Universidade Do Sul de Santa Catarina Noemi Adelaide Flor Fonseca Oliveira

UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
NOEMI ADELAIDE FLOR FONSECA OLIVEIRA
POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME COMO MEIO DE ASSEGURAR O

DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA NO ÂMBITO DA CIDADE DE
JOINVILLE - SC
Palhoça
2018

JOINVILLE - SC
Monografia apresentada ao Curso de

Direito da Universidade do Sul de Santa
Catarina, como requisito parcial para a
obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Jeferson Puel, Me.
Palhoça
2018

JOINVILLE - SC
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi

julgado adequado à obtenção do título de
bacharel em Direito e aprovado em sua
forma final pelo Curso de Direito da
Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça _______ de __________________ de 2018.
_________________________________________
Prof. e orientador Jeferson Puel, Me.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_________________________________________
Profa.
_________________________________________
Prof.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

JOINVILLE - SC
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade

pelo aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a
Universidade do Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca
Examinadora e o Orientador de todo e qualquer reflexo acerca desta monografia.
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e
criminalmente em caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.
Palhoça _______ de __________________ de 2018.

RESUMO
O presente trabalho objetiva verificar se, com a implementação de políticas públicas

de combate à fome, executadas no âmbito do município de Joinville – SC, o Estado
tem conseguido assegurar à população carente o exercício do direito humano à
alimentação adequada. Prerrogativa essa, atribuída aos cidadãos brasileiros pelo
texto da Constituição da República Federativa do Brasil. Para a concretização do
objetivo proposto realizou-se pesquisas bibliográficas, documentais e análise de
dados, além da utilização de outras ferramentas e fontes de pesquisa para o alcance
dos resultados pretendidos. Ao longo do trabalho foram abordados fatores históricos
que contribuíram para o cenário contemporâneo das desigualdades sociais; realizou-
se a abordagem conceitual e jurídica de Políticas Públicas, bem como, os princípios
e conceitos do direito humano à alimentação adequada e, ao final, a apresentação
dos resultados alcançados no âmbito municipal de Joinville – SC. O trabalho foi
estruturado de forma que o leitor compreenda os aspectos relacionados ao tema e
os objetivos propostos. Diante da discussão, constata-se como resultado da
pesquisa que Políticas Públicas de combate a fome no município de Joinville são
eficazes e, por meio destas, o Estado garante o direito à alimentação adequada aos
cidadãos.
Palavras-chave: Políticas públicas. Direito Humano à Alimentação Adequada.

Direitos Humanos.
ABSTRACT
The present study aims to verify that, with the implementation of public policies to
fight hunger, carried out within the municipality of Joinville - SC, the State has
managed to ensure the needy population the exercise of the human right to adequate
food. This prerogative, attributed to Brazilian citizens by the text of the Constitution of
the Federative Republic of Brazil. For the accomplishment of the proposed objective,
bibliographical, documentary and data analysis researches were carried out, as well
as the use of other tools and sources of research to achieve the desired results.
Throughout the work were discussed historical factors that contributed to the
contemporary scenario of social inequalities; the conceptual and legal approach of
Public Policies was carried out, as well as the principles and concepts of the human
right to adequate food and, finally, the presentation of the results achieved in the
municipal scope of Joinville - SC. The work was structured in such a way that the
reader understands the aspects related to the theme and the proposed objectives. In
view of the discussion, it is verified as a result of the research that Public Policies to
fight hunger in the municipality of Joinville are effective and through these, the State
guarantees the Human Right to Adequate Food to the citizens.
Keywords: Public policy. Human Right to Adequate Food. Human rights.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Estatística da pobreza no Brasil ................................................................ 25

Figura 2 – Registro nacional relativo ao Programa Bolsa Família (agosto/2018). ..... 35
Figura 3 - Tipo de denúncias de violações ao DHAA recebidas pelos Comseas de
Santa Catarina (em p.p) ............................................................................................ 37
Figura 4 - Informações demográficas do município de Joinville/SC. Ano: 2018 ........ 38
Figura 5 - Dados de Joinville. Ano de referência: 2000 ............................................. 40
Figura 6 - Informações demográficas do município: Joinville - SC. Ano: 2010 ......... 40
Figura 7 - Informações demográficas do município: Joinville - SC. Ano: 2010 ......... 41
Figura 8 - Diagnóstico nutricional de crianças de 0 a 5 anos, segundo Peso para
Idade ......................................................................................................................... 42
Figura 9 - Restaurante Popular em Joinville. Ano de referência: 2018. .................... 44
LISTA DE ABREVIATURAS
art. - artigo
nº - número
Res. - Resolução
LISTA DE SIGLAS
CONSEA – Conselho Nacional de Segurança Alimentar

CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
DHAA – Direito Humano à Alimentação Adequada
FAO – Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
LOSAN – Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MESA – Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
ODM – Objetivos do Milênio
ODS – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
ONU – Organização das Nações Unidas
PAA – Programa de Aquisição de Alimentos
PBF – Programa Bolsa Família
PCA – Programa de Complementação Alimentar
PIDESC – Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNAN – Política Nacional de Alimentação e Nutrição
PNSAN – Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
PLANSAN – Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
PRONAN – Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
SAN – Segurança Alimentar e Nutricional
SAPS – Serviço de Alimentação da Previdência Social
SESC – Serviço Social do Comércio
SISAN – Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 10
2 A MISÉRIA E AS DESIGUALDADES SOCIAIS NA CONTEMPORANEIDADE:
BREVES CONSIDERAÇÕES ................................................................................... 12
2.1 A MISÉRIA E O DESENVOLVIMENTO DA SOCIEDADE BRASILEIRA ............ 12
3 POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................... 18
3.1 ABORDAGEM CONCEITUAL E JURÍDICA ........................................................ 18
3.1.1 Quadro matriz das políticas públicas na Constituição da República
Federativa do Brasil ................................................................................................ 23
4 O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA ....................................... 24
4.1 O DIREITO HUMANO A ALIMENTAÇÃO ADEQUADA NO BRASIL .................. 24
5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE A FOME ................................................. 31
5.1 ALGUMAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME E À DESNUTRIÇÃO
EM AMBITO NACIONAL ........................................................................................... 31
5.1.1 Políticas públicas de combate à fome e à desnutrição no âmbito da
cidade de Joinville -SC ........................................................................................... 38
6 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 45
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 48
10
1 INTRODUÇÃO
Fome e miséria são problemas enfrentados pela grande maioria das

nações. (PECEQUILO, 2017, p. 149). No Brasil essas questões fazem parte da
agenda do governo e há, na Carta Política, a previsão de combate às desigualdades
sociais, à fome e miséria. O país é signatário de importantes tratados e convenções
internacionais que objetivam garantir a dignidade da pessoa humana em vários
aspectos. (PEREIRA; GUIESELER JUNIOR; VENERAL, 2014, p. 100).
O Brasil é um dos maiores produtores de alimentos do mundo e tem
potencial (DANTE, [2006], p. 11) para continuar a produzir nas próximas décadas,
tanto para demandas de exportação quanto para alimentação de toda sua
população. Contudo, por vários motivos, dentre eles, as desigualdades sociais, nem
toda a população brasileira tem acesso à alimentos nutricionalmente adequados.
Nesse sentido, a Carta Política1, em consonância com o princípio da isonomia
(D’OLIVEIRA, [2011], p. 9) prevê o direito à alimentação adequada no rol de direitos
sociais, com vistas a garantir a dignidade da pessoa humana. (BRASIL, 1988).
Nesse contexto as Políticas Públicas mostram-se como mecanismos de
defesa social e garantia dos direitos fundamentais, como é o caso do direito humano
à alimentação adequada (DHAA).
Diante dessas questões, o tema mostra-se relevante, sendo oportuno o
desenvolvimento do presente estudo que busca responder a seguinte pergunta: as
políticas públicas de combate à fome no âmbito da cidade de Joinville - SC estão
conseguindo assegurar à população mais carente o acesso à alimentos saudáveis,
assegurando-se com isso, o exercício do direito humano à alimentação adequada?
Como objetivo principal, a presente pesquisa busca verificar a
possibilidade das políticas públicas se efetivarem como meio hábil de se exercer o
direito humano à alimentação adequada2. Seguido dos objetivos específicos, que
versam sobre às seguintes questões: abordagens conceitual e jurídica de políticas
públicas que se relacionam ao tema do direito humano à alimentação adequada;
1Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988.

2“Art. 2 A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da
pessoa humana e indispensável à realização dos direitos consagrados na Constituição Federal,
devendo o poder público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e
garantir a segurança alimentar e nutricional da população.” BRASIL. Lei nº 11.346, de 15 de setembro
de 2006. Regulamento cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN
11
demonstração da viabilidade desse direito se efetivar através da utilização de

políticas públicas voltadas ao combate à fome.
A presente pesquisa foi desenvolvida em seis capítulos. No primeiro faz-
se uma introdução do que será abordado ao longo do trabalho. O segundo se insere,
alguns aspectos históricos relacionados à evolução dos problemas sociais e a
construção democrática. No terceiro capítulo explora-se conceitos teóricos e
jurídicos de Políticas Públicas. O quarto está voltado a esclarecimentos acerca do
Direito Humano à Alimentação Adequada, também seus aspectos jurídicos e outras
relações com os direitos humanos. O quinto capítulo aborda a verificação de
algumas políticas públicas adotadas pelos governos em âmbito nacional e municipal,
com os respectivos resultados para a população. Por fim, no sexto e, último capítulo,
encontram-se as conclusões do que se extraiu com a verificação dos dados da
pesquisa.
A motivação pela escolha do presente tema se deu ao fato das
constantes mudanças no cenário político e consequente instabilidade econômica
que o país vem passando na última década, principalmente no governo federal.
Diante desses fatores, existe grande risco de descontinuidade e à expansão dos
projetos dos governos anteriores e políticas públicas de atendimento às
necessidades das demandas sociais prioritárias. O que pode resultar no retrocesso
em áreas onde o país já alcançou relevantes conquistas, principalmente no tocante
ao combate à miséria e a fome. Que neste cenário, podem estar ameaçadas.
Devendo ser alicerçadas como projeto comum dos representantes do povo
brasileiro.
A metodologia utilizada no desenvolvimento deste trabalho, foi a dialética,
com verificação de dados estatísticos e de pesquisas bibliográficas, além de outros
mecanismos de pesquisa para alcançar os resultados pretendidos.
Presidência da República Casa Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-

2006/2006/Lei/L11346.htm> Acesso em: 29 ago. 2018.
12
2 A MISÉRIA E AS DESIGUALDADES SOCIAIS NA CONTEMPORANEIDADE:

