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DROIT ADMINISTRATIF ROMAN Diane
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Introduction : le droit administratif, entre intérêt

général et protection des droits fondamentaux
Il y a beaucoup de définitions doctrinales de cette branche du droit public, telle que celle de Jean-
Francois Lachaume (Traité de droit administratif, LGDJ, 2011) :
« Le droit administratif est une branche du droit public interne, regroupant les règles spécifiques
relatives à l’accomplissement par les personnes publiques, ou sous leur contrôle, de missions
qu’elles considèrent comme d’intérêt général, et qu’applique le juge administratif ».
Dans cette définition, il y a des caractéristiques qui apparaissent, qui permet de définir le droit
administratif comme une branche de droit public qui va régir l’organisation, le fonctionnement, le rôle
des personnes morales, des autorités administratives du droit public.
➣ branche du droit public qui régit l’organisation, le fonctionnement, le rôle et les pouvoirs des
autorités administratives
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Section I. L’intérêt du droit administratif
Un droit indispensable, au coeur de l’actualité !
A. Un droit du quotidien
• Ex. 1: Les examens universitaires & le coronavirus : TA Paris, 5 juin 2020, Recteur de l’académie
de Paris c. Université Paris I
• Ex. 2: Les droits d’inscription à l’université: Conseil d’Etat, 1er juillet 2020, Union nationale des
étudiants en droit, gestion, AES, sciences économiques, politique et sociales (UNEDESEP) En
réaction aux frais d’inscriptions pour les étudiants extra-communautaires (prix 10 fois plus élevé
que nous) = débouté
• Ex. 3: Les chambres du CROUS: CE, 16 avril 2019, Mme B
Trêve hivernale : Aucune expulsion locative ne peut avoir lieu durant la période dite de trêve
hivernale, allant du 1er novembre au 31 mars de l'année suivante.
B. Un droit au cœur de l’actualité
• Ex. 1: Masques obligatoires dans le Bas Rhin généralisé: CE, ord., 6 sept. 2020, Ministre des
solidarités et de la santé. Le conseil d’État a confirmé l’arrêté visant à rendre obligatoire le port du
masque.
• Ex. 2: Google et les utilisateurs d’Android : CE, 19 juin 2020, Société Google LLC.
Condamnation de google par la CNIL en raison du manque de transparence de google lié à
l’exploitation de son logiciel d’Android (stockage de données). Le conseil d’état a confirmé la
décision de la CNIL. La CNIL est-elle un tribunal ?
• Ex. 3: Le championnat de ligue 1 de football: CE, 9 juin 2020, Olympique Lyonnais Groupe, Sasp
Toulouse Football Club, Sasp Amiens Sc. La ligue a établi un classement en prenant en compte
que les matchs non annulés, privant certains clubs de remonter dans le classement. Le conseil
d’état a confirmé le déclassement de Lyon, mais pas pour Amiens et Toulouse. Le droit
administratif s’applique ici
• Ex. 4: La chasse de la tourterelle des bois: CE, ord., 11 sept. 2020, Ligue pour la protection des
oiseaux, n° 443482. Le ministre de l’écologie avait pris un arrêté autorisant la chasse à la
tourterelle des bois (voie d’extinction). Il y a eu un recours de la ligue de protection des oiseaux, et
le CE donne raison à la ligue : nécessité de protéger cette espèce.
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Section II. Pourquoi un droit administratif ?
Retour sur l’histoire du droit administratif
A. La loi des 16-24 août 1790

Le droit administratif existait déjà sous l’ancien régime. Sous la révolution française, les choses se
sont précipités, le peuple était méfiant à l’égard des tribunaux ( parlements à l’époque). On l’explique
car les révolutionnaires se rappelle de la fronde à l’égard du pouvoir royal. Ils se méfiaient que le
droit révolutionnaire qui se construisait ne se heurte aux tribunaux. Voulant éviter cette fronde, et
voulant appliquer strictement la séparation des pouvoirs, les révolutionnaires ont interdit aux
tribunaux de juger les affaires dans lesquels l’administration « fait partie prenante.
L’idée qui prévaut à l’époque est que :
« Juger l’administration, c’est encore administrer »
Les juges ne doivent pas s’immiscer dans les affaires de l’administration. C’est une conception
maximale de la séparation des pouvoirs. Les tribunaux ne peuvent pas connaitre des actions de
l’administration.
Ce principe est posé par l’article 13, Loi des 16-24 août 1790 :
« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit
les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs à raison de leurs
fonctions ».
La question se pose, à qui confier le contentieux de l’administration ?
Pour répondre à cette interrogation, les révolutionnaires ont eu deux possibilités :
- créer des tribunaux spéciaux, chargés exclusivement du contentieux de l’administration. Cette

option n’est pas souhaitée car il y aurait eu un surplus de juridictions d’exception, dont les
révolutionnaires se méfiaient à juste titre
- Il devait être confié à l’administration elle même :
« l’Etat n’est pas un simple particulier que l’on peut traîner au greffe » (Gambetta)
➣ aménagement d’un système de contrôle interne, par voie hiérarchique
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B. L’œuvre napoléonienne
• 1799 (an VIII) : création du Conseil d’Etat et des conseils de Préfecture
Il a été décidé de créer ces juridictions pour aider l’administration à remplir sa tache d’auto-controle.
Des conseils sont mis en place pour l’aider à rédiger ces projets d’activités, de lois, de règlements et
pour résoudre les difficultés en matière administrative, comme le montre l’article 52 de la
Constitution de l’an VIII :
« Sous la direction des consuls, un Conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets de loi et les
règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière
administrative »
Ces organismes ont pour but de conseiller l’administration, de préparer des projets de décision, mais
in fine, c’est l’administration qui prendra la décision. On parle alors de justice retenue car le conseil
d’état propose une solution au litige et le ministre rend une décision = théorie du ministre juge.
Ce système sera fortement critiqué au XIXe siècle, comme le montre l’ouvrage d’André Dupin,
intitulé « Mémoires, plaidoyers et consultations » (1829), dans lequel il affirme que rien égal le
désespoir des plaideurs quand on leur annonce qu’ils seront jugés par le conseil d’état. Ainsi, la
création de ces deux conseils est vu au XIXe siècle comme un renforcement du pouvoir exécutif et
pas comme la création d’une justice indépendante. Il faudra attendre la fin du XIXe siècle …
C. 1872-1873 : L’avènement de la justice administrative et

du droit administratif modernes
§1.La loi du 24 mai 1872
Cette loi est très imitante car elle met fin au système de justice retenue.
En effet, l’Art. 9 : « Le Conseil d’Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse
et sur les demandes en annulation pour excès de pouvoir »
➣ Avènement de la justice déléguée
On parle de justice déléguée lorsque le juge est indépendant et qu’il statue au nom du peuple, par
opposition, la justice retenue est la justice rendue par le Conseil d’état et dans lequel le juge n’est
pas un acteur autonome.
Avec cette loi, se dessine les juridictions auxquelles nous sommes habitués aujourd’hui, avec d’un
coté un juge civil et pénal (judiciaire) et de l’autre un juge administratif. Cette dualité judiciaire peut
poser des problèmes. On peut hésiter quant à la juridiction nécessaire.
= Création d’un Tribunal des Conflits par la loi du 24 Mai 1972, qui vient résoudre les litiges en cas
d’incertitude de la compétence du juge administratif ou judiciaire.
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Le conseil d’état n’est plus l’auxiliaire du gouvernement, mais un juge à par entière.
§ 2. L’affaire Agnès Blanco (TC, 8 février 1873)
Cet arrêt est très célèbre, il est relatif à un accident subi par la jeune Agnès Blanco, qui jouait devant
la Manufacture de Tabac de Bordeaux (industrie, propriété de l’État). Des ouvriers ne voient pas
l’enfant, et poussent un wagonnet sur la jambe d’Agnès, elle perd une jambe. Le père d’Agnès
intente une action en justice pour avoir réparation pour le préjudice subi par l’enfant.
Est-ce le juge judiciaire ou le juge administratif qui est compétent ? Quelles sont les règles
applicables ?
Le tribunal des conflits pose ainsi deux principes essentiels du droit administratif :
– Compétence du juge administratif, le dommage ayant sa cause dans une activité de service
public: Le service public constitue (alors) le critère de compétence du juge administratif (auteur
: Léon Duguy)
– Le juge administratif est compétent, mais il ne doit pas statuer en appliquant les règles du droit
civil et l’application de règles spécifiques: Autonomie du droit administratif par rapport au droit
civil
Agnès Blanco a bénéficié d’une rente mensuelle, jusqu’en 1959, sa mort, en raison du préjudice
subi.
D. 1980-1987 : La consécration constitutionnelle

Il n’y a rien dans la constitution sur le fonctionnement de la justice administrative. Il faudra attendre
pour que cette reconnaissance constitutionnelle aie lieue.
En effet, le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitutionnelle de l’existence du juge

administratif dans deux décisions :
- décision rendue le 24 juillet 1980, Validation d’actes administratifs: l’indépendance du juge

administratif a valeur constitutionnelle (PFLR). En interprétant la Constitution le conseil reconnait
au juge administratif la même autorité, la même indépendance que le juge judiciaire.
- décision rendue 23 janvier 1987, Conseil de la Concurrence: compétence exclusive du juge

administratif pour connaître du contentieux de la réformation ou de l'annulation des actes pris par
les autorités investies de prérogatives de puissance publique.
➣ Critère de la puissance publique retenu contrairement à l’arrêt Blanco où le critère retenu était le
service public. Ainsi, c’est parce que l’administration agi en étant détentrice de puissance publique
qu’elle bénéfice d’un juge spécifique, le juge administratif. (auteur : Maurice Hauriou, ses écrits
reposent sur l’idée que les pouvoirs de l’état repose sur sa souveraineté, qui lui permet d’imposer
des droits unilatéralement ou au contraire d’accorder des droits)
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BILAN
• Les spécificités du droit administratif s’expliquent par l’histoire et une certaine conception de la
séparation des pouvoirs
• Entre « service public » (Léon Duguit) et « prérogatives de puissance publique » (Maurice Hauriou),
le critère est la recherche de l’intérêt général, qui justifie un droit spécifique : le droit administratif.
Ces critères évoluent au fils du temps.
• Le choix français est particulier, car ce n’est pas le choix des britanniques, ou des américains, de
cette dualité entre juge judiciaire et juge administratif. L’administration est soumise à la Common
low. Il n’y a pas de juge spécifique.
• Pour ce qui est de la Belgique, il y a un conseil d’état belge, mais les tribunaux judiciaires sont
aussi compétents pour connaitre d l’action de l’administration. Le conseil d’état n’est compétent
que pour l’annulation des actes administratifs.
Section III. Les spécificités du droit administratif
les enjeux contemporains du droit administratif
La doxa du droit administratif :
A. Un droit essentiellement jurisprudentiel ?
§ 1. Un droit prétorien historiquement forgé par le juge administratif
Depuis l’arête Blanco, le juge administratif est compétent pour forger un corpus de règles de droit
distincts du corpus de droit civil. Le conseil d’état en particulier a joué un rôle majeur. Depuis cet
arrêt, de nombreuses règles ont émanées des cas précis,
• Importance du contexte historique et politique
• Rôle de la jurisprudence
§ 2. Le développement du droit administratif écrit
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De plus, le droit administratif devient un droit écrit, un droit qui s’applique à l’administration à partir
de disposition législatives et réglementaire. On parlera alors de Codification du droit, qui se
regroupent en plusieurs codes, tels que :
– Code des relations entre le public et l'administration (2016), il rassemble les règles générales
administratives non contentieuses, lorsqu’elle instruit une affaire.
– Code de justice administrative (procédure contentieuse)
– Nombreux codes spécialisés:
• Code général des collectivités territoriales
• Code de la commande publique (2019)
• Code général de la propriété des personnes publiques
• Code de la santé publique
• Code de l’action sociale et des familles
• Code général de la propriété des personnes publiques
• Code de l’éducation
• Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA)
• …
La jurisprudence joue toujours un rôle central, même si le droit administratif est de plus en plus
codifié. S’il y a des textes applicables, la marge d’appréciation du juge et sa place pour interpréter,
préciser les textes écrits sont toujours importantes.
Il est alors question de simplification du droit. On constate depuis des années que le déploiement de
ce droit écrit n’est pas toujours qualitatif en faveur de la règle de droit et d son accessibilité. Dans
son rapport qui date de 1991, le conseil d’état déploierait un nombre trop élevé de règles de droit qui
la rend vaine et aléatoire. Pour contrer cela, un mouvement dit de simplification du droit est apparu. Il
a était question de toiletter les règles de droit pour les rendre plus claires. Pourtant, dans les faits, on
peut voir que cette simplification n’est pas toujours effective = COMPLEXITÉ
B. Un droit exorbitant du droit commun ?
Quelle autonomie du droit applicable à l’administration?
Il y a des situations où l’on voit que l’activité administrative est soumise au droit civil (exemples: le
cas d’un contrat conclu par l’administration, soumis au droit des obligations, également le cas
lorsque l’administration poursuit un but semblable à un particulier/ les actions intentées à l’encontre
d’un hôpital public sont les même que celles contre un hôpital privé).
Mais dans l’ensemble, le droit administratif est un droit exorbitant du droit commun (droit civil) :
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– Privilège de la décision unilatérale. faculté reconnue à l’administration de faire naitre des
obligations ou des droits à la charge ou au bénéfice des particuliers. En droit civil, il faut qu’il y ait un
accord de volonté : pas de décision unilatérale sauf lors de la filiation. Ce privilège a été reconnu par
le conseil d’ État, comme l’une des règles fondamentales du droit public, lors d’un arrêt de 1982,
Huglo. (exemple: un arrêté préfectorale est pris imposant de porter un masque dans l’espace public)
– Exécution provisionnelle. Lorsque l’on fait un recours, cela n’a pas pour effet de surprendre la
décision administrative, car lorsqu’uelle est rendue publique, elle s’applique. Il est alors possible
d’entreprendre une procédure de référé suspension, mais tant que le juge n’a pas suspendu la
décision, elle s’applique et oblige.
– Obligation d’agir. L’administration dispose de prérogatives qui lui impose d’agir, elle commettrait
une faute si elle restait passive. (exemple : elle est tenue d’organiser des examens/ le préfet est tenu
d’agir pour protéger l’ordre et la santé publique).
– Insaisissabilité des biens publics
–…
C. La poursuite de finalité spécifiques ?
§ 1. La satisfaction de l’intérêt général
Maxime Le Tourneur (conseiller d’Etat) in Mélanges Julliot de la Morandière, Dalloz, 1964, p. 277 :
« le Droit administratif a pour objet essentiel de déterminer les rapports entre, d’une part, des
collectivités publiques, qui, agissant dans un but d’intérêt général, sont, de ce fait, investies de
pouvoirs spéciaux, et, d’autre part, des particuliers qui, n’étant mus que par des mobiles d’ordre
privé, doivent s’incliner devant des impératifs plus puissants, mais qui, en leur qualité de citoyens,
jouissent de droits comportant un minimum incompressible ».
La notion d’intérêt est très importante, car lorsque l’administration agit, elle vise un but plus grand
que les intérêts d’ordre privé, puisqu’elle doit satisfaire l’intérêt général. Pour qualifier ce terme,
partons de la définition faite par Ernest Renan:
« c’est avoir fait de grandes choses ensemble et vouloir en faire autant encore »
Cette formule souligne cette idée que l’administration a des intérêts spécifiques qui dépasse les
intérêts égoïstes de chacun. (exemple: le port du masque est une contrainte pour les individus, mais
l’intérêt général, la protection de la santé publique va justifier que l’on va à l’encontre des intérêts
privés).
Cette notion est changeante et complexe à définir.
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Parfois l’intérêt général n’est pas évident à définir, c’est par exemple le cas lors de du projet de
construction à Notre Dame des Landes, près de Nantes, où l’intérêt général pouvait être perçu sur
deux points, l’économie ou la préservation de la faune et de la flore.
§ 2. La garantie des droits fondamentaux
Prosper Weil, grand juriste francais qualifiait le droit administratif de miracle, à travers le droit
administratif, on se rend compte que l’état accepte de limiter ses prérogatives et accepte qu’elles
soient encadrées par la règles et de droit:
« Miracle du droit administratif »
On peut alors s’interroger sur cette formulation, si désormais il y a des limites à l’administration, c’est
parce que au XXe siècle, les administrés ont considérés comme fondamentales que les actions de
l’administration soient encadrées.
Désormais le droit administratif s’efforce à répondre à une double tension du droit administratif
contradictoires :
- Contrôler et limiter l’action de l’administration pour protéger les droits fondamentaux
- Accorder des prérogatives et privilèges à l’Administration pour assurer l’intérêt général (service
public et maintien de l’ordre public). La police, les hôpitaux, les écoles, les universités doivent
fonctionner de manière efficaces, il faut donc que l’administration dispose de moyens pour répondre
à ces exigences.
Entre intérêt général et droits fondamentaux, quelle fonction du droit administratif ?
Jean Boulouis affirmait que : « Le droit administratif est l’ombre de l’Etat éclairé par la lumière du
siècle » (in « Supprimer le droit administratif ? », Pouvoirs, 1988, n° 46, p. 12.)
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Thème I. Les acteurs du droit

administratif
Chap. 1. L’administration publique
Exemple : situation de mineures étrangers vivant dans des conditions précaires. Cette situation fait
réagir, notamment sur la situation à Calais, où il est devenu interdit de distribuer des repas aux
migrants présents précaires sur le territoire de la commune. Le parcours juridique pour la
reconnaissance du statut de migrant mineures est Long et couteux. Il est question du rôle des ONG,
des associations qui viennent en aide aux migrants.
La personnalité juridique est le fait d’être titulaire de droit et débiteur d’obligations. Il existe plusieurs
types de personnes juridiques, les personnes physiques et les personnes morales (« création du
droit »), qui se découpe en deux catégories :
- les personnes morales du droit privé
- à but non lucratif (Associations (loi de 1901 : fondation))
- À but lucratif (Sociétés commerciales, civiles …)
- Les personnes morales du droit public
- l’État
- Collectivités locales
- Établissements publics
- Autres (Autorités publiques indépendantes)
Les personnes morales du droit public forment l’administration publique (ensemble des personne
morales du droit public et des agents qui y exercent des activités administratives).
Section I. L’administration d’Etat
La France possède une spécificité, sous l’ancien régime, il fallait que les pouvoirs soient concentrés
aux mains de l’état.
Il fallait affirmer l’autorité de Paris, de l’État sur la province. Cette idée se retrouve dans le modèle de
la « centralisation ».
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• Centralisation = concentration du pouvoir administratif entre les mains des organes centraux
Ce modèle détient des avantages et des inconvénients :
• Avantages : Celui de garantir l’égalité, ses décisions sont prises à paris et s’appliquent sur
l’ensemble du territoire
• Inconvénients : Provient de sa nature même, il y a un risque que les décisions ne soient pas
adaptées à l’ensemble du territoire, des provinces. Le risque est de créer une administration
tentaculaires dotée d’immenses pouvoirs et qui est coupée des réalités locales. (exemple : lorsque
dans les années 1970, il a fallut faire des économies, il avait été décidé que les bâtiments publics
soient construits à l’avenir orientés plein sud pour bénéficier de l’ensoleillement maximal. Cette
décision n’est pas adéquat pour les territoires d’outre mer, ou l’ensoleillement n’est pas le même
que dans les Hauts de France.
Cet inconvénient s’est très vite fait remarqué, dès le 19e sicèle, notamment par un décret de 1852
qui commençait comme cela :
« on peut gouverner de loin mais on administre bien que de près »
Il faut une proximité entre la personne qui prend la décision et ceux qui l’appliquent.
Comment rapprocher la prise de décision de la prise d’application ?
Des aménagements sont alors possibles :
– Délocalisation : Aménagement très symbolique, on garde l’idée qu’une même décision va être
appliquée sur l’ensemble du territoire mais au lieu de faire siéger l’organe décisionnel à Paris, on
décide de l’affecter dans telle ou telle ville. (exemple : le siège de l’école nationale d’administration
est placé à Strasbourg, mais il y a toujours une seule école d’administration sur l’ensemble du
territoire = déménagements).
– Déconcentration: transfert au sein d’une même institution, du pouvoir de décision des autorités
les plus élevées à d’autres moins élevées dans la hiérarchie et réparties sur l’ensemble du territoire.
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A. L’organisation de l’administration centrale
§ 1. Les autorités administratives suprêmes
• article 20 de la Constitution :
« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il
dispose de l'administration et de la force armée »
1. RÉPARTITION DES ATTRIBUTIONS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET DU PREMIER

MINISTRE
La particularité de la 5ème république est d’avoir aménagé un régime bicéphale dans lequel le
pouvoir est partagé entre le président de la république et le premier ministre. Ce dernier est d’ailleurs
le chef de l’administration.
Le rôle du chef de l’État n’est pas négligeable pour autant, s’il ne dispose pas de l’administration, il
dispose d’importantes prérogatives telles que :
- il préside le conseil des ministres
- Il signe les décrets délibérés en conseil des ministres (CE, 1992, arrêt Meyet) et les ordonnances
(art. 38 C)
- Il procède à la nomination des plus hauts fonctionnaires de l’Etat (préfets, ambassadeurs, les
chefs de juridiction)
- Il nomme le 1er ministre (= interactions politiques)
À côté de cela, le premier ministre, chef de l’administration détient de nombreuses prérogatives :
– il « dirige l’action du gouvernement » (art. 21 C)
2. RÔLE DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT (SGG)
Il joue un double rôle, il a une mission de coordination du travail administratif mené par le
gouvernement, il fixe l’ordre du jour du conseil des ministres, assure le secrétariat des comités
interministériels, et veille au bon fonctionnement de la machine administrative. Il a également un rôle
juridique majeur, il est en charge du suivi de l’action du gouvernement et de son travail normatif. Les
projets de lois, de décrets sont préparés par le SGG.
• DÉCRET = Adoptés par le président de la république et le premier ministre
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• ARRÊTÉS = Pris par les autres autorités administratives (ministre, préfet)
Depuis juillet 2020, le secrétaire général a changé, avant il était assuré par Marc Guillaume et
maintenant : Claire Landais (nouveau premier ministre Jean Castex et mauvaise entente avec
l’ancien SGG)
§ 2. Les ministères
À chaque fois qu’un gouvernement est nommé par le Président de la République sur proposition du
Premier ministre, la détermination des attributions des ministres va varier selon les préoccupations
des acteurs politiques du moment. Il y a toujours un noyau dur (affaires étrangères, la défense,
l’intérieur, éducation nationale), mais pour le reste, certains ministères peuvent apparaitre ou
disparaitre, ils peuvent devenir des SGG. (exemple : l’écologie qui était un simple SGG, est devenu
un ministre à part entière)
• Organisation des ministères
- Cabinets : On trouve au sommet des ministres un cabinet ministériel, qui va travailler en proximité
par le ou la ministre. C’est un organe politique qui est composé d’acteurs choisis par le ministre
- Services centraux des ministères : ont pour rôle d’organiser la vie administrative du ministère et
d’exécuter les décisions du ministre.
Les ministères ont désormais un rôle d’impulsion, de concevoir et d’animer la politique. Pour les
prises de décisions individuelles, cela va être confier à des acteurs de terrain. Ce principe a été posé
par le décret du 7 mai 2015, portant charte de la déconcentration: principe de subsidiarité :
« Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules
missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être
déléguée à un échelon territorial. Les autres missions, notamment celles qui intéressent les relations
entre l'Etat et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés».
B. Les services déconcentrés de l’Etat

