría,
rápidamente cambiaron a políticas de derroche. Se llegó a decir que con los yacimientos petroleros
descubiertos, México sólo debía de administrar la abundancia. No obstante, el error de esta política
consistió en hacer que la economía dependiera, excesivamente, de un recurso natural tan fluctuante en
el mercado como es el petróleo. Ante la disminución de los precios del petróleo en 1981, el déficit fiscal
alcanzó la cifra de 14.1% del PIB. Ya en 1982, nuevamente, el gobierno presentó una carta de intención
al FMI con la finalidad de que dicha institución le otorgara créditos al gobierno mexicano que le
permitieran hacer frente a la crisis (Torres y Rojas, 2015).
En materia de política social no hubo un cambio sustancial respecto a la administración anterior, pues
se enfocó en el combate a la pobreza, resarcir el ingreso y en la creación de empleos y empresas
estatales a través de subsidios. El Plan Nacional para Zonas Deprimidas y Grupos Marginales
(COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) fueron ejemplos de programas de subsidios
generalizados.
También se diseñaron programas sectoriales que intentaron fomentar la producción y el consumo, así
como la asistencia a los menos favorecidos, tales como: Programa Nacional del Empleo, Programa
Nacional de Desarrollo Industrial, Programa Nacional de Desarrollo Urbano, Programa Integral de
Desarrollo Rural, Programas Nacionales de Alimentos y Nutrición, Programa Nacional de Orientación
Familiar, Programa Nacional de Educación para Todos, Programa Piloto de Mínimos de Bienestar,
Programa de Vivienda Progresiva y el Paquete Atención-Detección del Instituto Nacional de Nutrición.
Con Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) hubo un cambio en el modelo económico mexicano. Se
culpó de las crisis anteriores al crecimiento desmedido del Estado y al modelo de sustitución de
importaciones. La crisis había provocado que muchos inversionistas retiraran sus capitales del país y
que la desconfianza hacia el gobierno por parte de los empresarios que se habían quedado se
incrementara. El gobierno de Miguel de la Madrid intentó estabilizar al país a través de una
reestructuración de los pagos que se debía hacer a los bancos comerciales. Posteriormente, intentó

Texto de apoyo
disminuir los índices de inflación mediante las recomendaciones hechas por el FMI y una política de
apertura al comercio exterior.
Sin embargo, ya en 1985 se dieron las condiciones para que estallara una crisis en la balanza de pagos,
que finalmente orillaron al gobierno a tomar medidas restrictivas en torno a la política fiscal y monetaria.
Posteriormente, cayó el precio del petróleo, que en 1985 costaba 25.5 dólares por barril, mientras que
en 1986 llegó a costar 12. Se estuvo a punto de caer en una moratoria de la deuda externa; sin embargo,
gracias a la intervención de los Estados Unidos se concedió otro préstamo a México a través del FMI.
Si bien el dinero tardó en llegar (hasta finales de 1986). El peso terminó por devaluarse en un 46%; el
PIB bajó en un 4.2%; la inflación incrementó en un 105%, aunque en la balanza comercial se presentó
un superávit de 4.66 millones de dólares.
Dentro de las medidas impuestas para paliar tales efectos se implementaron planes de austeridad; se
eliminaron numerosos subsidios; se cerraron cerca de 263 empresas paraestatales; se cancelaron
muchos proyectos que no eran considerados prioritarios, y se implementó un plan de fomento a las
exportaciones. A partir del gobierno de Miguel de la Madrid la política social entró en un impasse. Se
llevaron a cabo cambios en la Constitución con la finalidad de garantizar el derecho a la salud y a una
vivienda digna.
De la misma manera, se procuró una desconcentración administrativa de la política social a través de

los Convenios Únicos de Desarrollo (CUD) pactados con los estados. Sin embargo, esa
desconcentración no funcionó, debido a que los grupos de interés locales acapararon los beneficios de
la política social. De la misma manera, aunque hubo reformas constitucionales, hizo falta una inversión
mayor en infraestructura que permitiera llevar a buen término las iniciativas de vivienda y salud (Ceja,
2004).

Texto de apoyo
La política social en el Estado benefactor
Etapa Orientación de la política social

Periodo
Establecimiento de los fundamentos

Promulgación de la Constitución de jurídicos de la política social a través
Periodo postrevolcionario 1917 de los artículos 3, 4, 27 y 123.
Política de corte ocupacional. Se

pensó que el crecimiento económico
De Miguel Ávila Camacho a llevaría de forma automática al
Díaz Ordaz bienestar social.
Se reconoce que el crecimiento

económico no conduce
Periodo de sustitución de directamente a bienestar social. Se
importaciones y de crecimiento Luis Echeverría Álvarez intensificó el modelo de crecimiento
hacia adentro hacia dentro.
Época de derroche auspiciada por el

descubrimiento de los yacimientos
José López Portillo de petróleo.
La política social entra en un

impasse debido a las crisis
económicas, y comienza a
Comienzo de la etapa neoliberal de Miguel de la Madrid supeditarse a la política económica
la política social neoliberal.
El sistema político y el uso de la política social
En este apartado, se verá cómo la política social en México ha enfrentado problemas de objetivo y de
instrumentación por atender la lógica del Estado y de los grupos de interés, lejos de la atención de la
pobreza extrema. Para ello, se revisarán los gobiernos de José López Portillo, Miguel de la Madrid y
Carlos Salinas de Gortari. Como se sabe, la política social focalizada, implementada por dichos
gobiernos, ha sido incapaz de revertir los desequilibrios derivados por la política económica (Ceja, 2014
y Torres y Rojas, 2015).
También se discutirá sobre la relación existente entre ciudadanía, clientelismo y política social, y se
presentará el diagnóstico que realizó al respecto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Texto de apoyo
(PNUD). El apartado cerrará con la mención de acciones del gobierno para contrarrestarlo, como el
Programa de Blindaje Electoral.
La política y la política social
De acuerdo con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones

