O Acto Administrativo

1. Conceito, natureza e estrutura

1.1. Origem e Evolução do Conceito

É um conceito que delimita certos comportamentos da Administração, mas que os delimita em

função da fiscalização da actividade administrativa pelos Tribunais.

A noção de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto é, para
definir as actuações da Administração Pública submetidas ao controle dos Tribunais
Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito que funciona ao serviço
do sistema de garantias dos particulares.

Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da Administração, e

passa a servir depois como garantia dos particulares.

A principal função prática do conceito de acto administrativo, é a de delimitar comportamentos

susceptíveis de fiscalização contenciosa.

Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268º/4 CRP. O acto administrativo aparece
aqui a delimitar os comportamentos da Administração que são susceptíveis de recurso
contencioso para fins de garantia dos particulares.

1.2. Definição de Acto Administrativo

Os elementos do conceito do acto administrativo são:

 Trata-se de um acto jurídico;

 Trata-se de um acto unilateral;

 Trata-se de um acto organicamente administrativo;

 Trata-se de um acto materialmente administrativo;

 Trata-se de um acto que versa sobre uma situação individual num caso concreto.
Pode-se dizer que o acto administrativo é: o acto jurídico unilateral praticado por um órgão de
Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos
sobre uma situação individual num caso concreto.

O Código do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido amplo, mais
corrente na doutrina (art. 1º/1, em que se considera o procedimento administrativo uma sucessão
ordenada de factos), como num sentido mais restrito, em que o acto se confunde com a decisão,
surgindo como a conclusão do procedimento, sentido em que aponta precisamente o art. 120º

2. Acto Jurídico

Acto administrativo é um acto jurídico, ou seja, uma conduta voluntária. Dentro dos factos
jurídicos em sentido amplo figuram várias realidades e, nomeadamente, os actos jurídicos. O
acto administrativo é um acto jurídico.

Sendo ele um acto jurídico, são em regra aplicáveis ao acto administrativo os Princípios Gerais
de Direito referentes aos actos jurídicos em geral.

Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo é um acto jurídico em sentido próprio, isso
significa que ficam de fora do conceito, sob este aspecto:

a) Os factos jurídicos involuntários;

b) As operações materiais;

c) As actividades juridicamente irrelevantes.

3. Acto Unilateral

Reporta-se esta categoria a uma classificação conhecida dos actos jurídicos em actos unilaterais e
actos bilaterais.

Ao dizer que o acto administrativo é unilateral, pretende-se referir que ele é um acto jurídico
que provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso das vontades
de outros sujeitos.
Nele se manifesta uma vontade da Administração Pública, a qual não necessita da vontade de
mais ninguém, e nomeadamente não necessita da vontade do particular, para ser perfeita.

Por vezes, a eficácia do acto administrativo depende da aceitação do particular interessado, mas
essa aceitação funciona apenas como condição de eficácia do acto – não íntegra o conceito do
próprio acto.

Por exemplo o acto de nomeação de um funcionário público – é um acto unilateral.

4. Acto Praticado por um Órgão da Administração

É pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provém da Administração Pública

em sentido orgânico ou subjectivo.

Isto significa que só os órgãos da Administração Pública praticam actos administrativos: não há
actos administrativos que não sejam provenientes de órgãos da Administração Pública.

Os indivíduos que por lei ou delegação de poderes têm aptidão para praticar actos
administrativos são órgãos da administração; as nossas leis denominam-nos também autoridade
administrativa.

