Belíndia 2.0: Fábulas e ensaios sobre o país dos contrastes

Edmar Bacha

Belíndia 2.0

Fábulas e ensaios sobre o país

dos contrastes

1ª edição

Rio de Janeiro

2015

Copyright © Edmar Bacha, 2012

PROJETO GRÁFICO DE MIOLO DA VERSÃO IMPRESSA

Evelyn Grumach e João de Souza Leite

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA FONTE

SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

Bacha, Edmar Lisboa, 1942-

B118b

Belíndia 2.0 : fábulas e ensaios sobre o país dos contrastes [recurso eletrônico] / Edmar Bacha. - Rio de Janeiro : Civilização Brasileira, 2015.

Formato: ePub

Requisitos do sistema: Adobe Digital Editions

Modo de acesso: World Wide Web

ISBN 978-85-2001-175-1 (recurso eletrônico)

1. Inflação. 2. Moeda. 3. Política econômica. 4. Estabilização econômica - Brasil. 5. Brasil - Condições econômicas. 6. Desenvolvimento econômico - Brasil. 7. Economia - Brasil - História 8. Livros eletrônicos. I. Título.

12-5564

CDD: 332.414

CDU: 336.748.12

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Este livro foi revisado segundo o novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa.

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Produzido no Brasil

2015

Para Maria Laura

Sumário

Introdução

I. Fábulas da inflação

1.  O rei da Belíndia: uma fábula para tecnocratas

2.  O fim da inflação no reino de Lisarb

3.  A inflaflução: os preços em alta no país do futebol

II. Caminhos da estabilização

4.  Moeda, inércia e conflito: reflexões sobre políticas de estabilização no Brasil

5.  Programas de estabilização em países em desenvolvimento: antigas verdades e novos elementos

Com Dionisio Dias Carneiro

6.  O fisco e a inflação: uma interpretação do caso brasileiro

7.  O Plano Real: uma avaliação

III. Retomada do crescimento e políticas sociais

8.  Uma interpretação das causas da desaceleração econômica do Brasil

Com Regis Bonelli

9.  Crédito, juros e incerteza jurisdicional: conjeturas sobre o caso do Brasil

Com Persio Arida e André Lara Resende

10.  Além da tríade: como reduzir os juros?

11.  Repensando a agenda social

Com Simon Schwartzman

IV. Ciclo do Café e novas commodities

12.  Política brasileira do café: uma avaliação centenária

13.  O ascenso recente nos preços das commodities e o crescimento da América Latina: mais do que vinho velho em garrafa nova?

Com Albert Fishlow

V. Epílogo

Glossário para não iniciados

14.  O discreto erotismo da macroeconomia

Índice

Sobre os coautores

Introdução1

Tudo começou com Belíndia, nos tempos da ditadura e da alta inflação. Com a redemocratização, vieram as peripécias dos programas de estabilização, até o dragão ser domado pelo Plano Real. As dificuldades da retomada do crescimento e a persistência das altas taxas de juros foram os temas que então dominaram o debate. Neste início do século XXI surgem os desafios do redesenho das políticas sociais e do manejo do ascenso das commodities. É dessa trajetória do Brasil, entrelaçada com minha própria experiência profissional, que falam os ensaios deste volume.

Fábulas da inflação

Nos idos de 1974, sob o regime militar, havia um intenso debate sobre a distribuição de renda no país.2 O Censo de 1970 revelara não só que ela era muito concentrada, mas também que essa concentração havia se agravado entre 1960 e 1970. Os 10% mais ricos, que já detinham 40% da renda total em 1960, passaram a deter 48% em 1970. Isso quer dizer que os 10% mais ricos se apropriaram de nada menos do que 72% do acréscimo da renda total entre 1960 e 1970!3 Nas reuniões mais acadêmicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), no Rio, ou naquelas mais políticas do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), em São Paulo, esse era o tema dominante das discussões de que eu participava. Algum ministro do governo militar teria dito que era preciso primeiro crescer para depois distribuir, o que causou justa revolta nos meios em que eu circulava.

Em 1974, eu lecionava na Universidade de Brasília, mas também participava das atividades do grupo de pesquisas do Banco Mundial, que tinha acabado de publicar o volume Redistribution with Growth. Nele, Hollis Chenery e Montek Ahluwalia propunham alternativas para medir o crescimento econômico que levavam em conta não apenas o nível da renda, mas também a distribuição. Anos antes, na Universidade de Yale, eu tinha sido aluno de Edmund Phelps, que havia escrito em 1961 uma fábula deliciosa na American Economic Review sobre a chamada regra de ouro do crescimento econômico. Fiquei entusiasmado com a possibilidade de escrever um teorema matemático como se fosse uma fábula, ainda mais num artigo na principal revista acadêmica de economia do mundo!

Foi nesse contexto que me ocorreu a ideia de colocar as equações de Chenery e Ahluwalia numa fábula, para criticar a postura do governo militar de que o importante era o crescimento do PIB e que a distribuição da renda podia ficar para depois. Assim nasceu, em julho de 1974, O economista e o rei da Belíndia: uma fábula para tecnocratas, que abre este volume.

