PUBLICAÇÃO
90
ISSN: 0101-9562
ISSN ELETRÔNICO: 2177-7055
SEQÜÊNCIA
Publicação do
Programa de Pós-Graduação
em Direito da UFSC
VOLUME 43
1
ANO 2022
Estudos
jurídicos
e políticos
SEQUÊNCIA – ESTUDOS JURÍDICOS E POLÍTICOS é uma publicação temática e de
periodicidade quadrimestral, editada pelo Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito
da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.
SEQUÊNCIA – ESTUDOS JURÍDICOS E POLÍTICOS is a thematic publication, printed every
four months, edited by the Program in law of the Federal University of Santa Catarina – UFSC.
Versão eletrônica: http://www.periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia
Editora-Chefe: Norma Sueli Padilha
Editor Associado: José Sérgio da Silva Cristóvam
Editores Adjuntos: Priscilla Camargo Santos, Thanderson Pereira de Sousa
A publicação é indexada nas seguintes bases de dados e diretórios/
The Publication is indexed in the following databases and directories:
Base OJS
OJS
Base PKP
PKP
CCN (Catálogo Coletivo Nacional)
Portal de Periódicos UFSC
Dialnet
Portal do SEER
DOAJ (Directory of Open Access Journals)
ProQuest
EBSCOhost
SciELO
Genamics Journalseek
Sherpa/Romeo
ICAP (Indexação Compartilhada de Artigos de Periódicos)
Sumarios.org
Latindex
ULRICH’S
LivRe!
vLex
Ficha catalográfica
Seqüência: Estudos jurídicos e políticos. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de
Pós-Graduação em Direito. n.1 ( janeiro 1980)-.
Florianópolis: Fundação José Boiteux. 1980-.
Publicação contínua
Resumo em português e inglês
Versão impressa ISSN 0101-9562
Versão on-line ISSN 2177-7055
1. Ciência jurídica. 2. Teoria política. 3. Filosoia do direito. 4. Periódicos. I. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-graduação em Direito
CDU 34(05)
PUBLICAÇÃO
Catalogação na fonte por: João Oscar do Espírito Santo CRB 14/849
90
SEQÜÊNCIA
Estudos
jurídicos
e políticos
Publicação do
Programa de Pós-Graduação em Direito da UFSC
Ano XLIII
Volume 43
DOI https://doi.org/10.5007/2177-7055.2022.e86761
Políticas públicas e constitucionalismo
contemporâneo crítico: sistematizações
para subsidiar análises em
Direito e políticas públicas
Public policies and critical contemporary constitutionalism:
systematizations to subsidize analysis in Law and public policies
Caroline Muller Bitencourt¹
Eduardo Henrique Lolli²
Saulo de Oliveira Pinto Coelho 2
¹Universidade de Santa Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, Brasil.
²Universidade Federal do Goiás, Goiânia, Brasil.
Resumo: O presente artigo de referência reúne, organiza e sistematiza os conceitos
e tipologias em políticas públicas com maior inserção no Direito; ao passo que
delimita o estado da arte do debate sobre o constitucionalismo contemporâneo
de perspectiva crítica, inventariando suas principais contribuições potenciais
para a Abordagem Direito e Políticas Públicas (DPP) no contexto jurídico
brasileiro. Tem como objetivo tratar do caráter retroalimentador desses dois
saberes; sistematizar as bases de linguagem que vem sendo compartilhadas no
meio jurídico quanto a políticas públicas; e apresentar possíveis incrementos
críticos que o enfoque do constitucionalismo contemporâneo pode aportar à
Abordagem DPP. Realiza-se uma revisão sistematizada de literatura acerca do
debate. Aborda-se as diferentes conceituações, as tipologias e os modelos teóricos de políticas públicas, com enfoque na interface com o Direito. Realiza-se
incursão no debate sobre avaliação, monitoramento e controle de políticas
Direito autoral e licença de uso: Este artigo está sob uma Licença Creative Commons.
Com essa licença, você pode compartilhar, adaptar, para qualquer fim, desde que atribua
a autoria da obra e forneça um link para a licença, e indicar se foram feitas alterações.
1
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
públicas. Sistematiza-se uma revisão da literatura sobre constitucionalismo
contemporâneo e as transformações da dogmática juspublicista brasileira. Incursiona-se na perspectiva crítica do constitucionalismo contemporâneo, para a
subsequente análise dos potenciais desse enfoque para incremento da Abordagem
DPP. Por fim, analisa-se o desenvolvimento jurídico-institucional das normativas
sobre avaliação e monitoramento de políticas públicas no Brasil, em direção a uma
maior imbricação institucional dos dois campos.
Palavras-chave: Abordagem DPP. Constitucionalismo Crítico. Direito e Políticas
Públicas. Brasil.
Abstract: The present reference article gathers, organizes and systematizes the
concepts and typologies of public policies with greater insertion in Law. Whilst it
delimits the state of the art of debate regarding a critical perspective of the contemporary constitutionalism, cataloging its main potencial contributions to the
Law and Public Policies Approach (LPPA) in Brazilian legal context. The goal is
to address the feedback feature of both knowledges; systematize the bases of the
language that have been shared in the legal environment as to public policies; and
introduce possible critical increments that the focus of contemporary constitutionalism may contribute to the LPP Approach. It executes a systematic review
of the literature on the debate. It addresses the different concepts, typologies and
theoretical models of public policies, focusing on the interface with Law study. It
performs an incursion on the debate about evaluating, monitoring and controlling
public policies. It systematizes a review of the literature about the contemporary
constitutionalism and the transformations of Brazilian juridic publicity dogmatic.
It incurs on the critical perspective of contemporary constitutionalism, to the
subsequent analysis of the potencial to increment the LPP approach. At last, it
analyses the juridical-institucional development of the normative about evaluation and monitoring of public policies in Brazil, towards a greater institucional
superposition of both fields.
Keywords: LPP Approach. Critical Constitutionalism. Law and Public Policies.
Brazil.
1 INTRODUÇÃO
O presente estudo busca realizar uma revisão sistematizada de
literatura acerca do debate sobre políticas públicas e suas imbricações
na experiência e na linguagem jurídicas. Isso, para então construir considerações exploratórias acerca das contribuições do constitucionalismo
2
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
contemporâneo em seu enfoque crítico, para a abordagem Direito e
Políticas Públicas (Abordagem DPP), tal como definido por Maria
Paula Dallari Bucci (2019). Entende-se que a Abordagem DPP consiste
no tratamento (analítico e propositivo) mais consistente no meio jurídico brasileiro quanto a esse fenômeno. Não obstante, postula-se que
o incremento advindo de um enfoque constitucionalista crítico pode
somar importantes aprimoramentos complementares a tal referencial
de pesquisa e prática.
Mais detalhadamente, portanto, esse paper tem como objetivo tratar do caráter retroalimentador, que esses dois saberes (Direito e Políticas Públicas), potencialmente apresenta; sistematizar
as bases de linguagem que vêm sendo compartilhadas no meio
jurídico quanto a políticas públicas; e apresentar possíveis incrementos críticos que o enfoque do constitucionalismo contemporâneo pode aportar à Abordagem DPP. Primeiramente, portanto,
percorre-se o caminho das Políticas Públicas no Direito. Assim,
realiza-se um esforço de sistematização e síntese de conceitos importantes do campo de políticas públicas para seu uso no Direito,
em referenciais como Dye (2009), Schmidt (2018), Souza (2006)
e Bucci (2002 e 2019), dentre outros. Em sequência, trilha-se o
iter do Direto nas Políticas Públicas: analisa-se a importância da
inserção interdisciplinar do Direito como saber de base na discussão de Políticas Públicas (e não apenas como conhecimento
meramente instrumental nesse campo), notadamente a partir de
um olhar estruturado no constitucionalismo contemporâneo de
matriz crítica, em referenciais como Neves (2018), Streck (2012),
Bercovic (2018), Coelho (2017 e 2019), Binenbojm (2014), Moreira Neto (2006).
Assim, o presente estudo parte do postulado de que o Direito
Público pode ser tratado concretamente numa dogmática juspublicista crítica, para além das abstrações do discurso jurídico tradicional,
geralmente laudatório, autocentrado e relativamente desconectado
dos desafios complexos da sociedade atual, bem como propenso
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
3
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
a arrefecer o papel inclusivo do projeto constitucional social e democrático, frente à razão instrumental do sistema-mundo vigente,
capitaneado pela primazia do econômico sobre o humano e o social.
Contra isso, um direito público pautado num enfoque crítico do
constitucionalismo contemporâneo, ao mesmo tempo que demanda
o saber-fazer do campo de políticas públicas (que tem um importante
papel na organização transparente e responsiva das atividades estatais,
para sua aferição frente ao projeto constitucional), é, por outro lado,
um importante componente no debate de políticas públicas (o Direito
contribui não apenas na instrumentalização mas também na fundamentação e concepção de políticas públicas).
No itinerário do trabalho, abordam-se em sede de revisão de
literatura as diferentes conceituações de políticas públicas, as tipologias de políticas públicas, os modelos teóricos de políticas públicas e
aqueles mais coadunados à interface com o campo do Direito, com
destaque ao modelo do Ciclo de Políticas Públicas; realiza-se, de modo
específico, uma incursão no debate sobre avaliação, monitoramento e
controle de políticas públicas, suas implicações e suas potencialidades
no campo jurídico.
Em sequência, realiza-se sintética revisão da literatura sobre
constitucionalismo contemporâneo e sobre as transformações da
dogmática jurídica juspublicista, com destaque para o Direito Administrativo. A partir daí, incursiona-se na perspectiva crítica do
constitucionalismo contemporâneo, em contraposição a perspectivas
puramente laudatórias existentes sobre esse fenômeno.
Esse itinerário dá a base para a subsequente análise dos potenciais desse enfoque crítico do constitucionalismo para incremento
da Abordagem DPP; e, por fim, analisa-se o desenvolvimento jurídico-institucional das normativas sobre avaliação e monitoramento
de políticas públicas no Brasil, em direção a uma maior imbricação
institucional dos dois campos. Imbricação essa, que tem na Abordagem DPP um relevante método referencial de organização e
operacionalização.
4
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
2 POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS, TIPOLOGIAS,
MODELOS TEÓRICOS E O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1 Políticas públicas: aspectos conceituais,
tipologias e modelos teóricos
O estudo das políticas públicas surgiu como subcampo da Ciência
Política nos Estados Unidos (EUA), em especial a partir da década de
1950 no contexto do pós-guerra, que coincide com a expansão do
Estado de Bem-Estar Social em vários países e com o consequente
aumento das despesas públicas (Schmidt, 2018, p. 119-120).
Essa nova disciplina acadêmica surgida nos EUA rompeu com
a tradição europeia nessa área, que se concentrava na mais na análise
sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos
propriamente dita; assim, buscava-se compreender como e por que
os governos optam por determinadas ações (Souza, 2006, p. 21-22).
Porém, não era apenas isso: a expectativa inicial com esse
novo enfoque de análise era de que os cientistas políticos poderiam
apontar soluções científicas neutras e metodologicamente estruturadas para tornar mais efetivas e racionais as ações do governo,
tendência que não se confirmou como esperado, o que ensejou
diferentes formulações teóricas que captassem toda a complexidade envolvida no processo de tomada de decisões dos governos
(Schmidt, 2018, p. 119-121).
A revisão de literatura especializada permite interpretar que
há dois caminhos básicos que o campo das Políticas Públicas trilhou
para sua difusão, a depender da configuração político-constitucional. Em países mais alinhados ao neoliberalismo e a lógicas de
austeridade (como o Chile e, em certos períodos, a Inglaterra), a
avaliação de políticas públicas aparece como forma de garantir
que o gasto público atenda a noções de economicidade, sem
desperdícios ou gastos inef icientes com políticas eventualmente
de pouco ou nenhum resultado. Já em países mais claramente comSEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
5
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
prometidos com um constitucionalismo social (como Alemanha
e, em certos períodos, a própria Inglaterra), o estudo de Políticas
Públicas baseado em evidências se prestava a gerar aprimoramentos
nos programas de governo de modo a maximizar resultados e a
legitimar o gasto público, notadamente o gasto social. É o que
analisam Diniz, Coelho e Borges (2018) e, no mesmo sentido,
Bonifácio, Silva e Rocha (2018).
Assim, o conceito de políticas públicas não é unívoco nem
surge de maneira uniforme entre os estudiosos; comporta inúmeras
e diversas concepções.
Talvez a mais ampla, comumente apontada pela literatura, é a
formulada por Thomas Dye, que definia política pública como tudo
aquilo que os governos decidem fazer ou não fazer (Souza, 2006,
p. 24). Essa perspectiva ampla (e um tanto limitada, ao que parece),
tem o condão de chamar atenção para aspectos do realismo em políticas públicas, e o estudioso do fenômeno deve atentar para o fato de
que não se pode ignorar nem mesmo a possibilidade de indivíduos e
grupos participarem mais vigorosamente do processo de não-tomada
de decisões (non decision-making process) e seus efeitos (Bachrach e
Baratz, 2011, p. 152).
Sem desmerecer referida contribuição teórica, outra formulação
clássica que recebe especial atenção pela literatura – e que traz uma
perspectiva ainda mais realista para o estudo das políticas públicas – é
aquela proposta por Harold Laswell1, segundo o qual políticas públicas
implicam respostas às seguintes questões: “quem ganha o que, quando e
como?” (Schmidt, 2018, p. 120), questões que repercutem fortemente
até hoje, por evidenciar que não existe política neutra e sim que esta
acaba refletindo prioridades estatais para alguns problemas públicos,
a implicar escolhas e decisões.
1
6
Ao lado de Harold Laswell, outros 3 (três) clássicos são apontados pela literatura como
os “pais” fundadores da área de políticas públicas, a saber, Herbert Simon, Charles E.
Lindblom e David Easton (SOUZA, 2006, p. 23).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
João Schmidt (2018, p. 123) entende que a definição de política
pública deve começar pela compreensão do que lhe é fundamental nesse
mister, isto é, as demandas sociais vinculadas a problemas políticos.
