DOI 10.5644/PI2016.166.10 EKONOMSKO-FISKALNA OBILJEŽJA DRŽAVE BOSNE I HERCEGOVINE: STANJE I PERSPEKTIVE Kadrija Hodžić Fakultet poslovne ekonomije Sveučilišta “Vitez” Školska 23, 72270 Travnik, Bosna i Hercegovina e-mail: kadrija.hodzic@gmail.com Željko Rička Ekonomski fakultet Univerziteta u Zenici Travnička 1, 72000 Zenica, Bosna i Hercegovina e-mail: z.ricka@bih.net.ba Sažetak Autori u članku daju argumente u razvijanju teze da ustavni poredak Bosne i Hercegovine zanemaruje državnu finansijsku suverenost, te zaključuju kako je Bosna i Hercegovina fiskalno suverena koliko i jedna konfederacija. U središtu ekonomske i političko-pravne rasprave o državnosti Bosne i Hercegovine su različiti pristupi raspodjeli odgovornosti između države i entiteta, te pristupi organizaciji vlasti. Dominantno pitanje u ovoj raspravi je da li se Bosna i Hercegovina može smatrati federacijom ili konfederacijom. U neslaganju nacionalnih i političkih elita, dominantan sukob se temelji na etnonacionalnim poimanjima etničke homogenosti i nacionalnih suvereniteta nad “svojim teritorijima”. Rješenje za održivost Bosne i Hercegovine u ovom članku promatra se kroz dva konceptualna nivoa. U prvom, uključenost međunarodne zajednice, a posebno Europske unije, u projektiranju promjene Daytona se čini neizbježnom. Po drugom, Bosna i Hercegovina će morati sama pomiriti sadašnje nepomirljive razlike svojih nacionalnih političkih elita. U oba slučaja, minimalni prihvatljivi okviri za sva zakonska rješenja trebaju uključivati uspostavu mehanizama za fiskalnu održivost države Bosne i Hercegovine, uključujući ekonomsko-fiskalnu koordinaciju među entitetima i Distriktu Brčko, zaštitu jednakih pojedinačnih i kolektivnih prava, jednakosti konstitutivnih naroda na cijelom državnom teritoriju, uključujući i prava manjina, te usvajanje i provođenje međunarodnih povelja i konvencije o ljudskim pravima. Ključne riječi: Daytonski sporazum, fiskalni federalizam, fiskalna održivost, fiskalni konfederalizam 146 Uvod: Predmet i cilj Po nepodijeljenom mišljenju, kako u Bosni i Hercegovini (BiH) tako i van nje, Bosna i Hercegovina ima najkompleksniju strukturu državnog uređenja na svijetu. Dejtonski mirovni sporazum (1995)1 stvorio je neodređenu (federalnu?) državu od različitih nivoa vlasti: državnog centraliteta, dvaju entiteta (Federacije BiH i Republike Srpske) i jednog distrikta (Brčko), od čega jedan od entiteta (Federacija BiH) i sam čini federaciju deset kantona. To sve čini da na administrativnim nivoima iznad općina djeluje čak 14 vlada. Od ekonomskih funkcija, Ustav BiH propisuje ovlasti na polju vanjske trgovine, carinske i monetarne unije, uspostavljanje i funkcioniranje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sistema, reguliranje međuentitetskog prijevoza i kontrole zračnog saobraćaja, dok “sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima”.2 Dejtonskim sporazumom determiniran fiskalni sistem Bosne i Hercegovine zasnovan je na principima fiskalnog federalizma, koji je u domaćoj političkoj, ekonomskoj i ustavno-pravnoj misli proizveo žustre debate. Centralna pitanja ovih debata su: fiskalni suverenitet (i time pokrenuto pitanje državnog suvereniteta), asimetričnost fiskalnog sistema, raspodjela javnih prihoda među entitetima, odnosno niz političkih, ekonomskih, socijalnih i finansijskih reperkusija koje iz ovih pitanja proističu. Osnovna teza koju razvijamo na narednim stranicama ovog rada je da su entitetima i Distriktu Brčko dati neprikosnoveni fiskalni suvereniteti, čime je suverenitet države zamijenjen fiskalnim pluralizmom u domenu fiskalnog sistema i fiskalne politike. U razvijanju ove teze korištena je najčešća mjera za određivanje stepena decentralizacije fiskalnog sistema – udio rashoda centralne državne vlasti u ukupnim javnim prihodima države, i to u poređenju s drugim državama federacijama u svijetu. Cilj ovog istraživanja je pokazati da odsustvo fiskalne suverenosti države i asimetričnost fiskalnog sistema s više razina vlasti, s visokim stepenom fiskalne decentralizacije, usto s nekoordiniranim definiranjem i ubiranjem javnih prihoda, čini fiskalni sistem Bosne i Hercegovine fiskalno neodrživim i neučinkovitim. To proizlazi ne samo iz analize funkcioniranja realnog sektora već i iz analize sektora kao što su obrazovanje, kultura i zdravstvo. Istovremeno, poljoprivreda kao jedan od strateških sektora nije pozicionirana na nivou države. Kao minimalni prihvatljivi okvir za sva zakonska rješenja koja bi uključivala ​​uspostavu mehanizama za fiskalnu održivost države Bosne i Hercegovine, u radu se pledira za ekonomsko-fiskalnu koordinaciju među entitetima i Distriktom Brčko. Dejtonski sporazum (Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini) naziv je mirovnog sporazuma o uređenju Bosne i Hercegovine nakon rata 1992-1995. godine. Parafiran je u Daytonu (u američkoj državi Ohio) u novembru 1995, a zvanično potpisan u Parizu u decembru 1995. godine. 2 Vidjeti Ustav Bosne i Hercegovine, član III: Nadležnosti i odnosi između institucija BiH i entiteta. 1 147 1. Dejtonska “ravnoteža nemoći” Nesporno je da je Dejtonski sporazum 1995. godine zaustavio rat i uspostavio novu političku realnost u Bosni i Hercegovini. Ovakvu “realnost” prvobitni su kritičari označili kao “ravnotežu nemoći”, odnosno “ravnotežu” koja Bosnu i Hercegovinu “čini nemoćnom da povrati svoj državni identitet”,3 čineći je slučajem “specifičnih specifičnosti” u kojem se iskazuje kompleks protivrječnih činjenica dejtonskog ustrojstva i primijenjenog ekonomskog modela Bosne i Hercegovine nakon 1995– 1998. godine.4 Tako je Bosna i Hercegovina na osnovi tog sporazuma “teorijski moguća”, ali (je) praktički podijeljena”.5 Nakon dvadeset godina od potpisivanje Dejtonskog sporazuma ove rane kritičke opaske na Dayton ne samo da su i dalje potpunosti aktuelne nego je “ravnoteža nemoći” još više i razornije progresirala, teorijska kontekstualiziranja bosanskohercegovačke posebnosti postala su još razuđenija, a jedino što se zajedničko može izvući iz divergentnih stavova političkih elita i teorijskih pristupa, kako se jedan od učesnika u ovim teorijskim debatama izrazio, jeste konstatacija o “kontroverzama savremenog ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine”.6 Posljedično svemu tome, Bosna i Hercegovina je danas nefunkcionalna država. Dayton je u cjelini svoje institucionalne strukture ustanovio krhku državnu strukturu, karakterističnu po etničkom fragmentiranju ekonomskog