Capacidades Governamentais Municipais e

Capacidades governamentais
municipais e desenvolvimento humano

local no Brasil
Rony Coelho
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP - Brasil
Felipe Guth
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Rio de Janeiro, RJ - Brasil
Miguel Loureiro
Institute of Development Studies (IDS), Brighton - Reino Unido
Este trabalho tem por objetivo analisar a relação entre capacidades governamentais municipais e
desenvolvimento humano no Brasil. Para tal, construímos um quadro teórico-analítico que propõe
tipos de capacidades de gestão municipal e como mensurá-las. Em seguida, recorrendo a técnicas de
regressão logística, distribuição de frequências e análises geoespaciais, analisamos em que medida
essas capacidades estão associadas à variação no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH-M) em
municípios com menos de 50 mil habitantes (85% do total). As avaliações tomam por base três
diferentes áreas de políticas públicas: saúde, educação e assistência social. Os resultados sugerem
que atividades de planejamento e de interação com outros atores possuem uma associação maior
com o IDH-M do que adoção de fundos ou estruturas administrativas. A quantidade de conselhos
participativos, de planos e consórcios tem efeito significativo e positivo.
Palavras-chave: capacidades estatais, gestão municipal, desenvolvimento humano
DOI: https://doi.org/10.21874/rsp.v71i4.4524 | E- ISSN: 2357-8017

[Artigo recebido em 02 de março de 2020 e aceito em 03 de agosto de 2020.]
Revista do Serviço Público (RSP), Brasília 71 (4) 778-808 out/dez 2020 | 778
Rony Coelho, Felipe Guth e Miguel Loureiro
Capacidades estatales municipales y desarrollo humano local en Brasil

Este documento tiene como objetivo analizar la relación entre las capacidades municipales del
estado y el desarrollo humano en Brasil. Con este fin, construimos un marco teórico-analítico que
propone tipos de capacidades de gestión municipal y cómo medirlas. Luego, utilizando técnicas de
regresión logística, distribución de frecuencia y análisis geoespacial, analizamos en qué medida
estas capacidades están asociadas con la variación en el Índice de Desarrollo Humano (IDH-M) en
municipios con menos de 50 mil habitantes (85% del total de municipios). Las evaluaciones se basan
en tres áreas políticas diferentes: salud, educación y asistencia social. Los resultados sugieren que
las actividades de planificación y la interacción con otros actores tienen una mayor asociación con
el IDH-M que los recursos o las estructuras administrativas. La cantidad de consejos participativos,
planes y consorcios tiene un efecto significativo y positivo.
Palabras clave: capacidades estatales, gestión municipal, desarrollo humano
Municipal state capacity and local human development in Brazil

This paper analyses the relationship between municipal state capacities and human development in
Brazil. For that, we built a framework that indicates types of municipal management capacities and
how to measure them. Using logistic regression, frequency distribution, and geospatial analysis, we
analyse the extent these capacities are associated with the variation in Human Development Index
(HDI-M) in municipalities with less than 50 thousand inhabitants (85% of all municipalities). The
assessments are based on three different policy areas: health; education; and social assistance. The
results suggest that planning activities and interaction with other actors have a greater association
with HDI-M than resource endowment or administrative structures. The number of participatory
councils, plans and consortia are statistically significant and have a positive effect.
Keywords: state capacity, local government, human development
Capacidades governamentais municipais e desenvolvimento humano local no Brasil
1 Introdução1
A Constituição Federal de 1988 outorgou autonomia política, administrativa e

financeira aos municípios brasileiros, incumbindo-os de legislar sobre os assuntos locais,
de forma suplementar e cooperativa aos demais entes federados, estados e União. Os
municípios se tornaram, assim, as “unidades de governo” mais próximas aos cidadãos
(Sadek, 1991), responsáveis por uma série de competências em relação às políticas
sociais e ao planejamento governamental local, ainda que a execução de muitas dessas
competências seja dada sob um arranjo de indução federal (Arretche, 2012). Logo, cabe
perguntar como as ações governamentais se dão no nível local. Ou como o poder público
mobiliza e opera suas ações e mecanismos nos municípios?
Essas são perguntas que podem ser colocadas de muitas formas correlatas, e
diversos caminhos podem ser tomados para respondê-las. Um deles, o que optamos por
explorar neste artigo, é buscar apoio nos recentes desdobramentos das discussões sobre
capacidades estatais. O que é capacidade estatal e como ela afeta o desenvolvimento
econômico e social são algumas das principais perguntas colocadas desde os estudos neo-
institucionalistas pioneiros sobre o papel do Estado (Cingolani, 2013). Não obstante, nos
últimos anos, o interesse pelo tema tem ressurgido nos debates acadêmicos internacionais
(Bersch; Praça; Taylor, 2013) e analistas têm buscado compreender como mensurar uma
“boa governança” (BERSCH; PRAÇA; TAYLOR, 2017; Fukuyama, 2013; Hanson; Sigman,
2013). Esse movimento tem influenciado a produção acadêmica brasileira (Gomide;
Pereira; Machado, 2017; Aguiar; Lima, 2019) que, capitaneada pelo Ipea (Pires; Gomide,
2016) e pela Enap (2018a, 2018b), tem tentado avaliar empiricamente a qualidade das
ações estatais no país. Grande parte dessa produção tem focado atenção no plano federal
e/ou buscado contribuir com o campo de estudos comparativos internacionais.
Somado a isso, dadas as características do nosso federalismo, pesquisadores

começaram a investigar as “capacidades” nos planos subnacionais. É o caso de
1
Resultados preliminares deste estudo foram apresentados em Seminário no Institute of Development Studies (IDS) em
outubro de 2019. Os autores agradecem ao IDS e à CAPES pela viabilização da pesquisa bem como à Alex Shankland (IDS)
pelos comentários críticos e ao seu cordial suporte junto à instituição inglesa. Agradecemos também os comentários dos
revisores anônimos desta Revista.
trabalhos como os de Souza (2018), que as investiga no plano estadual; e de Arretche

(2012), Instituto Pólis (2013), Sátyro, Cunha e Campos (2016), Touchton, Sugiyama e
Wampler, (2017), Marenco, Strohschoen e Joner (2017), Grin et al. (2018) e Souza,
Rodrigues e Silva (2019), que lançam olhar sobre o plano municipal. De forma geral,
esses trabalhos analisam os efeitos de elementos geradores de políticas (policy)
sobre áreas específicas tais como habitação, assistência social, desenvolvimento e
política urbana ou tributação e gestão financeira. Ainda que nem todos utilizem o
conceito de capacidades estatais tal qual o mainstream da área, em conjunto, eles
oferecem interessantes pistas analíticas para se definir quais elementos compõem as
capacidades de gestões municipais.
Sendo este um primeiro e incipiente esforço dos autores, o artigo pretende

contribuir com essa literatura. Os municípios brasileiros oferecem duas vantagens como
caso para a análise das capacidades ao nível local. Primeiro, são responsáveis por uma
vasta gama de serviços públicos e políticas sociais, ainda que os exercícios das atribuições
dos governos locais possam ser limitados por arranjos em que a União exerça função de
regulação, coordenação e supervisão (Arretche; Vazquez; Gomes, 2012). De qualquer
forma, cabe questionar, tal como a literatura supracitada, sobre as especificidades locais.
Segundo, há uma grande quantidade de dados disponíveis (ainda pouco explorados)
sobre as gestões e as condições socioeconômicas de todos os municípios brasileiros
(Jannuzzi, 2017; Athias et al., 2019), o que permite mensurar possíveis componentes das
capacidades governamentais municipais.
Assim, a contribuição do trabalho consiste em discutir como o conceito de capacidade