Num esforço de sintetizar as premissas em que se baseia o autor para
desenvolver seu conceito, destaca-se que a política pública constitui
uma resposta – estruturada num conjunto de ações – a um problema
político, entendido como aquele socialmente relevante e que ostente
caráter público (de interesse de toda a coletividade) ou mesmo coletivo
(de interesse de determinado segmento social), ainda que essa resposta
não seja capaz de atender a todos nem de trazer soluções adequadas ao
problema vislumbrado (Schmidt, 2018, p. 123-127). Cabe adicionar
que um enfoque constitucionalista crítico da Abordagem DPP imprimiria complementarmente a esse conceito a necessidade de que esse
“problema político”, a ser tratado em uma política pública, necessite
ser um problema legitimamente merecedor, segundo a constituição,
de um esforço de proteção ou promoção pelo poder público; ou seja,
um problema político que esteja conforme aos objetivos, direitos, e
princípios constitucionais (cf. Bitencourt; Reck, 2021, p. 83-85).
Isto, porém, é um plus analítico que vem da Abordagem DPP, pois o
campo da ciência política, de onde provem originalmente no Brasil
o estudo de políticas públicas, em geral não considera o aspecto da
conformidade constitucional material.
A partir dessas premissas, Schmidt (2018, p. 127) define política
pública como “um conjunto de decisões e ações adotadas por órgãos
públicos e organizações da sociedade, intencionalmente coerentes entre
si, que, sob coordenação estatal, destinam-se a enfrentar um problema
político”. Esse conceito sintetiza alguns aspectos centrais no debate
sobre o tema, a saber: a) ainda que revestidas de importância, ações
isoladas não configuram uma política, a qual é sempre um conjunto
de ações e decisões; b) deve haver a intencionalidade, ou propósito, de
resolução de um problema político, ainda que na prática a coerência
entre as ações seja frágil ou mesmo inexista; c) a execução das ações
pode ocorrer diretamente pelo poder público ou este também pode
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
7
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
delegá-la a organizações sociais ou privadas2; d) numa democracia,
ao Estado cabe sempre o papel de coordenação das ações de interesse
público, ainda que executadas total ou parcialmente pela sociedade
civil, bem como de legitimação do processo político (Schmidt, 2018,
p. 127).
As políticas públicas devem ser compreendidas, portanto, a partir de 2 (dois) elementos que lhe são fundamentais e estruturantes, a
saber, “intencionalidade pública e resposta a um problema público”
(Secchi, 2013, p. 2).
Em harmonia com essas premissas, políticas públicas também
podem ser entendidas como “coordenação dos meios à disposição do
Estado, harmonizando as atividades estatais e privadas para a realização
de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”
(Bucci, 2002, p. 241). A autora adiciona e esse conceito as seguintes
características das Políticas Públicas: complexidade, articulação, processualidade, planejamento e escala (Bucci, 2019).
Assim, a definição de políticas públicas não se compatibiliza com
uma visão estreita que as identifica apenas com o desenvolvimento
de atividades executivas, visto que compreende também sua “atuação normativa, reguladora e de fomento, nas mais diversas áreas”
2
8
Interessante que se diga, que a compreensão das políticas públicas como protagonistas
da ação estatal, e que o fato de sua realização dependa múltiplas e complexas redes de
decisões que estão interconectadas, é difícil retirar um certo protagonismo estatal não
apenas no âmbito da sua coordenação, mas também quando da execução e implementação
das políticas públicas. Sendo assim, ainda que possa contar com parcerias de organizações
sociais e entidades privadas, o Estado não deve sob a lógica das políticas públicas
comportar-se como um mero regulador dessas atividades que busquem sua concretização.
As políticas públicas usualmente se valem de mais de um instrumento. Espera-se que,
da conjugação das decisões tomadas nos instrumentos, alcancem-se os objetivos das
políticas públicas. Essa é a razão pela qual arquitetar as políticas públicas significa fazer um
bom uso dos instrumentos não só de forma isolada, mas também de forma coordenada.
Considera-se instrumentos das políticas públicas: os serviços públicos, o fomento, os
bens públicos, obras públicas, poder de políticas, programas, intervenção do Estado na
propriedade, dentre tantos outros. BITENCOURT, Caroline; RECK, Janriê. O Brasil
em crise a resposta das políticas públicas. Curitiba: Ithala, 2021.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
(Barcelos, 2008, p. 112), bem como, a articulação das entidades
estatais e destas com o segundo e terceiro setores (visando à conformação destes aos desígnios do projeto constitucional, materializados
em políticas públcias).
Também contribuíram para a noção de políticas públicas diversos manuais governamentais no Brasil, como aqueles elaborados pelo
Ministério da Saúde e Tribunal de Contas da União (Brasil, 2006;
Brasil, 2014), além de instituições financeiras, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2006), cada qual adaptado a
sua própria configuração institucional e voltado a orientar a respectiva
atuação específica.
Além do conceito, revela-se importante destacar, ainda que
brevemente, as principais tipologias e modelos teóricos de políticas
públicas.
As políticas públicas podem ser classificadas de acordo com diversas tipologias, conforme aponta João Schmidt (2018, p. 128-130),
a partir de diversos autores: (a) políticas sociais e políticas econômicas
(Thomas Marshall); (b) políticas universais e políticas focalizadas
(Mény e Thoenig); (c) políticas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas (Theodor Lowi); (d) políticas majoritárias,
clientelistas, empreendedoras e de grupo de interesse ( James Wilson);
(e) políticas reais, pseudopolíticas, simbólicas e sem sentido (Gunnel
Gustaffsson). Isso, sem falar na tipologia bastante em voga no meio
jurídico brasileiro, entre (f ) políticas de governo e políticas de Estado,
merecedoras de análises críticas por parte de Maria Dallari Bucci3.
3
Sobre a distinção entre Políticas Públicas de Estado e Políticas públicas e de Governo,
Maria Paula Dallari Bucci (2006), há mais de uma década, alertava que caracterizar o
mero suporte normativo como política pública para abarcar tal distinção seria um tanto
falho, não se mostrando suficiente a mera associação de positivação a nível Constitucional
ou infraconstitucional. A ausência de utilidade na distinção Política Pública de Governo
e de Estado aparece com maior nitidez quando se constata não ser possível essa distinção
pelo fato de que toda política que a doutrina comumente chama de política pública
de Governo possui elementos de uma política pública de Estado. O mesmo vale para
as políticas públicas de Estado que também possuem elementos de políticas públicas
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
9
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Tais classificações podem ser visualizadas, em maior ou menor grau,
nas mais diferentes políticas públicas, conforme o respectivo desenho
e execução, para sua melhor compreensão.
Quanto aos modelos teóricos, também denominados de “modelos conceituais”, estes servem a diferentes propósitos, notadamente
o de simplificar e esclarecer ideias sobre política e políticas públicas
e ajudar a compreender como estas são concebidas, estruturadas e
legitimadas (DYE, 2009, p. 100). Thomas Dye aponta os seguintes
modelos conceituais: a) institucional; b) processo; c) grupo; d) elite;
e) racional; f ) incremental; g) teoria de jogos; h) opção pública; e,
por fim i) sistêmico.
O mesmo autor ainda destaca que nenhum desses modelos foi
concebido especificamente para estudar política pública, mas cada um
deles oferece uma visão diferente que auxilia na compreensão sobre a
política e até sugere certas causas e consequências gerais de políticas
públicas, além de que não constituem modelos “competitivos”, visto
que no processo real vários deles podem estar presentes e “combinados”,
à vista da complexidade da realidade política (Dye, 2009, p. 100-101).
A seguir, apresenta-se uma proposta de síntese dos modelos
retro mencionados, a partir de Dye (2009), com complementações
elaboradas por esta equipe de pesquisa:
a) Modelo Institucional: o institucionalismo vê a política como
aquilo que as instituições oficialmente estabelecem, implementam e
fazem cumprir como políticas públicas; estas não existem, em outras
palavras, sem uma instituição que lhe empreste legitimidade, universalidade e coerção, o que revela a relação muito íntima entre políticas
públicas e instituições. Dye, contudo, pondera que nos estudos institucionais praticamente não tem sido examinada a relação entre os
de governo. Sobre as críticas dessa proposta de distinção, ver o artigo Políticas públicas
de Governo e de Estado – uma distinção um pouco complexa: necessidade de diferenciação entre
modelos decisórios, arranjos institucionais e objetivos de políticas públicas de Governo e Estado,
de Bitencourt e Reck (2021).
10
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
arranjos institucionais e o conteúdo das políticas e que este problema
empírico merece maior investigação.
b) Modelo de Processo: enxerga a política como atividade política
que possui entre seus principais objetivos identificar padrões de atividades ou “processos”, cujo resultado é um conjunto de ações político-administrativas, que usualmente obedece ao seguinte esquema
geral: i) identificação de problemas; ii) elaboração de agenda para
deliberação; iii) formulação de propostas; iv) legitimação das propostas;
v) implementação; e vi) avaliação. Esse modelo conceitual é o que
a literatura comumente refere como “ciclo de políticas públicas”, ao
qual se voltará para exame mais detalhado.
c) Modelo de Grupo: concebe a política como o equilíbrio entre
as reivindicações. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo, e a política consiste no resultado da luta entre os
grupos de interesse para influenciar as políticas públicas. A tarefa do
administrador público consiste em administrar o conflito entre grupos
quanto às questões que merecem atenção governamental.
d) Modelo de Elite: a teoria elitista vê a política como resultado
da preferência das elites governantes; sugere que o povo é mal informado quanto às políticas públicas e a elite molda mais a opinião das
“massas” do que estas moldam a opinião da elite; e os administradores
e funcionários públicos apenas executam as políticas determinadas
por estas. Em razão do conservadorismo das elites, as mudanças nas
políticas públicas são de ordem mais incremental do que revolucionárias. O acesso à elite tem suas dinâmicas próprias de resiliência e
a comunicação flui de cima para baixo, o que também caracteriza a
formulação de políticas públicas (top-down). Por fim, apregoa haver
mais consenso do que discordância entre as elites, embora estas possam
também competir entre si, ainda que em relação a número limitado
de questões.
e) Modelo Racional: voltado a produzir o “máximo ganho social”.
Pautada em identificar e evitar políticas cujos custos superem seus
benefícios, propugna que os gestores públicos devem escolher aquelas
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
11
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
que produzam o maior benefício em relação a seus custos. Não se
trata de escolher a política pública que produza o maior custo-benefício apenas em termos de valores monetários, mas sim a que leve em
consideração todos os valores sociais, políticos e econômicos numa
determinada sociedade. Embora haja muitas barreiras à formulação
de políticas públicas racionais, o modelo em análise ainda permanece
útil para ajudar a identificar as barreiras a essa racionalidade esperada.
f ) Modelo Incremental: formulado por Charles Lindblom para
contrapor o modelo racional, o incrementalismo considera as políticas
públicas como a continuação das atividades desenvolvidas por governos
anteriores, apenas com mudanças advindas da experiência da própria
política ou da inserção de novos atores no processo; é considerado por
Dye como um modelo conservador, na medida em que geralmente
os formuladores de políticas aceitam tacitamente a legitimidade dos
programas já estabelecidos ao dar continuidade às políticas anteriores,
com variações incrementais. No entanto, deve-se acrescentar à análise
que esse modelo, ao poder ser complementado por outros (em vista do
caráter não-competitivo dos modelos, ressaltado pelo próprio Dye),
pode ser um referencial interessante para evitar quebras de continuidade de aprendizado institucional acerca do saber-fazer e das melhores
práticas, em políticas públicas especializadas.
g) Modelo da Teoria dos Jogos: este modelo concebe as políticas
públicas como escolhas racionais em situações competitivas. Parte da
premissa que não existe um “melhor” de forma neutra, mas sim que
melhores resultados dependem daquilo que outros façam; assim, a
decisão que me trará resultados mais expressivos depende da postura
que será adotada por meu adversário, como numa matriz de jogo. Tal
modelo pode sugerir questões interessantes para tratar da formulação
de políticas em contextos conflitivos.
h) Modelo da Opção Pública: trata-se da aplicação das análises econômicas à formulação de políticas públicas, ou seja, pessoas perseguem
seu próprio interesse tanto na política como no mercado. Reconhece
que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue
12
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
realizar adequadamente, como as externalidades (quando atividades de
um indivíduo, grupo ou governo impõe certos custos não compensados
a outros). Propõe análises a partir da economia comportamental e de
um realismo quanto à mensuração dos cálculos de escolha e respectivas
vantagens comparativas que guiam os formuladores.
i) Modelo Sistêmico: desenvolvido por David Easton, encara as
políticas públicas como respostas do sistema político (outputs ou saídas)
às forças que o afetam (inputs ou entradas) a partir do meio, entendido
este como qualquer condição ou circunstância alheia aos limites do
sistema político. O processamento das demandas produz decisões e
ações como respostas. Assim, o sistema político preserva-se por meio:
a) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios; b) da sujeição
a suas próprias e inúmeras vinculações internas; e c) do uso, ou da
ameaça do uso, da força.
Os modelos teóricos acima mencionados não são os únicos desenvolvidos pelos estudiosos. Como exemplo, Celina Souza (2006, p.
30-37) cita o modelo garbage can (lata do lixo), da coalizão de defesa,
das arenas sociais, do “equilíbrio interrompido” e outros influenciados
pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal; João Schmidt
(2018, p. 142-145), por sua vez, aponta, dentre outros, também os modelos do corporativismo, do neoinstitucionalismo e do comunitarismo.
Apresentados os modelos, passa-se ao aprofundamento em relação a um em específico: o modelo processual ou do ciclo de políticas
públicas.
2.2 Ciclo de Políticas Públicas
Fundamental para compreender as políticas públicas é conhecer
sua abordagem a partir do “ciclo de políticas públicas”, caracterizado
por uma sequência teórica de etapas nas quais se desenvolve a ação
pública estatal, desde a identificação do problema político que se pretende resolver e das propostas de encaminhamento de ações para o seu
tratamento (avaliação ex-ante) até a avaliação da política pública criada
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
13
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
(avaliação ex-post). Trata-se da abordagem do “modelo de processo”
referida anteriormente.
