RE
ÉR
RV
E IVSI T
S AT AD E
D EL A
L AC E
CP
EA
PL
A L• •N U
NM
UM
ÉO
R OS P
SÉ
PC
É ICAI L
AL
Les petites économies
d’Amérique latine
et des Caraïbes
Hubert Escaith
Division du développement
économique
CEPALC
hubert.escaith@cepal.org
La population, les ressources naturelles et la taille du marché
intérieur ont été les composants traditionnels de l’équation
déterminant la richesse des nations selon les économistes
classiques. Les nouvelles directions de recherche ouvertes par
les théories de la croissance endogène et les résultats des études
statistiques comparatives sur les déterminants de cette
croissance ont relancé l’intérêt sur les relations entre les effets
d’échelle, la taille des marchés et le rôle du commerce
international dans la croissance économique des petites
économies. Dans un environnement de mondialisation
croissante, les petites économies se retrouvent confrontées à
une série de défis et d’opportunités où leur petite taille
économique est généralement considérée comme un handicap.
Les déséconomies d’échelle augmentent leurs coûts de
production alors que la moindre diversification de leurs
exportations les rend extrêmement vulnérables aux
perturbations externes. Tous ces facteurs prennent d’autant
plus d’importance que le commerce est devenu un des facteurs
clefs du développement économique, comme l’indique la
hausse significative de la participation des importations et
des exportations par rapport au PIB notable depuis la seconde
moitié des années 1980. Le rôle central du commerce intrarégional ou du marché nord-américain comme moteurs des
exportations non traditionnelles exacerbe l’importance de la
compétitivité-prix et donc des programmes de subventions
ou d’exemptions pour assurer les débouchés sur ces marchés.
Pour les petits pays en voie de développement de la région
souffrant de désavantages relatifs, le succès dépendrait ainsi
des conditions préférentielles de leurs relations avec leurs
principaux partenaires commerciaux développés, soit les pays
d’Amérique du Nord et, pour les pays membres du groupe
ACP , l’Union européenne. De plus, une trop grande
spécialisation en fonction d’un grand marché régional (ÉtatsUnis ou Brésil) entraîne des risques qui méritent
considération.
J ULATINE
I N 2 0 0 ET
5 DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE
127
128
REVISTA
DE
LA
CEPAL
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
I
Principales caractéristiques économiques
Il n’y a pas de définition universellement acceptée de
ce qu’est une petite économie. Les analyses théoriques
retiennent souvent comme définition le fait d’avoir ou
pas une influence sur la formation des prix
internationaux. Une caractérisation voisine, et plus utile
d’un point de vue de l’économie politique, identifie les
petites économies comme celles qui n’ont pas
d’autonomie dans leurs décisions de politique
économique et doivent s’ajuster au contexte créé par
les politiques économiques des grandes économies.
C’est en particulier la définition retenue dans De Sierra
(1994). Ces définitions sont de peu d’utilité pour la
recherche empirique, car elles sont difficiles à observer
et à mesurer. Pour des raisons pratiques, la taille d’une
économie est donc généralement mesurée en fonction
de sa population, de sa superficie ou de son revenu
intérieur (Damijan, 1997). Gutiérrez (1996) indique
qu’il y a en Amérique latine une forte corrélation entre
les divers indicateurs usuellement retenus dans la
littérature et qu’un classement en termes de population
permet d’ordonner, de manière simple mais tout à fait
acceptable, les économies de la région.
Utilisant donc une définition de la petite économie
fondée sur sa population (autour de 10 millions
d’habitants ou moins au début des années 1990),1 la
plupart des économies d’Amérique latine sont petites:
L’auteur remercie les participants au colloque international sur
les relations Europe-Amérique latine et la mondialisation, organisé
par le Centre de recherche sur l’Amérique latine et les Caraïbes
(CREALC) à Aix-en-Provence, ainsi que les collègues de la CEPALC,
en particulier Len Ishmael, José Antonio Ocampo et Esteban Pérez
qui ont enrichi de leurs commentaires les versions antérieures qui
ont servi de base à l’élaboration de cet article. Les opinions
exprimées ici restent cependant de la responsabilité exclusive de
l’auteur et peuvent en particulier ne pas coïncider avec celles de la
CEPALC. [Ndlr: le texte de cet article est paru sous le titre Les petites
économies d’Amérique latine et des Caraïbes: Croissance,
ouverture commerciale et relations inter-régionales, en mars 2001
sous le n° 14 de la série «temas de coyuntura» publiée par la Division
du développement économique de la CEPAL , repris en espagnol sous
le titre «Las economías pequeñas de América Latina y el Caribe»
dans la Revista de la CEPAL, n° 74, août 2001, pp. 71-85].
1 Critère tout relatif: vingt ans auparavant, la limite eut été de 6,1
millions pour un groupe similaire de pays latino-américains (Real
de Azúa, 1977); aujourd’hui, elle est de 13 millions (excepté Cuba,
qui serait maintenant considérée comme petite économie, voir
tableau 1).
toute la Caraïbe (excepté Cuba), l’Isthme
centraméricain, la Bolivie, l’Équateur, le Paraguay et
l’Uruguay. De nombreuses îles des Caraïbes ont une
très petite taille, moins d’un million d’habitants (avec
des populations pouvant parfois être inférieures à
100.000 personnes), ce qui accentue leur spécificité et
les rend spécialement vulnérables (voir tableau 1).
Néanmoins, toutes restent très différentes en termes de
ressources naturelles, de revenu par tête, de culture et
de sociétés, ce qui oblige à mettre en perspective les
conclusions générales obtenues, afin d’éviter tout
réductionnisme excessif.
1.
Croissance et compétitivité
La littérature récente sur les économies d’échelle et la
croissance endogène des économies ouvertes tend à
considérer l’étroitesse du marché intérieur comme un
handicap, du moins dans les étapes initiales du
développement. L’ouverture des marchés extérieurs
favorisée par la mondialisation devrait en principe
permettre à ces économies de compenser cette
contrainte. Cependant, il n’y a pas d’unanimité sur les
résultats de l’ouverture commerciale et du libre-échange
quand les partenaires commerciaux sont fortement
asymétriques en taille et en niveau de développement.
Tant la théorie que la pratique tendent à indiquer que
certains pays bifurquent sur des voies de garage et se
spécialisent dans des marchés régressifs, alors que
d’autres profitent des marchés extérieurs pour
développer une spécialisation dynamique (Ros, 2000).
Parmi l’ensemble des pays en voie de
développement, les «grandes économies» affichent un
revenu par tête significativement plus élevé que les
«petites économies»; par contre les «très petites
économies» ont un revenu moyen par habitant
comparable à celui des plus grandes économies. Les
mêmes relations se retrouvent lorsque l’on se penche
sur les taux de croissance. Il semblerait donc que les
petites économies (mais pas les très petites) souffrent
de certains désavantages comparatifs (Salvatore, 1997).