Daqui resulta, como consequência, que não cabem no conceito de acto administrativo:

a) Os actos praticados por órgãos que não integram a Administração Pública: nomeadamente,
as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as empresas de interesse colectivo.
Essas entidades, embora colaborem com a Administração Pública, não fazem parte dela, não a
integram. Contudo o ETAF (arts. 26º/1-b), c), d, e 51º/1-c), d), admite que as pessoas colectivas
de utilidade pública administrativa e as empresas concessionárias possam praticar “actos
administrativos”, contenciosamente recorríveis.

b) Também não são actos administrativos por não provirem de um órgão da Administração
Pública, os actos praticados por indivíduos estranhos à Administração Pública, ainda que se
pretendam fazer passar por órgãos desta. É o caso dos usurpadores de funções públicas.

c) Finalmente, também não são actos administrativos, por não provirem de órgãos da
Administração Pública, os actos jurídicos praticados por órgãos do Estado integrados no poder
moderador, no poder legislativo ou no poder judicial.
Tem sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente administrativos, mas
organicamente provindos de órgãos de outros poderes do Estado, devem ou não ser
considerados actos administrativos e, como tais, sujeitos a recurso contencioso para os Tribunais
Administrativos.

Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas categorias de actos
materialmente administrativos emanados de órgãos não administrativos do Estado.

Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e finalisticamente não

administrativos, justificar-se-á em princípio que se lhes apliquem as regras próprias do acto
administrativo em tudo quanto decorra de exigências que revelem da matéria administrativa, mas
não já do que decorra de exigências que revelem de autoria dos actos por autoridades
administrativas ou de prossecução de fins administrativos.

5. Exercício do Poder Administrativo

Ele deve ser praticado no exercício do poder administrativo. Só os actos praticados no exercício
de um poder público para o desempenho de uma actividade administrativa de gestão pública – só
esses é que são actos administrativos.

Daqui resulta, em consequência que:

a) Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela Administração Pública no
desempenho de actividade de gestão privada (ETAF art. 4º/1-e), f).

b) Também não são actos administrativos, por não traduzirem do poder administrativos, os actos
políticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da
Administração art. 4º/1-a), b) ETAF).

6. Produção de Efeitos Jurídicos Sobre uma Situação Individual num Caso Concreto

Este último elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a distinção
entre os actos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas
emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que têm conteúdo geral e
abstracto.
O que interessa não é o facto de o acto, em certa altura, estar ou não a produzir efeitos: o que
interessa é que ele visa produzir efeitos, ainda que de momento não os esteja a produzir por estar
sujeito a uma condição suspensiva, a um termo inicial, etc. Parece pois, mais correcto dizer que o
acto administrativo é aquele que visa produzir dados efeitos jurídicos.

Se a norma jurídica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se
como decisão individual e concreta.

As características geral ou individual têm a ver, com os destinatários dos comandos jurídicos;
pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com as situações da vida que os
comandos jurídicos visam regular.

O Direito é uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina a ter aplicação
prática: por isso, entendemos que a referência, na definição de acto administrativo, à produção
de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda mais importante e significativa do que
a referência ao caso concreto.

Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os actos legislativos emanados dos órgãos
de soberania, quer os regulamentos, que são actos normativos praticados pela própria
Administração.

7. O Problema dos Chamados Actos Colectivos, Plurais e Gerais

Na maioria dos casos não é uma distinção difícil de fazer. Mas por vezes surgem dificuldades
práticas de aplicação.

a) Em primeiro lugar, surgem os chamados “actos colectivos”, isto é, os actos que têm por
destinatários um conjunto unificado de pessoas.

b) Vêm depois os “actos plurais”, são aqueles em que a Administração Pública toma uma
decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes.

c) Em terceiro lugar, aparecem os chamados “actos gerais”, que são aqueles que se aplicam de
imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos eles bem determinados, ou determináveis no
local.

8. Importância do Acto Administrativo no Estudo do Direito Administrativo

O acto administrativo, é a grande novidade que o Direito Administrativo traz à ordem jurídica.
De facto, normas jurídicas e contratos já eram, há muito, figuras habituais no mundo do Direito.
Agora, o acto unilateral de autoridade, esses, é que é a figura típica do Direito Administrativo, e
é para reagir contra ele – se for ilegal – que existe um remédio especialmente criado pelo Direito
Administrativo, destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses legítimos,
que é o recurso contencioso de anulação.

O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares a possibilidade de

recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos ilegais que o prejudicam.