Essa abordagem do “ciclo” não é infensa a críticas – como
nenhum outro modelo teórico o é e nem poderia sê-lo – centradas
principalmente na suposta rigidez dessas fases, como se desenvolvessem
numa cronologia sequencial e bem definida, o que é contraposto ao
fato de que o processo de construção das políticas públicas revela-se
complexo na realidade (Pinto, 2008, p. 29). As críticas alertam para
a “necessidade de não se considerar as fases como rígidas etapas sequenciais, ou seja, é possível que as sequências se alternem e as fases
se misturem” (Raeder, 2014, p. 127).
Não obstante as críticas, tal modelo se afigura útil na identificação das principais características das etapas que constituem as políticas
públicas (Duarte, 2013, p. 25-26), em caráter complementar ao modelo
sistêmico de David Easton. Para a devida compreensão dessa abordagem, “mais importante do que a sequência que o ciclo apresenta é o
entendimento de que a política pública é composta por estágios que
possuem características específicas” (Raeder, 2014, p. 127).
Ainda, Thomas Dye pondera que alterações ocorridas em quaisquer das fases do ciclo de políticas públicas – como a maior ou menor
participação de grupos de interesse na fase de formulação da política
– não necessariamente conduzirão a mudanças significativas sobre o
conteúdo da política (Dye, 2009, p. 106).
Embora haja certo consenso em relação à importância do ciclo,
há diferentes concepções teóricas sobre o número e a definição das fases
que o compõem4. A mais difundida na literatura é a que identifica 5
4
14
Savio Raeder (2014, p. 130-131) afirma que, segundo Homlett, Ramesh e Perl, o
precursor do “ciclo” foi Harold Laswell, que o definiu nos 7 (sete) estágios a seguir:
a) informação; b) promoção; c) prescrição; d) invocação; e) aplicação; f ) término e g)
avaliação. Thomas Dye, em seu modelo do processo, concebe 6 (seis) fases para o ciclo de
políticas públicas. O Manual da Metodologia para Avaliação da Execução de Programas
de Governo, elaborado pela Controladoria-Geral da União – CGU (BRASIL, 2015, p.
8-9), tendo como referencial teórico Werner Jann e Kai Wegrich, estabelece apenas 4
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
(cinco) fases a seguir identificadas: a) percepção e definição de problemas; b) formação da agenda decisória; c) formulação de programas e
projetos; d) implementação das políticas; e e) monitoramento e avaliação
das ações executadas (Schmidt, 2018, p. 131; Raeder, 2014, p. 128).
Não é objetivo, aqui, tecer longas considerações sobre cada uma
das etapas mencionadas – que no geral já recebem a devida atenção dos
estudiosos de políticas públicas – mas numa apertadíssima síntese pode-se
mencionar o seguinte sobre as 4 (quatro) primeiras fases do ciclo, em análise baseada em Schmidt (2018, p. 130-139) e Raeder (2014, p, 127-137):
a) percepção e definição de problemas: há uma infinidade de problemas numa sociedade, mas somente alguns atraem a atenção desta e do
governo para que haja um enfrentamento político da questão. Diversos
fatores podem chamar a atenção para determinados problemas, como
acidentes naturais ou provocados, mobilizações sociais, ações deflagradas por governos ou grupos influentes e, contemporaneamente, a
mídia, cuja influência tem crescido cada vez mais;
b) formação da agenda decisória: trata-se do conjunto de assuntos
selecionados pelo governo para serem “tratados” pelo sistema político
nas demais etapas do ciclo, quanto a um problema a ser enfrentado pela
política. Não estão necessariamente arrolados num documento formal
ou escrito, basta que sejam debatidos pelos agentes públicos e sociais. A
agenda nunca é natural, porquanto é produto em permanente construção
gerada a partir de disputas entre grupos de interesse, o próprio governo e
outros agentes. John Kingdon cunhou a expressão “janela de oportunidade
política” (policy window) para expressar que determinados fatores podem
influir na inserção de temas na agenda política em detrimento de outros;
c) formulação de programas e projetos: trata-se da definição quanto
à maneira de solucionar o problema político, mediante formulação de
(quatro) fases para o ciclo, suprimindo a de “identificação dos problemas” que usualmente
configura a primeira: a) definição da agenda política (agenda-seeting); b) formulação
(policy formulation); c) implementação (policy implementation); e d) avaliação (policy
evaluation).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
15
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
uma ou mais propostas dentre as alternativas disponibilizadas pelos
diferentes agentes envolvidos; por isso, envolve conflitos, negociação
e acordos do qual participam autoridades governamentais, agentes
sociais e privados. Nessa etapa específica é que se visualizam com
mais nitidez as perspectivas dos modelos teóricos do racionalismo,
incrementalismo, do “garbage can” (lata de lixo) e sondagem mista
(mixed scanning);
d) implementação das políticas delineadas: fase da execução, para
concretizar aquilo que foi planejado na etapa da formulação, a partir
dos objetivos, das estratégias e das diretrizes eleitas nos documentos
que instrumentalizam a política, os planos, os programas e os projetos
do governo; frequentemente são exigidas novas decisões, de cunho
instrumental e operacional, e redefinições de determinados aspectos da
formulação inicial. A execução pode ser direta pelo poder público, ou
delegada para o setor privado e/ou sociedade civil. A implementação
vincula-se ao orçamento público vigente, compreendido em sentido
amplo quanto a seus distintos instrumentos.
Além dessas, merece especial destaque, para os propósitos deste
trabalho, a última fase, a de monitoramento/avaliação, que tem se
sobressaído em relação às demais em termos de literatura produzida
sobre o tema5.
2.3 Avaliação de Políticas Públicas
Antes propriamente de se enfrentar a finalidade da avalição
dentro da noção de ciclo de políticas públicas, há um elemento
5
16
Enrique Saravia, no volume 1 de sua conhecida coletânea intitulada “Políticas Públicas”,
afirma que a “etapa de avaliação será matéria de outra coletânea” (FERRAREZI e
SARAVIA, 2006a, p. 13) e, no volume 2, reforça o motivo: a existência de “bibliografia
farta sobre o tema” (FERRAREZI e SARAVIA, 2006b, p. 13). Assim, a coletânea se
detém sobre as demais etapas do ciclo, à exceção unicamente da avaliação, por considerar
que aquelas ainda se ressentiam de uma produção bibliográfica mais detida, o que não
ocorreria em relação à avaliação.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
importante a ser mencionado quando se trata de avaliação: não se trata
de uma mera constatação quanto a se os objetivos da política pública
foram ou não atingidos, mas também a avaliação deve ser observada
dentro de um quadro do processo decisório. Os próprios critérios que
serão objetos de decisão dependerão das áreas nas quais a avaliação
vai incidir. Em um processo avaliativo o determinante é a concepção
teórica que está subjacente nos métodos e técnicas de investigação
social, ou seja, não se trata de um processo meramente descritivo, mas
também prescritivo. É importante compreender a própria avaliação
de políticas públicas como uma pesquisa social e, portanto, eivada de
elementos que subsistem em cada debate sobre como definir os critérios
avaliativos, especialmente no aspecto qualitativo para além do aspecto
quantitativo. Evidente que todo processo de avaliação precisa estar
conectado com o planejamento da políticas pública e esse vinculado
também aos objetivos constitucionalmente postos.
Sobre a finalidade da avaliação, João Schmidt (2018, p. 137)
assim se manifesta em linhas gerais:
A avaliação de uma política consiste no escrutínio dos êxitos e
das falhas do processo de sua implementação. Ela proporciona
retroalimentação ( feedback) e pode determinar a continuidade, a mudança ou a cessação da política. Uma avaliação é um
julgamento, uma atribuição de valia, de valor. Nunca é neutra
ou puramente técnica. Mesmo que seu recorte seja econômico,
o modelo avaliativo deve considerar as características gerais
do governo, do programa proposto aos eleitores, dos valores
que orientam os políticos e gestores, das relações estabelecidas
interna e externamente.
Raeder (2014, p. 135) esclarece que a fase de avaliação pode
ocorrer em 3 (três) diferentes etapas da implementação da política: antes
(ex ante), durante (in itinere ou monitoramento) ou depois (ex post). A
importância da avaliação nessas diferentes etapas foi reconhecida pelo
governo federal, que recentemente publicou um manual específico
para a avaliação ex ante e outro para a ex post, os quais também servem
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
17
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
de referência para as avaliações realizadas por órgãos públicos em geral
(Brasil, 2018a e 2018b).
A relevância das avaliações consiste em que “encerram o ciclo da
política pública, fornecendo subsídios para o início de um novo ciclo,
voltado para a resolução do problema não equacionado ou indicando
a resolução completa das questões que a política objetivava resolver”
(Raeder, 2014, p. 135). O encerramento do ciclo referido é algo no
plano da organização teórica da política pública, porquanto, no plano
concreto, o ciclo se retroalimenta continuamente e a avaliação precisa
ser compreendida junto com o monitoramento, enquanto uma tarefa
contínua e de múltiplas funções no aprimoramento da atividade estatal.
Para João Schmidt (2018, p. 137), a avaliação envolve amplo
conjunto de mecanismos e múltiplos agentes, do ponto de vista administrativo, por meio de órgãos estatais de monitoramento e acompanhamento (v.g. tribunais de contas, controladorias) e agências de avaliação
independentes (universidades, institutos, think tanks, consultorias);
jurídico ( Judiciário); e também político (conselhos, partidos e cidadãos).
Essa diversidade de mecanismos e de agentes de avaliação permite
também avançar para outro modelo teórico do ciclo de políticas públicas, desenhado por Clarice Duarte (2013, p. 25-26), o qual, embora
possua 5 (fases), diferencia a fase de “avaliação” da de “fiscalização e
controle”, nos seguintes termos:
(a) identificação dos problemas e demandas a serem atacados
para a definição das prioridades a serem decididas junto aos
formuladores de políticas públicas; (b) formulação de propostas
concretas entre diferentes opções de programas a serem adotados;
(c) implementação propriamente dita da política, com a criação da
estrutura necessária e observância da burocracia existente, gasto
de recursos e aprovação de leis; (d) avaliação dos resultados da
política por meio da verificação dos resultados e impacto da
política, para que se possa aferir se ela realmente funciona ou
não; (e) fiscalização e controle da execução da política por
meio da atuação da sociedade civil, dos Tribunais de Contas
e do Ministério Público. (Duarte, 2013, p. 25-26, grifou-se).
18
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
Reconhece-se que o modelo supracitado, ao destacar uma fase
final e específica a “fiscalização e controle”, pode também ser objeto
de críticas, por: a) aparentar uma separação completa da fase anterior
de avaliação, com a qual geralmente se confunde nos demais modelos; b) passar a impressão de que os agentes mencionados na fase de
“fiscalização e controle” (sociedade civil, tribunais de contas, etc) não
possam fazer avaliação nos termos da fase anterior; e c) inserir a fase de
“fiscalização e controle” em momento posterior à própria “avaliação”,
o que costuma não corresponder à realidade.
Mesmo reconhecendo a procedência dessas críticas, entende-se
que a grande contribuição do modelo teórico ora problematizado
consiste em destacar que há diferenças entre as 2 (duas) fases supra
destacadas, ainda que possam apresentar certas semelhanças: a) a fase
de avaliação busca verificar os resultados e impactos da política pública, de acordo com os critérios de efetividade, eficiência, eficácia e
legitimidade (Schmidt, 2018, p. 137), à luz da expertise do campo de
públicas, da economia e demais áreas correlatas; b) a fase de fiscalização
e controle tem por objetivo verificar o cumprimento dos requisitos
normativos estabelecidos para a correta implementação da política,
em respeito ao ordenamento jurídico, à luz da Ciência do Direito.
Assim, a principal contribuição da proposta de Duarte (2013)
consiste em evidenciar esses dois aspectos (análise de regularidade e
conformidade; e análise de impacto ou de custo benefício da política),
que podem ser compreendidos como avaliação em sentido amplo.
Por fim, importante registrar que há diferentes modelos de
monitoramento e avaliação de políticas públicas em todo o mundo,
conforme o órgão que o realiza, de modo que se pode falar em modelo
concentrado, descentralizado e independente:
No modelo centralizado, a governança do sistema de M&A
é estruturada em torno do centro de governo, em que as
autoridades orçamentárias e de planejamento exercem a coordenação do sistema, acompanham as recomendações advindas das avaliações e integram as evidências para tomada
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
19
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
de decisão sobre o orçamento e sobre o aperfeiçoamento das
políticas. No modelo descentralizado, departamentos setoriais,
responsáveis pela gestão e implementação da política, conduzem as avaliações. Possuem acessos aos dados das políticas de
forma mais facilitada e utilizam as informações de M&A para
aprimoramento de seus programas e políticas. E por último,
no modelo independente, um órgão específico, sem vínculo
institucional entre o departamento responsável pela política e/
ou o governo, é criado para a coordenação e a implementação
do M&A. Os principais objetivos são transparência, controle
social e accountability (Lacerda, 2021, p. 63)6.
Por fim, afigura-se relevante, no modelo do Ciclo de Políticas
Públicas e na fase de Avaliação, tratar dos diferentes tipos de avaliação.
Adota-se neste trabalho classificação que aborda os quatro seguintes
tipos: avaliação de desenho; avaliação de processos (procedural); avaliação de impacto (resultado) e avaliação de eficiência7.
Quanto à avaliação de desenho de políticas públicas, é preciso que
as políticas públicas desenhadas pelo Estado possuam capacidade de
receber uma descrição realista do seu desempenho provável, bem como
critérios claros para análise da qualidade e consistência dessa projeção
de ações estatais, frente a outras opções possíveis para a formulação
ou desenho de uma política pública. Nesse modelo de avaliação, o
objetivo é projetar quais são as intervenções necessárias e ótimas para suprir certas necessidades específicas de uma população alvo, frente a direitos
6
A título de informação, em relação a diferentes realidades, Lacerda (2021) prossegue
afirmando que Chile e México adotam o modelo concentrado, com algumas ressalvas
no caso desse último; Canadá, África do Sul e Austrália, o modelo descentralizado; e o
Reino Unido, por fim, o modelo independente. Nenhum modelo é perfeito, cada qual
apresenta suas vantagens e desvantagens (LACERDA, 2021). Indo além, entende-se
que devem ser adaptados à realidade de cada ente federado que se proponha a realizar
o monitoramento e a avaliação de políticas públicas.