Naquele mês, na reunião anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), em Recife, mostrei a fábula para Celso Furtado, que imediatamente a enviou para Raimundo Pereira, o editor do jornal Opinião, de oposição. A fábula foi publicada com destaque, nas duas páginas centrais do semanário, e causou enorme sensação, logo se integrando ao arsenal da oposição à ditadura militar.

Na fábula, as propostas para medir o crescimento econômico levando em conta a distribuição de renda foram adotadas pelo rei de Belíndia. No mundo real, não prosperaram. Em nível internacional, ganhou proeminência uma proposta alternativa, de Mahbub ul Haq e Amartya Sen, de calcular o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Esse índice, divulgado anualmente pela Organização das Nações Unidas (ONU) desde 1990, leva em conta, além do Produto Interno Bruto (PIB), a educação e a saúde (e, nas suas versões ampliadas, também inclui a distribuição da renda). Sem negar os méritos do IDH, parece-me que as fórmulas de Chenery e Ahluwalia também devam ter seu lugar para medir a evolução do bem-estar econômico da população de um país. A experiência brasileira na década passada ilustra o que quero dizer.

O gráfico abaixo descreve a evolução anual do crescimento da renda domiciliar per capita por décimos da distribuição de renda entre 1999 e 2009.4 Cada barra no gráfico mede o crescimento da renda de um grupo de domicílios, ordenados da esquerda para a direita dos 10% mais pobres até os 10% mais ricos. Vê-se que quanto mais pobre o domicílio, mais sua renda per capita cresceu no período – ao contrário do que havia ocorrido no país na década de 1960.

Gráfico 1 – Taxa média anual de crescimento da renda real domiciliar per capita, por décimos da distribuição de renda, 1999-2009 (%)

Embora a renda per capita dos oito primeiros décimos dos domicílios mais pobres tenha tido um crescimento anual variando de 5,1% a 2,8%, a média nacional (que equivale ao PIB per capita)5 cresceu apenas 2,4%, conforme indicado no gráfico pela linha horizontal. A explicação é que a renda per capita dos domicílios mais ricos, situados nos dois décimos superiores da distribuição, pouco cresceu e puxou a média para baixo. O gráfico não indica as participações dos diversos décimos na renda total dos domicílios. Sabemos, entretanto, que os 20% mais ricos apropriaram-se de cerca de 60% da renda total. Por isso, o crescimento da renda média para o conjunto dos domicílios é mais próximo da experiência dos 20% mais ricos do que da dos 80% mais pobres. Essa é a razão por que, na fábula, o PIB é chamado de Felicitômetro dos Ricos (quanto mais rico o domicílio, maior seu peso na média nacional).

Na fábula, também se calcula a média simples do crescimento da renda dos diversos décimos da distribuição, ou seja, a média na qual todos os décimos têm a mesma ponderação. Se fizermos isso com os dados do gráfico anterior, chegamos a uma taxa agregada de crescimento de 3,7%. Portanto, 56% mais alta do que os 2,4% da média nacional e bem mais representativa da experiência do grosso da população. Essa média simples denomina-se na fábula de taxa de crescimento com ponderações democráticas (porque cada décimo comparece com a mesma ponderação; ou seja, para cada décimo, um voto).

A fábula também introduz outro agregado, com o nome de taxa de crescimento com ponderações da pobreza (quanto mais pobre o domicílio, maior sua ponderação no agregado). Para esse cálculo, precisamos usar a participação dos diversos décimos na distribuição de renda e dar ao crescimento da renda de cada décimo um peso inversamente proporcional a sua participação na renda total. Quando fazemos isso, calculamos o valor de 4,6% para a taxa com ponderações da pobreza, número que, como vemos no gráfico, reflete a experiência de crescimento das parcelas mais pobres da população.

Em resumo, se usarmos as fórmulas de Chenery e Ahluwalia que inspiraram a fábula, obteremos os seguintes resultados alternativos para a taxa anual de crescimento da renda per capita dos domicílios brasileiros no período de 1999 a 2009:

Esse exercício mostra como calcular medidas de crescimento da renda com foco na experiência, seja dos mais pobres seja da população como um todo, dependendo das ponderações que se adotem. Agora que estamos em ritmo de Belíndia 2.0, talvez, como na fábula, tenha chegado o tempo de o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) adotar os três conceitos alternativos de crescimento tal como apresentados no relatório do economista visitante.

A fábula prestou bons serviços na luta contra a ditadura, mas foi o termo "Belíndia" – junção de Bélgica com Índia – que ficou para a história, como uma sintética descrição do Brasil das clivagens sociais, conforme descrito em Os dois Brasis, de Jacques Lambert, ou em Brasil, terra de contrastes, de Roger Bastide. Assim como as fórmulas matemáticas subjacentes à fábula não são de minha autoria, não requisito direitos de cunhagem do termo Belíndia. Ao que me lembre, ele apareceu num debate sobre distribuição de renda no auditório do Ipea em 1972. Ficou gravado na minha memória e inspirou a fábula.

