Il gigante dai piedi d'argilla

IL GIGANTE DAI PIEDI D'ARGILLA La crisi del regime partitocratico in Italia A cura di Maurizio Cotta e Pierangelo Isernia ELEZIONI APRILE 1994 : TERREMOTO POLITICO Conseguenze delle elezioni del 1994 1. C isi olpis e i partiti di governo (DC, P“I, Li e ali, Socialdemocratici, Repubblicani) 2. Il Pds non riesce ad emergere come alternativa 3. Straordinaria affermazione di partiti nuovi o di partiti di centro-destra prima marginali (Forza Italia, An, Lega) Sistema italiano fortemente partitocratico sarà una delle cause della crisi. LA CRISI DEL BIENNIO 1992 - 1993 Interessava diversi aspetti del sistema politico: •Il piano della politica di massa •Il sistema dei partiti •I rapporti tra potere politico-giudiziario •Gli assetti interni alla classe politica •I rapporti tra Governo, partiti, Parlamento e Presidente della Repubblica avevano visto significative innovazioni ELEZIONI POLITICHE DEL 1994 -Viene destabilizzato il sistema esistente -I vecchi partiti perdono di credibilità o non sono abbastanza forti per riuscire ad imporsi (Pds). NASCITA NUOVI PARTITI E NUOVA COALIZIONE FORZA ITALIA + ALLEANZA NAZIONALE + LEGA NORD + CCD Come si arriva all'implosione di un sistema dotato di grande stabilità per 40 anni? Partitocrazia tende a concentrare tutta l'attenzione sulla forza/pervasività del controllo partitico della politica, ma di fronte alla crisi dov'è questa forza? Bisogna chiedersi se il gigante partitocratico non avesse piedi d'argilla e interrogarsi sulle debolezze del sistema dei partiti DA PARTITOCRAZIA A PARTY GOVERNMENT Nel 1987 Richard Katz definiva il party government come una forma di governo con le seguenti caratteristiche:  Le decisioni sono prese da uomini di partito eletti Le politiche sono decise nei partiti I partiti agiscono come entità coese per darvi attuazione I governanti sono reclutati nonché responsabili politicamente attraverso i partiti PARTYNESS OF GOVERNMENT E PARTY GOVERNMENTNESS Katz affrontare il problema della forza/debolezza del sistema dei partiti distinguendo tra:  Partyness of government: intensità del controllo partitico sui processi politici; Party of governmentness: estensione dell'ambito del controllo partitico ad altri ambiti In Italia partyness of government e party governmentness potrebbero essere correlati inversamente oppure direttamente. IL PARTY GOVERNMENT ALL’ITALIANA Modalità formazione governi + Composizione personale governi Capisaldi party government e cavalli battaglia critica partitocrazia CARATTERISTICA PECULIARE ITALIA Separazione vertice partito – vertice Governo • Governi in posizione subordinata • “Governo al guinzaglio” EFFETTO SU GOVERNI Indebolimento Governo EFFETTO SU PARTITI • Leadership senza legittimazione connessa a responsabilità istituzionali • Co otazio e peggio ativa del gove o di pa tito da pa te dell’opi io e pu li a • Azione partiti vista come interferenza illegittima negli affari pubblici Quella he e a o side ata u a iso sa pe la leade ship di pa tito ha ostituito i fi e u osto ? Estensione potere di nomina dei partiti della maggioranza Il governo di partito come gruppo delle persone non ha mostrato segni di debolezza. Partyness of government e party governmentness procedono senza contraddizioni • Controllo nomine terreno molto fertile per azione e sviluppo attori subpartitici • Partiti ridotti ad agenti di mediazione tra attori senza vero controllo sui nominati • Nominandi spesso si scelgono partito per obiettivi individuali ESTENSIONE NOMINE Non comporta necessariamente controllo nominati Porta a identificare partiti con apparati controllati riversando su di loro responsabilità inefficienze POLICY MAKING • Casi o sultazio e di esperti di pa tito da pa te dei gove i pe otte e e consenso a procedere. (Vertici maggioranza) • Pervasiva presenza partiti nel processo decisionale ma capacità di orientare tutt’alt o he i o t astata pe i patto di alt i atto i. • Programma di governo dal contenuto generico e ripetitivo. • Ruolo propositivo dei ministri debole ed assenza di riunioni tra ministri dello stesso partito. • Agenda politica dettata da problemi emersi da agenti esterni e intervento partiti reattivo, correttivo e spesso difensivo in risposta. • Forte potere di veto nel policy making ma scarsità propositiva e di indirizzo. IMMAGINE DI GOVERNO A CUI I PARTITI