Unidas (ONU y DAES, 2007), la relación existente entre ciudadanos y Estado se encuentra mediada por
un contrato social, en el cual se clarifican los derechos y los deberes de ambas partes con miras al bien
común. Por un lado, los ciudadanos cuentan con obligaciones, tales como sostener a los gobiernos a
través del pago de impuestos para contribuir al desarrollo del país, así como elegir a sus representantes
a través de procesos electorales, en los cuales delegan una serie de facultades en ellos, tales como la
generación e implementación de políticas y programas de gobierno.
Por su parte, los gobiernos tienen la obligación de actuar en concordancia con la ley (la Constitución),
así como proteger los derechos de los ciudadanos y aportar políticas públicas que beneficien a todos
los que integran el Estado. En ese sentido, se puede entender la política social como “la forma que por
medio de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y
equitativa”…“Tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los
intereses comunes de la sociedad” (Ceja, 2004: 1).
Ahora bien, a partir de la década de 1980 se generó una serie de programas de ajuste y estabilización
que supuso la reforma o reestructuración del Estado mismo, aparejado con procesos de privatización de
activos estatales, desregulación y apertura comercial. México no fue la excepción.
Sin embargo, el achicamiento del Estado y su reorientación hacia el mercado supusieron una serie de
problemáticas en el grueso de la población, tales como el aumento de la pobreza. Derivado de ello se
implementó una serie de políticas de corte asistencialista, cuyo objetivo era mitigar los efectos de las
reformas neoliberales, así como aminorar el descontento social (Hernández, 2000).
Vale la pena analizar lo sucedido en los sexenios de José López Portillo, Miguel de la Madrid y Carlos
Salinas de Gortari, debido a que esos gobiernos padecieron recurrentes crisis económicas derivadas de
la influencia del contexto internacional en México, así como de un aumento desmedido del gasto público
en sexenios anteriores, por lo cual se implementó (en los últimos dos) una serie de políticas de corte

Texto de apoyo
neoliberal con el objetivo de salir de las crisis aludidas. Con lo anterior, se dio el desmantelamiento del
sector público para hacerlo más eficaz, aunado a un interés focalizado del Estado en los sectores más
vulnerables a través de políticas sociales asistencialistas.
Cabe hablar de que José López Portillo fue el único candidato presidencial en la elección de 1976,
apoyado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Popular Socialista y el Partido
Auténtico de la Revolución Mexicana. Aquel año el Partido Acción Nacional no presentó candidato
presidencial debido a pugnas internas, lo cual cimbró el sistema político mexicano, pues quedó claro
que no existía democracia ni pluralidad.
Por ende, al inicio de su sexenio existía una fuerte demanda de emplear la participación política y
electoral en México, aunado ello a una economía que rozaba la crisis, debido a que las deudas externa
e interna crecieron durante el sexenio anterior; la inflación se incrementaba de manera preocupante; el
crecimiento de la economía se había estancado, y el peso mexicano se había devaluado respecto al
dólar. Por ende, se puede afirmar que había fuertes síntomas de inestabilidad (Reyna, 2009: 67-69). En
dicho sexenio, la política social se materializó a través de instrumentos, y su énfasis fue “resarcir el
ingreso y posibilitar el consumo a través de la creación estatal de empleos y de subsidios generalizados”
(Ceja, 2004: 11). Ejemplo de lo anterior fue el Plan Nacional para Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados.
Al término del sexenio, la práctica informal conocida como “dedazo”, prerrogativa exclusiva del
presidente de la República para seleccionar a su sucesor, recayó en la figura de Miguel de la Madrid. Es
importante mencionar que previamente fue titular de la Secretaría de Programación y Presupuesto, lo
cual supuso un cambio en el patrón de carrera política previamente experimentado en la élite priísta, ya
que lo tradicional era que el titular del Poder Ejecutivo recayera en quien había ocupado la Secretaría
de Gobernación. Cambio no menor, debido a que mostraba que, más que una carrera de partido, se
requería conocimientos técnicos acordes con las exigencias del contexto internacional para ocupar la
silla presidencial.
Su sexenio se caracterizó por la agudización de la crisis económica, con lo cual el peso nuevamente
retrocedió frente al dólar, mientras que la inflación se mantuvo incontrolable y los precios del petróleo se
redujeron; aunado a ello, el déficit del gasto público era enorme, así como el endeudamiento externo e
interno. Aunado a ello, se heredó la decisión de nacionalizar la banca que tomó José López Portillo

