SPEED Bridge Program

Africa LEAD II
Revisão Técnica do Quadro Legal de Terras
- ESPECIALISTA EM POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DE
Position Title: TERRAS
- JURISTA, E ESPECIALISTA EM LEGISLAÇÃO SOBRE
TERRAS
Período de Execução do JUNHO – SETEMBRO 2015
Estudo
Total LOE Days 48

A. Objectivo:

A proposta da revisão do Quadro Jurídico do Acesso e Uso da Terra tem como

objectivo informar os pequenos, médios e grandes investidores, sobre as regras e
os procedimentos de acesso à terra, tornando-a mais produtiva e um meio de
criação de riqueza. O estudo irá avaliar em que medida o quadro legal da terra (a
Lei de Terras e respectiva Legislação complementar; os regulamentos ou regras
estabelecidas pelas autoridades centrais ou descentralizadas, incluindo a sua
implementação), incentiva, restringe ou impede o acesso autorizado à terra e deste
modo facilita ou limita o investimento produtivo na terra. A avaliação irá analisar
em que medida o conjunto de leis existentes, regulamentos e outras regras de
administração obrigatória, se relacionam entre si, prejudicam ou beneficiam o
acesso à terra e investimentos, tendo em conta a propriedade do Estado sobre a
terra e os aspectos fundamentais que o Estado procura salvaguardar com a
propriedade estatal da terra.

Os objectivos específicos de avaliação são:

1
 a. Rever o actual quadro legal da terra e avaliar se as diferentes disposições
legais facilitam ou não o alcance do (s) objectivo (s) esperado (s) com a lei
da terra. Destacar as possíveis lacunas e identificar disposições conflituantes
ou harmonizadas, em função do seu impacto no acesso autorizado (fácil e
seguro) à terra para investimentos produtivos, particularmente nas zonas
rurais. A análise deverá ser desdobrada na perspectiva dos utilizadores de
pequena, média e grande escala.
b. Identificar e avaliar o papel dos diferentes instrumentos legais aplicados
quer de forma isolada e / ou inter-relacionada e seu impacto no processo de
tramitação do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT), para os
utilizadores de pequena, média e grande escala.
c. Destacar os constrangimentos mais comuns (dificuldades usuais) e as
restrições encontradas na aplicação da lei no processo de tramitação do
DUAT, para os utilizadores de pequena, média e grande escala.
d. Propor opções e recomendações com vista a melhorar os instrumentos
jurídicos existentes, tendo em conta a simplificação da implementação da lei
dos procedimentos administrativos que guiam o acesso autorizado à terra
(DUAT) e que promovem os investimentos na terra.

B. Contextualização:

O acesso à terra por autorização é um processo longo, caro e complicado. O

Artigo 109 da Constituição da República de Moçambique refere que toda a
propriedade da terra é do Estado e que todos os moçambicanos terão o direito de
usar e usufruir da terra como um meio para a criação de riqueza e bem-estar social.
A Lei de Terras reafirma a posse da terra pelo Estado e estabelece que indivíduos,

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comunidades e entidades podem obter direitos de longo prazo para usar e
beneficiar da terra.
A Lei de Terras foi elaborada com o objectivo de apoiar e proteger os direitos
territoriais das comunidades, das mulheres, dos pequenos agricultores e ao mesmo
tempo incentivar o investimento na terra. O acesso à terra pode se efectuar de três
formas: direitos costumeiros, ocupação de boa-fé e autorização.

No entanto, a implementação da Lei de Terras (extensivo a todo o Quadro Legal da

Terra) é difícil, complicado, demorado, caro e às vezes, pouco transparente, o que
torna difícil o investimento e o ambiente conducente ao desenvolvimento
empresarial. A garantia do acesso autorizado e com segurança de uso da terra é um
incentivo fundamental ao investimento na terra, tornando-a mais produtiva e um
meio de criação da riqueza. A segurança do acesso e uso da terra bem como os
métodos expeditos de transmissão dos direitos de uso e de aproveitamento da terra
podem tornar os direitos de uso e aproveitamento da terra num meio de garantia
financeira e colateral, que os bancos exigem para conceder empréstimos à
agricultura.

O acesso autorizado à terra em Moçambique é feito através da aplicação de um

DUAT. Este é um processo administrativo passivo e geralmente de longa duração.
A tramitação do DUAT requer lidar com uma multiplicidade de agências e
autoridades responsáveis pelas aprovações necessárias até que o DUAT seja
emitido, num contexto de capacidade institucional e humana em desenvolvimento.