estatal pode contribuir para análises no nível local e como mensurar suas dimensões. Para
isso, adaptamos o framework teórico proposto por Gomide e Pires (2014) e Gomide, Pereira
e Machado (2017) à realidade local e operacionalizamos os componentes do conceito
por meio de variáveis institucionais objetivas, captadas pelas Pesquisas de Informações
Básicas Municipais do IBGE (Munics). Pela perspectiva adotada, as capacidades estatais
possuem duas dimensões: a técnico-administrativa e a político-relacional. A primeira, é
composta por recursos humanos, recursos financeiros, instrumentos de planejamento
e gestão, e estruturas de gestão. A segunda, por arranjos interfederativos, mecanismos
de interação da burocracia com políticos, canais de participação da sociedade civil, e
mecanismos de transparência e de controle interno e/ou externo. Buscamos identificar e
construir variáveis empíricas que permitam mensurar esses componentes em três áreas
de políticas públicas: saúde, educação e assistência social.
Por meio de um modelo de regressão logística, avaliamos se esses indicadores estão

associados a variações nos níveis de desenvolvimento socioeconômico, expressos pelo
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)2. Os dados, que são detalhados
na seção metodológica, são de meados da década de 2010. Para a construção do modelo,
diante da grande heterogeneidade dos municípios, optamos por trabalhar com os de
pequeno porte, isto é, de até 50 mil habitantes, que representam 85% das unidades de
governo local. A pesquisa procura verificar se as capacidades municipais, mensuradas
a partir das três áreas de políticas indicadas acima, contribuem para a explicar o nível
de desenvolvimento humano no nível local. O modelo é aplicado tanto para o Brasil
(a totalidade da amostra) quanto para cada uma de suas cinco macrorregiões (Norte,
Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). A partir das evidências encontradas, nesta
análise exploratória, sustentamos que os elementos mais fortemente associados a níveis
mais altos de IDH-M são aqueles relacionados a atividades de planejamento, formação
de parcerias com outros entes federativos e participação da sociedade civil. Ou seja, os
elementos mais correlacionados com maiores níveis de IDH-M são aqueles que requerem
ativismo estatal local.
O trabalho está estruturado em cinco seções, além desta introdução. Na

segunda, fazemos uma discussão da literatura e apresentamos o framework teórico,
em que realçamos as diferenças entre as duas dimensões das capacidades estatais
e apresentamos os elementos que as compõem no nível local. Na terceira seção,
apresentamos a metodologia e as variáveis que operacionalizam e permitem mensurar
cada um dos componentes de cada dimensão. Na quarta, apresentamos e discutimos os
resultados da análise. Finalmente, apresentamos as considerações finais e as implicações
desses resultados.
2
O IDH-M foi desenvolvido através da parceria entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
seccional do Brasil, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a Fundação João Pinheiro (FJP). Ele adapta o IDH
da ONU, usado para mensurar o desenvolvimento humano de países, para ser aplicado à realidade brasileira no nível dos
municípios. O índice foi calculado com os dados dos censos demográficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) para três ciclos: 1991, 2000 e 2010. Mais informações: http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/
2 Capacidades estatais municipais: framework teórico
As discussões sobre capacidades estatais surgiram na década de 1970 como parte

de um esforço por entender o que torna Estados efetivos. A amplitude e generalidade que
o termo adquiriu, nos anos posteriores, permitiu que ele fosse trabalhado na academia
de forma “multidimensional”. Em revisão sobre essa literatura, Cingolani (2013), por
exemplo, a divide pela ênfase em sete distintas dimensões: coercitiva, tributária/extrativa,
administrativa/burocrática, transformativa, relacional, legal e política. Não apenas são
muitas as dimensões passíveis de análise, como também os estudos variam em termos
de nível (de micro à macro), abarcando desde formação do Estado (Tilly; Ardant, 1975)
até gestão fiscal local (Marenco; Strohschoen; Joner, 2017); passando por processos
de industrialização (Evans, 1995), crescimento econômico (Evans; Rauch, 1999) e
implementação de acordos de paz (DeRouen Jr et al., 2010). Essa multidimensionalidade
leva a uma grande variedade de definições do conceito, o que lança desafios às análises
(Cingolani, 2013; Gomide; Pereira; Machado, 2017; Aguiar; Lima, 2019).
Apesar do amplo reconhecimento da capacidade estatal como um conceito

multidimensional na literatura, há uma divergência considerável sobre como a
desagregar a nível conceitual. Por exemplo, Brautigam (1996) define capacidade estatal
como uma medida da capacidade de um governo de implementar suas políticas e
objetivos, e a divide em quatro dimensões: capacidade regulatória, administrativa,
técnica e extrativa. Lindvall e Teorell (2016) a definem como a força do relacionamento
causal entre as políticas que os governos adotam e os resultados que pretendem
alcançar, distinguindo entre as capacidades humanas, materiais e informacionais do
Estado. Mas, enquanto eles focam no poder do Estado, Centeno et al. (2017) preferem
falar em desempenho do estado e o dividem em ordem e alcance, desenvolvimento
econômico e inclusão e equidade. Mais recentemente, quando Berwick e Christia (2018)
tentam gerar uma estrutura geral relevante para o estudo e prática de construção de
capacidade estatal, integrando abordagens clássicas e experimentais, elas destacam
três tipos de capacidade: extrativa, coordenadora e de conformidade. Williams (2018)
questiona ainda a utilidade do conceito para a análise do desempenho de burocracias
governamentais e implementação de políticas.
Se o conceito é tão amplo, por que então utilizá-lo? Primeiro, porque insere o
estudo e suas reflexões em uma linha de pesquisa que tem oferecido interessantes
insights a respeito da organização do Estado ao investigar como ele exerce seu poder de
implementação de políticas públicas. Segundo, porque, ao situar esse debate no nível
local, o conceito e as atuais discussões sobre seus desdobramentos, em nossa leitura,
ajudam a compreender as gestões municipais, conectando-o com o conhecimento já
produzido sobre descentralização e políticas públicas, debate que aqui tangenciamos, mas
ainda permanece passível de aprofundamentos. A relevância desse exercício decorre do
fato de que “sabemos pouco sobre como a burocracia municipal é configurada, menos
ainda sobre sua capacidade de ação e quase nada dos seus efeitos nos serviços” (Sátyro;
Cunha; Campos, 2016, p. 287).
A concepção de capacidades estatais que fundamenta nossa análise advém dos

estudos de Pires e Gomide (2014)3, que desenvolveram o conceito para analisar um
conjunto de programas federais no Brasil. Escolhemos essa abordagem, pois ela traz a
relevante noção de que as capacidades são permeadas por interações com múltiplos
atores, que assegurariam a legitimidade das ações e teriam o potencial de gerar inovações.
Elas podem se dar, por exemplo, na forma de participação social institucional, que se
tornou relevante na implementação de políticas sociais no país; ou através da adoção
de arranjos, formais ou informais, os quais conectam agências burocráticas do Poder
Executivo com atores políticos no Poder Legislativo e na sociedade civil. Dessa forma, para
Pires e Gomide (2014, s/p), capacidade estatal seria a “capacidade do Poder Executivo de
implementar suas políticas envolvendo múltiplos atores e interesses”.
Nessa perspectiva, o conceito envolve tanto a competência do Estado para

implementar suas políticas quanto a autonomia e legitimidade para fixá-las através de
processos democráticos, o que depende de duas dimensões: técnico-administrativa
e político-relacional. A primeira diz respeito aos procedimentos e às competências dos
agentes do Estado para levar a efeito suas políticas, definindo e determinando ações
coordenadas e orientadas para a produção de resultados. Em outros termos, essa dimensão
3
Inicialmente, esses autores desenvolveram a citada abordagem em dois capítulos do livro Capacidades estatais e
democracia: arranjos institucionais de políticas públicas (Pires; Gomide, 2014; Gomide; Pires, 2014). Posteriormente,
aprofundaram-na em outras oportunidades em conjunto com outros colaboradores (Pires; Gomide, 2016; Gomide; Pereira;
Machado, 2017).
é derivada da existência e do funcionamento de burocracias profissionais e autônomas,

