TD N°8 : TECHNIQUE ADMINISTRATIVE

THEME : LE CONTROLE ADMINISTRATIF

SUJET : la pluralité des contrôles est-elle gage d’efficacité de l’administration ?

PLAN

Introduction

Dans la mise en œuvre des services publics et de ses missions d’intérêt général, l’administration
entretient des rapports de force avec les administrés. Malgré le caractère de puissance publique que
revêt l’administration publique, il est nécessaire d’encadrer ces rapports d’inégalités de
l’administration face aux administrés par un de son action afin d’éviter le recours à l’arbitraire, le
détournement de pouvoir, la violation des principes d’efficacité ou encore d’efficience. C’est ce qui
justifie donc l’instauration de systèmes de contrôles différents relatifs au respect de l’action
administrative par rapport aux règles qui garantissent l’Etat de droit et à travers une vérification des
moyens dont elle dispose pour exercer ces missions. Il apparait alors que l’administration est
soumise à des contrôles multiples et diversifiés tels que les contrôles internes ou externes,
juridictionnels ou administratifs, de conformité ou d’opportunité, de gestion ou d’opérationnalité…
d’où l’interrogation sur leur efficacité.

Le contrôle dans l’étude de l’action de l’administration peut signifier les actes portant examen et
vérification de l’action administrative en rapport à des risques que l’on souhaite maîtriser. Selon la
définition du contrôle donnée par Didier BATSELE : « il s’agit, des procédés et moyens d’action qui
ont pour objet la vérification de l’activité ou de certaines activités de l’administration afin de
s’assurer que celle-ci agit en vue de satisfaire les besoins d’intérêt général pour lesquels elle a été
créée, dans la sphère de ses compétences, dans le respect de la légalité, et dans les limites des
moyens mis à sa disposition». L’administration est quant à elle conçue comme l’ensemble des
organes chargés d’exercer la gestion des affaires publiques, dotés de prérogatives de puissance
publique, visant à satisfaire des missions d’intérêt général. L’efficacité est définie comme la capacité
de produire le maximum de résultats avec le minimum d'effort. L’efficacité de la pluralité des
contrôles de l’administration peut donc être comprise comme la capacité de la diversité des
mécanismes de surveillance et d’examen de l’action de l’administration.

Parler des contrôles de l’administration peut s’entendre soit du contrôle exercé par l’administration
elle-même dans le cadre de ces missions soit du contrôle exercé sur l’action même de
l’administration. C’est cette dernière conception qui retiendra notre attention tout au long de cette
étude. Il ne s’agira pas non plus de faire état de tous les types de contrôles auxquels l’administration
est soumise. L’étendue de cette étude révèle alors l’importance de l’encadrement des
administrations publiques comme reflet de la démocratie dans Etat de droit mais fait apparaitre aussi
l’utilité d’une rationalité de l’action de l’administration dans ses rapports avec son environnement.
La question qui se pose est alors : lest-ce que la pluralité des contrôles est-elle gage d’efficacité de
l’administration ?

Les nombreux types de contrôle dont l’administration fait l’objet peuvent constituer une source de
son efficacité dans la mesure où ils permettent de se conformer aux finalités auxquelles elle est
assignée. Cela garantirait un meilleur encadrement de son action en vue d’éviter les risques auxquels
elle peut sombrer. Mais ne perdons pas de vue que cette multiplicité de contrôles peut freiner aussi
l’efficacité de l’administration en ce que ces contrôles sont souvent limités par le fait des politiques
qui sont chef de l’administration. Il existe aussi des limites de ces contrôles du fait de l’existence au
sein de l’administration de groupes pouvant impulser l’action de celle-ci amenant à des prises de
mesures ne respectant pas les normes en vigueur.

A l’appui de ces points phares que nous venons d’élucider, il conviendra de développer notre étude
sur deux axes : d’une part la pluralité des contrôles de l’administration comme gage d’une efficacité
vraisemblable (I) et d’autre part une efficacité relative de cette pluralité de contrôles (II).