Selon cet auteur, ce handicap est dépendant du niveau
de développement et tend à disparaître lorsque l’on
analyse les économies développées. Ces résultats se
retrouvent, encore qu’atténués, en Amérique latine et
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
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DE
LA
CEPAL
•
NUMÉRO
129
SPÉCIAL
TABLEAU 1
Amérique Latine et Caraïbes: Sélection d’indicateurs démographiques et économiques
Population
(milliers
d’habitants)
Période ou année
Amérique latine et
Caraïbe (total)a
2000
519 752
Pays (par taille
de population)
St. Christophe-et-Nièves
41
Antigua-et-Barbuda
68
Dominique
71
Grenade
94
St. Vincent-et
Grenadines
116
Ste Lucie
154
Belize
241
Barbade
270
Suriname
417
Guyana
861
Trinité-et-Tobago
1 295
Jamaïque
2 583
Panama
2 856
Uruguay
3 337
Costa Rica
4 023
Nicaragua
5 071
Paraguay
5 496
El Salvador
6 276
Honduras
6 485
Bolivie
8 329
Haïti
8 357
République
dominicaine
8 396
Cuba
11 199
Guatemala
11 385
Équateur
12 646
Chili
15 211
Venezuela
24 170
Pérou
25 662
Argentine
37 032
Colombie
42 321
Mexique
98 881
Brésil
170 693
Taux annuel
moyen de
croissance
démographique
Densité de
population
(habitants/km2)
par habitant
(dollars de
parité de pouvoir
d’achat)
1991-2000
2000
1998
19811990
19912000
2000
1,7
25,0
6 340
1,2
3,3
43,4
-0,3
0,6
0,0
0,3
113,4
152,0
97,3
282,9
9
8
4
5
790
890
777
557
5,8
6,1
4,4
4,9
4,1
3,3
2,1
3,5
128,5 b
157,7 b
115,7 b
99,3
0,9
1,3
2,6
0,5
0,4
1,0
0,7
0,9
1,8
0,7
2,8
2,9
2,7
2,1
2,9
2,4
1,9
290,3
249,2
10,5
617,7
2,6
4,3
250,5
237,9
37,1
18,8
69,1
39,5
13,1
292,4
55,0
7,3
277,5
4 484
4 897
4 367
...
...
3 139
7 208
3 344
4 925
8 541
5 812
1 896
4 312
4 008
2 338
2 205
1 379
6,5
6,8
4,5
1,1
0,5
- 2,9
- 2,6
2,2
1,4
0,0
2,2
- 1,5
3,0
- 0,4
2,4
0,2
- 0,5
3,2
2,2
4,1
1,4
1,7
5,3
3,0
0,1
4,4
3,0
5,0
3,3
2,2
4,6
3,1
3,8
- 1,0
121,5 b
133,1 b
101,9 b
130,4 b
...
203,3 b
97,7 b
111,7 b
146,8
38,0
94,6
117,8
81,2
66,3
101,5
41,8
47,0
1,8
0,5
2,7
2,1
1,5
2,2
1,8
1,3
1,9
1,7
1,4
170,6
101,1
99,6
44,0
19,8
26,3
19,4
13,2
39,3
50,2
19,6
4 337
...
3 474
3 003
8 507
5 706
4 180
11 728
5 861
7 450
6 460
2,4
3,7
0,9
1,7
3,0
- 0,7
- 1,2
- 0,7
3,7
1,9
1,6
6,3
- 1,4
4,1
1,7
6,6
2,0
4,2
4,2
2,6
3,5
2,6
100,6
...
47,6
77,3
60,8
51,1
33,2
23,1
36,5
65,0
23,1
PIB
Taux de
croissance
annuel moyen
du PIB
Commerce
extérieur
(% du PIB)
Source: CEPALC et Banque mondiale.
Incluant Bahamas, Antilles néerlandaises, Aruba, îles Vierges, Montserrat et Porto Rico.
b Commerce de biens seulement, 1998.
a
les Caraïbes. Sur les vingt dernières années, les
économies de très petite taille (moins d’un million
d’habitants) ont eu un taux de croissance du revenu
par habitant au moins comparable sinon plus élevé que
les pays de taille moyenne ou supérieure (plus de 10
millions d’habitants). Les petites économies (entre 1 et
10 millions d’habitants) ont enregistré en général une
croissance moindre que les deux autres groupes.
En fait, sur une longue période, seul le premier
groupe de très petites économies a pu enregistrer une
augmentation significative du produit par habitant, alors
que la récupération de la croissance dans les années 90
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
130
REVISTA
DE
LA
CEPAL
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
TABLEAU 2
Amérique latine et Caraïbes: Évolution des revenus et taille 1981-2000
Pays
Total
PIB par
habitant 1990a
a/b
a/b
Amérique latine
Caraïbes a/b
Plus de 10 millions d’habitants b/c
De 1 à 10 millions d’habitants b/c
Moins de 1 million d’habitants b/c
Taux de croissance annuel du
1981-1990
1991-2000
PIB
par habitant
1981-2000
...
-0,9
1,5
0,3
...
...
7 029
4 056
6 655
-0,9
-0,9
-0,5
-1,2
3,1
1,5
1,0
1,5
1,1
2,4
0,3
0,0
0,5
-0,1
2,7
Source: Tableau 1.
a
Dollars à la parité du pouvoir d’achat.
Moyenne pondérée par le PIB.
c Moyenne simple
b
fut à peine suffisante parmi les économies moyennes
et grandes pour compenser les pertes subies dix ans
auparavant en conséquence de la politique
d’endettement des années 70 et de la crise économique
qui en a découlé (voir tableau 2). Quant aux habitants
de 14 petits pays, le revenu par tête en 2000 est en
moyenne inférieur à celui de 1980; en d’autres termes,
pour ce groupe de pays, la fameuse décennie perdue
aura duré vingt ans: sur ce groupe de 14 pays, 8 ont
enregistré un déclin de cet indicateur sur la période
1981-2000, une situation qui a touché particulièrement
Haïti et le Nicaragua (en moyenne 2,6 pour cent et 1,7
pour cent, respectivement de chute annuelle du PIB par
habitant). L’effet «taille» n’est qu’un des multiples
facteurs qui peuvent influencer le taux de croissance,
et il est donc nécessaire de contrôler l’action de ces
autres causes possibles pour isoler la contribution
spécifique de la taille du pays. Pour ce faire, une
équation incorporant les divers autres facteurs identifiés
par Escaith et Morley (2000) a été estimée pour un
panier de 17 pays de la région sur la période 19711996, excluant les très petites économies. Tout en
souscrivant aux restrictions soulignées par les auteurs
quant aux limites de ce type d’analyse, les résultats
présentés dans le tableau 3 tendent à indiquer que, toutes
choses égales par ailleurs,2 les grands pays ont eu un
taux de croissance du produit par tête supérieur.
Les écarts observés avec les prédictions de la
théorie néoclassique, neutres quant à l’effet taille, se
2
Parmi les autres facteurs, l’évolution du commerce international
et la stabilité du cadre macro-économique interne sont les plus
déterminants. Les réformes structurelles n’ont pas eu un effet global
signifiant, mais le manque de progressivité dans leur mise en place
a eu clairement un impact négatif.
doivent principalement à des considérations microéconomiques. Un marché intérieur réduit implique que
certaines économies de taille et de complémentarités
ne peuvent être obtenues, impliquant de plus grands
coûts relatifs et une moindre compétitivité. Ces coûts,
qui affectent aussi bien le secteur public et le secteur
privé, prennent des formes diverses qui peuvent se
résumer comme suit:
Indivisibilité, biens publics et infrastructure
La plupart des services publics sont caractérisés
par leur indivisibilité, ce qui implique pour les petits
pays que leur coût par habitant est généralement
supérieur. En outre, comme nous verrons plus loin, la
structure incomplète ou déficiente des marchés oblige
souvent l’État à assumer un rôle important dans
l’économie. D’ailleurs, la part des dépenses publiques
courantes dans le PIB et le coefficient d’imposition ont
tendance à décroître avec la taille des économies. La
nécessité de maintenir sous contrôle les dépenses de
l’État implique aussi que la couverture et la qualité de
ces services laissent souvent à désirer.
a)
b) Taille des entreprises et coûts de production
Les entreprises privées sont confrontées aux
mêmes problèmes, car l’étroitesse du marché intérieur
interdit de pouvoir profiter des rendements d’échelle.