Texto de apoyo
durante su último informe presidencial, con lo cual las relaciones entre el titular del Poder Ejecutivo
entrante y la clase empresarial se complicaron.
Entre las medidas que tomó Miguel de la Madrid resalta el adelgazamiento del papel del Estado en la
economía y el inicio del proceso de privatización en el país; con ello se abandonó el modelo de
sustitución de importaciones en México. Se dieron los primeros pasos para la internacionalización de la
economía mexicana. Además, derivado de la desaceleración económica, se produjo “una disminución
de las clases medias y, sobre todo, un incremento del número de pobres” (Reyna, 2009: 72). No
obstante, se logró reactivar la economía, gracias a lo cual se pudo refinanciar la deuda externa.
Al final de su sexenio, se consolidó uno de los cambios más importantes en la clase política mexicana:
la prevalencia de los tecnócratas sobre los llamados “cachorros de la Revolución”. No fue gratuito que
la sucesión presidencial recayera en Carlos Salinas de Gortari, ex titular de la Secretaría de
Programación y Presupuesto del Gobierno Federal, lo cual generó un gran cisma en el PRI, ya que
políticos afines al ideario revolucionario abandonaron sus filas y apoyaron la candidatura presidencial de
Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, hijo de Lázaro Cárdenas del Río. Entre ellos se encontraban Porfirio
Muñoz Ledo, Ifigenia Martínez, Andrés Manuel López Obrador, entre otros.
Lo anterior derivó en una compleja elección presidencial en 1988, debido a que la oposición acusó fraude
electoral ante la llamada “caída del sistema” de cómputo de los sufragios. De ahí que el gobierno de
Salinas de Gortari iniciara su sexenio en medio de diversas complicaciones. No obstante, logró salir
avante y profundizar el proceso de privatización en México, como fue con el caso de Teléfonos de
México, Imevisión, la Banca, entre las principales. Aunado esto a reformas importantes, como la
realizada al artículo 27 de la Constitución, que permitió la enajenación de las tierras ejidales; es decir,
una nueva forma de privatizar la tierra. Ahora bien, como sugiere Emilio Sacristán, “es claro que,
independiente de las irregularidades ocurridas en algunos de los procesos, la privatización no resultó
ser la panacea que los tres gobiernos que la propiciaron esperaban, pues sólo en algunos casos
alcanzaron parcialmente los objetivos” (2006: 64).
Ahora bien, mostrado el contexto de los tres gobiernos aludidos, como afirman Torres y Rojas, es claro
que la aceptación de una economía abierta para reorientar la política económica en México tuvo
consecuencias negativas, es el caso de los desequilibrios en el crecimiento y la distribución de la riqueza
al rezagar los indicadores del bienestar social e incrementar la pobreza y la desigualdad (2015).

Texto de apoyo
Lo anterior implica que, en nuestro país, luego de un par de sexenios enfocados en determinar políticas
económicas de estabilización y ajuste estructural, la política social se subordinó a intereses de la política
económica, cuyas estrategias fortalecen la concentración y no la distribución equitativa de la riqueza.
Dicho de otra forma, “los lineamientos establecidos por la política económica interna vinculada a los
mercados abiertos, la cual contiene como estrategia el control de las variables macroeconómicas,
impactan gradualmente la disminución del gasto social y así la política social resulta incapaz de
garantizar equilibrios en el desarrollo de México” (Torres y Rojas, 2015: 46).
En este contexto, queda claro que la política social se rige bajo los criterios de la focalización de apoyos
para la asistencia y abatimiento de la pobreza, con el objetivo de eficientar el gasto público, con lo cual
se eliminan de tajo las acciones universales que caracterizaron al Estado benefactor. En ese sentido, la
política social pretende integrar a los excluidos en el circuito económico; es decir, se enfoca en la
población residual del mercado, por lo cual se reduce el tamaño de la población objetivo de los
programas sociales, el monto los recursos y la cantidad de los beneficiarios. Con ello se cristalizó el
tránsito del Estado benefactor al Estado mínimo.
Como sugieren Torres y Rojas, la política social en México puede visualizarse a través de tres grandes
etapas; cada una orientada por las políticas económicas del momento. En primer lugar, el periodo
postrevolucionario, en la cual el Estado reconoció derechos sociales e instauró medidas para mitigar
desigualdades y rezagos sociales que aquejaban a la población mexicana. Si bien no fue similar a la
experiencia europea, con cobertura universal, integró derechos sociales básicos que representaron un
avance en términos de justicia social.
En segundo lugar, está el periodo de 1940 a 1970, en el cual el Estado se orientó al fortalecimiento de
la industrialización y el desarrollo nacional, con lo cual se volvió necesario crear instituciones que
garantizaran el funcionamiento de redes corporativas y la distribución de los beneficios, así como la
redistribución de la riqueza.
En tercer lugar, está la etapa iniciada en 1980, gracias a la reforma del Estado, caracterizada por una
política social selectiva y racionalizadora de recursos públicos, así como permeada por la idea de
corresponsabilidad de la población. El Programa Nacional de Solidaridad en el sexenio de Carlos Salinas
de Gortari, así como el Programa de Educación, Salud y Alimentación en el sexenio de Ernesto Zedillo
Ponce de León son claro ejemplo de lo anterior.