BREVES CONSIDERAÇÕES
A fome constitui uma das expressões da problemática social em

decorrência do processo histórico de concentração de renda. (BORCHARDT, 2003).
Os problemas sociais, por sua vez, igualmente, refletem o processo histórico
político-jurídico. Grande parcela da população carente que demanda atenção dos
poderes públicos foi alcançada pela reação em cadeia provocada pelos diferentes
momentos que o Estado brasileiro passou até se tornar o que é hoje, um Estado
Democrático de Direito. (ZUCON; BRAGA, 2013, p. 38).
O presente capítulo aborda, sinteticamente, aspectos relacionados à
formação social brasileira com objetivo de demonstrar o porquê de ainda existirem
pessoas em condições sub-humanas, passando fome e necessitando de governos
atuantes e preocupados em alcançar os fundamentos e objetivos republicanos.
2.1 A MISÉRIA E O DESENVOLVIMENTO DA SOCIEDADE BRASILEIRA
Em regra, às desigualdades tem aumentado em todo o mundo. O que

evidencia e distância o que separa ricos e pobres. É o que ensina Wade (2004, apud
COUTINHO, 2013, p. 36). No Brasil, para além de questões ligadas à produção, os
problemas para aquisição de alimentos também estão ligados à falta de recursos
financeiros. Decorre, senão, da baixa, ou até mesmo, da ausência de renda para
adquiri-los. (ZUCON; BRAGA, 2013, p. 235). Isso porque, impera a concentração de
renda e as desigualdades de acesso às oportunidades na sociedade brasileira.
(LUDKA et al., 2017).
Para Singer (2012, p. 11-12, 81-83), a exclusão social se agrava por
motivo óbvio, qual seja, em decorrência da falta de empregos e, o desemprego,
contribui para o aumento da pobreza. O mesmo autor considera, que a desigualdade
e a pobreza resultam de velhos e novos processos de exclusão social e que estes,
tornaram a crescer.
A pobreza (absoluta e relativa) no Brasil, segundo Salomão Filho, et al.
(2015, p. 49) sofreu mudanças de um padrão rural para o urbano. Foi o que ocorreu,
como por exemplo, na migração da população que vivia da economia agrícola e
13
mudou-se para as cidades após a saída da escravidão. Agravando-se ou passando

para situação de pobreza.
Conforme Beras (2013, p. 69) explica, no Brasil houve um processo de
construção democrática singular. Segundo este autor a tradição político-cultural-
patrimonialista teria obstruído por séculos as possibilidades do surgimento de uma
esfera pública, tendo em vista a gênese do sistema democrático brasileiro não ser
liberal, mas um arranjo oligárquico e, também, pela construção invertida da
cidadania. Em seu ponto de vista, primeiro vieram os direitos políticos e depois os
sociais, sendo por último, os civis. Desse modo, uma cidadania que começou sem
liberdade individual, invertida.
Nesse sentido, Zucon e Braga (2013, p. 38) defendem que a formação da
sociedade brasileira, desde a colonização europeia, foi excludente e que no período
colonial, indígenas e africanos, além de serem escravizados, em alguns momentos
da história ficaram excluídos, como se não pertencessem à nação brasileira.
Não era do interesse da elite transformações sociais e no trabalho, pois
afetariam seus interesses econômicos. Nesse ponto, não seria oportuno estabelecer
uma legislação que incluísse o contingente de libertos ou acolhesse com civilidade a
força imigrante. A ausência de leis mais atuantes correspondeu à lógica de exclusão
de uma elite voltada para si mesma e seus próprios interesses (SOARES, 2016, p.
212).
Carvalho (2002, p. 18 apud BERAS, 2013, p. 69) explica que na época da
colonização existiram populações majoritariamente analfabetas numa sociedade
escravocrata, com economia de monocultura e latifundiária, num Estado absolutista.
Tendo em vista essas questões, é possível aferir que a transição do
período escravocrata até as primárias relações de trabalho não foi fácil, já que a
população miserável não detinha meios econômicos e políticos para melhorar a
própria condição social. Iniciou a necessidade de reivindicar os direitos e combater
às desigualdades sociais em busca do respeito ao trabalho humano. Fato que
ocorreu através de conflitos com as classes opressoras e dominantes. Assim,
através de revoltas3 marcadas por divergências de interesses, de classes e
3Para Soares (2016, p. 76), uma delas foi a Cabanagem, que contou com a participação de pessoas
de baixa renda, que se encontravam em situação de miséria e sentiram a necessidade de lutar para
combater as desigualdades perpetuadas. Esta foi considerada como uma “[...] revolta contra a miséria
econômica da população e contra aqueles que a oprimiam [...]” Soares (2016, p. 188) ainda ressalta
outra marcante revolta de iniciativa popular na história do país, que foi a Balaiada “durou de 1838 a
14
ideológicas, Soares (2016, p. 212) expõe que no Segundo Reinado houveram

expressivas mudanças nas ordens social e jurídica, relativamente ao trabalho
humano.
Desse modo, apura-se que o processo abolicionista não se consolidou
apenas pelo interesse político e econômico da elite, mas pelo processo histórico de
resistência da sociedade, em especial dos negros (nos quilombos e revoltas, como
as Malês na Bahia). Natividade et al. (2009) sustentam que a fome foi o fator gerador
de importantes mobilizações que objetivavam o acesso à alimentos, pela população
em situação de extrema pobreza:
[...] os movimentos contra a carestia (nas décadas de 10 e 20); a Marcha da

Fome, cujos panfletos incentivavam os trabalhadores a realizarem saques a
armazéns (1931); a Campanha Popular Contra a Fome (1946); o Movimento
de Luta Contra a Carestia e a Passeata da Panela Vazia, que reuniu 500 mil
pessoas em São Paulo (1953). Nas décadas de 60 e 70, persistiram os
protestos contra a carestia, e em 1973 foi criado o Movimento do Custo de
Vida, com forte inserção nos meios populares e apoio da ala progressista da
Igreja Católica (NATIVIDADE, 2009, p. 03).
Patto (2010, p. 13) considera perversa a história social e política do país,

já que baseada no predomínio dos interesses econômicos e não na valorização
humana. Explica que, em decorrência das políticas econômicas internacionais, bem
como, ante a ausência, na ordem interna do país, de meios efetivos de se garantir os
direitos sociais e do trabalho humano, da saúde, educação etc., no início do século
XXI o Brasil contava com mais de 54 milhões de habitantes abaixo do nível da
pobreza, sendo que, desses 54, 15 milhões estavam abaixo do nível da miséria.
Essas questões, no entanto, não são exclusividade do Brasil. Tampouco
são problemas recentes da humanidade. Assim, na opinião de Borchardt (2003, p.
11), a miséria e a exclusão são fenômenos sociais mundiais tão antigos quanto o
ideal pela busca de uma sociedade equitativa.
Conforme Singer (2012, p. 81) explica, a exclusão social, nos primórdios
do capitalismo industrial, era em larga medida o resultado das mudanças estruturais,
particularmente a substituição da produção doméstica de famílias camponesas pela
produção de mercadorias. Para este autor, “[...] a ‘proletarização’ de milhões de
1841, no Maranhão, foi uma revolta popular que preconizou a luta contra a miséria e a escravidão
[...]”.
15
camponeses acarretou um processo de exclusão social em larga escala, sinalizado

pela maciça imigração transoceânica proveniente da Europa.”
O reconhecimento dos direitos humanos de caráter econômico e social,
segundo Comparato (2001, p. 66) explica “[...] foi o principal benefício que a
humanidade recolheu do movimento socialista, iniciado na primeira metade do
século XIX [...]” Ainda segundo este autor, o titular dos direitos humanos não é o
“homem” propriamente falando, mas o conjunto dos grupos sociais esmagados pela
miséria, a doença, a fome e a marginalização.
Beras (2013, p. 72-83) assevera que a democracia no Brasil se origina de
um peculiar desenvolvimento. Que se parte do pressuposto de que é uma novidade
em construção. Conta que foram 322 anos de colônia, 67 anos de império, 41 anos
de república, duas ditaduras (1937-1945 e 1964-1984) e três períodos de realização
de um sistema democrático (1934-1937, 1946-1964 e 1984-2008) o que acarreta um
período de 80 anos de regime democrático entrecortado por duas ditaduras: uma
civil e outra militar.
Cerri e Santos (2002, apud SILVA, 2018, p. 07) explicam que a ditadura
refletiu negativamente no processo de construção social-política do combate à fome,
modificando-se, inclusive, os contornos da expressão que a define. Sendo, durante a
ditadura, interrompida toda e qualquer discussão existente sobre o fenômeno da
fome em seu sentido de produto da desigualdade socioeconômica. Extinguindo-se
inclusive, algumas políticas, e excluindo-se no ponto, a necessidade de ser
enfrentada com medidas estruturais e emergenciais.
Com isso, a expressão foi substituída por conceito nutricional, e a fome,
dilema superado; o que demonstra o caráter negativo da utilização e peso que
carrega, como se o problema fosse apenas de ordem biológica, evidenciando o
caráter de palavra proibida, pois revela a ineficiência administrativa do Estado.
As mudanças na forma de gestão e controle das políticas públicas no

período militar não contemplavam qualquer estratégia de participação
popular. Todos os mecanismos de controle público foram eliminados e,
tampouco, o Congresso Nacional participava das discussões sobre as
definições das políticas sociais (ROCHA, [2008], p. 133).
Assim, esse peculiar desenvolvimento condiciona a possibilidade de

realização de experiências de democratização do Estado. Ainda no tocante aos
aspectos ligados à evolução democrática e às conquistas dos direitos no contexto
16
social brasileiro, dentre eles, o direito à alimentação adequada, Pereira (2014, p. 85)
afirma que direitos humanos são resultado de uma evolução histórica, impulsionada
por meio de lutas, revoluções e rupturas sociais que objetivavam o reconhecimento e
exaltação da dignidade da pessoa humana.
Para além dos cenários político e social internos, o fenômeno da
globalização é outro fator que que influência nas políticas de governo e
consequentemente, implicam positiva ou negativamente a garantia dos direitos
sociais.
Para Singer (2012, p. 83), nos anos 70 o maior propulsor da inclusão
social teria sido a globalização, época em que o “milagre econômico” nasceu.
Contudo, no Brasil, a abonança oriunda desse fenômeno econômico, não durou
muito e novamente, agravou-se o quadro das desigualdades sociais. Nesse período,
segundo o mesmo autor, a exclusão social afetou uma universalidade de pessoas e
classes. De camponeses à classe média.
Como efeito, a nação brasileira intentou se tornar uma sociedade livre,
justa e solidária. Diante do emergente clamor popular, a Constituição de 1988
reconheceu seu papel na mudança desses paradigmas e previu expressamente
essas aspirações na forma de princípios, objetivos a serem perseguidos e
fundamentos da república. Nassar (2013, p. 45) explica que antes da Constituição
Brasileira promulgada em 1988, jamais havia sido estipulado um rol de objetivos a
serem alcançados. E os dispositivos, nela contidos, estabelecem metas de
transformação social.
[...] a Constituição brasileira, promulgada em 1988, acabou absorvendo

grande parte das reivindicações do movimento de “Participação Popular na
Constituinte”, institucionalizando várias formas de participação da sociedade
na vida do Estado, sendo que a nova Carta Magna ficou conhecida como a
“Constituição Cidadã” pelo fato de, entre outros avanços, ter incluído em seu
âmbito mecanismos de participação no processo decisório federal e local.
Com referência à participação direta, a Constituição destaca o referendo, o
plebiscito e a iniciativa popular (ROCHA, [2008], p, 136).
Quanto a importância da Constituição, Hack (2012, p. 24-25) ensina que a