prostora, depresivnom djelovanju monetarno-kreditne politike na realni sektor i specifičnom fiskalnom federalizmu s asimetričnom strukturom, s više razina vlasti i sa zamjenom fiskalnog suvereniteta države fiskalnim pluralizmom njenih entitetskih dijelova. Postdejtonski politički diskurs o državnom uređenju7 i ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine je ambivalentan. S jedne strane, politički i na njemu zasnovan pravni diskurs permanentno otvara i produbljuje različite pristupe u raspodjeli nadležnosti između države i entiteta i organizaciji državne vlasti. Bez obzira na to što je program izgradnje države od Daytona naovamo uglavnom bio usredotočen na redukciju isključivih nadležnosti entiteta i kantona, rezultat toga je sistem koji dijeli nadležnosti između nivoa vlasti bez uspostavljanja institucionalnih mehanizama (institucija, pravila) koji bi potaknuli ili zahtijevali saradnju. U debati o državnosti Bosne i Hercegovine dominirajuće je pitanje treba li Bosnu i Hercegovinu smatrati federacijom ili konfederacijom, ili pak prostom decentralizovanom državom. Neke od političkih elita vežu održivost Bosne i Hercegovine za ishod ovih dilema. S druge strane, politički diskurs nikada nije otvorio ekonomski rakurs rasprava koje bi preispitivale postojeći ekonomski model razvoja i perspektive ekonomskog rasta, i to prevashodno spram ograničenja ekonomskom razvoju Papić, Ž. (1997, 106). Stojanov, D. (2000, 34). 5 Mahmutćehajić, R., (1998, 148). 6 Ibrahimagić, O. (2012, 755). 7 Nezavisni izvještaj Vanjskopolitičke inicijative BiH i SIDE, Struktura upravljanja državom, dostupno na: www.vpi.ba/.../Struktura_upravljanja_drzavom_u_B... (pristupljeno 10. 9. 2015). 3 4 148 koja kritička ekonomska misao nalazi u dejtonskom državnom ustrojstvu i primijenjenom neoliberalnom modelu i programu razvoja. Kako Dejtonski mirovni sporazum tako i neoliberalni program ekonomskog razvoja nametnuti su bosanskohercegovačkom društvu, prvi kao privremeni politički projekt zaustavljanja rata bez sadržaja potencije ekonomskog prosperiteta, a drugi na neoliberalnoj ideologiji kao obećanom društvenom projektu otvaranja šansi za ekonomski prosperitet. Primoranost na neoliberalni model ekonomskog razvoja (oličen u tranzicionom programu) Bosna i Hercegovina, manje-više, dijeli sa svim ostalim bivšim socijalističkim zemljama koje su podvrgnute nadmoći globalnog svijeta liberalne demokratije. Na tranzicionim premisama – brzoj privatizaciji i redukovanoj makroekonomskoj stabilizaciji (makroekonomska stabilizacija uključuje nisku inflaciju ali ne i probleme visoke nezaposlenosti), zasnovana su optimistična očekivanja od neoliberalne globalizacije. Prema ovakvim očekivanjima najveću će korist od globalizacije imati zemlje koje brzo prilagode svoju institucionalnu strukturu i ekonomsku politiku i prihvate međunarodnu konkurentnost i otvorenost svojih privreda. Međutim, politički specifikum “viška historije” i nenalaženje odgovora na pitanje kako provesti rapidnu tranziciju od bivših socijalističkih privreda u otvorene privrede otvorio je problem (ne)provođenja tranzicionog paketa (neuspjeh ekonomskih reformi) u zemljama zapadnog Balkana. Ovakav tranzicioni neuspjeh zemalja zapadnog Balkana uvećan je u Bosni i Hercegovini efektima dejtonski razdijeljenog ustrojstva ekonomskog sistema i ekonomske politike. Kompromisom nacionalnih političkih elita u Daytonu (1995) na etnonacionalnom principu uspostavljene su nacionalne države na razdvojenim dijelovima bosanskohercegovačke teritorije i, posljedično tome, potpuno su zapostavljena pitanja ekonomskog funkcioniranja države Bosne i Hercegovine. Dejtonski sporazum faktički legalizira konstitutivne narode kao tri zasebne etnonacionalne cjeline, implicite legitimirajući njihovu teritorijalnu podvojenost i potičući etnocentrične ideologije kroz izvjesne elemente državnosti entiteta ili kroz nacionalne obrise kantona unutar entiteta Federacija BiH. 2. Temeljne ekonomske insuficijencije koje proizlaze iz Dejtonskog sporazuma Od Bosne i Hercegovine je napravljena predecentralizirana država sa dvije ključne ekonomske insuficijencije, koje je u potpunosti stavljaju u inferioran položaj prema privredama drugih zemalja i održavaju nivo relativnog siromaštva: prve, po kojoj Bosna i Hercegovina na raspolaganju, osim monetarne politike (ali i nje u redukovanoj formi), nema instrumente makroekonomskog upravljanja privredom, i druge, po kojoj je državni ekonomski prostor administrativno razdijeljen bez ugrađenih mehanizama ekonomske i socijalne koordinacije, koje su neophodne za normalno ekonomsko funkcioniranje zemlje. 149 Ovakva bosanskohercegovačka ustavna rješenja su ekonomski nekonzistentna i neracionalna, što se u prvom redu odnosi na naglašenu finansijsku zavisnost centralnih organa od entiteta. Zbog toga se izražava strah da ovakva ustavna rješenja mogu biti “najsnažniji dezintegrirajući faktor države Bosne i Hercegovine”, koji u biti ima destruktivne ekonomske posljedice.8 Konzekvenca antagoniziranih političko-nacionalnih unifikacija je zahtjev za nacionalnim tržištima, što je podržano privredno-tranzicijskim zakonodavstvom, koje, između ostalog, u krajnjoj instanci svodi tranziciju na etničke privatizacije. Bosanskohercegovački entiteti Federacija BiH i Republika Srpska, usto i Distrikt Brčko, promovirali su sasvim nekompatibilna tri modela privatizacije, što vodi fragmentaciji bosanskohercegovačkog ekonomskog prostora, formiranju različitih tržišta kapitala i tržišta rada, nejednakoj strukturi kapitala, nejedinstvenom vrednovanju i prijenosu kapitala itd. Entitetske podjele geografski razdvajaju tržište rada, tako da se izgubljena i novootvorena radna mjesta prostorno i ne mogu poklapati. Usto, koncepcija ekonomskog razvoja, koja se mora slijediti prateći Dejtonski sporazum i smjernice ukupnog privatizacijskog procesa na jednoj, te nedostatak kapitala na drugoj strani, odstranili su iz igre mogućnost izgradnje privrednog prosperiteta na velikim firmama i privrednim djelatnostima koje su do tranzicijskog perioda bile ne samo nositelji razvoja nego i koheziona snaga. U prvom redu je to namjenska industrija s mrežom kapaciteta na cijelom prostoru Bosne i Hercegovine, a u drugom su to veliki poslovni sistemi (energetski kompleks, crna i obojena metalurgija, hemijska industrija), čiji su pogoni, sirovinski i distributivni kanali bili integrirani u gotovo svaki dio predratne Bosne i Hercegovine. Temeljem postojećeg kontroverznog ustavnog uređenja i