CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA GESTÃO PÚBLICA

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Sumário

1 - INTRODUÇÃO ............................................................................................... 3

2- CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................. 10

3 - Fundamentação Legal do Controle Interno na Administração Pública. 16

6 - Diferenças entre controle interno e controle externo na administração

pública ............................................................................................................. 28

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................... 31

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 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,

em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo
serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de
publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

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1 - INTRODUÇÃO

O Estado de Direito, por definição, possui como característica a edição de normas

jurídicas a todos oponíveis, cuja observância pode ser cobrada tanto dos
administrados como do próprio Estado. Nesta seara, exatamente para aferir o
cumprimento de seu papel, o Estado de Direito estabelece mecanismos de controle
sobre seus próprios atos, subdivididos em mecanismos de controle interno e de
controle externo.

Isto não afasta, por óbvio, a possibilidade de participação da sociedade no controle

dos atos praticados pela Administração Pública, notadamente se ao Estado for
conferida feição ideológica como o fez a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988. Referido controle passa a ser exercido não apenas pelos
representantes eleitos pela sociedade para representá-la no Congresso Nacional,
mas também pelos mecanismos de participação direta, como o plebiscito, o referendo
e a iniciativa popular, sem prejuízo das ações constitucionais de mandado de
segurança, mandado de injunção, habeas corpus, habeas data e ação popular.

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De qualquer modo, quando se fala em controles externo e interno da Administração
Pública, atém-se, em verdade, aos mecanismos de controle exercidos pelos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário. Quando a própria Administração Pública exerce
controle mediante seus órgãos, aferindo seus próprios atos e agentes, caracteriza-se
o chamado controle interno da Administração Pública. Já quando se verificar o
controle exercido por órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário sobre atividades da
Administração Pública, Direta ou Indireta, é de controle externo que se cuida.

Não obstante, tanto no controle externo como no interno da Administração Pública, o

sistema de freios e contrapesos, essencial à manutenção da integridade do princípio
da separação de poderes, deve ser rigidamente respeitado. Quer isto significar, em
outras palavras, que o controle da Administração Pública deve se restringir aos limites
estabelecidos em lei, preservando a autonomia do gestor público na condução das
políticas de Estado.

Entretanto, eventual controle de legalidade do ato administrativo praticado, por si só,

não implica necessariamente sua validade. De rigor, neste contexto, exercer o
controle finalístico das atividades administrativas, em que pesem as opções políticas
adotadas, haja vista que em qualquer hipótese deve ser preservado um núcleo
mínimo de direitos e condições sociais, hábeis a sustentar a manutenção das bases
do conceito de dignidade da pessoa humana.

O controle administrativo, necessário deixar estabelecido, não depende do exercício

do controle da sociedade, correspondendo à aferição que a Administração Pública
exerce sobre a atuação de seus próprios órgãos, tanto diante da descentralização
como da desconcentração administrativas.

Já o controle exercido pela sociedade é tecnicamente, conhecido como recurso

administrativo (pois, muitas vezes de recurso não se trata, mas sim de iniciativa do
administrado). Sua razão fundante encontra-se no direito de petição e na garantia da
ampla defesa, previstos, respectivamente, no artigo 5º, incisos XXXIV e LV, da
Constituição Federal Brasileira.
No exercício do controle social, mediante a prática de recursos administrativos, pode
o administrado discutir a legalidade do ato administrativo sob as mais diversas formas.
Neste contexto, a irregularidade pode ser comunicada à própria Administração

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Pública ou a órgãos de controle (representação); impugnação de ato ilegal provocador
de lesão ou ameaça a direito do administrado (reclamação administrativa) e
solicitação de reexame do ato praticado ao próprio agente de que emanado (pedido
de reconsideração) ou à autoridade imediatamente superior (recurso hierárquico).

O pedido de reexame do ato praticado à autoridade imediatamente superior ao agente

administrativo, recurso hierárquico, pode ser próprio ou impróprio. Será próprio
quando a autoridade administrativa hierarquicamente superior fizer parte da mesma
estrutura do órgão administrativo a que pertencer o autor do ato administrativo
impugnado; será imprópria, por sua vez, se não fizer parte da mesma estrutura
hierarquizada do órgão do agente administrativo que praticou o ato discutido.

Mas o controle dos atos administrativos, em que pesem os inúmeros mecanismos

retromencionados, não se restringe àquela esfera, sendo legítimo o controle exercido
pelo Poder Judiciário sobre a Administração Pública, considerado como controle
externo. Impende destacar que esta análise abarca tanto a legalidade quanto a
legitimidade dos atos administrativos, permitindo-se a discussão de validade, nos
casos de lesão ou ameaça de direito, de direitos políticos, inclusive.

O princípio da ubiquidade, ou da inafastabilidade da jurisdição, está esculpido no art.

5º, inciso XXXV, da Constituição Federal Brasileira, estabelecendo o princípio da
jurisdição una. Referido princípio não pode ser afastado pelo poder constituinte
derivado, sob pena de ofensa a cláusula pétrea (direitos e garantias individuais, art.
60, §4º, inciso IV, da Constituição Federal Brasileira). O próprio poder constituinte
originário, no entanto, excepcionou o princípio da ubiquidade no que diz respeito à
justiça desportiva, nos termos do art. 217, §1º, da Constituição Federal Brasileira,
exigindo o esgotamento das instâncias daquela justiça antes de os fatos serem
submetidos ao Poder Judiciário.
Fica claro, portanto, que ao cidadão é apresentado farto leque de possibilidades de
controle dos atos administrativos, seja pela linha direta como pela indireta, neste
último caso provocando órgão ou entidade encarregada da fiscalização dos atos
administrativos a adotar providências de qualquer ordem. No entanto, não se podem
desprezar os mecanismos de controle direto do cidadão, que, no mais das vezes,
contam com a atuação direta do Poder Judiciário para permitir sua execução.