9. Características do Acto Administrativo

Temos de distinguir, a este propósito, as características comuns a todos os actos administrativos

das características específicas do tipo mais importante de acto administrativo, que é o acto
definitivo e executório.

As características comuns a todos os actos administrativos são cinco:

 Subordinação à lei: nos termos do princípio da legalidade, o acto administrativo tem de

ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade.

 Presunção de legalidade: é o efeito positivo do princípio da legalidade. Todo o acto

administrativo, porque emana de uma autoridade, de um órgão da Administração, e
porque é exercício de um poder público regulado pela lei, presume-se legal até decisão
em contrário do Tribunal competente.

 Imperatividade: é uma consequência da característica anterior. Por vir de quem vem e

por ser o que é, por se presumir conforme à legalidade vigente, o acto administrativo
goza de imperatividade, isto é, o seu conteúdo é obrigatório para todos aqueles em
relação aos quais o acto seja eficaz, e é o nomeadamente tanto para os funcionários
públicos que lhe hajam de dar execução, como para os particulares que o tenham de
acatar.

 Revogabilidade: o acto administrativo é por natureza revogável pela Administração.

Porque a sua função é prosseguir o interesse público, e este é eminentemente variável. O
acto administrativo é por essência revogável, o que permite à Administração ir
 modificando os termos em que os problemas da sua competência vão sendo resolvidos,
de harmonia com as exigências mutáveis do interesse público.

 Sanabilidade: o acto ilegal é susceptível de recurso contencioso e, se for anulável, pode

ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ninguém recorrer dentro dos prazos
legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se.

 Autoridade: consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que se traduz

na obrigatoriedade do acto administrativo para todos aqueles relativamente a quem ele
produza os seus efeitos.

Para além destes princípios, importa salientar as três principais características específicas do acto
administrativo definitivo e executório:

 Condição necessária do uso da força: a Administração não pode fazer uso da força sem
primeiro ter adquirido a legitimidade necessária para o efeito, praticando um acto
definitivo e executório. Sem acto definitivo e executório prévio, não é possível recorrer
ao uso da força;

 Possibilidade de execução forçada: o acto definitivo e executório, se não for acatado ou

cumprido pelos particulares, pode em princípio ser-lhes imposto pela Administração por
meios coactivos. É uma consequência do privilégio de execução prévia;

 Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executório é susceptível de recurso

contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do acto e pedir a
respectiva anulação. Por via de regra, os actos que não sejam definitivos e executórios
não são susceptíveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos. A
impugnabilidade contenciosa é, assim, uma característica específica dos actos
administrativos definitivos e executórios.

10. Natureza Jurídica do Acto Administrativo

Para uns, o acto administrativo tem um carácter de negócio jurídico, e deve por isso ser
entendido como uma espécie do género negócio jurídico, a par da outra espécie, sua irmã, do
negócio jurídico privado.
Para outros, o acto administrativo é um acto de aplicação do Direito, situado no mesmo escalão e
desempenhando função idêntica à da sentença.

Para uma terceira corrente de opinião, enfim, o acto administrativo não pode ser assemelhado,
nem ao negócio jurídico, nem à sentença, e portanto ser encarado como possuindo natureza
própria e carácter específico, enquanto acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim
administrativo.

O acto administrativo, enquanto figura genérica e unitária, não se deixa reconduzir nem ao
negócio jurídico, nem à sentença, pela mesma razão porque a actividade administrativa, se
distingue claramente tanto da actividade privada como das demais actividades públicas,
nomeadamente da jurisdicional. O acto administrativo tem assim uma natureza própria,
específica, privativa, que dele faz figura sui generis na ordem jurídica – a figura do “acto
unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo”.

Atendendo ao carácter sui generis do acto administrativo, mas atendendo igualmente a certas
semelhanças das suas espécies mais representativas como o negócio jurídico e com a sentença,
somos levados a concluir as seguintes orientações:

a) O regime jurídico do acto administrativo é o que consta da lei e da jurisprudência

administrativa, e corresponde à natureza sui generis do acto administrativo;

b) Se outra coisa não resultar da sua natureza específica de actos administrativos, podem aplicar-
se supletivamente aos actos discricionários as regras próprias do negócio jurídico como acto
intencional indeterminado;

c) Com idêntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras próprias da sentença
como acto de aplicação da norma geral e abstracta a uma situação individual e concreta.