7
As explicações que seguem quanto aos tipos de avaliação são baseadas na muito bem
construída abordagem feita pelo Instituto J-PAL, em parceria com a ENAP, no curso
“Avaliação de Impacto de Programas Sociais”, oferecido na plataforma pública desta
Escola.
20
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
e objetivos que se busca efetivar. É preciso, portanto, avaliar teorias
sobre como tratar em termos de políticas públicas certos problemas,
pois o aprendizado anterior sobre políticas públicas não raramente
acaba por se organizar em teorias. A intenção da avaliação da teoria
aplicada numa política pública é avaliar a qualidade da proposição que
a mesma projeta para o enfrentamento e busca dos objetivos. Toda
teoria sobre uma política pública deve ser avaliada quanto à sustentação do diagnóstico do qual ela parte e quanto à “teoria de mudança”
que ela propõe (ou seja, a proposta de intervenção que ela faz para
alterar certa realidade em direção aos objetivos almejados). Partindo-se
de dados concretos, uma teoria relativa a uma política pública deve
ser capaz de projetar com coerência as intervenções vislumbradas, a
viabilidade das mesmas, os insumos e recursos dos quais dependem,
os impactos imediatos prováveis e os resultados potenciais de médio
e longo prazo previstos.
A avaliação de processo foca na análise da concreta implementação
de um programa de ações relacionado a uma política pública, com o
objetivo de entender as transformações reais entre o que se projetou
em teoria e os modos práticos de funcionamento concreto. É preciso,
nesse âmbito de avaliação, entender em que medida o programa funciona conforme o planejado e em que medida não. Avaliar processos,
em políticas públicas, nos permite corrigir rotas, a partir da percepção
de vicissitudes práticas, e trabalhar de forma consistente com a ilação
entre teoria e prática no campo das políticas públicas.
A avaliação de impacto busca mensurar a diferença entre a situação
dos beneficiários quanto aos objetivos da política pública após a implementação das ações, e a projeção da situação em que se encontrariam
os beneficiários se não houvesse a política e as ações. Várias questões
podem ser aferidas pela avaliação de impacto. Dentre elas podemos
listar: saber se o programa de fato teve efeitos sobre os beneficiários;
se esses efeitos se mantiveram ao longo do tempo; se todos os componentes e ações do programa concorrem para os efeitos alcançados ou se
há componentes e ações que não estão contribuindo para o impacto;
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
21
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
se há discrepância entre grupos de beneficiários quanto à intensidade
dos efeitos; se há efeitos adversos resultantes das ações etc.
Já a análise de eficiência de um programa normalmente se expressa
em termos de custo-benefício. Nesses casos, normalmente a avaliação é
monetizada, focada em resultados imediatos e não-comparativa em
relação a outros programas (a alternativas potenciais ou reais). Mas
a avaliação de eficiência também pode ser organizada em termos
de custo-efetividade. No modelo custo-efetividade, busca-se monetizar
custos, com enfoque no custo efetivo para os resultados principais de
fato alcançados; e busca-se realizar a crítica comparativa com outros
programas alternativos ao programa avaliado. Num enfoque constitucionalista crítico (que muitas vezes falta ao especialista em políticas
públicas), essas comparações de alternativas devem ser orientadas não
pela simples eficiência econômica, mas por um referencial de eficiência norteado pelo projeto constitucional, para a combinar fatores
comparativos e atribuir pesos de modo coerente com os objetivos e
direitos constitucionais a serem perquiridos.
3 CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO: ENFOQUE
CRÍTICO E IMPLICAÇÕES NO DIREITO PÚBLICO BRASILEIRO
Desenvolvido o caminho das Políticas Públicas como conhecimento organizado, naquilo que esse know-how pode colaborar com o
Direito Público e o projeto constitucional, cabe agora desenvolver o
caminho com Constitucionalismo, como saber fulcral da linguagem
jurídica contemporânea, para perquirir por suas contribuições potenciais ao debate interdisciplinar em Políticas Públicas e suas experiências
de formulação, implementação, avaliação e controle.
Cabe aqui novamente ressaltar que a linguagem constitucional
passou por um giro relevante, notadamente na última quadra histórica,
cabendo aos juristas, no debate interdisciplinar de políticas públicas,
esclarecer e situar essas transformações e seus contributos potenciais.
22
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
3.1 Crise e transformação do Direito Público no
contexto do constitucionalismo contemporâneo
O constitucionalismo contemporâneo tem seu início a partir
do segundo pós-guerra, a partir da busca por resgatar ou, no mínimo, reforçar o elemento ético-político do Estado Constitucional, os
direitos fundamentais, como baliza real de atuação do poder público
(Streck, 2017, p. 36-39).
O constitucionalismo contemporâneo realiza, quanto ao Direito
Público, uma crítica, seja do caráter autocentrado no Estado que tem
o Direito Administrativo em suas origens (disso decorrendo uma
equivocada identificação entre interesse público e interesse do Estado), seja do caráter um tanto autoritário8 do Direito Administrativo
nas suas origens. A partir daí, busca resgatar, ou ao menos reforçar,
o elemento ético e democrático do Estado Contemporâneo e do
Direito Público, traduzido este num compromisso mais evidente da
Administração Pública com os Direitos Fundamentais plasmados na
Constituição (num levar realmente a sério os direitos fundamentais como
critério de decidir no exercício do poder). Inclusive, essa é uma nova
tendência entre parte dos administrativistas brasileiros, a defesa de que
8
Emerson Gabardo e Daniel Wunder Hachem, renomados publicistas paranaenses,
contestam a crítica – formuladas por outros renomados juristas como Gustavo Binenbojm,
Humberto Bergmann Ávila, Daniel Sarmento, Alexandre Santos de Aragão, Paulo Schier
e Marçal Justen Filho – de que o Direito Administrativo e o princípio da supremacia do
interesse público tenham origens autoritárias no sentido de que surgiram como discursos
retóricos para manter as velhas práticas do Antigo Regime que eclodiu na Revolução
Francesa de 1789 (GABARDO e HACHEM, 2010). Contudo, independentemente da
crítica realizada por esses últimos autores e da “crítica da crítica” formulada pelos dois
primeiros juristas mencionados, parece não haver dúvidas de que as origens do Direito
Administrativo possuem elementos autoritários (típicos do Ancien Regime) que precisam
ser superados continuamente; e que o constitucionalismo contemporâneo e a “nova”
dogmática propiciada (em tese) pelo giro hermenêutico-constitucional do Direito, visa
a uma aproximação mais intensa da dogmática com a conexão entre mundo-da-vida
e direitos fundamentais. De modo que a aproximação entre Direito Administrativo é
constitucionalismo democrático é muito bem-vinda.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
23
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
a concepção do direito administrativo alinhado com os compromissos
constitucionais de 1988 traz os contornos do que se tem denominado
como um direito administrativo social9.
Com efeito, e nessa mesma esteia do constitucionalismo, o
segundo pós-guerra trouxe inúmeros desafios ao Direito Administrativo, até então marcado por forte viés positivista e assentado em 4
(quatro) grandes paradigmas clássicos, tidos como verdades absolutas
(Binenbojm, 2014, p. 29-45): a) a noção de supremacia do interesse
público sobre o privado, como princípio jurídico ou postulado normativo de preponderância absoluta do coletivo sobre o individual ou
do público sobre o privado; b) a legalidade como vinculação positiva à
lei, em que a Constituição era encarada como mera carta enunciadora
de princípios e valores abstratos despidos de normatividade própria no
plano prático; c) o da discricionariedade como espaço de livre decisão
do gestor público, decorrente da rígida dicotomia entre atos vinculados
e atos discricionários; d) um Poder Executivo centrípeto, que concentra em sua estrutura piramidal todas as instâncias de decisão e poder.
Porém, o processo de constitucionalização do Direito Administrativo e o constitucionalismo desenvolvido no contexto do pós-positivismo afasta-se, em tese, daquelas premissas autoritárias para
buscar assentar os direitos fundamentais e a democracia como elementos estruturantes do Estado. Assim, “toda a discussão sobre o que é,
para que serve e qual a origem da autoridade do Estado e do direito
9
24
É preciso demarcar os espaços para o desenvolvimento do direito administrativo social,
que, nas lições de Hachem, tem como proteção central a tutela das igualdades com
base em uma Administração Pública inclusiva, apartada de um Direito Administrativo
individualista, que, além de se preocupar com a realização da dimensão individual dos
direitos fundamentais, tenha por preocupação a efetivação de ações universalizantes,
que alcancem todos os cidadãos necessitados e não apenas aqueles que possuem meios
de buscar a tutela judicial. A proposta de um Direito Administrativo Social entra em
colisão com a proposta de um Direito Administrativo neoliberal, pois este “[...] propõe
a diminuição das incumbências administrativas ligadas à prestação direta de utilidades
e matérias imprescindíveis à satisfação das necessidades da cidadania, conferindo ao
Estado um papel subsidiário”. (BITENCOURT; RECK, 2021)
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
converge, na atualidade, para as relações entre a teoria dos direitos
fundamentais e a teoria democrática” (BINENBOJM, 2014, p. 49).
Esse constitucionalismo de giro linguístico e democrático, ao
resgatar o compromisso da Administração Pública com o cidadão, vem
ao encontro da crítica de Joaquim Salgado (1998) ao Estado Poiético (o
Estado em que os direitos fundamentais não passam de um elemento
do discurso e em que o concreto fazer do Estado se pauta eminentemente num produzir econômico), rumo à pretensão de um Estado
Constitucional Contemporâneo em que os direitos fundamentais sejam
tratados como a expressão possível do bem comum numa sociedade
democrática, a nortear de modo capital o exercício do poder, sem o
qual esse exercício se revela ilegítimo.
Assim, no Estado Poiético, “o produto do fazer é o econômico, que nenhum compromisso tem com o ético, e procura, com a
aparência de cientificidade, subjugar o político, o jurídico e o social.
Não é ético, porque o seu fazer não se dirige a realizar os direitos
sociais” (Salgado, 1998). A burotecnocracia assume, no Estado poiético, proeminência ímpar, ao passo de “sufocar” o debate político
constitucional, mediante a manipulação de dados e informações.
Talvez a maior crítica salgadiana ao Estado Poiético consista
precisamente em sua “despersonalização”, isto é, na perda da centralidade no ser-humano e no bem-estar social, para centrar-se na
economia e na financeirização da vida, revelando-se como Estado
técnico, que instrumentaliza aquilo que deveria ser o seu norte de
funcionamento e seu fim primordial: a dignidade da pessoa humana
e os direitos a ela necessários. Os efeitos dessa despersonalização no
Direito Administrativo já foram explorados por Justen Filho (1999)
em interessante artigo a respeito.
Separado da sociedade civil e desprovido do elemento ético de
compromisso com a realização dos direitos fundamentais, o Estado
Poiético instrumentaliza os direitos fundamentais, que passam a funcionar como discurso de legitimação do Estado, mas sem funcionar
com verdadeiro critério de tomada de decisão nesse Estado.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
25
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
A partir dessa base reflexiva, aqueles paradigmas tradicionais do
Direito Administrativo se oferecem à crítica, no contexto do constitucionalismo contemporâneo, na medida em que, segundo Binenbojm
(2014, p. 29-45):
a) a supremacia do interesse público deve ceder ao dever de proporcionalidade/ponderação10, tendo em vista que o atendimento do interesse
público reside na própria preservação dos direitos fundamentais (e não
na sua limitação em prol de algum interesse contraposto da coletividade);
b) o primado da lei deve ser substituído pelo da Constituição,
a qual passa a ser encarada como fonte que deve direcionar o olhar
sobre todo o ordenamento jurídico, de modo que a legalidade estrita
deve dar lugar à juridicidade administrativa, isto é, da conformidade
não só com a lei, mas também, e principalmente, com a Constituição;
c) a discricionariedade, vista como espaço de livre decisão, não
se compatibiliza com a juridicidade administrativa, vinculação direta
10
26
Emerson Gabardo e Daniel Wunder Hachem, em capítulo de livro de autoria conjunta em
obra coletiva, criticam a posição defendida por Binenbojm e outros no sentido da crítica
ao princípio da supremacia do interesse público, por entenderem que esse princípio: a)
hodiernamente, possui outra conotação que não se confunde com aquela dominante na
época de seu surgimento no contexto da revolução francesa, e mesmo esta já representava
inegável avanço na proteção do cidadão contra o antigo regime, por afirmar a garantia
dos direitos individuais (civis e políticos) deste; b) se compreendido como “resultante da
parcela coincidente dos interesses individuais de determinada sociedade, externado pela
dimensão coletiva desses interesses e fixado pelo próprio Direito positivo” cuja ontologia
é constitucional , “não há qualquer perigo de confundi-lo com o interesse secundário,
relativo aos anseios da máquina estatal ou da pessoa física do administrador público”;
nem mesmo de ser promovida uma restrição inconstitucional de direitos subjetivos.
(GABARDO e HACHEM, 2010, p. 195). Não obstante essas críticas, a proposição
formulada por Binenbojm merece ser reconhecida por 2 (dois) motivos básicos. Primeiro,
porque a própria crítica formulada por Gabardo e Hachem admite que na prática a noção
de “interesse público” assuma concepções autoritárias, quando, por exemplo, se o confunde
com os interesses da máquina estatal ou do próprio gestor público. Daniel Hachem acaba
ratificando, ainda que parcialmente, a crítica de Binenbojm, ao afirmar em outro artigo que
“O manejo das prerrogativas públicas não permite, contudo, que o Estado faça o interesse
geral prevalecer sobre os interesses individuais e coletivos juridicamente protegidos em
todas as vezes que houver choque entre eles. Tal prevalência dependerá das circunstâncias
do caso concreto, uma vez que ambos os interesses em jogo encontram respaldo normativo”
(HACHEM, 2011, p. 101-103).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
da Administração Pública à Constituição, de modo que a dicotomia
clássica de atos discricionários/vinculados deve ceder espaço a atos
administrativos com diferentes graus de vinculação;
d) a concepção de um Poder Executivo unitário e piramidal
deve ceder espaço à uma Administração Pública policêntrica.