DETTANO LE REGOLE FUNZIONA SOLO PARZIALMENTE IN QUESTO AMBITO. IMMAGINE DI FORZA DEL CONTROLLO PARTITICO SUL POLICY MAKING FORTEMENTE RIDIMENSIONATA • Pervasività di intervento non associata necessariamente ad altri attributi p op i dell’idea di u pa ty gove e t fo te. • In ottica costi-benefici bilancio negativo. LA FORZA APPARENTE DEI PARTITI NASCONDEVA REALI DEBOLEZZE IN BASE A QUESTE CONSIDERAZIONI PER CARATTERIZZARE IL GOVERNO ITALIANO PRIMA DELLA GRANDE CRI“I OCCORRE APPLICARE UN’IMMAGINE ASSAI PIÙ AMBIVALENTE DI QUELLA DELLA PARTITOCRAZIA Governo di partito e competizione politica Per spiegare il motivo per cui il party government ha avuto questa caratterizzazione in Italia occorre collegarlo alla competizione politica, poiché: 1) alloca seggi parlamentari 2) definisce un mandato legittima delimita Al governo basta assicurare fedeltà alle sue scelte fondamentali, non ha bisogno di attuare riforme sul piano delle mesopolitiche per garantirsi il consenso elettorale La competizione particolaristica incentiva la compenetrazione tra partiti e governo per il controllo comune dell'attività politica di livello micro La macchina partitica a questo livello si presenta come un agglomerato di gruppi subpartitici, la rappresentanza passa attraverso rapporti diretti con i politici L'identità dei partiti e il voto per essi non erano dati dal piano mesopolitico che quindi assume minore interesse. L'esecutivo assume più importanza? No, a causa:  Provenienza partitica componenti  Limitata disponibilità di risorse Quando è capitato per pressioni esterne ha dovuto affrontare il veto dei partiti. Cambiamento del quadro politico Avviene alla fine degli anni '80 per 2 motivi:   Indebolimento dei partiti Necessità di affrontare problemi economici La debolezza sul piano delle politiche di medio livello è da attribuire a un'assenza dei partiti su questo piano e non alla loro presunta forza. Cicli lunghi e cicli brevi della politica italiana - il quadro delineato dell'assetto partiti-governo è troppo statico e appiattisce la realtà; occorre considerare: 1) fasi di policy-making che si allontanano dal modello; 2) tendenze evolutive del modello. 1) Fasi che si allontanano dal modello Come si sono superati i vincoli del modello nella competizione politica e nel policy making? Da dove hanno avuto origine le politiche di medio livello? Riassestamento del sistema dei partiti: si attiva il piano intermedio di competizione quindi i partiti sono più dinamici e innovativi Coincidono con nuove formule politiche (centrismo, centrosinistra, solidarietà nazionale, pentapartito) Innovazione del party government: unione più stretta tra leader di partito e di governo 2) Tendenze evolutive di lungo periodo In generale vi è un trend costante che vede la perdita di intensità della competizione a livello di metapolitiche dovuto al successo e alla cristallizzazione delle scelte iniziali Le stesse opposizioni hanno finito per accettare in modo sempre più esplicito queste scelte che riguardano gli assetti fondamentali Al declino del primo livello non corrisponde uno spostamento della competizione al livello intermedio Acquista maggiore importanza ed evidenza lo spazio relativo alla competizione sul piano delle micropolitiche Perché l'adattamento della competizione partitica si è svolto sul piano delle micropolitiche e non sul livello intermedio delle mesopolitiche? 1) la competizione a livello micro era già istituzionalizzata e non era quindi difficile ampliare ed estendere il peso della competizione particolaristica 2) sarebbe stato molto più difficile modificare stili, comportamenti e forme organizzative per adattarsi alla competizione sul livello delle mesopolitiche Ciclo lungo e cicli brevi a) si sviluppa nel triennio 1946-1948 con la fissazione dei fondamenti del sistema partitico 1) ciclo lungo b)forte imprinting: origine di limitazioni (impossibile alternanza al potere, esclusione di partiti dal governo) e motivo della durata nel tempo del sistema politico I caratteri originari del sistema politico avrebbero potuto attenuarsi in tempi lunghi (processo di erosione) o in tempi brevi (radicali modifiche dei fattori) In realtà avremo entrambi gli effetti: allentamento legami Pci-Urss (indebolimento frattura interna) e crisi del comunismo mondiale a) si sviluppano accanto e dentro il ciclo lungo a