• Cette déconcentration se traduit par un découpage de l’administration d’Etat en circonscriptions
administratives (sans personnalité juridique) placées sous l’autorité d’un représentant de l’Etat.
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Les décisions sont prises par des autorités administratives qui représentent l’État, cela ne modifie
pas les attributions de l’État.
« C’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche » (Odilon Barrot)
Exemples d’organisation déconcentrées :
- le ministère de la défense ➛ zone de défense
- Le ministère de l’éducation nationale ➛ académies et régions académiques
- Préfectures (préfet qui représente l’État dans le département) et sous préfectures
• Le rôle du préfet
- Direction des administrations d’Etat : le Préfet dirige, sous l’autorité des ministres, l’action des
services des administrations civiles dans le département, à l’exception de l’armée, de la justice, et
pour une part de l’éducation nationale.
- Contrôle administratif et budgétaire sur les collectivités locales (voir infra).
- Pouvoir de décision :
– La plupart des décisions individuelles sont désormais de sa compétence et non plus des
services centraux ;
– Pouvoir de police administrative (v. infra)
– Este en justice au nom de l’Etat
– Droit de dérogation (décret n° 2020-412 du 8 avril 2020) pour un motif d’intérêt général et
en présence de circonstances locales rendant nécessaire cette dérogation. Droit de dérogation
autorisé pour prendre « des décisions non réglementaires relevant de sa compétence dans les
matières suivantes : 1° Subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des
acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales ; 2° Aménagement du
territoire et politique de la ville ; 3° Environnement, agriculture et forêts ; 4° Construction, logement et
urbanisme (exemple : en matière d’urbanisme, il faut un permis de construire, le préfet peut déroger
au texte et peut alléger les formalités, pour la mise en place de panneau photovoltaïque pour faire
des économies d’électricité) ; 5° Emploi et activité économique ; 6° Protection et mise en valeur du
patrimoine culturel ; 7° Activités sportives, socio-éducatives et associatives ».
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C. Les autorités administratives indépendantes et les

autorités publiques indépendantes
• Autorités administratives indépendantes:
- Ex: CNIL (1978) : organisme en charge de sanctionner les entités qui méconnaisseraient les
principes de la protection de données (exemple ; Google)
- CADA : Commission d’accès aux documents administratifs chargé de veiller à la liberté

d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à la réutilisation
des informations publiques.
- CNCDH : Commission nationale consultative des droits de l’homme chargée de promouvoir

et de protéger les droits de l’homme.
Ils ont des formes très différentes, certaines sont collégiales, et d’autres sont incarnées par une
seule personne comme Claire Hédon qui a été nommée défenseure des droits depuis le 22 juillet
2020.
• Autorités publiques indépendantes (loi du 20 janvier 2017) ➛ dotées de la personnalité

morale (dissociation de l’État = droit d’ester en justice, droit d’embaucher du personnel de droit
privé, plus grande souplesse dans l’organisation et la gestion des employés)
– Défenseur des droits
– Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)
– Autorité des marchés financiers (AMF)
– Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
– Haute Autorité de santé (HAS)
– Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet
(HADOPI)
– Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)
– Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)
– Médiateur national de l’énergie
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Section II. Les collectivités locales : la

décentralisation
Décentralisation = transfert de certaines attributions du pouvoir central (Etat) à d’autres personnes

morales de droit public (collectivités territoriales), qui disposent de pouvoirs de décision
administrative et d’une autonomie personnelle à l’égard du pouvoir central.
Il ne faut pas confondre circonscriptions administratives, qui sont de simples découpages internes
à l’Etat (décontraction), et collectivités locales, personnes morales de droit public distinctes de
l’Etat (décentralisation).
Parfois, cette distinction n’est pas évidente puisque parfois, il y a superposition d’une circonscription
administrative et collectivité territoriales = double casquette (exemple : maires). Sur une même zone,
on trouve peut trouver à la fois circonscription administrative et collectivité territoriales (exemple :
préfet et département)
L’article 72 pose la base des collectivités territoriales :
« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions,
les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre
collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs
collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences
qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »
= PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ
« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils
élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »
= DÉMOCRATIE LOCALE
(…)
« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de

chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administraAf
et du respect des lois. »
= CONTROLE DE L’ÉTAT
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A. Les différentes collectivités locales

• Communes : (plus de 36 000 communes en France)
- Droit commun et communes à statut particulier ( loi PLM de 1982) : Les villes de Paris, Lyon et
Marseille disposent Dun statut particulier, leur ville est découpée en arrondissements (maries
d’arrondissements et marie centrale). La ville de Paris est désormais à la fois une commune et un
département.
- Regroupements de communes dans des établissements publics de coopération intercommunale

(EPCI) : lutte contre les émiettements communales. Les communes continuent à exister mais
choisissent de déléguer certaines de leurs attributions à des structures intercommunales.
(exemple : le Grand-Paris créé à la suite d’une loi de 2014, il regroupe plus de 120 communes
d’Iles de France, Paris)
- Les communes et les départements ont à leur tête un exécutif, pour les communes, le maire et
pour les départements, un président de conseil départementales.
• Départements : 101 départements en France, voir 102 si on considère que la ville de Lyon est un
département.
• Régions : créées en 1982. De 27 à 18 régions en france, 13 régions en France métropolitaines et 5

régions en outre mer.
• Collectivités à statut spécifique: outre-mer, Corse etc
B. Le principe de libre administration
§ 1. La gestion par des conseils élus…
Tous les 6 ans, on vote dans le cadre des élections municipales, départementales et régionales le
renouvellement des conseils. Les conseillers de ces conseils siègent au sein de ces conseils
respectifs et procèdent à l’élection du chef du conseil : maire pour la commune, président
départemental, et le président du conseil régional = Principe de démocratie locale.
La différence avec la déconcentration est que, dans le cadre de la décentralisation, les organes
décisionnels sont élus par la population directement.
La population n’élut pas les préfets = déconcentration.
17
§ 2. ... de tâches relevant de leur compétence
La loi détermine les compétences des collectivités territoriales : lois de décentralisation en

1982-1983. Il y a donc un transfert de compétences qui étaient autrefois gérées par l’État aux
collectivités locales.
• Ex.: en matière d’enseignement: enseignement primaire géré par les communes, collèges géré par
les départements , régions géré par les lycées
• Ex.: en matière sociale : aides aux personnes a été confié au département chef de file
• Ex.: régions à compétences en matière d’environnement et de patrimoine culturel ou de soutien à

l’activité économique, de formation professionnelle
Les communes, elles seules disposent d’une « clause générale de compétence » pour les affaires
locales, communales. Elles peuvent ainsi intervenir et répondre à un intérêt local. La commune
dispose d’une marche de manoeuvre plus large, si cela va dans le sens de l’intérêt de la commune.
• Illustrations:
• – Ex : institution d’une allocation pour les demandeurs d’emploi en échange de travaux d’intérêt
général = intervention de la commune alors que c’était que les départements qui devaient gérer
(CE, 2001, Commune de Mons en Baroeul )
• – Ex. acquisition d’un terrain pour y installer un bureau de poste, le service répondant à un besoin
de la population (C.E., sect, 1977, dame Grignard).
C. Les limites de la libre administration : le contrôle de

légalité
Les collectivités locales n’ont pas « la compétence de leur compétence », cela signifie qu’ils
doivent agir dans le cadre fixé par la loi. La décentralisation présente certes de nombreux avantages,
mais elle présente aussi des risques de pressions, de localisme, de corruption résultant de la
proximité avec la population. Il faut que leurs compétences soient controlées par la loi.
C’est le préfet qui veille à la légalité de l’action des différentes collectivités locales. Il pouvait
annuler ou approuver un acte de collectivité locale (annulé par la loi de 1982), il dispose cependant
d’un pouvoir de « Déféré préfectoral ». Les actes adoptés doivent être transmis au préfet. Il peut
par la suite par, le déféré préfectoral transmettre sa requête au juge administratif, et le contrôle de
légalité est assuré par le juge administratif.
Un administré, un citoyen peut également formé un recours devant le tribunal administratif s’il estime
que la mesure est illégale. Il peut passer par le préfet pour formuler sa demande. Une procédure a
été adopté le 25 mai 2020 : le rescrit préfectoral permet à une collectivité locale qui envisage
d’adopter un acte de saisir le préfet en amont, pour lui demander son avis. Il examine et répond à la
collectivité. Cela évite le contentieux.
18
Bilan: L’organisation administrative reflète-t-elle la

tension entre intérêt général et droits
fondamentaux?
La centralisation a un avantage énorme, de garantir l’égalité des administrés sur l’ensemble du
territoire. Une décision qui est prise de trop loin, loin de la réalité est inadaptée aux réalités locales. Il
faut rapprocher le pouvoir des lieux où il s’exerce : ce rapprochement se fait par soit :
– par la décentralisation: elle permet la liberté, la démocratie locale MAIS son problème est lié à son
avantage : risque de clientélisme
– par la déconcentration: administration de proximité MAIS c’est toujours l’état et ses fonctionnaires
qui prennent les décisions : ne permettent pas une démocratie pleine et entière.
Section III. Les établissements publics et autres

personnes publiques
A. Définition
Etablissements publics: services publics personnifiés (i.e dotés de la personnalité morale)

(exemples : universités, centres hospitaliers) = décentralisation fonctionnelle
Il ne faut pas confondre établissement public, fondation d’utilité publique et entreprise publique :
• Une fondation est toujours une personne privée, même si elle poursuit un but d’intérêt général
(exemple : mécénat culturel comme la fondation Vuitton, fondation pasteur)
• Un établissement public est toujours une personne morale de droit public (exemple : musée
du Louvre, centre Beaubourg)
• Une entreprise publique est une personne morale (de droit public ou de droit privé) ayant une
activité industrielle et commerciale (but lucratif), elle est soumise au contrôle de l’Etat.
Il existe parfois des situations où on dissocie entreprise publique/ établissement public

(exemple : la poste est juridiquement une société anonyme (privée) mais c’est néanmoins une
entreprise publique car ses capitaux sont détenus à majorité par des personnes morales du droit
public, l’État.)
Il existe aussi un risque de confusion entre entreprise publique / établissement public = EPIC :
Quand la forme est la forme d’un établissement public, elle poursuit cependant une activité
industrielle et commerciale (exemple : RATP).
19
Enfin, séparation entreprise publique/ établissement public = EPA. L’activité est dite
administrative (exmples : hôpital, université)
B. Attributions
Principe de spécialité : elles ne peuvent intervenir que dans les missions qui ont justifiées leur
création.
– Illustrations :
- CE, 1939, arrêt Seguinaud
- CE, 2001, M. Guiavarc’h (possibilité pour les universités de déposer des brevets)
C. Création
Le législateur fixe les règles concernant la création des catégories d’établissements publics à l’article
34 de la Constitution.
• « catégorie d’établissements publics » : relèvent d’une même catégorie des

établissements qui ont le même rattachement territorial et une spécialité
analogue (objet ou mission semblables).
Une fois que la catégorie a été créée par la loi, l’institution d’un établissement public se fait par
voie réglementaire par l’Etat (ex: un hôpital) ou une collectivité territoriale (ex. un centre
communal d’action sociale). Quand la catégorie a été déposée par le législateur, la commune peut
décider la création d’un établissement public.
D. Crise de l’établissement public ou renouveau de la

personnalité morale de droit public ?
À coté des établissements publics se sont créés de nouvelles formes de personnes publiques :
– Groupements d’intérêt public (GIP) : regroupements prévus par la loi mais constitués sous forme
de convention entre personnes morales de droit public, mais aussi de droit privé. Présents en
matière de recherches, de l’enseignement supérieur.
– Personnes publiques sui generis (i.e uniques en leur genre), comme la Banque de France ou
l’Institut de France.
– Autorités publiques indépendantes (loi du 20 janvier 2017)
20
Chap. 2. Le juge administratif
Le juge administratif est le garant de l’état de droit en France. C’est à dire un système politique,
administratif dans lequel on fait de l’état qui accepte de se soumettre à la règle de droit. C’est cette
notion qui permet de s’assurer du respect des droits fondamentaux, et que la séparation des
pouvoirs est effective. L’état de droit s’oppose à l’état de police, l’état arbitraire, selon laquelle
l’administration a les pleins pouvoirs. Grace à l’existence d’une juridiction administrative, la France
est un état de droit, dans lequel l’administration est soumise au controle des juges et de la loi.
Section I. L’organisation des juridictions

administratives
De nombreux litiges impliquant une personne publique (état, collectivité territoriales, établissements
publics .<…) vont être soumis à un juge spécifique, le juge administratif. Les magistrats
administratifs sont des fonctionnaires distincts des juges judiciaires.
Ils sont séparés en deux corps :
- Les conseillers de TA/CAA. Ils sont 1200 en France. Ils siègent au sein des TA et des CAA. Ce
corps est structuré en différents grades (conseillers jusqu’à président). Ce sont des
fonctionnaires, non apparentés au juge judiciaire. Ils disposent d’une garantie : indépendance,
non soumis au pouvoir hiérarchique. Ils disposent d’une indépendance. Il y a un conseil supérieur
qui joue le rôle de controle du respect de l’indépendance des juges et l’impartialité des juges sont
bien respectés.
- Les membres du Conseil d’Etat. Ils sont 321 membres. Ils constituent un corps distinct, même
si leur recrutement est identique que pour les conseillers de TA et CAA. Ils commencent en étant
auditeur, maitre des requêtes et peuvent prétendre à devenir conseiller d’état à part entière. Il n’y
a aucune règles expresse qui garantit leur indépendance, notamment il n’y a nuance règle
d’inamovibilité ( = aucune disposition qui interdirait au ministre de décider de muter un membre
du conseil d’état). C’est par la coutume que l’indépendance des membres est garantie. Cette
coutume aboutit à ce que la gestion des carrières des membres est assurée de façon interne par
le conseil d’état lui même et placé sous la protection du vice président du conseil d’état.
• Des magistrats répartis au sein de différentes juridictions
L’organisation juridictionnelle administrative est bien différente de celle judiciaire. La justice

administrative se décomposent en deux types de juridictions :
- la cour administrative d’appel ordinaire
- Les juridictions administratives spécialisées
21
Il y a donc un partage au sein de la
justice administrative entre justice
ordinaire et justice spécialisée. On
remarque qu’elles sont toutes deux
placées sous l’autorité d’une
juridiction unique : le conseil d’état.
Ainsi, les juridictions administratives

spécialisée, la cour administrative
d’appel, les tribunaux administratif et
les juges du fond sont sont le controle
du conseil d’état, assurant l’unité de
la jurisprudence.
ATTENTION AU NOM DES DÉCISIONS JURIDICTIONNELLES !
☑ Un tribunal rend des jugements
☑ Une cour rend des arrêts
☑ Le Conseil Constitutionnel et le le Conseil d’Etat rendent des décisions
☑ Un juge unique, statuant en référé, rend des ordonnances.
☑ Des avis contentieux peuvent être rendus par une juridiction : il s’agit de réponses données à une
ou plusieurs questions d'ordre juridique «présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de
nombreux litiges » (art. L.113-1 du code de justice administrative)
☑ Le terme de «décision» est un terme générique, qui vaut pour toute solution juridictionnelle.
A. Les juridictions administratives ordinaires
§ 1. Les tribunaux administratifs
Ils constituent les juridictions du droit commun du contentieux administratif en première instance. Le
tribunal administratif est compétent en première instance sauf mesure dérogatoire. Ils ont remplacé
en 1953 les anciens conseils de préfecture instaurés sous Napoléon pour conseiller les préfets au
sein des départements.
22
On en trouve 42 en France, 41 en France métropolitaine. Les tribunaux administratifs sont organisés

en chambre, et dans chacune d’elle, siègent au moins trois magistrats qui examinent les requêtes
dont ils peuvent être saisis.  
La plupart du temps, il peut être interjeter appel devant les cours administratives d’appel (carrés
bleus).
§ 2. Les cours administratives

d’appel
Elles sont au nombre de 8 sur le territoire

métropolitaine. Elles ont été crées en 1987 parce
qu’auparavant, l’appel des jugements de tribunaux
administratifs étaient interjetés devant le conseil
d’état (engorgement du rôle du conseil d’état).
Elles sont toutes situées sur le territoire

métropolitain, ce qui signifie que pour les appels
interjetés en outre mer, la compétence de ces
contentieux a été attribuée à certaines cours
administratives d’appel (voir photo).
EXCEPTIONS :
23
- Contentieux des élections municipales et départementales; référés (appel directement devant
le Conseil d’État = URGENT)
- Contentieux sociaux et fonction publique (exemple : suspension du RAS : possibilité de former

un recours) (cassation à CE)
§ 3. Le Conseil d’État
Les différentes formations de jugements :
Cette section du Contentieux est présidée par Jean-Denis Combrexelle, un conseiller d’État (2018).
Elle est divisée en 10 chambres. Quand une requête parvient au conseil d’état, elle est attribuée à
une chambre en particulier. La plupart des litiges va être examinée en chambre ou en chambre
réunies. Parfois, le litige présente une difficulté particulière, complexe ou sensible, dans ce cas, le
litige va être attribuée en Section ou en Assemblée du Contentieux, selon la difficulté de l’affaire.
L’Assemblée du Contentieux est la formation de jugement la plus solennelle du Conseil d’Etat (17
plus hauts membres du conseil d’état : vice président, 7 président de sections, …). Ces formations
rendent des arrêts, très souvent de principe.
Il arrive parfois que le Conseil d’État statue en formation de juge unique (rend des ordonnances,
procédures de référés) pour des raisons de rapidité.
Le conseil d’état rend environ 10 000 décisions par an, pouvant être rendues à plusieurs titres.
24
Contrairement à la cour de cassation, le conseil d’état peut intervenir à la fois comme juge de
cassation, mais aussi en appel, et quelque fois peut intervenir comme juge de première instance
B. Les juridictions administratives spécialisées

Ces juridictions sont dites administratives car en tant que juge du fond, elles examinent certains
litiges, soumis en dernier lieu au controle du conseil d’état. Elles sont très nombreuses :
Le conseil d’état intervient de deux façons :
- juge de cassation (la plupart du temps (exemple : contentieux stationnement payant))
- juge d’appel (voir tableau : contentieux de l’asile avec la cour nationale du droit d’asile)
C. Le Tribunal des conflits

Lorsque les juridictions administratives ont été créées à la fin du 19e siècle, le tribunal des conflits à
lui-même était créé. Il a pour vocation d’aiguiller un contentieux soit vers l’ordre judiciaire ou l’ordre
administratif. I est composé à parité de membres du conseil d’état et de la cour de cassation. Il est
présidé par un de ses membres et est saisi quand il y a difficulté à savoir qui est compétent.
25
Section II. La spécificité du juge administratif en

question
Juste équilibre entre … ?
- protection des prérogatives de l’administration
- Protection des droits des administrés
A. Un juge proche de l’administration ?
§ 1. La double fonction consultative et contentieuse
Cette double fonction perdure principalement pour le conseil d’état :
- il est un conseil pour le gouvernement
- Juge de l’administration dans la section contentieuse
• Attributions consultatives exercées par les (5) sections administratives du Conseil d’Etat :
- section des finances
- section de l’intérieur
- section sociale
- section des travaux publics
- section de l’administration
+ section du rapport et des études = prépare un rapport du conseil d’état et présente des bilan, des
études …
Ces sections ont pour fonction de conseiller les pouvoirs publics sur certains points. Le conseil
d’état peut être obligatoirement ou facultativement saisi.
• Consultation obligatoire ou facultative selon les cas:
– Obligatoirement saisi pour avis des projets de lois et d’ordonnance (article 38 de la