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E este papel exercido pelo Poder Judiciário reflete, exatamente, um de seus principais
papéis: o das substitutividade. Através do resultado da atividade do Poder Judiciário,
impõe-se a vontade concreta da lei, pondo-se fim à lide, revestindo-se essa decisão
de eficácia que a torna imutável.

O papel do Poder Judiciário é tão importante que mesmo as decisões proferidas por
“tribunais administrativos” (que, por exemplo, examinam matérias fiscais) não se
revestem do atributo da imutabilidade e poderão ser, sempre, revistas perante o
Poder Judiciário.

Por tais motivos, merecem destaque os meios especialmente previstos pela

Constituição Federal Brasileira para o controle dos atos administrativos, amplamente
conhecidos como ações constitucionais.

A primeira delas é prevista no art. 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal Brasileira,
atinente à figura do habeas corpus. Trata-se de ação constitucional de natureza penal
com o escopo de proteger a liberdade de locomoção se e quando ameaçada ou
violada por ilegalidade ou abuso de poder.

Já o artigo 5º, incisos LXIX e LXX, do Texto Maior albergam o instituto do mandado
de segurança, tanto individual como coletivo. Constituem remédio constitucional a
proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, violado ou ameaçado de violação por ato ou omissão de
autoridade pública ou de agente de pessoa jurídica de direito privado no exercício de
atribuições públicas, praticado ilegalmente ou com abuso de poder. A proteção, neste
caso, afigura-se de tal sorte importante que este remédio constitucional pode ser
manejado não apenas com caráter corretivo (após a prática do ato lesionador), mas,
inclusive e principalmente, na seara preventiva. Não se pode admitir a violação do
direito para, somente após, buscar-se a proteção do ordenamento jurídico; de fato, o
resguardo eficaz do bem jurídico tutelado pela norma permite o acionamento de
mecanismos de proteção antes mesmo que o dano ou atentado ao direito ocorram.

Em terceiro lugar, o mandado de injunção também se apresenta como ação

constitucional segundo disposto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal
Brasileira. Busca, por seu turno, a garantia de efetivação dos direitos individuais e
coletivos não exercidos porque ausente norma regulamentadora.

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Ao lado destes instrumentos, tem-se o habeas data, previsto no art. 5º, inciso LXXII,
da Constituição Federal Brasileira, destinado ao direito de acesso a dados ou
informações pessoais constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público.

Há, ainda, a ação popular, definida pelo art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal
Brasileira como ação constitucional em que o cidadão a propõe pretendendo anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.

Por fim, não se pode olvidar a figura da ação civil pública, estabelecida no art. 129,
inciso III, da Constituição Federal Brasileira, para proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Antes da atual

Constituição Federal Brasileira esta ferramenta de controle já era prevista na Lei

Federal n. 7.347/85,cujo art. 1º atualmente apresenta a seguinte redação:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da

ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados: l - ao meio-ambiente; ll - ao
consumidor;

III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,

turístico e paisagístico;

IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

V - por infração da ordem econômica; VI - à ordem urbanística.

VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou

religiosos.

VIII – ao patrimônio público e social.

No mais, em se tratando de controle dos atos da administração pública, inconcebível

deixar de tratar dos famigerados atos de improbidade administrativa, mencionada no
art. 15, inciso V, da Constituição Federal Brasileira como causa de suspensão dos

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direitos políticos e, no art. 37, §4º, do mesmo Diploma Maior, como ensejadora de
graves sanções.

Como maneira de dar efetividade à aplicação das sanções preconizadas no art. 37,
§4º, da Constituição Federal Brasileira, editou-se lei de âmbito nacional n. 8.429/92,
aplicável a todas as entidades políticas, definindo: sujeitos ativos e passivos do ato
de improbidade, ato de improbidade, sanções cabíveis, regras processuais aplicáveis
à ação de improbidade administrativa.

Embora se relacionem, os conceitos de probidade e moralidade administrativa não se

equivalem; ao contrário, complementam-se. Cumpre dizer, neste lanço, que a
violação ao princípio da probidade administrativa, embora compreenda a violação do
princípio da moralidade administrativa, é mais ampla. De fato, o ato ímprobo viola não
apenas o princípio da moralidade administrativa, mas sim todos os princípios da
Administração Pública.
Não apenas os componentes da Administração Pública Direta e Indireta podem ser
sujeitos passivos dos atos de improbidade, mas qualquer entidade que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, bem como
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra de qualquer forma.

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa não são apenas os agentes
públicos (e aqui resta essencial a participação da sociedade no controle dos atos
administrativos, denunciando eventuais irregularidades aos órgãos competentes à
persecução e penalização dos agentes ímprobos), mas também terceiros que
induzam ou concorram para a prática da improbidade ou dela se beneficiem sob
qualquer forma – direta ou indireta.

Impende dizer, por outro lado, que a ação de improbidade administrativa não afasta
a concomitância de concomitantes mecanismos de controle, podendo o cidadão ou o
órgão controlador adotar todas as outras providências já mencionadas neste texto
(sejam elas medidas administrativas, judiciais ou mesmo constitucionais), posto que
eventual responsabilização em sede de ação de improbidade administrativa não
impede, muito menos afasta, possíveis sanções penais, civis e administrativos que se
afigurem aplicáveis à espécie.

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Por todo o exposto, pode-se concluir que são inúmeros os mecanismos de controle
dos atos administrativos, iniciando-se pelos controles internos que cada órgão ou
Poder deve exercer, passando pelos mecanismos de controle externo (mesmo que
ainda administrativos) e, por fim, não excluindo mecanismos judiciais de controle
direto, seja por meio de ações constitucionais ou pela atuação de órgãos legitimados
a promover a responsabilidade no âmbito judicial daqueles que agiram com desvio ou
abuso de poder no trato da coisa pública. De fato, mister se faz que a sociedade seja
cada vez mais informada a respeito destes instrumentos, para que possa,
eficazmente, zelar pelo efetivo exercício de sua cidadania.

