O Ambiente da

Administração Pública
em
Moçambique

por

Prof. Doutor José Chichava, PhD

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1. A Administração Pública Colonial em
Moçambique
 
Até à data da independência nacional em Junho de
1975, Moçambique estava sob administração
directa do governo colonial Português, no contexto
de que, territorialmente, era uma das províncias de
Portugal. As mudanças cosméticas de colónia para
província, nos anos 60, e de província para Estado,
nos anos 70, nunca modificaram o papel
centralizador e decisório do governo colonial
Português, muitas vezes através do seu Ministério
das Colónias e mais tarde Ministério do Ultramar.

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 De forma sumária, podem distinguir-se quatro
fases da administração pública Portuguesa que
influenciaram Moçambique antes da
independência:

- a Administração da Monarquia tradicional, até

1820, caracterizada por:
- indiferença entre a administração e a justiça.
- O monarca era simultaneamente, o administrador e
o jurista.
- Enorme importância da Administração Municipal.
- Pequena intervenção da administração na vida
económica, cultural e social da nação.
- Actuação da administração por vezes fortemente
discricionária.
- Em suma, centralização da Administração
Pública.
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 - a Administração Liberal que, incluindo os períodos
da Monarquia Liberal e da 1ª. República, decorreu entre
1820 e 1926, com as seguintes características:
- A separação entre a administração e a justiça.
- O reforço das garantias dos cidadãos,
contempladas nas sucessivas constituições e cartas
constitucionais.
- Criação do Conselho do Estado (1845) e do
Supremo Tribunal Administrativo (1870).
- Uma maior extensão da administração
municipal.
- O abstencionismo do Estado e da Administração
em matérias económicas, culturais e sociais.
- Em suma, ênfase na descentralização da
Administração Pública.
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- a Administração Corporativa do Estado Novo ,
conduzida entre 1926 e 1974, caracterizada por:
- Manutenção do princípio da separação entre a
administração e a justiça.
- Reforço da administração central em
detrimento da administração municipal.
- Intervenção crescente da administração na
vida económica e social.
- Diminuição das garantias dos particulares em
todas as matérias, por imperativos ideológicos,
políticos e económicos.
- Autoritarismo político-ideológico do Estado.
- Em suma, preponderância na centralização
da Administração.

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- a Administração Social e Económica da 2ª.
República, nascida com o 25 de Abril de 1974, com as
seguintes características:
- Separação das funções administrativa e jurisdicional.
- Reforço da administração local relativamente à
administração central.
- Incremento do poder intervencionista do Estado na
economia.
- Restabelecimento da democracia política. (os
direitos, liberdades e garantias dos cidadãos foram
restabelecidos e consagrados na constituição. Os
cidadãos podiam accionar judicialmente os poderes
públicos).
- Submissão da administração à lei.
- Em suma, crescente descentralização da
Administração Pública.
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 2. Reforma Administrativa Ultramarina (RAU)
 
Em Dezembro de 1933, o governo colonial
Português introduziu uma reforma
administrativa para as colónias, dentro do que
se entendeu como um instrumento de
regulação e controle da administração das
colónias.
A RAU, como passou a ser conhecido o
Decreto 23.229/33, de 15 de Novembro de 1933,
era um compêndio com 801 artigos divididos
em 5 partes. Cada parte continha capítulos,
estes subdividiam-se em secções e estas em
subsecções.
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Sumàriamente, a Parte I continha 8 capítulos,
todos eles versando sobre os funcionários
administrativos. Assim, o

Capítulo I-Divisão administrativa do Império Colonial

Capítulo II-Hierarquia e quadros administrativos coloniais
Capítulo III-Competência das autoridades administrativas
coloniais
Capítulo IV-Nomeações, promoções e informações nos quadros
administrativos coloniais
Capítulo V-Deveres e direitos dos funcionários coloniais
Capítulo VI-Garantias dos funcionários dos quadros
administrativos no exercício das suas funções
Capítulo VII-Situação dos funcionários dos quadros
administrativos em relação à função pública
Capítulo VIII - Disciplina da função pública nas colónias.
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A Parte II, era dedicada aos serviços de
administração civil, nomeadamente:
- A organização dos serviços (Capítulo I);
- O funcionamento dos serviços (Capítulo II); e
- A fiscalização dos serviços (Capítulo III).
 