Ceci est particulièrement vrai pour le secteur des biens
et services non commercialisables, pour qui le marché
est par définition interne. Ces handicaps sont moins
marqués dans le cas des secteurs des biens et services
commercialisables car les exportations permettent de
compenser l’étroitesse du marché intérieur. Cependant,
même dans ce contexte d’ouverture, les économies
d’échelle sont difficiles à obtenir, car même les
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
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DE
LA
CEPAL
•
NUMÉRO
131
SPÉCIAL
TABLEAU 3
Amérique latine et Caraïbes: Évaluation empirique des
déterminants de la croissancea
Variable
Coefficient
Statistique t
3,237
0,261
-0,033
-0,001
0,060
0,175
-0,125
0,127
0,007
0,154
-0,097
0,037
0,084
-0,001
-0,097
0,96
2,02
-2,50
-7,71
1,94
8,51
-4,16
2,46
1,72
2,97
-4,55
2,83
0,93
-1,19
-2,88
Constante
Population moyenne en 1971-75 (logarithme)
Proportion de population rurale, moyenne 1971-75
Revenu par tête au début de chaque sous-période de 5 ans
Coefficient d’investissement (relatif au PIB)
Variation des exportations des pays en développement vers l’OCDE
Importance des secteurs primaires dans le PIB
Variation du coefficient d’exportations (relatif au PIB)
Participation des réserves en devises dans M2
Solde budgétaire (relatif au PIB)
Fluctuations du taux de change réel
Variation de la proportion du crédit destiné au secteur privé
Indice moyen de réforme structurelle, début de chaque sous-période
Carré de ce même indice moyen, début de chaque sous-période
Variation de l’indice moyen de réforme durant chaque sous-période
Source: Calculs de l’auteur. Origine et description des données: Escaith et Morley (2000).
a
b
Variation annuelle du PIB par tête.
Méthode des moindres carrés généralisés, pondérés et corrigés pour hétéroscédasticité. R-2: 0,83, utilisant 85 observations (17 pays, 5
sous-périodes de 5 ans entre 1971 et 1996).
«grandes» entreprises des petits pays sont petites
comparées à leurs concurrents régionaux et, comme
beaucoup de petites entreprises, ont des difficultés à
«suivre» la cadence du progrès technologique. En outre,
elles doivent intégrer dans leurs processus productifs
des biens et services non commercialisables produits
localement à des prix souvent bien supérieurs à ceux
de leurs concurrents internationaux. Dans ce contexte,
une insertion réussie dans les marchés régionaux ou
internationaux passe par une spécialisation suffisante
pour atteindre la masse critique. Cette spécialisation se
fait souvent au détriment de la complémentarité avec
le reste de l’économie nationale.
Structure des marchés
L’étroitesse des marchés et son implication en
terme de compétitivité-coûts ont des conséquences
importantes sur l’organisation des marchés intérieurs.
Le domaine des entreprises viables dans les secteurs
exposés à la concurrence extérieure est plus réduit, en
raison des coûts unitaires de production. Les secteurs
protégés tendent à se caractériser par une structure
monopolistique qui est d’autant moins contestée que
les coûts initiaux d’entrée dans ces petits marchés sont
relativement importants, comparés aux revenus
escomptés.
Cette tendance monopolistique des marchés
internes appelle une intervention publique –soit
c)
spontanée, soit forcée de l’extérieur par les accords
commerciaux multilatéraux– afin de corriger les failles
de marché et réguler la concurrence. Or, pour des
raisons financières et en raison du manque de
spécialistes, la fonction publique locale est rarement
capable d’assumer les complexes implications légales
et techniques d’une telle régulation. Les conséquences
en termes de moindre efficience des marchés créent
alors une situation sous-optimale d’un point de vue
économique.
L’étroitesse des marchés du travail et la moindre
diversification des activités productives impliquent
d’importants coûts de friction et d’ajustement. En
période de croissance, les entreprises ont des difficultés
pour recruter la main-d’œuvre qualifiée nécessaire. Par
contre, en situation de récession, les alternatives
d’emplois sont d’autant réduites que les activités sont
peu diversifiées. Le chômage induit est difficilement
résorbé et les chocs ont tendance à être persistants.3 Ce
dernier point est spécialement important lorsque l’on
considère les coûts sociaux de l’éventuelle
restructuration productive qu’une ouverture au libreéchange pourrait rendre nécessaire.
3
Les petites économies sont d’ailleurs caractérisées par une forte
émigration de leur main-d’œuvre.
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
132
REVISTA
DE
LA
CEPAL
d) Gouvernance
La taille réduite des marchés présente aussi des
avantages liés aux déséconomies d’échelle en termes
de coûts de transaction et de supervision. Dans un
contexte où l’information sur les partenaires
commerciaux (clients, fournisseurs) est facile d’accès,
les coûts associés à l’asymétrie de l’information et au
risque moral diminuent. La réputation et la pression du
milieu pour se comporter selon les règles éthiques
acceptées substituent en partie la nécessité de mettre
en place un système formel de régulation et de
surveillance. La petite taille des populations joue
également en faveur d’une plus grande cohésion sociale
et d’une plus grande implication des citoyens dans la
gestion de la chose publique.4 Cependant, ces fruits ne
sont récoltables que si un minimum de conditions de
gouvernance est réuni, ce qui est loin d’être le cas dans
la région.5
2.
Vulnérabilité
Au-delà des différences en niveaux de développement
ou de croissance, les petites économies comme groupe
sont intrinsèquement plus vulnérables aux chocs
externes. En fait, la vulnérabilité est une des principales
dimensions de l’analyse des relations entre taille et bienêtre économiques dans le contexte d’économies
ouvertes, à telle enseigne que de nombreux petits pays
ont tenté, sans succès pour le moment, d’introduire cette
notion comme critère alternatif de différenciation dans
la clause d’habilitation élargissant le traitement réservé
aux pays moins avancés dans les accords de l’OMC. Trois
facteurs interdépendants peuvent être distingués, qui
répondent aux dimensions géographiques,
démographiques et économiques.
La conjonction des dimensions géographique et
démographique se traduit par de fortes densités de
population qui accroissent la pression sur les ressources
naturelles, menaçant le fragile écosystème. Haïti en est
l’exemple le plus extrême, mais la vulnérabilité
écologique est présente dans de nombreuses petites
économies de la région. Leur localisation dans des
régions tropicales sujettes à des désastres naturels
(ouragans, phénomènes sismiques ou volcaniques)
4
Déjà Aristote mentionnait cette cohésion comme une force des
États, notion reprise maintes fois par les auteurs du XVIIIe siècle
(Real de Azúa, 1977).
5 Comme peuvent en témoigner les guerres civiles qui ont ravagé
l’Amérique centrale, les conflits ethniques et religieux dans les
Caraïbes et les fractures de la société équatorienne.
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
complique encore le problème. Ces catastrophes
naturelles sont récurrentes et chaque occurrence touche
un pourcentage important de la population, pouvant
aller jusqu’à inclure la totalité du territoire. Dans
certaines îles des Caraïbes, les dommages infligés à
l’infrastructure et aux activités productives peuvent
dépasser la valeur du PIB. Dans cette situation, la
capacité des autorités nationales pour faire face à
l’urgence de la situation et assumer les coûts de la
reconstruction est dérisoire.
Sur le point spécifique de la vulnérabilité sociale,
une attention particulière doit être portée aux petites
îles en voie de développement des Caraïbes, qui sont
parfois utilisées comme points de transit ou de
blanchiment d’argent par les trafiquants internationaux
de stupéfiants. La criminalité interne associée au
commerce et la consommation de stupéfiants minent
les systèmes judiciaire et financier, et corrompent
finalement l’ensemble des institutions qui participent
de la gouvernance. La fragilité sociale de ces îles et les
implications sur la gouvernance est rendue encore plus
aiguë par les fractures sociales et culturelles qui
prennent leurs racines dans des sociétés où existent une
répartition inégale des revenus et des clivages
difficilement réductibles fondés sur l’ethnie ou la
religion.