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2- CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O conjunto de procedimentos de controle praticados internamente em qualquer

organização pode perfeitamente ser comparado com aqueles que exercemos em
nossa vida pessoal. Assim como uma dona de casa controla os gastos domésticos e
cada cidadão mantém sob controle o saldo de sua conta bancária, numa organização
empresarial ou pública existe um conjunto de procedimentos voltados a garantir a
obtenção de resultados e também, em especial, no segundo caso, destinados a
assegurar a observância à legislação.

Cabe, neste ponto, lembrar a regra que diz que, enquanto na iniciativa privada tudo
pode ser feito desde que não caracterize descumprimento à lei, na administração
pública deve ser feito tudo o que a lei determina, exigindo-se, neste caso, controles
mais rigorosos e sofisticados.
Dentre os vários conceitos existentes na literatura especializada, destaca-se aquele
enunciado pelo Comitê de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos
certificados, o qual por sua abrangência e ampla divulgação, acabou tornando-se
referência internacional.

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“O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e
medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a
exatidão e fidelidade dos dados contábeis, desenvolver a eficiência nas
operações e estimular o seguimento das políticas executivas prescritas”.

De modo geral, aceita-se o conceito de Controle Interno como um conjunto de

normas e procedimentos instituídos pelas organizações com vista na proteção
de seu patrimônio e na elaboração de dados confiáveis em busca da eficácia
operacional.

2.1 - CONTROLE INTERNO

O Controle Interno compõe as organizações, agregando a administração;

representando o ponto primordial do plano organizacional de qualquer instituição
organizada comprometida com o auxilio a administração frente a seus objetivos (DE
SOUZA; KÜHL; RIBEIRO; CLEMENTE, 2008).

Existe Controle Interno tanto na iniciativa privada como na administração pública. Na

seara privada o controle interno atua dentro da própria estrutura das empresas e o
controle externo é realizado por auditorias independentes, externas à estrutura, além
das fiscalizações das autoridades públicas, como tributárias e trabalhistas. Na esfera
da administração pública, o Controle Interno também é conhecido como autocontrole
ou controle administrativo, isto é, o controle é realizado internamente pelos órgãos da
própria estrutura, já o controle externo na administração pública é realizado pelo
poder legislativo com o auxilio dos tribunais de contas (SOARES; SCARPIN, 2015).

Em seus estudos Da Silva (2012) observa a existência de várias definições de

Controle interno, de acordo com o interesse, origem e formação de cada autor, onde
estarão tendentes as diferentes áreas de atividades da organização: contábil,
financeira, operacional, orçamentária, patrimonial, entre outras. Para o autor os
Controles Internos são formados pelo plano de organização e todos os métodos e
medidas pelas quais uma organização controla suas atividades visando a assegurar
a proteção do patrimônio, exatidão e fidedignidade dos dados contábeis e eficiência
operacional como meios para alcançar os objetivos globais da organização. No
mesmo diapasão, De Souza, Kühl, Ribeiro e Clemente (2008) definem o Controle
Interno como quaisquer atividades exercidas objetivando verificar a existência de
conformidade das ações com padrões estabelecidos ou com os resultados
esperados, ou ainda, com o que determinam a legislação e as normas.
Davis e Blaschek (2006) nos trazem a classificação dos controles internos quanto à
forma do controle no instante do seu exercício, onde a inspeção dos atos praticados
pelo administrador pode ser a priori, concomitante ou a posteriori. No controle a priori,
a atuação do controle e avaliação ocorrem antes do evento ou fato que se pretende
controlar, com o objetivo de evitar atos indesejados como erro, desperdícios ou
fraudes. No controle concomitante, a atuação do controle ocorre em conjunto com a
ação do administrador, tendo a finalidade de detectar erros, desperdícios ou fraudes
no instante em que eles ocorrem, possibilitando adoção de medidas de correção em
tempo oportuno, ajustando o desempenho ainda em andamento, com finalidade de
cumprir os objetivos predeterminados. Por fim, o Controle a posteriori analisa o ato
após sua realização e não provoca qualquer ação corretiva em relação ao ato

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consumado, todavia haja como mecanismo de motivação, uma vez que informada a
inconsistência em relatório, informa o administrador que buscará correção de
comportamento, no futuro. Se bem utilizado, o Controle Interno melhora a
organização da entidade, reduz à incidência de erros e evita a prática de fraudes (DE
CARVALHO; VIEIRA, 2016). A inexistência de Controle Interno traz como resultado a
não correção dos rumos, ocasionando desperdício por mau uso de recursos e
propiciando um ambiente favorável aos desvios. Consequentemente, é plausível
constatar que os Sistemas de Controle Interno destinam-se a evitar esses desvios.
Constata-se ainda, que o Controle Interno é um mecanismo de atuação natural das
organizações que desejam aferir o equilíbrio entre o que foi planejado e o que está
sendo feito, visando apontar as inconsistências e seus prováveis responsáveis para
realizar as correções cabíveis (DE SOUZA; KÜHL; RIBEIRO; CLEMENTE, 2008).

2.2 - A ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MUNICIPAL

Há consenso entre os autores dos artigos pesquisados, e isso é reflexo da obediência

ao arcabouço normativo vigente, quanto à atuação do Controle Interno na
Administração pública municipal. Nesse sentido, Da Silva (2012) nos traz como inicial
fundamento o artigo 76 da Lei 4.320/64, recepcionada pela Constituição Federal
vigente, onde se estabelece incumbência ao Poder Executivo de exercer os três tipos
de controle, sem detrimento das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão
semelhante.