suprotstavljenih ideološko-političkih koncepata i teorijskih mišljenja9, država Bosna i Hercegovina nije u stanju da prije svega ostvari klasične političke funkcije države, niti da vrši savremenu ekonomsku funkciju kojom bi podsticala i usmjeravala promociju tržišne ekonomije, i najzad, nije u stanju da odgovori svojim međunarodnim obavezama, u prvom redu onim koje je prihvatila kao članica Vijeća Evrope.10 Empirijska argumentacija inferiornosti državnog ustrojstva (eufemistična naznaka državnog ustrojstva koji je “više sličan konfederaciji”) može se svesti na sljedeće: (1) entitetska fragmentiranja se provode na temelju etničkog i konfesionalnog pripadanja, pa je političko organizovanje prepreka uspostavljanju političke demokratije i ostvarenju ljudskih prava; (2) razbijanje jedinstvenog ekonomskog prostora, što u fiskalnom kontekstu kroz ustavno ustrojstvo fiskalnog konfederalizma produkuje nedjelotvoran i neefikasan fiskalni sistem; Bašić, M. (2005, 37). Treba istaknuti da ima i teorijskih mišljenja koja ističu da “osnovni problem ustroja BiH nije komplikovanost amandmanskih procedura propisanih Ustavom nego činjenica da mnogi državljani BiH istu ne prihvataju kao svoju domovinu”. Lejla Balić i Midhat Izmirlija (2003). 10 Mirko, P., Smajlović, M. (2004). 8 9 150 (3) neopravdano visoku javnu potrošnju kao rezultat finansiranja prekomjernih državnih struktura koje je zemlji donio Dejtonski sporazum. Iako javne finansije prolaze kroz višegodišnji proces reformi, zbog neartikulirane ukrštanosti finansijskih tokova (što proizlazi iz različitih i neusklađenih finansijskih ciljeva na nivou entiteta – unutar entiteta Federacije BiH još i njenih kantona – i Distrikta Brčko) problemi trenutne situacije u sektoru javnih finansija su: – odsustvo fiskalne koordinacije, – disharmonična fiskalna struktura entiteta (Republika Srpska fiskalno centraliziranija, Federacija BiH fiskalno decentraliziranija), – više nivoa fiskalne vlasti komplicira i poskupljuje administrativno vođenje zemlje (neefikasnog upravljanja javnim rashodima), – proces upravljanja budžetom nije jedinstven proces, – nedostatak koordinacije između vladinih agencija i ministarstva finansija, – kapaciteti nadležnih ministarstava i institucija su oskudni, – javni sektor koristi različite računovodstvene standarde – što otežava analizu ukupnog javnog sektora i njegovog utjecaja na ekonomiju, – nedovoljno identificirani troškovi za zdravstvo, vojsku i obrazovanje, odnosno nejasno (u nekim situacijama i pogrešno) usmjeravane raspodjele sredstava, te neartikulirani mehanizmi socijalne zaštite, – pogrešno ciljani i znatno uvećani socijalni transferi. Ovakvo stanje producira nekoliko generalnih posljedica: – finansijsku nemoć centraliteta države (odsustvo vlastitih prihoda države), – fiskalni disparitet, preklapanje finansijskih ingerencija i novčanih tokova, – s recesijom u posljednjim godinama – produbljeni i dugoročno neodrživi javni budžetski deficiti, – neefikasnost i prevaziđenost nekih od poreznih oblika (visok stepen njihove evazije), – porezni propisi u različitim dijelovima BiH su potpuno međusobno neusaglašeni, – pronalaženje rupa u poreznim propisima i vrlo loša naplata poreznih prihoda iz svih izvora – na svim budžetskim nivoima u BiH (prema procjenama stepen naplate kreće se najviše do 70%). Sve to zajedno stvara teškoće u izgradnji kapaciteta za održivi fiskalni i ekonomski sistem, i zakonodavno i institucionalno harmoniziranje s razvijenim zemljama, posebno s Evropskom unijom. Ugrožene su, zapravo, tri osnovne funkcije države na “evropskom putu”, i to:11 Studija o potencijalnim izvorima prihoda za institucije BiH (studija podržana od Evropske komisije), 2003. (dostupno na: www.esiweb.org/pdf/.../EU_Studija_izvoraprihoda.p...) 11 151 (1) Odgovornost za makroekonomsku stabilnost, što je primarni zahtjev za pridruživanje Evropskoj uniji. “Državni nivo mora raspolagati kapacitetom za izradu i nadgledanje globalnog makroekonomskog okvira države”; (2) Organizacija i reguliranje jedinstvenog ekonomskog prostora prilagođenog razvoju i jačanju tržišne ponude koja bi omogućila zapošljavanje i omogućilo bosanskohercegovačkim preduzećima da izdrže pritisak konkurencije u Evropskoj uniji (ovo je i eksplicitan zahtjev Procesa stabilizacije i pridruživanja); (3) Koordinacija strategije za smanjenje siromaštva. Pogubni efekti fiskalne decentralizacije dolaze do izražaja naročito u posljednje vrijeme djelovanja globalne recesije kada ovi nekoordinirani mehanizmi fiskalnog federalizma, “osim što su narušili već ostvareni stupanj porezne harmonije u Bosni i Hercegovini”, rezultiraju “i povećavanjem fiskalnog deficita i izuzetno visokim povećavanjem fiskalnog deficita, s izuzetno visokim porastom zaduživanja na svim nivoima vlasti”.12 Iako su ekonomska, pravna i politička pitanja (kon)federalizma bila tretirana u analizama ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine, analitički pristup elaboriranju fiskalnog federalizma osim u rijetkim slučajevima (Puljić i Smajlović, 2004; Kešetović i Đonlagić, 2006; Hodžić i Kikanović, 2007; Lazović-Pita i Pita, 2012; Antić, 2009, 2013, te u dvije studije finansirane izvorima van BiH – Studija o potencijalnim izvorima prihoda za institucije BiH, EC, 2003. i Nezavisni izvještaj Vanjskopolitičke inicijative BiH i SIDE) ostao je nedovoljno zapažen u domaćoj stručnoj i naučnoj javnosti. 3. Fiskalni pluralizam kroz fiskalni suverenitet dvaju entiteta i Distrikta Brčko Ustavom Bosne i Hercegovine određene su temeljne karakteristike njenog fiskalnog sistema, koje se svode na pluralizam u oblasti fiskalne politike koji samostalno vode: entiteti, Distrikt Brčko, kantoni i općine. Štaviše, entiteti svojim ustavima reguliraju fiskalno uređenje unutar entiteta.13 Koordinacija između ovih nosilaca suvereniteta je slaba i sa slabom mogućnosti podizanja institucionalnog (ustavnog) kapaciteta za ovu koordinaciju (iako formalno postoji zakonska osnova za ovu usklađenost – Zakon o fiskalnom vijeću). Entitetima i Distriktu Brčko dati su neprikosnoveni fiskalni suvereniteti, čime je suverenitet države zamijenjen fiskalnim pluralizmom u domenu fiskalnog sistema i fiskalne politike. Fiskalne prerogative države Bosne i Hercegovine su limitirane jer je država nadležna samo za indirektne poreze – PDV, akcize i carine (tarife). Pored toga, država je nadležna za uvođenje taksi i drugih taksenih pristojbi koje proistječu iz rada državnih institucija Bosne i Hercegovine. Znači samo za one sadržaje fiskalne politike koji se Antić, D. (2011). Snaženje entitetskih nivoa i do apsurda slabljenje nivoa centralne vlasti u raspodjeli javnih prihoda su Puljić i Smajlović (2004) komično označili poređenjem “sa čovjekom koji je nesiguran na nogama, s malom glavom i velikim trbuhom”. 