Constituição é o pilar fundamental do sistema jurídico brasileiro, a norma
fundamental e lá que se encontram os princípios que devem ser observados e os
elementos fundamentais e imutáveis que devem basear a atuação do Estado. E
17
ainda, nela contém quais são os valores mais são caros à sociedade e os objetivos
que pretende alcançar enquanto Estado democrático de direito.
A mobilização social, sobretudo a partir da metade de década de 70, e

antes mesmo da Assembleia Nacional Constituinte, foi crucial para (re)
forçar ou garantir o processo democrático e a participação cidadã na nova
ordem constitucional que se instaurava. Não por outro modo que na etapa
de elaboração da nova Constituição, segmentos desses movimentos sociais
atuaram de forma articulada para garantir suas pautas (MOTA JUNIOR,
[201-?], p. 02).
No ponto de vista de Demo (1980, 1988b, apud DEMO, 2011, p. 19-23), a

pobreza não encerra apenas carência material. A pobreza, sob seu ponto de vista,
também reflete o espectro da fome. Demonstrando-se verdadeiramente um processo
repressivo que a sociedade impõe sobre o homem, no processo social, e aí que se
revela, verdadeira face da pobreza que é pobreza social, desse modo, às
desigualdades de distribuição. E considera que as políticas sociais devem sempre
ser emancipadoras.
Ante a exposição das questões anteriormente suscitadas, afere-se que a
má distribuição de renda, as desigualdades sociais, desemprego e outros fatores
ligados à evolução social e política, e de direitos no país foi o que ocasionou o atual
desequilíbrio na ordem social, e motivou o desenvolvimento de políticas públicas de
combate à fome, à miséria e outras que visam dar condições de igualdade e
possibilitar a ascensão social.
18
3 POLÍTICAS PÚBLICAS
Com a promulgação em 1988 da Constituição Federal o Brasil assumiu

relevantes obrigações de cunho assistencial e social para com seus cidadãos. As
políticas públicas, como será apontado no decorrer deste capítulo, apresentam-se no
sistema de governo como instrumento da administração pública para viabilizar a
efetivação de direitos em detrimento das demandas sociais existentes.
O presente capítulo é dedicado a conceituar políticas públicas, expondo,
do ponto de vista teórico, as características que mais relacionam-se com o DHAA e
sua natureza jurídica.
3.1 ABORDAGEM CONCEITUAL E JURÍDICA
Inicialmente, cumpre esclarecer que ao nos inserirmos em assunto tão

abrangente, com o intuito de não perdermos de vista os objetivos propostos, a
abordagem conceitual será realizada de forma objetiva e simplificada, apresentando-
se os pontos mais relevantes a contextualização do tema. Para isso, utilizar-se-á
como principais bases teóricas as obras de Queiroz, Formação e Gestão de Políticas
Públicas (2013); e Santos, Introdução à Gestão Pública (2006); além de outras
fontes doutrinárias.
O objeto central de uma política pública é um problema social, que,
segundo Queiroz (2013, p. 96; 138-139), pode ser compreendido como a disfunção
no funcionamento de uma sociedade. Assim, a natureza e as soluções, geralmente,
não são únicas, tampouco, aceitas por todos. Nesse cenário, a expressão política
pública pode ser empregada de várias formas e em contextos diversos. Interessa
então, especificar qual dessas formas de expressão será utilizada no presente
trabalho. Para tanto, utilizaremos a seguinte abordagem: refere-se a um processo de
tomada de decisões e trata do produto desse processo.
Na visão de Reisman, et al. (2017. p. 15), a caracterização de algo como
política pública depende fundamentalmente do fato de ser executado pelo governo,
este último, entendido como corpo político responsável pela trajetória de
determinado Estado.
A lei maior do país estabelece os caminhos que o governo deve trilhar
para alcançar os objetivos e concretizar os fundamentos da república. Nesse
19
sentido, segundo Cavalcante Filho (2017, p. 33-39), é impossível falar de políticas

públicas sem recorrer à Constituição. Ainda, explica que a Constituição é a fonte
última e a matriz das políticas públicas, podendo, estas últimas, servirem para
efetivar direitos sociais e deveres estatais imediatamente exigíveis. Que também
podem ser exigíveis de forma mediata (futura). O que possibilita perseguir objetivos
fundamentais que não atribuam necessária e objetivamente direitos sociais/deveres
estatais.
Para que um problema ou demanda da sociedade passe a ser objeto de
uma política pública é necessário, segundo Queiroz (2013, p. 97, 116), que tenha
importância social. Nesse contexto, políticas públicas podem ser consideradas como
os meios que a administração pública dispõe para defesa e a concretização dos
direitos de liberdade e dos direitos sociais dos cidadãos, estabelecidos numa
constituição nacional.
Dias e Matos (2013, p. 04) explicam que a política está́ inserida nos
aspectos da vida humana e os problemas colocados na agenda mundial são os que
passam pela intervenção política. Este mesmo autor assevera que o cidadão comum
deve compreender, ainda que minimamente, a responsabilidade estatal e fiscalizar
as políticas públicas:
[...] decisões tomadas no âmbito dos Estados, ou em fóruns internacionais

em que estes continuam a ter total relevância e influência. Portanto, mais do
que nunca torna-se necessário que a política seja compreendida pelo
homem comum, e um componente importante desse entendimento passa
pela compreensão do que é o Estado e o papel que está reservado a
cumprir nas sociedades humanas [...].
Na visão de Liberati (2013, p. 59), a função do legislador é de dever de

validar o significado de soberania popular, transformando as necessidades do povo
em leis, e esse é considerado o verdadeiro espirito de um Estado democrático de
direito. E isso, quer dizer, segundo Queiroz (2013, p. 34) resultante da união dos
conceitos de “Estado de Direito” e “Estado Democrático”; o primeiro, fundamenta-se
no princípio da soberania popular e impõe a participação do povo na res pública e o
segundo, no princípio de garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana.
As relações havidas entre governo e sociedade determinam os rumos que
a administração pública vai tomar quando da elaboração e persecução dos
objetivos, ainda mais quando o assunto é política pública. Nesse sentido, no ponto
20
de vista de Smanio e Bertolin (2013, p. 10) políticas públicas pressupõem as

relações do Estado com a sociedade, e a participação dos cidadãos é o método a
ser buscado, tanto para sua formulação quanto para execução de uma política
pública.
Com as assertivas supramencionadas, é difícil entender como, em nosso
país, existem tantas desigualdades sociais e pessoas que passando fome.
Aparentemente políticas públicas são desenvolvidas e pensadas unicamente com
objetivo de promover o bem comum, no entanto, ao tratar do tema “Falhas de
Governo” Queiroz (2013, p. 38), a partir da teoria da escolha pública de James
McGill Buchanan e Gordon Tullock (The Calculus of consent, 1963), revela que o
processo de formulação e manutenção das políticas públicas também envolvem
interesses de particulares
[…] essas decisões tratam dos conflitos entre os interesses de curto prazo
dos políticos e os interesses de médio ou de longo prazo da sociedade. Não
raras vezes, temos conhecimento de que as decisões dos governantes,
condicionadas pelo objetivo de permanência no poder e,
consequentemente, pelos próximos resultados eleitorais, conflitam com
objetivos de maior prazo da sociedade […] (QUEIROZ, 2013, p. 39).
A esse respeito, a Constituição da república impôs princípios as serem

observados pelos servidores e todos que participarem dos processos que envolvam
a coisa pública. Meirelles (2004, apud QUEIROZ, 2013, p. 53) assevera que “[...]
todos os atos da administração pública devem ter sempre como objetivo o interesse
público, desse modo, o bem comum a coletividade administrada”.
Nesse cenário, Nassar (2013, p. 43) defende que um dos traços
característicos da Constituição brasileira de 1988, é que esta possui muitos
dispositivos que versam sobre metas de transformação social e políticas públicas.
Em sua estimativa, afere-se que cerca de 30,5% dos 1.627 dispositivos do seu texto
original, dispõem sobre políticas públicas. De outro lado, cerca de 69,5% tratam de
normas constitucionais. (DIAS; MATOS, 2012, p. 04).
Na opinião de Coutinho (2013, p. 102-103) uma das funções do direito na
realização de objetivos distributivos associados ao desenvolvimento é a estruturação
e a implementação adequada de políticas públicas sociais de cunho redistributivo
capazes de reduzir a pobreza e a desigualdade.
21
De acordo com sua finalidade, políticas públicas podem ser dos tipos:
estabilizadoras; reguladoras; alocativas; distributivas e; compensatórias. No contexto
do presente trabalho nos interessa explicar o tipo de Política Pública Compensatória.
Para Queiroz (2013, p. 97-98) são exemplos desse tipo, as políticas de renda
mínima e de distribuição de bens (cestas básicas, auxílio-desemprego etc.). Estas,
são destinadas aos marginalizados e segmentos mais pobres da população. Desse
modo, considerados excluídos do processo de crescimento econômico e social.
Na prática, quando aplicadas, produzem efeitos expressivos, e são
capazes de mudar a realidade da sociedade atual e futura. O trecho do caderno
produzido pelo Governo Federal expõe resultados nesse sentido:
Os resultados das políticas de enfrentamento da extrema pobreza no Brasil