11. O Papel da Vontade no Acto Administrativo

a) No plano da interpretação do acto administrativo: se o acto corresponde ao negócio jurídico,

o elemento decisivo da sua interpretação é o apuramento da vontade psicológica (real) do seu
autor. Mas se o acto corresponde à sentença, o elemento decisivo da sua interpretação é a lei e o
tipo legal de acto que ela mandava praticar;
b) No plano dos vícios da vontade que afectem o acto administrativo: os que encaram o acto
como um negócio jurídico não consideram que os vícios da vontade (erro, dolo, coacção), geram
ilegalidade do acto, antes defendem a relevância directa desses vícios como verdadeiros vícios da
vontade e, portanto, como fonte autónoma de invalidade. Por seu turno, os que concebem o acto
administrativo como sentença defendem que os vícios da vontade não revelam enquanto tais,
mas tão-somente na medida em que geram a ilegalidade do acto;

O papel da vontade no acto administrativo não é idêntico ao papel da vontade no negócio

jurídico ou na sentença, e por isso reclama uma consideração própria e singular, de harmonia
com o perfil sui generis do acto administrativo, enquanto acto unilateral de autoridade pública ao
serviço de um fim administrativo.

12. Estrutura do Acto Administrativo

A estrutura do acto administrativo, compõe-se de quatro ordens de elementos – elementos

subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos:

a) Elementos subjectivos: o acto administrativo típico põe em relação dois sujeitos de direitos: a
Administração Pública e um particular ou, em alguns casos duas pessoas colectivas públicas.
Reparte-se por: o autor, em regra um órgão de uma pessoa colectiva pública; destinatário, um
particular ou uma pessoa colectiva pública.

b) Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma forma, isto
é, um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o acto consiste
(art. 122º CPA). É assim que os actos administrativos podem ter a forma de decreto, de portaria,
de despacho, de alvará, de resolução, etc., etc.… Além da forma do acto administrativo, há ainda
a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparação da
decisão, ou na própria fase da decisão. Consideramos formalidades todos os trâmites que a lei
manda observar com vista a garantir a correcta formação da decisão administrativa ou o respeito
pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.

c) Elementos objectivos: estes são o conteúdo e o objecto. O “conteúdo” do acto administrativo

é a substância da conduta voluntária em que o acto consiste. Mais detalhadamente, fazem parte
do conteúdo do acto administrativo:
  A conduta voluntária da Administração;

 A substância jurídica dessa conduta, ou seja, a decisão essencial por ela tomada;

 Os termos, condições e encargos que acompanharem a decisão tomada, isto é, as

cláusulas acessórias;

 Os fundamentos da decisão tomada.

O “objecto” do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto incide.

d) Elementos funcionais: o acto administrativo comporta três elementos funcionais: a causa, os

motivos e o fim:

 A causa: é a função jurídico-social de cada tipo de acto administrativo (vertente

objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo típico imediato de cada acto administrativo
(vertente subjectiva).

 Os motivos: são todas as razões de agir que impelem o órgão da Administração a praticar
um certo acto administrativo ou a dotá-lo de um determinado conteúdo. Na designação de
motivos abrangem-se, claro está, motivos principais e acessórios, motivos típicos e
atípicos, motivos próximos e remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores),
motivos expressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc.…

 Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir através da prática do acto

administrativo. Há que distinguir aqui o fim legal – ou seja, o fim visado pela lei na
atribuição de competência ao órgão da Administração – e o fim efectivo, real,
prosseguido de facto pelo órgão num dado caso.