Constitution). Le gouvernement n’est pas tenu de suivre les avis du conseil d’état
– Possiblement saisi sur les projets de décrets (décrets dits en Conseil d’Etat).
– Possiblement saisi par le président d'une Assemblée sur une proposition de loi, avant son examen
en commission (art. 39 C) = peu utilisé
26
– Possiblement saisi par le gouvernement sur un problème juridique (demande d’avis) (exemple :
1989 : le gouvernent demandait s’il était possible de d’obliger les élèves à ne pas porter les signes
ostentatoires). En 2019, plus de 1 000 textes ont été soumis au Conseil d’État.
Parfois, deux sections examinent le même texte ou le même projet de loi (exemple : projet de loi
relatif à la restauration de la cathédrale Notre dame de paris, il a été soumis au conseil d’état, deux
sections l’ont examiné : la section de l’organisation et celle de l’intérieur).
• Les débats sur la double fonction consultative et contentieuse
Une même institution conseille et juge l’administration, cette double qualité pose problème. En 2010,
des requérants ont invoqué le problème que peut constituer cette dualité, ils ont souligné le fait que
cette dualité pouvait entrainer un manquement à l’exigence d’impartialité requis par la Constitution.
27
- CE, 16 avr. 2010, Association Alcaly, n° 320667. Le CE a refusé de transmettre la QPC, elle a
considéré que cette dualité n’est pas contraire à la constitution : il dit même que c’est la
constitution elle-même qui prévoit cette double fonction. Il dit aussi que ce n’est pas les mêmes
membres du conseil d’état qui conseillent et jugent. Depuis une réforme de 2010, les membres du
CE sont répartis entre administratifs et contentieux : impossibilité de siéger aux deux pour les
plus jeunes. Les autres peuvent siéger dans les deux (condition de déportation si le membre a
déjà conseiller ou juger)
- Question de la conformité à l’art. 6 CEDH.
– Droit à un procès équitable: Article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme et de

sauvegarde des libertés fondamentales (CEDH) : Toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et
impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.
• CEDH, 1995, Procola c. Luxembourg (héritage napoléonien aussi au Luxembourg) La CEDH a

considéré que le droit francais respecté la CEDH car les règles de déport et de double affectation
avaient permis de garantir l’impartialité du conseil d’état.
• CEDH, 2009, Union fédérale Que Choisir de Côte d'Or c. France
Les interrogations doctrinales perdurent à propos de cette double fonction du CE.
Interactions : v. Bruno Latour, La fabrique du droit – Une ethnographie du Conseil d'État, éd. La
Découverte, 2002, p. 41: « ce système bizarre par lequel le Conseil, considéré dans son
ensemble, est bien en effet juge et partie, fait la fierté de ses membres tout en horrifiant les
observateurs ». Ce système historique fait beaucoup parlé, nous sommes face à un organe qui est à
la fois partie et juge.
§ 2. La proximité organique avec le pouvoir
Les deux tiers des membres du CE sont à la fois membres de la section administrative et du
contentieux. Les 100 restants sont détachés en d’autres responsabilités publiques et ne siègent pas
au conseil d’état :
- direction de ministère
- Direction établissement publique
- Préfet
- À la tête des entreprises publiques
- Se mettre en disponibilité pour aller exercer des activités dans le secteur privé : pantouflage
28
Pratique du détachement et du « pantouflage »: « premier lobby de France »?
Lorsqu’on regarde la manière dont les responsabilités sont réparties au sein de l’appareil
administratif d’État, il y a toujours des membres du CE.
Un exemple de carrière: Jean-Marc Sauvé, vice président du CE de 2006 à 2018. Juridiquement, le

président du CE est le premier ministre. C’est donc le vice président qui est à la tête. Il a eu une
grande carrière et n’a cessé de faire des vas et viens entre le conseil d’état et l’administration
active.
À travers cet exemple, on peut se demander comment l’impartialité est maintenue.
Jean Foyer : « Le Conseil d’Etat est l’administration qui se juge, il n’est pas le juge de l’administration
»
= Cette phrase résume cette proximité organique
• CC, 1980, Loi de validation: indépendance du JA est un PFLR
• CE, 1962, Canal, Robin et Godot : annulation d’une ordonnance prise par le Président de la
République instaurant une Cour militaire de justice en raison de graves atteintes aux principes
généraux du droit pénal (volonté de faire un coup d’état). Cette cour de justice ne respectait pas les
principes généraux du droit pénal. Le président avait voulu supprimer le CE. Depuis, le CE prend en
exemple cet arrêt pour prouver son indépendance. La proximité entre elle juge administratif et le
pouvoir pose problème : le juge administratif se présente souvent comme un soutien, un auxiliaire du
gouvernement.
B. Un juge créateur de droit
Tout est dit dans ce texte :
« Bâtisseur de l’Etat » selon Jacques Chevallier (« Le Conseil d’Etat au cœur de l’Etat », Pouvoirs,
2007) : « En l’absence de textes généraux, c’est le Conseil d’État qui forgera les grands principes sur
lesquels a été construit le droit administratif ; il s’agit d’un travail fondateur, contribuant à asseoir
l’autonomie de l’État. Si le droit administratif a été au départ conçu comme un droit de privilège, les
progrès du libéralisme politique et l’idéal républicain conduiront à une véritable refondation : loin de
remettre en cause l’autonomie juridique de l’État, cette refondation lui donnera une nouvelle assise,
cette fois au nom d’un État de droit, dont le Conseil se fait le défenseur. À travers le droit
administratif, le Conseil d’État apportera aussi une contribution essentielle à la construction du
système de valeurs sur lequel repose en France l’édifice étatique. Une démarcation tranchée est
établie entre les valeurs dont se réclame l’État et celles qui prévalent dans la sphère privée : l’État est
conçu comme porteur d’un « intérêt général » irréductible aux intérêts particuliers et devant être
défini à l’abri de leur pression. Cet intérêt général justifie que l’État dispose de moyens d’action qui
lui appartiennent en propre et qu’il utilise pour le plus grand bien de tous : la construction du droit
administratif autour des deux piliers que sont la « puissance » et le « service » permettra au Conseil
29
de tisser une trame conceptuelle remarquablement cohérente, qui résistera aux changements qui ont
affecté la place de l’État dans la société. Cette stabilité sera en même temps la garantie de la
permanence des représentations, sur lesquelles l’État fonde sa légitimité ».
§ 1. La formulation de principes généraux du droit
Les principes généraux du droit sont des principes non écrits ( = prétorien) dégagés par le juge
administratif à partir de la conscience juridique du temps et de la conception de l’Etat de droit.
Ces principes sont empruntés à la tradition libérale de 1789, au préambule de 1946, à la nécessité
de la vie sociale (comme par exemple la continuité du service public) ou encore à l’équité.
– les principes généraux du droit tendant à assurer la protection des administrés :
• CE, 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier (vendeuse de journaux sur la voie publique, le
préfet lui retire l’autorisation d’exploiter un kiosque, elle fait un recours et elle gagne) =
respect des droits de la défense
• CE, 1945, Aramu (policier révoqué pour collaboration) : droits de la défense (première
apparition du terme de principe général de droit)
• CE, 1948, Société du journal l’Aurore (augmentation des tarifs d’électricité): non-
rétroactivité des actes administratifs
• CE, 1950, Dame Lamotte (dépossession d’une propriétaire): possibilité de former un

Recours pour Excès de pouvoir contre un acte administratif. Il doit être possible de
contester un acte administratif.
• CE, 1950, Dehaene (sanction d’un fonctionnaire gréviste): droit de grève dans les
services publics
• CE, 1962, Canal, Robin et Godot : annulation d’une ordonnance prise par Président de
la République instaurant une Cour militaire de justice en raison de graves atteintes aux
principes généraux du droit pénal.
• CE, 1989, Cie Alitalia (refus de remboursement de TVA): obligation d’abroger un

règlement devenu illégal
• CE, 2006, Sté KPMG (réforme de la profession de commissaire aux comptes) : principe
de sécurité juridique.
– les principes généraux du droit tendant à assurer l’égalité : v. séance transversale
– les principes généraux du droit : le champ social
• CE, 1982, Ville de Toulouse : La rémunération d’un agent public ne peut être inférieure
au SMIC (le code du travail ne s’applique pas à la fonction publique)
• CE, 2014, ERDF : frais professionnels
30
– Nombreux principes généraux du droit en matière d’extradition
La jurisprudence est donc essentielle pour former le droit administratif. Le contenu des principes
généraux du droit est en perpétuelle évolution, même si le COnseil d’état vise à restreindre cette liste
(exemple : 1988 Recours de M. Jolivais en contestant le fait que sa copie n’avait pas été corrigée de
façon anonyme : défaut d’anonymation : rejeté).
• Valeur des principes généraux du droit:

– thèse classique (René Chapus): infra-législative (droit respecté la loi) et supra décrétale
(s’impose à TOUS les actes administratifs) : examen de la position du conseil d’état. Cette thèse
est contestée, le CC dégage aussi des principes à valeur constitutionnelle, la CEDH aussi. Souvent,
ces principes sont les mêmes pour le juge administratif, un traité international, le CC.
– thèse contemporaine: existence de principes miroir dans la jurisprudence constitutionnelle ou

internationale
§ 2. Une jurisprudence politique ?
Le droit administratif traduit-il d’un gouvernement des juges ?
Il faut nuancer cette affirmation est rappeler que tout juge contribue à la création du droit lorsqu’il
interprète : dégagement des principes pour tous juges. Il dispose d’une marche de manoeuvre.
Dès lors qu’il forge les règles applicable à l’administration ,est-ce que le juge administratif a un rôle
politique ?
cf Danièle Lochak, Le Rôle politique du juge administratif français, LGDJ, 1972 : il considère
que le rôle du juge administration est politique, parce qu’il est le juge de l’exécutif, est amené à jouer
un rôle politique.
• Différentes interrogations:
– Serviteur du pouvoir?
Le juge administratif est reconnu par la constitution quant à son indépendance. Celle-ci est
contestée par rapport à son rôle et à ses relations avec le pouvoir. Jean Marc Sauver en 2018,
soulignait : « il revient au conseil d’état d’aider le gouvernement à atteindre les objectifs qu’il
s’assigne ». Le doute est alors maximal.
31
– Temple du conservatisme?
La critique est récurrente, il est souvent arriver pour le CE de freiner certaines évolutions, comme sur
le plan international. Il a refusé de consacrer tel ou tel principe.
– Culte du secret et faiblesse des motivations?
Le CE a souvent rendu des décisions trop codés, laconiques, brefs qui sont lisibles que par des
experts. (imperitoria brevitas)
= D’où l’utilité des conclusions prononcées par le rapporteur public (anciennement appelé «
commissaire du gouvernement ») C’est un magistrat indépendant, ses conclusions sont présentées à
l’audience et va expliquer les décisions.
= Et l’intérêt de la réforme des modes de rédaction des décisions (2018) : plus longues et plus
lisibles. Une règle a été abandonnée : la règle des considérants (longue et unique phrase). Les
nouvelles décisions rendues sont plus faciles à comprendre.
Interdiction des décisions dissidentes en France ( = opinions séparés rédigés par un ou plusieurs
juges, qui ne sont pas d’accord avec la décision rendue, votée à la majorité des juges). Une décision
rendue par le CE est gardée par le secret.
Conclusion
Est-ce que le juge administratif est le bâtisseur du droit administratif et le garant des droits
fondamentaux des administrés ?
• L’existence de voies de recours contre l’administration est une garantie indispensable de l’Etat de
droit
• Le juge administratif, dont l’indépendance a été constitutionnellement affirmée (CC, DC 1980,

Validation des actes administratifs) a été un « bâtisseur » de l’Etat de droit (J. Chevallier) par la
formulation de principes généraux du droit encadrant l’action de l’administration. Il y a désormais un
juge pour « juger » l’action des constituants, depuis 1873.
Demeurent des interrogations sur la proximité organique du CE avec le pouvoir politique et

économique (A. Vauchez, Sphère publique, intérêts privés, Presses de sciences po, 2017)
32
Thème II. Le cadre de l’action

administrative : l’état de droit
Chap. 1. Les sources du principe de légalité de

l’action administrative
Le principe d’un état de droit est celui selon lequel l’état, les pouvoirs publics, sont soumis à
l’obligation de respecter le droit édicté par l’état lui-même. Ce principe de légalité de l’action
administrative permet la protection des administrés.
L’Administration doit agir conformément à l’ensemble des normes constitutionnelles, internationales,

législatives ou réglementaires. ( pas à la seule « loi » au sens organique du terme).
Un ordre juridique est un système hiérarchisé (image de la pyramide) :
33
Pour certains, la valeur supérieure des traités internationaux reposent sur l’engagement des états à
respecter ces mêmes obligations. En droit européen, la cour de justice de l’ue a, dans un arrêt de
1964 (Costa contre Enel) affirmait que le droit européen primait sur les droits internes.
Pour d’autres, le droit constitutionnel serait en haut de la pyramide. Elle se justifie par la philosophie
propre du droit constitutionnel.
Ce débat a été tranché en droit interne, en France. Il a été décidé que l’on trouvait en hait de la
pyramide des normes la Constitution.
Cette pyramide a pu fair l’objet de critique, et est de plus en plus remise en question. Pour certains
auteurs, il vaudrait mieux se référer au réseau plutôt qu’à une pyramide. Il y a une pluralité d’acteurs
et de systèmes juridiques :
Chacun de ces acteurs est amené à poser des décisions qui valent dans un système donné. Dans un
litige, ces acteurs vont prendre des décisions différentes :
- exemple de la crèche babiole : Licenciement d’une salarié portant un foulard qui a suscité un long
contentieux. Issue : le licenciement était considéré comme légal par la Cour de cassation. La
CEDH a été saisi dans ce même genre d’affaire, et a statué de même manière. La CJUE a été plus
nuancé dans ses arrêts. Le comité de l’ONU a, contrairement aux autres acteurs, condamné la
France aux motifs d’une discrimination sur les convictions religieuses d’une salarié.
- Exemple de l’affaire Vincent Lambert : état de mort cérébrale. Le CE, la Cour de cassation et le
comité de l’ONU se sont prononcés.
= les juridictions ne vont pas nécessairement avoir les mêmes décisions.
34
Section 1. Les sources constitutionnelles
La constitution est le texte contenant les valeurs fondamentales de l’ordre juridique. Elle contient un
catalogue de disposions d’une importance particulière. Une constitution se reconnait à deux
éléments. C’est un texte organisant la séparation des pouvoirs, il assure aussi les droits
fondamentaux des individus (article 16 de la DDHC).
A. Les bases constitutionnelles du droit administratif

La constitution, en date du 4 octobre 1958 contient une centaine d’articles régissant l’organisation
des pouvoirs publics et les relations entre les 3 pouvoirs.
C’est dans « l’esprit des Lois » de Montesquieu, qu’il développe son analyse et soutient que chaque
pouvoir a une fonction spécialisée, qui doit être distincte des autres pour éviter l’absolutisme royal.
35
Quelle est la place de l’administration ?
L’administration relève du pouvoir exécutif. Il est dit que le gouvernement dispose de l’administration
(article 20 de la C) pour déterminer et conduire la politique de la nation. Elle est également soumise
au controle du juge et subordonnée au controle du pouvoir législatif, qui controle l’exécutif.  
L’administration se trouve dans une position spécifique.
§ 1. Les relations entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif : le

partage des articles 34, 37 et 38 C
Il faut revenir à la révolution française, dans la conception traditionnelle de la loi, la loi est
l’expression de la volonté générale (article 6 de la DDHC) car elle est adoptée par un parlement
composé des représentants de la nation. La loi doit donc être souveraine, une norme générale et
impersonnelle, adoptée par le parlement.
• Critère matériel : contenu de la disposition
• Citer organique : qualité de la personne désignée par la disposition
EXCEPTION : il y a eu des lois qui ne s’intéressaient qu’à une personne, comme, lorsque Victor
Hugo est mort en 1885, le caractère de funérailles nationale a été adopté en 1885.
Dans cette conception, cela signifie que le gouvernement n’a pas la capacité a fixer des normes
générales et impersonnelles, il exécute les dispositions adoptées par le législateur. Cette conception
a fait face à des réalités politiques et pratiques.  
• Nécessités pratiques : il est vite apparu nécessaire de préciser le contenu de la loi. Elles sont
parfois trop générales et impersonnelles. Est né le pouvoir réglementaire, le pouvoir reconnu à
l’administration de prendre des mesures générales et impersonnelles. Ils s’opposent aux actes
non-réglementaires (= acte individuelle, nommé spécifiquement). La loi crée la catégorie de
l’établissement public et c’est le gouvernement qui a créé des universités qui entrer dans la
catégorie d’établissement public. Progressivement, le pouvoir réglementaire s’est élargi = CE,
1919, Labonne (aff. du certificat de capacité de conduite automobile : ancien nom du permis de
conduire) : le pouvoir réglementaire général appartient au chef de l’Etat (désormais au Premier
ministre). Monsieur Labonne avait obtenu son « permis » et le préfet de paris lui retire. Un recours
est formé pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État. Ce décret est illégal car le président a
pris ce décret sans base légale = rejet de la requête car le chef d’état, même en l’absence de toute
loi dispose de la capacité d’élaborer des mesures de police à caractère réglementaire qui
s’applique sur l’ensemble du territoire. Ces principes valent encore.
• Nécessités politiques : Sous la 3e et la 4e république, il y avait un phénomène d’instabilité

parlementaire (élus au suffrage proportionnel). En raison de cette paralysie du parlement, est
apparu la pratique des décrets lois (on conférait au pouvoir exécutif d’adopter des mesures
habituellement prises par le parlement). Cette pratique a été abandonnée à la 5e république =
36
parlementarisme rationalisé. Il est alors question d’attribuer des pouvoirs au gouvernement et au
parlement pour que leurs actions ne freinent pas l’action de l’autre. On retrouve cette disposition
aux articles 34, 37 et 38 de la Constitution.
a) Les articles 34 et 37 de la Constitution : le partage entre la loi et le règlement
Art. 34. - La loi fixe les règles concernant :

- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des
libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; les sujétions imposées par
la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et
libéralités ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure
pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime
d'émission de la monnaie.
La loi fixe également les règles concernant :
- le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des instances
représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d'exercice des mandats
électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités
territoriales ;
- la création de catégories d'établissements publics ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au

secteur privé.
La loi détermine les principes fondamentaux :
- de l'organisation générale de la défense nationale ;
- de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources

;
- de l'enseignement ;
- de la préservation de l'environnement ;
- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. (…)
37
Art. 37. –
« Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.
Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets pris
après avis du Conseil d’Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l’entrée en vigueur de la
présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil Constitutionnel a déclaré
qu’ils ont un caractère réglementaire en vertu de l’alinéa précédent. »
La loi va fixer des principes fondamentaux et va prévoir que le pouvoir réglementaire va préciser ces
principes fondamentaux.
Exemple : acquisition de la nationalité française. Possibilité par le mariage (loi) précisé par des actes
réglementaires (conditions).
• L’obligation de prendre des mesures d’application des lois : Le gouvernement ne peut pas
laisser une loi trop générale
La loi Neuwirth est une loi française adoptée par l'Assemblée nationale et le Sénat le 19 décembre
1967 qui autorise l’usage des contraceptifs, et notamment la contraception orale. L’administration a
freiné l’application de cette loi et elle n’a pu être effective qu’à partir de 1972, car l’administration
n’avait pas précisé les conditions pour avoir cette pilule, les modalités de remboursement, …
Désormais, le conseil d’état a affirmé qu’il existe une obligation pour l’administration de prendre les
mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi :
CE, 2000, Assoc. France nature environnement (aff. des communes littoral) : « l'exercice du pouvoir
réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai
raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respect
des engagements internationaux de la France y ferait obstacle ». En 1986, les commune littorales se
trouvaient de par la loi assujettis à des restrictions pour protéger l’environnement aquatique. Plus de
14 ans après, cette liste des commune littorale n’avait pas été fixée par l’administration. Une
association de défense de l’environnement avait donc formé une requiert auprès du premier ministre.
Refus = annulation du refus et enjoint le premier ministre a prendre des mesures pour faire entrer en
vigueur la loi.
Le secrétaire général du gouvernement a le rôle de repartir les taches entre les différents ministères.
Modalités d’exercice du pouvoir réglementaire :
• Le Président et le Premier Ministre adoptent des décrets
38
- Décrets du Président de la République contresignés par le Premier ministre, et, le cas
échéant, par les « ministres responsables » (art. 19 C) i.e ceux auxquels incombent, à titre
principal, la préparation et l'application des décrets dont il s'agit (CE 1992 Meyet).
- Décrets du Premier ministre (non délibéré en conseil de minsitres) contresignés par les «
ministres chargés de leur exécution » (art. 22 C) i.e ceux qui ont compétence pour signer ou
contresigner les mesures (réglementaires ou individuelles) que comporte l'exécution du
décret (CE 1962 Sicard).
- Cas particulier des « décrets en Conseil d’Etat »
• Autres autorités administratives (préfet, maire etc) adoptent des arrêtés
• Les décisions sont généralement non réglementaires
Exemple: les vaccinations obligatoires