[...] se tornaram realidade por uma única razão: a partir de 2003 houve uma
opção clara e consistente por colocar o Estado brasileiro a serviço da
superação da fome e da pobreza. O pobre foi colocado como prioridade no
orçamento público. Em 2011, com o lançamento do Plano Brasil Sem
Miséria (BSM), foi adotada a Busca Ativa, para não apenas localizar as
pessoas de baixa renda e inseri-las nas políticas a que tinham direito, mas
também priorizar a implantação de novas estruturas públicas (escolas em
tempo integral, creches, unidade de saúde etc.), tendo como referência o
mapa da pobreza do país. [...]. (BRASIL, 2016, p. 4).
Na visão de Mendes, et al. (2017, p. 43), o dever de implementar uma

política pública, realizadora de um direito social, independe do fato desse direito
estar positivado através de uma norma de eficácia direitos plena, contida ou limitada.
Relativamente à natureza jurídica da gestão pública, segundo Santos (2006, p. 13)
explica, tem natureza de múnus público a quem a exerce. O que quer dizer um
encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e dever de
garantir os interesses da coletividade.
O objetivo da gestão pública é o bem comum da coletividade. Para tanto,
todas as atividades dos gestores públicos devem ser orientadas para alcançar esse
objetivo. Não podendo se afastar ou desvia-se dessa orientação, pois se o fizesse,
trairia o mandato ao qual. (SANTOS, 2006, p. 13). Diante dos diversos aspectos que
conjugam as ações públicas com as demandas sociais, segundo Cavalcante Filho
(2017, p. 38), políticas públicas servem de instrumento para efetivação de direitos
sociais constitucionalmente consagrados e assegurados pelo Estado.
A obrigação e responsabilidade assumida na Constituição é tão relevante,
que, para Mendes, et al. (2017, p. 43), o “[...] dever de implementar uma política
22
pública realizadora de um direito social independe do fato de esse direito estar

previsto em uma norma de eficácia plena, contida ou limitada [...].” Nesse contexto,
Bastos (2006, apud BASTOS, 2013, p. 126) ensina que uma Constituição social
deve dirigir o Estado a preservar a finalidade social das instituições.
Na esfera jurídica, tem-se que diante de uma violação, pode ser usada a
Ação Civil Pública (instrumento previsto na Constituição Federal) para garantir o
direito à alimentação. É o que se depreende dos ensinamentos de Abrandh
(BRASIL, 2013; IZIDORO, 2013, apud ERHARDT, [2015]), que por meio Ação Civil
Pública, podem se efetivar mecanismos de reparação do dano material e moral, e
obrigar o Estado a implementar determinado programa e/ou serviço para garanti-lo
Além, a própria atuação do Ministério Público, que desempenha relevante
papel na promoção desse direito. A prerrogativa do MP é de instaurar Inquérito Civil
Público, que é instrumento de apuração de irregularidades e/ou violações à direitos.
Assim, quando constatado situações de violações à direitos, emite-se
recomendações ao Poder Público, firmando-se Termos de Ajustamento de Conduta
às Normas Legais.
Contudo, no ponto de vista de Dimoulis et al. (2013, p. 52) “a Constituição
e as políticas públicas não impedem que tenhamos babilônicos jardins suspensos
cercados de favelas [...]”
Assim, demonstradas as características e a relação entre políticas
públicas e direitos sociais, que devem ser propostas e administradas para viabilizar o
efetivo combate à fome e às desigualdades sociais, assim como, o direito à
alimentação adequada, dentre outros.
23
3.1.1 Quadro matriz das políticas públicas na Constituição da República

Federativa do Brasil
Fundamentação Obrigação estatal Grau de Intensidade do

constitucional da exigibilidade (da controle judicial
política implementação)
Direito social Dever estatal de Alto Forte

previsto em norma atuação imediato
constitucional de
aplicabilidade
imediata
Direito social Dever estatal de Médio Média

constitucional de (via legislativa) ou
aplicabilidade mediato
mediata (implementação)
Direito social Dever estatal de Alto Forte

constitucional de (pois já
aplicabilidade regulamentado)
mediata e já
regulamentado
Objetivo Dever de atuação Baixo Fraca

no longo prazo
Fonte: Mendes et al. (2017. p. 46).

24
4 O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA
A alimentação adequada representa um dos direitos sociais4 atribuídos

aos cidadãos brasileiros. Para Bastos (2013, p. 121) a “[...] cidadania forma,
juntamente com a soberania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político os fundamentos de nossa
República consoante o art. 1º, de nossa Constituição.” Segundo a Organização das
Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO):
[...] aproximadamente um bilhão de pessoas no mundo 5 se encontram em

situação de insegurança alimentar, principalmente nos chamados países em
desenvolvimento. A mesma FAO anota que vivemos em um planeta que
tem potencial para alimentar o dobro da sua população. Ainda assim, morre
uma criança a cada sete segundos, de fome ou doenças ligadas a uma
dieta alimentar inadequada; são mais de 40 milhões de pessoas por ano – é
um genocídio silencioso. A persistência de tal quadro é um fator de grande
preocupação e motivo de mobilização, no sentido da construção de um
movimento de superação dessa terrível situação[...]. (BRASIL, 2013, p. 11).
O presente capítulo abordará aspectos ligados aos direitos humanos, em

especial os que atribuem a alimentação como direito humano e fundamental.
4.1 O DIREITO HUMANO A ALIMENTAÇÃO ADEQUADA NO BRASIL
O Brasil era em 2006 a 11ª economia mundial e o PIB - Produto Interno

Bruto per capita de pouco redundava os quatro mil dólares. À época, a população
nacional contava com 180 milhões de habitantes. A pobreza e a injustiça social 6, no
entanto, se faziam presentes. Nesse aspecto, inclusive, o país ficava atrás de
nações como, Namíbia, Lesoto, Serra Leoa, Suazilândia e Guatemala, e era
considerado o oitavo país mais desigual do planeta. (VALENTE, 2006).
4 Para Bastos (2013, p. 125) “[...] Direitos Sociais, assim, passam a ser os responsáveis por
assegurar o efetivo gozo das condições socioeconômicas fundamentais para o exercício livre e pleno
da cidadania.
5 Segundo Pogge (2002, Cap. 1, apud KESSELRING, 2011, p. 15), os dados fornecidos pelo Banco
Mundial demonstravam que, na virada do século, 2,8 bilhões sobreviviam com uma receita diária
inferior a 2 dolares. Assim, metade da população mundial.
6 SOUZA, Pedro Herculano Guimarães Ferreira de; MEDEIROS, Marcelo. A concentração de renda
no topo no Brasil, 2006-2014. Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo.

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Novembro 2017. Disponível em:
<http://www.ipcig.org/pub/port/OP370PT_A_concentracao_de_renda_no_topo_no_Brasil.pdf>.
Acesso em: 29. out. 2018.
25
Segundo Hecksher (2018, p. 07) “[...] a parcela da desigualdade de renda

explicada pelos 10% mais ricos da população brasileira é superior a 50%. Esse
percentual é maior no Brasil do que o encontrado em outros países, como Estados
Unidos (45%), Alemanha (44%) e Grã-Bretanha (41%).” Em 2015, no Brasil,
segundo aponta Neri (2018, p. 01), comparativamente, a pobreza subiu 19,3%. Um
aumento de cerca de 3,6 milhões de “novos pobres”. Ainda, de 2014 a 2017 o
aumento de pobreza redundava o percentual de 33%, passando de 8,38% para
11,18% da população brasileira. O número de pessoas pobres no país em 2017 era
maior que a população do Chile, alcançando o número de 23,3 milhões de pobres.
Um aumento expressivo foi registrado e passou a girar em torno de 6,27 milhões de
pessoas que se tornaram pobres, adicionadas às estatísticas sociais, conforme se
observa no quadro a seguir, que revela o histórico das estatísticas da pobreza no
Brasil:
Figura 1 - Estatística da pobreza no Brasil
Fonte: NERI (2018, p. 01).
Em 2016 a estimativa era que 101.854 pessoas estavam em situação de

rua no Brasil. Deste total, o estudo calcula que poderiam ser dois quintos (40,1%),
habitantes de municípios com mais de 900 mil habitantes e mais de três quartos
(77,02%) habitantes de municípios de grande porte, ou seja, com mais de 100 mil
habitantes. Estimou-se também que, nos 3.919 municípios com até 10 mil habitantes
estivessem habitando 6.757 (6,63% do total) pessoas em situação de rua. Assim,
26
nos municípios com maior população, há maior concentração de pessoas em

situação de rua. (IPEA, 2016, p. 25).
Em vista dessas situações o governo precisa atuar. Assim, a assimilação
de um problema social, capaz de desencadear ação estatal para o desenvolvimento
uma política pública, necessita de uma sólida fundamentação estatística, exigindo-se
a demonstração de evidências concretas e irrefutáveis, de que o problema é real.
Nesse sentido, que não se trata de mera opinião de determinado grupo ou pessoa
que atenda à interesses particulares. (QUEIROZ, 2013, p. 139).
Nesse contexto, segundo Conti (2009, p. 23, apud BENACCHIO, 2013, p.
187), o alimento reflete aspectos do que vem a ser medida de humanidade, pois,
reflete à própria cidadania. Nesse sentido, saúde e nutrição são consideradas
condição para o exercício pleno da capacidade de ser cidadão titular de direitos. Isso
significa, segundo este autor, que viver não encerra apenas à necessidade de se
alimentar, tampouco trata-se somente de suprir necessidades nutricionais de
vitaminas, proteínas e sais minerais. Vital será, na sua concepção, o ser humano ser
detentor de condições econômicas, que possam lhe proporcionar meios próprios de
adquirir alimentos, além de necessitarem que sejam desenvolvidas condições
socioculturais para que a ingestão ocorra adequadamente “[...] a fome de comida e a
fome de beleza se complementam na concepção de nutrição e alimentação humana
adequada e integradora da pessoa humana." (BENACCHIO et al., 2013).
Para Hack (2012, p. 78) direitos referem-se à titularidade de algum bem, à
possibilidade de se exigir algo que é seu, algum bem ou direito. Na concepção de
Awad (2016, p. 112) a vinculação entre a dignidade da pessoa humana e os direitos
fundamentais é indissociável e se constitui um dos postulados nos quais se assenta
o direito constitucional contemporâneo. No artigo XXV da Declaração Universal dos
Direitos Humanos é possível encontrar a previsão legal do direito humano a
alimentação, conforme vejamos:
[...] todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-
lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito
à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de
seu controle. (NAÇÕES UNIDAS DO BRASIL, 2009).
27
Bomfim (2004, p. 13) considera que a fome no Brasil não é um problema

epidêmico (não provém de calamidades ou da escassez de alimentos). Sua natureza
é política e econômica. Assim, o problema social da fome decorre da falta de
recursos financeiros da população pobre para adquirir os alimentos.
Tem-se que, um dos fatores que resultam na condição humana de
desnutrição é o estado de pobreza no qual o ser humano está submetido. Nesse
cenário, não tendo recursos financeiros para prover o próprio sustento, lhe resta
alimentar-se com o que tem à disposição, não havendo como se preocupar com o
caráter nutricional dos alimentos que estão sendo ingeridos e os reflexos negativos à
saúde, que podem lhe ocasionar a curto e longo prazo. O combate à fome e à
pobreza são dois dos temas mais relevantes da agenda social das relações
internacionais (PECEQUILO, 2017, p. 145).
A pobreza absoluta, segundo Coutinho (2013, p. 36), pode ser
considerado um padrão, uma medida:
[...] comparável no espaço e no tempo para identificar, por exemplo, as