Os controles a que refere o artigo 76 da Lei 4.320/64 estão dispostos no artigo 75 da

mesma Lei: [...] “I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita
ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II -
a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores
públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários
e em termos de realização de obras e prestação de serviços.” (BRASIL, 1964).
Ao estabelecer obediência aos princípios fundamentais da administração pública
federal, quais sejam: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de
competência e controle, o artigo 6º do Decreto-Lei 200/67, segue com o processo
evolutivo e de empoderamento dos Controles Internos municipais, obrigando os níveis
estadual e municipal a adotarem os mesmos procedimentos do nível federal. O
Controle então seria exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, sendo
exercido pela chefia dos próprios órgãos de cada sistema (DA SILVA, 2012).

O fito mais abrangente do Controle Interno municipal sobre a amplitude de sua

atuação surge então, de forma clara, com a Constituição Federal em 1988, em seu

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artigo 70: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder” (BRASIL, 1988). Mais uma vez a previsão
constitucional da atuação do Controle Interno em âmbito federal, obriga os Estado e
Municípios a seguir no mesmo diapasão.

Nesse sentido, a Constituição Federal ainda versa sobre a atuação em parceria do

Controle Interno com o controle Externo, como previsto no artigo 74, inciso IV: “Os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de: IV - apoiar o controle externo no exercício de sua
missão institucional” (BRASIL, 1988).

Contudo, a atuação dos Controles Internos municipais não segue exclusivamente

orientações previstas em normas federais, são adotadas diretrizes orientadoras
expedidas pelos Tribunais de Contas Estaduais, principalmente no tocante a gestão
administrativa, financeira e patrimonial do município, em conformidade com o disposto
na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Tribunais de Contas
ainda orientam para que os servidores que atuem nos Controles Internos sejam
apenas aqueles ocupantes de cargos de provimento efetivo, selecionados de
categorias profissionais diferentes com habilitação compatível com a natureza da
função, devendo atuar exclusivamente nos Controles Internos. Orientação nem
sempre seguida pelos gestores municipais. Além disso, é imprescindível que os
Controles Internos municipais elaborem normas regulamentares próprias referentes
ao seu funcionamento e atribuições. Todavia, a falta de um regramento único de
estruturação e funcionamento favorece a ineficácia dos Controles Internos
(ZANATTA; BATISTELLA, 2013). Em 2008, De Souza, Kühl, Ribeiro e Clemente
(2008) analisaram o Controle Interno na administração pública em municípios do
Estado do Paraná. Com abrangência em 60 municípios (15% dos municípios do
Estado) de pequeno porte (menos de 50.000 habitantes), a pesquisa constatou que
apesar da Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal preveem a
necessidade de instalação de Sistemas de Controle Interno, a implantação do
Sistema tem baixíssima adesão. 92% dos municípios pesquisados não possuíam
esse Departamento; desse percentual 80% sabem da sua importância e alegaram já
terem iniciado estudos para implantação, sendo a dificuldade financeira a principal

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alegação para não criá-lo. Os pesquisadores ressaltaram ainda que há pouca
disponibilidade de dados sobre a implementação do Sistema de Controle Interno em
outras regiões do Brasil, e que esse percentual tende a ser uma média nacional para
os municípios do mesmo porte, sendo provável uma pequena baixa no percentual.
Todavia, diante das informações de que estão sendo feitos estudos de implantação,
há uma forte tendência a mudanças nesses percentuais de implantação dos Sistemas
de Controle Interno municipais.

Apesar disso, Zanatta e Batistella (2013) em seus estudos sobre a relevância dos
Sistemas de Controle Interno para a Administração pública municipal, constatam que
o Controle Interno é intrínseco a totalidade dos atos e processos da administração
pública, e que de maneira nenhuma deva-se aceitar, nos dias atuais, chefes de
Poderes Executivo e Legislativo rejeitando a existência dos Controles, ou ainda, a
atuação desses em divergência com o preconizado pelos Tribunais de Contas
Estaduais e o arcabouço normativo federal. Enfatizam ainda, que a instalação desses
Sistemas é uma crescente, a realidade dos municípios está mudando, pois estes
estão implantando Unidades de Sistemas de Controle Interno. Também destacam
que, embora o Controle Externo determine reparação, incentivando a mudança no
proceder, ele não conhece os pormenores da gestão dos municípios, onde atua o
Controle Interno representando mais segurança ao gestor público municipal.

Em estudo mais recente, Soares e Scarpin (2015) analisaram o grau de eficiência dos
Controles Internos de 14 municípios (5% dos municípios do Estado) que compõem a
Associação dos Municípios do Médio Vale do Itajaí – AMMVI, estado de Santa
Catarina. Com objetivo de classificar o grau de eficiência dos Controles Internos,
foram determinados os níveis: 1 – Ineficiente, 2 – Pouco eficiente, 3 –

Eficiente e Muito eficiente. Os municípios foram divididos em Pequeno Porte (menos

de 17.000 habitantes), Médio Porte (mais de 17.000 e menos de 55.000 habitantes)
e Grande Porte (mais de 90.000 habitantes). Apesar do baixo percentual de
municípios pesquisados, num universo de 295, 100% dos municípios dispunham de
Sistema de Controle Interno, cenário bem diferente da pesquisa realizada por De
Souza, Kühl, Ribeiro e Clemente (2008), e que são indícios da atual realidade no
tocante a instalação de Sistemas de Controle Interno nos municípios brasileiros.