13. Das Formalidades em Especial

Estas podem-se classificar:

a) Segundo o critério da sua indispensabilidade – são essenciais as formalidades que não é

possível dispensar, na medida em que a sua falta afecta irremediavelmente a validade ou a
eficácia do acto administrativo; são não essenciais as formalidades que podem ser dispensadas;

b) Segundo o critério da possibilidade de remediar a sua falta – são supríveis as formalidades

cuja falta no momento adequado ainda pode ser corrigida pela respectiva prática actual, sem
prejuízo do objectivo que a lei procurava atingir com a sua imposição naquele momento;
são insupríveis as formalidades cuja preterição não é susceptível de ser prosseguido pela lei com
a sua imposição.

O princípio geral nesta matéria é o de que todas as formalidades legalmente prescritas são
essenciais, com excepção:

 Daquelas que a lei considere dispensáveis;

 Das que revistam natureza meramente interna;

 Daquelas cuja preterição não haja obstado ao alcance do objectivo visado pela lei ao
prescrevê-las.

As principais formalidades prescritas na lei (e Constituição) são:

a) A audiência dos interessados previamente à tomada de decisões administrativas susceptíveis

de contender com os seus interesses (arts. 267º/5 CRP, 100º CPA);

b) A fundamentação dos actos administrativos, que consiste na exposição das razões da sua
prática (arts. 268º/3 [segunda parte] CRP; 124º e 125º CPA);

c) A notificação dos actos administrativos, instrumento para levar estes ao conhecimento dos
interessados (arts. 268º/3 [primeira parte] CRP; 66º CPA).

Os arts. 124º e 125º CPA, são as principais disposições legais vigentes em matéria de
fundamentação.

O art. 124º, enumera os actos administrativos que devem ser fundamentados, podendo afirmar-
se, em linhas gerais, que devem ser fundamentados os actos desfavoráveis aos interessados (n.º
1-a), os actos que incidam sobre anteriores actos administrativos (n.º 1-b) e) e os actos que
reflictam variações no comportamento administrativo (n.º 1-c), d).

O art. 125º, pelo seu lado, estabelece as regras a que deve obedecer a fundamentação:

a) Deve ser expressa;

b) Deve ser de facto e de direito, isto é, não tem de indicar as regras jurídicas que impõem ou
permitem a tomada da decisão, mas também há-de explicar em que medida é que a situação
factual sobre a qual incide esta se subsume às previsões normativas das regras aplicáveis;

c) A fundamentação deve ainda ser clara, coerente e completa, quando a fundamentação não se
consegue compreender, não é clara, é obscura; quando a fundamentação, sendo embora
compreensível em si mesma, não pode ser considerada como pressuposto lógico da decisão, não
é coerente, é contraditória; quando a fundamentação não é bastante para explicar a decisão, não
é completa.

14. Elementos, Requisitos e Pressupostos

“Elementos”, são os pressupostos que integram o próprio acto, em si mesmo considerado, e que
uma análise lógica permite decompor. Dividem-se em elementos essenciais – aqueles sem os
quais o acto não existe –, e elementos acessórios – que podem ou não ser introduzidos no acto
pela Administração.

“Requisitos”, são as exigências que a lei fórmula em relação a cada um dos elementos do acto
administrativo, para garantia da legalidade e do interesse público ou dos direitos subjectivos e
interesses legítimos dos particulares. Dividem-se em requisitos de validade – sem cuja
observância o acto será inválido –, e requisitos de eficácia – sem cuja observância o acto é
ineficaz.

“Pressupostos”, são as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade legal de

praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado conteúdo.

15. Espécies

15.1. Tipologia dos Actos Administrativos

Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos primários e os actos

secundários.

São “actos primários”, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da
vida.
Os “actos secundários”, por seu turno, são aqueles que versam sobre um acto primário
anteriormente praticado: têm por objecto um acto primário preexistente, ou então versam sobre
uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário.

Dentro dos actos primários, há que distinguir, basicamente, entre actos impositivos, actos
permissivos e meros actos administrativos.

15.2. Actos Impositivos

São aqueles que impõem a alguém uma determinada conduta ou sujeição a determinados efeitos
jurídicos.