pessoas que vivem (ou sobrevivem) com uma renda inferior a um certo
patamar ou para dimensionar a porcentagem da população de determinado
país ou região que se alimenta com quantidades de calorias inferiores
àquela necessária para sustentar adequadamente uma vida fisicamente
saudável.
Pecequilo (2017, p. 149-150) define que a pobreza se compõe de várias

condições sub-humanas de vida, dentre elas, ausência e/ou a dificuldade de acesso
à saúde, à educação, moradia, emprego, renda, saneamento básico.
Em termos normativos, os direitos humanos é que dão sustentáculos à
meta de erradicação da pobreza no país. Assim, considera-se que os
Estados/nações tem o dever de erradicar a pobreza, considerando-se como fator
essencial para o respeito da dignidade humana. Pode-se citar os diversos
instrumentos normativos assinados pelos países no marco das Nações Unidas,
dentre eles, a Declaração Universal de Direitos Humanos (1948), o Pacto
Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), a Reunião de
Cúpula Mundial de Desenvolvimento Social (1995) e a Reunião de Cúpula do
Desenvolvimento do Milênio (2000). (FERES; VILLATORO, 2013).
Segundo Belik (2011), o diagnóstico e as políticas públicas receitadas
para o combate à fome no Brasil passaram por três fases. Na primeira, antes dos
28
anos 30, os problemas de abastecimento eram relacionados à oferta de alimentos à

população que, crescentemente, dirigia-se às metrópoles. Na segunda (anos 90), a
fome passou a ser encarada como um problema de intermediação, assim, as
políticas voltaram-se à regulação de preços e controle da oferta. Na terceira, através
da desregulamentação do mercado. A expectativa era que, com o crescimento
econômico, ocorresse a emancipação das famílias pobres através da geração de
renda.
A previsão do direito à alimentação adequada no Estado brasileiro se deu
com a redação da Lei nº 11.346 de 15 de setembro de 2006 e posteriormente com a
Emenda Constitucional 64/2010, que mudou a redação do texto do artigo 6° da
Constituição Federal. Quando da apresentação desta monografia, conta com a
seguinte redação: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição.” (BRASIL, 2006).
O conceito de segurança alimentar, segundo a FAO (2009, apud
PECEQUILO, 2017, p. 146), consiste no acesso de todas as pessoas, durante todo
o tempo, a alimentos suficientes, seguros e nutritivos que possam satisfazer as
necessidades nutricionais e alimentares para uma vida ativa e saudável.
Segundo Abrandh, (BRASIL, 2013; BRASIL, 2014, apud ERHARDT,
[2015]) o direito humano a alimentação adequada é imprescritível, irrenunciável e
impenhorável. Assim, não são passíveis de negociação ou compensação. Se não
cumprida a obrigação de alimentação a todos por parte do Estado, haverá a
caracterização de um ilícito.
Dessa forma, exigibilidade diz respeito a possibilidade de se exigir o
cumprimento forçado e o respeito, além da proteção, da promoção e do provimento
de direitos perante os órgãos públicos nas suas respectivas competências
(administrativos, políticos e/ou jurisdicionais), tanto para prevenir quanto para
reparar violações. (ERHARDT, [2015]).
O Brasil, ainda, é signatário do Pacto Internacional sobre Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais (Decreto nº 591 de 6 de julho de 1992), que prevê,
29
dentre outras obrigações e compromissos sociais, o direito humano a alimentação

adequada7:
Artigo 11. 1. Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de

toda pessoa a um nível de vida adequando para si próprio e sua família,
inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a
uma melhoria continua de suas condições de vida. Os Estados Partes
tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito,
reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação
internacional fundada no livre consentimento. 2. Os Estados Partes do
presente Pacto, reconhecendo o direito fundamental de toda pessoa de
estar protegida contra a fome, adotarão, individualmente e mediante
cooperação internacional, as medidas, inclusive programas concretos, que
se façam necessárias para: a) Melhorar os métodos de produção,
conservação e distribuição de gêneros alimentícios pela plena utilização dos
conhecimentos técnicos e científicos, pela difusão de princípios de
educação nutricional e pelo aperfeiçoamento ou reforma dos regimes
agrários, de maneira que se assegurem a exploração e a utilização mais
eficazes dos recursos naturais; b) Assegurar uma repartição equitativa dos
recursos alimentícios mundiais em relação às necessidades, levando-se em
conta os problemas tanto dos países importadores quanto dos exportadores
de gêneros alimentícios. (BRASIL, 1992).
Sabe-se que um dos fatores que impõe à fome a um cidadão brasileiro,

está diretamente relacionado à sua condição social e econômica, desse modo, seu
estado de pobreza. Situação essa, que pode lhe acarretar desnutrição e doenças,
além de outros problemas para alçar melhoria de vida.
Políticas públicas que visam garantir o direito humano à alimentação
adequada surgem nesse cenário para transformar, para melhorar a situação de
quem encontra-se necessitando de apoio para mudar a situação social. Não haveria,
pois, necessidade de existir, nem de se exigir obrigações desse tipo perante o
Estado, se não houvessem essas demandas sociais.
Belik (2011) sustenta que, para que o problema da fome seja
equacionado, faz-se necessário o um novo modelo econômico. Em seu ponto de
vista, este modelo deveria privilegiar o crescimento do mercado interno, buscando a
diminuição da extrema desigualdade de renda. Sendo que a implementação desse
modelo, deveria acontecer com a criação e implementação de políticas públicas que
visassem a melhoria de renda das famílias, a diminuição do valor da cesta
básica/alimentação, além do aumento da oferta, tudo isso, simultaneamente,
7Seu art. 11 estabelece o direito humano a uma vida digna, caracterizada pelo acesso à moradia
digna, vestuário e alimentação adequada, compreendendo um processo de transformação, ascensão
social dos seres humanos, levando-se em consideração aspectos regionais e sociais (BENACCHIO,
2013, p. 183).
30
devendo o fornecimento de alimentos à população vulnerável à fome, acontecer de

maneira emergencial.
O Estado colheu para si o dever de erradicar a pobreza, a fome, a
marginalização, as desigualdades sociais e a promover o bem de todos, sem
discriminação de raça, origem e quaisquer outras. Dessa forma, a persecução e o
enfrentamento dos problemas estruturados ao longo da história-político-social do
país devem ser constantes e ininterruptos. Só assim, poderão se mostrar eficazes as
políticas já implementadas nesse sentido.
31
5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE A FOME
A União, o Distrito Federal, os estados e os municípios devem operar

políticas públicas com vistas à erradicação da pobreza, da fome, da marginalização,
da miséria e empreender o desenvolvimento econômico e nacional baseado na
harmonia com os direitos individuais e sociais.
Segundo Coutinho (2013, p. 26) “[...] desenvolvimento, compreendido,
grosso modo, como um processo por meio do qual são alcançados estágios mais
evoluídos de atividade, acumulação, prosperidade e bem-estar econômicos.” O
desenvolvimento econômico do país também deve ser pautado em vários princípios
(que preveem a valorização do trabalho humano, a preservação ambiental, o bem-
estar humano etc.).
Nesse capítulo aborda-se as políticas públicas de combate à fome e a
miséria implementadas no município de Joinville – SC e seus respectivos resultados.
5.1 ALGUMAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME E À DESNUTRIÇÃO

EM AMBITO NACIONAL
Conforme já abordado no segundo capítulo, a situação econômica e

social do indivíduo está diretamente associada ao problema da fome e desnutrição.
Corroborando tal entendimento, Belik (2011) explica que, estudos realizados na
investigação dos fatores que resultam na fome são unânimes em diagnosticar que
as causas, estão ligadas à falta de renda, sendo esse, um dos fatores mais
relevantes a influenciar o indivíduo à ter e/ou adotar uma alimentação adequada ou
não. Já a percepção de direitos humanos, segundo Pecequilo (2017, p. 147), está
diretamente relacionada aos temas de combate à fome e à pobreza.
Em detrimento dessas questões, não é possível falar em formulação e
execução de políticas públicas, exclusivamente no campo do fornecimento de
alimentos como meio de combater a fome, pois se assim fosse, não seriam eficazes
e nem combateriam as raízes do problema. Afere-se nesse ponto, a necessidade de
implementação de políticas públicas em conjunto, que concentrem e combatam os
principais problemas sociais que resultam na carência de acesso de alimentos à
população mais pobre, que combatam a pobreza.
32
O Programa Bolsa Escola/Família, segundo Glewwe e Kassouf (2012,

apud ASSIS; LINHARES, 2018, p. 62) é considerado o maior programa do mundo
em oferecer às famílias pobres incentivos monetários para matricular seus filhos na
escola. De acordo com as estimativas desses autores, o efeito que pode ocorrer à
longo prazo, é o aumento em 18% de matrículas de seus participantes em anos de
escolaridade. Um resultado desses implicaria o aumento de 1,5/ano de estudo para
a população-alvo.
A seguir, longe de encerrar a diversidade e amplitude dos programas
governamentais implementados e do próprio tema em si, far-se-á um breve relato
acerca de alguma das relevantes conquistas no cenário nacional, no tocante ao
combate à fome e políticas públicas relacionadas, além, de alguns resultados não
tão positivos.
No Brasil, a partir de 1940, surgiram as primeiras políticas de combate à
fome, o piso salarial (salário mínimo) foi uma delas, só que não diretamente
distribuindo e disponibilizando alimentos, mas sim, estabelecendo uma renda
mínima capaz de suprir necessidades básicas do cidadão. (AFONSO; PEREDA;
GIAMBIAGI, 2011).
É possível afirmar que a política de aumentos do valor real do SM tem dois

objetivos fundamentais. O primeiro seria atacar o problema representado
pela pobreza extrema. O aumento da variável serviria para promover uma
alta das remunerações inferiores, aproximando-as do que corresponderia ao
valor de subsistência de uma família. Para que esse raciocínio seja válido (e
essa política pública eficaz), é necessário que o valor do SM seja inferior
àquele que corresponderia a uma linha de ‘pobreza extrema’ para uma
família. Desta maneira, aumentos do SM aproximariam seu valor daquele
considerado minimamente desejável. (AFONSO; PEREDA; GIAMBIAGI,
2011).
Além desse, foi criado o Serviço de Alimentação da Previdência Social