La dimension économique de la vulnérabilité des
petites économies est fortement liée à l’importance
relative du commerce international et à la faible
diversification de leurs exportations. Le coefficient
d’ouverture commerciale (importations plus
exportations de biens et services) des petites économies
d’Amérique latine et des Caraïbes s’élève à 85 pour
cent du PIB, contre seulement 30 pour cent pour les
autres économies de la région (CEPALC, 1996). En outre,
ces exportations sont concentrées dans un petit groupe
de produits et de marchés, créant les conditions d’une
forte volatilité des revenus en devises provenant des
ventes extérieures. Comme le coefficient d’ouverture
est très élevé et que ces petites économies sont
extrêmement dépendantes des importations pour
satisfaire une grande partie de leur demande intérieure,
les fluctuations des revenus d’exportation, qui sont
généralement insuffisants même en période normale
pour financer les importations, ont un impact important
sur l’activité interne et la génération des revenus
intérieurs.
La nature préférentielle de l’accès des produits
d’exportation sur les marchés européens ou nordaméricain (Accords de Lomé, Initiative du Bassin
caraïbe) les rendent en outre dépendants de la continuité
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
REVISTA
DE
LA
CEPAL
des préférences unilatérales accordées. Or l’esprit même
de ces préférences se voit de plus en plus contesté par
les nouvelles règles régissant le commerce international
depuis la conclusion des négociations d’Uruguay.
La spécialisation dans des produits sensibles, tels
que les produits agricoles, les textiles et l’habillement,
fait que les marchés d’exportations sont vulnérables
aux réactions protectionnistes des économies
développées. En outre, les produits manufacturés
exportés par les pays d’Amérique centrale et des
Caraïbes (en provenance des maquiladoras) ont une
faible intensité capitalistique et, par conséquent, les
entreprises de sous-traitance se délocalisent aisément
et sont très sensibles à des petites variations de coûts
comparatifs de production.
Cependant, cette grande vulnérabilité aux
perturbations externes d’origine commerciale est
compensée par une relative immunité aux chocs
d’origine financière, qui ont été la cause principale des
dernières crises économiques en Amérique latine. Grâce
au faible développement de leur marchés financiers,
les petites économies n’ont pas attiré l’intérêt des
capitaux spéculatifs dont l’ampleur des flux et leur
volatilité ont été la cause de grandes variations tant de
prix relatifs –via les écarts de taux de change réel–
comme de transfert de revenus.
Il est intéressant de noter que la grande
vulnérabilité externe, d’origine commerciale, inhérente
aux petites économies de la région les a amenées à
adopter des politiques macro-économiques
généralement plus prudentes que celles de leurs voisins.
Grâce à ce relatif conservatisme et à leur isolement des
mouvements spéculatifs de capitaux, au cours des vingt
dernières années, les fluctuations observées de la
croissance des petites économies de la région sont en
moyenne inférieures à celles enregistrées pour les pays
de plus grande taille. Ce résultat confirme ainsi
l’importante contribution de la cohérence et de la qualité
de la politique macro-économique sur les résultats de
la croissance de long terme, observée sur l’ensemble
de la région (Escaith et Morley, 2000).
3.
Politiques économiques
Tant leur taille que leur ouverture sur l’extérieur
impriment un caractère distinctif aux politiques
économiques suivies par les petites économies de la
région. Plus qu’à un choix volontaire, ce caractère
répond aux marges de manœuvre réduites
qu’impliquent des marchés intérieurs incomplets et
l’ouverture sur l’extérieur incluant non seulement le
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
133
commerce, mais aussi les marchés des changes.
L’étroitesse des marchés financiers locaux et la faiblesse
de l’épargne interne renforcent le classique «trilemme»
des économies ouvertes, où la liberté des échanges, la
stabilité du taux de change et l’autonomie de la politique
monétaire sont des objectifs globalement
incompatibles. Dans ces conditions, face à un choc
récessif, il est très difficile aux autorités nationales de
lisser la demande intérieure par une expansion du
financement interne, sans risquer de déstabiliser
l’économie.6
La stabilité du taux de change est un des objectifs
dominants dans ces petites économies très ouvertes au
commerce international. Durant la période 1989-2000,
l’écart type des indices du taux de change réel
(normalisés à une valeur 100 pour 1995) a été de 11
pour les petites économies, contre 21 pour les autres
pays. La plupart des petites économies ont maintenu
une parité fixe longtemps après la fin de l’étalon dollar
défini par Bretton Woods. Si, en Amérique centrale, le
Costa Rica fut le premier pays à dévaluer (décembre
1980), ce fut un cas isolé et les parités fixes restèrent la
norme durant les années 80, au prix d’une multiplicité
de taux de change, de contraintes non tarifaires aux
importations et de l’accumulation de déséquilibres
croissants de la balance des paiements. Dans les
Caraïbes, les principales économies (Jamaïque, Guyana,
Trinité-et-Tobago, République dominicaine, Haïti)
essayèrent aussi de maintenir leur parité cambiaire en
dépit de déséquilibres internes et externes alarmants,
qui finalement entraîneront dévaluations à chaud et la
mise en place de programmes d’ajustement.
Cependant, les plus petites économies des Caraïbes
ont réussi à conserver une parité stable (premièrement
avec la livre, ensuite avec le dollar), soit dans le cadre
d’un régime normal de taux fixe (Barbade, Bahamas,
Belize), soit dans le cadre d’un système monétaire de
conversion géré par la Banque centrale des Caraïbes
orientales qui réunit six pays. Cette stratégie n’a été
possible que grâce au conservatisme de la politique
macro-économique et aux transferts de ressources, soit
directs (aide au développement) soit par le biais
d’accords commerciaux préférentiels (protocoles
spécifiques prévus dans les Accords de Lomé avec la
Communauté européenne). En Amérique du Sud, pour
6
Néanmoins, cette moindre capacité de réaction de la politique
macro-économique face aux chocs externes ne s’est pas traduite
par une plus grande fluctuation des taux de croissance, certainement
grâce à l’isolement des petites économies des flux de capitaux
spéculatifs.
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
134
REVISTA
DE
LA
CEPAL
des raisons géographiques et historiques, la politique
macro-économique des petites économies pendant les
années 80 est restée proche de celles suivies par leurs
grands voisins. L’ancrage du taux de change y fut de
même généralement pratiqué dans les efforts de
stabilisation des années 1990.
La politique budgétaire est, elle aussi, peu
autonome en raison de la fragilité des finances
publiques et de leur dépendance externe. D’une part,
les petits pays souffrent en règle générale de déficits
budgétaires plus importants que chez leurs grands
voisins. D’autre part, les recettes courantes du
gouvernement proviennent en grande partie des taxes
sur le commerce extérieur. À cela, il faut ajouter que
dans les petits pays de moindre développement relatif,
l’investissement public s’appuie sur une aide externe
proportionnellement plus élevée, relativement au
contexte régional.
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
On peut constater dans le tableau 4 que les pays
les plus vulnérables aux fluctuations économiques,
selon la double classification de déficit budgétaire et
de dépendance externe, sont pratiquement tous de
petites économies. Ainsi la façon de concevoir la
politique macro-économique dans les petites économies
reste-t-elle très réactive, et plus qu’ailleurs, son
ambition est de maîtriser l’inflation et de préserver la
stabilité nominale du taux de change, deux objectifs
fortement interdépendants dans de telles économies.
D’ailleurs, les faits montrent que les petites économies
ont moins souffert de l’inflation ou de la dévaluation
que leurs grands partenaires régionaux (CEPALC, 1996).