fundamentadas nos pressupostos da especialização das funções, da meritocracia, do
formalismo, da hierarquia e da impessoalidade, as quais, dotadas dos devidos recursos
organizacionais, financeiros e tecnológicos, são necessárias para conduzir as ações do
governo. Ela segue a clássica lógica da burocracia weberiana, sob a qual se apoiou grande
parte dos estudos pioneiros sobre a temática (Evans, 1995; Skocpol, 1985).
Não obstante, em um contexto democrático, para que possa implementar suas

políticas de forma legítima, não basta o Estado ser dotado de aparatos burocráticos. Isto
é, uma burocracia profissional, embora necessária, não é suficiente. As ações do Estado
devem gozar de legitimidade, ter respaldo na sociedade e ser construídas através de
diálogo com atores sociais e do sistema representativo (Pires; Gomide, 2014). Portanto,
a segunda dimensão do conceito diz respeito às habilidades do governo em expandir os
canais de interlocução e negociação com os diversos atores sociais, em processar conflitos,
prevenindo a captura por interesses privados específicos e visando à criação de consensos
mínimos sobre questões políticas complexas. Essa concepção, aliás, condiz com outras
encontradas na literatura, como Mann (1984), Evans (1995), Edigheji (2010), Heller (2011)
e Souza (2016).
Com base nesses pressupostos, as capacidades municipais podem ser compreendidas

como as habilidades dos governos locais de planejar, implementar e manter políticas
sociais, o que envolve múltiplos atores e interesses. Mas, como podemos medi-las? É
preciso considerar que, tal qual a capacidade estatal, se, por um lado, o conceito “tem
caráter latente e, portanto, não [é] observável diretamente”, por outro, seus componentes
podem ser operacionalizados em variáveis empíricas, como sugerem Gomide, Pereira e
Machado (2017, p. 86). Quais poderiam ser, então, seus elementos constitutivos e suas
proxies empíricas?
Conforme exposto acima, o conceito se desdobra em duas dimensões: técnico-

administrativa, relacionada às noções de eficiência e eficácia; e político-relacional,
associada às noções de legitimidade e inovação. De forma objetiva, entre outros
possíveis fatores, a primeira seria composta por: recursos humanos; recursos financeiros;
instrumentos de planejamento e gestão; e estruturas de gestão. Já segunda se constituiria
de: arranjos (interfederativos, intramunicipais e intermunicipais); mecanismos de
interação da burocracia do Executivo com atores do sistema político-representativo; canais

de participação; e mecanismos de transparência e de controle interno e/ou externo. O
conceito, suas dimensões e indicadores podem ser representados pelo esquema a seguir
(Figura 1):
Figura 1 | Componentes das capacidades governamentais municipais
Eficiência e eficácia
Recursos humanos
Recursos financeiros
Capacidades técnico -
administrativas
Instrumentos de
planejamento e
gestão
Estruturas de gestão
Capacidades
municipais
Arranjos -
interfederativos e/ou
inter e intramunicipais
Mecanismos de
interação da burocracia
do Executivo com atores
do sistema político
Capacidades político - representativo
relacionais
Canais institucionais
de participação
Mecanismos de
controle interno e
externo
Legitimidade e
inovação
Fonte: Elaboração própria, adaptado de Gomide, Pereira e Machado (2017).
Se, no plano teórico, a discussão se ancora principalmente nas pesquisas de Pires

e Gomide (2014) e Gomide, Pereira e Machado (2017), a escolha dos indicadores para
as análises empíricas, por sua vez, foi baseada em trabalhos que analisam os efeitos de
capacidades de gestão em níveis subnacionais sobre áreas específicas de políticas públicas.

Em conjunto, eles oferecem um panorama e pistas importantes para definir elementos
empíricos das capacidades presentes nos municípios.
Por exemplo, ao estudar as capacidades administrativas municipais para a política

habitacional, Arretche (2012) elenca cinco indicadores que permitem analisar a existência
e a trajetória de instrumentos de gestão local nessa política: i) órgãos destinados à gestão
da política; ii) cadastros próprios e/ou fontes de informação para a identificação do
déficit municipal de moradias; iii) consórcios intermunicipais de habitação; iv) instâncias
de participação popular; v) fundos específicos para a política. No relatório O estado das
cidades no Brasil, publicação coordenada pelo Instituto Pólis (2013, p. 46), pesquisadores
procuraram analisar “as condições urbanas no Brasil”, dedicando um capítulo à “gestão
municipal do desenvolvimento urbano”, a partir de 4 indicadores: i) instrumentos de
gestão, como planos diretores; ii) estruturas, como secretarias; iii) canais institucionais
de participação; iv) arranjos federativos, como a existência de consórcios. Por fim, Sátyro,
Cunha e Campos (2016) analisaram as capacidades de implementação e gestão da política
de assistência social nos municípios com base em características dos recursos humanos,
mesma estratégia usada por Marenco, Strohschoen e Joner (2017), e por Souza (2018).
Para tanto, trabalham com dados relativos aos vínculos empregatícios dos trabalhadores
dessa área, à sua inserção na estrutura formal e aos seus graus de educação.
No presente trabalho, os indicadores utilizados por esses autores foram coligidos

com os dados dispostos nas Pesquisas de Informações Básicas Municipais (Munics), que,
realizadas periodicamente pelo IBGE desde 1999, consistem em um levantamento de
informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições públicas
do conjunto de municípios brasileiros. Apesar das limitações dessas pesquisas4 (Jannuzzi,
2017; Athias et al., 2019), elas fornecem as melhores evidências empíricas disponíveis.
Assim, a partir dos subsídios teóricos apresentados e da disponibilidade dos
4
Uma das principais críticas direcionadas às Munics é a de que o seu informante principal é a própria prefeitura através
dos seus diversos órgãos e setores. Isso significa que as informações coletadas são respondidas por diferentes pessoas
de dentro da administração, responsáveis e/ou detentoras de maior conhecimento em cada área. Segundo os críticos,
essa metodologia tende a distorcer os dados de forma a melhorar a imagem da gestão. Mas, como demonstra Jannuzzi
(2017), essas pesquisas têm sido fundamentais para compreender melhor aspectos da gestão pública brasileira e vêm sendo
amplamente utilizadas no meio acadêmico.
dados, adotamos as seguintes proxies para cada um dos indicadores do esquema acima:
i) recursos humanos: percentagem de funcionários concursados com ensino superior
na administração direta; ii) recursos financeiros: adoção de fundos; iii) instrumentos de
planejamento e gestão: adoção de planos municipais de políticas públicas; iv) estruturas
de gestão: adoção de secretarias municipais exclusivas; v) arranjos: adoção de consórcios;
vi) canais de participação: adoção de conselhos. Uma melhor descrição dessas variáveis
empíricas é fornecida na seção metodológica a seguir.
Por fim, vale indicar que, ao invés de tomar como base uma única área específica,
procuramos generalizar as estratégias tomadas pelos autores supracitados e abranger um
arco intersetorial. Analisamos esses diferentes elementos apontados para três diferentes
áreas de políticas públicas: saúde, educação e assistência social. Isso porque, como
sugerem Sposati et al. (1996) e Sposati e Toledo (2001), embora a lógica do Estado seja o
do oferecimento setorizado das políticas governamentais, a lógica dos cidadãos e cidadãs
é buscar o fornecimento de bens e serviços públicos e o atendimento de suas necessidades
básicas em sua integralidade a partir de sua base territorial de referência, de seu local de
moradia na cidade. É dessa perspectiva que procuramos analisar as possíveis correlações
entre capacidades de gestão e desenvolvimento humano locais.
3 Metodologia e Variáveis
Com o propósito de verificar as correlações do desenvolvimento humano local em