que implementou restaurantes destinados aos trabalhadores. Em 1943 o Serviço
Técnico de Alimentação Social foi criado e, em 1945 a Comissão Nacional de
Alimentação. O primeiro objetivava propor medidas para a melhoria alimentar e o
segundo, propor uma política nacional de nutrição. (SILVA, 2006, p. 06-07).
Integrando esforços no combate à fome, foi aprovada no ano de 1999 a
Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), que propunha implementar, por
meio de um conjunto de políticas públicas, o respeito, a proteção, a promoção e o
provimento dos direitos à saúde e à alimentação. (BRASIL, 2013).
33
Encarregado de gerir programas de transferência de renda, realizar ações

de combate à fome, incentivar a agricultura familiar e promover o direito à
assistência social no país, além de estimular a produção e distribuição de alimentos,
em 2004 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(COUTINHO, 2013, p. 112).
Segundo o Programa Fome Zero, formulado para combater a miséria e as
desigualdades sociais, apurou que no Brasil, de 1999 a 2009 a taxa de pobreza
passou de 27,8% em 1999 para 28,1% em 2003, e em 2009 caiu acentuadamente
para 15,4%. (BRASIL, 2012, p. 06).
Assis e Linhares (2018, p. 62) sustentam que os programas sociais de
que mais se destacaram na história do Brasil, relativamente ao movimento nacional
de enfrentamento da pobreza, foram Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás,
criados entre 2001 e 2002, e posteriormente renomeados de Bolsa Família no ano
de 2003.
Na contemporaneidade o Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), regido pela Lei nº 11.947 de 16/6/2009 e Resoluções do FNDE,
possibilitaram a expansão do atendimento de alimentação escolar aos alunos da
educação básica (ensino infantil, fundamental e médio, educação de jovens e
adultos – EJA). O programa prevê a obrigação das prefeituras e secretarias
estaduais de educação a investir 30% dos recursos federais na alimentação escolar
através da aquisição de produtos de origem da agricultura familiar. Assim, além de
promoverem a implementação da educação alimentar e nutricional, fomentam o
desenvolvimento local, onde estão situadas as escolas.
Assim, o referido programa, além de combater à fome, desenvolve as
comunidades nos arredores das escolas, melhorando a economia local. Mais de 37
milhões de alunos foram atendidos por esse programa. (PARANÁ, [201-?]. O
investimento supera 1,025 bilhão de reais por ano e, representa, na América do Sul,
em termos de programas de alimentação e nutrição, o mais extensivo e amplo.
Com a implementação dessas políticas e na persecução dos objetivos
republicanos, observa-se bons resultados alcançados na última década. O
engajamento do Brasil com a ONU8, por exemplo, também reforça o que já foi
exposto.
8Organização internacional formada por países reunidos voluntariamente e que trabalham

conjuntamente pela paz e para o desenvolvimento mundial.
34
O caderno desenvolvido pelo Governo Federal destaca que a meta9 da

ONU, de reduzir a fome e a pobreza extrema até 2015 à metade do que era em
1990, no Brasil, já foi alcançada em 2002. E em 2007, a meta nacional que visava
alcançar a redução no número de pessoas pobres a ¼ desde da década de noventa,
foi alcançada e, em 2008, superada. (BRASIL, [2015]). Isso reflete o sucesso das
políticas públicas criadas e implementadas com o propósito de combater à fome e à
miséria e, consequentemente contribuem para o alcance do exercício do DHAA.
Assim, o Brasil, reiterando os compromissos com os ODM, assumiu
compromisso na Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável
(setembro de 2015), também adotado por outros 192 países, com a Agenda 203010
para o Desenvolvimento Sustentável. Desta vez, o compromisso assumido
contempla um conjunto de 17 Objetivos11 de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Mais uma vez, assim como foi nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM),
a agenda 2030 objetiva (objetivos 1, 2, 3 e 10), dentre outras coisas, acabar com a
pobreza em todas as suas formas e em todos os lugares, além, de pretender
assegurar uma vida saudável e promover o bem estar à todos, acabar com a fome e
alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição, promover a agricultura
sustentável, e reduzir as desigualdades dentro dos países e entre eles (ONU, 2016,
p. 10), o que conjuga justamente, com o DHAA.
Nesse contexto, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
apresentou em 2018 importante estudo que adequa as metas globais elencadas na
Agenda 2030 à realidade brasileira. A proposta de adequação visa fornecer
subsídios técnicos e institucional às ações governamentais para a formulação e
reformulação de políticas públicas e programas nacionais de desenvolvimento
(IPEA, 2018, p. 11).
9 Composto por oito metas de combate à pobreza, os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

(ODM) foram estabelecidas no ano 2000. Contou com o apoio de 191 nações. O compromisso
assumido era alcançar as metas até 2015.
10 “Preâmbulo. Esta Agenda é um plano de ação para as pessoas, o planeta e a prosperidade.
Também busca fortalecer a paz universal com mais liberdade. Reconhecemos que a erradicação da
pobreza em todas as suas formas e dimensões, incluindo a pobreza extrema, é o maior desafio global
e um requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável”. BRASIL. Itamaraty.
Transformando nosso mundo: a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. Disponível
em: < http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/Agenda2030-completo-site.pdf >. Acesso
em: 11. dez. 2018.
11 Os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e as 169 metas da Agenda 2030 devem
ser alcançados em âmbito global, nacional e subnacional (ONU, 2016, p. 12)

35
Outro programa, O Brasil Sem Miséria objetivava a saída da extrema

pobreza de 16 milhões de brasileiros. De 2011 a 2012 o Cadastro Único registrou
687 mil novas famílias no programa Bolsa Família.
Em maio de 2012, o programa atendia a 13,5 milhões de famílias. Outra

iniciativa que integra o Brasil Sem Miséria, é o Brasil Carinhoso, lançado em
maio de 2012. A meta é a superação da miséria em todas as famílias com
crianças de 0 a 6 anos, além de ampliar o acesso a creche, pré-escola e
saúde. O benefício para superar a pobreza extrema é de pelo menos R$ 70
por pessoa, que é destinado a famílias extremamente pobres com crianças
nessa faixa etária. O início do pagamento, em junho de 2012, reduziu a
extrema pobreza total em 40% [...].
Segundo Coutinho (2013, p.112) o Programa Bolsa Família (PBF) objetiva

combater a fome, incentivar a segurança alimentar e nutricional, além de,
proporcionar o acesso das famílias atendidas pelo programa aos serviços públicos,
sendo os mais relevantes, sob seu ponto de vista, os serviços de saúde, de
educação e de assistência social. (BRASIL, [2015?]). Bem como, objetiva incentivar
o encadeamento de ações e compromissos em conjunto, através vários órgãos do
Poder Público na execução das políticas públicas sociais, dessa forma maximizando
a superação dos problemas relacionados à miséria, suportados por essas famílias
atendidas e beneficiárias do programa (COUTINHO, 2013, p. 112-114).
Figura 2 – Registro nacional relativo ao Programa Bolsa Família (agosto/2018).
Fonte: BRASIL (2017a).

36
“[...] A política de Assistência Social sempre foi espaço privilegiado para

operar benefícios, serviços, programas e projetos de enfrentamento à pobreza,
considera-se a erradicação da fome componente fundamental nesse propósito.”
(BRASIL, 2005).
Outra política pública de caráter emergencial e complementar a outras, é
a Ação de Distribuição de Alimentos a Grupos Populacionais Tradicionais
Específicos. (BRASIL, 2017b). O objetivo é garantir o acesso contínuo à alimentos.
Este programa se viabiliza através da aquisição de gêneros alimentícios básicos e
distribuição gratuita desses gêneros em forma de cestas de alimentos. É executado
em parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento.
Conforme explica Silva (2018), os dados divulgados pela Pnad Contínua,
do IBGE, demonstraram a ocorrência de um aumento no número de pessoas em
situação de extrema pobreza no país. Uma mudança no patamar de 13,3 para 14,8
milhões de pessoas, assim, expressando um aumento percentual de 11% de 2016
para 2017. O que, segundo ele, deve corresponder no aumento de pessoas que
deverão passar fome.
O recente estudo da FGV Social revela que em 2018 o cenário da
pobreza voltou a apresentar os mesmos níveis de 2011. Segundo o estudo, em 2018
existem 23,3 milhões de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza. Essas
pessoas vivem com rendimentos abaixo de R$ 232 por mês e representam cerca de
11,2% da população. O que revela que a subida no número da miséria em 33% nos
últimos quatro anos. São 6,3 milhões de novos pobres — mais do que a população
do Paraguai. (FGV SOCIAL, 2018). Em 2015 os números da pobreza no Brasil
subiram para 19,3%. Assim, a população pobre passou a representar 3,6 milhões.
Ocorre que a crise não acabou em 2015.
Neri (2018, p. 01) corrobora os dados supra, reforçando que houve o
aumento da pobreza em 33% no país, compreendidos o fim de 2014 a 2017, o que
demonstra a transição de 8,38% para 11,18% da população brasileira.
O mapeamento de segurança alimentar e nutricional nos municípios –
MapaSAN-2014 demonstraram que 734 municípios têm Comsea12 municipal, deste
total 17,8% receberam denúncias de violações ao Direito Humano à Alimentação
12Órgão colegiado de caráter permanente, deliberativo e de assessoramento. Tem como objetivo

assegurar o direito constitucional de cada ser humano à alimentação e à segurança alimentar e
37
Adequada, totalizando 131 municípios. Em 518 municípios (70,6%) nos Comseas

não houve registro de ocorrência ou de denúncias de violações ao DHAA. Na região
sul, 29 Comseas municipais recebem denúncias (4% dos municípios respondentes
com Comsea na região), representando 22,1% do total de conselhos de SAN na
mesma condição em nível nacional.
Figura 3 - Tipo de denúncias de violações ao DHAA recebidas pelos Comseas

de Santa Catarina (em p.p)
Fonte: BRASIL (2014).
Diante do que foi abordado aqui, é sensível a necessidade de

manutenção, de aprimoramento e desenvolvimento de pesquisas no tocante ao
combate à fome em todos os aspectos relacionados. O país tem se mostrado ativo e
capaz de mobilizar recursos e implementar projetos voltados à parcela da
população, alvo dessas situações de fragilidade social.
nutricional e constituindo-se em espaço de articulação entre governo municipal e sociedade civil para
a formulação de diretrizes para políticas e ações na área da segurança alimentar e nutricional
38
5.1.1 Políticas públicas de combate à fome e à desnutrição no âmbito da

cidade de Joinville -SC
Joinville possui uma população estimada13 em 583.144 pessoas. É

município polo da microrregião nordeste do Estado de Santa Catarina e é a maior
cidade catarinense e polo industrial da região Sul.
Figura 4 - Informações demográficas do município de Joinville/SC. Ano: 2018
O volume de receitas geradas pelo município de Joinville aos cofres

públicos, na região sul do país, é inferior apenas às capitais Porto Alegre (RS) e
Curitiba (PR). O PIB municipal gira em torno de R$ 25.599.407,00 por ano. O
município ocupou o 30º lugar no ranking do PIB nacional. É por isso, considerado
um dos maiores PIBs do país. Em 2017 ocupava a 45ª posição entre os maiores
municípios exportadores do Brasil e 2º lugar no estado. Cerca de 20% das
exportações catarinenses ocorrem a partir de Joinville. (JOINVILLE, 2018).
Contudo, existem problemas de distribuição de renda, fome, miséria e
outras questões sociais que acarretam em fome à uma parcela de sua população,
exigindo-se dos governantes, atuação eficaz para mudança desse cenário.
Para Ludka (2016, p. 32) podem existir questões que acarretaram em
camuflagem ou desinformação14 em relação à real situação de pobreza e fome no
estado de Santa Catarina. Em relação à região nordeste do estado, a evidencia que
deixou em alerta o governo e se contrapõe à possíveis defesas de que o estado não
13 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Pesquisa: Brasil Santa