Texto de apoyo
Ahora bien, el tipo de política social subordinada a la económica e implementada en las últimas décadas,
de acuerdo con Ceja, “ha generado mayor desigualdad entre grupos sociales, regiones geográficas y
sectores productivos. Esta situación ha empeorado con el tiempo porque cada administración impone
una estrategia no sólo diferente, sin equivocada para atacar la pobreza” (2004: 1).
Por lo anterior, es importante analizar los programas sociales destinados a resolver el problema de la
pobreza. Uno de los contextos que ha cobrado mayor atención recientemente, en el cual puede hacerse
mal uso de dichos programas, es el electoral. En ese sentido, el uso político de los programas sociales
ha sido una de las grandes asignaturas pendientes de la democracia en México, como se verá a
continuación.
Elecciones y programa sociales
La democracia es, sin duda, la forma de gobierno más extendida en el mundo. Los procesos electorales,
por su parte, son el medio a través del cual los ciudadanos eligen a los representantes que tomarán
decisiones en instancias neurálgicas de la democracia; es el caso del Poder Legislativo, en el cual se
generan políticas públicas, y el Poder Ejecutivo, que se encarga de implementarlas.
Ahora bien, la democracia mexicana padece problemáticas; entre las principales se encuentran los
problemas de la compra, la coacción y la desinformación del votante, como ha mostrado recientemente
Serra (2016). Lo anterior supone que la democracia representativa no se ha logrado consolidar en
nuestro país, de ahí que se requiera mayor respeto a las reglas electorales por parte de quienes
compiten por el poder público en México, así como mayor conciencia de los valores democráticos en el
grueso de la población.
En ese sentido, los programas sociales pueden ser utilizados u ofrecidos por actores políticos a cambio
de que el ciudadano vote por él, independientemente de sus preferencias por algún otro candidato
(compra del voto). De igual forma, puede ocurrir que un actor político amenace con castigar al ciudadano
si no le otorga su apoyo electoral, condicionando el acceso a algún programa social (coacción del voto).
Ambas manifestaciones son graves y comunes en el contexto mexicano; de igual forma, suponen fallas
trascendentales de la democracia mexicana.

Texto de apoyo
La compra del votante, también llamada clientelismo político, es considerada un obstáculo para la
democracia porque es una forma de evitar que los votantes expresen sus preferencias libremente. Es
decir, se compromete la libertad de decisión del voto. Es una práctica que va aparejada con un problema
importante, tal es el caso del uso indebido de recursos públicos que hacen algunos políticos durante la
elección.
Se estima que “tanto en el ámbito nacional como en el estatal, la incidencia y clientelismo varía entre
2% y 15% del electorado” (Ugalde y Rivera, 2014: 238). En la elección de 2012, los partidos políticos
que ofrecieron gestionar algún programa social en los procesos electorales fueron: PRI en un 42%,
Partido Acción Nacional en un 23% y Partido de la Revolución Democrática en un 7%, lo cual muestra
que se trata de una práctica política que no respeta ideologías; por ende, se ha difundido en los
principales partidos políticos del país (Ugalde y Rivera, 2012: 251).
Ahora bien, dicha actividad refiere que algunas prácticas electorales de antaño, tales como el robo de
urnas, el “carrusel”, las urnas “embarazadas”, entre otras, han dado paso a nuevas prácticas que inducen
el voto y se contraponen al espíritu de la democracia, como es el caso del clientelismo político. Para
analizar cómo opera el uso indebido de programas sociales en procesos electorales en un contexto local
en México, se sugiere revisar el trabajo de Hevia (2010).
Con lo anterior es claro que se trata de prácticas nocivas para la construcción de ciudadanía. De ahí que
recientemente se plantee la necesidad de blindar los programas sociales del uso electoral. Se debe
considerar que el contexto mexicano está permeado por una enorme desigualdad, así como la pobreza
que padece buena parte la población. No es un dato menor que actualmente existan 53.3 millones de
mexicanos viviendo en condiciones de pobreza. Adicionalmente, el 38% de la población que habla
indígena vive en pobreza extrema (OXFAM, 2015). De ahí la urgente necesidad de lograr que los
programas sociales sean efectivos y estén alejados de prácticas clientelares.
Por ende, se debe “encontrar cuáles tienen que ser los mecanismos inherentes al propio programa
social; es decir, el acceso a beneficios, la forma como se entrega una serie de bienes y servicios a
población que requieren conjunto de apoyos, cómo se tiene acceso a los beneficios y cómo se sabe que
sus beneficios están produciendo objetivos sociales: permanencia de los niños en la escuela, mayor
capacidad de ingreso, alimentos nutritivos o el tipo de apoyo que están recibiendo, libros de texto, etc.,
que los programas estén cumpliendo el objetivo social para el que fueron hechos” (Gómez, 2007: 132).