A Parte III, regulamentava os corpos e
corporações administrativas: a constituição e
funcionamento dos corpos administrativos em
geral (Órgãos da Administração Provincial,
Municipal e Local); da Junta Provincial; das
Câmaras Municipais; das Comissões Municipais e
Juntas Locais; dos Serviços e dos Empregados
dos corpos administrativos.

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A Parte IV, regulamentava a Fazenda das
províncias, circunscrições e corpos
administrativos, nomeadamente:

Da elaboração e organização dos Orçamentos,

assim como a sua execução; Das receitas e
despesas; e da Contabilidade.

A V e última Parte, era reservada para

tratar das questões do Contencioso
Administrativo. Regulamentava a
organização, competência e funcionamento
dos Tribunais Administrativos coloniais, bem
como do Conselho Superior das Colónias.
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3. A Administração Pública depois da
Independência
 
A proclamação da independência definiu por si
própria a natureza e carácter do Estado que se
constituiria em Moçambique, e por consequência,
o tipo de administração pública que se impunha
desenvolver. A primeira Constituição da República
Popular de Moçambique, definia nos seus
princípios gerais que a RPM era um Estado
soberano, independente e democrático (Artigo 1);
que a RPM era orientada pela linha política definida
pela FRELIMO, que se definia como força dirigente
do Estado e da Sociedade.
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De facto, a Constituição definia no seu Artigo 3 que
 
“A FRELIMO traça a orientação política
básica do Estado e dirige e supervisa a
acção dos órgãos estatais a fim de
assegurar a conformidade da política do
Estado com os interesses do povo”
 
No que diz respeito aos objectivos, a natureza e a
missão do aparato administrativo a instalar na nova
República, a Constituição dizia no seu artigo 4 que ele
se propunha “a eliminação das estruturas de opressão
e exploração coloniais e tradicionais e da mentalidade
que lhes está subjacente”.
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A 1ª. Reunião do Conselho de Ministros da República de
Moçambique após a proclamação da independência,
analisou e identificou as características do Estado colonial
como estando orientado limitadamente para as cidades e
para a população das zonas urbanas. Nesse contexto,
revolucionarizar o aparelho de Estado era uma das
tarefas fundamentais do primeiro Governo da República
de Moçambique. Exigia-se uma mudança radical que
pusesse o Estado ao serviço das massas operárias e
camponesas, para o que era necessário empreender uma
profunda transformação dos métodos de trabalho e de
estruturação do aparelho, a fim de proporcionar a criação
de novos esquemas mentais e regras de funcionamento.
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Por outro lado, apontava-se que o Estado devia ser
“um instrumento para a destruição de todos os
vestígios do colonialismo e do imperialismo, para a
eliminação do sistema de exploração do homem pelo
homem, e para a edificação da base política, material,
ideológica, cultural e social da nova sociedade”.
 
Os órgãos do Estado eram definidos
como sendo:
- Centrais: a Assembleia Popular, a Comissão
Permanente da Assembleia Popular,
O Presidente da República e o Conselho de Ministros.
- Locais: Assembleias Provinciais, Governador
Provincial e Governo Provincial.
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O primeiro instrumento tendente a organizar a
administração pública no Moçambique independente foi o
Decreto nº. 1/75, de 27 de Julho, para o Aparelho de
Estado Central, a Lei nº. 5/78, de 22 de Abril, e a Lei nº.
7/78, de 22 de Abril, ambos para o Aparelho de Estado à
nível local.
 