Art. 49 loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018
modifiant l’art. L. 3111-2 du Code de la Santé publique:
I - Les vaccinations suivantes sont obligatoires, sauf contre-indication médicale reconnue, dans des
conditions d'âge déterminées par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Haute Autorité de
santé :
« 1° Antidiphtérique ; « 2° Antitétanique ; « 3° Antipoliomyélitique ; « 4° Contre la coqueluche ; « 5° Contre les infections

invasives à Haemophilus influenzae de type b ; « 6° Contre le virus de l'hépatite B ; « 7° Contre les infections invasives à
pneumocoque ; « 8° Contre le méningocoque de sérogroupe C ; « 9° Contre la rougeole ; « 10° Contre les oreillons ; « 11°
Contre la rubéole.
II.- Les personnes titulaires de l'autorité parentale ou qui assurent la tutelle des mineurs sont tenues
personnellement responsables de l'exécution de l'obligation prévue au I. La preuve que cette
obligation a été exécutée doit être fournie, selon des modalités définies par décret, pour l'admission
ou le maintien dans toute école, garderie, colonie de vacances ou autre collectivité d'enfants. » ;
Décret n° 2018-42 du 25 janvier 2018 relatif à la vaccination obligatoire
Le Premier ministre,
Sur le rapport de la ministre des solidarités et de la santé,
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu le code de la santé publique, notamment ses articles L. 3111-2 et L. 3111-5 ;
Vu la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, notamment son article
49 ; (...)
Le Conseil d'Etat (section sociale) entendu,
Décrète : (...)
• Art. 2
« Art. D. 3111-6.-La déclaration prévue à l'article L. 3111-5 est faite :
« 1° Sur le carnet de santé et, en outre, pour les enfants âgés de deux ans ou moins, sur les certificats de santé prévus
à l'article L. 2132-2 ;
39
« 2° Pour les personnes ne possédant pas de carnet de santé, sur un document remis par un professionnel de santé
autorisé à pratiquer les vaccinations attestant de la situation de la personne au regard des vaccinations obligatoires.
« Art. R. 3111-8.-I.-L'admission du mineur est subordonnée à la présentation du carnet de santé ou de tout autre
document mentionné à l'article D. 3111-6 attestant du respect de l'obligation prévue à l'article L. 3111-2 :
« a) Dans les établissements et services mentionnés aux deux premiers alinéas de l'article L. 2324-1 ;
« b) Dans les écoles et les établissements d'enseignement scolaire et les accueils sans hébergement organisés en
application du troisième alinéa de l'article L. 2324-1 et du II de l'article R. 227-1 du code de l'action sociale et des
familles ;
« c) En cas d'accueil par un assistant maternel agréé mentionné à l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des
familles ;
« d) Dans les pouponnières et maisons d'enfants à caractère sanitaire relevant de l'article L. 2321-1 ;
« e) Dans les établissements mentionnés aux 1°, 2° et 3° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des
familles ;
« f) Dans les autres modes d’accueil organisés en application du troisième alinéa de l'article L. 2324-1 et de l'article L.
227-4 du code de l’action sociale et des familles ;
« g) Et dans toute autre collectivité d'enfants.
• Art. 8 : La ministre des solidarités et de la santé, le ministre de l'éducation nationale et la ministre des outre- mer
sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la
République française.
Que se passe-t-il si une loi déborde sur le pouvoir réglementaire et inversement (relatif aux articles
34 et 37 de la constitution ?
On peut alors envisager deux hypothèses :
• Loi empiétant sur le domaine du pouvoir réglementaire : n’est pas de ce fait entachée
d’inconstitutionnalité. Lorsqu’une proposition de loi empiète sur le domaine réglementaire, le
gouvernement peut opposer l’irrecevabilité. C’est le CC en dernier lieu qui conclu = possibilité
de « délégalisation »
art. 37C al. 2: « Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par
décrets pris après avis du Conseil d’Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l’entrée en
vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil
Constitutionnel a déclaré qu’ils ont un caractère réglementaire en vertu de l’alinéa précédent »
• Acte réglementaire empiétant sur le domaine du législateur: illégalité, annulation possible par le
juge administratif, par le conseil d’état s’il s’agit d’un décret.
b) L’atténuation des règles de partage : les ordonnances (art. 38 C)
Il est parfois possible pour le gouvernement de demander une délégation des compétences, de
l’autoriser d’adopter des mesures normalement du ressort législatif (article 38 de la Constitution).
40
• Article 38 C: « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au
Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui
sont normalement du domaine de la loi »
= Loi d’habilitation
Le gouvernement dépose le projet de loi d’habilitation, votée par le parlement et qui indique dans
quelles matières le gouvernement est autorisé à adopter des mesures réglementaires alors même
que cela devrait relever du pouvoir législatif. La recodification du droit des contrats découle de
l’article 38. Parfois, ce sont pour des raisons politiques : le parlement est divisé, le gouvernement
veut passer en force et il demande une habilitation pour adopter ces questions sensibles (réforme du
droit du travail, SNCF)
• « Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Elles entrent
en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas
déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être
ratifiées que de manière expresse. »
= Promulgation de l’ordonnance
= Loi de ratification
Il est possible devant le CC, de saisir le conseil pour l’examen de la loi d’habilitation, puis la loi de
ratification.
• « A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne

peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »
Quels Recours ?
• Devant CC pour les lois d’habilitation et de ratification.
• Devant CE pour les ordonnances tant qu’elles n’ont pas été ratifiées. Avant la ratification,
l’ordonnance a une valeur réglementaire et peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.
– Le bras de fer CC/CE de 2020:
• CC, décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, Force 5 [Autorisation d’exploiter

une installation de production d’électricité]
• CE, 1er juillet 2020, Conseil national de l’Ordre des architectes, n° 429132.
Réponse au conseil constitutionnel : a considéré qu’il était bien compétent pour
connaitre d’un recours d’une ordonnance, tant que celle ci n’est pas ratifiée.
• Cons. const. 3 juill. 2020, n° 2020-851/852 QPC [Habilitation à prolonger la durée

des détentions provisoires dans un contexte d'urgence sanitaire] A essayé de trouver
une solution, un compromis, lorsque l’ordonnance contient des dispositions pouvant
porter atteinte à la constitution, même si elle n’ont pas été ratifié, les ordonnances
peuvent être soumises au CC.
41
§ 2. Pouvoir hiérarchique et subordination de l’administration au

gouvernement (a. 20 C)
Art. 20 C : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de

l'administration et de la force armée »
Art. 21 C: « Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement (...) »
À travers ces deux articles, il y a un principe de subordination de l’administration au pouvoir

gouvernemental = devoir de loyauté et de neutralité.
Ce pouvoir hiérarchique se définit comme le principe en vertu duquel le supérieur hiérarchique

détient certaines prérogatives sur la personne et sur les actes des subordonnés.
Il est détenu par le ministre à l’encontre des agents du ministères, par le maire sur les employés
communaux, …
Depuis les lois de décentralisation de 1982, 1983, le préfet n’a plus de pouvoir hiérarchique à
l’encontre des collectivités locales = controle de légalité (possibilité de référé au tribunal
administratif). Il y a des catégories d’administrations à la marge : ce sont les autorités administratives
indépendantes, comme le CSA, Commission de régulation de l’électricité, …
Le pouvoir hiérarchique est un principe général du droit détenu de plein droit par l’autorité supérieure
(CE, 1950, Queralt : affaire des bonnetières. Un conflit dans une entreprise privée, un patron a voulu
licencier des bonnetières pour cause de manque de respect. Certaines de ces salariées étaient des
déléguées du personnel, impossibilité de les licencier. Quand on voulait les licencier, on devait
obtenir une autorisation donnée par l’inspection du travail qui dépend du ministère du travail.
L’inspection du travail refuse de donner à l’employeur l’autorisation. Recours au ministre qui dit qu’il
n’est pas compétent. Le CE annule le refus du ministre en rappelant que sauf disposition contraire,
l’inspection du travail est soumis au controle du ministre du travail).
• Prérogatives sur les actes des subordonnés :
L’autorité peut toujours modifier, annuler, réformer un acte administratif pris par son subordonné.
• Prérogatives sur la personne des subordonnés :
- Pouvoir d’organisation = pouvoir d’organiser le travail, les conditions d’affectation à des

taches. C’est un chef de service (CE, 1936, Jamart : affaire du médecin protestataire. Le
médecin Jamart était mécontent, se plaint au ministre de la santé, et lui a interdit l’accès à
son travail pour cause de plainte à répétition sur les conditions de travail. Le docteur forme
un recours au CE, il profite de cet arrêt pour organiser les prérogatives de l’autorité sur ses
subordonnés. Le conseil d’état rappelle que le ministre n’a pas en principe le pouvoir
42
réglementaire sauf si une loi lui a expressément investi dans tel ou tel domaine. MAIS, quand
le ministre agit en chef de service, il lui appartient d’organiser ses services. En l’espèce, le
CE considère que l’accès restreint au médecin du ministre est illégal.
- Pouvoir d’instruction à devoir (limité) d’obéissance du subordonné = pouvoir de donner

des ordres sous la forme de circulaires, de lignes directrices : Loi du 13 juillet 1983. SAUF si
l’ordre est manifestement illégal et compromet l’ordre public.
• Conseil d’Etat, sect., 1944, Langneur : Le fonctionnaire, a l'obligation de désobéir à un

ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.
Le chef de service avait donné des instructions : aides sociales à des habitants
n’ayant pas droit à ces aides.
• Un officier de gendarmerie, en charge de la sécurité dans un aéroport, avait donné des

ordres pour que certaines personnalités soit exemptées de controle de sécurité. Un
des militaires avait été sanctionné pour avoir refuser d’obéir à l’ordre. Il a fait un
recours et le tribunal administratif lui a donné raison.
- Pouvoir disciplinaire = le supérieur peut sanctionner un de ses subordonnés qui n’a pas
respecté l’ordre légal
Question: le 1er Ministre est-il le supérieur hiérarchique des ministres?

Le PM dirige l’action du gouvernement (art. 21)
Par ailleurs, il dispose d’un pouvoir d’instruction par voie de circulaires sur l’ensemble des
administrations.
- CE, 2012, « Libérez les Mademoiselles ! » : « il lui est toujours loisible, sur le fondement des
dispositions de l’article 21 de la Constitution en vertu desquelles il dirige l’action du
Gouvernement, d’adresser aux membres du Gouvernement et aux administrations des
instructions par voie de circulaire, leur prescrivant d’agir dans un sens déterminé ou
d’adopter telle interprétation des lois et règlements en vigueur »
• Mais...
Le PM ne peut pas se substituer à ses ministres ou les contraindre à prendre des mesures
Il n’a pas non plus de pouvoir disciplinaire à l’encontre de ses ministres. Il est seulement le premier
ministre (« le Primus inter pares ») = le premier parmi ses pairs, ses égaux.
B. La protection des droits fondamentaux des administrés

Une constitution est un texte qui organise la séparation des pouvoirs et assure la protection des
droits fondamentaux.
• La décristallisation des pensions des anciens combattants « indigènes ».
43
Au coté des soldats français, membres de la résistance il y avait les soldats indigènes. C’était des
citoyens francais vivant dans les anciennes colonies françaises (Maroc, Tunisie, Algérie, ou Afrique
noire). Ils ont participé à l’effort de la libération. Ces soldats sont pour beaucoup morts au combat, et
aussi ont survécu, et sont retournés vivre dans leur pays. Un mouvement de décolonisation a ensuite
eu lieu. Un choix a été laissé aux anciens combattants, de garder la nationalité française et aussi de
préférer prendre la nationalité de leur pays. Ceux qui ont choisi de conserver leur nationalité, leur
pension de retraite a continué à leur être servi, mais pour ceux choisissant de prendre la nationalité
de leur pays, une autre issue a été préférée. Une loi adoptée en 1959 a décidé de cristalliser la
pension de rentraite des anciens combattants. Les pensions ont cessé d’évoluer. Au fil du temps, les
écart de montant entre les pensions se sont accrues.  
Un ancien combattant marocain ne touché que 10% de la pension versée à un ancien combattant
avec la nationalité française.
Les anciens combattant indigènes ont fait l'objet de beaucoup d’intérêt.
CAS D’ESPÈCE : une veuve demande à toucher la pension des anciens combattants pour son mari
ayant la nationalité étrangère. Le mariage est intervenu après la guerre. Le ministre des armés refuse.
Il est possible devant le juge administratif de contester le refus ministériel d’octroyer la pension.
Quels sont les arguments que la veuve peut invoquer contre le recours contre excès de pouvoir ?
On peut considérer que cette décision méconnait des droits fondamentaux. Est-ce que le juge peut
vérifier si oui ou non un acte administratif respecte la constitution ?
§ 1. Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs et la

théorie de la loi écran
Elle appelle une réponse nuancée. C’est une réponse en trois temps :
a. Principe : possibilité d’un contrôle par voie d’action de la constitutionnalité

des actes administratifs
Le principe général est le suivant : le juge administratif est compétent pour connaitre des recours
contre les actes administratifs qu’ils soient réglementaires ou individuels = recours pour excès de
pouvoir.
Le terme d’illégalité, lorsqu’il est suivie d’un recours en excès de pouvoir, le juge administratif va voir
s’il l’acte administratif est contraire ou non à toute les normes qui lui sont supérieures. Le juge
administratif va examiner si l’acte administratif qui lui est différé est conforme à la loi et à la
constitution.  
Si l’acte administratif est conforme à la constitution, il est déclaré légal, mais s’il déconnait une
norme constitutionnelle, l’acte sera annulé. RECOURS PAR VOIE D’ACTION
Si le ministre a refusé de lui verser la pension parce que son mari avait une nationalité étrangère, on
peut considérer que cette décision est contraire à la constitution (contraire au principe d’égalité,
traitement différent des anciens combattant en fonction de leur nationalité).
44
b. Exception au principe : présence d’un écran-législatif (théorie de la loi écran)
L’exception a des origines historiques. Un acte administratif est pris en application d’une loi et le
requérant va souligner que certes l’acte a été pris en application d’une loi mais que cette loi
méconnait la constitution.
Le juge administratif peut-il effectuer le controle de constitutionnalité d’une loi ?
Il ne s’agit non plus un recours par voie d’action, mais par voie d’exception. Le juge peut-il vérifier si
la loi elle-même est conforme à la constitution. NON
Le juge effectue un contrôle de la légalité, mais pas un controle de la constitutionnalité de la loi.  

= écran-législatif.
Au nom de la séparation des pouvoirs, le juge ne peut pas contrôler le travail du législateur.
Cette solution issue d’un arrêt de 1936, de l’arrêt Arrighi rendu par le Conseil d’État. Cette solution
s’est longtemps appliquée. La loi fait écran entre l’acte administratif et la constitution. (pas de
controle de constitutionnalité de la loi). Si une loi s’interpose, le juge de refuse d’effectuer le contrôle.
Il y a bien un recours contre les actes administratif, mais quand une loi s’interpose, le juge refusant
d’examiner la constitutionnalité de la loi, l’acte administratif est protégé par la loi.
Une loi qui avait cristallisé les pensions de retraites des anciens combattants indigènes. En
appliquant le schéma, la décision du ministre de refuser la pension à la veuve de l’ancien combattant
est légale, peut être inconstitutionnelle mais peut importe, la loi fait écran.
Ce problème est resté insoluble pendant longtemps. Cette exception n’est pas compatible avec
l’état de droit qu’est la France. Cela explique l’émergence de la question de la QPC.
c. Exception désormais limitée par l’introduction de la procédure de QPC
Cette procédure est prévue à l’article à l’article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion
d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte
atteinte aux droits et libertés que la constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de
cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai
déterminé. » 
= On ne touche pas au controle classique issu de l’arrêt Arrighi.
Mais si jamais le requérant considère que la loi est contraire à la constitution, une procédure est
mise en place, le conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner que la loi est conforme à la
constitution. Soit le conseil d’état, soit la cour de cassation qui peut transférer la QPC.
Ils ne le font que si la QPC est :
- sérieuse : appréciation délicate, on comprend que le constituant et le législateur aient institué un

filtre mis en place. C’est une question de nature à émettre un doute raisonnable. Cela laisse une
grande marge d’appréciation au conseil d’état dans sa décision de transmettre ou pas une QPC.
IL effectue sans le dire le controle de QPC, en s’appuyant sur la jurisprudence antérieure.
- Une question nouvelle : le renvoie au cc ne peut intervenir que si la loi n’a jamais été examiné. S’il
y a eu une modifications dans les circonstances de droit ou de faits. S’il y a de nouveaux principes
constitutionnels intégrés, il y a possibilité de soumettre le contrôle au CC.
45
Seules 25%des demandes de QPC sont transmises.
Lorsque la QPC est transmise, le CC peut prendre deux types de décision :
- déclarer la loi conforme à la constitution
- Déclarer la loi contraire à la constitution. La décision du CC a pour effet d’entrainer l’abrogation de

la loi. Le cc laisse un certain délai au législateur. La déclaration va bénéficier au requérant et aux
personnes ayant une QPC identique
La première QPC a eu lieue le 16 avril 2010, l’arrêt Labane. Il s’agissait d’une affaire de cristallisation
de pension de retraite des anciens combattants. Le CC a abrogé la disposition de la loi de 1959.
(contraire article 1 de la constitution). Le législateur a un temps pour refaire une nouvelle loi de
décristallisation.
• QPC du 28 mai 2010; CE, Ass., 13 mai 2011, Mme Lazare et Mme M’Rida
§ 2 . L e s d ro i t s f o n d a m e n t a u x g a r a n t i s p a r l e b l o c d e
constitutionnalité
La constitution a été élaborée en urgence, durant le contexte particulier de la guerre d’Algérie, elle ne
contient pas de catalogue de droits fondamentaux. Elle s’ouvre par un préambule, montrant
l’attachement du peuple français à certains textes : la DDHC et le préambule de la constitution de la
quatrième république qui proclame un certain nombre de droits fondamentaux.
Cette lacune a été majoritairement comblée par une décision du CC dite « liberté d’association » de
1971. Cette décision est une décision fondatrice car le CC proclame la valeur constitutionnelle du
préambule de la constitution de 1958, et donc par la même occasion la DDHC et le préambule de
1946.
= constitutionnalisation par ricoché
On parlera de bloc de constitutionnalité : des textes qui ont une valeur constitutionnelle.
46
a. La Constitution du 4 octobre 1958

Il n’y a pas de déclarations de droits fondamentaux, mais on trouve dans la constitution quelques
textes qui proclament des principes dotés d’une valeur constitutionnelle. (voir schéma)
b. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

Le texte a désormais, depuis 1971, une pleine valeur constitutionnelle.
Arrêt Barel 1954. Des étudiants voulaient candidater à l’ENA. Refus par le directeur pour des raisons
politiques : Les candidats étaient membres du parti communiste. Un recours un formé devant le CE.
Le CE donne raison au requérant. (principe d’égalité d’accès à tous les français à des fonctions
publiques)
c. Le préambule de la Constitution de 1946

Le préambule de 1958 se rattache au préambule de 1946. Il contient des principes particulièrement
nécessaires à notre temps (économique et sociale) comme le droit à l’éducation, le droit d’asile,
égalité home femmes. Ils ont valeur constitutionnelles.
Arrêt Gisti 1978 : le préambule s’impose à l’administration et proclame la protection à la vie familiale.
Le CE fait souvent un tri entre les dispositions du préambule de 1946. (exemple : arrêt CE 2016). Le
préambule a une disposition mystérieuse, il affirme l’attachement du peuple francais aux principes
fondamentaux reconnus par les lois de la république. On a pas de liste exacte de la nature de ces
principes. On sait seulement par les travaux préparatoires que cette formule a été proposé par les
démocrates chrétiens pour conserver la liberté d’enseignement (conserver enseignement privé).
Cette mention s’est avéré d’une importance considérable car dans la décision du CC en 1971, il a
décidé de conférer à la liberté d’association une pleine valeur constitutionnelle au titre des principes
fondamentaux reconnus par les lois de la république. Au fils de sa jurisprudence, le CC a dégagé un
certains nombre de principes fondamentaux : sont considérés comme tel un principe qui répond à
cette définition suivante : « une règle dégagée par le CC issue de la tradition républicaine antérieure
à 1946 et qui intéresse les droits et libertés fondamentaux, la souveraineté nationale »
d. La Charte de l’environnement
C’est un texte récent, consacré par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, et a été inséré dans le
préambule de 1958 à cette occasion. Elle contient de dispositions environnementales qui visent à
protéger l’environnement. Cette charte a suscité des interrogations. Beaucoup de ses dispositions
sont trop générales, ce qui empêche le recours relatif à cette charte. En 2008, le CC a répondu
clairement, toutes les dispositions de la charte ont valeur constitutionnelle.
La charte de l’environnement ne s’applique q’en matière de l’environnement. (conception large Arrêt

2014 CE à propos de l’amiante). Il faut que l’environnement et la santé soient en cause (pas pour
tout, exemple: taser)
Le juge va examiner l’application de la charte dans son contexte.
Est-ce que la loi fait écran ?
47
- le décret est pris en stricte application de la loi = écran
- L’acte administratif va au delà de la stricte application de la loi = la loi ne fait pas écran
e. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

Dégagés par la jurisprudence du CC sans qu’ils ne se rattachent à un texte écrit.
(exemple : principe de fraternité consacré en 2018, principe de la protection supérieure de l’enfant)
f. Les principes et les objectifs à valeur constitutionnelle
48
Section 2. Les sources internationales et

européennes
CAS D’ESPÈCE : une veuve demande à toucher la pension des anciens combattants pour son mari
ayant la nationalité étrangère. Le mariage est intervenu après la démobilisation. Le ministre des
armés refuse. Il existerait une loi : seul les mariages antérieurs donnent loi à une pension de
réversion. Cette loi ne s’appliquait qu’aux anciens combattants ayant acquis une nationalité
étrangère.
Quand est-il au regard des dispositions de la Constitution relatives au droit international ?
A. L’abandon de l’écran législatif en matière de contrôle

de conventionnalité
La place des traités internationaux est déterminée par les articles 54 et 55 de la
Constitution :
• Art. 55 C : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,
une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son
application par l’autre partie »
Cet article doit se lire à la lumière de l’alinéa 14 du Préambule de 1946 : « La République française,
fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international »
49
§ 1. Le principe de la supériorité des traités internationaux sur les

lois
Le principe est posé par l’article 55 de la Constitution.
Quelles sont les conditions qui s’imposent pour que le traité international ait une valeur supra-
législative ? (3)
1. Ratification ou approbation régulière (art. 52 et 53 C = parfois nécessité d’une loi de

ratification). Dans certains domaines, un acte international doit être validé par le pouvoir législatif
(exemple : traité de paix, de commerce, finances de l’état, état des personnes, aussi à propos
de session de territoire)
• Rappelé par CE, 1998 SARL du parc d’activité de Blotzheim
2. Publication au Journal Officiel
3. Réciprocité : il doit être appliqué par l’autre état partie
• Contrôle par le Juge Administratif de l’application par les autres Etats parties (CE 2010, Mme
Cheret- Benseghir)
• Pas de condition de réciprocité pour le droit européen et les traités humanitaires ou la protection
des Droits de l’Homme
Cette primauté vaut pour les traités et accords internationaux mais aussi pour le droit dérivé des
organisations internationales.
50
– Ex. du droit européen: règlements communautaires (CE, 1990, Boisdet); directives (CE, 1992,
Rothmans) , mais aussi « principes généraux de l'ordre juridique communautaire déduits du traité
instituant la Communauté européenne et ayant la même valeur juridique que ce dernier » ( CE, 2001,
Synd. national de l'industrie pharmaceutique)
§ 2. Le contrôle de conventionnalité des lois par les juges : un

contrôle par voie d’exception
C’est le Conseil constitutionnel qui s’est exprimé le premier, dans une décision de 1975 relative à
l’IVG. Il a été saisi, les requérants considéraient que la loi Weil était contraire à la convention
européenne des droits de l’homme et notamment à son article 2. Le Conseil écarte le moyen et
affirme que dans le cadre de son controle de constitutionnalité, il est incompétent du controle de
conventionnalité.
Quelques mois après, la Cour de cassation, a en 1975 décidé de se déclarer compétente pour le
controle de conventionnalité des lois. Elle a considéré que si une loi examinée est contraire à un
traité, elle pourrait l’examiner et elle pourra écarter l’application de la loi au cas d’espèce.
Le Conseil d’État, a lui attendu 1989, dans l’arrêt Nicolo pour se déclarer compétent. Un ingénieur
francais a formé un recours contre les élections européennes. Il conteste l’élection en considérant
que les résidents francais d’outre mer avaient participé aux élections. (contraire au traité de Rome).
Le CE rejette le recours, il admet d’examiner si la loi est bien conforme au traité de Rome : controle
de conventionnalité de la loi.
• Effets du contrôle de conventionnalité de la loi par voie d’exception
Une loi déclarée contraire à un instrument international (traité ou droit dérivé) est déclarée
inapplicable au litige en cause.
NE PAS CONFONDRE :
– Inapplicabilité d’une loi (contrôle de conventionnalité par JA) : loi « paralysée » mais maintenue
dans l’ordonnancement juridique
– Abrogation d’une loi prononcée que par le CC (QPC = Cons. const. =contrôle de
constitutionnalité): disparition pour l’avenir et avec effet immédiat, bénéficiant aux litiges en cours (en
principe)
– Annulation d’un acte administratif (contrôle de légalité du JA) : disparition avec effet rétroactif (en
principe)
51
B. La conformité des actes administratifs au droit

international
§ 1. Principe : le contrôle du respect du droit international par un

acte administratif
Il a été posé par l’arrêt du CE, 1952, Dame Kirkwood. Une convention entre la France et les E.U sur
une extradition. = examen direct
Pour un acte réglementaire :
• CE, Ass, 1996, Moubleu (publicité de audiences disciplinaires). Un recours est formé, Maitre
Moubleu invoque la méconnaissance de la CEDH (article 6 paragraphe 1).
• CE, 2016, Gonzalez Gomez (AMP post mortem) Demande d’injonction pour récupérer les
spermatozoïdes du défunt mari pour les exporter en Espagne. L’assistance médicale à la
procréation post mortem est illégale en France. L’administration refuse. Le juge administratif est
saisi car contraire à la CEDH (article 8 respect à la vie privée). Le CE considère qu’il y a lieu
d’ordonner le transfert des spermatozoïdes.
Il y a une condition : le traité doit être doté d’effet direct
– Précisé par CE,ass. ,2012, GISTI et FAPIL (GAJA) : les associations ont formé un recours contre le
décret instituant un logement opposable, qui permet de faire bénéficier aux personnes mal logées
des logements. Les étrangers pouvaient en bénéficier, mais pas tous. Contraire à une convention
internationale. Le CE donne raison aux associations, à la condition que la convention soit doté
d’effet direct.
Le CE dit :
• Des stipulations d’effet direct sont celles qui ne régissent pas exclusivement les relations entre
États et peuvent ainsi modifier directement la situation juridique des particuliers, sans l'intervention
d'acte complémentaire.
• La détermination de l'effet direct d'une stipulation internationale suppose, de la part du juge, la

prise en compte du contenu et des termes de la convention, de l'économie générale de celle- ci et
de l'intention des parties
§ 2. Le cas des directives européennes
Les directives européennes sont des actes dérivés particuliers, ils ont pour finalité de définir des
objectifs aux états membres.
Elles vont lier les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances
nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Les Etats membres sont tenus de le
réaliser par la « transposition » de la directive dans le délai imparti par celle-ci. Les directives sont
dénuées d’effet direct.
52
En droit français, cette obligation résulte à la fois du droit européen et de la constitution (CE, ass.,
2007, Société Arcelor Atlantique, GAJA).
• Conséquences contentieuses =
1– Contrôle des mesures de transposition. C’est au pouvoir public de définir si les mesures
doivent transposées soit par la loi ou par décret.
• CE, 1984, Confédération nationale des SPA (aff. du bien être des animaux transportés) Une
directive européenne imposait une mesure pour encadrer le transport des animaux vers les
abattoirs. Il fallait qu’un vétérinaire vienne abattre la bête en cas de maladie. Le décret reprend la
directive et ajoute que dans tous les cas, il faut obtenir l’accord du propriétaire. Le CE annule car il
a jouté des mesures nouvelles, pour effet de porter atteinte aux objectifs visé par la directive.
2– Pendant le délai de transposition, les autorités nationales « ne peuvent légalement prendre