Estudos realizados confirmam que o tempo de tramitação de um DUAT é longo,

estimando em média cerca de um ano (344 dias) para concluir a tramitação. Menos

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de dois por cento das aplicações de DUATs são concluídas num período de 30
dias. Em alguns casos, a tramitação do DUAT pode ser superior a seis anos.
O relatório do Banco Mundial, " Enabling the business of Agriculture – EBA,
publicado em 2015", indica que em Moçambique, um pequeno agricultor deve
realizar pelo menos 10 procedimentos diferentes para registar a sua própria terra
que vem ocupando/ explorando em boa-fé. O mesmo relatório confirma também
que a tramitação do DUAT demora mais de um ano e que os custos associados são
cerca de 36,5% do valor estimado da terra/propriedade ocupada; na maioria dos
países este valor é inferior a 2%. Isto ilustra os obstáculos existentes em
Moçambique no acesso autorizado da terra.

Um quadro jurídico complexo. O acesso autorizado dos Direitos de Uso e

Aproveitamento da Terra baseiam-se num quadro jurídico complexo, constituído
por diversos instrumentos jurídicos sobre terra, meio ambiente, investimento,
ordenamento do território e a organização de instituições locais do Estado
(descentralização), reassentamento, código civil, etc. Não se sabe, ou nem sempre
está claro como estes instrumentos legais se relacionam e interagirem umas às
outras, muito menos como a sua aplicação facilita ou dificulta o acesso autorizado
à terra e o respectivo investimento privado. Além disso, um domínio técnico do
quadro legal e a sua aplicação correcta em tempo oportuno é difícil, principalmente
num ambiente em que as instituições e a capacidade humana ainda estão em
desenvolvimento.

A tramitação de DUATs não tem sido uniforme. As práticas a nível local (distrito)
variam. Em alguns casos o Serviço Distrital de Planeamento e Infra-estrutura
(SDPI) é responsável não só pela administração da terra, mas também pelo
processo de tramitação do DUAT, e por vezes, a responsabilidade é atribuída ao
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Serviço Distrital de Actividades Económicas (SDAE). A prevalência de diferentes
práticas institucionais torna difícil a implementação de directrizes metodológicas
padronizadas, o que poderia acelerar a tramitação do DUAT e, talvez, reduzir o
poder discricionário frequentemente mencionado em autorizações do DUAT.
A multiplicidade de organismos e autoridades que emitem as autorizações
necessárias para a concessão do DUAT, muitas vezes desencoraja os investidores e
também pode contribuir para práticas de corrupção. O recém-criado Ministério de
Terras, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MTADR) está a abordar esta questão.

Capacidade inadequada na administração e gestão de terras. Problemas

associados às capacidades institucionais e humanas, bem como, algumas práticas
não apropriadas têm sido identificadas em diferentes estudos de posse de terra em
Moçambique. Projectos de formação são implementados, mas ainda não estão a
produzir os resultados desejados. Cientes do facto de que o desenvolvimento de
capacidades é um investimento paciente e longo, e parece contraproducente
continuar a investir em capacidades para o domínio de um processo complexo e
relativamente difícil de acesso autorizado e seguro da terra.

O Governo em colaboração com os parceiros tem feito investimentos para reduzir

o tempo de processamento de DUAT’s e aumentar a eficiência nos sistemas.
Neste esforço destaca-se o investimento em curso na implementação de um
cadastro único da terra (Sistema de Informação sobre a Terra (SiGIT), que deverá
reduzir substancialmente o tempo de espera no processo de tramitação de DUAT’s.
A coordenação entre as autoridades governamentais relevantes, a eliminação de
excessiva burocracia e do poder discricionário nos processos e procedimentos
para acesso seguro à terra parecem centrais à redução do tempo e do custo

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associado ao acesso autorizado à terra pelos utilizadores/investidores de pequena,
média e grande escala.

C. Responsabilidades do Consultor

O estudo será realizado por uma equipa de consultores, especialistas em questões

de terras e com um bom conhecimento do quadro legal de terras em Moçambique.
Os consultores irão efectuar uma revisão técnica do quadro legal de terras existente
no país e a sua aplicação (a lei em acção). Em seguida, irão avaliar como o quadro
legal afecta o acesso autorizado à terra para investimentos.
A equipa irá estudar a forma como o actual quadro jurídico facilita ou prejudica o
acesso autorizado e seguro do direito de uso de terra nas zonas rurais, assim como,
avaliar o incentivo ao investimento na terra.

A análise do quadro jurídico não deverá cingir-se apenas a uma revisão dos
instrumentos jurídicos escritos; a revisão deve ser complementada por uma
identificação de práticas de implementação da lei incluindo e auscultar as
percepções e experiências das partes interessadas (regulador, investidor de
pequena, média e grande escala e a comunidade), tendo em conta o tempo e os
custos de acesso seguro à terra em Moçambique, bem como a realização de
investimentos na terra.