Texto de apoyo
Ahora bien, ¿cómo blindar los programas sociales en contextos electorales? Es una pregunta difícil de
responder, pues supone la interacción entre distintos actores: gobierno, ciudadanos, partidos políticos,
etcétera.
No obstante, en primera instancia, se requiere de marcos normativos que acoten la discrecionalidad de

los funcionarios públicos con el objetivo de proteger los programas sociales; a esto se le ha llamado
“candados”. Un ejemplo es el Programa de Blindaje Electoral que implica medidas que “buscan inhibir
el comportamiento inadecuado de funcionarios públicos en procesos electorales, lo mismo que en salud
y en desarrollo social”…”también comprende los controles establecidos en el denso entramado
institucional de leyes, reglamentos, manuales y, en general, de toda la normatividad que regula la acción
gubernamental, cuyo cumplimiento abonó sin duda la protección de los programas y los derechos”
(Gómez, 2007: 137).
Lo anterior puede clasificarse en tres grandes marcos normativos: 1) La esfera presupuestal

materializada en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de
Egresos; 2) la transparencia con la Ley Federal de Acceso a la Información Pública y el recién aprobado
Sistema Nacional Anticorrupción y 3) la esfera social enmarcada en las Leyes Generales de Desarrollo
Social, Educación, Salud, entre las principales.
En segunda instancia, se requiere fortalecer los contrapesos a la burocracia en torno a la gestión de

programas sociales. En el caso de los contrapesos externos, el Congreso de la Unión posee un papel
fundamental en la protección de los derechos sociales, al determinar las reglas del juego de los
programas sociales. De igual forma, los organismos autónomos independientes son un contrapeso
fundamental en el uso correcto de los programas sociales; es el caso del Instituto Nacional Electoral y
el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, los
cuales tienen importante incidencia en la protección de los derechos políticos en lo que refiere a la
protección del voto, la educación cívica y la fiscalización del gasto de las organizaciones partidistas.
Mientras que los contrapesos internos se refieren a los órganos de control interno de las entidades de
la administración pública, que se encuentran coordinados por la Secretaría de la Función Pública.
Finalmente, se requiere incorporar la esfera no estatal, en la que llevan la batuta las organizaciones de
la sociedad civil, así como los propios beneficiarios de los programas de gobierno. En este sentido, “la
intervención organizada de ciudadanos de forma individual o colectiva en los asuntos públicos que se

Texto de apoyo
llevan a cabo en espacios y condiciones definidos que pueden o no estar contempladas en la ley, pero
que propician capacidades en los ciudadanos para influir en las decisiones públicas constituyen esfera
tan o más importante para la protección de los derechos o de los programas sociales como las anteriores
esferas relativas al Estado” (Gómez, 2007: 139). Esta misma esfera contempla la participación de
organizaciones de la social civil en el ámbito internacional, tales como el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo o el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral,
entidades con programas específicos de fiscalización de procesos electorales en el mundo.
Dicho lo anterior, es claro que se requiere de sinergias positivas en la relación existente entre esferas
estatales y no estatales, candados y contrapesos que permitan un mejor uso de los programas sociales
en contextos electorales. De ahí que la rendición de cuentas horizontal; es decir, entre instituciones del
Estado, sea fundamental, aunque insuficiente. Por ello, de igual forma, es necesario contar con la
contraloría social; es decir, la fiscalización que se genera con participación ciudadana. Si se desea
profundizar en torno a la puesta en marcha de dichas sinergias, así como las particularidades de cada
esfera, se sugiere revisar el texto Blindaje electoral y derechos sociales.
Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas federales
En las elecciones de 2006, se desarrolló el Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales
en el Contexto de las Elecciones de 2006, financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, a propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social, en el cual se enfatizó que pese a los
avances institucionales en materia de política social, la pobreza como la exclusión y la desigualdad se
presentan como graves obstáculos para el desarrollo humano de muchos mexicanos.
En ese sentido, en un país donde prevalecen resquicios legales para la utilización proselitista del gasto
social, se intentó poner a prueba los avances democráticos del país en un contexto de alta competitividad
entre partidos, lo que acrecienta el riesgo de desvíos o condicionamientos de carácter proselitista de los
programas sociales. Es decir, el proyecto en cuestión es un balance de las fortalezas y debilidades de
los mecanismos institucionales de protección de los programas sociales existentes, previamente a la
elección presidencial de 2006.
De ahí que el proyecto muestre los avances jurídicos e institucionales que, hasta ese momento, poseía
México en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación social, así como los
mecanismos de protección de los programas sociales.

Texto de apoyo
De igual forma, presenta las áreas programáticas protegidas; es decir, las áreas que cuentan con
candados de protección que reducen el margen de discreción para la operación de programas sociales.
Algunos programas sociales federales que entraban en esta categoría eran: Oportunidades, Tu Casa,
Hábitat, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa
de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas. Además, presentó las áreas
programáticas vulnerables; es decir, aquellos aspectos en la operación de programas sociales que
suponen márgenes de discrecionalidad susceptible de ser utilizados de forma clientelar.
Además, da cuenta de la persistencia de condiciones que representan un riesgo de manipulación política