Cependant, ces limitations structurelles à
l’utilisation active de la politique macro-économique
de court terme n’impliquent pas l’impossibilité d’avoir
une politique publique de développement. Ainsi les
restrictions budgétaires n’ont-elles pas empêché
TABLEAU 4
Amérique latine et Caraïbes: Situation budgétaire et dépendance des recettes douanières
(Moyennes 1995-1999)
Soldes
budgétaire
Surplus ou
léger déficit
Déficit modéré b
Déficit important
c
a
Dépendance des
Recettes douanières
Réduite
Trinité-et-Tobago
El Salvador
Mexique
Bolivie
Brésil
Costa Rica
Uruguay
Modérée
Chili
Argentine
Barbade
Guatemala
Panama
Paraguay
Pérou
Équateur
Guyana
Élevée
République dominicaine
Antilles néerlandaises
Saint-Kitts-et-Nevis
St. Lucie
St. Vincent-et-les-Grenadines
Venezuela
Antigua-et-Barbuda
Bahamas
Belize
Colombie
Dominique
Grenade
Haïti
Honduras
Nicaragua
Jamaïque
Source: Escaith et Inoue (2001).
a
b
c
Excédent budgétaire ou déficit inférieur à 1 pour cent du PIB.
Déficit compris entre 1 et 2 pour cent du PIB.
Déficit moyen supérieur à 2 pour cent du PIB ou fortement instable.
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
REVISTA
DE
LA
CEPAL
certaines petites économies, en particulier au Costa Rica
et dans les Caraïbes anglophones, de mettre en place
des programmes d’investissement dans le capital
humain (santé et éducation) ou des instruments fiscaux
d’une politique agressive d’exportation.
Faute de pouvoir financer de coûteux programmes
d’aide au développement industriel, de nombreuses
petites économies ont accordé des subventions à
l’investissement productif sous la forme d’exemption
d’impôts, tant directs qu’indirects. C’est en particulier
le cas pour les activités de maquiladora qui se sont
installées dans des zones franches, tant en Amérique
centrale qu’aux Caraïbes. Certains pays ont co-participé
au développement de l’infrastructure nécessaire aux
nouvelles activités, comme ce fut le cas en République
dominicaine dans le cadre de son programme de
promotion du tourisme. Ces actions représentent des
coûts importants, en termes de dépenses budgétaires
ou de manque à gagner fiscal.7
Cependant, ces programmes d’incitation sont
fréquemment nécessaires pour contrebalancer les
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
135
handicaps structurels propres aux petites économies
(déséconomies d’échelle, coûts d’externalités) qui
augmentent les coûts de production et affaiblissent la
compétitivité internationale des productions locales. Le
fait est qu’ils furent bien souvent la clef du succès des
programmes de diversification des exportations non
traditionnelles des petites économies d’Amérique
centrale et des Caraïbes (Stallings et Peres, 2000).
Les nouvelles conditions du marché international,
en particulier les règles définies dans le cadre des
négociations d’Uruguay et des accords internationaux
et multilatéraux qui en découlèrent, sont
particulièrement sensibles pour ces économies, dont la
stabilité des finances publiques dépend de tarifs
douaniers en voie de réduction et l’insertion dans
l’économie internationale, de subventions à
l’exportation dont l’usage se voit de plus en plus
contraint. La qualité de cette insertion et les conditions
dans lesquelles elle s’opère présentent une série de défis,
mais aussi d’opportunités, qui conditionnent en bonne
partie la définition des options de politique économique.
II
Défis et opportunités
1.
Mondialisation, libre-échange et intégration
régionale
Selon l’orthodoxie économique, les petites économies
sont censées être les principales bénéficiaires du libreéchange: les tenants de la mondialisation avancent que
les désavantages de la taille peuvent être compensés
par l’intégration régionale et l’internationalisation des
activités productives. L’ouverture des marchés permet
de surmonter ces handicaps car les petits pays, grâce à
une moindre inertie structurelle, seraient plus à même
de montrer la flexibilité nécessaire pour s’adapter aux
conditions de la concurrence internationale, dans la
mesure où leurs gouvernements adoptent les «bonnes»
politiques. Hélas, ces perspectives optimistes sont plus
qu’incertaines, et un survol de la littérature théorique
7
Par exemple, en République dominicaine, les fonds d’appui au
développement d’infrastructure hôtelière se sont élevés à 1,1 pour
cent du PIB en 1986, alors que le manque à gagner en termes
d’impôts exemptés a oscillé, selon les années, entre 5 et 9 pour
cent des recettes fiscales au Costa Rica (Escaith et Inoue, 2001).
sur l’impact du libre-échange sur le bien-être
économique ne permet pas de dégager un consensus
sur ses conséquences pour les petites économies
(Escaith et Pérez, 1999). Rodriguez et Rodrik (1999),
faisant une lecture critique des travaux empiriques
publiés sur le sujet, concluent que les résultats présentés
ne sont pas plus convaincants.
Plus concrètement, bien des dirigeants des petites
économies ont émis des réserves sur la capacité de leurs
pays de bénéficier pleinement de l’initiative de créer
une large Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA),
suite au processus entamé au Premier Sommet des
Amériques tenu en 1994 pour encourager l’intégration
commerciale de l’ensemble des économies du
continent. Les limitations structurelles confrontées par
les petites économies réduisent, selon eux, les bénéfices
potentiels que peuvent attendre leurs (petites)
entreprises de l’extension des marchés d’exportation,
alors que l’augmentation de la concurrence de grandes
entreprises extérieures laisse craindre pour leur survie.
Ces doutes ne doivent pas cacher les bénéfices nets
que peuvent apporter les nouveaux flux de commerce
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
136
REVISTA
DE
LA
CEPAL
et d’investissement, en particulier si on prend en compte
les coûts d’opportunité de la non-intégration. En fait,
les petites économies d’Amérique centrale et des
Caraïbes n’ont pas beaucoup d’options alternatives à
intégrer la ZLEA, instance qui devrait résulter de la
signature (prévue pour 2005) de cet accord de libreéchange: en refusant de jouer les règles du libreéchange, elles courraient le risque de s’isoler des
marchés qui constituent maintenant la partie la plus
importante et la plus dynamique de leurs exportations.
Même si ces pays bénéficient aujourd’hui d’un
traitement approchant, bien que soumis à de
nombreuses restrictions, celui du Mexique dans le cadre
de leurs exportations aux États-Unis, leur
marginalisation de la ZLEA impliquerait que ces
privilèges, accordés unilatéralement, pourraient être
unilatéralement révoqués. La seule existence de cette
possibilité réduirait les gains qu’ils peuvent attendre
de la libéralisation du commerce, et particulièrement
des mouvements d’investissement.
2.
Coûts et bénéfices escomptés
Du point de vue d’une petite économie, mettre en
balance les coûts et bénéfices potentiels devrait aboutir
à établir la liste suivante:
Échanges créateurs contre détournement du
commerce
Le cas est classique et fait référence à l’existence
de barrières tarifaires qui détournent les flux de
commerce existants, en faveur d’un autre membre de
la zone de libre-échange et au détriment de partenaires
extérieurs initialement plus compétitifs. Dans ce
contexte, et prenant en considération l’ensemble des
coûts de transaction, la formation d’une zone de libreéchange entre partenaires comparables devrait
théoriquement être une bonne chose lorsque cette zone
suit les lignes naturellement dictées par la proximité
(blocs «naturels»). Cette proximité, en effet, permet de
minimiser les effets de détournement. Les blocs «contre
nature» (c’est-à-dire englobant des partenaires
improbables ou séparés par de forts coûts de
transaction) sont moins susceptibles de contribuer à
l’amélioration du bien-être économique des populations
(Frankel, Stein et Wei, 1995). Ce dernier point est
potentiellement préoccupant pour ces petites économies
qui souffrent de coûts élevés de transaction, soit de par
leur insularité (dans le cas des Caraïbes), soit, tout au
contraire, du fait de leur enclavement (Bolivie et
Paraguay). Cet état de choses deviendrait –du moins
a)
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
sous certaines hypothèses théoriques– encore plus
sombre pour ces petites économies quand l’asymétrie
entre les partenaires commerciaux est prise en compte.