O Decreto nº. 1/75 definia as principais funções e tarefas
que cabiam a cada Ministério na realização do Programa
Geral de actividades do Conselho de Ministros (aprovado
na 1ª. sessão realizada de 9-25 de Julho de 1975), bem
como delimitar as competências de cada Ministério,
estabelecendo a relação hierárquica dos diferentes
serviços existentes ou a criar.
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Os Ministérios eram os seguintes:
1. Estado na Presidência
2. Defesa Nacional
3. Interior
4. Desenvolvimento e Planificação
Económica
5. Negócios Estrangeiros
6. Justiça
7. Informação
8. Educação e Cultura
9. Indústria e Comércio
10. Agricultura
11. Finanças
12. Trabalho
13. Transportes e Comunicações
14. Saúde
15. Obras Públicas e Habitação
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A Lei nº. 5/78, de 22 de Abril, regulamentava as funções, tarefas,
composição e funcionamento dos governos provinciais. O Governo
Provincial era definido como um órgão de direcção estatal com
funções de execução, decisão e controlo no escalão provincial. O
Aparelho de Estado ao nível provincial era definido como
sendo constituído pelos seguintes órgãos:
a) Gabinete do Governador Provincial;
b) Direcção Provincial de Apoio e Controlo;
c) Direcções Provinciais e Comissões Provinciais,
órgãos estes que observam o princípio de dupla subordinação
no seu funcionamento.
 
A Lei nº. 7/78, de 22 de Abril, criava os Conselhos Executivos das
Assembleias Distritais e Conselhos Executivos das Assembleias de
Cidade com funções de execução, decisão e controlo, exercendo as
suas actividades mandatados pelas respectivas Assembleias do
Povo.

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Em consequência de novas exigências no âmbito da
garantia do papel directivo e centralizador do Estado, foi
aprovado o Decreto nº. 4/81, de 10 de Junho, o qual
passou a designar-se Normas de Organização e
Direcção do Aparelho de Estado Central
(NODAEC), que definiam que:

Os órgãos centrais do Aparelho de Estado constituíam

instrumento unitário do poder para a direcção,
planificação e controlo da acção governamental. Eles
subordinavam-se à Assembleia Popular e eram dirigidos
pelo Presidente da República e pelo Conselho de
Ministros.
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Os princípios de orientação do Aparelho de Estado
foram derivados dos Estatutos da FRELIMO, dos quais
o Centralismo Democrático era o princípio de
organização e funcionamento mais importante. Assim,
com base no centralismo democrático, os órgãos
centrais do Aparelho de Estado deveriam aplicar os
seguintes princípios:
 
1. Unidade e concentração da direcção política,
económica, técnica e administrativa no dirigente e sua
responsabilização individual, combinada com a
participação colectiva dos trabalhadores na tomada,
execução e controlo de decisões;
2. Direcção e planificação unitárias da economia e da
actividade social do Estado;
3. Desenvolvimento, protecção e plena utilização da
propriedade estatal;
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4. Orientação e apoio ao desenvolvimento
planificado do sector cooperativo em recursos
humanos, técnicos e materiais;
5. Integração e controlo da actividade do
sector privado no quadro da política de
desenvolvimento do País;
6. Observância permanente da legalidade;
7. Participação organizada das massas nas
tarefas estatais;
8. Participação na preparação, execução e
controlo das decisões da Assembleia Popular,
bem como no trabalho das suas comissões;
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9. Promoção da crítica e auto-crítica, da aplicação de
estímulos materiais e de avanços tecnológicos como
instrumentos de melhoria da organização, estilo e métodos
de direcção e trabalho, bem como de elevação da produção e
da produtividade;
10. Dupla subordinação dos órgãos locais do Aparelho de
Estado e promoção da iniciativa local do aparelho estatal e
instituições subordinadas, elevando-se a sua responsabilidade
e disponibilidade em meios para a realização de tarefas
estatais;
11. Participação nas tarefas de defesa e segurança e
vigilância popular; e
12. Manter relações económicas, científicas, técnicas e
culturais internacionais como implementação dos princípios
definidos na Constituição, das decisões do Partido FRELIMO e
dos órgãos superiores do Estado.
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Como forma de garantir uma direcção centralizada,
as NODAEC definiam como competência exclusiva
dos órgãos centrais do Aparelho de Estado a
definição de princípios, objectivos, normas,
metodologias e procedimentos fundamentais nas
seguintes áreas:
1. Planificação, finanças, actividades bancária e
seguradora, salários e preços;
2. Formação, colocação e gestão de quadros dirigentes,
especialistas e técnicos, de acordo com o quadro
classificativo de funções;
3. Investigação e experimentação científica;
4. Estatística e contabilidade nacional;
5. Inspecção e controlo;
6. Defesa e segurança;
7. Relações internacionais.
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A revisão da Constituição e a consequente aprovação
da mesma em 30 de Novembro de 1990 trouxe muitas
modificações com implicações na administração
pública. Por exemplo, a adopção de uma economia
do mercado, a introdução do multipartidarismo e a
recente revisão pontual para incorporar a existência
das autarquias locais.
 
