Acórdãos Eletrônicos (Pag 8065 - 8076) 1006553-33.2016.8.26.0019 - Luciano Correia

fls.
8065
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2021.0000626188
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informe o processo 1006553-33.2016.8.26.0019 e código 16679629.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº

1006553-33.2016.8.26.0019, da Comarca de Americana, em que é apelante
MUNICIPIO DE AMERICANA, são apelados DIEGO DE NADAI,
LUCIANO CORREA DOS SANTOS, JOSE ANTONIO PATROCINIO e
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 7ª Câmara de Direito

Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por SERGIO COIMBRA SCHMIDT, liberado nos autos em 05/08/2021 às 15:11 .
decisão:Negaram provimento aos recursos. V. U., de conformidade com o voto
do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores COIMBRA

SCHMIDT (Presidente), EDUARDO GOUVÊA E MOACIR PERES.
São Paulo, 5 de agosto de 2021.
COIMBRA SCHMIDT
Relator
Assinatura Eletrônica
fls. 8066
PODER JUDICIÁRIO
Voto nº 43.241
Apelação nº 1006553-33.2016.8.26.0019 AMERICANA
Remetente: JUÍZO, de ofício
Apelante: MUNICÍPIO DE AMERICANA
Apelados: DIEGO DE NADAI E OUTROS
MM. Juiz de Direito: Dr. Gilberto Vasconcelos Pereira Neto
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Município de Americana. Alegadas
irregularidades ocorridas na Secretaria de
Educação, no ano de 2013, consistentes na
autorização do adiantamento de valores na
contratação de empresas recém constituídas,
além de empresa de ex-servidor, que não
participaram de processo licitatório, além de
desembolso de quantia para a participação em
eventos e cursos que não possuem interesse
público, em detrimento do tesouro municipal,
afrontando a legislação e os princípios que
regem a administração pública. Inexistência de
prova de dolo ou má-fé, ou, ainda, de lesão ao
erário. Recursos não providos.
Trata-se de ação civil pública por

improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Americana
contra Diego de Nadai - prefeito, Jose Antonio Patrocinio
Secretário de Fazenda, e Luciano Corrêa dos Santos Secretário de
Educação à época dos fatos, em razão de irregularidades ocorridas
naquela secretaria, no ano de 2013, consistentes autorização do
adiantamento de valores na contratação de empresas recém
constituídas, além de empresa de ex-servidor, que não participaram
de qualquer processo licitatório, bem como o desembolso de
significativa quantia para a participação em eventos e cursos que
fls. 8067
PODER JUDICIÁRIO
não possuem interesse público, em detrimento dos cofres públicos

municipais, afrontando a legislação e os princípios que regem a
administração pública.
Julgou-a improcedente a sentença de

f. 7812/17, cujo relatório adoto.
A par da remessa necessária, apela o
autor.
Argui preliminares de nulidade da

sentença por indeferimento da prova pericial e violação do art.
1022 do Código de Processo Civil, por omissão.
No mérito, reproduzindo em linhas

gerais os argumentos expendidos na inicial, alude ao fato de que
como mencionado inicialmente, qualquer contratação de empresa, ressalvas das
hipóteses legais de adiantamento de valores, deve observar a Lei de Licitações.
Em que pese, desde o início (...) ter alegado violação a legislação que trata de
adiantamento de valor, nota-se evidente descumprimento do disposto pelo
artigo 24 da Lei de Licitações, aventado pelo magistrado sentenciante como
correto. Afirma, a esse propósito, que foi instituído uma forma de
desembolsar dinheiro público mediante a contratação de serviços da mesma
natureza, com um grupo de empresas escolhidas pelos gestores, não sendo
crível a sustentação que tudo que foi contratado era urgente (...). A
responsabilidade dos Apelados decorre da autorização do adiantamento dos
valores sem que o referido ato administrativo estivesse revestido dos requisitos
mínimos.
Pugna pela reforma integral da r.