Os Consultores deverão apresentar a metodologia da recolha de informação às

práticas de implementação e a metodologia de validação dos resultados do estudo.
A análise deverá contemplar as dimensões do utilizador/investidor de pequena,
média e larga escala. As actividades específicas dos consultores devem incluir:

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 a. Efectuar uma análise documental dos estudos recentes e outros documentos
pertinentes ao acesso seguro da terra, para investimento e extracção dos
principais problemas já identificados e propor soluções.
b. Efectuar uma avaliação do quadro jurídico do acesso autorizado à terra em
Moçambique, incluindo todas as leis e regulamentos associados,
identificando e destacando: inconsistência, lacunas, aspectos
complementares e outros que podem estar a contribuir para o difícil acesso
seguro à terra e, consequentemente, desincentivar investimentos na terra. A
lista (não exaustiva) da legislação a ser objecto da revisão técnica está no
anexo A.
c. Apresentar experiências internacionais de quadro legal conducentes ao
acesso seguro à terra e a promoção de investimentos produtivos.
d. Sem prejuízo da propriedade do Estado sobre a terra e dos princípios
fundamentais que o Estado procura salvaguardar com a propriedade estatal,
a equipa deverá propor opções de potenciais ajustamentos das provisões
legais (se aplicável), que tornem os processos e procedimentos de acesso
autorizado à terra rápidos, eliminando disposições legais desnecessárias e
procedimentos administrativos ineficazes.
e. Apresentar e validar os resultados do estudo ao MTADR, MASA, CTA,
Grupo de Reflexão do Fórum de Consulta da Terra (FCT) e parceiros de
cooperação; realizar seminários públicos de validação e divulgação de
resultados em Maputo, Beira e Nampula.

D. Resultados Esperados:

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1. Relatório Inicial, a ser apresentado cinco dias após a assinatura do contrato.
Deverá conter, entre outros aspectos: a compreensão dos termos de
referência pela equipe de consultores; a apresentação da
abordagem/metodologia do estudo incluindo a metodologia da recolha de
informação às práticas de implementação e a metodologia de validação dos
resultados do estudo; a revisão da literatura - a experiência internacional e a
experiência Moçambicana no acesso autorizado à terra pelos pequenos,
médios e grandes investidores; o calendário do estudo e o esboço temático
do relatório.

2. Relatório de Progresso, a ser apresentado trinta e cinco dias após a

assinatura do contrato. O documento deverá conter: a revisão do quadro
legal da terra (a lei e sua legislação complementares, incluindo os
regulamentos ou regras estabelecidas pelas autoridades centrais ou
descentralizadas, assim como uma apreciação da sua execução), e outros
procedimentos legais existentes para o acesso seguro à terra para
investimentos.

O relatório deverá incluir ainda uma identificação e avaliação de provisões

legais e/ou práticas conflituantes e complementares, duplicação de
disposições e outros aspectos que influenciam o acesso autorizado à terra,
assim como de forma afectam o investimento da terra por parte dos
pequenos, médios e grandes investidores.

O Relatório de Progresso deverá propor opções que tornem rápido e

reduzam os custos do acesso seguro à terra (DUAT), facilitando deste modo
os investimentos do sector privado.

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 3. Os Materiais de Apresentação (PowerPoint) dos resultados do estudo em
Inglês e Português.

4. Apresentar, Discutir e Validar os Resultados do estudo ao MTADR,

MASA, CTA e outras instituições directa ou indirectamente responsáveis
pela administração e gestão da terra, incluindo ao Grupo de Reflexão do
Fórum de Consulta da Terra.

5. Realizar Seminários Públicos de apresentação, validação e divulgação dos

resultados do estudo em Maputo, Beira e Nampula.

6. Submeter o Relatório Final, quarenta e cinco dias após a assinatura do

contrato, incorporando comentários obtidos nos diferentes fórum de
validação.

E. Avaliação do desempenho e indicadores:

O estudo será considerado bem-sucedido se as opções propostas que facilitam o

acesso à terra e ao investimento produtivo forem adoptadas e aplicadas; e se a sua
implementação de facto contribuir para melhoria do acesso autorizado à terra e
aumentar o investimento na terra pelo sector privado e pela comunidade.

F. Nível de Esforço e Orçamento:

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O estudo será realizado por uma equipa de consultores que inclui um Especialista
em Terra e em Quadro legal e administrativo moçambicano, e um jurista. O nível
de esforço (LOE) está estimado em 48 dias de trabalho.