(...) des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prévu par la
directive » (CE, 2001, France Nature environnement) les autorités nationales ne peuvent pas prendre
des mesures qui seraient contraire à l’objectif d’une directive non encore transposée.
3– A l’issue du délai de transposition, nécessité de mettre le droit en conformité avec les

directives. Si le délai est dépassé, le juge administratif va en tirer des conséquences. Obligation de
mettre le droit francais en accord avec la directive.
• CE, ass., 1989, Cie Alitalia, GAJA (contestation acte réglementaire)
• CE, ass., 2009, Perreux, GAJA (acte non réglementaire) possibilité future de s’en prévaloir
Le non-respect de cette obligation entraine la responsabilité de l’Etat. Le CE considère que

l’absence de transposition est répréhensible : arrêt CE 1992 Société Arizona Tobacco
§ 3. Le cas de la coutume internationale
Il n’est pas mentionné par l’article 55 de la Constitution. L’alinéa 14 du Préambule de 1946 : « La

République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ».
La France doit en vertu de cet alinéa respecter la coutume et les principes généraux du droit
international.
Arrêt Machfoger : navire devenue une épave. L’administration voulait la détruire. Litige entre le
propriétaire et la France. Il a perdu car pas d’atteinte au principe coutumier du droit international. La
loi fait écran entre la coutume internationale et l’acte administratif.
53
C. Les méthodes du juge administratif, entre pyramide et

réseau
§ 1. La pyramide
Nous sommes en présence d’un système cohérent, dans lequel les normes s’articulent. On arrive à
un système satisfaisant. L’action de l’administration est encadrée.  
C’est une idée réductrice, car il y a beaucoup de pyramides. Il y a aussi des pyramides européennes,
internationales.
§ 2. Le réseau
L’idée du réseau est interessante. L’interaction des normes repose sur des collaborations, plutôt que
sur un rapport de hiérarchie, de soumission.
Les traités internationaux doivent être respectés, mais il y a beaucoup de traités internationaux. Que
faire en cas de contrariété entre différents traités internationaux ?
• Renvoi préjudiciel (CJUE) et demande d’avis (CEDH, protocole 16 2018) = mécanisme d’exception
que les juridictions françaises peinent à saisir.
• Mise en cohérence des normes internationales
– Ex: CE, ass., 2011, Kandyrine de Brito Païva (aff. des emprunts russes) Il n’y a pas de hiérarchie
entre les normes internationales, il faut donc que le JA essaie de les concilier, les interpréter de
manière a obtenir une conciliation. Si ce n’est pas possible, il faut appliquer la norme spéciale par
rapport à la norme générale.
54
Internationalisation du droit qui permet de protéger les droits fondamentaux. La CEDH n’illustre mais
le droit international général aussi. Le droit de l’Union européenne reconnait des droits
fondamentaux aussi. Cette internationalisation est plus ou moins bien vécu par le JA. Elle peut
parfois porter atteinte aux droits fondamentaux, des règle qui n’ont pas fait l’objet de débat
démocratique.
Chap. 2. Les limites/

atténuations du principe de
légalité
La question est de déterminer la nature du contrôle du juge administrative exercé sur les décisions
administratives. Puisque l’administration doit agir conformément au droit, il convient de se demander
quel contrôle le juge administratif, juge de la légalité de l’action administrative, doit effectuer. Ainsi, il
faut aborder l’étendue du contrôle exercé par le juge administratif sur l’activité de l’administration.
Section 1. Les variations de l’intensité du contrôle

juridictionnel de l’activité administrative
55
A. Compétence liée et pouvoir discrétionnaire de

l’administration
Ces deux notions s’opposent.
Exemples de compétence liée :
- arrêt du CE 1999 Mr Montaignac (recours formé par un commerçant, a affiché un panneau

publicitaire à coté d’un autre panneau publicitaire. Le maire avait pris un arrêté interdisant les
affiches avec une distance inférieure à 100 mères. Il avait donc demandé au commerçant
d’enlever, il était tenu d’agir, lié.
- Arrêt du CE 2013 Médecin hospitalier qui n’accomplissait pas sa fonction donc suspension du
salaire.
- Affaire Martinot 2006 : un individu fasciné par Hibernatus, était persuadé de cette technique
(cryogénie) litige entre la famille et le maire qui refuse de conserver le corps dans leur congélateur.
Quand il y a décès, il faut que le maire veille à une sépulture décente.
Ronald Dworkin compare le pouvoir discrétionnaire avec un donut (beignet vide en son milieu), il
serait une zone libre de choix ceinturé par un ensemble de contrainte.
B. L’intensité variable du contrôle exercé par le juge

administratif
L’intensité du contrôle exercé par le juge administratif varie selon qu’il s’agit d’un pouvoir
discrétionnaire ou d’une compétence liée détenu par l’administration. Cette appréciation d’induit que
le contrôle du juge peut être soit un contrôle approfondi du bien fondé de la décision administrative
et du pouvoir administratif de l’autorité, ou un contrôle superficiel et restreint au nom de la marge de
manoeuvre de l’administration prévue par la loi. Tout dépend alors des exigences prévues par la loi.
De la précision des critères légaux qui encadrent le pouvoir reconnu à l’administration découle le
type de contrôle effectué par le juge administratif plus ou moins important:
§ 1. Le contrôle infra-minimal
Le juge contrôle toujours l’exactitude matérielle des faits mais il limite parfois son contrôle à l’erreur
de fait. Si les faits sont exacts il maintient la décision, mais les annule si les faits sont inexacts. C.f.:
CE, 1916, Camino, GAJA, affaire de la révocation d’un maire.
§ 2. Le contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation
Censure des erreurs évidentes et des solutions manifestement déraisonnables lorsque

l’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation discrétionnaire ce qui s’apparente à un
flagrant délit administratif.
- CE, 2018, Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteur (normes
techniques d'accessibilité des logements aux personnes handicapées)
56
- CE Ass., 1988, Bleton (nomination au tour extérieur)
§ 3. Le contrôle normal ou contrôle de la qualification juridique des

faits
Consiste à vérifier que l’administration a correctement analysé et établi la situation matérielle, au

regard des critères légaux qui lui donnaient le pouvoir d’agir et les a bien qualifiés en détail.
- CE, 1914, Gomel (aff. de la place Beauvau) (GAJA)
§ 4. Le contrôle maximal dit aussi de proportionnalité
Le juge vérifie non seulement la qualification juridique des faits, mais plus encore, que ces faits
qualifiés permettait à l’administration de prendre la décision qui a été prise et que cette mesure était
nécessaire, adaptée et proportionnée. C’est un contrôle principalement relatif à la police
administrative, mais aussi en matière de sanctions disciplinaires, administratives et carcérales - afin
de déterminer si la sanction est adaptée - ainsi qu’en matière d’urbanisme.
- Mesures de police : CE, 1933, Benjamin (interdiction d’une réunion) (GAJA) - Sanctions:
• Disciplinaires contre les fonctionnaires: CE, Ass., 2013, Dahan (aff. de l’ambassadeur)
• Administratives: déchéance de nationalité (CE, 2016, Turk)
• A l’égard des détenus (CE, 2015, Boromée): « il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de
moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un détenu ayant fait l’objet d’une sanction
disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est
proportionnée à la gravité de ces fautes »
- Théorie du bilan coûts-avantages: CE, ass. 1971, Ville nouvelle est (opération d’urbanisme) (GAJA);
CE, 2016, Fédération nationale des associations d’usagers des transports (projet de ligne SNCF
Poitiers Limoges)
Section 2. Les actes de gouvernement
Ces actes ont la particularité de jouir d’une pleine et entière immunité juridictionnelle. Jusque’à la fin
du XIXe siècle, le juge administratif refusait d’effectuer un contrôle sur certains actes administratifs
qui relevaient de motifs politiques en considérant qu’un tel contrôle le conduirait à se prononcé sur
l’opportunité des choix de l’administration, et limitait ainsi largement son contrôle. En 1875, le
Conseil d’Etat a abandonné cette théorie et a accepté d’étendre son contrôle à l’issue de l’affaire du
Prince Napoléon-Joseph Bonaparte. Ls actes pris par le gouvernement sont des actes administratifs
pouvant faire l’objet d’un excès de pouvoir. Toutefois, une catégorie spécifique - relique d’autrefois -
d’actes insusceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir subsiste, à savoir les actes
de gouvernement. Il s’agit d’une catégorie d’acte administratifs qui jouissent d’une entière immunité
juridictionnelle. On en distingue deux catégories:
57
A. Les actes relatifs aux rapports entre les pouvoirs

publics constitutionnels
Tous les actes concernant les rapport entre les pouvoirs exécutif et législatif sont des actes de
gouvernement. Ainsi, un décret présidentiel par lequel une loi est promulguée est insusceptible de
faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Cf.: CE, 1933, Desreumaux. De même, il n’est pas
possible de former de recours contre la nomination d’un membre du Conseil constitutionnel, ou
contre une décision de mise en oeuvre l'article 16 de la Constitution en cas de crise exceptionnelle.
Cf.: CE, 1962, Rubin de Servens.
B. Les actes non détachables de la conduite des relations

internationales de la France
Un certain nombre d’exemples sont à citer, à savoir la ratification ou
l'approbation d'un accord international, le vote d'un représentant de la France dans une organisation
internationale, la prise d’une décision de reprise des essais nucléaires en dépit des engagements
internationaux pris par la France, la prise d’une décision autorisant les avions militaires américains et
britanniques accomplissant des missions contre l'Irak à emprunter l'espace aérien français.
Cette catégorie d’actes administratifs conduit à s’interroger sur son avenir. Alors qu’elle a conduit à
exclure du contrôle du juge administratifs de larges pans de l’activité des pouvoirs publics, on
anticipe sa disparaitrait progressive en ce que la jurisprudence qui s’est développée tend à en
réduire l’importance, quand bien même le Conseil d’Etat en a réaffirmé le principe.
• Ratification ou l'approbation d'un accord international ( CE 1926, Dame Caraco),
• Vote d'un représentant de la France dans une organisation internationale (CE, ass., 1984, Assoc.
Les Verts)
• Décision de reprise des essais nucléaires en dépit des engagements internationaux pris par la
France ( CE, ass., 1995, Assoc. Greenpeace- France)
• Décision autorisant les avions militaires américains et britanniques accomplissant des missions
contre l'Irak à emprunter l'espace aérien français ( CE, 2003, Comité c. la guerre en Irak et a.)
• CE, 2019, Mme A: décisions relatives au rapatriement de familles françaises de djihadistes en

Syries
Section 3. L’état d’urgence et les circonstances

exceptionnelles
Il s’agit de considérer l’hypothèse selon laquelle le juge administratif module son contrôle, non pas
en raison du domaine dans lequel intervient l’acte administratif, mais en raison des circonstances
dans lesquelles l’acte administratif est adopté. En période trouble, le contrôle de légalité de l’action
administrative peut être allégé et le juge peut faire preuve d’une plus grande mansuétude dans
certains cas particuliers:
58
A. Les circonstances exceptionnelles

Cette hypothèse jurisprudentielle forgée par le juge administrative prévoit que l’administration
dispose de marges de manoeuvre plus importante. Elle a été forgée pendant la Seconde Guerre
Mondiale, au cours de laquelle le juge administratif a admis que l’autorité administrative puisse
prendre des mesures qu’elles n’aurait pas pu prendre en temps de paix. Ainsi, les circonstances
particulières de la guerre ont conduit l’administration à prendre des mesures excédant ces pouvoirs
normaux, ce que le juge a admis. Cf. CE 28 juin 1918, Heyriès, GAJA, affirmation des sanctions
contre un fonctionnaire en période de guerre.
B. Les régimes d’état d’urgence

Ces régimes ont été prévus par une loi du 3 avril 1955 modifié en 2015. Il s’agit d’un régime de crise
dont la loi prévoit que « soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit
en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » le
pouvoir du préfet et du Ministre de l’Intérieur peut être accru. Cette loi est codifiée au Code de
Sécurité Intérieure, et prévoit que le Président de la République, au moyen d’un décret en Conseil
des Ministres, décide de son entrée en vigueur pour une durée de 12 jours. Pour le proroger, le
gouvernement doit avoir recours à une loi. Une décision du Président de la République peut
subséquemment y mettre fin. Deux contrôles sont alors effectués par le juge:
• Le contrôle de la proclamation de l’état d’urgence. Le Conseil d’Etat a considéré que la décision

de recourir à l’état d’urgence n’est pas un acte de gouvernement, et qu’il peut ainsi être saisi d’un
recours contre la décision présidentielle. Cf.: CE, ass., 24 mai 2006, Rolin.
• Le contrôle des mesures prises au titre de l’état d’urgence. Certaines mesures exceptionnelles
peuvent être prises par l’administration que le juge peut contrôler. Cf.: CE ass., 2016, Napol, GAJA,
affaire des perquisitions administratives.
59
Thème III. Les missions de

l’administration
Chap. 1. La police
administrative
Le mot police renvoie aux forces de l’ordre, réparties au sein de plusieurs corps (police national =
ministère de l’intérieur/ gendarmerie nationale = force militaire). Les deux relèvent de l’état. Mais le
maintien de l’ordre peut être confié aux mains d’ordres agents, comme les collectivités locales
(police municipale ou garde champêtre). Le terme de police renvoi à une conception organique
(institutions qui peuvent exercer les activités de police).
Dans ce cours, c’est la police au sens matérielle du terme qui nous intéresse. La police
administrative désigne la compétence reconnue à certaines autorités publiques, de prendre des
décisions juridiques pour assurer le maintien de l’ordre.
• Cas d’espèce : « L’affaire de Langouet » : l’interdiction par arrêté municipal de la dispersion

de pesticides agricoles à proximité des habitations
Un maire d’une commune a pris un arrêté municipal pour réglementer l’utilisation de pesticides
agricoles, interdit l’utilisation de glyphosate à proximité des habitations. Cet arrêté a été contesté en
justice et déféré au TA par le préfet, utilisant son pouvoir de déféré préfectoral.
Le maire est-il compétent pour adopté un arrêté interdisant l’utilisation de pesticides sur le territoire
de sa commune ? Le préfet peut-il demander la suspension de cet arrêté et son annulation ? Le TA
a-t-il annulé ? Le maire peut-il invoquer la protection de la santé publique pour justifier son arrêté
municipal ?
60
Section 1. Les finalités de la police administrative
A. La protection de l’ordre public

Le CC a afirmé le caractère constitutionnel de la « protection de l’ordre public ».
Avant, cette conception était assez simple, L’ordre public désignait un « ordre matériel et extérieur
» (Maurice Hauriou), et comprend au minimum la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques.
L’affirmation du doyen se basait sur un texte de loi, qui définissait les attributions des polices
municipales : V. art. Article L2212-2 CGCT: « La police municipale a pour objet d'assurer le bon
ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques »
- protection sécurité publique = exemple : un immeuble dangereux (risque feu) implique qu’un
arrêté soit pris pour la sécurité des administrés, pour leur interdire d’y retourner/ un pont présente
un risque, il faut que la police administrative, par la pose de panneaux pour informer les
administrés.
- Protection tranquillité publique = un maire prend un arrêté interdisant l’utilisation de tondeuse le

dimanche matin pour protéger le riverain : arrêté municipal visant à protéger la tranquillité
publique.
- Protection salubrité publique = interdiction de déposer des ordures dans la journée sur les voies
publiques/ interdiction de se baigner dans certains espaces aquatiques lorsqu’il y a un risque de
pollution/ mesures prises par des maires pour assurer une protection de la population par rapport
au COVID-19.
= renvoie à un ordre matériel et extérieur. Les risques que l’on entend prévenir sont des risques
palpables, tangibles, qui concernent des atteintes physiques aux individus ou aux bien. Il n’a pas
pour objectif de protéger certaines valeurs, croyances.
• Vers un ordre public immatériel?
Cette conception a fait l’objet de certaines contestations. Vers la fin de la deuxième du 20e siècle, on
s’est demandé si l’ordre public ne contenait pas des éléments immatériels et intimes. Le fait
d’interdire des comportements dans l’espace public au nom de la moralité publique.
Exemple : la présence de SDF dans certains quartiers est de nature à créer un trouble à l’ordre
public, le maire peut réduire, réglementer la mendicité, s’il est avéré que la présence de SDF crée les
attroupements perturbant la circulation : truble à l’ordre public au sens matériel.
L’autorité de police administrative peut-elle, si un maire trouve que la présence de SDF est immorale,
prendre des mesures/ peut-il prendre des mesure interdisant la tenue torse nue ?
M. Hauriou : « « L'ordre public, au sens de la police est l'ordre matériel et extérieur considéré comme
un état de fait opposé au désordre, l'état de paix opposé à l'état de trouble (...). Le désordre matériel
est le symptôme qui guide la police comme la fièvre est le symptôme qui guide le médecin. Et la
police emploie, comme la médecine, une thérapeutique qui tend uniquement à faire disparaître les
symptômes ; elle n'essaie point d'atteindre les causes profondes du mal social, elle se contente de
61
rétablir l'ordre matériel et même, le plus souvent, l'ordre dans la rue ; en d'autres termes, elle ne
poursuit pas ce que l'on a appelé à une certaine époque l'ordre moral, l'ordre dans les idées et dans
les sentiments, elle ne pourchasse pas les désordres moraux, elle est pour cela radicalement
incompétente ; si elle l'essayait, elle verserait immédiatement dans l'inquisition et dans l'oppression
des consciences à cause de la lourdeur de son mécanisme » (Précis de droit administratif et de droit
public, 9e éd., Sirey, 1919).
La mise en garde de l’auteur est cinglante. La police administrative ne doit pas instauré un ordre
moral.
La jurisprudence n’a pas toujours suivi la mise en garde de Maurice Hauriou.
La moralité, composante de l’ordre public ?

• CE, 18 décembre 1959, Société des films Lutétia (le feu dans la peau): Le maire de Nice, très à
cheval sur la morale a décider d’interdire la diffusion du films dans les territoires niçois, à cause
d’une vague d’immoralité. Le CE donne raison au maire de Nice = possibilité pour un maire
d’interdire un film sur le territoire de la commune en raison de son immoralité si la projection du
film, au regard de circonstances locales particulières, est susceptible de troubler l’ordre public.
La notion de circonstances locales particulières peut être utilisée dans plusieurs situations.
Exemples :
- le CE a admis qu’un maire pouvait interdire l’ouverture d’un sex shop près d’une école = arrêt
2005
- Le film « Le pull-over rouge » de 1979 a fait suscité beaucoup de commentaires (enlèvement et
assignat d’une petite fille à Aix-en-Provence : affaire de Christian Ranucci exécuté en 1976). Il
prenait clairement la défense du criminel. À Aix en Provence, la question se pose et le maire
décide en raison des circonstances locales particulières, d’interdire la diffusion du film dans les
salles de cinéma. Le CE donne tord au maire. On s’est dit que la moralité ne pouvait plus être
considéré comme une finalité de l’ordre publique car la notion de circonstances locales
particulières était trop évasive. On se disait que la jurisprudence Lutétia était dépassée.
La dignité de la personne humaine, composante de l’ordre public

Pourtant, la notion de la dignité de la personne humaine est considérée comme une composante
de l’ordre public :
• CE, 1995, Morsang sur Orge (aff. du lancer de nain). Certains élus locaux sont choqués de
l’instrumentalisation d’un nain. Certains maires interdisent cette pratique, donc celui de Morsang
sur Orge. Des recours sont formés contre ces arrêtés, et le CE donne raison au maire. Il affirme que
le respect de la dignité humaine est une composante de l’ordre public, qui peut être invoqué même
en l’absence de circonstances particulières locales. = la jurisprudence des films Lutétia revit, de
manière plus vive car les circonstances locales particulières n’est plus nécessaire.
• CE, 1997, « Arcueil » Examen d’un arrêté municipal avait interdit les affichages publicitaires en
faveur de la messagerie rose. Il a considéré que le maire avait agit illégalement. Cet arrêt semblait
avoir réinséré la nécessité de circonstances locales particulières.
62
• CE, ord. 2014, Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala (aff. du
spectacle Le Mur qui tournait au ridicule la Shoah. Dieudonné a été condamné pénalement pour
incitation à la haine raciale. Ces condamnations pénales ne l’ont pas arrêté. Un certain nombre de
maires ont pris des arrêtés municipaux pour interdire le spectacle dans leur commune : atteinte à
la dignité de la personne humaine. Dieudonné et sa société de production ont formé un recours
référé liberté (en urgence) pour suspendre ces arrêtés. Le CE examine l’arrêté et donne raison au
maire. Les ordonnances Dieudonné ont été critiqué. Quand il a abandonné le spectacle, il en a
remonté un, et il a encore eu des propos discriminatoires, les maires ont pris des arrêtés interdisant
le spectacle. Il a cette fois eu le dernier mot, et les arrêtés ont été annulés (ordonnance de 2016)
• CE, 16 avril 2015. Saisi pr un référé. Une association pour la lutte contre le racisme (CRAN) avait
demandé au maire de Grasse d’interdire par un arrêté municipal une pâtisserie en forme d’un
homme dodu avec un sexe protubérant et d'une femme avec des grosses lèvres roses. Le maire
avait refusé, un recours est formé. Le CE a donné raison au maire.
La laïcité, composante de l’ordre public ?