Vale aqui uma digressão. De certa feita, John Williamson reclamou comigo de ter ficado com a fama de ser o pai do Consenso de Washington só porque escrevera um artigo com esse tema para explicar não o que ele pensava sobre políticas de desenvolvimento, mas sim o que os principais think-tanks da capital dos EUA pensavam a esse respeito. De nada adiantara ele ter escrito um novo artigo, com ênfase nas falhas do mercado, na distribuição de renda e na conservação dos recursos naturais, porque ninguém lhe deu atenção. Disse-lhe que não tinha jeito, sua paternidade do Consenso agora era parte da história, era difícil que ele conseguisse um exame de DNA. Disse a ele que eu também, com a fábula de Belíndia, o que queria era propagar uma nova maneira de medir o crescimento, com ênfase na distribuição da renda. Mas isso não prosperou e o que ficou para a história foi minha associação a um termo bem talhado.

* * *

Em 1979, fui da Universidade de Brasília para a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Em 1984, estava em Nova York, como professor visitante na Universidade de Colúmbia. Pesquisava temas relacionados ao balanço de pagamentos e à dívida externa e organizava uma seleção de meus ensaios acadêmicos, publicados pela Fondo de Cultura Económica, no volume El milagro y la crisis: economia brasileña y latinoamericana.

Acompanhava a distância, de um lado, as peripécias do processo de redemocratização; de outro, os debates sobre como conter a inflação galopante. Na origem do debate estava um livro de 1970 de Mario Henrique Simonsen, cujo título diz tudo: Inflação: gradualismo vs. tratamento de choque. Retratava a controvérsia entre Delfim Netto e Reis Veloso, de um lado, e Roberto Campos e Octavio Gouvêa de Bulhões, de outro, sobre se o combate à inflação deveria ser gradual ou rápido. A perspectiva gradualista ganhou a parada durante o regime militar, mas, às portas da redemocratização, a inflação superava 200% ao ano e assim não havia como continuar insistindo naquela estratégia. O debate agora era outro. Não tínhamos ainda uma hiperinflação, mas havia causado forte impressão nos economistas que a assistiram uma palestra na Fundação Getulio Vargas de Thomas Sargent, então da Universidade de Minnesota, sobre as hiperinflações europeias da década de 1920. Nessa palestra, posteriormente publicada em Sargent (1983), ele sustentava que todas essas hiperinflações tinham sido detidas de forma súbita com uma mudança do regime fiscal.

A ditadura militar estava moribunda. O problema era como lidar com uma inflação tão alta, uma vez restaurada a democracia. Bulhões propôs um choque ortodoxo, contemplando a supressão da correção monetária da dívida interna acompanhada de forte contenção da oferta de moeda. Francisco Lopes replicou com a proposta de um choque heterodoxo, envolvendo o congelamento temporário de preços e salários. Persio Arida defendeu a neutralização da inflação através de graus mais elevados de indexação. André Lara Resende propôs a criação de uma moeda com paridade fixa em relação ao dólar. Ela circularia concomitantemente com o cruzeiro, que continuaria a se depreciar. A ideia era permitir que os agentes econômicos migrassem voluntariamente para a nova moeda, desde que abandonassem qualquer cláusula de indexação, dando assim fim à inflação aparentemente sem traumas.

Lopes apresentou suas ideias a Tancredo Neves, já eleito como o primeiro presidente da Nova República. Consta que Tancredo teria comentado com um assessor, depois que Lopes saiu da sala: Esse menino do Lucas6 tem cada ideia... Imaginem o que Tancredo teria dito se tivesse tido a oportunidade de ouvir a proposta do filho de Otto Lara Resende!

Em Nova York, o que imaginei foi uma nova fábula, "O fim da inflação no reino de Lisarb, reproduzida como o segundo capítulo deste volume. Se Belíndia era a ilha dos contrastes, Lisarb era o país dos contrários. Ali, tudo funcionava de trás para frente, a começar pelo próprio nome do país, e proliferavam audaciosas interpretações dos economistas locais para a persistente inflação". Seven, recém-eleito rei de Lisarb, convoca os economistas para um grande debate sobre como acabar com a inflação e fica ouvindo as sucessivas perorações dos efemeístas, dos economistas interioranos, da turma do meio de campo, de Arquimedes, o grego, do jovem financista e do danadinho (meu alter ego). Depois de caloroso debate, Seven retira-se meditabundo, pois persuadira-se de que a inflação, uma questão social, não se resolvia com matemática ou fórmulas geniais. Vira que a economia ajudava bastante, mas também se convencera da importância de sua liderança política.