Na mesma toada, Diogo Figueiredo Moreira Neto (2006, p. 6370), de modo parcialmente coincidente com Binenbojm (2014), já destacava como os 4 (quatro) pilares do constitucionalismo democrático:
a) os direitos fundamentais, como fator determinante do reequilíbrio das relações entre sociedade e Estado na política e no Direito
contemporâneos;
b) a subsidiariedade estatal, resultante do contínuo processo de
desmonopolização do poder, como característica de sociedades pluriclasses e de alta complexidade, a fim de proporcionar as condições
para um atendimento das múltiplas necessidades sociais11;
c) a busca da legitimidade da ação do poder público, mediante
o reconhecimento da importância da participação cidadã (aberta, assegurada e incentivada pelo Estado), como forma de responsividade
estatal; e
d) a Constituição como ordem de valores jurídicos, ao elevar os
princípios constitucionais ao patamar de categoria normativa dotada
de pretendida supremacia dogmática e de eficácia própria.
Todos esses postulados são reflexos de um Direito que buscaria se
remodelar, no plano teórico, para garantir, num ambiente democrático,
a realização dos direitos fundamentais de forma mais comprometida
do que na dogmática publicista tradicional.
Torna-se imperioso, assim, adotar enfoque compatível com a
“personalização do Direito”, de modo a evitar que elementos dogmáticos
11
Sobre a crítica como a subsidiariedade é concebida na lógica brasileira, ante a mentalidade
que o Estado é ineficiente, enquanto o privado é eficaz na prestação desses serviços, indica-se
a leitura do artigo O mito da subsidiariedade e as reformas do Estado Social: um brainstorm
sobre o governo e a administração no Brasil atual, de Gabardo e Bitencourt (2021, p. 31-60).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
27
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
como o princípio da eficiência administrativa sejam manejados às custas
do aviltamento do indivíduo e do próprio princípio da dignidade humana, bem como que a solução da crise fiscal do Estado não se traduza
em mera patrimonialização do Direito Público (Justen Filho, 1999).
3.2 O déficit de efetividade do Direito Público brasileiro
pelo enfoque do constitucionalismo crítico
Essas considerações podem muito bem ser aplicadas ao constitucionalismo brasileiro, que erige a dignidade da pessoa humana como
fundamento da República e, no plano teórico, desenha um projeto de
Estado social e democrático, daí derivando a centralidade potencial
das políticas públicas e o do enfoque de um Direito Administrativo
Social, nos termos indicados no tópico anterior.
Nesse contexto, em que o giro linguístico-constitucional abala
os antigos paradigmas do Direito Administrativo e aponta para a importância da democracia e dos direitos fundamentais, é que as políticas
públicas assumem relevância ímpar no Estado Democrático de Direito,
porquanto, é por meio destas que aqueles podem ser concretizados,
com transparência e responsividade, tendo em vista que constituem
respostas políticas a problemas públicos, cujo tratamento revela-se
indispensável à concretização dos mencionados direitos.
Contudo, após mais de 30 (trinta) anos de promulgação da
CRFB, verifica-se que esse projeto constitucional ainda se encontra
longe de ser alcançado, sobretudo devido a inércia ou insuficiência de
atuação administrativa para concretização dos direitos fundamentais,
num extremo; e, no outro, a tentativa de estudiosos em depositar no
Judiciário toda a esperança de concretizar o ideário constitucional,
que tem conduzido à excessiva judicialização, com efeitos perversos.
Há quem defenda, por isso, que o projeto constitucional não passou
de mera ilusão (Bello, Bercovici e Lima, 2018).
Marcelo Neves (2018, p. 147-150) denomina de “constitucionalismo aparente” a realidade experimentada pelos países de modernidade
28
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
periférica em geral em que o aparente e bem intencionado projeto
constitucional encontra-se nitidamente apartado da realidade social
subjacente. Nesses casos, a força normativa do texto constitucional se
esvai e cede ante uma “Constituição álibi”, isto é, uma Constituição
cuja principal função prática tem sido a de servir à legitimação simbólico-ideológico do poder mediante efeitos que ocultam a realidade.
Neves afirma que “no Brasil e em outros Estados periféricos,
apesar da adoção do modelo textual de constitucionalismo democrático-social, as condições de exclusão de amplas parcelas da sociedade e
de privilégios de uma parcela minoritária persistem” (NEVES, 2018,
p. 402). Ainda, o chamado neoconstitucionalismo, ao superestimar o
emprego de princípios como panaceia à concretização constitucional,
teria superestimado o Judiciário em detrimento dos poderes democraticamente eleitos e levou à judicialização simbólica em prejuízo à
efetividade da Constituição (Neves, 2018, p. 409-410).
Em outro contexto, o da análise da atuação dos governantes e
formuladores de políticas, João Schmidt (2018, p. 126) destaca que as
respostas do poder público aos problemas políticos não necessariamente
refletem soluções adequadas:
A necessidade de dar respostas às demandas sociais é tão premente para os governantes que por vezes as respostas não
passam de simulacros ou jogos de cena. Sem capacidade real
para resolver um problema, são adotadas medidas paliativas ou
de desvio de atenção. Um exemplo: a criação de comissões,
de grupos de trabalho ou de um novo órgão público após a
ocorrência de eventos de grande repercussão (como desastres
ambientais, deslizamentos de terra, enchentes, rompimento de
barragens). Passado o momento inicial de comoção e pressão,
em grande parte dos casos nenhuma política pública consistente
é estabelecida e o problema volta a se repetir ciclicamente.12
12
Importante registrar que a observação de Schmidt se faz sob o prisma estritamente político
e, assim, não tem a pretensão de corroborar as categorias de “Direito Administrativo
do espetáculo” ( JUSTEN FILHO, 2009) e nem de “constitucionalismo do espetáculo”
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
29
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Consoante Francisco Mata Machado Tavares (2008, p. 86-89),
essa adoção de soluções em tom de “simulacro”, sem capacidade real
para resolver um problema público, pode ser explicado, em parte,
no fato de que muitas vezes os governantes pautam as respectivas
atuações tendo em mira o êxito eleitoral como critério único ou, ao
menos, preponderante de legitimação das escolhas públicas. Nessa
linha intelectiva:
A limitada lógica de circunscrição da avaliação das decisões
públicas ao calendário eleitoral se presta como estímulo para
que os agentes políticos atuem, apenas, com vistas à demonstração de resultados que sejam observados e identificados no
contexto das eleições. Assim como no mercado é o código dos
preços que atribui valor ou não aos elementos introjetados no
sistema, no jogo da democracia eleitoral são os votos a medida
do êxito ou fracasso das ações empreendidas. Não prevalecem,
necessariamente, as melhores razões quanto a cada questão
politicamente relevante [...] (Tavares, 2008, p. 87).
De outro lado, outros estudiosos – a partir do conceito de “Sociedade do Espetáculo”, cunhado em obra assim intitulada de autoria
do sociólogo francês Guy Debord – afirmam que o estado de coisas
vigentes no Brasil em matéria de promoção de direitos fundamentais
corresponde a um “Direito Administrativo do espetáculo” ( Justen
Filho, 2009) e a um “constitucionalismo do espetáculo” (Assis e
Coelho, 2017), na medida em que se busca conferir uma aparência de
efetividade em contraste com a inefetividade real de políticas públicas
que se proponham a transformar a realidade nos termos do projeto
constitucional.
Para Justen Filho (2009), “a atividade administrativa de espetáculo consiste essencialmente na demonstração pública de grande
(ASSIS e COELHO, 2017) explicadas adiante, embora indiretamente acabe trazendo
uma constatação da ciência política que acaba corroborando a perspectiva dos outros
autores mencionados (SCHMIDT, 2018, p. 125).
30
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
azáfama governativa”, na qual “os administradores públicos produzem
permanente informação à Platéia relativamente às ações imaginárias
que desenvolvem”, ainda que sem efetividade real. Essa atividade administrativa de espetáculo se utiliza de conceitos e expressões técnico-científicas para impressionar o cidadão e produz notícias institucionais
“para prender a atenção dos indivíduos comuns, neutralizando o seu
senso crítico e impedir qualquer comparação entre a ação administrativa e o mundo real não imaginário”.
Toda essa atividade administrativa de espetáculo conduz a importantes reflexos na deficiência da atividade controladora (administrativa, judicial e social):
Para assegurar a continuidade da atividade administrativa de
espetáculo, é necessário impedir o exame e o controle aprofundado das escolhas do governante, mas mantendo a aparência e a
ilusão da existência desse controle. O “Direito Administrativo
de espetáculo” destina-se essencialmente a gerar a imagem
de controle, sem que isso traduza uma efetiva capacidade de
interferir sobre a evolução dos fatos. (Justen Filho, 2009, p. 6)
Não se trata apenas de um conceito teórico desprovido de utilidade prática, visto que a espetacularização da política, do Estado e das
próprias políticas públicas, com forte influxo da mídia e dos discursos
oficiais divulgados, acaba produzindo um senso de conformação geral
da população com as ações (ou pseudo-ações) de seus governantes,
sem que isso seja efetivamente objeto de controle pelas instituições
competentes.
Com efeito, análise percuciente levantou evidências teóricas da
inefetividade em relação às mais diversas formas de controle de políticas
públicas quanto ao fenômeno de sua constante espetacularização no
país (Assis e Coelho, 2017). Essa síndrome de inefetividade das próprias instituições controladoras faz com que estas acabem se inserindo
nesse contexto do constitucionalismo do espetáculo, “preocupando-se
mais em parecer altamente eficazes no controle das atividades públicas
do que de fato controlar de modo realmente efetivo e transformador,
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
31
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
tais atividades” (Assis e Coelho, 2017, p. 578). O alto grau de discricionariedade para interpretar princípios jurídico-constitucionais é
visto como algo pernicioso nesse ciclo, notadamente por inexistir um
controle efetivo de finalidade dos atos estatais (Assis e Coelho, 2017,
p. 578; Justen Filho, 200913).
É cediço que os problemas diagnosticados pela ideia de “Direito
Administrativo do espetáculo” ( Justen Filho, 2009) e “constitucionalismo do espetáculo” (Assis e Coelho, 2017) são reais, imensos e
extremamente desafiadores. Por mais que os paradigmas do constitucionalismo contemporâneo visem à superação daqueles postulados
epistemológicos que ensejam o fenômeno da “espetacularização” das
13
32
De outro lado, na defesa do princípio da supremacia do interesse público e da origem
do Direito Administrativo atrelada à finalidade de tutelar o indivíduo em face dos
abusos estatais, Emerson Gabardo e Daniel Hachem (2010) criticam a ideia de “Direito
Administrativo de espetáculo” cunhado por Marçal Justen Filho. A crítica é endereçada
especificamente a Marçal Justen Filho porque, até a primeira década do século XXI, era
o principal defensor dessa nova categoria jurídica. Porém, atualmente, outros estudiosos
também têm perfilhado o mesmo entendimento e o desenvolvido além da concepção
inicialmente formulada por Justen Filho (ASSIS e COELHO, 2017). Não obstante, a
crítica de Gabardo e Hachem (2010) está calcada, nesse ponto, em defender uma origem
histórica virtuosa para supremacia do interesse público e, por consequência, do Direito
Administrativo, como meio de proteção do indivíduo em face do Estado. Isso, no nosso
entender, desconsiderando analises como as de Michel Foucault e de Airton Seerlaender,
que demonstram que as origens do Direito Administrativo são outras, voltadas para
instrumentalizar a razão governamental, operacionalizar o poder, mais que garantir as
liberdades. O Direito Administrativo passa por mudanças, já no século XX (mas não em
suas origens), para se aproximar mais à ideia de democracia e sociedade, mas isso é um
fenômeno recente no Direito Administrativo. O que a teoria do Estado do Espetáculo,
a partir de Guy Debord, aporta, é uma crítica da baixa efetividade estrutural dos direitos
declarados pelo Estado. Essa baixa efetividade também se observa nos mecanismos de
controle de políticas. Busca-se, portanto no sentido de superar dialeticamente o quadro
denunciado por diversos estudiosos quanto à deficiência desses controles em face do
fenômeno da denominada “espetacularização” (ASSIS e COELHO, 2017; JUSTEN
FILHO, 2009). Tais autores denunciam, ademais, a decepção com o fato de que, após mais
de 30 (trinta) anos de vigência do texto constitucional, ainda se verifica enorme abismo
entre o discurso no plano teórico e a realidade prática vivenciada (BELLO, BERCOVICI
e LIMA, 2018; COELHO, COELHO e DINIZ, 2019). E o Direito Administrativo tem
sua parcela de responsabilidade, nesse estado de coisas de inefetividades.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
ações dos governos e, por conseguinte, das políticas públicas, a realidade nacional é outra.
Embora algumas proposições tenham sido formuladas na tentativa
de superação dessa problemática, como as formulações de Justen Filho
(2009) e a aposta num controle social mais efetivo (Assis e Coelho,
2017), entende-se que, nesse particular, o ciclo de políticas públicas,
notadamente a fase de avaliação, pode trazer relevantes contribuições
para mensurar o impacto das ações tomadas pelos gestores públicos e,
assim, reduzir o máximo possível esses fenômenos de “espetacularização”, de “simulacro” e de realização “simbólica” supra apresentados.
Nessa perspectiva, calha observar também o conceito de direito
fundamental à boa administração pública, desenvolvido por Juarez Freitas
em obra homônima, e considerado como direito fundamental à administração pública “eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de
seus deveres, com transparência, sustentabilidade, motivação proporcional, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social
e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas”
(Freitas, 2014, p. 21).