12 13 152 odnose na ubiranje i distribuciju. Svi ostali elementi, kao što su fiskalno opterećenje, budžetska politika i svi drugi elementi fiskalne politike od koje zavisi poticanje makroekonomskog, razvijaju su van nadležnosti države. Državne institucije se, dakle, finansiraju iz jednog dijela indirektnih poreza, dok drugi dio ovih poreza pripada (kroz sistem finansiranja i raspodjele javnih prihoda) entitetima i Distriktu Brčko.14 S druge strane, svi direktni porezi (porez na dobit, dohodak i imovinu) i svi socijalni doprinosi su u isključivoj nadležnosti entiteta i Distrikta Brčko, a uz sve to svi nivoi vlasti zadržavaju pravo uvođenja lokalnih administrativnih pristojbi i neporeznih prihoda. Po Dejtonskom sporazumu Bosna i Hercegovina je “složena državna zajednica”. Ima izrazito kompliciranu državnu strukturu, u kojoj njena dva entiteta imaju karakteristike obilježja države. Bosna i Hercegovina, van sumnje, ima određena obilježja federacije, ali sa aspekta funkcioniranja državne vlasti i raspodjele finansijskih sredstava – ima veliki broj obilježja konfederacije. U slučaju javnih prihoda i rashoda, članom VIII. st. 3. Ustava Bosne i Hercegovine, utvrđeno je: “Federacija će osigurati dvije trećine, a Republika Srpska jednu trećinu prihoda koji su potrebni za budžet, osim ako se prihodi ne prikupljaju na način kako je utvrdila Parlamentarna skupština.” Iz ove ustavne odredbe, kojom je utvrđen način finansiranja države Bosne i Hercegovine, vidljivo je da finansiranje ovakve države zavisi od njenih entiteta (kao njenih federalnih jedinica). To nedvosmisleno upućuje na to da Bosna i Hercegovina, u pogledu finansijskih sredstava, u potpunosti zavisi od odluka entiteta jer nema svojih izvornih prihoda. To znači da je “finansijski monopol” oduzet od države Bosne i Hercegovine i on sada pripada entitetima. Prema tome, država Bosna i Hercegovina nema finansijsku suverenost, što je osnovni problem njenog funkcioniranja. Ona je finansijski suverena koliko i jedna konfederacija, odnosno savez država. Upravo je u Ustavu Bosne i Hercegovine i primijenjen konfederalni model za dodjelu finansijskih sredstava saveznoj državi. Tako je Bosna i Hercegovina, već u Dejtonskom ustavu, uskraćena za “monopol finansijske moći” i na taj način lišena “svake moći” u realizaciji funkcija države (odbrana, red i mir, ekonomsko-kulturna i socijalna prava građana). Bez finansijskih sredstava država Bosna i Hercegovina će ostati “nemoćna” država”, a to znači da će finansijski biti suverene njene federalne jedinice – entiteti Federacija BiH i Republika Srpska). Takva država, po mnogim kritičarima, neće biti u stanju da štiti svoje građane jedne od drugih, i njih od entitetskih vlasti, a još manje od drugih država. Ovakvo stanje je neodrživo i de jure i de facto. Pritom, Republika Srpska je u fiskalnom smislu centraliziraniji entitet (strukturiran od entitetskog nivoa vlasti i vlasti jedinice lokalne samouprave – općina), dok je Federacija BiH u fiskalnom Zakon o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine (Službeni glasnik BiH br. 61/04, 49/09, 42/12, 87/12 i 32/13), Zakon o uplatama na jedinstveni račun o raspodjeli prihoda (Službeni glasnik BiH br 55/04, 34/07 i 49/09. 14 153 smislu decentraliziranija (strukturirana od federalnog nivoa vlasti, od deset kantona i lokalnih zajednice – općina, u okviru kantona).15 (Pre)naglašena decentralizacija fiskalne suverenosti s prenošenjem prerogativa u oblasti porezne i budžetske politike na entitete, Distrikt Brčko, kantone i veliki broj subjekata koji odlučuju o svome finansiranju, pokreće za sobom i pitanja fiskalnih dispariteta, kao i problema njihovog prevladavanja kroz novi način konstituiranja fiskalnog federalizma u Bosni i Hercegovini.16 Ono što fiskalni sistem Bosne i Hercegovine čini fiskalno neodrživim i neučinkovitim naročito oslikava njegova asimetričnost. Federacija BiH se strukturira iz tri nivoa vlasti (entitetski nivo, deset kantona i nivo općina), Republika Srpska ima dva nivoa vlasti (entitetski i nivo općina), a Distrikt Brčko je zasebna teritorijalno-administrativna pa i fiskalna jedinica. Ako se, slijedeći nalaz Kešetovića, Đonlagića i Ričke (2012, 433-435), analizira finansiranje ključnih sektora privrede, kao što su obrazovanje, kultura i zdravstvo, te polazeći od činjenice da se poljoprivreda kao strateški važan sektor ne pozicionira na nivou države, dolazi se do jasnih zaključaka fiskalne neodrživosti i neučinkovitosti. 4. Svjetski pristupi fiskalnom federalizmu i organizovanje javnog finansiranja u BiH 4.1. Svjetska iskustva fiskalnog federalizma U modernom vremenu argument jačanja fiskalnog položaja centralne vlasti zasnovan je na stavu o efikasnijem vođenju makroekonomske politike s centralnog nivoa i racionalnijem korištenju sredstava, o čemu govore evropska iskustva ukidanja “federalnog dualizma” te transformacije odnosa između federativno uređenih država i njihovih federalnih jedinica. U praksi većine zemalja prihvaćen je model kooperativnog federalizma, u čijoj strukturi važe općeprihvaćena gledišta po kojima je funkcionalno najefikasnije da stabilizaciona i funkcija preraspodjele dohotka budu na nivou centralne vlasti, a alokacijska funkcija na nivou lokalne vlasti.17 Kombinacija elemenata odvojenih poreskih prihoda i učešća različitih nivoa vlasti u raspodjeli zajedničkih poreskih prihoda utječe na razlikovanje dvaju modela: (1) modela s dominacijom participacije ili učešća različitih nivoa vlasti u podjeli zajedničkih poreskih prihoda, i (2) modela s dominacijom odvojenih prihoda ili konkurentnih fiskalnih odnosa, kada i federalna vlast i federalne jedinice imaju pravo uvođenja određenih vrsta poreza, te ostvaruju odvojene prihode. Ako, uslovno, pođemo od finansijskog suvereniteta federacije (ako se državna zajednica Bosne i Hercegovine okvalificira saveznom državom – federacijom), bilo Usp. Lazović-Pita i Sanjin Pita (2012). Koji je prezentirala Studija o potencijalnim izvorima prihoda za organe BiH, izd. Delegacija Evropske komisije za BiH, Sarajevo, 2003. (dostupno na: www.esiweb.org/pdf/.../EU_Studija_izvoraprihoda.p..). 17 Rosen, H. (1999). 