* * *

Infelizmente para o Brasil, Tancredo Neves não viveu para exercer sua liderança política e quem sabe acabar com a inflação sem que o país tivesse de passar por todos os traumas por que passou nos dez anos seguintes. Na presidência de José Sarney, a proposta de combate à inflação que ganhou aceitação foi o Plano Cruzado – uma troca de moedas acompanhada de congelamento de preços e salários. A proposta tinha o atrativo da simplicidade, além de ser algo similar a planos que tinham dado certo em Israel e pareciam também estar funcionando na Argentina.7

Como presidente do IBGE e membro da equipe econômica que introduziu o Plano Cruzado, senti-me então estimulado a explicar sua lógica através de uma nova fábula, Inflaflução: o fim da inflação no país do futebol, o terceiro capítulo deste livro. Nela, transpus para o Maracanã, em dia de Fla-Flu, uma proposta de artigo de 1981 de meu ex-professor James Tobin, da Universidade de Yale, sobre como lidar com um tipo especial de inflação. Quando a inflação alta é puramente inercial, como preferia dizer Tobin, ou puramente de expectativas, como preferem dizer os monetaristas, existe um problema de ação coletiva que dificulta a transição para uma situação de inflação baixa. Ninguém quer abaixar primeiro, pois corre o risco de ficar sem ver o jogo. É preciso um mecanismo externo que suprima a inércia ou coordene as expectativas para permitir a baixa da inflação.

Na fábula da iInflaflução, o mecanismo externo consiste em o juiz subitamente parar de apitar o jogo e apitar para a plateia, que assiste ao jogo de pé. Surpresos, todos na plateia se sentam simultaneamente e daí em diante assistem ao jogo sentados, com mais conforto. O que a fábula não explica é como manter a plateia sentada quando surge um novo lance de emoção na partida. Na realidade do Plano Cruzado, não faltaram emoções quando o congelamento, desacompanhado das necessárias medidas de contenção da demanda, provocou um esvaziamento das prateleiras dos supermercados. A resposta do governo foi nada fazer até que, tendo vencido as eleições de 15 de novembro de 1986, flexibilizou o congelamento. Isso fez disparar o gatilho salarial, dando partida ao que Dionisio Dias Carneiro aptamente denominou de regime de hiperinflação reprimida. Inconformado com a insistência do Ministério da Fazenda em querer manipular os índices de preços, demiti-me da presidência do IBGE em novembro de 1986. Fui o primeiro a sair de uma equipe que se foi despedaçando, na mesma medida em que a inflação voltava com força redobrada.

Caminhos da estabilização

Ainda sob o impacto do fracasso do Plano Cruzado, e de volta à PUC-Rio, fui convidado pela Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Economia (Anpec) para proferir a Aula Magna do 15º Encontro Anual da Associação, realizado em Salvador, no fim de 1987. Escrevi, para a ocasião, Moeda, inércia e conflito: reflexões sobre políticas de estabilização no Brasil, que é o quarto capítulo deste volume. Ele revisita de forma seletiva, estilizada e idiossincrática o debate sobre políticas de estabilização no Brasil, tomando a crítica inercialista à análise monetarista como fio condutor do argumento. Em seguida, revisita o debate entre a inércia e o conflito para enfatizar que, como ensinava o fracasso do Plano Cruzado, mais difícil do que suprimir a inércia inflacionária era lidar com o conflito distributivo. Conclui dizendo que, para conciliar estabilização com crescimento e democracia, futuros planos de estabilização precisariam incorporar as lições de cada uma das três perspectivas – a monetarista, a inercialista e a conflitista – zerando o déficit do governo e desindexando salários e preços no contexto de um acordo social. Mas isso era então apenas um desejo, pois o saber era incompleto e o poder, inexistente.

* * *

Segue-se, como quinto capítulo, uma resenha de maior amplitude sobre as lições dos programas de estabilização nos países em desenvolvimento na década de 1980. Escrita na PUC-Rio, em parceria com Dionisio Dias Carneiro, por encomenda do Departamento de Assuntos Internacionais e Sociais das Nações Unidas, serviu como base para relatório do secretário-geral para a Assembleia Geral da ONU de 1991. Reporta de forma otimista:

(...) há um contexto de redução de divergências entre abordagens antes irreconciliáveis. Essa convergência profissional é em parte uma reflexão sobre as falhas das versões mais extremas dos programas tanto ortodoxos quanto heterodoxos. Mas em parte é também uma reflexão sobre o sucesso de experiências que conseguiram combinar elementos ortodoxos e heterodoxos [como] Israel desde 1985 e México desde 1987.

O capítulo discute a seguir uma série de novos elementos que se agregaram aos velhos debates, entre os quais: choques versus gradualismo; escopo e sequenciamento das políticas de reforma; reforma do setor público; coordenação do investimento privado; papel do investimento público; política industrial; controles temporários de preços e âncoras nominais. Conclui com recomendações para os empréstimos baseados em políticas por parte do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial.

* * *

No início de 1993, inscrevi-me em concurso para professor titular de economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O concurso estava marcado para junho daquele ano. Antes disso, entretanto, Fernando Henrique Cardoso foi nomeado ministro da Fazenda pelo presidente Itamar Franco. Com alguma relutância, ainda chamuscado por minha experiência com o Plano Cruzado, aceitei em maio de 1993 o convite para assessorar o novo ministro. Assim, quando prestei o concurso na UFRJ, em junho daquele ano, já estava de volta ao governo.