Em consequência dessa revisão, do Acordo Geral de
Paz de Roma de 1992, das primeiras eleições
multipartidárias em 1994, e de toda uma série de
mudanças políticas no contexto da democratização,
Moçambique está a caminhar para um Estado de
Direito (império da lei; separação de poderes; legalidade da
administração;e garantia jurídica e efectiva realização dos direitos
e liberdades fundamentais).
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Na primeira Constituição multipartidária, destaca-
se a introdução dos Órgãos de Soberania,
nomeadamente, o Presidente da República, a
Assembleia da República, o Conselho de
Ministros, os Tribunais e o Conselho
Constitucional (Artigo 109). Por sua vez, eram
definidos como Órgãos Centrais do Estado os
órgãos de soberania, o conjunto dos órgãos
governativos e as instituições centrais a quem
cabe garantir a prevalência do interesse nacional
e a realização da política unitária do Estado
(Artigo 110). Quanto às competências e formas de
organização do Aparelho do Estado, encontram-
se nos Artigos 111, 112 e 113.
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Uma das grandes lacunas nesta Constituição era a falta
de clareza na definição dos Órgãos Locais do Estado. A
Constituição apenas faz a definição de que o Governador
Provincial é o representante da autoridade central a
nível da Província mas não esclarece que Província é
territorialmente nível local. Ao definir que o Governo
Provincial é o órgão encarregado de garantir a execução,
ao nível provincial, da política governamental
centralmente definida (Artigo 114), e ao referir que “Nos
diversos escalões territoriais, os órgãos locais do Estado
asseguram a participação e decisão dos cidadãos em
matéria de interesse próprio da respectiva comunidade”,
coloca o Governo Provincial numa situação de não ser
nem Órgão Central do Estado nem Órgão Local.
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A revisão pontual da Constituição realizada em
Novembro de 1996 destinada a introduzir princípios e
disposições sobre o Poder Local, não trouxe
modificações quanto à definição dos órgãos locais
do Estado.
 
Por outro lado, a emenda constitucional que levou à
introdução do Poder Local na lei fundamental do
País, incorporou uma nova redacção dos artigos 185
e 186, mas nada avançou na clarificação de OLE.

Frustrada a revisão da Constituição da República em

1999, a Legislatura da Assembleia da República eleita
nas eleições gerais de 1999, elegeu uma Comissão
Ad Hoc para a Revisão da Constituição.
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4. A Administração Pública Moçambique à
luz da nova Constituição
 
Da nova Constituição destacam-se alguns aspectos
fundamentais com respeito à organização e
funcionamento da Administração Pública em
Moçambique.
4.1. Organização do Poder Político
 De acordo com o Título V, o Presidente da
República, a Assembleia da República, o Governo, os
Tribunais e o Conselho Constitucional, são os
órgãos de soberania. Os órgãos de soberania
assentam nos princípios de separação e
interdependência de poderes consagrados na
Constituição e devem obediência à esta e às leis
(artigos 133 e 134).
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4.2. Governo da República de Moçambique
 O Governo da República de Moçambique é o
Conselho de Ministros. O Conselho de Ministros é
composto pelo Presidente da República que a ele
preside, pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros.
Podem ser convocados para participar em reuniões
do Conselho de Ministros os Vice-Ministros e os
Secretários de Estado.

Na sua actuação, o Conselho de Ministros observa

as decisões do Presidente da República e as
deliberações da Assembleia da República.
 
A formulação de políticas governamentais pelo
Conselho de Ministros é feita em sessões dirigidas
pelo
19-08-21
Presidente da República.
O Ambiente da AP em Moçambique 28
O Conselho de Ministros assegura a administração do
país, garante a integridade territorial, vela pela ordem
pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos,
promove o desenvolvimento económico, implementa
a acção social do Estado, desenvolve e consolida a
legalidade e realiza a política externa do país.
 