fls. 8068
PODER JUDICIÁRIO
sentença, no sentido de determinar o ressarcimento integral dos valores, sem

prejuízo das demais sanções previstas pela lei (f. 7852/83).
Contrarrazões respectivamente a f.
7887/94, 7896/911, 7913/8027 e 8031/9.
Pronunciou-se a Procuradoria Geral

de Justiça pelo provimento parcial dos recursos, classificando a
conduta dos Apelados no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa,
aplicando-se-lhes as seguintes sanções: a) suspensão dos direitos políticos por
3 (três) anos e b) pagamento de multa civil em valor equivalente a 15 vezes o
valor da remuneração recebida por ocasião da prática dos fatos (f. 8048/64).
É o relatório.
Rejeito as preliminares.
Dispositiva a prova no processo civil,

foi o apelante quem, ao apontar para a suficiência da documental
produzida (f. 7285), apontou para a dispensabilidade da perícia.
Não obstante isso, o juiz é o

destinatário das provas, cabendo-lhe decidir sobre a necessidade ou
não de sua realização, conforme prescreve o parágrafo único do art.
370 do Código de Processo Civil. Tendo o magistrado entendido
satisfatórias as provas documentais contidas nos autos para a sua
convicção, e havendo fundamentação, inexiste razão para a
alegação feita no presente apelo.
Isso para não dizer das pertinentes

fls. 8069
PODER JUDICIÁRIO
ponderações trazidas pela Promotor de Justiça: Em relação à arguição

de cerceamento de provas, mantendo a coerência da minha manifestação às fls.
7270, opinei pelo julgamento antecipado do mérito, nos termos do artigo 355,
inciso I, do Código de Processo Civil, uma vez que a controvérsia jurídica se
encontra resolvida com base em provas documentais, sendo irrelevantes para a
formação do juízo do mérito as provas testemunhais porventura pleiteadas.
Em relação ao fato da sentença não ter

enfrentado todos os pontos da petição inicial, tenho a convicção de que “a
sentença precisa ser lida como um discurso lógico. Não há espaço para itens
supérfluos” (STJ, REsp 74474-4/RS).
3. O Tribunal de Contas do Estado

não identificou qualquer irregularidade em relação aos gastos da
Secretaria de Educação de Americana, no período de 2013. Nos
autos do processo TCE nº 1533/026/13 (f. 7757/77), consta
expressamente que com exceção dos adiantamentos concedidos pela
secretaria de Saúde e Secretaria de Educação, os demais não possuíam os
comprovantes de devolução dos valores não utilizados na respectiva conta
bancária da Prefeitura de Americana (f. 7760).
Ainda informa aquela Corte de

Contas que, Quanto a despesas com eventos e cursos, não há menção delas
no relatório, muito embora tais despesas também sejam, em regra, realizadas no
Regime de Adiantamentos (f. 7776).
Como obtemperou o MM. Juiz a quo,

a matéria dos adiantamentos realizados durante a gestão municipal de
Americana no ano de 2013 foram efetivamente analisadas pelo referido
Tribunal de Contas. (...) Há a ressalva quanto a duas situações de dispensa e
inexigibilidade das Secretarias de Educação e Saúde, que deram ensejo a dois
fls. 8070
PODER JUDICIÁRIO
processos, ainda em tramitação (TC 7570/989/16-0 e TC 7711/989/16-0), mas

é possível verificar que pode se tratar de apenas um erro quanto à justificativa,
que deveria ser de inexigibilidade e não de dispensa (fls. 7762/7763).
Noto que os relatos constantes dos autos,
principalmente de Diretoras de Escolas, indicam que os valores foram
utilizados para a realização de pequenos reparos e urgências, como conserto
de calha, vazamentos, trocas de torneiras, etc. Realmente, exigir licitação
para situações fáticas como essas é engessar o funcionamento da máquina
pública.
Toda a prova constante nos autos do
processo, mesmo a produzida pela parte autora, não indicam que houve
descumprimento da regra legal.
(...)
Portanto, quanto ao período compras e
adiantamentos de 2013, especificamente da Secretaria de Educação de
Americana, não existe a demonstração de ilegalidade apta a justificar a
procedência do pedido de condenação pela prática de ato administrativo.
(grifei)
Dos elementos trazidos aos autos não