Dans un référent théorique de concurrence imparfaite,
les gains obtenus de l’adhésion à une zone de libreéchange seraient en fin de compte liés à la taille relative
des partenaires: les grands pays sont en général
favorisés, au détriment des petites économies.
Cependant, comme il a été suggéré auparavant, les
petites économies n’ont pas vraiment le choix: la
menace d’un détournement de commerce est un coût
pour tout pays tiers qui peut voir fondre ses parts de
marché s’il se maintient en dehors d’une zone de libreéchange.8
b) Association et investissement
Le fait de s’intégrer une zone de libre-échange ne
permet pas seulement d’étendre ses marchés (création
de commerce), cela permet aussi de réduire l’incertitude
quant à l’accès à ces marchés. Cette plus grande sécurité
devrait à son tour se traduire par un coup de fouet aux
investissements destinés à produire des biens et services
exportables. Néanmoins, ce bénéfice attendu est aussi
un «cadeau empoisonné» lorsque les investissements
sont très spécifiques aux marchés visés et impliquent
des investissements initiaux importants ou non
récupérables. Comme nous verrons infra, cette situation
implique à terme une perte de pouvoir de négociation
qui n’est pas sans coûts.
Externalités positives
Les autorités macro-économiques d’un pays
souffrant d’un passé d’instabilité peuvent gagner en
crédibilité et réduire la perception de risque pays en
s’associant avec des partenaires plus stables. Au
contraire, à cause de l’effet de contagion, l’entrée de
nombreux partenaires instables peut représenter un coût
pour les «bons élèves», raison pour laquelle un certificat
de bonne conduite macro-économique est souvent exigé
comme condition d’éligibilité pour joindre une telle
zone.
D’autres effets induits sont envisageables, comme
par exemple la consolidation du processus de réformes
c)
8
La situation est cependant moins claire lorsque l’on considère
l’ensemble des relations commerciales. Dans le cas des Caraïbes
en particulier, qui ont un fort pourcentage de commerce avec
l’Europe, joindre la ZLEA pourrait se traduire par un fort effet de
détournement à l’encontre de l’Europe et une trop grande
spécialisation par rapport aux États-Unis. Il serait alors préférable
de maintenir un certain équilibre entre leurs deux grands partenaires
commerciaux.
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
REVISTA
DE
LA
CEPAL
internes ou la convergence plus rapide vers les normes
de qualité reconnues internationalement, ce qui devrait
permettre l’ouverture de nouveaux marchés hors ZLEA
(Europe, Japon). Dans la même ligne de raisonnement,
l’obligation de satisfaire des critères plus stricts de
protection de l’environnement devrait pouvoir ouvrir
de nouveaux marchés, tout en bénéficiant également
les populations locales. Ces externalités peuvent être
importantes pour certains pays, lorsque l’adhésion à la
ZLEA permet d’aider à consolider l’adhésion de la
communauté nationale à l’exécution de programmes
d’ajustement structurel et de réinsertion soutenable dans
l’économie mondiale (Finger, Ng et Soloaga, 1998).
Plus concrètement, l’appartenance à une grande
zone de libre-échange ouvre des possibilités nouvelles
de s’associer avec des pays voisins pour réaliser
ensemble de grands projets, en particulier pour la
production de services publics spécialisés ou
particulièrement coûteux (tels que l’éducation
supérieure et la formation professionnelle,
l’infrastructure, la régulation des marchés, etc.).
d) Dépendance
Le bilan des coûts et des bénéfices est rendu encore
plus compliqué lorsque l’on prend en compte des
considérations d’économie politique et de rapport de
forces.9 Un premier élément est la capacité de chaque
pays de manipuler à son avantage les conditions de
l’échange via des changements unilatéraux de tarifs ou
l’instauration de restrictions non tarifaires, dans le cas
où une guerre commerciale éclaterait au sein de la zone
de libre-échange. Comme cette capacité dépend
fortement des tailles respectives, pour une grande
économie, les gains potentiels d’un conflit ouvert avec
une petite économie peuvent dépasser largement les
coûts immédiats. D’un point de vue dynamique, les
choses se compliquent encore plus pour la petite
économie, car son degré de spécialisation en fonction
des relations commerciales avec le grand partenaire va
être relativement plus élevé. Une fois que la
spécialisation devient irréversible, son pouvoir de
négociation peut être réduit à néant (McLaren, 1997).
Une telle figure théorique peut être singulièrement
pertinente pour caractériser les phénomènes
d’industrialisation fondés sur les activités de soustraitance, tels qu’ils peuvent être observés dans certains
pays des Caraïbes et en Amérique centrale.
9
Pour une analyse en ces termes du processus d’intégration
régionale, voir en particulier Dabène (1998).
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
137
Cependant, les mêmes modèles théoriques
suggèrent que, tant que l’irréversibilité n’est pas
complète, la spécialisation n’est pas un handicap
rédhibitoire si le grand pays attache suffisamment de
poids aux gains attendus du libre-échange (Park, 2000).
Cet aspect théorique peut avoir des implications
intéressantes pour le petit pays en termes de stratégie
de négociation et d’alliance.
Effets de délais entre coûts et bénéfices
D’un point de vue tant théorique que pratique, il
est généralement reconnu que les bénéfices éventuels
du libre-échange sont diffus et de long terme, alors que
les coûts sont visibles dans le court terme et touchent
quelques groupes bien spécifiques. Ce dernier point
peut, en particulier, jouer contre l’adhésion à une zone
de libre-échange (encore que, comme signalé supra,
une fois la zone créée, les exportateurs des pays tiers
ont tendance à pousser dans le sens d’une adhésion de
leur pays afin de limiter les effets de détournement).
D’un autre point de vue, la distribution asymétrique
des coûts et des bénéfices dans le temps peut être un
facteur critique si on considère la grande vulnérabilité
des petites économies aux chocs externes. Dans les cas
extrêmes, si l’adhésion ne se fait pas sur une base
graduelle et si les chocs s’accumulent dans les premières
années, la petite économie peut entrer en crise et être
forcée à sortir de l’accord. D’où l’importance de
considérer explicitement la vulnérabilité lorsque l’on
étudie le degré de préparation des économies en vue
de leur incorporation à une zone de libre-échange.
e)
3.
Degrés de préparation
La résultante des coûts et des bénéfices de l’intégration
évoqués ci-dessus dépendra en grande partie du degré
de préparation de ces économies pour adhérer à une
zone de libre-échange. Mesurer celui-ci est une façon
d’évaluer ex ante la capacité d’une économie donnée,
d’en minimiser les coûts et d’en maximiser les
bénéfices. Un des premiers travaux publiés dans ce sens
fut celui de Hufbauer et Schott (1994). Une des
évaluations les plus complètes de ce degré de
préparation est une étude réalisée par la CEPALC (CEPALC,
1996) en préparation des négociations de la ZLEA et
développée dans Escaith et Pérez (1999). La
méthodologie de la CEPALC reprend 55 indicateurs,
regroupés en 4 catégories: éligibilité, fondamentaux,
politiques et risques, eux-mêmes subdivisés selon leur
nature (macro-économique, commerciale, etc.).
L’étude de ces indicateurs confirme en règle
générale les analyses théoriques présentées ci-dessus.
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
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REVISTA
DE
LA
CEPAL
Les petites économies ne se différencient pas de manière
significative des grands pays quant à leur degré global
d’éligibilité, leurs difficultés budgétaires et de balance
des paiements se voyant compensées par une plus
grande stabilité monétaire et de change. La situation
empire cependant à prendre en compte les critères non
macro-économiques, en raison de retards accumulés
dans la mise aux normes internationales du droit du
travail ou de protection de l’environnement.
Cependant, comme nous l’avons vu, les pays des
Caraïbes et de l’Amérique centrale sont en retard dans
leurs réformes budgétaires et restent très dépendants
des recettes douanières. Ces tarifs sont de même
généralement plus élevés et plus dispersés que ceux de
leurs grands voisins, impliquant une certaine
propension au protectionnisme.