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Com o objetivo de responder se diante das atuais estruturas de Controle Interno, qual
era o grau de eficiência dos Controles Internos dos municípios que compõem a região
da AMMVI, Soares e Scarpin (2015) concluíram que o Sistema de Controle Interno
precisa ser bem estruturado para poder agir e exercer as atribuições que lhe são
próprias, cooperando para o máximo desempenho das atividades cabíveis a
administração pública. A pesquisa apontou ainda que nos municípios de Pequeno
porte as práticas de Controle Interno são eficientes. Nos municípios de médio porte
também se observou o grau de eficientes. Já nos municípios de Grande porte
verificou-se vulnerabilidade na atuação dos Controles Internos, conferindo o grau de
Pouco eficiente. Concluindo, portanto, pela disparidade da eficiência dos Controles
Internos municipais, independentemente do porte dos municípios.
Ao estudarem a atuação dos Sistemas de Controle Internos governamentais
brasileiros, Davis e Blaschek (2006), verificaram que grande parte desses Sistemas
não tem buscado aproximação com relação à atividade controlada no tempo e no
espaço, não conseguindo identificar as situações que ocasionam a ineficiência,
continuando focadas em aspectos formais e legais, agindo a posteriori. Os autores
concluem que os Sistemas de Controle Interno na administração pública brasileira
que não inspecionam os atos praticados pelo administrador a priori, não reconhecem
situações que contribuem à ineficiência e não cooperam em definir mudanças, agindo
na contramão da tendência internacional, atuando de forma pouco eficiente,
desvirtualizando a missão primordial dos Controles Internos de agir a priori.

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3 - Fundamentação Legal do Controle Interno na
Administração Pública.

A Lei n.º 4.320/64 estabelece os fundamentos do controle interno, quando determina

que o Poder Executivo exerça o controle sem prejuízo das atribuições de órgão
criados especificamente para este fim. A Constituição federal reforçou a ideia de
forma clara, quando afirma que o controle Interno deverá ser exercido no âmbito de
cada poder. O Art. 74 determina.

“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema

de controle interno com a finalidade de :

I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União.

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira, e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado.

III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União.

IV – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo 1º – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da
União, sob pena de responsabilidade solidária.

Parágrafo 2º – Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da União.

3.1 - OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO

O objetivo geral do Controle Interno é assegurar que não ocorram erros potenciais,
através do controle de causas, destacando-se entre os objetivos específicos, a serem
atingidos, os seguintes:

• Observar as normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;

• Assegurar, nas informações contábeis, financeiras, administrativas e

operacionais, suas exatidão, confiabilidade integridade e oportunidade;

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 • Antecipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdícios, abusos,
práticas anti econômicas e fraudes;

• Propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter

administrativo/operacional, sobre os resultados e efeitos atingidos;

• Salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto a sua boa e regular utilização

e assegurar a legitimidade do passivo;

• Permitir a implementação de programas, projetos, atividades, sistemas e

operações, visando a eficácia, eficiência e economicidade dos recursos;

• Assegurar aderência às diretrizes, planos, normas e procedimentos do

órgão/entidade.

PRINCÍPIOS GERAIS E ESPECIAIS

Princípios de ordem normativa são aplicáveis aos sistemas de controle interno, e são:
o da legalidade, da legitimidade e da economicidade. O primeiro já foi explicitado na
parte dos princípios orçamentários; o segundo tem conceito mais tênue por se tratar
de denominação oriunda da Ciência Política; muitas vezes, chega a ser confundido
com o princípio da legalidade. Porém, basta saber que este tem significado mais
estrito, relacionado com a obediência à lei em sentido formal, ao passo que o da
legalidade decorre de um consenso social, da percepção da validade da lei. Vejamos
o que diz Bobbio (2002, p. 674):

Na linguagem política, entende-se por legalidade um atributo e um requisito do poder,

daí dizer-se que um poder é legal ou age legalmente ou tem o timbre da legalidade
quando é exercido no âmbito ou de conformidade com leis estabelecidas ou pelo
menos aceitas. Embora nem sempre se faça distinção, no uso comum e muitas vezes
até no uso técnico, entre legalidade e legitimidade, costuma-se falar em legalidade
quando se trata do exercício do poder e em legitimidade quando se trata de sua
qualidade legal: o poder legítimo é um poder cuja titulação se encontra alicerçada
juridicamente; o poder legal é um poder que está sendo exercido de conformidade
com as leis. O contrário de um poder legítimo é um poder de fato; o contrário de um
poder legal é um poder arbitrário.

Quanto ao princípio da economicidade, pode-se dizer que tem fundamento em saber

se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o
caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela
fez com modicidade, dentro da equação custo-benefício. Avançando um pouco mais
no conceito, pode-se dizer, também, que o princípio da economicidade decorre da
eficiência na gestão financeira e na execução orçamentária, sob o aspecto da

17
minimização de custos e gastos públicos e da maximização da receita e da
arrecadação, denotando ao máximo a adequação e equilíbrio entre estas duas
vertentes das finanças públicas.

Após esta breve visão dos princípios contidos no art. 70, da Constituição Federal de
88, temos os expressos no inciso II, do art. 74, a saber: eficácia e eficiência. Como
eficácia, podemos descrever tratar-se da relação entre o planejado nas ações
governamentais e alcançado na realidade, durante sua execução, estabelecendo-se
a constatação de sua mais perfeita adequação. Melhor descrição é dada por José

Affonso da Silva (2000, p. 655- 656), ao esclarecer este princípio como sendo: “o
melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para
melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários”.
A melhor definição de eficiência foi dada por Modesto (2000), ilustre jurista da mais
recente geração, ao conceituá-la como:

“a exigência jurídica, imposta aos exercentes de função administrativa, ou

simplesmente aos que manipulam recursos públicos vinculados de subvenção
ou fomento, de atuação idônea, econômica e satisfatória na realização de
finalidades públicas assinaladas por lei, ato ou contrato de direito público”.