de algunos programas sociales. En ese sentido, retoma la participación de organizaciones de la sociedad
civil que fueron coordinadas por Alianza Cívica y mostraron que, pese a los avances en la normatividad
y mecanismos de control, existieron prácticas de manipulación y uso indebido de programas sociales en
el país.
Aunado a lo anterior, retoma la evidencia proporcionada por la Fiscalía Especializada para la Atención
de los Delitos Electorales, que clarificó prácticas como “cambio de bienes por el voto, compra de votos,
condicionamiento y uso ilegal de los programas sociales, acarreo, coacción laboral, uso indebido de la
propaganda y el apoyo de servidores públicos, la inducción domiciliaria, etc. se detectó que, en general,
son los promotores con vínculos partidistas, los partidos políticos, las autoridades municipales, y los
gobernadores, las principales autoridades señaladas” (PNUD, 2016).
De igual forma, se detectó que la actitud del electorado en las campañas electorales se volvió más
racional; ejemplo de ello es la frase “uno agarra todo lo que le dan y después vota por quien quiera”.
Pese a ello, Alianza Cívica, como observador electoral, mostró recientemente la enorme capacidad de
adaptabilidad de los actores políticos en la compra y coacción del voto, debido a que, al menos el 28.4%
de los ciudadanos encuestados fue expuesto al menos a una práctica de compra y coacción del voto en
2012, aunado esto a la existencia de violación al secreto del voto en 21% de las casillas debido a la
utilización de niños que acompañaban a votar a diferentes ciudadanos; es decir, los llamados
“halconcitos” (Alianza Cívica, 2012).
Mientras tanto, el informe de Equipo Pueblo, financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, titulado Observación de la efectividad de las acciones preventivas para evitar el uso de
programas sociales con fines de proselitismo electoral, la libertad del voto, la calidad y el desempeño de

Texto de apoyo
la jornada electoral, concluyó que “aquellas prácticas que supuestamente pertenecían al pasado,
regresaron. Se multiplicaron las irregularidades, muestra de un gran retroceso y de los límites para
alcanzar la democracia, pues pareciera que la voluntad ciudadana tiene un precio, si consideramos
acertada la idea de que la situación de pobreza extrema de millones de familias favoreció la compra del
voto y/o el uso clientelar de la política social” (Equipo Pueblo, 2012: 9).
Con lo anterior, queda claro que los retos son enormes en la incesante búsqueda de un mejor uso de
los programas sociales, así como de la eliminación de su utilización electoral. Es evidente que existe
una corresponsabilidad entre el gobierno, los partidos y la sociedad. Sin la voluntad de estos tres actores
será difícil encontrar mejores resultados. El reto es, pues, mayúsculo.
Dificultades y soluciones de las políticas sociales a nivel internacional
Actualmente, los medios de comunicación han permitido observar de manera más adecuada las
disparidades y diferencias entre países. En años recientes, se ha observado que las protestas sociales
han sido un común denominador en diversos países, lo que responde a la pérdida de legitimidad que
los gobiernos poseen frente a la ciudadanía, la cual reconoce que éstos han dejado de ser garantes de
los intereses de la mayoría para convertirse en defensores de intereses particulares.
Como se ha observado, la política social se modifica a lo largo de la historia debido a un conjunto de

factores, entre los que se encuentra el enfoque de la política de desarrollo que el país posee, la cual a
su vez está determinada por el modelo económico imperante, tanto al interior de los países como en el
escenario internacional.
Por ejemplo, entre las décadas 1930 y 1970, bajo el modelo económico keynesiano, que sirvió de base
para el Estado de bienestar, las naciones se enfocaban en una política social amplia, la cual buscaba
elevar la calidad de vida de la población, particularmente de los estratos sociales más desfavorecidos.
Es decir, la política social se definió como parte de la inversión y no como un gasto.
En este modelo, las políticas sociales se caracterizaron por una fuerte inversión pública en
infraestructura social, la cual incluía: educación, salud, capacitación laboral, vivienda, políticas agrarias,
etcétera. Lo importante es que, independientemente del origen de la inversión (público, privado o mixto),

Texto de apoyo
existía una participación activa de la administración pública, ya que por medio de ésta se incrementaron
los niveles de consumo a partir de las políticas de empleo, salarios y precios (Vilas, 1997).
Al tiempo que la política social se convirtió en un mecanismo de legitimación del Estado (lo que derivó
en los regímenes paternalistas), las demandas sociales se extendieron tanto en el terreno político como
en el social, lo que generó que éstas se vieran como un mecanismo de integración, aunque es necesario
mencionar que trajeron consigo graves desajustes económicos.
En contraste, la adopción del neoliberalismo en casi todas las naciones ha generado una enorme
disminución de la participación gubernamental en diversas áreas. En cuanto a política social, ha
mermado la función de legitimización del orden político, la cual, junto con “el proceso de acumulación
por medio de la reproducción de la fuerza de trabajo” (Vilas, 1997) es, de acuerdo a diversos autores, la
que constituye las tareas primordiales de la política social.
Asimismo, la concepción de política social se transformó de inversión a gasto, ya que comenzó a ser
vista como mecanismo de compensación social frente a las disparidades que el mercado genera,
además de asumir un carácter eminentemente asistencial, que pierde por completo el concepto de
cohesión social que tenía el modelo keynesiano, de ahí que el reto de los países sea elaborar políticas
sociales que no generen graves desajustes, como los que se presentaron en las últimas décadas del
siglo pasado.
Cómo se ha enfrentado la problemática de la política social a nivel internacional
Si bien es cierto que cada país cuenta con características propias, en el apartado anterior se observó a
los dos modelos predominantes en los últimos cincuenta años. En el caso de los países europeos, estas
modificaciones se comenzaron a generar como un intento de los gobiernos por ajustar la política
económica y sanear las finanzas públicas.
Para Latinoamérica la historia fue un poco diferente, ya que estas reformas fueron resultado de la
“invitación” de los organismos internacionales para establecer políticas que permitieran sanear las
finanzas públicas al interior de los países; de este modo, las décadas de los ochenta y los noventa fueron
testigos de esa ola reformadora que invadió a estas naciones.