Logo que assumiu o Ministério da Fazenda, Fernando Henrique anunciou um Programa de Ação Imediata (PAI), voltado para o controle do déficit público. Havia, entretanto, enorme especulação sobre quais outras medidas seriam adotadas para combater a inflação, que àquela altura já superava 30% ao mês. Decidi, em parte por isso, preparar com cuidado a Aula Magna do concurso, focando exclusivamente nos aspectos fiscais da inflação brasileira. O resultado é O fisco e a inflação, o sexto capítulo deste volume. Seu argumento central é que, no Brasil, a inflação era importante para o governo não só porque gerava o imposto inflacionário, mas principalmente porque corroía em termos reais a despesa programada no orçamento. Fazia isso sem diminuir a arrecadação dos impostos em termos reais, pois essa era protegida contra a inflação pela Ufir.8 Isso explicaria o paradoxo de uma inflação alta conviver com um déficit primário9 pequeno, pois o déficit era pequeno apenas por causa da contração das despesas causada pela própria inflação alta. Uma implicação do argumento era que, para deter a inflação, seria antes necessário conceber um mecanismo alternativo a ela para reduzir parte da despesa programada no orçamento. Trata-se da sustentação teórica para a criação em 1994 do Fundo Social de Emergência (hoje denominado de Desvinculação das Receitas da União), que foi a primeira etapa do Plano Real, através do qual se possibilitou a eliminação de parcela das despesas vinculadas no orçamento da União.

Passou despercebido um apêndice a esse capítulo, que formula um modelo alternativo de inflação, cuja dinâmica é determinada pelo fato de parcela importante da moeda ser remunerada pela própria inflação (trata-se de uma modelagem da correção monetária da dívida pública, que servia de lastro para as contas bancárias remuneradas). Essa remuneração potencializa o efeito do déficit primário sobre a inflação, sendo assim uma explicação alternativa à do corpo do capítulo de por que um déficit primário pequeno gerava uma inflação elevada. A implicação desse modelo é que a inflação poderia ser eliminada por uma reforma monetária crível que acabasse com a remuneração da moeda pela própria inflação. No corpo do capítulo, digo que esse raciocínio não era convincente porque para dar credibilidade à reforma monetária o governo teria de fazer um overkill fiscal. Isso, entretanto, era um argumento algo exagerado, que usei para me proteger de possível alegação de que o assessor econômico do ministro da Fazenda favoreceria a ideia de acabar com a inflação através de uma reforma monetária envolvendo a desindexação da dívida pública. Àquela altura, eu estava convencido de que Fernando Henrique e seus assessores seríamos em breve demitidos, da mesma forma que ocorrera com os três ministros da Fazenda anteriores, nos primeiros sete meses da presidência de Itamar Franco. Portanto, a última coisa que queria era que ganhasse curso a versão de que eu favorecesse formas imaginosas de acabar com a inflação. Ainda vivíamos todos sob o impacto negativo do desastroso Plano Collor.

* * *

Meus vaticínios de que logo estaria fora do governo estavam equivocados. Fernando Henrique não somente não caiu, mas, em agosto de 1993, convenceu Persio Arida, Pedro Malan e André Lara Resende a integrarem a equipe econômica. Daí em diante, não havia mais como negar que um plano de estabilização estivesse em elaboração no Ministério da Fazenda. A dúvida era apenas sobre seu formato e sua data de execução.

O resto da história é bem sabido. O Plano Real foi anunciado por Fernando Henrique em 7 de dezembro de 1993, consistindo de três etapas sucessivas. A primeira era um mecanismo de ajuste fiscal, o Fundo Social de Emergência, que foi aprovado pelo Congresso em fevereiro de 1994. A segunda era um mecanismo de unificação do sistema de indexação, a Unidade Real de Valor (URV), que foi implantado de março a junho de 1994. E, finalmente, a terceira era a transformação da URV na nova moeda do país, o real, que se deu a partir de 1º de julho de 1994.

Fiquei na assessoria do Ministério da Fazenda até dezembro de 1994 e, quando Fernando Henrique tomou posse como presidente da República, assumi a presidência do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em janeiro de 1995. Nessa posição, escrevi, em meados de 1995, uma primeira avaliação do Plano Real. No ano seguinte, já fora do governo, escrevi uma segunda avaliação, incluindo o segundo ano do plano. Juntei as duas partes num texto em inglês para um seminário em homenagem a Albert Fishlow na Colômbia. Essa junção foi publicada em português, em 1997, num livro sobre o Plano Real, organizado por Aloizio Mercadante. Anos depois, retomei a versão em inglês, que foi então publicada num livro em homenagem a Lance Taylor, em 2003. Foi a partir dessa última versão que organizei o sétimo capítulo deste livro, sobre o Plano Real.

Trata-se de uma descrição das três etapas do plano, enfatizando o fato de todas terem sido pré-anunciadas e submetidas ao escrutínio do Congresso e suas características salientes: desindexação precedida de indexação plena; estabilização rápida sem congelamento de preços ou calote na dívida pública; adoção de políticas monetárias e cambiais flexíveis; e ausência de recessão. Como se trata de um capítulo inicialmente escrito para estrangeiros, tem o cuidado de esclarecer que o Plano Real foi bem mais do que uma clássica estabilização baseada na taxa de câmbio e de explicar por que o caminho da dolarização foi evitado. Relata ainda os desequilíbrios econômicos entre oferta e procura e entre câmbio e salários gerados pela introdução do plano e discute as políticas adotadas em 1995 e 1996 para a correção desses desequilíbrios. Conclui que o Plano Real foi bem-sucedido em trazer a inflação para baixo e em mantê-la em níveis reduzidos. Mas que, até então (1997), essa estabilidade não havia sido suficiente para compatibilizar crescimento econômico com razoável equilíbrio externo.