função das capacidades estatais municipais, utilizamos regressões logísticas ordenadas
(também conhecidas como “acumuladas”) para verificar a relação entre o IDH-M e os
elementos decompostos das capacidades estatais para os quais temos dados disponíveis
nessa fase da pesquisa. Além disso, criamos uma série de tabelas de frequência (não
reportadas integralmente no artigo) e realizamos a distribuição geoespacial de elementos
selecionados com o objetivo de melhor demonstrar e ilustrar os resultados alcançados.
Foram analisadas todas as localidades com menos de 50 mil habitantes, o que corresponde
a 4.916 dos 5.570 municípios brasileiros, ou 85% do total. A opção por esse recorte inicial
deveu-se ao objetivo de reduzir a grande heterogeneidade dos perfis socioeconômicos e
demográficos, mitigando a presença de outliers na análise. Em contrapartida, apenas 32%
da população vive nesses municípios, o que limita o alcance da análise e requer cautela
na interpretação dos resultados. As regressões e tabulações foram aplicadas tanto para o
total da amostra, o conjunto dos entes federados locais analisados (Brasil), quanto para
cada macrorregião distinta (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul).
Variável dependente
A variável de resposta é o IDH-M, calculado por meio da agregação de indicadores

de longevidade, educação e renda. O índice varia de 0, o menor nível de desenvolvimento
humano, a 1, o maior. Conforme o valor, o IDH-M dos municípios é classificado como:
“muito baixo”; “baixo”; “médio”; “alto”; e “muito alto”. Entre 1991 e 2010, o país aumentou
em 47,5% o seu IDH-M médio, passando de 0.493 (considerado “muito baixo”) para 0.727
(considerado “alto”), embora a heterogeneidade entre as regiões seja bastante elevada
(Brasil, 2013). Obviamente, a evolução desse indicador se deveu a múltiplos e complexos
fatores, entre os quais podem-se citar as políticas de estabilização da moeda e as políticas
sociais adotadas pelo Governo Federal no período (Arretche, 2015), além de fenômenos
macroeconômicos internacionais. Não obstante, da perspectiva de análise aqui sugerida
e adotada, torna-se relevante perguntar se e como o Estado mobilizou suas capacidades
para operar e orientar tais transformações também no nível da gestão territorial local.
Para operacionalizar essa variável, devido à necessidade de ajuste ao modelo

logístico empregado (Yee, 2010), em vez de trabalharmos com as gradações oficiais,
trabalhamos com os quintis da distribuição observada5, ordenados de forma crescente.
No modelo, a variável dependente é o log das chances (log of odds)6 de o município ser
5
Pela classificação do Atlas Brasil, dentre os 4.916 municípios analisados, apenas 30 se enquadram na classificação “muito
baixo” e 5, na “muito alto”. Isso gera alta concentração nas categorias intermediárias (“baixo” = 1.316; “médio”= 2.054 e
“alto” = 1.511). Ao adotar a classificação por quintis, aproximadamente 25% dos valores ficam classificados em cada uma
das categoriais, o que representa uma distribuição mais homogênea entre as categorias e permite a melhor aplicação do
modelo logístico de regressão.
6
O uso de log das chances em vez da probabilidade é comum por causa da dificuldade de se modelar uma variável que
varie entre 0 e 1. Para entender o que o log das chances significa, tomemos o exemplo de um evento com probabilidade
de sucesso de 0,8. Então a probabilidade de falha é 1 - 0,8 = 0,2. As chances de sucesso são a razão entre a probabilidade
de sucesso e a probabilidade de falha. No nosso exemplo, 0,8 / 0,2 = 4, ou seja, as chances de sucesso são de 4 para 1. Se
a probabilidade de sucesso for de 0,5 (50% para sucesso e 50% para fracasso), então as chances de sucesso são de 1 para
1. As chances variam de 0 a infinito positivo. Com log das chances, os resultados variam de menos infinito a mais infinito.
À medida que a probabilidade aumenta, aumentam as chances e também o log das chances (https://stats.idre.ucla.edu/
other/mult-pkg/faq/general/faq-how-do-i-interpret-odds-ratios-in-logistic-regression/).
classificado acima de certa faixa de IDH-M. Os dados são os do último cálculo realizado
para todos os municípios (2013, com base no Censo Demográfico de 2010, cf. nota 2).
Variáveis de controle
Adotamos o PIB per capita municipal como variável de controle, pois, como seria
de se esperar, e testes estatísticos previamente realizados endossaram, ele apresenta
forte associação positiva com a variável dependente. Ou seja, quanto maior o PIB per
capita, maior o nível de IDH-M. O PIB per capita é estaticamente significante e, como
esperado, possui forte relação positiva com o índice de desenvolvimento. Isso tanto
para o Brasil como para cada região específica (Tabela 1). Os dados, do ano de 2012, são
disponibilizados pelo IBGE.
Variáveis independentes
Conforme apresentado na seção 2, capacidades no nível local possuem duas

dimensões: técnico-administrativa e político-relacional. Para cada um dos componentes
dessas dimensões foi selecionado uma proxy empírica que nos permite mensurá-la,
as quais serão apresentadas a seguir. As exceções são os mecanismos de interação da
burocracia do Executivo com atores do sistema político e os mecanismos de controle
interno e externo, pois, nessa fase da pesquisa, não incluímos indicadores para esses
componentes. No primeiro caso, a não inclusão decorre da falta de um indicador e de
dados que expressassem adequadamente a variável. No segundo, o principal órgão de
controle dos municípios de até 50 mil habitantes é a Controladoria Geral da União (CGU),
que fiscaliza por amostragem o uso de recursos federais em todas localidades do país7.
Como todos os órgãos são submetidos à CGU, não há variação que possa ajudar a explicar
variações no IDH-M.
As informações referentes a todas as demais variáveis independentes são

provenientes das Pesquisas de Informações Básicas Municipais do IBGE (Munics) dos anos
entre 2013 e 2015. Todas elas dizem respeito às três áreas analisadas: saúde, educação e
assistência social.
7
Apenas os municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo possuem tribunais de contas municipais próprios. Os estados da
Bahia, Goiás e Pará possuem tribunais de contas dos municípios dos estados, ou seja, órgãos estaduais com a função de
fiscalizar os municípios.
Recursos humanos
A proxy de recursos humanos utilizada consiste na porcentagem de funcionários da

administração direta que são concursados e possuem educação superior, tal qual utilizada
por Marenco, Strohschoen e Joner (2017). Nos questionários das Munics são identificados
como “estatutários” com “ensino superior”, o que também inclui pós-graduações. São
funcionários estatutários aqueles contratados sob as regras do Regime Jurídico Único,
cuja seleção se dá por meio de concurso público. Como regra geral, tais servidores obtêm
estabilidade no cargo após três anos de estágio probatório. Segundo os autores, essas
características se aproximam da categoria burocracias profissionais, que contempla duas
dimensões: a autonomia, fundada em carreiras estáveis e recrutamento baseado em
mérito; e a capacidade técnica, que considera indicadores de desempenho profissional. Em
suma, “a combinação ‘estatutário’ com ‘formação superior’ pode representar uma proxy
para identificação de uma burocracia profissional orientada racionalmente” (Marenco;
Strohschoen; Joner, 2017, p. 1039). Assim, partimos da premissa, compartilhada
por parte importante da literatura sobre o tema (Evans; Rauch, 1999; Sátyro; Cunha;
Campos, 2016; Marenco; Strohschoen; Joner, 2017), de que essas características
conferem à administração pública atributos de autonomia, estabilidade e especialização
que o aproximam do tipo ideal weberiano de burocracia profissional e que constituem os
recursos humanos no nosso modelo na dimensão técnico-administrativa.
Recursos financeiros
Uma vez que o PIB per capita consta nos modelos como variável de controle em
vez de independente, e que recursos orçamentários possuem alta correlação com o PIB
per capita, a proxy de recursos financeiros utilizada foi a presença de fundo municipal nas
três áreas. Apesar de serem distintas as finalidades dos fundos de um setor de política
pública para outro, em geral, eles são criados para abrigar receitas vinculadas à realização
de determinados objetivos ou serviços específicos. Assim, os fundos setoriais pretendem
proteger o gasto nas políticas sociais da disputa por recursos com outras áreas de
políticas. Procuram assegurar que “as transferências federais contem com garantias críveis
de que os recursos serão efetivamente empregados para as políticas a que se destinam”
(Arretche, 2012, p. 18). Vale dizer que a criação de fundos (tal qual a de conselhos e
planos municipais) é incentivada pelo modelo federativo indutivo de descentralização nas