Catarina Joinville. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br/brasil/sc/joinville/panorama>. Acesso
em: 01 out. 2018.
14 “[...] ‘Motor Industrial do PIB do Estado: a região que concentra os maiores investimentos’. [...] Os
municípios de Joinville e Jaraguá do Sul, pertencerem à dita região Norte e carregando consigo uma
região que é apelidada de ‘Corredor da Fome’, no caso, o Planalto Norte catarinense que, com isso,
ganharia dois municípios para elevar as estatísticas econômicas regionais – algo contraditório, mais
do que na própria divisão regional estadual.” LUDKA (2016, p. 31).
39
enfrenta problemas dessa natureza, é a revelação através de matéria jornalística15

que retratou a realidade de uma família, cujo acompanhamento foi realizado a partir
de 2012, por mais de dois anos e meio, no município de Timbó Grande (município à
uma distância de cerca 300km de Joinville-SC).
A matéria escancarou a situação de extrema pobreza dessa família. A
autora asseverou que, tamanha foi a repercussão e surpresa que no mesmo ano, no
dia 23 de junho de 2015, o governo catarinense informou que viabilizaria uma
pesquisa para o diagnóstico detalhado com o objetivo de traçar ações para o
enfrentamento dos problemas apontados, para erradicar a pobreza extrema.
[...] A voz do Estado para essa reportagem se deu por meio da então
Secretária Estadual de Assistência Social Trabalho e Habitação: “Queremos
saber quem é, por que chegou nesta condição, onde ele está e quais ações
do governo são necessárias fazer para que ele supere essa condição”; aí
fica o questionamento: os 102 mil catarinenses, mencionados na
reportagem, que vivem na extrema pobreza são invisíveis? (LUDKA, 2016,
p. 32).
O enfrentamento de questões ligadas à fome e desnutrição no município

de Joinville iniciou a partir de 2003, quando foi promulgada a lei ordinária nº 4.839
que instituiu o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional -
COMSEAN e criou o Fundo Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional –
FUMSEAN. A partir daí o município passou a deliberar em caráter permanente
questões ligadas à segurança alimentar, com o processamento de diversas medidas
de combate e prevenção à desnutrição e com a execução de ações que possibilitam
aos cidadãos exercitar o seu direito humano à alimentação adequada.
Para traçar um paralelo à contemporaneidade, a imagem da tabela a
seguir, demonstra dados no ano 2000, onde o número de famílias em Joinville com
renda insuficiente atingia 9,4% da população. Ou seja, a capacidade do cidadão
joinvillense de subsidiar o próprio sustento, conforme os dados coletados no ano
2000 demonstram que cerca de 10% da população não possuía renda suficiente, e
pessoas pobres estavam alcançando o patamar de 30%:
15ClicRBS. Reportagem especial: “As quatro estações de Iracema e Dirceu”. Disponível em:
<http://www.clicrbs.com.br/sites/swf/DC_quatro_estacoes_iracema_dirceu/familia.html#inicio_familia >
Acesso em: 01 nov. 2018.
40
Figura 5 - Dados de Joinville. Ano de referência: 2000
Fonte: BORCHARDT (2003); Zucon e Braga (2013, p. 198).
No ano de 2003 o município ocupava, segundo índice de Gini16 em

relação ao restante dos municípios do estado de Santa Catarina, a 15ª posição no
mapa de pobreza e desigualdade, e, em comparação ao restante do país, a 4131º
posição. Em 2010 a situação de extrema pobreza na cidade de Joinville, segundo
dados do Ministério do Desenvolvimento Social:
Figura 6 - Informações demográficas do município: Joinville - SC. Ano: 2010
A faixa etária também se diversificava bastante:
16O Índice de Gini, criado pelo matemático italiano Conrado Gini, é um instrumento para medir o grau
de concentração de renda em determinado grupo. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos
mais pobres e dos mais ricos. WOLFFENBÜTTEL, Andréa. O que é? - Índice de Gini 2004. Ano 1.
Ed. 4. Publicada em: 1/11/2004. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&id=2048:catid=28> acesso em 01
out. 2018.
41
Figura 7 - Informações demográficas do município: Joinville - SC. Ano: 2010
BRASIL (2017).
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2018)

em 2016 cerca de 26.5 % da população de Joinville vivia com rendimento nominal
mensal per capita de até ½ salário mínimo. Atualmente, no Estado de Santa
Catarina existem 270.152 famílias que vivem com renda mensal de até ½ salário
mínimo. Em Joinville são 14.500 famílias com renda até ½ salário mínimo. Assim,
uma política pública que contribui para o acesso à alimentos e proporciona o mínimo
de dignidade para essas pessoas que se encontram em situação social de carência
de rendimentos, é o PBF. (BRASIL, 2018).
Em 2018, só em Joinville, são 6.316 famílias17 (requisitos: renda mensal
por pessoa de até R$ 89,00 ou renda mensal por pessoa de R$ 89,01 a R$178,00,
desde que possuam crianças ou adolescentes de 0 a 17 anos em sua composição)
beneficiárias do Programa Bolsa Família. Os repasses de recursos, só no mês de
agosto de 2018 somam a monta de R$ 1.161.489,00. Sendo que o benefício médio
repassado foi de R$ 183,90 por família atendida pelo programa. Contudo, o
Cadastro Único18 - que é o sistema do governo que registra as informações sobre
cada família de baixa renda, identificando seus membros e suas condições
econômicas e sociais - estima que existam 18.225 famílias com renda mensal de até
½ salário mínimo por pessoa no município, porém, nem todas estão cadastradas.
O Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN) demonstra os
dados coletados pelas unidades de saúde de Joinville. Estas unidades coletam e
17“Equivalem, aproximadamente, a 3,25% da população total do município”

18“O governo federal utiliza os dados do Cadastro Único para conceder benefícios de programas
sociais, tais como o programa Tarifa Social de Energia Elétrica, o Benefício de Prestação Continuada
(BPC), Programa Bolsa Família, entre outros”
42
registram esses dados que retratam o peso e altura (antropométricos) de crianças na

faixa etária entre 0 e 5 anos e de beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF).
(JOINVILLE, 2017, p. 09-10).
Esses relatórios diagnosticaram o estado nutricional e o aumento do
excesso de peso em todas as faixas etárias e revelou, um significativo aumento nos
indivíduos em risco social, cadastrados no PBF. Contudo, o aumento de peso não
representou melhor qualidade de vida e de saúde, pelo contrário, o estudo revelou
que a desnutrição é maior nesses indivíduos, do que na população em geral. O que
revela a prevalência dos extremos de insegurança alimentar e nutricional (INSAN).
Abaixo é possível conferir a imagem extraída de um documento da prefeitura. Trata-
se de um gráfico representativo do diagnóstico nutricional de crianças de 0 a 5 anos,
segundo peso para Idade do município de Joinville (SISVAN, 2008 – 2016):
Figura 8 - Diagnóstico nutricional de crianças de 0 a 5 anos, segundo Peso

para Idade
Fonte: JOINVILLE (2017, p. 10).
Em Joinville, em 2018, cerca de 7.037 crianças e jovens, na faixa etária

entre 6 a 17 anos, atendidas pelo programa do Bolsa Família precisavam ter a
frequência escolar acompanhada no último bimestre. Desses, foram acompanhadas
6.618. O que significa que 94,05% desses jovens (crianças e adolescentes) tiveram
frequência escolar registrada nesse período. A média nacional é de 91,07% de
acompanhamento na educação (Relatório MDS, 2018).
O que denota o caráter de política estruturada na obrigação com a
educação e complementação alimentar, tornando o programa muito mais do que
uma assistência, um impulsionador da saída da condição de pobreza, já que, há
longo prazo, esse subsídio pode ter representado à essas crianças e até a totalidade
43
da família, o mínimo de condições para conseguir estudar e superar a situação de

pobreza.
Em 2018 foi firmada a parceria público-privada que também visa
promover o combate à fome no município. A parceria foi firmada entre a Secretaria
de Assistência Social e o Serviço Social do Comércio – SESC para
operacionalização do PAA no Município de Joinville (Resolução nº 004/2018 -
COMSEAN). Através do Programa Mesa Brasil – SESC é realizado o transporte e
distribuição de alimentos destinados às instituições beneficentes da cidade de
Joinville, que são cadastradas junto ao Programa de Aquisição de Alimentos do
governo Federal e executado pela Secretaria de Assistência Social. (JOINVILLE,
2018).
Outra política pública, inserida na área da saúde, é o programa de
Atenção Nutricional aos Pacientes com Necessidades Especiais de Alimentação.
Trata-se de terapia nutricional enteral domiciliar. Se realiza através da manutenção
ou recuperação do estado nutricional de pacientes atendidos nas unidades de
saúde, desde que, dentro dos critérios clínicos previstos no protocolo, são
beneficiados com o programa.
O referido programa é baseado na garantia do direito humano à
alimentação adequada (DHAA) e objetiva o adequado fornecimento de nutrientes
necessários para o bom funcionamento do organismo e estado nutricional,
reduzindo-se com isso, os riscos de complicações, otimizando os processos de
recuperação, reduzindo, inclusive, o tempo de hospitalização e morbimortalidade.
(JOINVILLE, 2017).
O Restaurante Popular (dois endereços) é outro mecanismo de segurança
alimentar e nutricional disponibilizado pelo município, que visa proporcionar o acesso
à população carente, além de toda a comunidade, a refeições nutritivas e de baixo
custo, visando a melhoria da condição de vida dessas pessoas.
O público-alvo do programa é a população em geral, contudo, pessoas
que se encontram em vulnerabilidade e risco social e nutricional têm acesso gratuito
a esses alimentos. (JOINVILLE, 2018b). Assim, crianças com idade até 6 anos
pertencentes a famílias ao Programa Bolsa Família e moradores de rua cadastrados
44
no Centro POP – Centro de Referência Especializado para Pessoas em Situação de