Em 1997, irrompeu a crise asiática. A ela se seguiu, em 1998, a crise russa. Sob a pressão de forte ataque especulativo, o governo brasileiro se viu forçado, na virada de 1998 para 1999, a abandonar o regime de câmbio administrado e deixar a moeda flutuar. A partir de janeiro de 1999, foi adotado um novo tripé de política econômica, baseado em superávit fiscal primário, câmbio flutuante e regime de metas para a inflação. Com a ajuda de um boom dos preços das commodities, esse tripé permitiu desde então conciliar a estabilidade de preços com o equilíbrio externo. Mas o crescimento econômico continuou a decepcionar.

Retomada do crescimento e políticas sociais

A estabilização estava incompleta enquanto não se resolvessem dois mistérios. O primeiro era por que a taxa de crescimento do PIB continuava tão baixa, após o colapso que sofrera em 1981-83, mesmo depois da estabilização alcançada pelo Plano Real. O segundo era por que as taxas reais de juros permaneciam tão altas mesmo depois de se adotar o câmbio flutuante e de se superar o medo de um governo de esquerda. A busca de respostas foi uma motivação a mais para que ex-colegas na PUC-Rio, agora todos fora do governo, constituíssemos em 2003 o Instituto de Estudos de Política Econômica, na Casa das Garças (Gávea, Rio de Janeiro). Os três artigos seguintes, todos eles discutidos em seminários no instituto, buscam pistas para desvendar os enigmas.

O oitavo capítulo, escrito com Regis Bonelli, é uma investigação empírica das causas do colapso da taxa de crescimento do PIB, identificando-o com um colapso da acumulação de capital a partir de 1981. A surpresa, revelada neste capítulo, é que, ao contrário das interpretações correntes, apenas parte desse colapso pode ser imputada a uma redução da taxa de poupança. O que os dados indicam é que a redução da taxa de poupança a partir de 1981 foi bem mais suave do que a queda da taxa de investimento em capital fixo. Apesar disso, o investimento caiu. Nossa principal explicação é que ocorreu uma forte queda do poder de compra da poupança sobre bens de investimento, ou seja, um forte aumento do preço relativo dos bens de investimento. Além disso, a relação produto-capital diminuiu de forma significativa, ou seja, uma mesma quantidade de investimento passou a gerar menos PIB do que anteriormente. Assim, houve um colapso do crescimento com certeza, mas ele teve razões estruturais mais profundas do que uma mera redução da taxa de poupança. A implicação era que as taxas de crescimento do período Dutra-JK ou do milagre econômico da década de 1970 não estavam mais à mão e que o PIB brasileiro deveria continuar a crescer a taxas não superiores a 4% ao ano.

* * *

O nono capítulo, escrito com André Lara Resende e Persio Arida, sobre as causas da alta taxa real de juros do país, tem uma abordagem totalmente distinta do anterior. Elabora uma conjetura a respeito do que denominamos incerteza jurisdicional. Trata-se de uma incerteza de caráter difuso que permeia as decisões do Executivo, do Legislativo e do Judiciário e se manifesta predominantemente como um viés contra o poupador e contra o credor. A tendenciosidade não é contra o ato de poupar, mas contra a disponibilização financeira da poupança, a tentativa de uma transferência intertemporal de recursos através de instrumentos financeiros que, em última análise, são instrumentos de crédito. A incerteza jurisdicional entorpece o mercado de crédito, reduzindo prazos e aumentando os custos dos empréstimos. Países com incerteza jurisdicional elevada – como Argentina, Bolívia, Equador e Peru – viram seus sistemas financeiros dolarizarem-se. O Brasil, ao contrário, conseguiu desenvolver um enorme mercado financeiro interno baseado na moeda nacional. O custo dessa proeza se manifesta no prazo curto e na taxa de juros elevada dos empréstimos locais denominados na moeda do país.

Análises empíricas posteriores – uma inclusive escrita por mim mesmo em 2009, em colaboração com Marcio Holland e Fernando M. Gonçalves – tentaram dar conteúdo numérico ao conceito de incerteza jurisdicional e testar se essa construção empírica explicaria de um ponto de vista econométrico as altas taxas básicas de juros no país. Os resultados estatísticos não foram satisfatórios, mas não retiram mérito de um conceito que, desde sua introdução, tem contribuído para o debate sobre os entraves ao desenvolvimento dos mercados de crédito no país.

* * *

Apesar dos avanços institucionais do país desde a estabilização em 1994, a taxa real de juros, ainda que declinante, continua extremamente elevada para padrões internacionais. No momento em que escrevo esta Introdução (maio de 2012), o Banco Central procura evitar o impacto sobre o país de um ambiente internacional recessivo reduzindo a taxa básica de juros, apesar de a inflação doméstica ter terminado 2011 no teto do regime de metas (6,5% ao ano). Pode ser que essa estratégia dê certo e que o país chegue ao fim do governo em 2014 com a inflação na meta e uma taxa real de juros mais baixa.