I- La pluralité des contrôles : une méthode qui se veut efficace pour l’administration

Les contrôles de l’administration publique sont divers et utiles en ce sens qu’elles forcent
l’administration à respecter les objectifs définis par les autorités politiques et votés par le parlement
(A) et à mobiliser tous les moyens dont elle dispose pour en assurer la réalisation (B).

A- Le respect des objectifs définis par les autorités politiques

Comme le dit Jacques Chevalier, « l’efficacité de l’administration suppose tout à la fois que
l’administration oriente son action conformément aux objectifs qui lui sont assignés ». En plus du
respect des objectifs qui lui sont assignés, l’administration doit mobiliser tous les moyens dont elle
dispose pour en assurer la réalisation. Ceci explique donc les différents contrôles financiers opérés
par la commission chargé du contrôle de l’administration au niveau du parlement ou de la Cour des
comptes ou des autres structures érigées à cet effet.

Les finalités de l’administration lui sont externes, dictées par l’autorité politique qui les formalisent
en textes de loi ou réglementaires. C’est donc une double subordination au pouvoir politique et au
droit qui pèse sur l’administration. Il est normal que le « commanditaire » de l’action administrative
la contrôle ou en fasse faire le contrôle de la façon dont il le souhaite. Néanmoins, en vertu du
pouvoir discrétionnaire dont elle bénéficie, l’administration peut se fixer des objectifs qui auront plus
souvent trait, mais pas exclusivement, à des aspects organisationnels. Une telle liberté ne crée pas,
en corollaire, une exemption au contrôle car toute action administrative, quelle qu’elle soit, peut
être appréciée. Historiquement, cette capacité de contrôle généralisée trouve une première
expression en l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 qui
disait : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. ».

Le régime juridique particulier qui est réservé aux administrations publiques pour accomplir leurs
finalités, fait qu’elles entrent dans une relation déséquilibrée à leur profit avec les autres sujets de
droit. Bénéficiant de prérogatives exorbitantes du droit commun, de prérogatives de puissance
publique, les administrations vont se voir astreindre à des sujétions afin d’éviter : le recours à
l’arbitraire ; l’excès ou le détournement de pouvoir ; la violation des principes d’efficacité,
d’efficience et d’économie.

Ce sont là les risques qui fondent les contrôles organisés dont l’utilité consiste à répondre à « cette
méfiance, qui n’est que l’écho de celle de l’opinion publique » dont parlait Jean-Marie Delarue,
Conseiller d’Etat français. Les contrôles assureront la maîtrise des risques et garantiront, aux citoyens
et à leurs représentants, la permanence de l'Etat, un respect suffisant de l’Etat de droit et une
exécution satisfaisante des politiques publiques arrêtées par les dépositaires du pouvoir politique.

B- L’amélioration des rapports entre administration et administrés

Le rapport administration/administré qui tend donc à se renouveler, est le théâtre du contrôle social
s’exerçant sur l’administration. Cette dernière, par son action, génère elle-même les contraintes
externes que la société fait peser sur le comportement individuel de ses agents. Le contrôle social de
l’action administrative, réaction de la société contre toute déviance menaçant son ordre, contribuera
à la légitimité de l’appareil administratif, aura pour moyen l’influence sociale et s’exercera en
référence à la norme sociale.

L’influence sociale s’entendra comme l’ensemble des phénomènes qui concernent les processus par
lesquels les individus et groupes façonnent, maintiennent, diffusent et modifient leurs modes de
pensée et d’action lors des interactions sociales. La norme sociale, quant à elle, sera l’ensemble des
comportements et réactions qu’un groupe social approuve ou désapprouve et dont il attend qu’il soit
régulièrement adopté ou évité par ses membres en permanence.