áreas de políticas públicas analisadas.
A existência de fundo em cada uma das áreas recebeu valor 1 e a não existência
recebeu valor 0. Eles foram somados e recodificados, criando-se a variável categórica
ordenada: “não possui”, “possui 1”, “possui 2” ou “possui 3”, conforme a respectiva
quantidade. Esse mesmo procedimento foi aplicado para todas as demais variáveis
independentes categóricas do modelo (instrumentos de planejamento; estruturas de
gestão e canais de participação).
Instrumentos de planejamento e gestão
Como proxy de instrumentos de planejamento e gestão, foi utilizada a existência de

planos municipais de políticas públicas. Estes são documentos setoriais orientadores que
estabelecem metas e estratégias de médio e longo prazos. Em geral, preveem como os
recursos podem ser utilizados, regulamentam e orientam as proposições e execuções das
políticas municipais do setor; contêm diretrizes e metas a serem alcançadas; e prescrevem
formas de colaboração com a União, estados, demais municípios, setor privado e
organizações sociais, e de participação da sociedade civil, entre outros pontos.
Estruturas de gestão
Para o indicador estrutura de gestão foi utilizada a “existência de secretarias

exclusivas”. Secretarias são órgãos do governo municipal responsáveis por formular
e executar a política setorial. Em seu âmbito, são abrigados os recursos humanos e
financeiros e são desempenhados papéis de coordenação com outras instâncias. Por
exemplo, em geral, a elas estão vinculados os canais de participação do setor, como os
conselhos. Analisando as capacidades administrativas na área da habitação, Arretche
(2012, p. 36) pressupõem que “a existência de uma secretaria própria permitiria maior
efetividade às políticas habitacionais, dada a existência de burocracias especializadas e
dedicadas à captação de recursos, produção e gestão de serviços”. Esse estatuto jurídico
do órgão permitiria identificar o espaço institucional e a centralidade da política setorial
(em relação a outras existentes) na agenda municipal. Essa pressuposição foi aqui
generalizada para todas as áreas. Assim, a existência de secretaria exclusiva recebeu nota
1 ao passo que as demais variações8 receberam nota 0. Elas foram recodificadas seguindo
o procedimento descrito anteriormente.
Arranjos institucionais
Para os arranjos institucionais, utilizamos a existência de consórcios nos municípios

(sejam eles com o Governo Federal, estadual ou de outros municípios). Os consórcios
são parcerias formadas entre os entes federativos e visam à provisão de serviços. Eles
funcionam como o veículo para a implementação de soluções conjuntas e coordenadas
para resolver, de maneira integrada, dificuldades que individualmente seriam mais difíceis
de ser superadas. Ou seja, consórcios permitem a geração de economias de escala na
administração pública, possibilitando uma maior eficiência e na aplicação de recursos
existentes e melhor qualidade na prestação de serviços (Cunha, 2004). Por exemplo, os
consórcios intramunicipais são iniciativas de municípios localizados em uma mesma região
que se associam para gerir e prover conjuntamente serviços à população das cidades
participantes. Na área da saúde, podem estar voltados ao provimento de especialistas
médicos ou serviços e equipamentos de maior complexidade e alto custo, que os entes
isoladamente teriam maior dificuldade de custear (Ribeiro; Costa, 2000).
Canais de participação
Como indicador de participação social, foi utilizada a existência ou não de conselhos

gestores nas três áreas. Os conselhos são colegiados híbridos, formados por representantes
do governo e da sociedade civil, que têm entre suas funções aumentar o controle público
sobre as gestões governamentais, fiscalizando a aplicação dos recursos financeiros de
suas áreas e verificando a implementação da política. Também são considerados espaços
de inclusão de novos atores na área política institucional. Para as áreas aqui consideradas,
essas instâncias têm caráter deliberativo, ou seja, “efetivamente, têm poder de decidir
sobre a implantação de políticas e/ou administração de recursos relativos à sua área de
atuação” (Coelho et al., 2019, p. 3). Isso quer dizer, por exemplo, que a utilização dos
recursos dos fundos deve ser aprovada por esses órgãos, compulsoriedade vinculada
8
Tais variações são as seguintes: Secretaria municipal em conjunto com outras políticas setoriais;
Fundação pública; Setor subordinado a outra secretaria; Setor subordinado diretamente à chefia
do Executivo; Não possui estrutura.
à continuidade do repasse de recursos federais (Cortes, 2011; Lavalle; Barone, 2015).

Portanto, são instâncias criadas como canais de participação, fiscalização e controle do
poder público pela sociedade civil.
Diante do exposto, o modelo utilizado foi o seguinte:
In ( ) = 0 + 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7
1−
Onde,
• P = probabilidade de o município ser classificado em certo nível de IDH-M;
• H = % do total de funcionários que são concursados e com curso superior;
• F = número de fundos exclusivos para as áreas analisadas;
• Pl = número de planos municipais para as áreas analisadas;
• M = número de secretarias exclusivas para as áreas analisadas;
• Cs = número áreas beneficiadas por consórcios;
• Co = número de conselhos municipais para as áreas analisadas;
• PIB = PIB per capita do município.
4 Análise
Os resultados indicam que todas as variáveis independentes são estatisticamente

significantes ao nível de confiança de 0,001, exceto existência de fundos dedicados às
áreas avaliadas. A não significância dessa variável pode ser decorrente de sua baixa
variabilidade, uma vez que, entre os municípios com menos de 50 mil habitantes, 97,8%
possuem os 3 fundos (Mapa 1). Esse fenômeno indica o forte efeito de indução federal
nessa política. Independentemente de os municípios terem autonomia para realizar a
criação dos fundos ou não, sem eles ficam inviabilizados os repasses de recursos federais
para as áreas.
Em relação à direção da associação de cada uma das demais variáveis explicativas,

os resultados sugerem que os elementos constitutivos propostos para as capacidades
estatais municipais apresentam correlações ambivalentes à variação do IDH-M. Enquanto
a presença de conselhos, consórcios e planos municipais apresentaram coeficientes
positivos, aqueles referentes à quantidade de secretarias exclusivas e porcentagem de
funcionários públicos na administração direta apresentaram sinais negativos. Os resultados
mostram ainda que, no lado positivo da equação, os conselhos possuem uma relação
mais forte com o IDH-M, seguidos dos consórcios e planos. No lado oposto, as secretarias
possuem associação mais forte, ao passo que a proporção de servidores concursados
com nível superior tende à neutralidade. Destaca-se que os resultados não representam
causalidade, mas apenas correlação. Os resultados são sumarizados na Tabela 1 tanto
para o Brasil quanto para cada Região.
Tabela 1 | Modelos logísticos ordenados – Brasil e Regiões, municípios com menos de

50.000 habitantes
Centro-
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul
Oeste
N= 4.916 N= 379 N= 1.610 N= 1.419 N=1.082
N=426
Pib per
3.05200*** 2.7549*** 1.75707*** 1.2170*** 2.40247*** 2.41561***
capita 0.06513 0.2749 0.13839 0.2038 0.12650 0.18298
(log)
-0.20377*** -0.14373* -0.28686***
Secretarias
0.03551 0.06601 0.06618
Capacida- Planos 0.25482*** 0.33866***

0.05112 0.09999
des técnico-
-administra- -0.00945*** 0.0243*
tivas Servidores 0.00240 0.0103
0.98263*
Fundos 0.42293
0.53491*** 0.61686*** 0.4980* 0.81594***

Capacida- Conselhos 0.08314 0.17374 0.2225 0.17529
des político-
-relacionais Consórcios 0.27208*** 0.18534 *** -0.3659*** -0.44531***
0.02732 0.05349 0.0977 0.05997
-29.07245*** -25.2515*** -17.84701*** -10.9378*** -22.77240*** -16.42075***