Texto de apoyo
En el siguiente cuadro se muestra, brevemente, las modificaciones que han tenido las políticas sociales
en América Latina a lo largo de la historia:
Sustitución de
Crecimiento hacia afuera Posterior al ajuste
importaciones
Mercado externo
Motor Mercado externo Mercado Interno
Bienes competitivos que

Producto básico Bienes primarios Bienes manufacturados incorporan el factor
tecnológico
Interventor, empresario,
Tipo de Estado Liberal clásico
“social”, keynesiano Regulador, “neosocial”
Protección al trabajador
Autoprotección (privada), asalariado, vinculación
Inversión en capital
cuestión de la policía, crear político-social con el
Énfasis social humano
una nación mercado, creación de clase
media: asegurar la
capacidad de compra
Fuente: (Franco, 1996).
Como se observa, se reafirma la tesis de que el tratamiento de la política social se encuentra ligado a la
política de desarrollo impulsada por el gobierno; de esta forma se observa que cuando se hace referencia
a un modelo liberal, el gobierno se limitaba únicamente a garantizar la seguridad pública, y fue la
sociedad la encargada de ejercer la asistencia a través de organizaciones asistenciales. En el aspecto
laboral aparecieron las organizaciones sindicales, con la finalidad de defender los derechos de los
trabajadores frente a los abusos patronales.
A semejanza de su antecesor, el modelo neoliberal plantea la descentralización de las negociaciones

laborales, lo que deja al trabajador a merced de un mercado cada vez más voraz, el cual demanda
personal con mayor capacitación. En cuanto a los servicios públicos (educación, salud, vivienda,
electrificación), se trasladan a la esfera de lo privado, lo que se traduce en continuar rezagando a los
estratos más desproveídos, porque no son atractivos para las grandes empresas.
Ahora se debe observar las variantes que se presentan en Europa, con un modelo que presenta una
alta complejidad por la estrecha vinculación existente entre las políticas nacionales y las comunitarias,
frente a una realidad en la que se observa un incremento de las tasas de desempleo, lo cual se agudizó
tras la crisis de 2008. Es importante hacer hincapié en que en este caso es la propia legislación la que

Texto de apoyo
reconoce a las cuestiones laborales como parte de las tareas de la política social, de ahí que los diversos
modelos sociales presentados hagan mención de la cuestión.
Características de los modelos sociales europeos

Modelos sociales Características
Énfasis en la redistribución, prestaciones sociales financiadas por medio de los

Escandinavo impuestos. Se basa en: instituciones que trabajan estrechamente con el gobierno,
(Dinamarca, Finlandia, Países participación activa de los sindicatos en el seguro de desempleo, impulso de una política
Bajos, Suecia y Noruega) laboral activa y altas tasas de empleo.
Continental Empleo como base de las transferencias sociales; los agentes sociales desempeñan un
(Alemania, Francia, Italia, papel importante en las relaciones industriales; la negociación salarial está centralizada.
Bélgica y Austria)
Enfatiza la responsabilidad individual; el mercado laboral no se encuentra regulado;

Liberal posee una política de competencia bastante ambiciosa. Transferencias sociales
(Irlanda y Reino Unido) concentradas y evaluadas económicamente. Relaciones laborales descentralizadas; las
negociaciones se llevan a cabo dentro de las empresas.
Transferencias sociales pequeñas. Sindicatos y representantes de los empleadores

Mediterráneo juegan un papel importante en la negociación de condiciones laborales y salarios, la cual
(España, Grecia y Portugal) se encuentra centralizada. Bajas tasas de empleo.
Fuente: (Giddens, 2006).
Es necesario mencionar que se reconoce que el modelo liberal, encabezado por el Reino Unido, tiene
su réplica en los Estados Unidos de Norteamérica y que, de acuerdo con economistas, éste les ha
permitido incrementar los niveles de eficiencia. El debate actual se centra en si se debe continuar el
modelo escandinavo, que garantiza un bienestar social mayor, o implantar el modelo liberal en favor del
incremento de la eficiencia económica de los países.
En el centro de todo esto se encuentra el ciudadano, quien se siente cada vez más desprotegido por
sus autoridades; esto ha generado el resurgimiento de posturas nacionalistas y populistas, como se
pudo observar con el establecimiento del gobierno de Hugo Chavez en Venezuela, el cual se consolidó
gracias a los programas sociales financiados por la renta petrolera del país.