Assim, complementando essas ideias, podemos dizer que, do ponto de vista

administrativo, eficiência é o meio de fazer certo um processo correto de boa
qualidade, em curto prazo, com o menor número de erros. Já a eficácia seria ligada
ao objetivo em si, seria a relação entre os resultados almejados e os previstos, e
também ao processo de atingimento das metas propostas, otimizando as
oportunidades oferecidas, ou seja, a eficiência refere-se aos meios, enquanto a
eficácia está relacionada aos resultados.

18
 4 - CONTROLE EXTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Controle Externo deve ser exercido em uma instância que esteja fora do âmbito do
ente fiscalizado, para que tenha maior grau de independência e efetividade em suas
ações.

A Lei 4.320/64 em seu artigo 81, define que o controle externo devera ser exercido
pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da Administração, a
guarda e legal emprego do recurso público e o cumprimento da Lei do Orçamento.

O Artigo 82 da mesma Lei determina a periodicidade com que a fiscalização efetuada

pelo controle externo deverá ser efetivada: “O poder Executivo, anualmente, prestará
contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido na Constituição Federal ou
Estadual e nas Leis Orgânicas Municipais.
A Constituição Federal acatou esse dispositivo, em seu art. 71, que determina o
exercício do Controle Externo pelo Poder Legislativo, com o auxílio do tribunal de

19
Contas da União, abrangendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta:
“ O Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União”

5 - TRIBUNAL DE CONTAS

Tribunal de Contas é um órgão autônomo, que auxilia o Poder Legislativo a exercer o

controle externo, fiscalizando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do
próprio Legislativo. Além de estar sujeito ao controle externo, cada Poder tem a
responsabilidade de manter um sistema de controle interno. E, por sua vez, apesar
de ser um tribunal, o Tribunal de Contas não faz parte do Poder Judiciário.

Tribunal de Contas tem uma peculiar trajetória do Direito brasileiro. A Constituição

Imperial não tratava de tal Corte, mas previa a apresentação dos orçamentos à
Câmara dos Deputados. Já a primeira Constituição republicana, de 1891, previu,
expressamente, a criação de um Tribunal de Contas para “liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao

Congresso”. As demais foram, gradativamente, ampliando a competência

fiscalizadora desta Corte e, explicitamente, atribuíram-lhe a qualidade de auxiliar.

Sua composição é análoga à dos Tribunais (órgãos do Poder Judiciário), é um órgão

composto por nove membros, que recebem a designação de Ministros, requer-se para
investidura nestes cargos idade entre 35 e 65 anos de idade, idoneidade moral e
reputação ilibada, disposição de notórios conhecimentos jurídicos ou contábeis,
econômicos, financeiros ou de administração pública e que se tenha mais de dez anos
de exercício de função ou efetiva atividade profissional exigente da espécie de
conhecimentos referidos (art. 73 e § 1º). São atribuídos aos titulares destes cargos as
mesmas prerrogativas, impedimentos e vencimentos dos Ministros do Superior
Tribunal de Justiça (art. 73, § 3º), gozam, inclusive, de vitaliciedade. Os Ministros do

20
Tribunal de Contas da União serão escolhidos de acordo com o disposto no § 2º do
art. 73, já os membros das Cortes estaduais serão, uniformemente, sete.
Compete-lhe, consoante o art. 71: emitir parecer prévio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da República; julgar contas dos administrados e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e
indireta, inclusive contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; apreciar, para fins de registro,
a legalidade de atos de admissão de pessoal, a qualquer título; realizar, por iniciativa
própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira e orçamentária;
fiscalizar contas nacionais de empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe; fiscalizar a aplicação de recursos repassados pela União; prestar
informações de ordem contábil, financeira e orçamentária; aplicar as sanções
previstas em lei aos responsáveis em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas; assinar prazo para que órgão ou entidade em que foi
verificada ilegalidade adote as providências cabíveis; sustar, se não atendido, a
execução de ato impugnado, comunicando a decisão ao Congresso Nacional e;
relatar ao Poder competente acerca de irregularidades ou abusos apurados.

O Constituinte, entretanto, atribuiu certas prerrogativas que visam, irrefutavelmente,

à presteza do exercício da Corte e ao caráter injuntivo das decisões acerca de débito
ou multa, a saber: segundo o art. 71, § 2º, o Tribunal de Contas poderá decidir a
respeito da sustação de contrato, que é de competência do Congresso Nacional, se
este não tomar as medidas necessárias no prazo de 90 dias.

Já o § 3º do mesmo artigo, prevê que as decisões do Tribunal de que resulte

imputação de débito ou multa, terão eficácia de título executivo. Não se deve furtarse
à menção de que o dispositivo constitui nítida dissonância à regra nãovinculativa,
típica dessa Corte.

21
O posicionamento do Tribunal de Contas da União acerca de irregularidades que
importem em multa ou débito tem se adstrito ao seu peculiar traço; primeiramente,
detecta-se a irregularidade, em seguida, inclui-se o nome no CADIN (Cadastro
Informativo dos débitos não quitados de órgãos e entidades federais) e, finalmente,
autoriza-se a cobrança judicial da dívida. Homologa-se a possibilidade de postular a
dívida em juízo, não a imediata conversão em título executivo, pois, como já se
afirmou suas decisões não têm força judicante . No caso do parecer prévio, pode
acompanhar ou não o posicionamento do Poder Legislativo, segundo José Afonso da
Silva, quando este está sufocado pelo autoritarismo ou pela perda de atribuições
básicas, a Corte de Contas sofre as conseqüências em grau mais profundo. In verbis:
“Ora, o princípio da prestação de contas da administração pública, direta e indireta,
constante do art. 34, VII, “d”, só tem eficácia de princípio do Estado democrático
enquanto as demais instituições de apuração dessas contas gozarem de autonomia
e prestígio para o cumprimento dessa elevada missão, do contrário tudo não passará
de mero exercício de formalidades vazias de resultados práticos”.