(Intercept):1 0.84376 2.7976 1.76706 2.6897 1.75118 2.48718
-30.74508*** -27.0632*** -20.39154*** -13.4475*** -19.27195***

(Intercept):2 0.85564 -24.68077***
2.8419 1.79227 2.6139 2.39103
1.75860
-32.36973*** -29.7981*** -23.47782*** -16.0285*** -26.76196*** -21.66904***

(Intercept):3 0.86997 2.9292 1.85667 2.6419 1.78143 2.39679
-34.01782*** -31.8281*** -18.6300*** -28.42427*** -23.49665***

(Intercept):4 0.88299 3.0465 2.6923 1.79937 2.41387
-5456 on -379 on 1409 1208 on 4112 -406 on 1485 -1601 on 5497 -1102 on 4205
Log-
18089 degrees degrees of degrees of degrees of degrees of degrees of
likelihood of freedom freedom freedom freedom freedom freedom
Códigos de significância: ‘***’ 0.001; ‘**’ 0.01; ‘*’ 0.05

Modelos operados com a função vglm do pacote Vgam (Yee, 2010).
Fonte: Elaboração própria, a partir de Munics 2013-2015, PIB (IBGE) e Atlas Brasil (2013).
Entre os pontos que mais chamam a atenção, os dados sugerem a relevância da

existência de conselhos, nas áreas de educação, saúde e assistência social, na performance
do IDH-M. Esse componente da capacidade estatal municipal é o que mais explica, entre
as variáveis independentes, a variação na probabilidade de classificação do município
em cada quintil do IDH-M e mostra-se o mais relevante do modelo. Isto é, quanto mais
conselhos, maior a probabilidade de um município estar nos estratos superiores de IDH-M.
Atualmente, 86,7% dos municípios contam com conselhos para as três áreas avaliadas.
Porém, tomando por base os quintis superior e inferior, tem-se que, dentre os municípios
classificados no último quintil, 94% dos municípios possuem os 3 conselhos, 5% possuem
2 e apenas 0,1% possui 1 conselho somente. No quintil inferior, esses valores são de
79,4% e 20,6%, respectivamente, para 3 e 2 conselhos. Considerando a existência dos três
conselhos, a diferença entre o primeiro e último quintil é de aproximadamente 15%.
O modelo apresentou a relevância dessa variável não só para a amostra como um

todo, mas também para as Regiões Nordeste, Centro-Oeste e, com maior força, Sudeste.
Dos 1.419 municípios que compõem essa Região, 90,2% possuem 3 e 9,8% 2 conselhos.
No extremo oposto, para efeito comparativo, dos 379 municípios da Região Norte (em
cujo modelo a variável não possui significância), apenas 68,6% possuem os três conselhos
(mapa apresentado na Figura 2).
Em termos gerais, os resultados aqui reportados encontram correspondência em

outras pesquisas que avaliaram o efeito dos conselhos em políticas públicas específicas.
Toughton, Suiyama e Wampler (2017) demonstraram haver associações significativas e
positivas entre a implementação de conselhos não discricionários e redução da mortalidade
infantil. Galvão e Soares (2017) encontraram associação entre a adoção de conselhos
para pessoas com deficiência e o melhor desempenho dessa política nos municípios. Para
Toughton, Wampler e Peixoto (2019), existe uma relação significativa entre a adoção de
conselhos e maiores taxas de arrecadação de impostos. Dizem eles: “our statistical analysis
indicates that Brazilian municipalities that voluntarily adopt participatory institutions
collect significantly higher levels of taxes than other, similar municipalities without these
institutions” (Toughton; Wampler; Peixoto, 2019, p. 3). Por fim, Coelho et al. (2019)
procuram construir um índice de potencial da participação conselhista no Brasil (IPPC),
analisando 14 diferentes conselhos, e também encontram relação positiva com o IDH-M
dos municípios, especialmente em seus níveis extremos superiores. Embora enfatizem
que não se trata de uma relação de causalidade, segundo os autores, 93% dos municípios
de maior IDH-M (segundo a classificação do IBGE) apresentam um IPPC “alto” ou “muito
alto; 87,5% dos municípios de IDH-M “muito baixo” apresentam IPPC abaixo de “médio”.
Não obstante, nos níveis intermediários (alto-médio-baixo) essa relação é um pouco mais
diluída, mas ainda assim positiva.
Embora os casos citados na literatura sejam diferentes dos aqui tratados (em termos
empíricos, teóricos e metodológicos), eles apontam na mesma direção. Os resultados
sugerem que, em suma, esse fator da dimensão político-relacional das capacidades
estatais municipais tem associação significativa e positiva com os maiores níveis do
indicador de desenvolvimento humano local. É possível que municípios com níveis de
IDH-M mais elevados proporcionem mais oportunidades para a participação. No entanto,
uma explicação que corrobora a literatura está associada à seguinte lógica: conselhos
controlam os recursos públicos e desempenham importante papel nos processos de
monitoramento e inovação ao incluir novos atores conhecedores das realidades locais.
De modo geral, a participação por meio de conselhos constitui um importante mecanismo
de accountability social que auxilia na produção de políticas mais inclusivas e efetivas
(Touchton; Sugiyama; Wampler, 2017).
Outro fator da dimensão político-relacional que apresenta relação significativa

e positiva com os níveis superiores de IDH-M é a adoção de arranjos institucionais,
representados no modelo pelos consórcios. Embora grande parte dos municípios analisados
não possuam nenhum consórcio (2.366 ou 48%), dentre aqueles que possuem e estão
enquadrados no quintil superior, 6 possuem apenas 1 desses arranjos, 544 possuem dois e
51 os possuem nas três áreas analisadas. Diversos autores têm destacado a importância de
canais de interação institucional verticais e horizontais para a construção de capacidades de
implementação de políticas e fornecimento de serviços, como Repetto (2004), Ribeiro e Costa
(2000) e Lotta e Vaz (2015). Os resultados do nosso modelo reforçam a influência positiva
desses canais. O sinal positivo encontrado pode ser resultado dos processos de articulação e
coordenação próprios desses arranjos. Eles tendem a envolver atores e otimizar recursos, ao
definir quem são e estabelecer os papéis e a forma de interação na produção de uma ação,
um plano ou programa governamental específico (Pires; Gomide, 2016). Tendem a gerar
economia de escala ao diminuir valores que para os entes isolados seriam muito custosos.
Também a existência de planos municipais, de acordo com o nosso modelo, possui

influência de magnitude semelhante à dos consórcios na classificação do município nos
quintis superiores de IDH-M. Na distribuição de frequências, entre os municípios de maior

quintil de IDH-M, 47,4% possuem planos de políticas públicas nas três áreas analisadas,
ao passo que no quintil de menor IDH-M, são apenas 24,4% os que possuem os planos
nas três áreas. Como ressaltado pelo campo de políticas públicas, o planejamento é uma
etapa fundamental do processo de produção de políticas públicas. Segundo Oliveira
(2006), ele deve ser visto não como um ato estritamente burocrático ou economicista, mas
um processo de decisão político-social, que deve levar em conta informações precisas,
capacidade de articulação e compreensão do processo e dos temas debatidos pelos
diversos atores envolvidos. Aliás, no Brasil, não é incomum que planos sejam gerados a
partir de diretrizes retiradas de conferências municipais ou deliberações de conselhos.
Do outro lado da ambivalência, o número de secretarias exclusivas apresentou uma

relação negativa com o IDH-M. A maior parte dos municípios nos quintis superiores de
IDH-M possuem duas secretarias. Os resultados parecem corroborar os encontrados por
Veloso et al. (2011), em que a capacidade de gestão financeira é inversamente relacionada
à existência de secretarias exclusivas da pasta. Nesse estudo, a maior parte dos municípios
que terceirizam serviços de gestão financeira são justamente os que possuem secretarias
exclusivas para a pasta. É possível ainda que a relação entre secretarias exclusivas e
capacidade estatal local possua relação causal inversa. Ou seja, possivelmente onde a
capacidade de gestão e entrega de serviços é menor, a pressão pela criação de secretarias
exclusivas seja maior, visando conferir prioridade para os temas das pastas.
O resultado encontrado para as estruturas de gestão é influenciado fortemente pelos

resultados das Regiões Sudeste e Sul. Como se pode visualizar na distribuição geoespacial a
seguir (Figura 2), nessa última Região, há uma alta incidência de municípios sem nenhuma
ou com apenas uma secretaria exclusiva para as áreas analisadas (particularmente no Rio
Grande do Sul e Santa Catarina), embora apresente altos níveis de IDH-M. Isso sugere que
nessas regiões outras estruturas organizacionais são adotadas para a implementação das
políticas, sendo necessárias investigações mais aprofundadas sobre o ponto.
Em simulações excluindo a Região Sul, a variável deixa de apresentar significância.