Rua19 são isentas de pagamento.
Já usuários do Restaurante Popular, inseridos no Cadastro Único para
Programas Sociais beneficiários do Bolsa Família, Cadastro Único (renda per capita
de até meio salário mínimo) e, idosos ou pessoas com deficiência inseridos no
Cadastro Único (Beneficiárias de Prestação Continuada) pagam R$ 1,00 pela
refeição. São cobrados R$ 2,00 à idosos inseridos no Cadastro Único com renda per
capita de 1 salário mínimo e, R$ 5,00 à população em geral, que não se enquadram
em nenhum dos perfis descritos acima.
Figura 9 - Restaurante Popular em Joinville. Ano de referência: 2018.
Ante o exposto, demonstradas apenas algumas das políticas públicas

existentes na cidade, é fato que o município vem adotando mecanismos de defesa
de direitos sociais e individuais, tentando e viabilizando o combate à fome e
desnutrição com a implementação de políticas públicas e parcerias público-privadas.
19Os principais motivos pelos quais essas pessoas passaram a viver e morar na rua se referem aos
problemas de alcoolismo e/ou drogas (35,5%); desemprego (29,8%) e desavenças com
pai/mãe/irmãos (29,1%). Dos entrevistados no censo, 71,3% citaram pelo menos um desses três
motivos (que podem estar correlacionados entre si ou um ser consequência do outro). BRASIL.
Pesquisa Nacional sobre a População em Situação de Rua. Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome. Abril de 2008. Disponível em:
<http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/PainelPEI/Publicacoes/Pesquisa%20Nacional%20sobre%20a%20
Popula%C3%A7%C3%A3o%20em%20Situa%C3%A7%C3%A3o%20de%20Rua.pdf> acesso em 02
nov. 2018.
45
6 CONCLUSÃO
Como resultado da pesquisa concluiu-se que é possível garantir o direito

humano à alimentação adequada através de políticas públicas do Governo Federal,
municipal e parcerias público-privadas. No município de Joinville o enfrentamento de
questões ligadas à miséria, pobreza, fome, desnutrição e às desigualdades sociais
vem ocorrendo paulatinamente, mostrando-se capazes de reverter a situação de
pessoas que não conseguem exercer o direito, constitucionalmente garantido, à
alimentação adequada.
O plano diretor da cidade também prevê que, nas as ações relacionadas
ao desenvolvimento e orientação das políticas públicas municipais, buscar-se-á
consolidar a promoção social utilizando-se de planos, programas e projetos setoriais
que contemplem a habitação, a educação e inovação, a saúde,
[...] Art. 16 [...] IV - a assistência social - entendida como direito do cidadão e

dever do Estado, que prevê os mínimos sociais, realizados através de um
conjunto de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir
atendimento às necessidades básicas [...]. (JOINVILLE, 2008).
Também foi possível aferir que na cidade de Joinville – SC os índices de

pobreza, de desnutrição e desigualdades sociais diminuíram. E, justamente isso
decorre do reconhecimento e enfrentamento dessas situações sociais que a
população nacional historicamente enfrenta20. A ação do Estado, através de políticas
públicas da prefeitura, no atendimento as demandas sociais (carentes) existentes
favorece uma cultura de desenvolvimento social estruturado no combate às
desigualdades sociais e consequentemente, proporcionando o direito à alimentação
adequada.
20A população brasileira, nas últimas décadas, experimentou grandes transformações sociais que
resultaram em mudanças no seu padrão de saúde e consumo alimentar. Essas transformações
acarretaram impacto na diminuição da pobreza e exclusão social e, consequentemente, da fome e
escassez de alimentos, com melhoria ao acesso e variedade destes, além da garantia da
disponibilidade média de calorias para consumo, embora ainda existam cerca de 16 milhões de
brasileiros vivendo na pobreza extrema. A diminuição da fome e da desnutrição veio acompanhada do
aumento vertiginoso da obesidade em todas as camadas da população, apontando para um novo
cenário de problemas relacionados à alimentação e nutrição. JOINVILLE (SC). Diagnóstico para
subsídio à revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do município de Joinville
– período 2008 a 2017. Secretaria da Saúde Secretaria de Planejamento Urbano e Desenvolvimento
Sustentável – SEPUD Publicado em: Joinville, 30 de outubro de 2017. Disponível em:
<https://www.joinville.sc.gov.br/wp-content/uploads/2018/04/PDDSREV14.pdf>. Acesso em: 03 nov.
2018.
46
Apurou-se ainda, que, para muito além do simples fornecimento de

alimentos em caráter emergencial, uma política pública que se presta a combater à
fome, à miséria e à desnutrição, deve se operar em conjunto com outras, ou seja,
cumulativamente para combater os diferentes fatores sociais que favorecem a
manutenção do cidadão no estado de pobreza. Por exemplo, políticas nas áreas de
educação alimentar, educação profissionalizante, políticas de acesso à serviços de
qualidade na área da saúde, pleno emprego, inclusão social, entre outros. Ou seja,
um conjunto de mecanismos de defesa e assistência social, capazes de tornar as
populações carentes prósperas, capazes de alcançar a autonomia econômica para
viver com dignidade.
O sujeito reabilitado da situação de miséria e pobreza, que alcança
autonomia do próprio sustento, desse modo, sem a necessidade de assistência
social do governo, poderá consumir, contribuir mais com impostos, gerar riquezas,
colaborar com a força de trabalho, tronando-se economicamente produtivo. Afinal, o
progresso da nação também depende do progresso individual de cada sujeito que a
ela pertence. Nesse sentido, “[...] A desigualdade entre regiões influencia a dinâmica
interna do mercado de trabalho e os fluxos de migração interna, afetando a
estabilidade política, social e econômica de um determinado país [...]”. (ARAÚJO;
FLORES, 2017).
Assim, atender os anseios e direitos dos cidadãos brasileiros, previstos na
carta magna21, implica atuação continuada e eficaz, com a utilização de mecanismos
como políticas públicas, por exemplo.
O que se consolidou com o presente instrumento de pesquisa foi a
percepção de que, em havendo condutas ativas e eficientes no combate às mazelas
sociais, é possível que o Estado Brasileiro entregue aos seus cidadãos o direito à
alimentação que lhes é garantido constitucionalmente, deixando de lado o seu
sentido abstrato, de garantia não efetivada. A obrigação e responsabilidade com o
pacto constitucional deve ser percebido por toda a coletividade com solidariedade,
de modo a se perfectizar a harmonia social, a igualdade, fraternidade, almejada por
21Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma

sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. BRASIL.
Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 29
mai. 2018.
47
todos, através da atuação da administração pública, nos estados e municípios,

consolidando as previsões e aspirações na Carta magna.
48
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NOEMI ADELAIDE FLOR FONSECA OLIVEIRA

POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME COMO MEIO DE ASSEGURAR O

POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME COMO MEIO DE ASSEGURAR O

Monografia apresentada ao Curso de

Orientador: Prof. Jeferson Puel, Me.

POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME COMO MEIO DE ASSEGURAR O

Este Trabalho de Conclusão de Curso foi

Palhoça _______ de __________________ de 2018.

POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMBATE À FOME COMO MEIO DE ASSEGURAR O

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade

Palhoça _______ de __________________ de 2018.

NOEMI ADELAIDE FLOR FONSECA OLIVEIRA

O presente trabalho objetiva verificar se, com a implementação de políticas públicas

Palavras-chave: Políticas públicas. Direito Humano à Alimentação Adequada.

Keywords: Public policy. Human Right to Adequate Food. Human rights.

Figura 1 - Estatística da pobreza no Brasil ................................................................ 25

CONSEA – Conselho Nacional de Segurança Alimentar

Fome e miséria são problemas enfrentados pela grande maioria das

1Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988.

demonstração da viabilidade desse direito se efetivar através da utilização de

Presidência da República Casa Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-

2 A MISÉRIA E AS DESIGUALDADES SOCIAIS NA CONTEMPORANEIDADE:

A fome constitui uma das expressões da problemática social em

2.1 A MISÉRIA E O DESENVOLVIMENTO DA SOCIEDADE BRASILEIRA

Em regra, às desigualdades tem aumentado em todo o mundo. O que

mudou-se para as cidades após a saída da escravidão. Agravando-se ou passando

ideológicas, Soares (2016, p. 212) expõe que no Segundo Reinado houveram

[...] os movimentos contra a carestia (nas décadas de 10 e 20); a Marcha da

Patto (2010, p. 13) considera perversa a história social e política do país,

camponeses acarretou um processo de exclusão social em larga escala, sinalizado

As mudanças na forma de gestão e controle das políticas públicas no

Assim, esse peculiar desenvolvimento condiciona a possibilidade de

[...] a Constituição brasileira, promulgada em 1988, acabou absorvendo

Quanto a importância da Constituição, Hack (2012, p. 24-25) ensina que a

A mobilização social, sobretudo a partir da metade de década de 70, e

No ponto de vista de Demo (1980, 1988b, apud DEMO, 2011, p. 19-23), a

Com a promulgação em 1988 da Constituição Federal o Brasil assumiu

3.1 ABORDAGEM CONCEITUAL E JURÍDICA

Inicialmente, cumpre esclarecer que ao nos inserirmos em assunto tão

sentido, segundo Cavalcante Filho (2017, p. 33-39), é impossível falar de políticas

[...] decisões tomadas no âmbito dos Estados, ou em fóruns internacionais

Na visão de Liberati (2013, p. 59), a função do legislador é de dever de

de vista de Smanio e Bertolin (2013, p. 10) políticas públicas pressupõem as

A esse respeito, a Constituição da república impôs princípios as serem

Os resultados das políticas de enfrentamento da extrema pobreza no Brasil

Na visão de Mendes, et al. (2017, p. 43), o dever de implementar uma

pública realizadora de um direito social independe do fato de esse direito estar

3.1.1 Quadro matriz das políticas públicas na Constituição da República

Fundamentação Obrigação estatal Grau de Intensidade do

Direito social Dever estatal de Alto Forte

Direito social Dever estatal de Médio Média

Direito social Dever estatal de Alto Forte

Objetivo Dever de atuação Baixo Fraca

Fonte: Mendes et al. (2017. p. 46).

4 O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA

A alimentação adequada representa um dos direitos sociais4 atribuídos

[...] aproximadamente um bilhão de pessoas no mundo 5 se encontram em

Palhoça _ de ____________ de 2018.

Palhoça _ de ____________ de 2018.