O consultor líder da equipe vai garantir que os padrões de desempenho sejam

mantidos com um padrão elevado e a avaliação seja feita em tempo hábil.
O líder assume a responsabilidade final na elaboração do relatório, das
apresentações (PowerPoint) dos resultados do estudo e suas recomendações,
incluindo a submissão ao SPEED.
O primeiro consultor tem a responsabilidade de investigar e apresentar a
experiência e prática internacional relevante ao estudo, e dela extrair lições e
aprendizagem que poderão informar a revisão técnica do quadro legal de terras de
Moçambique. A experiência de trabalho na área de terras em Moçambique será
uma vantagem.

O outro consultor vai trabalhar em estreita colaboração com o Consultor líder da

equipe e irá fornecer conhecimento e análise do sistema legal de terras, sua
administração e prática no país. O consultor irá facilitar o envolvimento com os
principais interessados.
Além disso, irá contribuir na redacção do relatório e suas apresentações.
Conhecimento de legislação de terras e legislação associada será um valor
acrescentado

G. Cronograma de Implementação:

A revisão técnica do quadro legal do acesso seguro à terra será realizada durante o
período compreendido entre 15 Junho – 30 Setembro de 2015.
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Anexo: Quadro Legal da Terra- inventário de instrumentos jurídicos (não exaustivo)

1. Constituição da República Propriedade e princípios fundamentais do acesso à terra

de Moçambique

2. Resolução n.º 10/95, de 17 Política Nacional de Terra

de Outubro

3. Lei n.º 19/97, de 1 de Lei de Terras

Outubro1

4. Lei n.º 19/97, de 1 de Regulamento da Lei de Terras

Outubro2

5. Decreto n.º 1/2003, de 18 de Altera os artigos 20 e 39, referentes ao registo predial e às

Fevereiro infracções e penalidades.

6. Decreto n.º 50/2007, de 16 Altera a alínea d) do artigo 35 relativa as competências

de Outubro para aprovar a legalização do DUAT das comunidades

7. Decreto 77/99 de 15 de Aprova as taxas diferenciadas segundo as actividades

Outubro

8. Diploma Ministerial nº 29- Anexo Técnico ao Regulamento da Lei de Terras

A/2000 de 17 de Março

9. Diploma Ministerial n.º Guião sobre a Organização e o Funcionamento dos

67/2009 de 17 de Abril Conselhos Locais

10. Decreto n.º 43/2010, de 20 Altera o n.º 2 do Artigo 27, relativo aos participantes nas
de Outubro consultas públicas e entidade competente para assinar a
respectiva acta
11. Diploma Ministerial n.º Actualiza as taxas do DUAT
144/2010 de 24 de
Novembro

12. Diploma Ministerial n.º Fixa os procedimentos a serem seguidos para a realização

1
Substitui a Lei n.º 6/79, de 3 de Julho
2
Substitui o Decreto n.º 16/87, de 15 de Julho

11
 158/2011 de 15 de Junho. da consulta comunitária.

Outros instrumentos jurídicos, directa ou indirectamente relacionados com a lei de terras

13. Lei n.º 10/99, de 7 de Julho Princípios e normas básicas sobre a protecção,
conservação e utilização sustentável dos recursos
florestais e faunísticos
14. Lei n.º 3/2001, de 21 de Lei dos Petróleos
Fevereiro

15. Lei n.º 14/2002, de 26 de Lei de Minas

Junho

16. Lei n.º 19/2007, de 18 de Lei do Ordenamento do Território

Julho

17. Decreto n.º 15/2000, de 20 Estabelece formas de articulação dos órgãos locais do
de Junho Estado com as autoridades comunitárias

18. Decreto n.º 12/2002, de 6 de Regulamento da Lei de Florestas e Fauna Bravia;

Junho

19. Decreto n.º 62/2006, de 26 Regulamento da Lei de Minas

de Dezembro

20. Decreto n.º 77/2009 de 15 Regulamento das Zonas de Interesse Turístico

de Dezembro

21. Decreto n.º 23/2008, de 01 Regulamento da Lei do Ordenamento do Território

de Julho

22. Decreto n.º 79/2009, de 29 Regulamento de Servidão Militar

de Dezembro

23. Decreto n.º 31/2012, de 8 de Regulamento de Reassentamento

Agosto

24. Diploma Ministerial n.º 107- Regulamento do Decreto 15/2000

A/2000 de 25 de Agosto

25. Diploma Ministerial n.º Regulamento de Articulação dos Órgãos das Autarquias
80/2004 de 14 de Maio Locais com as Autoridades Comunitárias

26. Diploma Ministerial n.º Directiva sobre o Processo de Expropriação para Efeitos
181/2010, de 03 de de Ordenamento Territorial

12
 Novembro

27. Código Civil

28. Lei das Águas

13