Mas pode ser também que não, dependendo em parte da evolução da economia internacional. Caso não dê certo, o décimo capítulo deste volume – Além da tríade: como reduzir os juros? – propõe uma alternativa mais fundamentalista para fazer tanto a taxa real de juros como a taxa de inflação convergirem para padrões internacionais. Trata-se de um conjunto de mudanças institucionais, desenhadas para lidar com as persistentes heranças da hiperinflação e da superindexação, a serem implantadas em estágios sucessivos.

A primeira medida seria a aprovação de um teto para a expansão dos gastos do governo, de forma a fazer convergir a dívida pública como proporção do PIB para metade de seu valor atual. Nos cálculos do artigo, ao desfazer os riscos de um calote na dívida pública, essa medida provocaria uma queda também à metade da atual taxa real de juros. Na ocasião em que escrevi o artigo, ignorava que Israel havia implantado em 2010 uma regra desse tipo, de acordo com a fórmula:10

teto da taxa de crescimento anual dos gastos do governo = (dívida pública a ser alcançada/dívida pública atual) x taxa média de crescimento do PIB nos últimos dez anos

A taxa média de crescimento do PIB brasileiro entre 2000 e 2010 foi de 3,6%. Aplicando a esse valor o objetivo de redução da dívida pública à metade de seu valor atual, resulta um teto para a expansão dos gastos do governo de 1,8% ao ano, em termos reais.

A segunda medida sugerida consiste em condicionar a expansão dos créditos direcionados (desembolsos do BNDES mais crédito habitacional e crédito agrícola) às variações da taxa Selic (Sistema Especial de Liquidação e de Custódia) do Banco Central. Atualmente, esses créditos subsidiados têm funding próprio e não são afetados pela política de juros do Banco Central. Daí resulta que a taxa Selic tem de ser mais alta do que seria o caso se afetasse também os créditos direcionados. O objetivo a alcançar – pela via do contingenciamento – seria que as variações da taxa Selic tivessem sobre os créditos direcionados o mesmo impacto que têm, por via do custo, sobre os créditos livres. O capítulo não calcula os parâmetros de tal contingenciamento, mas eles podem ser obtidos sem dificuldade dos modelos macroeconômicos usados pelo Banco Central para a execução da política de metas.

As demais medidas listadas no capítulo seriam complementares a essas duas de caráter estruturante; a mais importante delas sendo o estabelecimento de uma meta de inflação de longo prazo, de 3% ao ano, a ser alcançada até o fim desta década.

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A convergência da taxa real de juros e da taxa de inflação para padrões internacionais completaria a estabilização iniciada pelo Plano Real. Tempo, portanto, de repensar as políticas sociais para adequá-las ao século XXI.

O 11º capítulo, escrito com Simon Schwartzman, é uma adaptação da introdução que escrevemos ao livro Brasil: a nova agenda social. Nela, constatamos que embora o país gaste em políticas ditas sociais (previdência, assistência social, educação, saúde e segurança) valores similares, em proporção ao PIB, àqueles de países avançados, como Inglaterra e Estados Unidos, os resultados dessas políticas, em termos de bem-estar da população, são pífios. Constatamos ainda que, embora a cobertura dessas políticas tenha avançado muito – todas as crianças hoje em dia estão na escola, por exemplo –, a qualidade dessa cobertura – conforme indicada pelos péssimos resultados de testes escolares, por exemplo – é muito ruim.

Constatamos, enfim, que a população brasileira, ainda jovem, passará por um rápido processo de envelhecimento e de tal magnitude que em 2050 a composição etária da população será semelhante à dos países europeus hoje em dia. Concluímos que daqui em diante as políticas sociais serão não só mais complexas, mas também mais caras do que no passado. Resumimos então as evidências e propostas apresentadas pelos especialistas reunidos no livro Brasil: a nova agenda social para lidar com essa nova realidade em cada um dos setores considerados, a saber, saúde, previdência, assistência social, educação e segurança pública. O propósito é delinear uma agenda social que seja equânime, ao privilegiar o acesso dos mais pobres à seguridade social; realista, ao reconhecer a restrição orçamentária; e eficaz, ao lidar com a complexidade das tarefas à frente com uma gestão responsável e consequente dos recursos públicos.

Ciclo do café e novas commodities

Tema igualmente crítico para o desenvolvimento futuro do país é o ascenso dos preços das commodities, conjugado com a descoberta do petróleo do pré-sal. Os dois capítulos finais visam a contribuir para o entendimento das oportunidades e dos desafios que esses fenômenos colocam para o Brasil.