Boa administração pública, nesse contexto, pode ser entendida
também como aquela em que os atos de seus governantes são passíveis de serem mensurados e avaliados criticamente à luz do dever
de concretização dos direitos fundamentais. Sobre a importância da
avaliação das políticas públicas, como decorrência do direito à boa
administração pública, Juarez Freitas (2015, p. 208) argumenta:
Quer dizer, o controle das políticas públicas, imantado pelo
direito fundamental à boa administração pública, requer o
escrutínio em inovadores termos, que dê conta da inteireza do
processo de tomada das decisões administrativas, desde a escolha
do agir (em vez de se abster) até culminar na pós-avaliação
dos efeitos primários e secundários, no encalço (baseado em
argumentos e, sobretudo, em evidências) do primado empírico,
ao longo do tempo, dos benefícios no cotejo com os custos
sociais, ambientais e econômicos.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
33
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Assim, “[...] as decisões políticas demandam informações claras
e objetivas, voltadas à elucidação dos fins e valores almejados, tendo
em vista instrumentalizar a definição dos objetivos de cada política
pública e reforçar seu aspecto de legitimidade” (Silva, 2012, p. 68).
Essas informações, claras e objetivas, devem ser produzidas pelo governo e estarem acessíveis aos órgãos de controle e à sociedade em geral,
para que possam se desincumbir de seu múnus constitucional e do
exercício da cidadania plena e, assim, investigar com a profundidade
necessária se as políticas públicas estão sendo realmente efetivas ou
apenas tendo sua efetividade camuflada e espetacularizada.
Portanto, à luz do enfoque crítico do constitucionalismo contemporâneo, torna-se cada vez mais relevante que as ações dos governos sejam transparentes e efetivamente mensuradas, de modo a que
possam atender a noções de responsividade; e também para que seja
possível uma identificação de simulacros e espetacularizações. Daí a
importância da avaliação, do monitoramento e do controle no ciclo
de políticas públicas, e da inserção do enfoque crítico do constitucionalismo nessas atividades.
4 A EVOLUÇÃO REGULATÓRIA DA AVALIAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO DIREITO BRASILEIRO
A discussão sobre a efetividade de políticas públicas, dos serviços públicos, e a importância da respectiva avaliação deixou de
ficar circunscrita ao campo de públicas e da Ciência Política, para ser
introduzida paulatinamente no ordenamento jurídico brasileiro de
diferentes entes federados, desde a União até Municípios, em especial
a partir da última década.
Uma das iniciativas pioneiras nesse sentido foi protagonizada pelo
Senado Federal por meio de sua Resolução nº 44/2013, por meio da qual
se incluiu o art. 96-B ao respectivo regimento interno para estabelecer o
procedimento de avaliação de políticas públicas no âmbito daquela Casa.
34
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
Em síntese, segundo esse modelo, as comissões permanentes
devem selecionar, na área de sua competência, até o último dia útil
de março de cada ano, políticas públicas desenvolvidas no âmbito do
Poder Executivo para serem avaliadas; e, ao final da respectiva sessão
legislativa, a comissão devem apresentar relatório com as conclusões da
avaliação realizada. Desde 2014, as comissões permanentes do Senado
Federal têm realizado essas avaliações, que se encontram divulgadas
na página eletrônica oficial daquele Poder no campo destinado a cada
comissão.
No âmbito do Poder Executivo federal, o Decreto nº 9.834/2019
instituiu o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas
Públicas, de natureza consultiva, com a finalidade de avaliar as políticas públicas selecionadas, que são financiadas por gastos diretos ou
subsídios da União; e monitorar a implementação das propostas de
alteração das políticas públicas resultantes da avaliação, em consonância com as boas práticas de governança. Desde 2019 o Conselho
vem publicando seus relatórios avaliativos em sua página eletrônica
oficial (Brasil, 2022).
Em movimento semelhante, ainda em âmbito nacional, importante registrar a introdução no ordenamento jurídico da análise de
impacto regulatório, prevista nos arts. 6º da Lei nº 13.848/2019 e 5º da
Lei nº 13.874/2019, regulamentadas em âmbito federal pelo Decreto
nº 10.411/2020, o qual desdobra aquele instituto em 2 (dois) instrumentos distintos:
a) análise de impacto regulatório, que é o procedimento, a partir
da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição
de atos normativos, que deve conter informações e dados sobre os seus
prováveis efeitos para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar
a tomada de decisão;
b) avaliação de resultado regulatório, que consiste na verificação dos
efeitos decorrentes da edição de ato normativo, considerados o alcance
dos objetivos originalmente pretendidos e os demais impactos observados
sobre o mercado e a sociedade, em decorrência de sua implementação.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
35
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
A avaliação de resultado regulatório caminha no mesmo sentido
de produzir decisões mais informadas a partir de uma avaliação ex
post quanto aos efeitos de determinado ato normativo. Embora essa
análise tenha sido concebida no campo da liberdade econômica e das
agências reguladoras, podem também contribuir para o monitoramento
e a avaliação de políticas públicas, tendo em vista que estas também
possuem seus respectivos arcabouços legais e normativos e, muitas
vezes, o sucesso ou insucesso de uma política pode ter relação com
seu modelo regulatório (desenho).
No âmbito nacional, importante destacar também a EC nº
108/2020, que dentre as alterações trazidas incluiu o parágrafo único
ao art. 193 da CRFB, segundo o qual “O Estado exercerá a função
de planejamento das políticas sociais, assegurada, na forma da lei, a
participação da sociedade nos processos de formulação, de monitoramento, de controle e de avaliação dessas políticas”. O art. 4º da
referida Emenda prevê cláusula de vigência imediata, porém com
eficácia diferida para 1º/01/2021.
Interessante notar, ainda, que a aludida Emenda nenhum
prazo estabeleceu para regulamentação mencionada no parágrafo
único do art. 193. Não se verifica a publicação de qualquer norma regulamentadora, ao menos não em nível nacional, visto que
o novo dispositivo menciona “na forma da lei” e ostenta caráter
programático, portanto, embora não tenha restado claro se essa
regulamentação em nível legal pode ser editada no âmbito de cada
ente federado ou se o dispositivo constitucional exige, de fato, uma
lei nacional sobre o tema.
De modo similar, porém mais diretamente voltada sobre a
avaliação, sobreveio a publicação da EC nº 109/2021, que promoveu
diversas alterações no texto do corpo permanente da Constituição e do
respectivo ADCT. Uma das modificações no corpo permanente foi a
inclusão do § 16 do art. 37 para prever que “Os órgãos e entidades da
administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar
avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a
36
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei”. Novamente,
a exigência de lei regulamentadora se fez presente.
Ainda, a EC nº 109/2021 acrescentou o § 16 ao art. 165 da CRFB
para prever que as leis do chamado ciclo orçamentário (PPA, LDO e
LOA) – também comumente denominadas de “peças orçamentárias
– “devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento
e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta
Constituição”. Em outras palavras, o constituinte derivado tentou, com
essas previsões, gerar mais responsividade na instituição, manutenção
e eventual revisão ou extinção de políticas públicas, ante a necessidade
de serem baseadas em evidências científicas e dados de avaliações.
No que tange aos serviços públicos e à eficiência administrativa,
importante destacar também a Lei nº 13.460/2017, de aplicação em
âmbito nacional, que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos
direitos do usuário desses serviços; e a Lei nº 14.129/2021, de aplicação
em âmbito federal, que dispõe sobre princípios, regras e instrumentos
para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública e dá
outras providências.
O art. 3º, IV, dessa última Lei prevê como um dos princípios e
diretrizes do Governo Digital e da eficiência pública a transparência
na execução dos serviços públicos e o monitoramento da qualidade
desses serviços, além de diversas disposições pertinentes ao aperfeiçoamento da gestão e das políticas públicas.
Interessante observar que a maioria dessas alterações constitucionais e legais no plano nacional ou federal foram efetivadas a partir
de 2019, em um governo de viés acentuadamente neoliberal, que
deposita no aspecto fiscal um dos principais alicerces das sucessivas
reformas realizadas e daquelas que ainda pretende realizar14.
14
Registre-se, como principais demonstrações dessa preocupação “fiscalista”, a Reforma
da Previdência (EC nº 103/2019) e a PEC nº 32/2020 (Reforma Administrativa), esta
última ainda em tramitação no Congresso Nacional na data de confecção deste texto
(07/03/2022).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
37
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Esse quadro revela, ou ao menos sugere, nítido intuito de aproximar a exigência de avaliação de políticas públicas ao objetivo principal
de garantir sustentabilidade financeira e equilíbrio fiscal, a repetir, de
certa forma, uma constatação da literatura de que a centralidade da
avaliação de políticas públicas se acentuou a partir dos anos 1980 na
América Latina para conferir credibilidade ao processo de reforma do
Estado e sustentabilidade política às diretrizes de desregulamentação
e de redução do tamanho do governo (FARIA, 2005, p. 98-100).
Não obstante esse propósito que aparentemente ensejou as recentes alterações mencionadas no texto constitucional, em especial na
CRFB, a avaliação de políticas públicas pode se revelar como relevante
instrumento em benefício do aprimoramento da gestão pública e, em
última análise, à realização dos fundamentos e objetivos constitucionais, desde que não prevaleça uma visão puramente economicista.
Com efeito, num Estado de bem-estar social, como o desenhado
pela CRFB, referida avaliação deve se pautar por abordagem sistêmica
e perspectiva metodológica plural, tendo em vista que “políticas e
programas públicos são criados para garantir direitos sociais e melhores
condições de vida ao cidadão, bem como maior justiça e coesão social
para a sociedade” ( Januzzi, 2016, p. 132).
No âmbito estadual, o Espírito Santo foi um dos primeiros
Estados a instituir seu Sistema de Monitoramento e de Avaliação
de Políticas Públicas, por meio da Lei nº 10.774/2017. O sistema foi
instituído no âmbito do Poder Executivo e tem como objetivos institucionalizar o monitoramento e a avaliação das políticas públicas
de forma coordenada e articulada no ciclo orçamentário; aprimorar
as políticas públicas conduzidas pelo Poder Executivo; e melhorar a
qualidade do gasto público (art. 1º).
De acordo com os arts. 3º e 4º daquela Lei, compõem a estrutura do sistema a Comissão de Análise Estratégica, responsável por
selecionar anualmente as políticas públicas a serem monitoradas e
avaliadas; o Núcleo de Monitoramento e de Avaliação de Políticas
Públicas, responsável pela coordenação e execução do monitoramento
38
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
e da avaliação; e os órgãos finalísticos, executores das políticas públicas. Ainda, o Núcleo é coordenação pelo Instituto Jones dos Santos
Neves (art. 5º, I).
Ainda, a cada ciclo anual avaliativo é divulgado o Relatório
Anual de Monitoramento e Avaliação, que contém uma síntese das
avaliações já realizadas (art. 8º, § 1º), sem prejuízo da publicação dos
relatórios específicos de cada avaliação, o que tem sido divulgado página eletrônica oficial do Instituto Jones dos Santos Neves (Espírito
Santo, 2022).
Nessa mesma linha de intelecção, relevantes iniciativas gestadas
no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas
Públicas da Universidade Federal de Goiás (PPGDP/UFG) lograram
êxito no sentido de alterar textos constitucionais e legais vigentes no
Estado de Goiás, para que inserir previsão normativa de instituição de
sistema integrado de monitoramento e avaliação de políticas públicas
no Estado.
Pode-se destacar que a primeira alteração relevante no âmbito
estadual ocorreu com a publicação da EC nº 63/2019-GO, de 04 de
dezembro, cujo art. 1º incluiu o inciso XV no art. 5º e o art. 30-A no
texto permanente da CE/GO para disciplinar o denominado “sistema
permanente de monitoramento e avaliação de políticas públicas”. Para
melhor visualização, transcrevem-se abaixo os dispositivos inseridos
por aludida Emenda goiana:
Art. 5º - Compete ao Estado:
[...].
XV - manter sistema permanente de monitoramento e avaliação
de políticas públicas.
[...].
Art. 30-A. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema permanente de monitoramento e avaliação de políticas públicas, com o objetivo de
promover o aperfeiçoamento da gestão pública, na forma da
lei, ao qual compete:
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
39
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
I – avaliar a economicidade, a efetividade, a eficácia e a eficiência das políticas públicas de responsabilidade estadual;
II – fornecer subsídios técnicos para o monitoramento de
políticas públicas vigentes e para a formulação e para a implementação de novas políticas públicas;
III – observar o princípio da periodicidade;
IV – disponibilizar informações, relatórios, dados e estudos relativos às políticas públicas para livre acesso de qualquer cidadão;
V – ampliar a sistemática articulação entre os órgãos dos Poderes
que desempenhem as atividades de monitoramento e avaliação
de políticas públicas no âmbito do Estado de Goiás;
VI – firmar parcerias com universidades, fundações, associações
sem fins lucrativos, organizações não governamentais e outras
instituições, visando:
a) conceder maior transparência aos dados de responsabilidade
governamental;
b) dotar de maior qualidade as análises dos dados; e
c) agilizar e facilitar os trabalhos de monitoramento e de avaliação.
Parágrafo único. O órgão central do sistema permanente de
monitoramento e avaliação de políticas públicas é a Assembleia
Legislativa, que contará com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, dos órgãos integrantes do sistema de
controle interno de cada Poder, e outros órgãos que possuam
missões similares.
Ressalte-se que, embora o regramento constitucional seja bastante assertivo em suas disposições, o caput do art. 30-A supra transcrito
exige a regulamentação por lei desse sistema, o que até o presente
momento ainda não ocorreu, de modo similar ao registrado nas EC’s
nºs 108/2020 e 109/2021.
Independentemente de qualquer regulamentação, entende-se
que o sistema delineado no supratranscrito art. 30-A da CE/GO, é
meritório ao pretender integrar todos os Poderes; ao passo que não
teve qualquer pretensão nem efeito de impedir que referidos Poderes
40
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
façam seus próprios monitoramentos e avaliações, de acordo com seus
próprios meios e recursos, como no caso do Instituto Mauro Borges
(IMB/GO), vinculado ao Executivo, que vem publicando diversos
trabalhos avaliativos; ou mesmo do parlamento goiano, caso queira
instituir sistemáticas de avaliação similares àquelas decorrentes da
Resolução nº 44/2013 do Senado Federal.