Au-delà du contrôle social exercé par la société sur les individus qui la composent, il existe un
contrôle social intériorisé par les organisations et les agents publics. On ne parlera plus ici des
contraintes externes que la société fait peser sur les acteurs de l’action administrative mais
d’influences intériorisées qui agissent, en principal, sur les conduites individuelles des fonctionnaires.
Dans ce cas, c’est l’agent lui-même ou l’administration à laquelle il appartient, qui va remplir une
fonction d’intégration en réagissant contre toute déviance pouvant mettre en péril le statut et/ou le
rôle social voulu pour l’administration concernée.

La norme demeure sociale, comme dit précédemment, mais nous emprunterons à Jacques Chevallier
le concept d’idéologie administrative pour désigner le référentiel en regard duquel le contrôleur
(organisation ou agents publics) pourra se prononcer quant au caractère déviant de tel acte ou de tel
comportement. L’auteur cite comme éléments communs à toutes les idéologies administratives : la
défense du bien collectif, la subordination aux élus, le service public, la prise en compte des intérêts
sociaux, la compétence, le respect des principes déontologiques établis, etc.

II- L’efficacité relative de la pluralité des contrôles sur l’administration

Il est quand même important de dire que cette pluralité des contrôles de l’administration a une
efficacité relative du fait de la politisation de l’administration (A) et du délitement de la norme
administrative (B).

A- contrôle limité du fait de la politisation de l’administration

Le pouvoir administratif est obstinément nié par tous les modèles administratifs quels qu’ils soient ;
l’administration est toujours présentée comme un outil, un objet au service de la société, d’un
groupe ou d’un homme. Elle est donc toujours perçue comme un instrument du pouvoir. Même
lorsque sa puissance est reconnue, on s’empresse d’ajouter qu’elle n’est qu’au service d’autrui. Cette
conception instrumentale de l’administration est ancienne (VIVIEN, Etudes administratives, 1859),
mais est toujours défendue aujourd’hui (F.BLOCH-LAINE, Profession : fonctionnaire, 1976). Elle
repose sur le postulat que l’administration est un appareil spécialisé et professionnalisé dont l’unique
fonction est d’exécuter les orientations décidées par le pouvoir politique, qui s’imposent à elle avec
une force contraignante ; il y a donc à la fois séparation de l’administration et du politique, et
subordination de l’administration au politique.

Cependant, La conception de l’autorité pose problème pour nombre responsables et agents

subalternes. Celui qui l’incarne est considéré comme le détenteur de la vérité. Aussi, ne demande-t-il
généralement pas conseil. Il exige plutôt que ses idées soient reprises par des collaborateurs qui
considèrent, parfois, qu’il est de leur devoir de les appliquer à la lettre.
La subordination est considérée comme devant être un renoncement à la personnalité et au doute
méthodique. L’esprit critique est à peine toléré et les agents qui en font état sont marginalisés et
placés dans des postures où ils se sentent totalement inutiles.

Tous ces éléments fondent à penser que le mode de génération de la décision publique n’est pas
sécurisé, de par les procédés qu’il emprunte, et constitue, dans le même temps, une source
d’affaiblissement de la fonction conseil.

D’ailleurs, certains ministres ne consultent guère leurs conseillers techniques sur les questions
relevant de leurs attributions. D’autres choisissent ces précieux collaborateurs en dehors des critères
de compétence spécifiques au domaine couvert, ce qui ne milite pas en faveur de la performance de
l’action publique. Ce qui peut se comprendre. En effet, rares sont les détenteurs d’autorité qui
conçoivent que leur vision puisse être remise en cause par des techniciens, fussent-ils les plus
chevronnés.

C’est pourquoi, faute d’éclairages avisés, les décisions de certains responsables publics vont parfois à
l’encontre des dispositions législatives et réglementaires et contribuent à l’accroissement des
charges de l’Etat ; une disposition que le législateur réserve pourtant au Législatif. On peut citer dans
ce lot des augmentations de salaire décidées par l’Exécutif ou les créations insuffisamment ou non
justifiées de structures.