Política brasileira do café: uma avaliação centenária, o 12º capítulo, adota uma perspectiva histórica sobre a questão da dependência das exportações de commodities e revê a experiência secular do país com a política do café. Entre 1850 e 1950, o café quase sempre respondeu por mais de 50% das exportações brasileiras e o Brasil por mais de 50% das exportações mundiais de café. Durante cem anos, pelo menos no que se refere às exportações, poderíamos parafrasear o dito de um senador do Império: O Brasil é o café e o café é o Brasil.11

A versão original do capítulo foi escrita em 1992, por encomenda da firma exportadora de café Marcellino Martins & E. Johnston, que então comemorava 150 anos de existência. Do ponto de vista da historiografia econômica, o capítulo se divide em quatro partes. A primeira é uma avaliação do comportamento do mercado internacional do café no século XIX, para a qual me amparei na tese de doutorado de José Antonio Ocampo, o que me permitiu reconsiderar, com base em novos dados, algumas proposições do clássico estudo de Delfim Netto sobre o período. A segunda parte refere-se às políticas de valorização do café na Primeira República, para cuja descrição utilizei a tese de doutorado de Winston Fritsch, contrastando-a, quando pertinente, com o citado estudo de Delfim Netto. A terceira parte é uma reavaliação da tese de Celso Furtado sobre o impacto industrializante da queima de café na década de 1930. Para ela me vali de uma extensa literatura sobre o tema, notadamente os estudos de Marcelo Abreu, Eliana Cardoso, Albert Fishlow e Carlos Pelaez. A quarta parte refere-se à política do café após a Segunda Guerra, para a qual usei minha tese de doutorado, além de pesquisa documental realizada especialmente para o capítulo.

O capítulo contém uma ampla resenha sobre a ascensão, auge e queda da política de valorização do café, o mais importante marco de política econômica continuada da história moderna do Brasil. Para os propósitos desta introdução, vale a pena enfatizar somente um ponto das conclusões do estudo. Trata-se da constatação de que, especialmente no período após a Segunda Guerra, três políticas estiveram inextricavelmente entrelaçadas: a estabilização do câmbio, a valorização do café e a proteção da indústria. Uma política de sustentação da taxa de câmbio não podia ser concebida sem a maximização em curto prazo das receitas de exportação do café e a adoção de controles estritos às importações. Em torno dessas políticas constituiu-se um lobby poderoso que, ao manter o câmbio sobrevalorizado, impediu a diversificação das exportações, fechou a economia e prolongou o reinado do café, tudo muito além do que seria razoável, dado o desenvolvimento que o país já alcançara.

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A partir do fim da década de 1960, o Brasil conseguiu rapidamente diversificar suas exportações e hoje em dia o café não representa mais do que 3% do total. Entretanto, desde o início deste século um fenômeno novo se manifesta – o ascenso dos preços das commodities no mercado mundial e a crescente importância dessas commodities na pauta das exportações brasileiras. Será essa reprimarização das exportações uma volta ao passado ou, ao contrário, o augúrio de novo padrão de crescimento? Mais do que vinho velho em garrafa nova?, pergunta o subtítulo do último capítulo deste volume, escrito com Albert Fishlow.

O capítulo divide-se em duas partes. A primeira faz uma resenha da literatura sobre a "maldição dos recursos naturais e a doença holandesa. A maldição refere-se à arguição de que países ricos em recursos naturais, especialmente na África e na América Latina, crescem menos rapidamente do que países pobres em recursos naturais, especialmente na Ásia. A doença refere-se à desindustrialização" que ocorreria em países beneficiados por auges de preços de commodities, especialmente no caso do petróleo. Se há algum consenso sobre essas questões, é que tudo depende da qualidade das instituições de governança dos países em causa, a qual condiciona a natureza das políticas adotadas. Mas há um complicador: petróleo e minérios, talvez também o sistema de plantations, tendem a gestar instituições de má qualidade, que alimentam um efeito voracidade na política, daí resultando tanto a maldição como a doença. Não há dúvida, entretanto, que, se boas políticas forem adotadas, os recursos naturais podem tornar-se uma bênção, haja vista os exemplos dos Estados Unidos e da Suécia, historicamente, e os da Noruega e Austrália, hoje em dia.

Com base nessas perspectivas, a segunda parte do capítulo passa uma vista de olhos nas experiências de Argentina, Brasil, Chile e Venezuela com o manejo de seus recursos naturais. Nos quatro casos, predomina o vaivém das políticas, com o Chile numa ponta, a Venezuela na outra, o Brasil encontrando seus caminhos, a Argentina incapaz de superar a volatilidade. Em todos esses casos, a característica dominante é a das políticas econômicas domésticas e sua transformação ao longo do tempo. No caso do Brasil, a avaliação é que o ascenso das commodities tem sido uma bênção, embora sua associação com uma baixa taxa de poupança e uma elevada taxa de juros leve à valorização do câmbio, que cria dificuldades para a indústria e periga trazer o velho protecionismo de volta.

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São enormes os avanços do país quando se compara a situação atual com aquela descrita nas fábulas de Belíndia e Lisarb. A ditadura se foi, uma nova Constituição está em vigor e os partidos políticos disputam livremente o poder. A alta inflação foi domada e a longa década perdida de 1980-92 foi vencida. O país desfruta de um período de estabilidade e crescimento com distribuição de renda.

É longo, entretanto, o caminho a percorrer