No âmbito estadual, registre-se também a publicação da Lei
nº 20.846/2020, que institui a Política Estadual de Atendimento ao
Cidadão e cria o Programa SIMPLIFICA GOIÁS, que se propõe a ser
“um novo modelo de prestação de serviços públicos com agilidade,
simplificação e respeito, para a melhoria acentuada e constante do
atendimento aos cidadãos”, além de conter dispositivos sobre avaliação
de impacto normativo (arts. 29, IV, e 34 a 36), de modo similar ao
Decreto nº 10.411/2020.
Ainda, no âmbito do Município de Goiânia foi publicada a
Emenda à Lei Orgânica nº 80, de 03/03/2020, que imprimiu dispositivos na Lei Orgânica (arts. 11, XXIX, e 104-A) com praticamente a mesma redação e o mesmo propósito da inovação inserida na
Constituição Estadual de Goiás: a previsão de criação de um sistema
integrado de monitoramento e avaliação, com a exigência de lei
regulamentadora, embora ainda não tenha sido aprovada qualquer
regulamentação sobre o tema.
Portanto, todas essas alterações realizadas nos âmbitos nacional, federal, estaduais e municipais caminham no sentido de prever a
obrigatoriedade de avaliação de políticas públicas segundo o modelo
estabelecido em cada ente federado e revelam-se importantes, desde
que efetivamente implementadas e com uma metodologia de trabalho
que respeite os estandares científicos de avaliação e monitoramento,
bem como com um animus institucional voltado à concretização constitucionalmente adequada dos direitos fundamentais.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
41
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
5 CONCLUSÃO
Neste fechamento, para além de uma síntese das conclusões alcançadas durante as análise realizadas neste trabalho, intenta-se lançar
provocações voltadas ao diálogo e à reflexão sobre os caminhos que
estamos a percorrer nas questões de fundo do Direito Público brasileiro
e o papel que o saber-fazer das políticas públicas pode ter nos rumos
do projeto constitucional brasileiro, bem como o papel que o próprio
constitucionalismo pode e deve ter no aperfeiçoamento das políticas
públicas, como conhecimento a somar-se ao demais que compõem
esse campo interdisciplinar.
Nesse sentido, cabe iniciar com uma imagem ou metáfora-síntese
já explorada por Coelho (2014, p. 41-46; 2021, p. 11-14): o constitucionalismo contemporâneo vive atualmente numa encruzilhada; e,
tal como demonstrado neste artigo, tanto o Direito Público quanto
o conhecimento em Políticas Públicas jogam um papel determinante
no rumo a ser tomado. Essa situação de encruzilhada é também uma
situação crítica; e o constitucionalismo brasileiro a vivencia com notas singulares, que precisam ser bem compreendidas. Esse momento,
grave e crucial, reverbera em toda a experiência jurídica brasileira,
de modo especial nas áreas do Direito relacionadas à gestão pública.
Trata-se da encruzilhada entre seguir por um caminho em que
o Direito vivido serve de instrumento de dominação, estabilização
do capitalismo tardio, de precarização, de instrumento das institucionalidades extrativo-excludentes (Acemoglu e Robinson, 2012); ou,
por outro lado, um caminho em que o Direito encontra-se consigo
mesmo (com sua projeção-de-ser lançada em 1988), trilhando um
caminho de redução das desigualdades, de promoção da inclusão
socioeconômica e identitária, um caminho pautado em levar a sério
os direitos, de todos, para todos. ,
Em outras palavras, trata-se de ser mera engrenagem, estruturada
top-down, de um gerenciamento do sistema-mundo capitalista-consumista-espetacularista (Wallenstein, 2006; Debord, 2007), de
42
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
um sistema neoliberal de financeirazação da vida e de tudo; ou ser,
ao contrário, uma experiência autêntica de construção coletiva, de
uma sociedade de respeito, de fraternidade, de diálogo e de direitos a
valer; seguir no caminho de uma linguagem constitucionalista social
e democrática que consiga se fazer valer criticamente frente à razão
instrumental financeirista.
Mas o problema no Brasil é mais grave, no sentido de que, por
aqui, parece que se trilham ao mesmo tempo os dois caminhos antagônicos acima narrados. Frente à encruzilhada, busca-se o projeto
de 1988 que foi cindido. No nível da práxis, somos estruturalmente
excludentes (Acemoglo e Robinson, 2012), com um sistema jurídico
que reluta, mas serve a essa lógica de financeirização da vida, ainda
que com ocorrências marginais no sentido contrário, que acabam
por espetaculosamente servir de exemplos (enganosos) para se dizer
o contrário. Já no plano do discurso, tal como indicado nesse artigo
a partir de Coelho, Coelho e Diniz (2019), a linguagem jurídica brasileira se auto-descreve como um Direito de primeiro mundo, com a
melhor Constituição do mundo, e um judiciário dentre os melhores
do mundo, etc. O Brasil é, inclusive, um país relativamente pródigo
em declarar direitos, pois entre declarar direitos e respeitá-los, promovê-los, a todos, há significativa distância, que se acaba por naturalizar
no estado-de-coisas do Direito brasileiro.
As necessidades que emergiam da população no contexto democrático, como a concretização das promessas constitucionais dos
direitos sociais, pareciam em descompasso com o cenário de acentuada
“crise” do modelo de bem–estar social, acompanhada de uma narrativa
crescente de austeridade em um ambiente cada vez mais de desregulação e desestatização a partir do avanço das políticas neoliberais15
que passaram a dominar o espaço político, trazendo uma espécie de
15
Ressalta-se que se acredita em que o neoliberalismo no atual contexto é muito mais do
que uma teoria econômica, é uma forma de governar, o que evolve aspectos políticos,
sociais, econômicos e mesmo morais. (LAVAl; DARDOT, 2016).
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
43
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
conflito jurídico com a promessa constitucional e a realidade política
que desafiava as possibilidades de sua implementação. Assim, as tensões entre desigualdades, democracia e desenvolvimento contribuem
para o ambiente hostil ao desenvolvimento do próprio Estado Social.
Assim, é possível dizer, como já mencionado em outro estudo
(Coelho, 2015), que O Brasil se comporta como um Estado Bipolar, que oscila quase concomitantemente entre discurso de respeito
aos direitos e odes à dignidade humana, por um lado, e sistemáticas
inoperâncias em situações de ofensas a estes mesmos direitos e em
situações claras de precarização da vida humana que persistem por
décadas nosso cotidiano social, sem resposta institucional adequada.
Isso, por vezes, com prejuízo ao bem-estar coletivo a favor de interesses econômicos pouco ou quase-nada conectados com os objetivos
constitucionais brasileiros (que são objetivos includentes, voltados a
colocar a livre iniciativa em consonância com interesse social) (Bitencourt, Reck, 2021).
Nesse sentido, o Direito, como comunidade de linguagem,
precisa entender que ele mesmo é também parte do problema, ao não
dar resposta jurídico-institucional adequada a muitas das situações que
espelham esse contrassenso em termos constitucionais. A Constituição plasmou decisões de caráter político-social no sentido de uma
sociedade fraterna e justa, vocacionada à redução de desigualdades
e ao respeito e promoção da dignidade humana. Contudo, percebe-se esta utopia constitucional efabulada em 1988 (Cunha, 2011)
se converter em uma quimera cada vez menos capaz de tensionar
os processos de tomadas de decisão em direção ao modelo social e
democrático nela preconizado.
É possível, na análise dos discursos jurídicos nacionais (tanto os
institucionais, quanto, até mesmo, em discursos acadêmicos), identificar
situações em que se desrespeita a Constituição e os direitos, ao mesmo
passo em que se fundamenta esse desrespeito em discursos contraditoriamente elogiosos à Constituição e aos direitos. Esse paradoxo de
não-constituição sustentada na laudatória à Constituição, esse cinismo
44
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
institucional e jurídico brasileiro, é um dos diversos sintomas de nossa
experiência mal sucedida até o presente.
Essas contradições e esses paradoxos da experiência jurídico-político-constitucional brasileira (cujos modus operandi são variados)
não devem passar incólume, livre de críticas. E tal olhar crítico deve
também sustentar a própria dogmática jurídica, para que nesta caiba
também trabalhos voltados a diagnosticar e oferecer respostas prospectivas, quanto a esses problemas e desafios e suas incidências em
problemas jurídicos específicos.
Por isso, é fundamental pensar os desafios da dinâmica jurídica
e institucional de um modelo constitucional social e democrático
no contexto brasileiro, partindo de uma Abordarem Direito e Políticas Públicas. Uma linguagem jurídica menos infensa ao abismo
entre discurso e práxis institucional existente no estado-de-coisas
brasileiro, menos sujeita, portanto, a coadunar com os paradoxos
da experiência jurídica brasileira, passa por uma assimilação, pelos
juristas (especialmente os dedicados ao Direito Público) do saber-fazer em Políticas Públicas. De outra parte, somente por meio de
uma articulação mais consistente do trabalho do jurista no conjunto
complexo de capacidades estatais que se organizam proceduralmente
nos ciclos de políticas públicas, é que haverá a chance de entender
melhor as razões das insuficiências na promoção de cada direito e,
com isso, entender os caminhos (sem ativismos) de solução desses
gaps de efetividade.
Nesse percurso, afigura-se necessário entender que o Direito
Administrativo não constitui um ramo do Direito apartado do projeto constitucional; não pode ser lido e trabalhado de modo legítimo,
sem um irrestrito compromisso com o debate constitucionalista e a
realidade social a ele subjacente. Todo jusadministrativista deveria ser,
antes, um constitucionalista, no sentido de ser um amante do debate
constitucional e um partícipe dele, além de fazer uso da Abordagem
DPP para enfrentar os graves déficits de concretização de direitos
fundamentais ainda amplamente presentes na realidade brasileira.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
45
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
E uma das principais contribuições dessa Abordagem DPP
consiste em os juristas, em especial jusadministrativistas, voltarem
seus olhares ao ciclo de políticas públicas, em especial para a fase de
avaliação de políticas públicas, a fim de que tanto o poder público
como entidades independentes e a própria sociedade civil organizada
procedam a avaliações dos programas governamentais, no intuito de
produzir diagnósticos fiéis à realidade e prognósticos capazes de ampliar
a concretização dos direitos fundamentais no contexto de um Estado
Social e Democrático de Direito como o desenhado pelo projeto
constitucional de 1988. Isso pressupõe transparência sobre a gestão
pública e um levar realmente a sério, por todos os atores políticos e
sociais, o compromisso transformador da realidade social, na direção
almejada pelo constituinte.
A importância da avaliação de políticas públicas e a preocupação com a qualidade dos serviços públicos vem deixando de ficar
circunscrita ao debate meramente teórico para, aos poucos, ser positivada expressamente em textos constitucionais, legais e normativos de
diversos entes federados, com destaque, no âmbito nacional, para as
EC nºs 108/2020 e 109/2020, as Leis nºs 13.460/2017 e 14.129/2021,
além do Decreto nº 10.411/2020; a Resolução nº 44/2013, no âmbito
do Senado Federal; o Decreto nº 9.834/2019, no âmbito do Poder
Executivo Federal; a Lei nº 10.774/2017, no âmbito do Estado do Espírito Santo; a EC nº 63/2019 e a Lei nº 20.846/2020, no âmbito do
Estado de Goiás; a Emenda à Lei Orgânica nº 80/2020 do Município
de Goiânia/GO, apenas para citar alguns exemplos.
Não obstante, a importância do desenvolvimento constitucional,
legal e normativo acerca dessa temática no país, a Abordagem DPP reclama muito mais que a mera previsão abstrata dessas normas. Assim, além
da regulamentação que ainda resta pendente em relação a vários diplomas
citados (v.g. EC’s nºs 108/2020 e 109/2021), revelam-se sobremaneira
relevante para esse desiderato a institucionalização nos diversos Poderes,
órgãos e entes da federação de rotinas e práticas avaliativas de políticas
públicas numa perspectiva constitucionalmente adequada, isto é, que
46
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
adote uma pluralidade metodológica compatível com a complexidade
da realidade social e do desafio constitucional que constitui objeto da
avaliação, focada na máxima concretização dos direitos fundamentais
no contexto do Estado Social e Democrático de Direito.
Este artigo, por meio de um iter que vai de uma apresentação
das bases de uma teoria das Políticas Públicas, passando pelas bases para
uma Teoria do Direito Público e Constitucionalismo Contemporâneo,
procurou aclarar o estado da arte do debate atual sobre o papel das
políticas públicas no Direito e a importância do constitucionalismo
contemporâneo em perspectiva crítica, para uma análise e tratamento
jurídico adequado de políticas públicas.
REFERÊNCIAS
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por qué fracasan los países: los
orígines del poder, la prosperidad y la probleza. Barcelona: Deusto, 2012.
ASSIS, Alline Neves de; COELHO, Saulo Pinto. Um constitucionalismo
do espetáculo? Espetacularização das políticas públicas e ineficiência do
controle jurídico-constitucional. Revista Brasileira de Estudos Políticos,
Belo Horizonte, v. 115, p. 541-584, 2017.
BACHRACH, Morton S.; BARATZ, Peter. Duas faces do poder. Revista
Sociologia Política, Curitiba, v. 19, n. 40, p. 149-157, out. 2011.
BARCELOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas públicas em
matéria de direitos fundamentais: o controle político-social e o controle
jurídico no espaço democrático. In: SARLET, Ingo Wolfgang e TIMM,
Luciano Benetti (orgs.). Direitos fundamentais, orçamento e “reserva do
possível”. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 111-147, 2008.
BELLO, Enzo; BERCOVICI, Gilberto; LIMA, Martonio
Mont’Alverne Barreto. O fim das ilusões constitucionais de 1988. Revista Direito
e Práxis, Rio de Janeiro, vol. 10, nº 03, p. 1769-1811, 2019.
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo: direitos
fundamentais, democracia e constitucionalização. 3. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2014.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
47
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
BITENCOURT, Caroline Muller . O mito da subsidiariedade e as reformas
do Estado Social: um brainstorm sobre o governo e a administração no
Brasil atual. In: NOHARA, Irene Patrícia; SALGADO, Rodrigo Oliveira.