São competências do Conselho de Ministros (Artigos
203 e 204):
 
a) garantir o gozo dos direitos e liberdades dos cidadãos;
b) assegurar a ordem pública e a disciplina social;
preparar propostas de lei a submeter à Assembleia da
República;

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c) aprovar decretos-leis mediante autorização
legislativa da Assembleia da República;
d) preparar o Plano Económico e Social e o
Orçamento do Estado e executá-los após aprovação
pela Assembleia da República;
e) promover e regulamentar a actividade económica e
dos sectores sociais;
f) preparar a celebração de tratados internacionais e
celebrar, ratificar, aderir e denunciar acordos
internacionais, em matérias da sua competência
governativa;
g) dirigir a política laboral e de segurança social;
h) dirigir os sectores do Estado, em especial a
educação e saúde;
i) dirigir e promover a política de habitação.
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j) garantir a defesa e consolidação do domínio
público do Estado e do património do Estado;
k) dirigir e coordenar as actividades dos ministérios
e outros órgãos subordinados ao Conselho de
Ministros;
l) analisar a experiência dos órgãos executivos
locais e regulamentar a sua organização e
funcionamento e tutelar, nos termos da lei, os
órgãos das autarquias locais;
m) estimular e apoiar o exercício da actividade
empresarial e da iniciativa privada e proteger os
interesses do consumidor e do público em geral;
n) promover o desenvolvimento cooperativo e o
apoio à produção familiar.
19-08-21 O Ambiente da AP em Moçambique 31
4.3. Administração Pública
 
A Administração Pública serve o interesse público e na sua
actuação respeita os direitos e liberdades fundamentais dos
cidadãos. Os órgãos da Administração Pública obedecem à
Constituição e à lei e actuam com respeito pelos princípios da
igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça (Artigo 249).
 
A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de
descentralização e desconcentração, promovendo a
modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da
unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo.
 A Administração Pública promove a simplificação de
procedimentos administrativos e a aproximação dos serviços
aos cidadãos.
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4.4. Órgãos Locais do Estado (Artigos 262,
263 e 264)
 
Os órgãos locais do Estado têm como função a
representação do Estado ao nível local para a
administração e o desenvolvimento do respectivo
território e contribuem para a integração e unidade
nacionais.
 
A organização e o funcionamento dos órgãos do Estado a
nível local obedecem aos princípios de descentralização e
desconcentração, sem prejuízo da unidade de acção e dos
poderes de direcção do Governo.
 
19-08-21 O Ambiente da AP em Moçambique 33
No seu funcionamento, os órgãos locais do Estado,
promovendo a utilização dos recursos disponíveis,
garantem a participação activa dos cidadãos e incentivam
a iniciativa local na solução dos problemas das
comunidades. Na sua actuação, os órgãos locais do Estado
respeitam as atribuições, competências e autonomia das
autarquias locais.
 
Os órgãos locais do Estado garantem, no respectivo
território, sem prejuízo da autonomia das autarquias
locais, a realização de tarefas e programas económicos,
culturais e sociais de interesse local e nacional, observando
o estabelecido na Constituição, nas deliberações da A.R.,
do C.M. e dos órgãos do Estado do escalão superior.
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4.5. Poder Local (Artigos 271 e 272)
 
O Poder Local tem como objectivos organizar a
participação dos cidadãos na solução dos problemas
próprios da sua comunidade e promover o
desenvolvimento local, o aprofundamento e a
consolidação da democracia, no quadro da unidade do
Estado Moçambicano.
 
O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das
populações e actua em estreita colaboração com as
organizações de participação dos cidadãos.
O Poder Local compreende a existência de autarquias
locais.
19-08-21 O Ambiente da AP em Moçambique 35
As autarquias locais são pessoas colectivas públicas,
dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a
prossecução dos interesses das populações respectivas,
sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação
do Estado.
 
As autarquias locais estão sujeitas à tutela administrativa
do Estado.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais
consiste na verificação da legalidade dos actos
administrativos dos órgãos autárquicos, nos termos da
lei. O exercício do poder tutelar pode ser ainda aplicado
sobre o mérito dos actos administrativos, apenas nos
casos e nos termos expressamente previstos na lei.
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 Fim

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