5.1 - AS COMPETÊNCIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

Apreciar as contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder executivo mediante

parecer prévio;

Julgar as contas dos administradores e dos demais responsáveis por dinheiro, bens
e valores públicos;
Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de
aposentadorias, reformas e pensões;

22
Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial;

Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados aos estados, ao Distrito

Federal ou aos municípios;

Prestar informações solicitadas pelo Poder Legislativo sobre fiscalização contábil,

financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre os resultados de auditorias
e inspeções realizadas;

Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidade e irregularidade dos atos e

contratos;

Fiscalizar as aplicações de subvenções e a renuncia de receitas;

Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente de

Senadores e Deputados sobre despesas não autorizadas;

Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou

sindicato sobre irregularidades ou as ilegalidades.

Funções que valem também para os demais Tribunais de Contas.

A fiscalização e controle do TCU devem estar sempre protegidos pelos princípios
constitucionais de Legalidade, Legitimidade e Economicidade, ou seja, deve
observação aos dispositivos legais, atender o bem comum e minimizar custos.

Composição do TCU
Um terço dos ministros do Tribunal de Conta da União serão escolhidos pelo
Presidente da República, indicados numa lista tríplice e com aprovação do Senado
Federal e outros dois terços serão escolhidos pelo Congresso Nacional e terão as
mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos
ministros do Superior Tribunal de Justiça.

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no
Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional,
exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros

que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou
de ministração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional

exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

23
5.2 - FUNÇÕES ATRIBUÍDAS AOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Constitucionalmente, podem ser verificadas diversas e variadas espécies de funções

atribuídas ao Tribunal de Contas, relacionadas na forma que segue:

a) função técnico-opinativa (art. 71, I): dá-se quando o TC emite o parecer prévio
acerca das contas prestadas por agentes políticos, para fins de julgamento pelo

Legislativo;

b) função jurisdicional administrativa (art. 71, II): ocorre quando julga as contas
de servidores burocráticos responsáveis por dinheiros públicos;

c) função jurisdicional disciplinar (art. 71, VIII): quando na hipótese anterior

cumulativamente se lhes aplica sanções;

d) função pericial (art. 71, IV): quando realiza auditorias sobre exame de atos e
fatos administrativos;

e) função informativa (art. 71, V, VI e VII): quando fiscaliza as contas nacionais

das empresas supranacionais, quando fiscaliza a aplicação dos recursos repassados
pela União mediante convênio e quando dá ciência ao Congresso Nacional sobre
suas auditorias e inspeções;

f) função fiscalizadora (art. 71, IX e X): quando fixa prazo para as entidades
corrigirem irregularidades e susta a execução de ato;

g) função investigativa (art. 74, parágrafo único): por último, ao apurar denúncias
de irregularidades e ilegalidades.

Exercício das competências dos TCs

O termo competência, do ponto de vista jurídico, pode ser entendido como um

conjunto de atribuições reservadas a um órgão, entidade ou servidor, permitindo a
titularização do poder de Estado e a derivada capacidade de exercer as funções.
No exercício de suas competências, os Tribunais de Contas atuam através do que
poderíamos denominar dois grandes grupos: o de auxílio ao Legislativo e o das

24
exclusivas. 8.3.1 Auxílio ao Legislativo Quando apreciam as contas anuais dos
respectivos chefes do Executivo, em obediência ao comando contido no inciso I do
art. 71, os Tribunais estão exercendo função informativa de auxílio ao Legislativo, que
necessitará do parecer prévio elaborado e aprovado internamente pelo colegiado
daqueles Tribunais.

Auxílio ao Legislativo

Quando apreciam as contas anuais dos respectivos chefes do Executivo, em

obediência ao comando contido no inciso I do art. 71, os Tribunais estão exercendo
função informativa de auxílio ao Legislativo, que necessitará do parecer prévio
elaborado e aprovado internamente pelo colegiado daqueles Tribunais.

Trata-se realmente de auxílio ao Legislativo, considerando-se que o julgamento

efetuado por este tem caráter político, mas não pode prescindir de embasamento
técnico-opinativo, que somente poderia ser fornecido por órgão dotado da devida
especialização nas matérias que estão envolvidas na prestação de contas de um
exercício financeiro, revestida de alta complexidade

Sob este aspecto, o parecer prévio aborda a totalidade da prestação de contas, sob
os aspectos orçamentário, financeiro, patrimonial, programático, econômico e
operacional. Opina, em sua conclusão, ou pela aprovação, ou aprovação com
ressalvas ou pela reprovação das contas. O Legislativo só aprecia e vota o parecer
prévio, e não as contas propriamente. Ele simplesmente aprova ou rejeita o parecer.

Na Constituição de 1988, em auxílio ao Legislativo, além da citada, o Tribunal de

Contas tem outras atribuições neste sentido, descritas no art. 71, destacando-se:

• Por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas
do Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades da administração
indireta.
• Prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de
suas casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização

25
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados
de auditorias e inspeções realizadas;

As inspeções são instrumentos de fiscalização e controle de que os Tribunais de

Contas se servem, no esclarecimento de fatos, no suprimento de omissões, ou
na apuração de denúncias, relativamente a atos praticados no espectro de suas
atribuições. Auditorias são exames periciais e analíticos realizados nas
operações de governo, verificando e avaliando os sistemas de forma a corrigir
erros ou desvios eventualmente cometidos. Nesta condição, são dotadas de
caráter instrutório, subsidiando o objetivo de controle exercido no âmbito do
Legislativo, mediante a emissão de relatório ou de informação técnica.

Os Tribunais de Contas também podem ser considerados órgãos auxiliares da

sociedade em geral. É a saída a que pode recorrer qualquer cidadão ao se
deparar com ilegalidades na gestão dos recursos públicos. Constitui hoje as e-
Tec Brasil 58 Controle Interno e Externo Cortes de Contas uma ferramenta contra
a malversação do dinheiro público. Nesse rumo dispõe o art. 74, § 2º, da CF:
“qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para,
na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o

Tribunal de Contas da União”.