Par ailleurs, la relation Administration – usagers/bénéficiaires, que privilégie aussi la GAR, traduit de
manière éloquente les moins-values, en termes de performance, dans les comportements de nombre
agents publics. De façon générale, la relation d’autorité, mal digérée, est transférée à l’usager. Celui
qui a affaire à l’Administration se retrouve devant un monstre froid, qu’il engraisse et qui reste
pourtant indifférent à ses problèmes. Certains agents publics n’éclairent véritablement pas les
demandes citoyennes, rudoient les usagers ou retardent les dossiers des contribuables qui
constituent, logiquement, leur raison d’être.

B- Le délitement de la norme administrative

La norme administrative est de plus en plus bafouée dans nos administrations, depuis plus d’une
dizaine d’années. La création, comme la suppression des services, n’obéit pas toujours aux critères
de rationalité qui établissent une correspondance claire entre les missions, les fonctions, les unités
fonctionnelles et les ressources humaines dont le nombre et la qualité restent assujettis à ces
indicateurs.

Si la création de structures doit faire l’objet d’études d’opportunité poussées pour évaluer leur
pertinence institutionnelle, leur utilité sociale et leur impact sur les finances publiques, entre autres
considérations, leur suppression, quant à elle, doit surtout interroger l’exhaustivité de la couverture
des missions de service public.

L’omission de telles précautions normatives, devenues banales sous nos cieux, repose la question de
l’instabilité institutionnelle qui, au-delà des coûts énormes qu’elle induit en termes de paperasse à
renouveler (changements d’en-tête) et de charges locatives, bat en brèche l’exigence de continuité
dans le traitement des dossiers administratifs et l’efficacité de l’action publique. L’inobservance des
règles, en la matière, est à l’origine de l’apparition de nouvelles structures et de l’absence d’autres
dans le décret de répartition des Services de l’Etat. Des structures qui, pourtant, continuent de
fonctionner, sans aucun acte de régularisation initié par les ministres ou les secrétaires généraux des
ministères concernés et, ce, en dépit de l’abrogation de toutes les dispositions contraires par ce texte
réglementaire.

Au-delà de ces éléments, la création inopportune de subdivisions dans de nombreux départements

ministériels et services administratifs, sans que ni le volume de travail ni l’existence de réels besoins
le justifie, est à ranger dans ce lot. Elle se traduit par l’apparition de coquilles vides administratives
qui impactent négativement sur les finances publiques.

En effet, seul le non-respect des normes explique la cohabitation, dans les ministères, de plusieurs
types de structures (direction générales, directions, divisions et bureaux) qui, au-delà de brouiller
l’imputabilité des actions, favorisent l’apparition d’effets pervers comme l’allongement de la chaine
hiérarchique et la compétition effrénée entre leurs différents responsables. Les conséquences y
relatives vont à l’encontre de la coordination efficace, donc à la performance de l’action publique.

Les écarts par rapport aux normes administratives sont donc légion. Ils vont jusqu’aux systèmes de
gouvernance mis en place dans l’Administration qui restent marqués par leur caractère lâche. Les
dispositifs de contrôle ne sont pas toujours efficients en raison du manque de ressources humaines
des institutions dédiées à cette fonction (contrôles interne et externe, juridictionnel et non
juridictionnel) alors que les travaux des conseils (de Surveillance, d’Administration…) manquent
d’efficacité, faute de ressources humaines de qualité ou d’exhaustivité de l’information
administrative tandis qu’ailleurs les outils de bonification de la qualité (démocratisation de la
participation, comité direction, manuels de procédure…) sont négligés, voire ignorés.

Ces constats d’analyse semblent s’inscrire dans la durée si l’on sait qu’au niveau managérial, la
répartition du travail n’obéit pas souvent aux critères classiques du management. L’expérience dans
le domaine, le parcours professionnel et bien d’autres éléments de logique ne sont plus les seuls
indicateurs à l’aune desquels sont opérées les imputations de dossiers ou la responsabilisation des
agents publics, ce qui ne fait que rajouter à la confusion.

CORRECTION (à prendre auprès des membres du 1er groupe)

Problématique : idem

I- L

A°)

B°)

II- L

A°)

B°)