15 16 154 bi interesantno uporediti postojeća iskustva (modele) fiskalnog federalizma u svijetu sa stanjem fiskalnog uređenja u Bosni i Hercegovini. Ako prihvatimo da pod fiskalnim federalizmom podrazumijevamo fiskalne odnose centralne vlasti i nižih nivoa vlasti, vidljivo je da se svi dosadašnji modeli fiskalnog federalizma baziraju na konsenzusu o zajedničkim interesima federalnih jedinica, koji se određuje ustavnim karakterom svake federalne države.18 Mada je pitanje prijenosa vlasti s centralne razine na regionalne i lokalne nivoe politički determiniran. Važnu ulogu u preraspodjeli fiskalnih nadležnosti igraju i ekonomski kriteriji efikasnosti fiskalne vlasti na različitim nivoima spram obavljanja fiskalne funkcije. U teoriji i praksi postoji jedinstven stav o minimumu centralnih nadležnosti i javnih funkcija, među kojima se ističu: zaštita teritorijalnog integriteta zajednice, inostrani poslovi, osiguranje sloboda i prava građana; zaštita položaja federalnih jedinica; monetarna politika, te nadležnost i funkcije u vezi s jedinstvenim društveno-ekonomskim i političkim sistemom države u cjelini. Štaviše, protagonisti fiskalne teorije druge generacije objašnjavaju slabe finansijske rezultate u zemljama fiskalnog federalizma upravo slabom centraliziranom državom.19 Primjeri zemalja s fiskalnim federalizmom pokazuju da raspodjela državnih funkcija izražava određeni stepen centralizacije ili decentralizacije funkcija i nadležnosti, pri čemu raspodjela rashoda obuhvata raspodjelu između različitih nivoa vlasti (centralna vlast, vlast federalnih jedinica i lokalna vlast), što pokazuju sljedeći pregledi: Tabela 1: Pokazatelji fiskalne decentralizacije, SD/OD, 2008. Pokazatelji, u % BiH Sve zemlje Federalne zemlje Unitarne zemlje Evropske zemlje Prihodi 8 47 72 90 84 Rahodi 7 48 76 91 87 SD = državni centralitet (državna razina) + državni fondovi za socijalno osiguranje OD = opća razina države Izvor: Antić, D. (2011) U evropskim zemljama karakterističnim po fiskalnim decentralizacijama učešće javne potrošnje prema nivoima vlasti izgleda na sljedeći način (tabela 2): 18 19 R. Bird (1986), navedeno prema Hrustić, H. (2006, 183). Rodden, J. A (2005). 155 Tabela 2: GDP, Učešće javne potrošnje prema nivoima vlasti u nekim evropskim zemljama Evropske zemlje 1 GDP u mil. USD (2013)20 Učešće javne Učešće centralne potrošnje u GDP-u vlasti (u %)21 (%)22 2 3 Litvanija 46.403,19 35,4 Srbija 45.519,65 50,2 Latvija 30.908,76 Estonija 24.880,26 BiH Federalne jedinice23 (%) 4 Lokalna vlast24 (%) 6 7 21,7 70,0 8,3 29,8 61,8 8,4 50,8 27,3 60,3 12,4 39,5 29,3 60,5 10,2 17.851,33 42,8 23,7 72,3 4,0 Island 15.394,55 46,3 34,6 51,5 13,9 Albanija 12.916,67 28,1 22,5 73,4 4,1 Makedonija 10.767,44 33,8 22,7 75,2 2,629 Malta 9.642,85 44,1 43,8 55,4 0,830 Moldavija 7.985,35 38,6 23,9 66,9 9,2 25 27 26 28 Izvor: World Bank i IMF, različita godišta navedena u fusnotama koja slijede Radi poređenja odnosa nominalnog GDP-a, javnih rashoda i njihove distribucije na različite nivoe vlasti za posmatranje smo uzeli zemlje koje su prema statistici Svjetske banke (World bank data) približnog iznosa bruto društvenog proizvoda, sličnog su administrativnog ustroja i imaju sličnu raspodjelu javnih rashoda prema namjeni prema nivoima izvršnih vlasti. Pri izvođenju zaključaka imali smo u vidu vremensku neusklađenost raspoloživih podataka i imaju odstupanja, ali ne mijenjaju zaključke s obzirom na to da su promjene stopa rasta GDP-a (u periodu od 6 godina, 2007-2013) iskazane u niskim procentima, a u određenim periodima s negativnim trendom, što se nije značajno odrazilo na prosjeke. Izračunavajući apsolutne iznose raspoređenih javnih prihoda na pojedine nivoe vlasti, u zavisnosti od bazne osnovice, apsolutnog iznosa GDP-a Bosne i Hercegovine u 2013. godini (kolona 2 tabele 2), daje realnu sliku raspodjele javnih rashoda na centralnu vlast, federalne jedinice i lokalne vlasti (kolone 4, 5, 6 tabele 2). Posmatrajući podatke za ove zemlje, uočava World bank, GDP (USD), 2013. IMF, Governance Financial Statistic, Expenditure, General government 2007; 2012.; 2013. 22 IMF, isto. 23 IMF, 2013, isto. 24 IMF, 2007; 2012; 2013, isto 25 IMF, 2012, isto. 26 IMF, 2010, isto. 27 IMF, 2007, isto. 28 IMF, 2007, isto. 29 IMF, 2007, isto. 30 IMF, 2012, isto. 20 21 156 se značajna promjena relativnog učešća rashoda koji se raspoređuju putem centralne vlasti u odnosu na rashode koji se distribuiraju posredstvom federalnih jedinica i lokalnih vlasti (u omjeru: centralitet 23,7 : entiteti 72,3 : lokalni nivo 4,0) te spada u grupu zemalja koje raspolažu s maksimalno jednom četvrtinom javnih rashoda. Dakle, prethodni pokazatelji pokazuju da Bosna i Hercegovina spada u grupu značajno decentraliziranih zemalja u Evropi i svijetu. Uzmemo li u obzir odsustvo ekonomske i fiskalne koordinacije u zemlji, te zavisnost finansiranja centraliteta države od njenih entiteta, čak i ako isključimo do 2006. (do uvođenje sistema PDV-a) važeću tezu o stanju koje je “na granici anarhije finansijske aktivnosti”31, dolazimo do zaključka o neprincipijelnom fiskalnom federalizmu, odnosno o fiskalnoj decentralizaciji koja je znatno veća nego što to pokazuju učešća potrošnje pojedinih nivoa vlasti u ukupnom GDP-u Bosne i Hercegovine. Slika postaje jasnija ako se u podjelu poreznih prihoda uključe fondovi socijalne zaštite. U nastavku se porede dostupni podaci zemalja OECD-a sa stanjem u Bosni i Hercegovini. Tabela 3: Podjela poreznih prihoda u podsektorima države kao % ukupnih poreznih prihoda (poređenje zemalja federacija u OECD-u sa BiH, 2012) Federalne zemlje OECD/BiH 1 Centralni nivo Savezne države/ pokrajine Lokalna samouprava Fondovi socijalne zaštite 2 3 4 5 Australija 81,4 15,3 3,4 0,0 Austrija 66,5 1,6 3,2 28,5 Belgija 57,0 5,2 4,7 32,4 Kanada 41,2 40,0 9,5 9,3 Njemačka 31,5 21,6 8,2 38,3 Meksiko 81,0 2,9 1,2 14,9 SAD 41,9 20,6 15,2 22,3 Švicarska 33,3 24,6 15,3 24,9 Češka 54,7 ..... 1,3 43,6 Estonija 69,0 ..... 26,9 1,9 Mađarska 60,3 ..... 6,3 33,1 Poljska 49,2 ..... 12,7 37,3 Slovačka 53,1 ..... 3,0 43,2 Slovenija 48,1 ..... 11,2 40,4 Federalne zemlje Bivše socijalističke zemlje Distinkciju između nadležnosti reguliranja porezne politike, uprave i ubiranja poreza i pripadnosti prihoda od poreza temeljno je obradila Studija o potencijalnim izvorima prihoda za organe BiH, (2003), Sarajevo. Delegacija Evropske komisije za BiH (www.esiweb.org/pdf/.../EU_Studija_izvoraprihoda.p..). 