Par ailleurs, les indicateurs fondamentaux montrent
en général un retard des petites économies, ce qui
appelle donc un effort plus soutenu des politiques d’aide
à la reconversion et au développement industriel. Ce
retard est souvent explicable par leur niveau de
développement relatif ou par les restrictions imposées
par la taille du marché intérieur à la diversification de
l’activité industrielle. Par exemple, la participation du
secteur agricole dans le PIB est en moyenne plus
importante dans les petites économies et leurs
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
exportations sont moins diversifiées. Cependant, ces
indicateurs montrent une grande hétérogénéité, en partie
liée aux différences de développement. Les pays
d’Amérique centrale (excepté le Costa Rica) ou les
petits pays d’Amérique du Sud (excepté l’Uruguay)
restent à la traîne dans la formation de leur maind’œuvre comparés aux Caraïbes anglophones. Ces
derniers bénéficient aussi de meilleures infrastructures
de transport, énergie et télécommunication (bien que
leurs coûts soient élevés).
Finalement, c’est au niveau de la viabilité et du
risque que les petites économies se trouvent en général
dans une situation précaire, liée à leur plus grande
vulnérabilité externe et à une tendance à présenter de
plus grands déficits commerciaux. Cependant, les
petites économies ne compensent pas cette vulnérabilité
en accumulant des réserves internationales. Au
contraire, ces dernières sont en général à un niveau
relativement plus bas que celles des autres pays. De
même, les gouvernements des petits pays dépendent
pour leurs finances publiques des recettes douanières
et de l’aide officielle, deux sources de revenus qui sont
en danger de forte réduction avec l’avènement du libreéchange et la politique des pays industriels de substituer
l’aide officielle au développement par un meilleur accès
à leurs marchés nationaux.
III
Orientations et perspectives
1.
Politique économique10
Comme il a été souvent mentionné, la vulnérabilité est
une des caractéristiques centrales des petites économies.
La réduire doit être une priorité, d’autant que
l’intégration commerciale accompagnée par une plus
grande liberté et de meilleures garanties pour les
mouvements des capitaux devrait induire une situation
d’instabilité pendant la période de transition. Si
l’expérience des grandes et moyennes économies
latino-américaines est une indication, les entrées de
capitaux peuvent en particulier créer des situations de
surchauffe de la demande interne et de surévaluation
du taux de change qui sont dommageables à la fois à la
10
Cette section s’inspire en particulier des recommandations de la
(2000).
CEPALC
compétitivité externe et à la stabilité du développement,
l’alternance de phases d’accélération et de freinage
enfermant l’économie nationale dans un piège de faible
croissance moyenne.
Accumuler des réserves internationales durant les
phases hautes (tout en stérilisant l’effet monétaire d’une
telle accumulation) afin de lisser la demande interne
tout au long du cycle économique est indispensable.
Une plus grande exposition au risque financier, ainsi
que la tendance à renforcer les normes internationales,
réclame à son tour une meilleure supervision du secteur
bancaire, tant pour des raisons économiques que de
sécurité publique et de politique étrangère (en
particulier dans les pays qui sont la cible du trafic
international de stupéfiants).
Les pays fortement dépendants des revenus
douaniers pour financer leurs dépenses publiques
LES PETITES ÉCONOMIES D’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES • HUBERT ESCAITH
REVISTA
DE
LA
CEPAL
doivent amorcer au plus vite une réforme fiscale, afin
de renforcer les sources internes de contributions
directes et indirectes et se préparer ainsi au
démantèlement de leurs barrières douanières. Cette
réforme, accompagnée d’une nouvelle orientation
moins procyclique de la politique budgétaire, devrait
viser aussi à renforcer l’épargne intérieure, un des points
faibles des petites économies.
Il est particulièrement important d’améliorer la
qualité du contexte économique et institutionnel dans
les petites économies de la région pour appuyer leur
transformation productive si on considère le poids
prépondérant des petites entreprises dans leur tissu
industriel. Comme l’impact de la libéralisation
commerciale sur les petites entreprises est pour le moins
hétérogène, il y a là à la fois des opportunités de création
d’activités et des risques de faillites en chaîne. Les
entreprises existantes devront s’adapter ou disparaître,
et il serait erroné de vouloir les protéger à tout prix.
Cependant, il est aussi improbable qu’un groupe
important de petites entreprises compétitives surgisse
du néant pour profiter des nouvelles opportunités
offertes par l’ouverture des frontières. Une politique
industrielle adaptée est nécessaire pour faciliter leur
émergence et pour stimuler et faciliter les adaptations
stratégiques dans le cas des entreprises existantes.
Ceci peut être fait de diverses manières telles que
la modification et la simplification des règles
administratives et fiscales ; l’aide à la formation ; des
fonds d’appui à la modernisation technologique et à
l’exportation. La création de zones franches et la
promotion de clusters d’entreprises sont
particulièrement adaptées au cas des petites économies.
Celles qui ont à compenser le handicap de coûts élevés
de transaction associés à leur isolement géographique
(Caraïbes) doivent forcément s’appuyer sur leurs
avantages naturels afin de s’insérer efficacement dans
l’économie régionale et internationale. L’idée est de se
fonder sur les exportations traditionnelles tout en
augmentant leur valeur ajoutée et en les gérant de
manière soutenable. C’est en particulier le cas du
tourisme, mais cela peut s’étendre à l’exploitation
d’autres produits naturels (agro-alimentaires).
L’investissement en capital humain et son orientation
vers la création d’avantages comparatifs dans certains
créneaux du marché est aussi une réelle possibilité,
comme le démontre la transition opérée au Costa Rica
en direction de maquiladoras de haute technologie. La
spécificité linguistique des îles de la Caraïbe
anglophone et leur situation géographique se prêtent
aussi à une diversification potentielle dans les secteurs
•
NUMÉRO
SPÉCIAL
139
des services fondés sur le traitement de l’information
(traitement de données, commerce et finance). Un effort
spécial doit cependant être fait pour diminuer dans la
mesure du possible les coûts de transaction
(développement de l’infrastructure de communication,
dérégulation et contrôle de la concurrence).
La décennie qui s’ouvre devrait offrir de nouvelles
perspectives aux petites économies pour mettre en place
des politiques d’appui au développement productif. En
effet, les nouvelles tendances technologiques
permettent de s’affranchir partiellement des contraintes
imposées par les économies d’échelles (génération
électrique, télécommunications) alors que le commerce
électronique peut ouvrir de nouveaux marchés.
Cependant, le niveau d’investissement en capital
physique et humain impliqué par la mise en œuvre de
ces politiques, ainsi que les exigences techniques et
régulatrices du nouveau rôle d’intermédiaire et de
partenaire que joue l’État dans ses relations avec
l’économie privée dépassent en règle générale les
capacités des petites économies en voie de
développement.
En conséquence, l’aide officielle au développement
reste plus que jamais nécessaire pour réussir cette
insertion dans la nouvelle économie internationale, et
un frein doit être mis à la tendance actuelle à sa
réduction. L’aide externe est aussi requise pour pallier
les risques inhérents aux catastrophes naturelles,
phénomènes récurrents dans ces régions. Outre l’effet
et les coûts directs des désastres, ces risques se
traduisent dans des primes élevées d’assurance pour
les activités productives. Pour faire face aux
contingences, des fonds d’urgence doivent être mis en
place, comptant avec l’aide internationale ; les efforts
nationaux, quant à eux, doivent s’appliquer à délimiter
les zones à risque et mettre en place un zonage rigoureux
pour l’exploitation des sols.
2.