• CE, ord., 2016, Ligue des droits de l’Homme (aff. du burkini) Des élus locaux ont interdit le
burkini par des arrêtés municipaux. Des recours ont été formés (référé liberté). Les élus locaux
invoqué la salubrité publique. L’argument est fallacieux. Le deuxième argument était la laïcité. Le
CE rappelle qu’un maire, au titre de ses pouvoirs de police administrative ne peut agir que dans
l’optique de protection de l’ordre public. Les mesures de police que le maire d’une commune du
littoral édicte en vue de réglementer l’accès à la plage et la pratique de la baignade doivent être
adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l’ordre public. Il
n’appartient pas au maire de se fonder sur d’autres considérations et les restrictions qu’il apporte
aux libertés doivent être justifiées par des risques avérés d’atteinte à l’ordre public (en l’espèce,
abs. d’atteinte à l’ordre public)
RAPPEL DE LA QUESTION : L’autorité de police administrative peut-elle, si un maire trouve que la

présence de SDF est immorale, prendre des mesures/ peut-il prendre des mesure interdisant la
tenue torse nue ?
On peut considérer que des questions de salubrité peuvent imposer le port d’une tenue plus
couvrante dans les rues d’une commune (magasins avec produits alimentaires). La moralité publique
peut-elle être invoquée ? Il faudrait qu’il y ait des circonstances locales particulières. Les femmes
sont-elles autorisées ?
La CC a considéré que les femens étaient coupables d’exhibition sexuelle, sous réserve de la
protection de la liberté d’expression.
B. Le caractère préventif de la police administrative

Exemple : manifestation/ limitation de vitesse pour prévenir à l’ordre public. Si le trouble a déjà été
commis, il s’agit de réprimer ces atteintes à l’ordre public. On est plus dans le champs de la police
admisntrative.
Conséquences: distinction entre
- Police administrative et police judiciaire (§1)
63
- Police administrative et sanctions administratives (§2)
§ 1. La distinction entre police administrative et police judiciaire

Cette distinction a une conséquence contentieuse :
- police administrative : juridiction adminsitrative
- Police judiciaire : juridiction pénale
Quelquefois, il y a des risques de confusions, car il existe des liens matériels entre les deux (même
affaire), des liens organiques (même personnel qui va exercer des missions de polices
administratives et judiciaires : exemple : agent de police qui fait circuler les véhicules, il cherche à
éviter les accidents (police administrative), si une infraction a lieue, l’agent de police change de
casquette (police judiciaire))
• Critère finaliste: Il faut regarder l’intention, dans quel contexte ?
La police judiciaire intervient lorsqu’une infraction a été commise, et est orientée vers la répression
pénale : il s’agit d’identifier les auteurs d’une infraction et de réunir preuves afin de permettre l’action
pénale (CE, 1951, Baud = interpellation de malfaiteurs qui avait mal tourné, un passant est blessé,
quel juridiction est compétente ? Il était question d’appréhender un délinquant donc police judiciaire)
La police administrative cherche à assurer le maintien de l’ordre, prévenir et surveiller (TC, 1951,
Noualek = police admsintrative. Le préfet pendant la guerre faisait le maintien de l’ordre)
TC, 1968 Tayeb = considère que c’est une opération de police judiciaire : infraction commise
franchir de force un barrage de police.
§ 2. La distinction entre mesures de police administrative et

sanctions administratives
• Une sanction administrative est une décision administrative émanant d’une autorité administrative
qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle vise à punir une personne ayant enfreint une
réglementation.
– G. Braibant (concl. sur CE, 1960, Ministre de l’Intérieur c. Rohmer) « Les mesures de police sont
prises dans l’intérêt de l’ordre, de la santé ou de la sécurité publics ; elles visent à mettre fin à un
désordre ou à un danger, et à l’empêcher de se produire ou de se reproduire à l’avenir. (..) Les
sanctions au contraire procèdent d’une intention de punir des infractions soit à une réglementation
précise, soit à des principes de morale professionnelle. Elles sont fondées sur des griefs, sur des
fautes reprochées. Elles revêtent en principe un caractère personnel ».
Pendant longtemps, les sanctions administratives ont été vu comme une anomalie (atteinte
séparation des pouvoirs). Comment l’administration peut sanctionner sans juge ?
64
• Initialement : domaine restreint
- fonction publique : les supérieurs hiérarchiques peuvent prononcer des sanctions à l’encontre de
son subordonné. La sanction disciplinaire est une illustration de sanction administrative.
- certains services publics comme école ou prison : forte soumission à l’institution.
Désormais, elles sont beaucoup plus nombreuses et diverses (activités à but lucratif, sportif (lutte
contre le dopage), économique, financière). Le CC a encadré les sanctions administratives :
- Pas de sanction sans texte : l’administration soit avoir été investi pour administrer ces sanctions
- Obligation de motivation
- Contrôle de proportionnalité (rappel séance 6: matérialité des faits, qualification juridique des faits
et adaptation de la sanction à la gravité des faits commis)
- Contentieux de pleine juridiction (CE, Ass., 2009, ATOM)
Section 2. Les autorités de police administrative
• Police administrative générale : principalement exercée
– au nom de l’Etat, c’est à dire par le Premier ministre et le Préfet = peuvent prendre des
mesures pour encadrer, restreindre les libertés individuelles dans un but de prévention à l’ordre
public
Arrêt du CE, 1919, Labonne (Troisième république, mtn le pouvoir de police administrative générale
est aux mains du premier ministre à l’échelle de la nation) : le préfet (département) retire le permis à
Monsieur Labonne. Habilitation admise.
– au nom de la commune, par le maire
• Art. 2212-1 CGCT: « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat
dans le département, de la police municipale, ». Il peut prendre différentes mesures relative à
l’ordre public au sein de la commune. Le préfet peut déféré un arrêté municipal au TA.
• Les polices administratives spéciales sont instituées par des textes spéciaux et s’appliquent à
s’appliquent à certaines catégories d’administrés (ex: étrangers) ou à certaines activités (ex:
chasse, jeux, cinéma). Diversité des autorités titulaires :
Ex: police des funérailles : maire et préfet (doubles attributions : générales et spéciales)
Ex.: police des étrangers : ministre de l’Intérieur
Ex.: visa cinématographiques : ministre de la Culture (diffusion dans salles de cinéma)
Ex.: utilisation des produits phytosanitaires en matière agricole : ministre de l’Agriculture
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Concours de police : utilisation simultanée de deux polices pour régir une même situation
Première hypothèse : Concours de polices administratives générales : deux autorités de police

administratives générales interviennent à propos d’un même sujet (le maire et le préfet/ le premier
ministre et le maire. Que se passe-t-il si les mesures prisent par le maire et le premier ministre ne
sont pas identiques ? =
- CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains. Un arrêté préfectoral avait été pris, qui limitant la
possibilité d’ouvrir des casinos. Le maire prend un arrêté municipal qui aggrave l’arrêté
préfectoral, l’interdisant complètement.
Une autorité de police administrative générale locale peut rendre plus contraignante une disposition
prise par une autre autorité de police administrative si les circonstances locales l’exigent. (exemple :
code de la route limite la circulation en ville à 50, mais le maire peut aggraver ces dispositions). Il ne
peut pas assouplir des mesures prises à un échelon supérieur.
Deuxième hypothèse : Concours entre police administrative générale et police administrative

spéciale (rares) : En générale, PAS écarte la PAG. Pourtant, parfois, la PAG peut suppléer la carence
d’une autorité de PAS face à un danger imminent.
• CE, 1959, Société les films Lutétia (GAJA) le maire de nice prend un arrêté pour interdire un film en
particulier, en vertu de son pouvoir de police administrative générale qui vient durcir une mesure de
PAS (ministre de la culture)
• Ex d’actualité:
– CE, 2020, Commune de Sceaux (port du masque) certains maires avaient été à l’encontre de ce
que disait le gouvernement (masques inutiles) et, en vertu de leur pouvoir de PAG, ils avaient rendu
le port du masque obligatoire. C’est le cas du maire de Sceaux. L’affaire vient devant le CE. Il relève
que l’on est en présence de concours de police administrative : PAG (maire) et PAS (premier ministre
dans l’état d’urgence sanitaire). Ce pouvoir ne fait pas obstacle à l’intervention de la PAG, pour
durcir, à la double condition :
- existence de circonstances locales particulières pour justifier cette aggravation par un maire d’une
mesure de PAS
- Cette intervention de cette PAG ne doit pas nuire à la cohérence et à l’efficacité des mesures
gouvernementales
En l’espèce, il annule l’arrêté municipal car cela est en contradiction avec ce qu’affirme le
gouvernement. Le CE est vu comme le collaborateur du gouvernement.
– TA Rennes, 2019, Préfet d’Ille et Vilaine c. Commune de Langouët: arrêté municipal du maire
(police admisntrative générale) interdisant l’usage de pesticide à proximité des habitations (PAG) or
police spéciale des produits phytosanitaires confiée au ministre de l’agriculture. Le TA a donné raison
au préfet, que la PAS, incarné par le ministre de l’agriculture est seul compétent pour réguler les
pesticides.
66
= Dès lors, ni les dispositions du code général des collectivités territoriales ayant donné au maire,
responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, le pouvoir de prendre les mesures de
police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, ni les
articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique lui permettant d’intervenir pour
préserver l’hygiène et la santé humaine, ni l’article 5 de la Charte de l’environnement, ni enfin le
principe de libre administration des collectivités territoriales ne sauraient en aucun cas permettre
au maire d’une commune de s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale par l’édiction
d’une réglementation locale.
L’affaire a été mené au CE, il devra se prononcé à propos de l’arrêté du maire.
Section 3. Le contrôle juridictionnel des mesures

de police : un contrôle de proportionnalité
• Contrôle sur la nature des mesures de police administrative : l’autorité de police ne peut q’interdire
ou autoriser certains comportements (fonction binaire), il lui est impossible de subordonner une
activité à une autorisation. Cela ne vaut pas pour les PAS (chasse, conduite, droit au séjour des
étrangers = nécessité d’une autorisation).
Exemple : CE, 1951, Daudignac : aff. du photographe filmeur. Le maire de Montoban avait pris un
arrêté réduisant la présence de photographes filmeurs, et a autorisé que certains photographes
(procédure d’autorisation des photographes filmeurs). Le CE a annulé l’arrêté car le maire n’a pas le
pouvoir de subordonner l’exercice de cette activité.
• Contrôle sur la portée des mesures : CE, 1933, Benjamin (aff. de l’interdiction d’une conférence =
liberté de réunion)
Dans un Etat de droit, « la liberté est la règle et la restriction, l’exception » (conclusions Corneille sur
CE, 1917, Baldy).
Le triple test qui répond à trois critères :
– Nécessité : le risque de trouble (réel) à l’ordre public ?
– Adaptation par rapport à la finalité poursuivie = efficacité
– Proportionnalité : interdiction des mesures générales et absolues (nécessité de précision)
Discussion: l’obligation de porter un masque en période épidémique

CE (ord.), 6 septembre 2020, Port obligatoire du masque à Strasbourg et dans 12 communes du
Bas-Rhin, n° 443750 (pris par le préfet : PAS) saisi en 48h déféré liberté. Le TA considère que l’arrêté
est trop général et porte atteinte au critère de proportionnalité : suspension. Le préfet saisi le CE en
appel. Il comprend ces trois critères =
• Une mesure nécessaire?
67
– « Cette situation impose aux pouvoirs publics de prendre les mesures adaptées pour contenir la
propagation d’une épidémie qui, à ce jour, a causé plus de 30 000 décès en France en dépit de
mesures rigoureuses d’interdiction de la plupart des déplacements durant deux mois, en évitant
d’avoir à adopter de nouveau des mesures ayant un coût économique et social élevé. »
• Une mesure adaptée?
– « il résulte des avis et recommandations tant de l’Organisation mondiale de la santé que du Haut
Conseil de la santé publique ou du conseil scientifique covid-19, appuyés sur les études
épidémiologiques récentes et la revue de la littérature scientifique existante, que le port d’un
masque, qui ne présente pas de risque particulier pour les personnes qui le portent, est efficace pour
réduire le risque de contamination par le SARS-CoV-2 »
• Une mesure proportionnée?
– « Le caractère proportionné d’une mesure de police s’apprécie nécessairement en tenant compte

de ses conséquences pour les personnes concernées et de son caractère approprié pour atteindre
le but d’intérêt général poursuivi. Sa simplicité et sa lisibilité, nécessaires à sa bonne connaissance
et à sa correcte application par les personnes auxquelles elle s’adresse, sont un élément de son
effectivité qui doivent, à ce titre, être prises en considération. Il en résulte que le préfet, lorsqu’il
détermine les lieux dans lesquels il rend obligatoire le port du masque, est en droit de délimiter des
zones suffisamment larges pour englober de façon cohérente les points du territoire caractérisés par
une forte densité de personnes ou une difficulté à assurer le respect de la distance physique, de
sorte que les personnes qui s’y rendent puissent avoir aisément connaissance de la règle applicable
et ne soient pas incitées à enlever puis remettre leur masque à plusieurs reprises au cours d’une
même sortie. Il peut, de même, définir les horaires d’application de cette règle de façon uniforme
dans l’ensemble d’une même commune, voire d’un même département, en considération des
risques encourus dans les différentes zones couvertes par la mesure qu’il adopte » 
= il permet que des mesures générales soient entreprises. « Il faut que la mesure de police soit
effective et la simplicité et la lisibilité en sont pour quelque chose. On peut s’inquiéter d’une telle
jurisprudence et que cette ordonnance du 6 septembre 2020 est un simple signe de panique.
Le contrôle du caractère discriminatoire des mesures de police administrative

CE, 15 nov. 2017, Ligue des droits de l’Homme : Il s’agissait d’un arrêté municipal interdisant la
fouille des poubelles, motivé par la protection de la salubrité publique. Le CE considère que
l’interdiction n’est pas disproportionné. MAIS Le maire avait pris un arrêté, publié en plusieurs
langues : roumain et bulgare. La ligue des droits de l’homme forme ainsi un recours contre cet arrêté
en contestant son caractère proportionné et en soulevant son caractère discriminatoire (vise un
public particulier). QUESTION ENCORE OUVERTE. Peut-Être instauré un troisième controle
juridictionnel des mesures de police : l’impact de la mesure.
« Considérant que la cour administrative d'appel a ainsi constaté, dans le cadre d'une appréciation
souveraine des faits de l'espèce, l'existence, à la date de l'arrêté litigieux, d'un trouble à l'ordre
public résultant de la fouille des poubelles, et s'est attachée à vérifier le caractère proportionné de
l'interdiction décidée par le maire en tenant compte des conséquences de cette mesure pour les
personnes concernées (...) qu'après avoir relevé que l'arrêté ne portait atteinte à aucun droit ou
situation légalement constituée, la cour n'a pas commis d'erreur de qualification juridique en
regardant l'interdiction qu'il édicte qui, portant sur la fouille des poubelles et autres bacs à ordures,
ne visait pas toute appropriation d'objets placés dans celles-ci, mais une pratique d'exploration
68
systématique des conteneurs entraînant l'éparpillement des déchets qu'ils renferment, comme une
mesure proportionnée ; qu'elle a pu légalement en déduire qu'il ne revêtait pas un caractère
discriminatoire ; que, dès lors qu'elle n'a pas pris parti sur le point de savoir si l'arrêté avait été
traduit en roumain et en bulgare, le moyen tiré de ce qu'elle aurait dénaturé sur ce point les pièces
du dossier ne saurait être accueilli ; qu'il suit de là que la Ligue française pour la défense des droits
de l'homme et du citoyen n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque, lequel
est suffisamment motivé ; »
Conclusion : Police administrative et droits fondamentaux

Le maintien de l’ordre public es indispensable au respect des droits fondamentaux en visant la
tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Cela justifie les pouvoirs de police (PAS et PAG), qui
ont des compétences adaptées aux nécessités locales.
Il faut éviter que les pouvoirs des polices ne deviennent arbitraires. Il faut que le juge administratif
effectue un controle approfondi à propos de la légalité de l’action des polices administratives.
• Quel rôle du juge administratif dans la conciliation entre ordre public et libertés fondamentales?
Les évoluions jurisprudentielles inquiètent car elles montrent que le juge s’éloignent de son rôle de
veille au respect des droits fondamentaux, et est plus l’auxiliaire du gouvernement, dans son activité
de maintien de l’ordre public.
Chap. 2. Le service public

Importance historique de la notion de service public (identité de la France). Jacques Chevalier a dit
que l’activité du service public était un mythe légitiment de l’action de l’état.
Section 1. La notion de service public
Le service public selon Léon Duguit (grand théoricien du service public) : « Toute activité dont
l'accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que
l'accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de
l'interdépendance sociale et qu'elle est de nature telle qu'elle ne peut être réalisée complètement
que par l'intervention de la force gouvernante » (Traité de droit constitutionnel, t. II, 3e éd., 1928, p.
61)
Exemples de services publics : écoles, hôpitaux…
Exemple de cas : La privatisation de Aéroport de paris, stoppée par le covid, il a été repoussé par le
gouvernement (pas le moment de vendre ses parts constituant une valeur importante, incertaine).
C’est une société anonyme (droit privé) qui gère les aéroports de Roissy et d’Orly qui est aussi une
entreprise publique (capitaux détenus par des personnes publiques : l’État). Est-ce que l’état peut
vendre Aéroport de paris à un investisseur privé, détient-elle des caractéristiques de service public ?
69
A. Définition du service public

La définition de service public est essentiel car cela va avoir des conséquences juridiques
importantes (détermination du régime applicable au service public). Définir le service public est
périlleux.
Définition simple de service public : « Activité consistant à fournir des prestations dans un but
d’intérêt général, exercée par une personne publique ou par une personne privée sur laquelle
l’administration exerce un contrôle, et soumise à un régime juridique particulier. »
Les termes de « fournir des prestations » distinguent le service public des polices administratives
(réglementation).
= 3 critères cumulatifs
- activité d’intérêt général (critère finaliste)
- Exercée par une personne publique ou par une personne privée sur laquelle l’administration
exerce un contrôle (critère organique)
- soumise à un régime juridique particulier (critère matériel)
§ 1. Le critère finaliste : une activité d’intérêt général
Un caviste qui répond à un besoin local répond-il à un intérêt général ? NON car sa finalité est
financière (activité privée).
• Qu’est ce que l’intérêt général ? (définition mitigée)
Est d’intérêt général ce qui est qualifié comme tel par la conscience collective (et donc par le pouvoir
politique) et répond à la fois à un besoin de la population et à un projet de société.
De ce fait, ne seront pas qualifiées d’intérêt général les mêmes activités.
Exemple : à Rome, existait une formule : Panem et circenses (du pain et des jeux). La distribution de
pain et l’organisation de jeux dans la Rome antique assurait le ciment de la société. Ils étaient alors
considérés comme d’intérêt général. Est-ce toujours d’actualité ?
Illustrations pour étayer le propos :
CE, 1916, Astruc vs. CE, 1959, Syndicat des exploitants de cinématographe de l’Oranie (théâtres).
Litige relatif à l’activité du théâtre des champs Élysées, géré par la ville de Paris. Etait-elle une
activité de service public ? NON, car une activité de divertissement ne saurait être considéré comme
un service public en l’absence d’intérêt général. Maurice Hauriou affirmait à propos des théâtres :
« qui ne présentent aucune nécessité, même financière, dont l’inconvénient même est d’exalter
l’imagination, d’habituer les esprits à une vie factice et fictive, au grand détriment de la vie sérieuse,
et d’exciter les passions de l’amour, lesquelles sont aussi dangereuses que celles du jeu et de
l’intempérance. Il est déjà très discutable que les administrations publiques subventionnent des
entreprises de cette nature, et certes il vaudrait mieux s’orienter vers la suppression des subventions
que vers l’érection en services publics. » Le CE considère que c’est une activité de service public,
70
car le théâtre répond à un intérêt d’intérêt général, dans certains cas, des activités de jeux, et des
activités d loterie pouvait avoir un but d’intérêt général :
• Exemple : CE, 1966, l’installation d’un casino peut répondre à une finalité d’intérêt général, car cela
peut contribuer au développement d’un bassin touristique.
Jurisprudence changeante car s’il a considéré que la loterie nationale était un service public dans un
arrêt de 1948, Angrand vs CE, 1999, Rolin (jeux de hasard), il a en 1999 dans l’arrêt Rolin revenu sur
cette affirmation. L’activité du loto n’est pas une activité de service public. La française des jeux
détenu par une société anonyme n’en fait pas parti : « si le rêve est indispensable à l’homme, la
perspective de gain ne constitue pas en revanche une activité de service public » (Rapporteur
public).
Dans ces 4 affaires contradictoires, les activités de jeux peuvent être considérés ou non comme une
activité de service public, selon l’époque.
CE, 2018, Société d’entrainement Mathieu Boutin (courses hippiques) : ex. de qualification
législative (loi de 2010 = la loi prévoit que les sociétés de courses de chevaux sont chargées d’une
mission de service public car elles visent à l’amélioration de l’espèce de chevaux)
– «Pain» de la Rome = Est-ce que l’accès au pain constitue-toujours une activité de service public ?
C’est une activité privée et le principe au 21e siècle est de respecter cette initiative privée et le
respect de cette initiative privée implique l’abstention des pouvoirs publics.
Il arrive parfois que des activités de boulangerie soient considérées comme service public (deux
hypothèses) :
- CE 1901, Descroix et autres boulangers = une carence de l’initiative privée, les pouvoirs publics
peuvent prendre le relais de la défaillance de l’initiative privée, en mettant accès à des points de
distribution. Le Conseil municipal avait accordé à une coopérative de boulangerie pour une
meilleure distribution du pain. Le CE a annulé car il a considéré qu’il y avait suffisamment de
points de distribution. 
C’est le cas souvent dans l’entre deux guerres (socialisme municipal).
- CE, 1970, Société Unipain = intervention du pouvoir public en créant une activité relevant d’un
secteur privé même s’il n’y a pas de carence. Une personne publique crée une activité
normalement du secteur privé pour répondre à ses besoins, dans le cadre de son activité
administrative. En l’espèce, une boulangerie militaire pour approvisionner un centre pénitentiaire.
= Certain flou
Exemples de services publics
1. MAINTIEN DE L’ORDRE ET LA RÉGULATION DES ACTIVITÉS PRIVÉES
– Justice, police, lutte contre l’incendie, défense nationale
– Protection de l’environnement et de la salubrité : ex: assainissements collectifs des
71
eaux usées, ramassage des ordures etc ...
– Réglementation des activités privées confiées à des organismes comme les ordres professionnels
2. FINALITÉ SOCIALE: AIDE SOCIALE, SÉCURITÉ SOCIALE, EMPLOI
– Ex: Pole emploi, CAF, CPAM, CROUS, logements sociaux, etc
3. FINALITÉ ÉDUCATIVE ET CULTURELLE (ENSEIGNEMENT, RECHERCHE, COMMUNICATION,