EXCLUSIVAS

Como competências exclusivas, e aqui deve ser entendido que se trata de um

campo de atribuições privativas, irrenunciáveis, não podendo ser exercidas por
outro órgão qualquer do Estado, o Tribunal de Contas exerce todas aquelas
constantes dos demais incisos do art. 71, relativas ao julgamento das contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao

26
erário público. (inciso II); à apreciação, para fins de registro, a legalidade dos atos
de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório (inciso III); à
fiscalização das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo (inciso V); à fiscalização da aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, Distrito Federal ou a Município (inciso VI); à aplicação aos
responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas,
das sanções previstas em lei, que estabelecerão, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário (inciso VIII); à determinação de prazo
para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade (inciso IX); à sustação, se não
atendido, da execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal (inciso X); e, finalmente, à representação ao
Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados (inciso XI).

27
6 - Diferenças entre controle interno e controle externo na
administração pública

As formas de controles na administração pública

Fayol defendia que o controle é uma das funções clássicas e primordiais da

administração de qualquer entidade, seja ela pública ou privada. Juntamente com o
planejamento, a organização, a direção e a coordenação, o controle é instrumento
necessário para proteger os ativos físicos (patrimônio) e financeiros da organização
e para garantir seus resultados.

Na administração pública, o controle tem a finalidade de garantir que os agentes

estejam exercendo a função administrativa de acordo com os princípios e regras
constitucionais e legais. Com a reforma do Estado, e sob a ótica da Emenda
Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998 que incluiu o princípio da eficiência como
um dos cinco princípios constitucionais que norteiam a administração pública
segundo o art. 37 da CF (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência-LIMPE) a administração deixa de focar apenas nos processos e passa a
focar também nos resultados para melhor atender aos interesses sociais.

Na administração pública, a fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial

dos órgãos públicos é realizada pelo controle interno e controle externo.

28
As formas de controles possuem funções recíprocas de fiscalizar, porém, possuem
características distintas.

Controle interno

O controle interno é uma atividade contínua, realizado por um órgão interno da

organização, como a CGU por exemplo, no âmbito Federal, e tem o objetivo de
garantir que as leis e os regulamentos sejam cumpridos e assegurar que os erros e
riscos sejam controlados e monitorados, além de certificar que a administração está
atuando em consonância com os princípios constitucionais em todas as atividades da
organização. Cabe ao controle interno comprovar a legalidade dos atos da
administração bem como avaliar os resultados quanto a eficiência e a eficácia dos
atos.

Controle externo
O controle externo ocorre por meio de auditorias ou inspeções realizadas nas
atividades contábil, financeira, operacional e patrimonial de forma pontual para
garantir que a administração esteja agindo conforme determina as normas legais.

A fiscalização do controle externo é realizada por órgãos externos à organização.

Pode ser realizado por pessoas físicas ou jurídicas de fora da entidade, pelo controle
parlamentar direto, aquele realizado pelo Legislativo, pelos Tribunais de Contas, pelo
Ministério Público e pela sociedade, o controle social.

Vale lembrar que o controle interno tem caráter opinativo, pois não pode alterar o
modo de atuação da administração, já o controle externo possui poderes para impor
correções e aplicar sanções, caso haja irregularidades nos atos da administração.

29
7 - OBJETIVO COMUM: BOA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS

É interessante lembrar que, sendo ambos os controles externo e interno, elementos

de um sistema constitucional, e que a boa relação entre os componentes estabelece
sinergias, cumpre aproveitá-las da melhor maneira possível, tendo em consideração
que o objetivo destes elementos é a maior garantia de boa utilização dos recursos
públicos.

Sendo assim, fica ressaltada a importância do controle interno, na medida em que

suas ações antecipam-se às do controle externo, contribuindo para a menor demanda
de atuação deste, além de depurar as ações dos agentes públicos e de preservar a
orientação da Administração. Fica também demonstrada a positiva evolução do
controle estatal, como um todo, de vez que a atuação de ambas as formas de controle
tendem a direcionar os atos administrativos a uma condição de legitimidade no
atendimento ao interesse público.

Com esta análise sobre a integração dos controles externo e interno no sistema legal
brasileiro, chegamos ao final desta etapa, esperando ter esclarecido um pouco mais
este assunto que merece, tanto por parte dos dirigentes da Administração Pública,
quanto de seus participantes, o máximo de atenção e de empenho na sua aplicação.

30
BIBLIOGRAFIA
Procu2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico
publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: JANNUCCI,
Alessander. Controles interno e externo da Administração Pública Conteudo Juridico,
Brasilia-DF: 26 fev 2020. Disponivel

em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/42274/controles-interno-

eexterno-da-administracao-publica. Acesso em: 26 fev 2020.

Superior Tribunal de Justiça; Controle interno e externo na administração pública/Ely

Célia Corbari, Joel de Jesus Macedo-Curitiba: Intersaberes, 2012, pag.152-166.

portaleducacaoecidadania.com.br/2018/12/as-funcoes-do-tribunal-de-contas-da.html

AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no direito administrativo.

Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, nº. 14,
junho-agosto, 2002. Disponível em: . Acesso em: 18 fev. 2009. BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. São Paulo: Malheiros,
2008. BOBBIO, Norberto et al. Dicionário de Política. v. 2, ed. 12, Brasília: Ed. UNB,
2002. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de
1988. Brasília, 1988. Diário Oficial da União, 5.10.1988. BRASIL. Lei nº 8.443, de 16
de julho de 1992. (Lei Orgânica do TCU) Brasília, 1988. Diário Oficial da União,
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Tribunal de Contas da União - v. 25, n. 37 (1992) - Brasília: TCU, 1992.

31