é possível inferir tenham os réus havido dolosamente em desacordo
com os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade às instituições, tampouco em prejuízo ao erário, o que
configuraria ato de improbidade pelos arts. 10, inciso IX1 e 11,
caput2, da Lei nº 8.429/92, diversamente do alegado a f. 24/6.
1 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação
ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei,
e notadamente: (...) IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
2 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,

imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...)
fls. 8071
PODER JUDICIÁRIO
Ainda que o apelante insista em

afirmar que houve a prática de ato de improbidade administrativa que causa
prejuízo ao erário no momento em que foram contratadas empresas para
prestarem serviços contínuos, com evidente direcionamento, mediante
pagamento através do regime de adiantamento em evidente afrontamento da
Lei de Licitações, bem como o custeio de cursos e palestras sem que
evidenciasse o interesse público municipal, atos estes praticados pelo Chefe do
Poder Executivo da época, bem como dos Secretários de Fazenda e Educação
(f. 7880), não há qualquer elemento de prova que aponte, de forma
cabal, para a existência de irregularidades nos procedimentos
adotados no âmbito da Secretaria da Educação municipal. Nada há
a indicar conluio entre eles no intuito do alegado direcionamento,
ou mesmo a anuência aos resultados vedados pela norma jurídica.
A questão não pode ser resolvida na

base do dolo genérico, que em muito se confunde com a culpa
grave, pois a espécie, diante das graves consequências do
reconhecimento da prática do ato de improbidade administrativa,
exige a figura do dolo específico quando ausente prejuízo ao erário.
Acontece que não houve desvio

algum, conforme apontou a Procuradoria de Justiça, assente que A
forma de pagamento pode indicar ilegalidade e prática de improbidade
administrativa pela desobediência aos princípios da legalidade e da moralidade,
mas não se pode intuir e nem há prova nesse sentido de que os serviços não
tenham sido prestados, que tenham sido prestados com sobrepreço ou que tenha
ocorrido enriquecimento ilícito de agentes públicos ou de terceiros (f. 8058).
A discordância do autor quanto aos

fls. 8072
PODER JUDICIÁRIO
procedimentos limita-se, em verdade, apenas à forma como os

pagamentos foram realizados. Desse modo, embora a conduta do
réu possa caracterizar violação do art. 68 da lei 4.320/643, não
implica má-fé dos gestores e não induz ao dolo, que no caso
consistiria na vontade deliberada de beneficiar alguns prestadores
em detrimento de outros credores da Administração. O que se
critica, em verdade, foi a opção da Administração de então pela
forma de gerir a coisa pública. Que, como constatado pelo Tribunal
de Contas, não se revestiu de ilegalidade.
Ao mero formalismo da lei impõe-se

a realidade dos fatos, nos termos da Lei de Introdução às normas do
Direito Brasileiro - LINDB, in litteris:
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial
que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre
norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever
ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime
de transição quando indispensável para que o novo dever
ou condicionamento de direito seja cumprido de modo
proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos
interesses gerais.
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa,
controladora ou judicial, quanto à validade de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja
produção já se houver completado levará em conta as
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base
em mudança posterior de orientação geral, se declarem
inválidas situações plenamente constituídas.
A matriz constitucional da repressão

à improbidade administrativa está contida no § 4º do art. 37 da
3
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente
definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho
na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo
normal de aplicação.
fls. 8073
PODER JUDICIÁRIO
Constituição da República, do qual é expressão a Lei nº 8.429, de