(Org.). Gestão Pública, infraestrutura e desenvolvimento. 1ed.São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2021
BITENCOURT, Caroline Muller. RECK, Janrie. O Brasil em crise
e a resposta das políticas públicas: diagnósticos, diretrizes e propostas.
Curitiba: Ithala, 2021.
BITTENCOURT, Caroline Müller; RECK, Janriê Rodrigues. Políticas
públicas de Governo e de Estado –uma distinção um pouco complexa: necessidade de diferenciação entre modelos decisórios, arranjos institucionais
e objetivos de políticas públicas de Governo e Estado. Revista de Direito
Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 12, n. 3, p. 631-667, set./dez, 2021.
BONIFÁCIO, Robert; SILVA, Tancredo; ROCHA, Claudiney. Avaliação
de políticas públicas pós constituição de 1988: definição, experiências internacionais e estado do campo no Brasil. In: DINIZ; COELHO; BORGES
(orgs.). Direito e políticas públicas nos 30 anos da constituição: experiências e desafios na promoção e tutela dos direitos sociais e econômicos.
Florianópolis: Tirant lo Blanch, 2018.
BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Avaliação de políticas
públicas: guia prático de análise ex ante. Brasília: IPEA, 2018a. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/
livros/180319_avaliacao_de_politicas_publicas.pdf. Acesso em 04 jan. 2020.
BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Avaliação de políticas
públicas: guia prático de análise ex post. Brasília: IPEA, 2018b. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/
livros/181218_avaliacao_de_politicas_publicas_vol2_guia_expost.pdf.
Acesso em 04 jan. 2020.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Manual da metodologia para
avaliação da execução de programas de governo. Brasília: CGU, 2015.
Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/manual_aepg.pdf/view. Acesso
em: 28 dez. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia. Conselho de Monitoramento e Avaliação
de Políticas Públicas. Brasília, DF, 2022. Disponível em: https://www.gov.
48
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap. Acesso em 11 jan. 2022.
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos
Estratégicos. Departamento de Assistência Farmacêutica. Série B (Textos
Básicos de Saúde). Política nacional de plantas medicinais e fitoterápicos.
Brasília: MS, 2006a.
BRASIL. Secretaria-Geral da Presidência da República. Subchefia para Assuntos
Jurídicos. Decreto nº 9.834, de 12 de junho de 2019. Institui o Conselho de
Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas. Brasília, DF, 2019.
BRASIL. Secretaria-Geral da Presidência da República. Subchefia para
Assuntos Jurídicos. Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020.
BRASIL. Senado Federal. Atividade legislativa. Legislação. Resolução nº
44, de 2013. Altera o Regimento Interno do Senado Federal para estabelecer
procedimento de avaliação de políticas públicas no âmbito do Senado Federal. Brasília, DF: Secretaria de Informação Legislativa da Secretaria-Geral
da Mesa do Senado Federal, 2013. Disponível em: https://legis.senado.leg.
br/norma/582663/publicacao/15611898. Acesso em 11 jan. 2022.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial para avaliação de
governança em políticas públicas. Brasília: TCU, 2014. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/data/files/61/86/7D/09/8CA1F6107AD96FE6F18818A8/Referencial_avaliacao_governanca_politicas_publicas.PDF.
Acesso em: 25 dez. 2020.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas.
São Paulo: Saraiva, 2002.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Método e aplicações da abordagem Direito
e políticas públicas. Revista Estudos Institucionais, Rio de Janeiro, v. 5,
nº 3, p. 791-832, set./dez. 2019.
COELHO, Diva Júlia Sousa da Cunha Safe; COELHO, Saulo de Oliveira
Pinto; DINIZ, Ricardo Martins Spindola. Direitos fundamentais, dignidade
humana e jurisdicição constitucional entre laudatórias e inefetividades: paradoxos da experiência constitucional e sua auto-descrição crítica no Brasil.
Revista do Direito, Santa Cruz do Sul, nº 59, p. 60-87, set./dez. 2019.
DARDOT, Pierre. A Nova Razão Do Mundo: ensaios sobre a sociedade
neoliberal. Trad. Mariana Echelar. São Paulo: Contracorrente, 2016.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
49
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
DEBORD, Guy. A Sociedade do Espetáculo. São Paulo: Contraponto,
2007.
DINIZ, Ricardo; COELHO, Saulo; BORGES, Alexandre. Apresentação.
Direito e políticas públicas nos 30 anos da constituição: experiências e
desafios na promoção e tutela dos direitos sociais e econômicos. Florianópolis: Tirant lo Blanch, 2018.
DUARTE, Clarice Seixas. O ciclo das políticas públicas. BERTOLIN,
Patrícia Tuma Martins; SMANIO, Gianpaolo Poggio (orgs.). O Direito e
as políticas públicas no Brasil. São Paulo/SP: Atlas, 2013, p. 16-43.
DYE, Thomas R. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas.
In: HEIDEMANN Francisco G.; SALM, José Francisco (org.). Políticas
públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise.
Brasília, DF: Universidade de Brasília, 2009, p. 99-132.
ESPÍRITO SANTO. Assembleia Legislativa. ALES Digital. Consultas. Lei
nº 10.744, de 05 de outubro de 2017. Institui o Sistema de Monitoramento
e de Avaliação de Políticas Públicas do Espírito Santo. Vitória, ES, 2017.
Disponível em: http://www3.al.es.gov.br/Arquivo/Documents/legislacao/
html/LEI107442017.html. Acesso em 11 jan. 2022.
ESPÍRITO SANTO. Instituto Jones dos Santos Neves. Centro de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas – SIMAPP. Vitória, ES, 2022.
Disponível em: http://www.ijsn.es.gov.br/simapp. Acesso em 11 jan. 2022.
FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. A política de avaliação de políticas
públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 20, nº 59,
p. 97/109, out. 2005.
FERRAREZI, Elisabete; SARAVIA, Enrique (orgs.). Políticas públicas: coletânea. Vol. 1. Brasília, DF: Escola Nacional de Administração Pública, 2006a.
FERRAREZI, Elisabete; SARAVIA, Enrique (orgs.). Políticas públicas:
coletânea. Vol. 2. Brasília, DF: Escola Nacional de Administração Pública,
2006b.
FREITAS, Juarez. Direito fundamental à boa administração pública.
São Paulo: Malheiros, 2014.
FREITAS, Juarez. Políticas públicas, avaliação de impactos e o direito
fundamental à boa administração. Revista Sequência: Estudos Jurídicos e
Políticos, Florianópolis, nº 70, p. 115-133, jun. 2015.
50
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
GABARDO, Emerson; HACHEM, Daniel Wunder. O suposto caráter
autoritário da supremacia do interesse público e das origens do direito administrativo: uma crítica da crítica. In: BACELLAR FILHO, Romeu Felipe;
HACHEM, Daniel Wunder (coord.). Direito Administrativo e interesse
público: estudos em homenagem ao Professor Celso Antônio Bandeira de
Mello. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 155-201.
GOIÂNIA. Câmara Municipal. Diretoria Legislativa. Divisão de Documentação. Lei Orgânica do Município de Goiânia: texto revisado e atualizado
até a Emenda à Lei Orgânica n.º 080, de 03 de março de 2020 (DOM N°
7.259, de 16-03-2020). Goiânia, GO, 2019. Disponível em: https://www.
goiania.go.leg.br/leis/lei-organica-municipal. Acesso em: 18 jun. 2021.
GOIÁS. Secretaria de Estado da Casa Civil. Legisla Goiás. Legislação.
Emenda Constitucional nº 63, de 04 de dezembro de 2019. Altera os
dispositivos da Constituição Estadual que especifica. Goiânia, GO, 2019. Disponível em: https://legisla.casacivil.go.gov.br/pesquisa_legislacao/103149/
emenda-constitucional-63. Acesso em: 18 jun. 2021.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Eficiência econômica, eficácia procedural
ou efetividade social: três valores em disputa na avaliação de políticas e
programas sociais. Revista Desenvolvimento em Debate, Rio de Janeiro,
v. 4, n. 1, p. 117-142, 2016.
JUSTEN FILHO, Marçal. O Direito Administrativo de espetáculo. Fórum
Administrativo, Belo Horizonte, ano 9, nº 100, jun. 2009.
JUSTEN FILHO. Conceito de interesse público e a personalização do Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo,
Malheiros, nº 26, 1999.
LACERDA, Gabriela. Tomada de decisão com base em evidência: contributos do Legislativo. Cadernos ASLEGIS, Brasília, nº 61, 2º sem. 2021.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público.
Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
NEVES, Marcelo. Constituição e direito na modernidade periférica: uma
abordagem teórica e uma interpretação do caso brasileiro. Trad. Antônio
Luz Costa. São Paulo, SP: WMF Martins Fontes, 2018.
PINTO, Isabela Cardoso de Matos. Mudanças nas políticas públicas: a
perspectiva do ciclo de política. Revista de Políticas Públicas, São Luís,
v. 12, nº 1, p. 27-36, 2008.
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
51
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
RAEDER, Savio Túlio Oselieri. Ciclo de políticas: uma abordagem integradora dos modelos para análise de políticas públicas. Revista Perspectivas
em Políticas Públicas, Belo Horizonte, vol. VII, nº 13, p. 121-146, jan./
jun. 2014.
SALGADO, Joaquim Carlos. O Estado Ético e o Estado Poiético. Revista
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v.
27, n. 2, p. 37-68, abr./jun. 1998.
SCHMIDT, João Pedro. Para estudar políticas públicas: aspectos conceituais, metodológicos e abordagens teóricas. Revista de Direito da UNISC,
Santa Cruz do Sul, v. 3, n. 56, p. 119-149, set/dez. 2018.
SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceito, esquemas de análise e
casos práticos. 2. ed. São Paulo, SP: Cengage Learning, 2013.
SILVA, Rogerio Luiz Nery da. Políticas públicas e Administração Democrática. Revista Sequência: Estudos Jurídicos e Políticos, Florianópolis, nº
64, p. 57-84, jul. 2012.
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Revista
Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, p. 20-45, jul./dez. 2006.
STRECK, Lênio Luiz. Dicionário de hermenêutica. Belo Horizonte:
Casa do Direito, 2017.
TAVARES, Francisco Mata Machado. A dimensão política da crise fiscal
dos estados contemporâneos: um estudo sobre o potencial da democracia
deliberativa para a coibição das concorrências tributárias danosas. 2008.
193f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Faculdade de Filosofia
e Ciências Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2008.
WALLERNSTEI, Imannuel. Analisis del Sistema Mundo: una introducción.
Ciudad de México: Siglo XXI, 2006.
____________________________________________________________
CAROLINE MÜLLER BITENCOURT
Doutora em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul.
Pós-doutorado pela PUC/PR. Especialização em Direito Público. Professora efetiva do Programa de Pós-graduação em
52
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
CAROLINE MULLER BITENCOURT
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
Direito-Mestrado e Doutorado-UNISC. Chefe do Departamento
de Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul. Membro da
Rede Docente Eurolatinoamericana de Direito Administrativo.
Membro da Rede de Direito Administrativo Social. Coordenadora
do Grupo de pesquisa controle social e administrativo de políticas
públicas e serviço público. Integrante do Grupo de pesquisa Núcleo
de pesquisa de desenvolvimento humano da PUC/PR. Advogada.
Endereço profissional: Universidade de Santa Cruz do Sul. Avenida Independência, C. Universitário, 96820-060, Santa Cruz do Sul, RS, Brasil.
Orcid id: https://orcid.org/0000-0001-5911-8001.
E-mail:
carolinemb@unisc.br.
EDUARDO HENRIQUE LOLLI
Mestre em Direito e Políticas Públicas na Universidade Federal de
Goiás. Especialista em Jurisdição Federal pela Escola da Magistratura
Federal de Santa Catarina e Direito Tributário pela Universidade
do Vale do Itajaí. Procurador da Assembleia Legislativa do Estado
de Goiás.
Endereço profissional: Assembleia Legislativa do Estado de Goiás,
Palácio Maguito Vilela – Avenida Emival Bueno, Quadra G, Lote
01, Park Lozandes, CEP: 74.884-090, Goiânia, Goiás, Brasil.
Orcid id:
https://orcid.org/0000-0002-4088-9778.
E-mail: eduardololli.adv@gmail.com.
SAULO DE OLIVEIRA PINTO COELHO
Doutorado, mestrado e graduação em Direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais. Pós-Doutorado como bolsista CAPES, na
área de Teoria do Direito, junto à Universitat de Barcelona - Espanha. Professor efetivo da Universidade Federal de Goiás (UFG).
Vice-Diretor da Faculdade de Direito (FD-UFG). Coordenador
do Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas Públicas
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022
53
POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO CRÍTICO:
SISTEMATIZAÇÕES PARA SUBSIDIAR ANÁLISES EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
(PPGDP-UFG). Professor do Programa de Pós-Graduação Interdisciplinar em Direitos Humanos da UFG e professor do Programa
de Pós-Graduação Profissional em Direito e Desenvolvimento da
UFPA.
Endereço profissional: Universidade Federal de Goiás, Faculdade
de Direito., Campus I - Praça Universitária, Leste-Universitário,
74605220 - Goiânia, GO – Brasil.
Orcid id: https://orcid.org/0000-0003-2474-6539.
E-mail: saulocoelho@ufg.br.
Recebido em: 30/03/2022
Aceito em: 08/06/2022
Este trabalho está licenciado sob uma licença Creative Commons Attribution 4.0
International License.
Autores e autoras cedem à Revista Sequência direitos exclusivos de primeira publicação, ficando o trabalho licenciado sob a Creative Commons Attribution 4.0
International License. A licença autoriza que terceiros remixem, adaptem e ou
criem a partir do trabalho publicado, indicando o crédito ao trabalho original e
sua publicação inicial. Os autores têm permissão para assumir contratos adicionais
em separado, com distribuição não exclusiva da versão publicada na Revista Sequência, indicando, de todo modo, a autoria e publicação inicial neste periódico.
54
SEQÜÊNCIA (FLORIANÓPOLIS), VOL. 43, N. 90, 2022