Texto de apoyo
Cómo se ha combatido el uso político de la política social a nivel internacional
Se ha mencionado que la política social busca minimizar las disparidades existentes, particularmente en
la población más desposeída; sin embargo, el uso de este tipo de instrumentos por actores políticos para
ganar la simpatía política de los votantes no es exclusivo de México. Se puede hacer mención del caso
argentino, el cual es ampliamente analizado por Dinatale (2004).
Frente a esta problemática, organismos internacionales promueven la instalación de gobiernos

democráticos que garanticen la participación ciudadana y la rendición de cuentas al interior de los
países, a fin de fortalecer las buenas practicas, tanto en la formulación de las políticas, como en su
implementación.
Como resultado, a partir de la década de 1990 se comenzó a promover el establecimiento de

mecanismos de descentralización, privatización y desregulación, los cuales generaron, a su vez, el
surgimiento de un grupo de empresarios que pretendían maximizar sus ganancias, lo cual obligó
nuevamente a los gobiernos a buscar mecanismos de mayor regulación (Repetto, 2004).
En ese sentido, la Organización de Naciones Unidas trabaja tanto al interior de sus diversos organismos,
como en la elaboración de recomendaciones a los países para que los recursos se destinen realmente
a quienes los necesitan. Para ello, impulsa un modelo en el que los gobiernos rindan cuentas, con lo
que se espera disminuir la desconfianza y apatía de la población (Ortiz, 2007). Este mecanismo se
respalda a partir de la participación de los diferentes actores públicos, entre los que se encuentran:
empresarios, instituciones gubernamentales nacionales e internacionales y la sociedad civil en general.
Asimismo, reconoce la importancia de una buena capacidad institucional con miras a alcanzar las metas
internacionales que representan los Objetivos del Desarrollo Sustentable propuestos en París en 2015,
sobre todo si se considera que el grueso de éstos hace referencia a temas de política social (ONU,
2016).
Por otra parte, el Instituto Interamericano de Desarrollo —institución dependiente del Banco
Interamericano de Desarrollo— reconoce la necesidad de mejorar la “capacidad estatal” para el
desempeño de las políticas públicas en general y de las políticas sociales en particular, esto quiere decir
que se deberá mejorar el sistema jurídico institucional a partir del cual se implementa la política social
en las diversas naciones.

Texto de apoyo
En conclusión, la política social abarca un conjunto de políticas públicas encaminadas a mejorar la

calidad de vida de los ciudadanos, particularmente de los que se encuentran en los estratos más bajos,
de esta manera pretende acercarles los servicios sociales básicos.
Es tarea de los gobiernos y la sociedad garantizar que los recursos públicos sean empleados
adecuadamente y no utilizados como capital político para un grupo determinado. La crisis económica
que vive Venezuela es un ejemplo tangible del uso inadecuado de esos recursos, lo cual de ninguna
manera significa que la administración pública deba renunciar a la elaboración de mecanismos que
garanticen la cohesión social.
Es decir, la política social debe ser el vehículo que permita a los más pobres a nivel mundial acceder a
servicios sociales que dignifiquen la condición humana. Ya sea que los recursos se obtengan por
mecanismos fiscales o por medio de ayuda internacional, se deberá construir mecanismos adecuados
de fiscalización para garantizar que no se empleen como mecanismos con fines políticos, mediante los
cuales se ha perpetrado la pobreza en muchos países latinoamericanos.
Un vistazo a la Cruzada Nacional contra el Hambre
La propuesta central de la Cruzada contra el Hambre es: garantizar el derecho de toda persona a una
alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. Sin embargo, este derecho no se satisface con la
distribución de alimentos, sino que requiere acciones integrales que coadyuven de manera amplia al
abatimiento de la pobreza.
No se debe olvidar que el derecho a la alimentación es indispensable para asegurar el acceso a una
vida digna y que debe considerarse su accesibilidad, disponibilidad y sostenibilidad, con el objeto de
determinar si cumple los requerimientos básicos. Con base en los estudios y diagnósticos elaborados
por el CONEVAL, la población objetivo se conforma por personas que se encuentran en situación de
extrema pobreza y presentan carencias de acceso a la alimentación (Cota, 2013).
Con seguridad, este programa es ambicioso por el derecho social que claudica y el beneficio que otorga
a la población en pobreza extrema; sin embargo, actualmente es cuestionada su aplicación y el uso de
recursos porque en el programa se vuelven a aplicar recetas clientelares de las décadas pasadas, que
demostraron ser poco efectivas y, además, focos de corrupción.

Texto de apoyo
Cierre de sesión
En esta sesión se ha explorado las características del sistema político en relación con la política social,
a través de conocer los conceptos de pobreza, desigualdad, crecimiento y desarrollo. También se
revisaron las estrategias del Estado benefactor en materia de política social, el cual comprende tres
periodos: postrevolucionario, de sustitución de importaciones y de crecimiento hacia adentro, y el
comienzo de la etapa neoliberal.
Por otro lado, se reflexionó sobre las desviaciones que se pueden presentar en las políticas y programas
sociales a partir de las condiciones políticas, periodos electorales y vulnerabilidades dentro del diseño y
planificación de los mismos; sin embargo, no se debe negar que existe una corresponsabilidad entre
gobierno, partidos políticos y sociedad.
Finalmente, se revisó que la tarea de los gobiernos y la sociedad, en función de garantizar recursos
públicos a los grupos más vulnerables, tiene un orden mundial, y es necesario construir los mecanismos
adecuados de fiscalización y distribución para la atención del desarrollo social en diferentes países.
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