1992. É fruto da excepcional preocupação do constituinte para com
a retidão do agente público no exercício de suas funções. Os
elementos gerais norteadores estão arrolados no caput do art. 37.4
Improbidade administrativa, em linhas

gerais, significa servir-se da função pública par angariar ou distribuir, em
proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilícita ou imoral, de qualquer
natureza, e por qualquer modo, com violação aos princípios e regras
presidentes das atividades na Administração Pública, menosprezando os
valores do cargo e a relevância dos bens, direitos, interesses e valores confiados
à sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial. A partir
desse cometimento, desejado ou fruto de incúria, desprezo, falta de precaução
ou cuidado, revelam-se a nulidade do ato por infringência aos princípios e
regras, explícitos ou implícitos, de boa administração e o desvio ético do
agente público e do beneficiário ou partícipe, demonstrando a inabilitação
moral do primeiro para o exercício de função pública.5
Portanto, a conduta ilícita do agente público

para tipificar ato de improbidade administrativa deve ter esse traço comum ou
característico de todas as modalidades de improbidade administrativa:
desonestidade, má-fé, falta de probidade no trato da coisa pública.6
Em consequência, nem toda

ilegalidade caracteriza improbidade administrativa, ainda que esta,
necessariamente, pressuponha ilegalidade. Se tal premissa fosse
verdadeira, qualquer ação ou omissão do agente público contrária à lei seria
4
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
5 Wallace Paiva Martins Júnior, apud Marino Pazzaglini Filho, op. cit., p. 16.
6 Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos,
civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência

atualizadas, 5ª edição, São Paulo: Atlas, 2011, p. 101.
fls. 8074
PODER JUDICIÁRIO
alçada à categoria de improbidade administrativa, independentemente de sua

natureza, gravidade ou disposição de espírito que levou o agente público a
praticá-la. Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a ocorrência daquela,
por si só, não configura ato de improbidade administrativa.
É imprescindível à sua tipificação que o ato

ilegal tenha origem em conduta desonesta, ardilosa, denotativa de falta de
probidade do agente público.7
Irregularidades não se confundem
com ilegalidades. Por isso mesmo, se ilegalidade isoladamente
considerada não tem a capacidade de tipificar algum dos atos de
improbidade administrativa previstos nos arts. 10, IX e 11 da Lei nº
8.429/92, irregularidades, com muito menos razão, não o poderão.
Afirma Maria Sylvia Zanella Di

Pietro que O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por
parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é preciso
verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que revele
realmente a presença de um comportamento desonesto. A quantidade de leis,
decretos, medidas provisórias, regulamentos, portarias torna praticamente
impossível a aplicação do velho princípio de que todos conhecem a lei. Além
disso, algumas normas admitem diferentes interpretações e são aplicadas por
servidores públicos estranhos à área jurídica. Por isso mesmo, a aplicação da lei
de improbidade exige bom-senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de
sobrecarregar-se inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem
ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A própria
severidade das sanções previstas na Constituição está a demonstrar que o
objetivo foi o de punir infrações que tenham um mínimo de gravidade, por
apresentarem consequências danosas para o patrimônio público (em sentido
amplo), ou propiciarem benefícios indevidos para o agente ou para terceiros. A
7
Marino Pazzaglini Filho, op. cit., pp. 101/2.
fls. 8075
PODER JUDICIÁRIO
aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da

razoabilidade, sob o seu aspecto de proporcionalidade entre meios e fins.8
Portanto, à míngua de apontamento
de fatos que tornem certa e induvidosa a prática de atos de
improbidade, como decorrência de prejuízo ao erário ou infração a
princípios da administração pública, que deve estar clara e
induvidosamente demonstrada ante as graves consequências de seu
reconhecimento no caso concreto, não havia a ação como
prosperar.
Nesse sentido o entendimento do

Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS.
10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. NÃO OCORRÊNCIA DE DANO
AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO
(DOLO). NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ATO IMPROBO.
PRECEDENTES. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONSIGNA
NÃO OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E AUSÊNCIA
DE DOLO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N.
7/STJ.
1. À luz da atual jurisprudência do STJ, para a configuração
dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10
da Lei de Improbidade Administrativa (atos de
Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao
erário), exige-se a presença do efetivo dano ao erário
(critério objetivo) e, ao menos, culpa. Precedentes: REsp
1206741 / SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma,
8
Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo, Atlas, 2005, p. 727/8.
fls. 8076
PODER JUDICIÁRIO
DJe 24/04/2015; REsp 1228306/PB, Segunda Turma, Rel.

Ministro Castro Meira, DJe 18/10/2012.
2. No tocante ao enquadramento da conduta no art. 11,
caput, da Lei 8.429/92, esta Corte Superior possui
entendimento uníssono segundo o qual, para que seja
reconhecida a tipificação da conduta como incurso nas
previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é
necessária a demonstração do elemento subjetivo,
consubstanciado pelo dolo para o tipo previsto no art. 11 da
aludida legislação. Precedentes: AgRg no AREsp 630605 /
MG, Rel. Min. Og Fernades, Segunda Turma, DJe 19/06/2015;
REsp 1504791 / SP, Rel. Min. Marga Tessler (Juíza Federal
Convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe
16/04/2015.
3. Na hipótese, foi com base no conjunto fático e probatório
constante dos autos, que o Tribunal de Origem afastou a
prática de ato de improbidade administrativa previsto no
art. 10 e 11 da lei 8.429/92, diante da inexistência de dano ao
erário público e ausência do elemento subjetivo (dolo).
Assim, a reversão do entendimento exarado no acórdão exige o
reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado em sede de
recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.
4. Agravos regimentais não providos.9
Agregados os fundamentos da
sentença, nego provimento aos recursos.
Custas na forma da lei.
COIMBRA SCHMIDT
Relator
9
AgRg no AREsp 370.133/RJ, Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 7.10.2015.

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Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº

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São Paulo, 5 de agosto de 2021.

Apelação nº 1006553-33.2016.8.26.0019 AMERICANA

Trata-se de ação civil pública por

não possuem interesse público, em detrimento dos cofres públicos

Julgou-a improcedente a sentença de

A par da remessa necessária, apela o

Argui preliminares de nulidade da

No mérito, reproduzindo em linhas

Pugna pela reforma integral da r.

sentença, no sentido de determinar o ressarcimento integral dos valores, sem

Pronunciou-se a Procuradoria Geral

Dispositiva a prova no processo civil,

Não obstante isso, o juiz é o

Isso para não dizer das pertinentes

ponderações trazidas pela Promotor de Justiça: Em relação à arguição

Em relação ao fato da sentença não ter

3. O Tribunal de Contas do Estado

Ainda informa aquela Corte de

Como obtemperou o MM. Juiz a quo,

processos, ainda em tramitação (TC 7570/989/16-0 e TC 7711/989/16-0), mas

Dos elementos trazidos aos autos não

administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,

Ainda que o apelante insista em

A questão não pode ser resolvida na

Acontece que não houve desvio

A discordância do autor quanto aos

procedimentos limita-se, em verdade, apenas à forma como os

Ao mero formalismo da lei impõe-se

A matriz constitucional da repressão

Constituição da República, do qual é expressão a Lei nº 8.429, de

Improbidade administrativa, em linhas

Portanto, a conduta ilícita do agente público

Em consequência, nem toda

civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência

alçada à categoria de improbidade administrativa, independentemente de sua

É imprescindível à sua tipificação que o ato

Irregularidades não se confundem

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aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da

Nesse sentido o entendimento do

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM

DJe 24/04/2015; REsp 1228306/PB, Segunda Turma, Rel.

Custas na forma da lei.

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