Não obstante, é necessária alguma cautela com relação a esses resultados, pois o número
de secretarias pode variar significativamente no tempo e os dados utilizados são referentes
apenas aos anos de 2013-2015. Conforme aponta Arretche (2012, p. 74), uma das principais
decisões de novas administrações municipais é sobre a criação de estruturas exclusivas

ou em conjunto com outras pastas, e na forma de secretarias, coordenações ou outras
estruturas9. Essa decisão pode ser influenciada, por exemplo, por (i) pressões políticas
de atores ou movimentos sociais locais (inclusive partidos); (ii) tamanho e localização do
município; e/ou (iii) capacidade fiscal da prefeitura.
Figura 2 | Distribuição espacial de elementos selecionados das capacidades estatais

municipais
Secretarias exclusivas Planos
Secretarias Planos
Possui 3 Possui 3
Possui 2 Possui 2
Possui 1 Possui 1
Não possui Não possui

Não analisados Não analisados
acima de 50.000hab acima de 50.000hab
Fundos Conselhos
Fundos Conselhos
Possui 3 Possui 3
Possui 2 Possui 2
Possui 1 Possui 1
Não possui Não possui

Não analisados Não analisados
acima de 50.000hab acima de 50.000hab
Fonte: Elaboração própria a partir de Munics 2013-2015.
9
Embora a autora estivesse tratando exclusivamente de secretarias municipais de habitação, não há motivos para acreditar
que os mesmos fatores não influenciem a existência de secretarias de outras áreas.
Por fim, os resultados indicam ainda que a associação entre o percentual de

burocratas profissionais (concursados com nível superior) na administração direta e o
IDH-M, embora significante, é baixa e tende à nulidade. Esse resultado difere de outros
estudos sobre capacidades estatais como Evans e Rauch (1999) e Marenco, Strohschoen e
Joner (2017), que enfatizam a relação positiva entre burocracias profissionais e variáveis
como o crescimento econômico e a arrecadação de IPTU. Deve-se lembrar, contudo,
que diferentes formas de medir burocracia, bem como a análise de sua influência sobre
diferentes variáveis de interesse (no nosso caso, o IDH-M), podem levar a diferentes
conclusões. Há pelo menos dois fatores que podem contribuir para possíveis divergências.
Primeiro, é possível que a relação entre burocracia e IDH-M varie de acordo com o tamanho
do município. Marenco, Strohschoen e Joner (2017), Batista (2015) e Grin et al. (2018),
por exemplo, trabalham com todos os municípios brasileiros com dados disponíveis,
enquanto o presente estudo analisa apenas municípios com até 50 mil habitantes. É
preciso avaliar nos modelos como as grandes cidades (como São Paulo e Rio de Janeiro,
respectivamente com 12 e 6 milhões de habitantes) influenciam nos resultados. Segundo,
a relação entre a burocracia profissional e o IDH-M pode ser não linear. Toral (2019), ao
avaliar a performance de diretores escolares, afirma que, em governos com baixos níveis
de capacidade, funcionários indicados politicamente (logo, sem a estabilidade profissional
típica do modelo weberiano) tendem a atuar melhor do que aqueles selecionados por
meio de processos meritocráticos, como concursos públicos. A explicação é que, nesses
casos, a relação de confiança com o incumbente gera mais resultados do que a autonomia
burocrática. Pesquisas futuras sobre a influência de burocracias profissionais na gestão de
governos locais podem ajudar a esclarecer melhor esses pontos.
Do conjunto do exposto extrai-se que os componentes do modelo que engloba

nossa definição de capacidades estatais municipais que estão mais fortemente associados
aos mais altos níveis de desenvolvimento humano municipal são aqueles relacionados
às atividades de interação e participação social: planejamento, formação de parcerias
e participação através de conselhos. Aliás, dois desses elementos estão diretamente
associados à dimensão político-relacional das capacidades estatais municipais.
5. Considerações Finais
O estudo procurou analisar as relações entre capacidades estatais municipais

e o índice de desenvolvimento humano local no Brasil. Nesta análise exploratória,
trabalhamos com 4.916 municípios de pequeno porte, isto é, com menos de 50 mil
habitantes. Para mensurar o desenvolvimento humano utilizamos o IDH-M, calculado por
meio da agregação de indicadores de longevidade, educação e renda. Por capacidades
estatais municipais entendeu-se a habilidade do governo local de planejar, implementar
e manter de forma eficiente políticas sociais, em um processo que envolve múltiplos
atores e interesses e muitas vezes é condicionado por indução federal. Adaptando os
termos da literatura brasileira (Pires; Gomide, 2014; Gomide; Pereira; Machado, 2017),
tais capacidades são concebidas em duas dimensões: técnico-administrativa e político-
relacional. Pelos resultados encontrados, a disponibilidade de canais de participação, os
arranjos institucionais e os instrumentos de planejamento e gestão estão associados às
categorias de IDH-M mais elevado. Ou seja, os nossos resultados indicam que a participação
de atores da sociedade civil na gestão municipal, as parcerias intra e intermunicipais e o
ato de planejar estão fortemente associados a índices de IDH-M elevados.
Essa pesquisa, ainda incipiente, pretende ter vários desdobramentos futuros.

O mais evidente é identificar a direção da causalidade: se a existência de conselhos e
consórcios gera maior desenvolvimento humano ou se contextos marcados por níveis mais
elevados de IDH-M aumentam oportunidades para a participação. Outra possibilidade é
a ampliação do escopo da pesquisa. Dado que o IDH-M retrata as dimensões de saúde,
educação e renda, outras políticas públicas devem ser observadas em pesquisas futuras
(por exemplo, fazenda, desenvolvimento econômico e trabalho). Seria interessante
também observar o que acontece em municípios com mais de 50.000 habitantes, assim
como diferenças entre pequenos e grandes municípios. Finalmente, há a possibilidade
de aprofundar o debate entre a literatura sobre capacidades estatais subnacionais e a
literatura sobre descentralização e políticas públicas. Quanto à descentralização, se, por
um lado, a produção de tais políticas tem sido alcançada por um arranjo de indução federal
(Arretche, 2012), por outro, como visto, as capacidades de gestão municipal importam
para os resultados em termos dos níveis do desenvolvimento humano. Quanto às políticas
públicas, ao tratar das capacidades dos entes locais no Brasil, é indispensável

atentar ao papel dos "burocratas de nível de rua", que são responsáveis por entregar
os bens, serviços e benefícios na ponta do processo aos beneficiários das políticas, que
as recebem a partir de seu local de moradia (Lipsky, 1980), e ao "poder discricionário"
exercido por eles. Como sugere Lotta (2010, p. 249), esse “é um fator decisivo na
distribuição de bens e serviços públicos; portanto, a ação desses agentes é uma variável
relevante para o sucesso das políticas”. Também Oliveira (2012, p. 1569) sugere que “o
poder discricionário dos operadores que atuam nos guichês, nas enfermarias, nas salas
de aula e nas ruas é decisivo na execução das políticas públicas”. Esses aspectos precisam
ser melhor aprofundados e incorporados ao modelo.
Entretanto, por si próprios os resultados aqui reportados têm grandes implicações