Há que distinguir quatro espécies:

 Actos de comando: aqueles que impõem a um particular a adopção de uma conduta

positiva ou negativa, assim: (1) se impõem uma conduta positiva, chamam-se ordens; (2)
se impõem uma conduta negativa chama-se proibições.

 Actos punitivos: são aqueles que impõem uma sanção a alguém.

 Actos ablativos: são aqueles que impõem o sacrifício de um direito.

 Juízos: são os actos pelos quais um órgão da Administração qualifica, segundo critérios
de justiça, pessoas, coisas, ou actos submetidos à sua apreciação.

15.3. Actos Permissivos

São aqueles que possibilitam a alguém a adopção de uma conduta ou omissão de um

comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuem-se por dois grandes
grupos:

Os actos que conferem ou ampliam vantagens:

a) A “autorização”: é o acto pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o exercício

de um direito ou de uma competência preexistente.

b) A “licença”: é o acto pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o direito de

exercer uma actividade que é por lei relativamente proibida.
c) A “subvenção”: pela qual um órgão da Administração Pública atribui a um particular uma
quantia em dinheiro destinada a custear a prossecução de um interesse público específico.

d) A “concessão”: é o acto pelo qual um órgão da Administração transfere para a entidade

privada o exercício de uma actividade pública, que o concessionário desempenhará por sua conta
e risco, mas no interesse geral.

e) A “delegação”: é o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente em

determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos
administrativos sobre a mesma matéria.

f) A “admissão”: é aquela pelo qual um órgão da Administração pública investe um particular

numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos e deveres.

Os actos que eliminam ou reduzem encargos:

a) A dispensa: é o acto administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não
cumprimento de uma obrigação geral, seja em atenção a outro interesse público (isenção), seja
como forma de procurar garantir o respeito pelo princípio da imparcialidade da Administração
Pública (escusa).

b) A renúncia: que consiste no acto pelo qual um órgão da Administração se despoja da

titularidade de um direito legalmente disponível.

15.4. Meros Actos Administrativos

São actos que não traduzem uma afirmação de vontade, mas apenas simples declarações de
conhecimento ou de inteligência. Destacam-se duas categorias:

 Declarações de conhecimento: são actos pelos quais um órgão da Administração

exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações. É o caso por
exemplo, das participações, certificados, certidões, atestados, informações prestadas ao
público.

 Actos opinativos: são actos pelos quais um órgão da Administração emite o seu ponto de
vista acerca de uma questão técnica ou jurídica. Dentro destes, há que distinguir três
modalidades: as informações burocráticas, são as opiniões prestadas pelos serviços ao
 superior hierárquico competente para decidir; as recomendações, são actos pelos quais se
emite uma opinião, consubstanciando um apelo a que o órgão competente decida daquela
maneira, mas que o não obrigam a tal; e os pareceres, são actos opinativos elaborados
por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza
consultiva.

16. Dos Pareceres em Especial

Por um lado, os pareceres são “obrigatórios” ou “facultativos”, conforme a lei imponha ou não
a necessidade de eles serem emitidos (art. 98º e 99 CPA). Por outro lado, os pareceres
são “vinculativos” ou “não vinculativos”, conforme a lei imponha ou não a necessidade de as
suas conclusões serem seguidas pelo órgão activo competente.

A regra geral no nosso Direito é que, se a lei não disser o contrário, os pareceres são
obrigatórios, mas não vinculativos.

17. Actos Secundários

São aqueles actos administrativos que versam directamente sobre um acto primário e só
indirectamente sobre a situação real subjacente ao acto primário. Os actos secundários
distinguem-se em três categorias: actos integrativos, actos saneadores, actos desintegradores,
mas agora só nos vamos referir aos actos integrativos.

Actos integrativos, são os actos que visem completar actos administrativos anteriores, cinco
categorias:

 A homologação: é o acto administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de

uma proposta ou de uma parecer apresentados por outro órgão;

 A aprovação: é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância

com um acto definitivo praticado por outro órgão administrativo, e lhe confere
executoriedade.