31 157 Federalne zemlje OECD/BiH Centralni nivo Savezne države/ pokrajine Lokalna samouprava Fondovi socijalne zaštite 1 2 3 4 5 Prosječno federalne zemlje OECD-a 54,5 16,5 7,6 21,3 Španija 22,0 32,9 9,9 35,1 Bosna i Hercegovina 9,7 32,6 11,9 45,8 Regionalne zemlje Izvor: a) za zemlje OECD-a: Revenue statistic 1965-2013, OECD/OCDE, 2014, 31. b) za BiH: CBBH, Godišnji operativni izvještaj, novembar 2015, 28-30. Na osnovu pregleda iz tabele 3 nedvosmisleno se izvlači zaključak o ekstremnoj fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini. U raspodjeli ukupnih poreznih prihoda Bosne i Hercegovine centralni dio učestvuje sa svega 9,7%, što je ekstremno nisko učešće u odnosu na prosjek federalnih zemalja OECD-a (54,5%) i u odnosu na najdecentraliziranije federacije OECD-a (Njemačka 31,5% i Švicarska 33,3%), pa čak i u odnosu na najdecentraliziraniju “regionalnu zemlju” Španiju (22,0%). Iz poređenja sa zemljama OECD-a mogu se izvesti još dva zaključaka. Prvi, lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini pripada veći dio javnih prihoda nego što ima centralni nivo (11,9% naspram 9,7%), dok sve federalne, a da i ne govorimo i unitarnim zemljama OECD-a, imaju znatno veće učešće centralne razine. Drugi zaključak glasi da Bosna i Hercegovina ima najveća zahvaćanja fondova socijalne zaštite u ukupnim javnim prihodima (45,9%) čak i u odnosu na socijalno najizdašnije zemlje svijeta: Češku (43,6%), (43,2%), Slovačku (43,2%), Sloveniju (40,4%) i Njemačku (38,3%). Dakle, Bosna i Hercegovina ima znatno užu primjenu fiskalnog federalizma i znatno manju javnu potrošnju na nivou centralne vlasti čak i od zemalja sa najmanjom potrošnjom centralne vlasti u svijetu, a učešće javne potrošnje u GDP-u je jedno od najvećih u poređenju sa zemljama sa zastupljenim fiskalnim federalizmom. Mjerenje stepena fiskalne decentralizacije u Bosni i Hercegovini u odnosu na druge složene (federalne) zemlje pokazuje izrazito nisko učešće pripadnosti ukupnih prihoda na državnom nivou (centralni nivo države) i izuzetno jaku poziciju srednje razine vlasti (entiteta, Distrikta Brčko).32 Carl Bildt, prvi visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini, svojevremeno je izjavio da je Bosna i Hercegovina najdecentraliziranija zemlja na svijetu.33 Antić, D. (2009). Ovu Bildtovu izjavu prenosi Belloni (2007), a izjava je navedena prema Birgit Kunrath, u: Abazović, D. i Hammer, S. (2010). 32 33 158 4.2. Konfederalizirani javni prihodi i rashodi države Bosne i Hercegovine Država Bosna i Hercegovina, kako smo vidjeli, ima ograničene fiskalne nadležnosti i nema svoju finansijsku suverenost, a fiskalni suvereniteti su preneseni na entitete i Distrikt Brčko. Fiskalna organizacija i upravljanje javnim prihodima i rashodima su asimetrični: u Federaciji BiH je fiskalna uprava decentralizirana između centraliteta federacije, kantona i općina, a u Republici Srpskoj je strogo centralizirana na nivo centraliteta ovog entiteta i ograničenim ovlaštenjima u općinama. Na ovaj način konfederalizirani javni prihodi nisu dostatni i održivi finansijski izvori prihoda za institucije države Bosne i Hercegovine. Navedimo samo odsustvo zakona o glavnom gradu (i shodno tome odsustvo zakona o finansiranju glavnog grada) iako Dejtonski sporazum jasno određuje Sarajevo kao glavni grad Bosne i Hercegovine. Dakle, u slučaju Bosne i Hercegovine prihodi ne prate državne funkcije, niti se vežu za kriterij efikasnosti u provođenju javnih funkcija. Što se tiče strukture javnih prihoda, Bosna i Hercegovina do svojih prihoda dolazi uglavnom preko transfera sa zajedničkog računa Uprave za indirektno oporezivanje, koji nemaju karakter izvornih prihoda države, a koji sačinjavaju prihodi od PDV-a i carina. Transferima se pokrivaju otplate vanjskog duga i, zajedno s administrativnim taksama, pokrivaju se još i operativni troškovi državnih organa. Sopstveni prihodi ili “izvorni prihodi” su minorni i sastoje se od administrativnih taksi i prihoda od sopstvenih aktivnosti. Vanjski prihodi, npr. oni po osnovu sukcesije bivše Jugoslavije i međunarodni transferi za finansiranje organiziranje izbora, povremeni su i sistemski nedostatni. Entiteti, koji su fiskalno autonomni, po ustavnom određenju pridonose ovim transferima s omjerom od dvije trećine FBiH i jedne trećine RS, ali stvarni iznos rezultira iz pregovora između države i entiteta i uključuje složen proces izrade budžeta države i entiteta. Kada je riječ o nadležnosti, sve poreze, osim carinskih, PDV-a i akcize na pojedine proizvode, reguliraju entiteti ili podentiteti, koji donose zakone o porezima i definiraju osnovu oporezivanja, porezne stope i izuzeća od poreza. Struktura javnih rashoda pokriva operativne troškove zakonodavne, sudske i izvršne vlasti Bosne i Hercegovine, zatim funkcioniranja službi i agencija na državnom nivou, te servisiranje vanjskog duga. Kompanijama je na ovaj način generiran problem neusklađene poslovne okoline koja reducira bosanskohercegovački ekonomski prostor i umanjuje njihovu konkurentnu moć s viškom transakcijskih troškova poput dvostrukog oporezivanja i drugim administrativnim ograničenjima, kao što su licence, ovjere faktura u prometu kompanijama iz drugih regija, uvođenje poreskih markica, duge procedure registracije itd.34 Očigledno je da je u Bosni i Hercegovini, zapravo, pitanje fiskalnih nadležnosti i funkcija između entiteta i centralne vlasti, koje se u uobičajenim okvirima fiskalnog 34 Alić, Š. (2010), 348. 159 federalizma svodi na izbor rješenja koje određuje da li će se javne funkcije efikasnije izvršavati na centralnom ili na subcentralnom nivou, svodi na problem fiskalno-finansijske zaštite suverenosti nacionalno zaokruženih teritorija. Iz prethodnog opisa je vidljivo da su državne funkcije minimalne i da ne uključuju nikakve redistributivne odgovornosti ili funkcije podsticanja ekonomskog razvoja. U praksi fiskalnog federalizma fiskalno-finansijske mjere uvijek su politički determinirane, pri čemu su politički ciljevi manje-više usklađeni s kriterijima efikasnosti ostvarivanja javnih funkcija. U Bosni i Hercegovini ovi politički ciljevi isključivo deriviraju iz ideološko-političkih koncepata o državnom uređenju. Time je, s jedne strane, ostvaren “etnički federalizam” kao “teritorijalni interesni izraz volje određene dominantne grupe na datoj teritoriji (npr. Srbi u RS-u, Hrvati u nekim dijelovima Federacije, a Bošnjaci u drugim dijelovima Federacije)”.35 S druge strane, država Bosna i Hercegovina je u pogledu finansijskih sredstava stavljena u zavisnost od odluka svojih entiteta jer nema dovoljno svojih izvornih prihoda. Uz