não só para a compreensão do desenvolvimento humano brasileiro em geral, mas também
do desenvolvimento político e administrativo da nação. Por um lado, os nossos resultados
reforçam a tendência encontrada na literatura do ‘Brasil participativo’: da importância dos
conselhos participativos, da participação pública e da concertação social entre os vários
atores da sociedade brasileira como fatores propulsores das ‘esferas públicas’ de Habermas
– espaços onde a sociedade engaja em um debate público crítico –, peças fundamentais
para ação, deliberação e consolidação democrática. Por outro lado, de um ponto de vista
gerencial, parece que a eficiência da gestão pública em nível municipal está relacionada
com a capacidade local de planejar com outros: ou criando espaços participativos, ou
coordenando a cooperação entre municípios e entre municípios e atores não estatais
(sociedade civil e mercado). Ou seja, há uma necessidade de fomentar e cimentar esses
espaços participativos e de interação para a consolidação democrática brasileira.
Num Estado moderno, as diferentes formas de capacidade estatal são

frequentemente codependentes (Berwick; Christia, 2018). Para isso, há uma necessidade
de investir na formação de capacidade estatal municipal não apenas em recursos
humanos, tecnológicos e estruturas de gestão, mas também em competências e atitudes
para coordenação, concertação e planejamento conjunto. No entanto, o que tem se
visto no período mais recente é o contrário disso. Sob o recente governo, as instituições
participativas no Governo Federal têm sido extintas ou limitadas, tanto em seu escopo de
atuação como em sua composição (por exemplo, por meio da retirada do direito de atores
da sociedade civil participarem de determinados conselhos). O que se dá no plano federal
tem desdobramentos no plano local. Um efeito cascata em pelo menos duas direções:
desincentivos à mobilização por parte dos atores sociais e à manutenção dos espaços por
parte dos agentes públicos. Em um contexto refratário e hostil, aumentam-se os custos da
participação e, indiretamente, diminuem-se as capacidades governamentais locais.
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Rony Coelho
https://orcid.org/0000-0002-3312-4021
Rony é cientista político e possui doutorado e mestrado na área pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Realizou estágio pós-doutoral pelo projeto "Procad - Participação política" (UFSC/UNESP/UEM), onde coordenou o
desenvolvimento dos bancos de dados Munics-IPs e Estadics-IPs, e atuou como Visiting Research Fellow no Institute of
Development Studies (IDS), Reino Unido (CAPES, processo: 88881.170110/2018-01). Atualmente trabalha como consultor
independente.
E-mail: coelhorgs@yahoo.com.br
Felipe Guth
https://orcid.org/0000-0002-0932-1797
Felipe é consultor em políticas públicas na Technopolis. Anteriormente, trabalhou por vários anos como gerente de
projetos no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Ele possui mestrado em Governança,
Desenvolvimento e Políticas Públicas pelo Institute of Development Studies (IDS) da Universidade de Sussex e mestrado
em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
E-mail: feguth@gmail.com
Miguel Loureiro
https://orcid.org/0000-0001-6793-0649
Miguel Loureiro é pesquisador e diretor do mestrado em Governança, Desenvolvimento e Políticas Públicas do
Institute of Development Studies (IDS) no Reino Unido. Como cientista social interdisciplinar, sua pesquisa se concentra
principalmente na interação entre atores estatais e não estatais e na capacidade de resposta estatal.
E-mail: M.Loureiro@ids.ac.uk

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Capacidades governamentais

municipais e desenvolvimento humano

DOI: https://doi.org/10.21874/rsp.v71i4.4524 | E- ISSN: 2357-8017

Capacidades estatales municipales y desarrollo humano local en Brasil

Municipal state capacity and local human development in Brazil

A Constituição Federal de 1988 outorgou autonomia política, administrativa e

Somado a isso, dadas as características do nosso federalismo, pesquisadores

trabalhos como os de Souza (2018), que as investiga no plano estadual; e de Arretche

Sendo este um primeiro e incipiente esforço dos autores, o artigo pretende

Assim, a contribuição do trabalho consiste em discutir como o conceito de capacidade

Por meio de um modelo de regressão logística, avaliamos se esses indicadores estão

O trabalho está estruturado em cinco seções, além desta introdução. Na

2 Capacidades estatais municipais: framework teórico

As discussões sobre capacidades estatais surgiram na década de 1970 como parte

Apesar do amplo reconhecimento da capacidade estatal como um conceito

A concepção de capacidades estatais que fundamenta nossa análise advém dos

Nessa perspectiva, o conceito envolve tanto a competência do Estado para

é derivada da existência e do funcionamento de burocracias profissionais e autônomas,

Não obstante, em um contexto democrático, para que possa implementar suas

Com base nesses pressupostos, as capacidades municipais podem ser compreendidas

Conforme exposto acima, o conceito se desdobra em duas dimensões: técnico-

interação da burocracia do Executivo com atores do sistema político-representativo; canais

Figura 1 | Componentes das capacidades governamentais municipais

Fonte: Elaboração própria, adaptado de Gomide, Pereira e Machado (2017).

Se, no plano teórico, a discussão se ancora principalmente nas pesquisas de Pires

capacidades de gestão em níveis subnacionais sobre áreas específicas de políticas públicas.

Por exemplo, ao estudar as capacidades administrativas municipais para a política

No presente trabalho, os indicadores utilizados por esses autores foram coligidos

Assim, a partir dos subsídios teóricos apresentados e da disponibilidade dos

Com o propósito de verificar as correlações do desenvolvimento humano local em

A variável de resposta é o IDH-M, calculado por meio da agregação de indicadores

Para operacionalizar essa variável, devido à necessidade de ajuste ao modelo

Conforme apresentado na seção 2, capacidades no nível local possuem duas

As informações referentes a todas as demais variáveis independentes são

A proxy de recursos humanos utilizada consiste na porcentagem de funcionários da

planos municipais) é incentivada pelo modelo federativo indutivo de descentralização nas

Instrumentos de planejamento e gestão

Como proxy de instrumentos de planejamento e gestão, foi utilizada a existência de

Para o indicador estrutura de gestão foi utilizada a “existência de secretarias

Para os arranjos institucionais, utilizamos a existência de consórcios nos municípios

Como indicador de participação social, foi utilizada a existência ou não de conselhos

à continuidade do repasse de recursos federais (Cortes, 2011; Lavalle; Barone, 2015).

Diante do exposto, o modelo utilizado foi o seguinte:

• P = probabilidade de o município ser classificado em certo nível de IDH-M;

• H = % do total de funcionários que são concursados e com curso superior;

• F = número de fundos exclusivos para as áreas analisadas;

• Pl = número de planos municipais para as áreas analisadas;

• M = número de secretarias exclusivas para as áreas analisadas;

• Cs = número áreas beneficiadas por consórcios;

• Co = número de conselhos municipais para as áreas analisadas;

• PIB = PIB per capita do município.

Os resultados indicam que todas as variáveis independentes são estatisticamente

Em relação à direção da associação de cada uma das demais variáveis explicativas,

Tabela 1 | Modelos logísticos ordenados – Brasil e Regiões, municípios com menos de

Capacida- Planos 0.25482*** 0.33866***

0.53491*** 0.61686*** 0.4980* 0.81594***

-29.07245*** -25.2515*** -17.84701*** -10.9378*** -22.77240*** -16.42075***

-30.74508*** -27.0632*** -20.39154*** -13.4475*** -19.27195***

-32.36973*** -29.7981*** -23.47782*** -16.0285*** -26.76196*** -21.66904***

Capacida- Planos 0.25482* 0.33866*

0.53491* 0.61686* 0.4980* 0.81594***

-29.07245* -25.2515* -17.84701* -10.9378* -22.77240* -16.42075*

-30.74508* -27.0632* -20.39154* -13.4475* -19.27195***

-32.36973* -29.7981* -23.47782* -16.0285* -26.76196* -21.66904*

-34.01782* -31.8281* -18.6300* -28.42427* -23.49665***

Códigos de significância: ‘’ 0.001; ‘’ 0.01; ‘’ 0.05