Négociations commerciales
Les petites économies ont plus de difficultés à
représenter leurs intérêts dans les enceintes
internationales. Leurs maigres ressources en personnel
qualifié, soit dans les capitales, soit à Genève auprès
de l’OMC , se trouvent partagées entre les multiples
réunions commerciales qui abordent des sujets
complexes et hautement spécialisés et, parfois, se
déroulent de manière simultanée. Il leur est
extrêmement difficile de s’y préparer de manière
adéquate et d’y défendre leurs positions, encore plus
d’y prendre l’initiative.
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Comme il a été observé, leur degré de préparation
et leur capacité pour honorer les engagements pris au
niveau international ou régional sont aussi souvent
réduits, tant en matière de législation du travail, de
protection de l’environnement ou de la propriété
intellectuelle. Dans le contexte spécifique de
négociations d’intégration régionale, la faible
profondeur des relations industrielles intérieures fait
que les petites économies ont plus de difficultés à
respecter les seuils minima de valeur ajoutée d’origine
régionale. Ces règles d’origine sont d’autant plus
contraignantes que ces pays ont parfois un commerce
important avec d’autres régions du monde (tel est le
cas des économies des Caraïbes), ce qui peut provoquer
un important détournement des échanges quand se
matérialisera la ZLEA.
En conséquence, il est généralement reconnu que
les petites économies doivent pouvoir bénéficier, au
moins durant une phase de transition, de traitements
spécifiques et différenciés. Ceux-ci incluent, entre
autres, un calendrier plus échelonné afin de pouvoir
adopter de façon graduelle les obligations souscrites
dans le cadre des accords commerciaux. La flexibilité
doit aussi concerner les seuils (tels les minima de valeur
ajoutée régionale) ou les obligations légales et
institutionnelles. Les petites économies doivent
également pouvoir compter sur une abondante
assistance technique, tant pendant qu’après les
négociations. Si ces aspects sont généralement
reconnus, les négociations internationales ont jusqu’à
présent insisté plus sur la réciprocité des obligations
dans le cadre de l’OMC que sur la nécessaire relation
entre commerce et développement, causant au passage
l’échec d’une relance des négociations à Seattle à la
fin de 1999. Les négociations régionales en cours
paraissent plus propices, tout au moins potentiellement.
Au cours du Deuxième Sommet des Amériques
(18-19 avril 1998) et plus récemment durant la
Cinquième Réunion des ministres du Commerce
(Toronto, 4 novembre 1999), les trente quatre
gouvernements concernés ont souligné la nécessité
d’assurer que les différences de niveau de
développement et de taille économique soient prises
en considération pendant le processus de négociation
de la ZLEA. Cependant, au stade actuel nul pas concret
en cette direction n’a été réalisé et l’incertitude prévaut
quant à la forme et à l’amplitude que de tels traitements
différenciés pourraient avoir. Cet état de fait signale
les difficultés des petites économies pour faire prévaloir
leurs points de vue. Bien évidemment, dans ce contexte,
seule l’unité des petites économies autour d’une
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position commune peut faire pencher la balance d’une
manière décisive. Or une telle alliance est difficilement
réalisable quand les trois principaux groupes de petites
économies, Caraïbes, Amérique centrale et Amérique
du Sud, ne partagent pas toujours les mêmes attentes
ni les mêmes objectifs stratégiques.
Les pays d’Amérique centrale visent bien entendu
à renforcer leurs liens avec le Mexique et surtout avec
les États-Unis, mais passent par une phase difficile en
tant que groupe d’intégration, ce qui les fait parfois
négocier en ordre dispersé. Les petites économies
d’Amérique du Sud se définissent par rapport à deux
pôles, le marché nord-américain, mais aussi le Mercosur
et, en particulier, le Brésil. Le cas des pays des Caraïbes
est particulièrement complexe. Bénéficiaires au même
titre que l’Amérique centrale d’un accès privilégié au
marché américain dans le cadre de l’Initiative du Bassin
caraïbe (IBC), ces pays –en particulier la Jamaïque– ont
principalement vu la création de l’Accord de libreéchange nord-américain (ALENA) comme une menace
d’éviction de ce marché par les produits de
maquiladoras mexicains.
Le récent élargissement par les États-Unis des
préférences aux produits textiles et de confection
exportés, entre autres pays bénéficiaires de cette mesure,
par les pays de l’IBC répond partiellement à cette
inquiétude. Cependant, ces pays font aussi partie d’un
accord avec la Communauté européenne dans le cadre
des «Accords de Lomé» ancienne ou nouvelle formule,
ce qui leur pose un problème spécifique.11 En effet,
dans son acception ancienne, les conventions de Lomé
représentaient un compromis entre aide et commerce
qui prenait explicitement en compte l’asymétrie
économique des partenaires, d’une part, pays ACP en
développement et, d’autre part, l’Europe développée.
Les conventions reconnaissaient notamment
l’importance d’aider spécifiquement les pays les moins
développés, insulaires ou enclavés, à tirer profit des
avantages inhérents à ces accords. De nombreux pays
des Caraïbes ont dépendu, et dépendent encore, des
bénéfices accordés par ces conventions pour soutenir
une grande partie de leur activité économique, de
l’emploi et de leurs revenus. Ces conventions entrant
en conflit avec les nouveaux principes régissant le
11
Il faut noter que la majorité des petites économies d’Amérique
latine (Groupe andin et Amérique centrale) bénéficient d’un régime
préférentiel d’accès au marché européen, comparable à celui des
pays moins avancés non ACP, comme moyen de combattre le trafic
de stupéfiants. L’impact de ce traitement est cependant resté
marginal.
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commerce international, les pays ACP ont finalement
signé à Cotonou une nouvelle convention avec l’Union
européenne, suite à de longues négociations techniques
terminant en février 2000. Le nouveau système se
traduira par une perte potentielle pour les pays ACP qui
pourrait atteindre 2 pour cent de la valeur de leurs
exportations (hors protocoles), calculée sur la base des
tarifs douaniers en vigueur en 2000, Pour les protocoles
portant sur certains articles (plantes, produits
agroalimentaires et habillement), la perte de préférence
résultant de l’application du Système généralisé de
préférences ( SGP ) pourrait dépasser 10 pour cent
(Groupe ACP, 1999).
Pour certains pays ACP de la région, les
conséquences économiques et sociales liées à la
réduction progressive des subventions implicites aux
conventions de Lomé et les menaces plus immédiates
sur l’accès préférentiel de certains produits stratégiques
(bananes) se voient compliquées par de nouvelles
difficultés dans le développement de leur secteur
financier extraterritorial en raison de pressions de pays
de l’OCDE de réduire les privilèges fiscaux accordés à
ce secteur. Or, comme l’exemple de la maquila
l’indique, ces pays ont peu d’options sinon l’octroi de
subventions directes et surtout indirectes,
principalement moyennant des exonérations fiscales,
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pour attirer l’attention des investisseurs étrangers et
diversifier leurs activités. La stratégie optionnelle serait
de faire valider par l’OMC la vulnérabilité économique,
qui est une constante des petites économies, en
particulier insulaires, comme clause d’habilitation afin
d’élargir aux économies vulnérables les privilèges
accordés aux pays moins avancés (PMA). Cette option
paraît pour l’instant peu probable.
Il faut rappeler que la création d’échanges
commerciaux fortement spécialisés et l’asymétrie dans
le pouvoir de négociation jouent en défaveur des petites
économies, mais ce handicap diminue en fonction de
l’intérêt que les grands pays attachent au libre-échange.
Il est donc dans l’intérêt des petits partenaires
commerciaux de s’attacher l’appui des groupes de
pression dans les pays importateurs (groupes de
consommateurs, société civile, etc.) pour limiter les
risques de mesures protectionnistes arbitraires, souvent
fatales pour les petites entreprises exportatrices. De
même, les instances régionales de règlement des
différends commerciaux doivent être les plus
transparentes possibles et s’appuyer sur des règles
simples, connues à l’avance, afin de minimiser les jeux
de pouvoir.
(Traduit de l’espagnol)
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