sve to, Dejtonski sporazum je relativizirao usklađenost domaćeg s evropskim poreskim sistemom, deformirajući fiskalni sistem zemlje u pluralizam fiskalne politike koju samostalno i bez snažnije koordinacije vode entiteti, Distrikt Brčko, kantoni i općine (što je, npr., na početku 2011. godine zorno pokazano iskakanjem iz zakonske obaveze da entiteti slijede donošenje svojih budžeta nakon donošenja Okvirnog budžeta za Bosnu i Hercegovinu). Zaključna razmatranja Na putu dosezanja ekonomske održivosti rasta i makroekonomske stabilnosti, kao istovremenih procesa ispunjavanja standardnih tranzicijskih ekonomsko-socijalnih preduslova za pridruživanje Evropskoj uniji, stoje otvorene ustavne i političke kontroverze o državnom i fiskalnom uređenju Bosne i Hercegovine i iz njih derivirane žustre teorijske debate. Dejtonski sporazum je proizveo dva sasvim različita pravna sistema, od kojih je onaj u Federaciji BiH decentraliziran, a u Republici Srpskoj centraliziran. Sa stanovišta fiskalnog sistema i fiskalne politike, prema postojećim ustavnim rješenjima, entitetima i Distriktu Brčko su dati neprikosnoveni fiskalni suvereniteti, što za posljedicu ima zamjenu fiskalnog suvereniteta Bosne i Hercegovine s fiskalnim pluralizmom. Mjerenje stepena fiskalne decentralizacije u Bosni i Hercegovini u odnosu na druge složene (federalne) zemlje pokazuje ekstremno provedenu fiskalnu decentralizaciju. U raspodjeli ukupnih poreznih prihoda Bosne i Hercegovine centralni dio učestvuje sa svega 9,7%, što je ekstremno nisko učešće u odnosu na prosjek federalnih zemalja OECD-a (54,5%). Na osnovu takvog nalaza zaključujemo da država Bosna i Hercegovina nema finansijsku suverenost, što je osnovni problem njenog funkcioniranja. Ona je finansijski suverena koliko i jedna konfederacija, odnosno savez država. Upravo je u Ustavu Bosne i Hercegovine i primijenjen konfederalni model za dodjelu finansijskih sredstava saveznoj državi. 35 Woelk, J. (u: Abazović, Hammer; 2010, 54). 160 Sa stanovišta funkcioniranja vlasti i raspodjele finansijskih sredstava, to državi Bosni i Hercegovini daje veliki broj obilježja fiskalnog konfederalizma. Ekonomske posljedice prevlasti etničkog kriterija u konstituiranju Bosne i Hercegovine s podijeljenim tržištem i etnički provedenom privatizacijom jesu skupa (visoki transakcioni troškovi funkcioniranja države i visoki budžetski deficiti) i nefunkcionalna država. Neslaganja oko državnog uređenja se vode na pravnom i političkom nivou. U centru pravne debate o državnom uređenju stoje različiti pristupi u raspodjeli nadležnosti između države i entiteta, i organizaciji državne vlasti. U ovoj debati dominirajuće je pitanje treba li Bosnu i Hercegovinu smatrati federacijom ili konfederacijom. U neslaganja političkih nacionalnih elita dominira sukob etnonacionalnih nacrta o etničkim homogenostima i nacionalnim suverenostima sva tri etnikuma nad “svojim teritorijama”. Srpska i hrvatska politička elita se zalažu za federalno-konfederalni oblik državnog uređenja u kome entiteti (a hrvatska politička elita proteže svoj zahtjev za trećim entitetom) treba da zadržavaju, pa čak i da proširuju svoju izvjesnu državnu suverenost. Za bošnjačku političku elitu najprihvatljivija bi bila federalna uređenost s regionalnim teritorijalnim organiziranjem. Date ustavne kontroverze, iako su bezmalo prepoznate na svim stranama, u relacijama postojećih ideologijskih konstrukcija, gotovo su nepremostive. Razilaženja na nivoima ekonomske i pravne misli i nivoima interesa suprotstavljenih nacionalnih političkih elita čine temeljnu prepreku potencijalnim ustavnim reformama. Međutim, čak i kada političke elite ne bi bile prepreka reformiranju ustava, ostalo bi pitanje koji nivo državnog uređenja treba reformirati? Ne zanemarujući potrebne promjena u samom Ustavu BiH, na strani smo onih autora koji smatraju da bi “značajnije reforme trebalo provesti u pravnom okviru entiteta i Distriktu Brčko nego što su promjene neophodne u Ustavu”, što bi omogućilo da se “koncipira efektan i efikasan ekonomski sistem koji bi bio funkcionalan i koristan na cijelom ekonomskom prostoru Bosne i Hercegovine”. Izlaz za opstojnost Bosne i Hercegovine može se sagledati na dva konceptualna nivoa. U prvom se involviranje međunarodne zajednice, prije svega Evropske unije, u oblikovanje promjena Dejtonskog sporazuma čini neminovnim. Po drugom, Bosna i Hercegovina će biti prepuštena samoj sebi i morat će sama da pomiri sadašnje nepomirljive razlike nacionalnih političkih elita. U oba slučaja, isključujući naravno ideološke konstrukcije koji zagovaraju nepostojanje bosanskohercegovačke političke i kulturne cjelovitosti, minimum prihvatljivog okvira za sva pravna rješenja trebalo bi obuhvatiti uspostavljanjem jednakih mehanizama zaštite individualnih kolektivnih prava, ravnopravnost konstitutivnih naroda na cijeloj državnoj teritoriji, uključujući prava nacionalnih manjina, te usvajanjem i provođenjem međunarodnih povelja i konvencija o zaštiti ljudskih prava. Otuda možemo govoriti o iznuđenim rješenjima koja bi se, s fokusiranjem na finansijsko-fiskalni sektor, sastojala u sljedećem: (1) Makroekonomske politike razvoja najvećim su dijelom usklađene s politikama koje je ponudila međunarodna zajednica. U tom bi kontekstu kroz partnerski odnos s akterima međunarodne zajednice bilo poželjno uključiti i odgovornost 161 međunarodne zajednice za efektivno zadržanu ključnu ulogu u kreiranju makroekonomske politike zemlje. Ovakav zahtjev deriviran je iz dosadašnjeg intenziteta neposrednog međunarodnog utjecaja na prilike u Bosni i Hercegovini. Ovo izgleda još opravdanije ako se zna da su svi programi rekonstrukcije bili implementirani putem međunarodne zajednice, često i bez informiranja domaćih vlada (osim u slučajevima davanja garancija o zaduženjima). (2) Kako izgradnja jedinstvenog administrativno-ekonomskog prostora zahtijeva promjene Dejtonskog sporazuma, za koje ne postoje neophodne političke pretpostavke, preostaje da se njegovo ujednačavanje prepusti procesu prilagođavanja evropskim integracijama, što počinje s implementacijom zakona koji su doneseni na državnom nivou. (3) U prioritetu daljnjih ekonomskih reformi stoji komplementarno – izgradnja fiskalnih kapaciteta i institucionalne reforme, što proizlazi iz nedovoljno identificiranih troškova za zdravstvo, vojsku i obrazovanje, odnosno nejasno, u nekim slučajevima i pogrešno usmjeravane raspodjele sredstava, te neartikuliranih mehanizama socijalne zaštite. Za ovo