 O visto: não é um acto substancialmente diferente da aprovação. A única diferença que

existe é que, enquanto a aprovação é praticada por um órgão activo, o visto é praticado
por um órgão de controle.
  A confirmação: é o acto administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e
mantém em vigor um acto administrativo anterior.

 A ratificação confirmativa: é o acto pelo qual o órgão normalmente competente para

dispor sobre certa matéria exprime a sua concordância relativamente aos actos praticados,
em circunstâncias extraordinárias, por um órgão excepcionalmente competente.

18. Classificação dos Actos Administrativos

 Quanto ao autor;

 Quanto aos destinatários;

 Quanto aos efeitos.

18.1 Quanto ao Autor ou Sujeitos

As Decisões, são todos os actos administrativos que contenham a solução de um determinado

caso concreto. As Deliberações, são as decisões tomadas por órgãos colegiais.

Chamam-se “actos simples”, aqueles que provêm de um só órgão administrativo, e “actos

complexos” aqueles em cuja a feitura intervêm dois ou mais órgãos administrativos.

A complexidade do acto administrativo, neste sentido, pode ser igual ou desigual. Diz-se que
há “complexidade igual”, quando o grau de participação dos vários autores na prática do acto é
o mesmo. A complexidade igual corresponde assim a noção de co-autoria. Diz-se que
há “complexidade desigual” quando o grau de participação dos vários intervenientes não é o
mesmo.

18.2. Quanto aos Destinatários

Estes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais.

18.3. Quanto aos Efeitos

Estes podem ser, “actos internos”, aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem no interior da
pessoa colectiva cujo o órgão os praticou; são “actos externos”, aqueles cujos os efeitos
jurídicos se protegem na esfera jurídica de outros sujeitos de direito diferentes daqueles que
praticou o acto.
A importância prática desta distinção reside no facto de só os actos externos serem susceptíveis
de afectar, os direitos ou interesses legítimos dos particulares e, por isso mesmo, só deles caber
recurso contencioso. A garantia do recurso contencioso só cobre os actos externos, não cobre os
actos internos, por definição os actos internos são susceptíveis de ferir os interesses dos
particulares.

Diz-se “acto de execução instantânea”, aquele cujo o cumprimento se esgota num acto ou facto
isolado. Pelo contrário, um acto diz-se de “execução continuada”, quando a sua execução
perdura no tempo.

A importância prática desta distinção decorre da circunstância de o regime de revogação não ser
o mesmo para ambos os tipos de actos. Nomeadamente, um acto de execução instantânea que já
tenha sido executado não pode, em princípio ser revogado.

Consideram-se “actos positivos”, aqueles que produzem uma alteração da ordem jurídica.
São “actos negativos”, aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem
jurídica. Há três exemplos típicos destes actos negativos: a omissão dum comportamento devido,
o silêncio perante um pedido apresentado à Administração por um particular, e o indeferimento
expresso ou tácito duma pretensão apresentada.

São “actos declarativos”, aqueles que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer a

validade de direitos ou situações jurídicas preexistentes. São “actos constitutivos”, aqueles que
criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas.

A importância prática desta distinção tem a ver com o momento do qual os actos administrativos
começam a produzir os seus efeitos jurídicos. Um acto constitutivo começa a produzir os seus
efeitos no momento em que é praticado ou, num momento posterior, se a sua eficácia for diferida
para mais tarde por uma condição suspensiva ou por um termo inicial. Portanto, um acto
constitutivo ou tem eficácia imediata, ou tem uma eficácia diferida: em princípio, não pode ter
eficácia retroactiva.

Pelo contrário, um acto declarativo tem, em princípio, eficácia retroactiva. Como se limita a
reconhecer direitos ou situações que já existiam, esse reconhecimento vale a partir do momento
em que os direitos ou situações reconhecidas nasceram.
Vista em: https://escola.mmo.co.mz/o-acto-administrativo/#ixzz4rMBlsqEd