CULTURE, LOISIRS, SPORTS)
– Ex: Préambule de la Constitution de 1946 : « l'organisation de l'enseignement public gratuit et

laïque à tous les degrés est un devoir de l'État »
4. FINALITÉ INDUSTRIELLE ET COMMERCIALE
– Electricité : ERDF ; transports en commun : SNCF, RATP ; communications postales : La Poste,

etc.
Cette liste est évolutive et dépend du niveau de développement économique et social de la société.
C’est les conceptions politiques en présence qui considèrent quelle activité est ou non une activité
de service public.
Une liste évolutive en fonction des changements technologiques et sociaux

QUESTION : Internet est-il un service public ?
• l’acces internet n’est pas un service public (service marchand)
• Mais il peut être appréhendé en lien avec des activités de service public  
- quand l’accès wifi est fourni par une autorité publique).  
- quand une activité de service public est exercée en ligne (siège d’une activité de service public) :
CE, 1997, Ordre des avocats de Paris
- Une liste évolutive en fonction des considérations politiques
Qui doit satisfaire les besoins de la population ? Quelle articulation entre le marché et les pouvoirs
publics ?
Qui est reasonable de l’instruction ? Des loisirs ? Accès logements ? = besoins fondamentaux qui
doivent faire l’objet de service public (socialisme) ou alors doit être géré par le marché, ce qui relève
du secteur privé (E.U), certains pensent qu’il faut un compromis : La France pense que l’éducation
doit etr eocnsidérée comme un service public, les transports mais l’alimentation n’est pas considéré
comme une mission de service public;
= choix idéologiques, politiques (néolibéral, socialisme)
72
§ 2. Le critère organique : un rattachement à une personne publique
Les activités de service public (financier ou matériel) sont rattachantes à une personne publique.
« Une activité assurée ou assumée par une personne publique »
– Assurée par une personne publique : régie (exploitation directe du service par l’administration
avec son bien et son personnel) ou établissement public (Service Public personnifié =
institutionnalisé, doté d’une personnalité morale créé pour l’exploitation d’un service public (exemple
: université, hôpital)
– Assumée par une personne publique mais exercée par une personne privée : la gestion d’une
activité de service public peut être consacré par la loi.
• Principe: CE, 1938, Caisse Primaire d’Aide et protection = ancêtres des caisses de sécurité
sociales. Organismes de droit privé mais ces personnes morales de droit privé se sont vue investie
d’une activité de service public (crée par la loi)
– Ex contemporains (sociétés anonymes) : La Poste, France Télévision, CPAM...
• Modalités
– Sur habilitation textuelle (texte qui a expressément investi un organisme privé d’une mission de
service public)
o CE, 2007, APREI - Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés
(affaire des centres d’aide par le travail): « indépendamment des cas dans lesquels le
législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service
public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de
l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est
chargée de l’exécution d’un service public ... »
= Il faut rechercher ce qu’a dit la loi. Si la loi est silencieuse, il faut regarder le mode de
fonctionnement de l’activité, de savoir si la personne est dotée de prérogatives de puissance
publique, ou si elle est placée sous le controle étroit de l’administration.
• Investi d’une mission de service public par un contrat (v. 2e sem.) qui détaille et permet l’exercice
d’une mission de service public par une personne privée (exemple : autoroutes)
• Par une personne privée spécifiquement créée à cette fin (exceptionnellement)
o CE, 2007, Commune d’Aix en Provence (aff. de la subvention au festival d’art lyrique) =
association crée pour organiser festival d‘art lyrique, avait bénéficier d’une subvention
(contesté). Quelle était la nature de la mission exercée par l’association ? « lorsqu'une
personne privée exerce, sous sa responsabilité et sans qu'une personne publique en
détermine le contenu, une activité dont elle a pris l'initiative, elle ne peut, en tout état de
cause, être regardée comme bénéficiant de la part d'une personne publique de la dévolution
d'une mission de service public ; que son activité peut cependant se voir reconnaître un
73
caractère de service public, alors même qu'elle n'a fait l'objet d'aucun contrat de
délégation de service public procédant à sa dévolution, si une personne publique, en
raison de l'intérêt général qui s'y attache et de l'importance qu'elle revêt à ses yeux,
exerce un droit de regard sur son organisation et, le cas échéant, lui accorde, dès lors
qu'aucune règle ni aucun principe n'y font obstacle, des financements ».
= exceptionnellement, si une personne publique exerce un fort controle, l’activité peut être
considéré comme une activité de service public. En l’espèce, l’association est considérée
comme une activité de service public.
QUESTION DES PRIVATISATIONS :
PTT : ancêtre de la poste qui était en charge de services postales et du téléphone
EP : établissement public (personnalité morale de droit public distincte de l’état)
SEITA : tabac
SA : société anonyme (personne de droit privée dont le capital est aux mains d’une personne
de droit public)
ADP : Aéroport de Paris (la société anonyme passe essentiellement aux mains d’une
personne privée)
• Limites juridiques à cette privatisation :
– Existence de certains service publics dont le maintien découle de principes ou de règles de valeur
constitutionnelles : éducation, justice, défense, protection sociale, etc.
– Préambule de la Constitution 1946: « 9. Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert
les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la
collectivité » = ne dit rien sur la gestion
74
• Ex. d’ADP: monopole (régional)? Service public national? (le trafic aérien de l’ADP est le plus
important en France (60% des passagers aériens)) Non selon le Conseil d’État et le Conseil
Constitutionnel, n° 2019-781 DC du 16 mai 2019 , loi PACTE mais solution discutée
§ 3. Critère matériel : un régime juridique particulier
• Critère traditionnel: l’attribution de prérogatives de puissance publique (notamment: édiction

d’actes administratifs unilatéraux; sanction; perception de taxes et redevances…)
– Personnes publiques
– Personnes privées en charge d’une mission de service public (fédérations sportives : sanction d’un
joueur s’il a commis des fautes)
• Assouplissement du critère matériel : méthode du faisceau d’indices
– CE, 2007, APREI - Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (aff. des
centres d’aide par le travail): « ... même en l’absence de [prérogatives de puissance publique], une
personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission
de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création,
de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux
mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que
l’administration a entendu lui confier une telle mission »
= Didier Truchet disait qu’il ne fallait pas parler de notion de service public mais de label = difficulté à
émettre une définition claire.
B. La distinction des services publics administratifs (SPA)

et des services publics industriels et commerciaux (SPIC)
§ 1. La summa divisio du droit français
Cette distinction est essentielle car elle conditionne le régime juridique applicable à l’activité de
service public en cause (privé ou public).
• TC, 1921, (aff. Société commerciale de l’Ouest africain du Bac d’Eloka) 

fait divers en Cote d’Ivoire (colonie française) Un bateau a coulé et a entrainé un véhicule de la
société commerciale de l’ouest africain. Assignation en justice de l’administration coloniale devant
le juge judiciaire. Le lieutenant gouverneur refuse d’être jugé par le juge judiciaire. Le TC considère
que c‘est le TJ qui est compétent car l’administration se comporte comme le ferait une personne
privée. Le commissaire du gouvernement a considéré qu’une personne doit être jugée par le juge
judiciaire, par application du droit privé.  
PRINCIPE : activité de service public à caractère industriel et commercial : doit être soumis au droit
privé. Ce principe est resté. Le juge a par la suite considéré que le transport par bac était un
service public administratif (ne vaut plus) mais le principe a perduré.
= Consécration des SPIC
75
Critères de distinction
1. QUALIFICATION JURISPRUDENTIELLE
Principe posé par un arrêt : CE, 1956, Union syndicale des Industries aéronautiques. = caisse ayant
pour objet une mission d’intérêt général, resources provenaient de taxes sur les commandes
effectuées auprès de l’industrie aéronautique, fonctionnement purement administratif. Le CE a
qualifié l’USIA comme une SPA.
= En l’absence de qualification textuelle, tout service public est présumé être de nature
administrative. La présomption est simple et peut être renversée lorsque des critères ne sont pas
remplis.
= Méthode du faisceau d’indices : Un service public ne sera reconnu comme industriel et

commercial que si au point de vue de son objet, de ses ressources (Financé par le prix payé par
les usagers (SNCF : SPIC) / non par des taxes ou des subventions (Piscine municipale : SPA)), et de
ses modalités de fonctionnement, il ressemble à une entreprise privée ( 3 critères cumulatifs). S’il
y a une situation de monopole, c’est admin. Le principe des entreprises privées est la concurrence.
2. QUALIFICATION TEXTUELLE
Si une loi a qualifié, la qualification législative s’impose.
– Ex: sont des SPIC: l’exploitation des pistes de ski (art. L. 342-13 du code du tourisme) ou le
service de distribution de l’eau et de l’assainissement (art. L2224- 11 CGCT)
• Qualification réglementaire peut être requalifiée par le Juge administratif. Le CE dispose à

nouveau d’une marge de manoeuvre.
Cette distinction constitue la somma divisio en France. Mais le TC a essayé de dépasser la

dichotomie de SPA/ SPIC en créant une troisième catégorie : service public à objet social.  
exemple : arrêt TC 1955 Les colonies de vacances qualifiées de Service public à objet social. Il a
après été ensuite rattaché au SPA.
§ 2. Les distinctions du droit européen
Le droit européen paraissait comme une menace au service juridique à la française. Le droit de L’UE
est fondé sur le principe de la libre concurrence et sur l’interdiction du monopole. Il ne reconnaît pas
la notion de service public et a entrepris à une réorganisation des SP francais (privatisation d’un
grand nombre de services). Le processus de démantèlement a pu sembler être une menace pour la
catégorie même de service public.
• Notion d’entreprise : toute entité exerçant une activité économique (le secteur marchand)
indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (CJCE, 1991,
Höffner)
= Soumission aux règles de la concurrence (libéral)
76
Cette menace n’est pas vraiment fondée car on a connu un Assouplissement et à une
reconnaissance de plusieurs notions proches des SP :
- Reconnaissance de « service universel » (notion voisine de SP) : service de base offert à tous à
des conditions tarifaires abordables et à un niveau de qualité standard, reconnait des principes
comparables au droit francais
- Services d’intérêt économique général (SIEG), pour lesquels des dérogations à la libre
concurrence peuvent être reconnus : créé par la CJCE, 1993, Corbeau (poste) = reconnait qu’il y a
des service particulièrement important où peut déroger le principe de libre concurrence.  
ex: électricité, transports en commun, assainissement, etc.
- Services sociaux d’intérêt général (SSIG) 

Ex: mutuelles, protection sociale, services à la personne
Conclusion : Service public et droits fondamentaux

L’activité de service public se manifeste par la perception de la distribution de prestations
considérées comme d’intérêt général, répondant à des besoins de société
- SPIC ou SPA
- Ce SP peut être exercé par une personne publique ou privée
Le principe même du service public repose sur l’idée que la satisfaction de besoins essentiels ne
peut pas être laissée aux seules mains du marché. Le service public assure des prestations, qui
visent à garantir des droits fondamentaux.
= Garantis des droits fondamentaux : certains besoin essentiels doivent être pris en charge par le
pouvoir public et doivent être laissés en dehors du secteur du marché. Ces services publics fondés
sur un projet politique intervient pour assurer la garantie des droits fondamentaux.
MAIS, il faut se demander si le service public est toujours un instrument de protection des droits
fondamentaux ? (réponse nuancée)
- certains besoins essentiels, qui correspondent à des droits fondamentaux, ne font pas l’objet
d’activité de service public (exemple : droit à l’alimentation, droit à un compte bancaire)
- L’activité du service public peut aussi empiéter sur des droits fondamentaux (comme la liberté
d’entreprendre) en restreignant la concurrence ou en imposant des obligations aux personnes
privées (exemple : SNCF : monopole qui restreint les autres entreprises qui aimeraient créer leur
propre compagnie ferroviaire).
77
Section 2. Le régime juridique du service public
QUESTION VIDÉO : Est-ce qui’n maire peut créer, modifier l’activité le service de restauration
scolaire ? Peut-il invoquer le principe de laïcité pour justifier qu’il ne propose pas de repas de nature
confessionnelle ? Est-ce que le principe d’égalité implique le fait qu’un même repas soit servi à tous
les écoliers ? Ou inversement ?
A. Les « lois » du service public

Elles sont soumises à certain nombres de grands principes. Le terme loi correspond à quelque
grands principes théorisés par la doctrine, notamment Louis Rolland (§1, §2, §3) :
§ 1. Les principes d’égalité et de neutralité
Depuis la conceptionnalisation de Louis Rolland, on a ajouté un corollaire : le principe de neutralité.

Implique de traiter tous les usagés de façon égale.
1. PRINCIPE D’ÉGALITÉ
Il est la conséquence du principe d’égalité devant la loi, posé par la déclaration universelle des droits
de l’homme et des citoyens. Elle affirme la nécessité d’assurer l’égalité des citoyens devant la loi
(Art.1). Les service publics ne peuvent pas discriminer les usagers de ce service public.
Ce principe a été consacré par le Conseil d’État :
Le premier qui doit être mentionné est : CE, 1951, Société des concerts du conservatoire (aff. des
concerts à radio France) = organisme de droit privé en rivalité avec radio France, la société avait
sanctionné des membres qui avaient participé à des concerts organisés par radio France. En riposte,
la radio France a interrompu la diffusion des concerts de la société. La société se plaignait du
préjudice et a formé un recours pour obtenir une indemnisation en raison de l’interruption de la
78
rediffusion de ses concerts. Le CE en profite pour rappeler que le principe d’égalité est un principe
général du droit. Radio France a méconnu ce principe.
• CE, 1954, Barel (aff. des candidats communistes à l’ENA) recours formé par des étudiants
communistes qui voulaient candidater pour l’ENA, et qui s’étaient vu refuser pour ces raisons. Le CE
a considéré que ce refus méconnait le principe d’égalité des usagers devant le service public.  
= discrimination sur la base d’opinion politique
• CE, S., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques (aff. du bac de l’Ile de Ré) propriétaires d’une résidence
secondaire sur l’Ile de Ré. Transport payant par bac pour y accéder. L’entreprise avait mis en place
une grille tarifaire distincte selon les utilisateurs. Les habitants de l’Ile de Ré pouvaient y accéder
presque gratuitement. Tarif réduit aussi pour les habitants du département. Les autres devaient
payer plein pot. Les requérants ont contesté cette mesure, en invoquant le fait qu’ils bénéficiant
d’une résidence secondaire. Le préfet refuse, et les requérants saisissent le juge administratif.
Considérant de principe :
= Le CE affirme que : « Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir
réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité
pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de
traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas
manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier (Le CE pose un
garde fou) ».
Le principe d’égalité impose de traiter toute personne de manière identique. MAIS, il est possible
parfois de traiter différemment des personnes.  
Il y a deux hypothèses qui supposent cette possibilité :
- différence de situation
- Si dans une situation identique apparaissent des raisons d’intérêt général
Pour l’affaire du bac de l’Ile de Ré : il faut prendre en compte la différence de situation entre les
habitants permanents (qui doivent fair plus d’aller retour) et les vacanciers. Cette différence de
situation implique que les habitants bénéficient d’un tarif réduit. Les propriétaires Denoyez et
Chorques ne sont donc pas dans la même situation. Le fait qu’ils paient plus Cher est justifié. Le
département justifiait le fait que les habitants du département bénéficient d’un tarif préférentiel car
ce sont des contribuables. Est-ce que c’st légitime ? Ils ne sont pas dans une situation différente des
autres vacanciers/ Le CE considère que l’intérêt général ne justifie pas que les habitants bénéficient
d’un tarif préférentiel.
Pour illustrer la portée de ce principe d’égalité (2 arrêts) :
À la loupe: CE, sect., 18 janv. 2013, SOS Racisme, n° 328230

• L’association SOS racisme demandait l’annulation de deux décisions prises par le Centre des
monuments nationaux (CMN) et le musée du Louvre en vue d’accorder l’accès gratuit à leurs musée
pour les seules personnes de 18 à 25 ans ressortissants d’un État membre de l’Union européenne
79
(UE) Les associations forment un recours pour excès de pouvoir, en invoquant le fait que cela
excluait les jeunes non européens, notamment ceux qui résidaient en Europe.
• Question de droit : le principe d’égalité s’oppose-t-il à une telle différence de traitement ?
• Solution:
– En application de la solution Denoyez et Chorques, le CE recherche l’objectif poursuivi par la

mesure:
• Pour les jeunes de – 25 ans = il s’agit de favoriser l’accès à la culture des usagers qui en
raison de leur âge n’ont pas souvent les ressources leur permettant de se rendre de façon
régulière aux musées, afin d’ancrer des habitudes de fréquentations régulières. Cette
gratuité doit avoir pour résultat de fidéliser un public (intérêt général). Pour cela, les
établissements concernés peuvent distinguer les personnes ayant vocation à résider
durablement sur le territoire français des autres.
• Dès lors, le principe de gratuité n’a pas de justification pour les personnes ne séjournant
pas de manière durable sur le territoire (ex. touristes) ou en situation irrégulière
– Pour les ressortissants européens ou les ressortissants de pays tiers résidant en Europe : le
bénéfice de la gratuité doit leur être accordé en application du droit européen (principe de l’égalité
de traitement)
À la loupe: CE, sect., 16 avril 1986, CFDT, n° 47337

• CFDT forme un Recours contre un décret organisant un accès distinct des femmes et des hommes
à certains corps de la fonction publique (police, professeur des écoles), pris en application d’une loi
prévoyant que, par dérogation au principe d’égalité entre femmes et hommes, « des recrutements
distincts pour les hommes ou les femmes pourront être organisés si l'appartenance à l'un ou l'autre
sexe constitue une condition déterminante pour l'exercice des fonctions assurées par les membres
de ces corps ». = méconnaitrait le principe d’égalité
• Question: le principe d’égalité (CE, 1936, Dlle Bobard : avait considérer qu’il y avait un accès égal
aux postes de la fonction publique mais que dans certains cas, il était admis d’exclure les femmes à
certains corps de la fonction publique si le poste l’exige) interdit-il de traiter différemment les
candidatures masculines et féminines à la fonction publique ?
• Solution du CE
– Pour la police, douane, prison, etc: « il résulte de l'instruction que, compte tenu des
attributions des membres de ces corps, telles qu'elles sont définies par leurs statuts
particuliers, certains des emplois auxquels ont vocation les membres desdits corps ne
peuvent être, sans de graves inconvénients pour le bon fonctionnement du service public
être indifféremment occupés par des hommes ou par des femmes ; que par suite, les
auteurs du décret attaqué n'ont pas fait une inexacte application des dispositions précitées
de l'ordonnance du 4 février 1959 en estimant que l'appartenance à l'un ou l'autre sexe
constituait une condition déterminante pour l'exercice des fonctions assurées par les
membres des corps dont il s'agit »  
= la différence de situation objective justifie que l’on emploie des hommes ou des femmes
80
– Pour les professeurs de écoles: « si les hommes et les femmes sont également aptes à
exercer tous ces emplois il résulte des dispositions de la loi (...) que le législateur a entendu,
permettre des recrutements distincts dans les cas exceptionnels où la prédominance
excessive des membres de l'un ou l'autre sexe serait de nature à compromettre le
fonctionnement du service public, et où par suite l'appartenance à l'un ou l'autre sexe
devrait être regardée comme une condition déterminante pour l'exercice des fonctions
assurées par les membres du corps ; les auteurs du décret attaqué ont pu légalement
estimer que tel était le cas pour le corps des instituteurs et institutrices, eu égard à la
mission assignée au service public de l'enseignement maternel et élémentaire comme à
l'intérêt psychologique et pédagogique que peut présenter pour des enfants de cet âge le
contact avec un corps enseignant composé d'hommes et de femmes » 
= l’intérêt général commande qu’il y ait et des femmes et des hommes (= parité dans le
corps d’enseignants)
= rappelle le principe d’égalité mais quelque fois il y a des situations différentes/ l’intérêt général qui
justifie d’appliquer d’autres règles.
2. PRINCIPE DE NEUTRALITÉ
Le principe de neutralité constitue un corollaire du principe d’égalité : v. CE, 1954, Barel (aff. des
candidats communistes à l’ENA) = illustre le principe de neutralité politique. Corrélé au principe de
laïcité, qui a été conceptualisé par la célèbre loi du 9 décembre 1905 « séparation de l’église et de
l’état » (le terme de laïcité n’est pas employé). Pose deux principes :
- liberté religieuse : liberté individuelle reconnue aux personnes
- Neutralité de l’état, des pouvoirs publics : les religions ne sont pas reconnues par l’état = non
financement des religions.
La portée du principe de service public pour les agents :