je, naročito u pitanju postizanja srednjoročne održivosti, neophodan intenzivniji proces strukturalnog prilagođavanja. Za ovo već postoje značajne pretpostavke: započete reforme poreznog sistema, reforme penzijskog i zdravstvenog osiguranja, te konstituirane politike izvršenja budžeta i izvršenja vanjske revizije. Restriktivna porezna politika koincidira s okvirima zdravih budžetskih institucija i racionalnijeg i odgovornijeg pozicioniranja javne administracije. (4) Upravljanje javnim rashodima zahtijeva značajne racionalizacije, što podrazumijeva fokusiranje: a) u kratkom roku na javnu upravu, javni red i sigurnost, socijalnu zaštitu, obrazovanje i lokalna komunalna preduzeća, b) u srednjem roku na integrirani okvir fiskalnih sredstava i efikasnih kanala praćenja i izvještavanja, kako na nivou države tako i na nivou entiteta, kao i na jačanje institucionalnih kapaciteta sistema finansijske odgovornosti. U oba slučaja je neophodno prethodno izvršiti dijagnostičku analizu o stvarnoj disproporciji troškova, što bi omogućilo socijalno prihvatljiv “udar” na stvarne neracionalnosti u strukturi javnih rashoda, i preispitivanje u kojoj mjeri “racionalizacije” osiguravaju veličine budućih budžetskih potreba i racionalnost upravljanja sistemom socijalne zaštite. 162 Literatura Alić, Š. (2010), Fiskalna politika i stabilizacijske mjere u borbi sa recesijom, u zborniku Ekonomskog fakulteta u Tuzli (naučni skup “14. međunarodni ljetni univerzitet 2009”), Tuzla. Antić, D. (2011), Višerazinski fiskalni sustavi u Bosni: razvoj i suočavanje s gospodarskom krizom, Institut za javne financije, Zagreb. Antić, D. (2009), Makroekonomska stabilnost i fiskalni federalizam, FIRCON, Mostar. Bašić, M. (2005), Ekonomija, Ekonomski fakultet Univerziteta u Sarajevu. Hamer, S. (2010), Ko je gospodar Daytonskog sporazuma, u: Abazović, D. & Hammer, S., Bosna i Hercegovina – petnaest godina nakon Daytona, Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu. Hodžić, K., Kikanović, M. (2007), Fiskalni pluralizam i održivost Bosne i Hercegovine, zbornik radova Finansije u društvu znanja i savremenoj poslovnoj praksi, Ekonomski fakultet Univerziteta u Tuzli. Hrustić, H. (2002), Fiskalni federalizam u svetu i naša iskustva, Privredni pregled, Beograd. Ibrahimagić, O. (2012), Bosanski identitet i suverenitet, Institut za istraživanje zločina protiv čovječnosti i međunarodnog prava, Sarajevo. Jankulin, Irena (2007), Fiskalno vijeće – magično rješenje?, Sarajevo, parco.gov.ba/?id=886. Kešetović, I., Dženan, Đ. (2006), Razvoj poreza na dohodak i poreza na dobit na primjeru poreskog sistema BiH, u zborniku radova Reforme u BiH u funkciji razvoja, “Revicom”, Sarajevo. Kešetović, I., Đonlagić, Dž., Rička, Ž. (2012), Javne finansije, Ekonomski fakultet Univerziteta u Sarajevu. Kunrath, B. (2010), Od zaštitne mjere do prepreke za daljnje djelovanje: entitetsko glasanje u BiH, u: Abazović, D., Hammer, S., Bosna i Hercegovina petnaest godina nakon Daytona, Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu. Lazović-Pita, L., Pita, S. (2012). Porezni izdaci u sustavu poreza na dobit: primjer Bosne i Herecegovine, Institut za javne financije, Zagreb. Mahmutćehajić, R. (1998), Kriva politika: Čitanje historije i povjerenja u Bosni, Tuzla, Sarajevo, Zagreb. Nezavisni izvještaj Vanjskopolitičke inicijative BH i SIDE, Struktura upravljanja državom (dostupno na: www.vpi.ba/.../Struktura_upravljanja_drzavom_u_B...) Papić, Ž. (1997), Politika, ekonomija i humanizam, Dijalog, br. 1, Sarajevo. Prihodi u 2012. godini, http://www.uino.gov.ba/b/Poslovne_usluge/Prihodi_2013.html Puljić, M., Smajlović, M. (2004), Ustav BiH – ka novim, funkcionalnim rješenjima, Sarajevo, www.mrezapravde.ba/mpbh/mpbh_files/file/ustav_bih.pdf. Rodden, J. A (2005), Hamilton’s Paradox, The promise and Peril of Fiscal Federalism, Cambridge University Press (dostupno na: doi:http:doi.org/IO.1093/wbro/10. 2. 201.) Rosen, H. (1999), Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb. Stojanov, D. (2000), Ekonomija podjele, DID, Sarajevo. Studija o potencijalnim izvorima prihoda za organe BiH, Sarajevo (2003). Delegacija Evropske komisije za BiH (www.esiweb.org/pdf/.../EU_Studija_izvoraprihoda.p..). Šarčević, E. (2009), Daytonski sporazum: karakteristike i karakteristični problemi, Konrad Adenauer Stiftung, Sarajevo. Woelk, J. (2010), Balansiranje ideje “ujedinjeni u različitosti”, u: Abazović D. & Hammer S., Bosna i Hercegovina petnaest godina nakon Daytona, Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo. 163 ECONOMIC-FISCAL MARKINGS OF THE STATE OF BOSNIA AND HERZEGOVINA: SITUATION AND PERSPECTIVES Abstract In this article, the authors give arguments to develop the thesis that the constitutional order of Bosnia and Herzegovina ignores the government’s financial sovereignty, and conclude that Bosnia and Herzegovina is fiscally sovereign as much as a confederation. In the centre of economic and political-legal debate on the statehood of Bosnia and Herzegovina are different approaches to the allocation of responsibilities between the state and its entities, and approaches to organization of government. In this discussion, the dominant question is whether Bosnia and Herzegovina can be considered a federation or a confederation. In the disagreement of national and political elites, the dominant conflict is based on ethno-national notions of ethnic homogeneity and national sovereignty over “own territories”. The solution for the sustainability of Bosnia and Herzegovina in this article is observed through two conceptual levels. In the first, the involvement of the international community, especially the European Union, in designing the changes of Dayton Agreement seems inevitable. According to the second, Bosnia and Herzegovina will have to reconcile the current irreconcilable differences of its national political elites on its own. In both cases, the minimum acceptable framework for all legal solutions should include the establishment of mechanisms for fiscal sustainability of Bosnia and Herzegovina, including economic-fiscal coordination between the entities and the Brcko District, protection of equal individual and collective rights, equality of the constituent peoples in the entire territory of the country, including minority rights, and the adoption and implementation of international treaties and conventions on human rights. Key words: Dayton Agreement, fiscal federalism, fiscal sustainability, fiscal confederalism 164