Sont soumis au principe de neutralité du service public. Ils incarnent le service public donc ne
doivent pas afficher leur appartenance religieuse. Illustré depuis une trentaine d’années par la
volonté des personnes d’afficher leur appartenance religieuse.
– CE, avis, 2000, Mlle Marteaux : salariée de l’éducation nationale qui avait choisit de
porter un voile. Avait fait l’objet d’une sanction. Le CE considère que le principe de neutralité
peut conduire à tous les agents de l’éducation nationale à interdire un signe religieux lors de
leur activité professionnelle.
– Soc. 2013, CPAM St Denis : Organisme qui gère la sécurité sociale. Les caisses primaires
d’assurance maladie sont des organismes de droit privé qui sont en charge d’une mission de
service public. Une salarié avait porté un voile, la Cour de cassation considère qu’elle peut
fair l’objet d’un licenciement, qu’il s’agisse d’un service public ou d’un organisme privé en
charge d’une mission de service public.
81
– CEDH 2015, Ebrahimian c. France : Une assistante sociale était en poste à l’hôpital
public. Elle voulait porter un voile et la CEDH considère que le licenciement est justifié. Le
droit français est donc conforme au droit européen.
Les fonctionnaires ont droit au respect de leur conviction religieuse et ne peuvent pas être discriminé
pour leur conviction religieuse. Lorsqu’un jury de recrutement demande des questions religieuses
lorsque le patrimoine de la personne laissé penser qu’il était de confession musulmane, le jury
commet une irrégularité. C’est le fait d’exprimer ses convictions religieuses dans le cas du service
public :
CE, 12 février 2020 : un médecin égyptien avait été recruté comme stagiaire, il arborait une barbe
longue qui était perçu par ses collègues comme étant un signe religieux. Le directeur de l’hôpital a
demandé de tailler la barbe. Il a refusé et le directeur a mis fin au stage. L’affaire est déférée en
justice par le médecin. Cette barbe n’a pas nécessairement un signe religieux et il n’avait jamais
manifesté ses convictions religieuses.
La décision de l’hôpital est-elle légale ?
Le cour administrative d’appel de Versailles a donné raison à l’hôpital. Le port de la barbe est
considéré comme un signe religieux. Le CE casse l’arrêt de la cour d’appel et renvoie l’affaire. Le
simple fait de porter une barbe n’est pas suffisant.
= difficulté d’appliquer la neutralité de service public
Affaire des accompagnateurs scolaires : des accompagnatrices portaient un voile, certains

considèrent que ces femmes interviennent dans le cadre d’une mission de service public même si
elles ne sont pas des agents de service public.
Deux hypothèses :
- collaboratrices bénévoles : ne doivent pas être obligées : liberté individuelle
- Collaboratrices du service public et doivent être assimilées aux agents de service public (limite car
elles ne sont pas payées).
Locaux et monuments publics :

– Art. 28 loi 1905 : « « il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème
religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l'exception
des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments
funéraires, ainsi que des musées ou expositions »
A donné lieu à un certain nombres de contentieux : CE, Sect,. 2016, Fédé. Départementale des libre-
penseurs de Seine et Marne,et Fédé. de la libre pensée de Vendée (affaire des crèches de Noël):
Installation de crèches de Noel dans les locaux communaux et départementaux. Cet acte
méconnait-il la loi de 1905 ? Le CE a rendu un arrêt tout en nuance : considéré qu’une crèche de
Noel qui revêt une pluralité de signification. Ce n’est pas un symbole que chrétien mais un symbole
festif. C’est une question de contexte. Il faut distinguer selon le lieu et le contexte :
82
- le lieu :
- bâtiment public (siège d’une activité de service public).
- emplacement/ place public (rue). 

= La neutralité vaut plusss pour le bâtiment public.
- Le contexte : pourquoi cette crèche est-elle installée ? Y-a-t-il une tradition locale ancienne ?
L’intention du maire est-elle de mettre en valeur la religion chrétienne par rapport à une autre ?
Usagers :
Le Principe de liberté religieuse prévaut, les usagers ne sont pas des agents du service public et ne
sont donc pas soumis au principe de neutralité. À l’école, on trouve des usagers du service public,
les malades à l’hôpital ne sont pas des agents du service public mais des usagers. La laïcité permet
de garantir la liberté religieuse des usagers, pour s’assurer qu’il n’y aurait pas de discriminations
entre les différents usagers. Le CE l’a confirmé lors d’un arrêt en 1992 (port du foulard à l’école)
« Kherouaa ». La neutralité ne s’impose qu’aux agents du service public, dès lors que cet affichage
ne trouble pas l’ordre public. Cette solution a prévalue jusqu’en 2004.
– Exception : les élèves des établissements publics primaires et secondaires ne peuvent pas afficher
de signes religieux ostentatoires (loi du 15 mars 2004) Cela ne vaut pas pour les universités, non plus
pour les écoles privées.
Les conséquences sont que la jurisprudence Kherouaa devenait caduque. C’est démontré par l’arrêt
Chain, un arrêt rendu par le juge administratif : CE, 2007, Chain = un règlement intérieur de l’école
pouvait prévoir l’exclusion d’une personne montrant ses croyances religieuses.
• Restriction validée par la CEDH (CEDH, 2008, Dogru c. France = juste équilibre, légitime ) mais pas
le Comité des Droits de l’Homme (CDH, 2013, Bikramjit Singh c. France = la loi de 2004 est une loi
discriminante en ce qu’elle interdit aux élèves de porter des signes religieux. La loi est non conforme
au pacte de 1966 des nations unis sur les droits civils et politiques)
§ 2. Le principe de continuité
Le service public doit fonctionner de façon régulière, ponctuelle. Un optimal doit fonctionner tout le
temps, donc le fonctionnement doit être permanent. Il y aussi des services publics qui
s’accommodent de la continuité du service public. C’est un principe qui s’applique à tous les
services publics, qui a une valeur constitutionnelle selon le Conseil constitutionnel, par une décision
de 1979 « Droit de grève à la télévision ».
Le principe de continuité a été consacré comme un principe général du droit dans la jurisprudence
administrative (CE, 1980, Dame Bonjean)
Il va rencontrer une difficulté comme il a fallut le concilier avec le droit de grève. Le droit de grève a
valeur constitutionnel et le préambule de 1946 rencognait le droit de grève, il s’exerce dans le cadre
des lois qui le réglementent. Il y a pas eu de lois dans la fonction publique. Certains secteurs n’ont
pas le droit de grèves (militaire, police). Certains autres secteurs sont réglementés, comme France
télévision, il faut qu’il y ait un service minimal, même chose avec les transports publics de
voyageurs, une loi de 2007 a encadré le droit des grève dans les transports en commun pour
83
prévenir le droit de grève, et garantir un service minimal. Il y a des secteurs où aucune loi n’a été
encadré le droit de grève.
C’est ce que le CE a traité dans l’arrêt Dehaene, de 1950 : Conciliation avec le droit de grève, lequel
a également valeur constitutionnelle. S’il n’y a pas de lois qui vient préciser le droit de grève, c’est au
pouvoir réglementaire de prendre des mesures pour délimiter le droit de grève et pour le concile avec
le service public.
§ 3. Le principe d’adaptation (mutalibitlité/ changement)
Il recouvre l’idée d’un droit des usagers au fonctionnement efficace des service publics; il doit être
adapté aux besoins de la population. Cette satisfaction de l’intérêt général implique que les usagers
n’ont pas le droit au fonctionnement permanent du service public. Ils ne peuvent pas s’opposer à
une modification du service public.
• Pas de droit au maintien d’un service public
– CE, 2001, Poirrez (modification des horaires de la SNCF) = la sncf ajuste ses grilles
horaires, elle peut le faire en principe d’adaptation du service public. Peut-on former un
recours ? Le CE a rejeté le recours a considéré qu’en vertu de ce principe, il pouvait ajuster
les dessertes de la gare.
– CE, 1994, Ministre de l’Education nationale (fermeture d’une école pour insuffisance
d’élèves) = Le CE a considéré que les usagers n’ont pas le droit au maintien de l’école.
§ 4. L’absence de principe de gratuité
– Abs. de principe général de gratuité des services publics (cf. not. SPIC)
Louis Rolland ne le classait pas. Il y a certains auteurs qui ont cru ajouter un quatrième principe : les
usagers n’auraient pas à payer l’accès aux services publics.
Si il y a certains services publics administratifs gratuits, c’est parce qu’il y a des textes qui impose la
gratuité :
• de la loi : Ex. justice, état civil...
• ou de la Constitution : Éducation nationale
– Ex: Enseignement supérieur, Cons. Const., n° 2019-809 QPC : Aux termes du treizième
alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « La Nation garantit l'égal accès
... de l'adulte à l'instruction ... L'organisation de l'enseignement public gratuit ... à tous les
degrés est un devoir de l'État ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que
l'exigence constitutionnelle de gratuité s'applique à l'enseignement supérieur public. Cette
exigence ne fait pas obstacle, pour ce degré d'enseignement, à ce que des droits
d'inscription modiques soient perçus en tenant compte, le cas échéant, des capacités
financières des étudiants. Les dispositions contestées se limitent à prévoir que le
pouvoir réglementaire fixe les montants annuels des droits perçus par les
établissements publics d'enseignement supérieur et acquittés par les étudiants. Il
appartient aux ministres compétents de fixer, sous le contrôle du juge, les montants de
84
ces droits dans le respect des exigences de gratuité de l'enseignement public et d'égal
accès à l'instruction.
• Possibilité de modulations tarifaires pour les services publics dont certains frais de participation
peuvent être engagés : (exemple : différences de ressources entre les usagers)
– CE, sect., 1997, Cne de Gennevilliers et Cne de Nanterre = service public du

conservatoire de musique où les frais d’accès seraient différents entre les familles modestes
et plus aisées. Il a validé.
- la résidence : le maire peut-il fixer des tarifs différents entre les habitants de la commune et
ceux qui n’y résident pas ? Pour les SPA, qui sont financés par l’impôt, il est possible de
prendre en compte le critère de la résidence. Pour les SPIC, qui sont surtout financé par les
utilisateurs de service, il n’est pas possible de fixer des tarifs différents.
= La différence de traitement doit être justifiée, soit au regard d’une différence de situation ou en
vertu de l’intérêt général. Elle doit être en rapport avec l’objet de la norme et proportionnée.
Cas pratique : la cantine scolaire (SPA facultatif) et le droit

Un maire décide de mettre en place au sein de sa commune les mesures suivantes pour sa cantine
scolaire :
- un bénédicité avant chaque repas, donné par un prêtre
- Donne des repas confessionnels
- Supprime des repas de substitutions et rend obligatoire la présence de porc dans les repas.
- Le prix d’accès de la cantine varie selon le lieu de résidence des parents, et suivant les ressources
des parents
= La mesure est adoptée et est déférée au juge administratif par des parents qui la conteste.
• Le bénédicité à l’école ou les repas confessionnels ?
Cette mesure porte atteinte au principe de neutralité des services publics (loi de 1905 à propos de la
séparation de l’église de l’état)
• Les menus de substitution (sans porc)?
Cette question met en tension le principe de neutralité et le principe d’égalité des usagers. Si le
principe d’égalité et de neutralité est entendu strictement, cette mesure pourrait être considérée
comme légale. Il est interdit de différencier les enfants sur leur base de leur religion.
En entendant le principe d’égalité selon lequel il est possible de traiter différemment des personnes
dans une situations différentes, cette mesure est illégale. Cela exclue les enfants qui ne mangent pas
de porc (accommodement raisonnable). La CEDH considère qu’il faut reconnaitre la situation
85
d’handicap des enfants et adapte. Le fait de ne pas prévoir des modalités spécifiques pour un enfant
aveugle est une entrave au Principe d’égalité, c’est une discrimination contraire à la convention
européenne des droits de l’homme. L’intérêt des enfants est qu’il aient un repas équilibré, donc cela
penche plus vers la deuxième option, mais cela n’est pas encore tranché par le CE.
• Les tarifs différenciés?
OUI selon les revenus. Le lieu de résidence de la famille peut être pris en compte pour les SPA, donc
il serait a priori possible pour le maire de prendre cette mesure. MAIS, il faut que les modulations
tarifaires ne soient pas excessives (controle étroit du juge administratif).
B. Le droit applicable aux services publics
4 hypothèses (exemples) :
- 1ère : Université
- 2e : RATP, distribution d’eau potable gérée par la commune
- 3e : caisse primaire d’assurance maladie, FFF,
- 4e : France Télécom, France Télévision, SNCF
Partage du droit applicable : différences entre les 4 hypothèses
• Tendance générale
- Pour les SPA, ils sont principalement soumis au droit public, donc du juge administratif
- Pour les SPIC, ils sont principalement soumis au droit privé, donc du juge judiciaire.
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• Mais il est nécessaire d’adapter selon la nature de l’organe gestionnaire du service public et
la nature du litige
– Contentieux du règlement d’organisation du SP (SPA & SPIC) relèvent de la compétence

du juge administratif. Une bibliothèque communale souhaite modifier les tarifs d’accès
(conditions d’organisation du service). Pour contester, il faudra saisir le juge administratif.
Cette compétence vaut aussi pour les SPIC, et pour les service publics quels que soit leur
nature, géré par une personne privée
TC. 1968, Cie Air France c. Épx Barbier = Personne morale de droit privée en charge d’une
SPIC. Air France avait prévu que le personnel navigant devait nécessairement être
célibataire. Mme Barbier a fait l’objet d’une révocation par son employeur après son
mariage. Elle conteste devant les prud’hommes, elle invoque l’illégalité d’organisation interne
du règlement. Le conflit a été élevé et c’est le TC qui a décidé qui a été compétent. Il a
considéré que ce règlement était un acte administratif car il était pris pour l’organisation d’un
service public = compétence du JA. Le CE a considéré le règlement comme illégal. L’affaire
est revenue aux prud’hommes et ils ont pu constater l’illégalité du licenciement.  
= La contestation d’un règlement d’organisation de service public relève dont du JA
– Usagers
Il y a deux blocs de compétences.
• SPA : droit public = JA
Situation légale et réglementaire, donc relève du JA
Exemple : Un étudiant est un usager d’une SPA. Le contentieux relève du juge administratif.
• SPIC : droit privé = JJ
Pour le contentieux qui relève d’une SPIC. On emprunte le métro (SPIC), le contentieux relève de la
compétence du juge judiciaire
– Agents
• Pour les agents d’une SPA :
– Géré par une personne publique : droit public = JA (exemple : statut d’un fonctionnaire de
l’université. Le contentieux relève du droit administratif)
– Géré par une personne privée : droit privé = JJ (exemple : les CPAM (organisme de droit privé en
charge d’une mission de SP) relève du droit du travail : judiciaire
• Pour les agents d’une SPIC : droit privé—> Juge Judiciaire sauf directeur du service et de l'agent
comptable si le service est soumis à la comptabilité publique ( CE 1923, De Robert Lafrégeyre)
– Tiers (fournisseurs, cocontractants de l’administration qui interagissent avec un SP)
87
Il faut combiner la nature du service, de la personne et de l ‘acte qui est à l’origine du dommage).
• SPA:
– Géré par une personne publique : droit public = JA (exemple : un passant marche dans la rue de
l’université, un mur de l’université tombe sur le passant (tiers))
– Géré par une personne privée : droit privé = JJ (exemple : SCNF (personne morale de droit privée)
elle cause un dommage à un passant (tiers)) SAUF si l’origine du dommage est liée à l'utilisation de
prérogatives de puissance publique ou à un dommage de travaux publics.
Les travaux publics sont des travaux effectués pour le compte d’une personne publique, dans le but
d’intérêt général. Ces travaux peuvent être effectués sur des terrains privés. Ils ne sont pas
nécessairement dans le but d’intérêt général. La commune est en charge des églises (pas SP)
effectue des travaux d’entretien, des travaux publics. Quand il y a un dommage, c’est la compétence
du JA.
• SPIC: droit privé = JJ; SAUF si dommage causé par l’utilisation de prérogatives de puissance
publique ou dommage de travaux publics = JA
À la loupe : Civ.1, 14 nov. 2019, n° 18-21.664

• La société Peugeot Citroën automobiles = PCA (société privée) a chargé la société Gefco (société
privée) de l'organisation du transport de véhicules neufs. La société Gefco a confié les opérations
matérielles de transport à la société Euro cargo rail (société privée), qui a chargé les véhicules sur
des wagons en vue de leur acheminement par le réseau ferré national. Une rupture de caténaire a
provoqué d'importants dommages aux véhicules. La société PCA et les assureurs ont assigné la
société Gefco, la société Euro cargo rail et SNCF réseau en responsabilité. SNCF (SPIC) réseau a
soulevé une exception d'incompétence.
• Question: Quel ordre de juridiction est compétent pour connaitre du litige?
• Solution C. cass.:
– SNCF a (à l’époque des faits) la « qualité d'établissement public national à caractère industriel et
commercial » (désormais société anonyme) et la voie ferrée et ses dépendances ont le caractère
d'ouvrages publics. « Si les actions en responsabilité dirigées contre l'exploitant d'un service public
en raison des dommages causés aux tiers par les ouvrages publics qui concourent à son activité
ressortissent à la juridiction administrative, la juridiction judiciaire a seule compétence pour connaître
des dommages causés à l'usager d'un service public industriel et commercial à l'occasion de la
fourniture de la prestation due par le service à son égard »
– En l'espèce, la société PCA a conclu un contrat de commission de transport avec la société Gefco,
qui a elle-même contracté avec la société Euro cargo rail, titulaire d'une licence d'entreprise
ferroviaire. L'arrêt retient que « le dommage invoqué par la société PCA s'inscrit dans une chaîne
contractuelle qui la rend utilisatrice du réseau ferroviaire ». « Ayant ainsi fait ressortir que cette
société bénéficiait de la prestation de mise à disposition de l'infrastructure ferroviaire fournie par
l'établissement public, la cour d'appel en a exactement déduit [...] qu'elle devait être regardée
comme un usager de ce service public industriel et commercial et que, par suite, la juridiction
judiciaire avait compétence pour connaître du litige. »
88
= rappel du partage des règles applicables. Lorsqu’il y a dommage de travaux public, il y a
compétence du JA, pour les dommages causés à l’usager d’un SPIC : compétence JJ. PCA est un
usager du SPIC, et non tiers. C’est donc la juridiction judiciaire qui est compétente.
Exemples d’application
• Ex.1 : Une entreprise de fabrication de tissu a perdu une partie de sa production à la suite d’une
inondation liée à la rupture d’une canalisation d’eau exploitée par la société Veolia = Quel est le juge
compétent pour statuer sur un litige relatif à la réparation du dommage subi ?
– Nature du SP : SPA ou SPIC?
– Statut d’usager ou de tiers?
• Ex. 2: Une commune décide d’ouvrir un centre de remise en forme (piscine et cours
collectifs). Les ressources du centre aquatique sont portées par le budget de la commune et les
agents de la collectivité y travaillent avec la qualité de fonctionnaires. Action en responsabilité
extracontractuelle formée par une société commerciale exploitant un centre sportif concurrent du fait
du préjudice causé par les tarifs du centre aquatique = Quel est le juge compétent ?
– Nature du SP : SPA ou SPIC?
– Statut d’usager ou de tiers?
• Ex. 3: Réorganisation interne à la SNCF, organisant la suppression de certains services aux clients
(guichets d’accueil). Recours formé par un comité d’usagers = Quel est le juge compétent ?
• Ex. 4: licenciement d’une salariée d’une caisse d’allocations familiale portant un foulard islamique =
Quel est le juge compétent pour connaitre du recours de la salariée?
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DROIT ADMINISTRATIF ROMAN Diane

Suivre le cours magistral

Etudier le fascicule en suivant l’ordre des consignes

S’assurer que les objectifs pédagogiques et méthodologiques de la séance de TD sont atteints.

Introduction : le droit administratif, entre intérêt

Section I. L’intérêt du droit administratif

Un droit indispensable, au coeur de l’actualité !

• Ex. 3: Les chambres du CROUS: CE, 16 avril 2019, Mme B

B. Un droit au cœur de l’actualité

Section II. Pourquoi un droit administratif ?

Retour sur l’histoire du droit administratif

A. La loi des 16-24 août 1790

L’idée qui prévaut à l’époque est que :

« Juger l’administration, c’est encore administrer »

La question se pose, à qui confier le contentieux de l’administration ?

Pour répondre à cette interrogation, les révolutionnaires ont eu deux possibilités :

- créer des tribunaux spéciaux, chargés exclusivement du contentieux de l’administration. Cette

- Il devait être confié à l’administration elle même :

➣ aménagement d’un système de contrôle interne, par voie hiérarchique

C. 1872-1873 : L’avènement de la justice administrative et

§1.La loi du 24 mai 1872

➣ Avènement de la justice déléguée

§ 2. L’affaire Agnès Blanco (TC, 8 février 1873)

D. 1980-1987 : La consécration constitutionnelle

En eﬀet, le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitutionnelle de l’existence du juge

- décision rendue le 24 juillet 1980, Validation d’actes administratifs: l’indépendance du juge

- décision rendue 23 janvier 1987, Conseil de la Concurrence: compétence exclusive du juge

Section III. Les spécificités du droit administratif

les enjeux contemporains du droit administratif

La doxa du droit administratif :

A. Un droit essentiellement jurisprudentiel ?

§ 1. Un droit prétorien historiquement forgé par le juge administratif

• Importance du contexte historique et politique

§ 2. Le développement du droit administratif écrit

– Code de justice administrative (procédure contentieuse)

– Nombreux codes spécialisés:

• Code général des collectivités territoriales

• Code de la commande publique (2019)

• Code général de la propriété des personnes publiques

• Code de la santé publique

• Code de l’action sociale et des familles

• Code général de la propriété des personnes publiques

• Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA)

B. Un droit exorbitant du droit commun ?

Quelle autonomie du droit applicable à l’administration?

– Insaisissabilité des biens publics

C. La poursuite de finalité spécifiques ?

§ 1. La satisfaction de l’intérêt général

Cette notion est changeante et complexe à définir.

§ 2. La garantie des droits fondamentaux

« Miracle du droit administratif »

- Contrôler et limiter l’action de l’administration pour protéger les droits fondamentaux

Entre intérêt général et droits fondamentaux, quelle fonction du droit administratif ?

Thème I. Les acteurs du droit

Chap. 1. L’administration publique

- les personnes morales du droit privé

- à but non lucratif (Associations (loi de 1901 : fondation))

- À but lucratif (Sociétés commerciales, civiles …)

- Les personnes morales du droit public