causa dell'indebolimento dei fattori strutturali del sistema 2) cicli brevi b)entrano in gioco cambiamenti di alleanze, programmi e leadership c)nascono dalla competizione tra partiti con potenziale di governo sul piano delle mesopolitiche Questi cicli brevi hanno interrotto il ciclo lungo? Perché ciò non è avvenuto? I cicli brevi avrrebbero dovuto produrre risultati elettorali tali da alterare le condizioni del primo, quindi un ridimensionamento delle opposizioni di sistema --> ma scarsi risultati elettorali Per capire come si è determinato l'esaurimento dei cicli brevi analizziamo le politiche in termini di risorse e vincoli All'inizio del ciclo i partner di governo stabiliscono un set di politiche innovative di medio livello Si produce un patrimonio di risorse per i partiti da spendere in sede elettorale ma è ridotto (accordo tra partiti poco ampio) Riforme difficile quindi si guarda alle micropolitiche Risorse limitate ed esauribili portano a conflitti distributivi e alla crisi della coalizione, quindi alla conclusione dei cicli brevi Politiche come risorse e politiche come vincoli 1) le politiche possono essere viste come risorse per i partiti 2) risorse variano a seconda del tipo di politiche 3) risorse esauribili 4) partita negativa (vincoli e costi delle politiche) 5) corrispondenza tra cicli e andamento di partita positiva e negativa I partiti di governo italiani hanno potuto contare su un patrimonio di risorse Permanenza in ruoli di controllo dell'esecutivo ha permesso uno sviluppo delle micropolitiche e delle relative risorse Risvolto negativo: il ruolo bloccato di governo e opposizione ha isolato i partiti di governo dal giudizio elettorale sulla performance di governo limitando e congelando le loro capacità di produrre politiche di livello intermedio Ma quali sono i costi delle micropolitiche? La distribuzione particolaristica delle risorse ha avuto ingenti costi finanziari, che di per sé non erano costi politici Costi nascosti nel bilancio statale e nel debito pubblico Il costo di queste politiche si è palesato di fronte alla difficile alternativa tra l'aumento delle imposte e il taglio delle risorse Con l'aumento dell'integrazione europea (Sme, Maastricht) sono aumentati i vincoli esterni sulle micropolitiche: la classe politica deve rispettare i propri impegni elettorali con sempre meno risorse La crisi del governo di partito La crisi degli anni novanta nasce dagli effetti combinati di due fronti di vulnerabilità:  Livello metapolitico: vulnerabilità dipendente dalla perdita di intensità della competizione sulle grandi scelte del sistema politico e partitico.  Livello micropolitico: vulnerabilità connessa a una possibile crisi delle risorse finanziarie distribuibili. Combinazione delle fasi declinanti del ciclo lungo e di un ciclo corto. Problema dell'indebitamento pubblico. Il party government all'italiana rimane preso in una tenaglia e i partiti si trovano in un grave stato di debolezza politica. I partiti dimostrano un'insufficiente capacità di scendere sul campo delle politiche di medio livello perdita significativa di controllo dei partiti sull'agenda del policy-making. Spazio a nuovi soggetti politici: I movimenti referendari; La Lega Nord con i temi dell'antistatalismo, del federalismo e della protesta fiscale; La magistratura e il suo controllo delle micropolitiche clientelari. In questo contesto la crisi del sistema di partito si sviluppa a un ritmo progressivamente accelerato nei primi anni novanta. Segnali della crisi:  I partiti di governo (DC) subiscono perdite a favore di partiti nuovi (Lega);  Progressivo indebolimento del controllo dei partiti sui meccanismi istituzionali centrali (responsabilità politiche autonome del Capo dello Stato);  Messa in stato d'accusa della classe politica (azione che nasce dal crescente deficit di fiducia politica e si traduce in perdita di legittimità politica);  Ulteriore accelerazione della crisi che è ormai giunta ad autoalimentarsi. Importanti elementi di novità nei rapporti governo-partiti (1992-1994) Sul lato della composizione personale del governo riduzione nel tasso di partitizzazione: a) numero maggiore di ministri non strettamente appartenenti alla classe politica; b) ridotta presenza di esponenti delle fasce alte della classe partitica; c) minore controllo dei partiti sulla selezione dei ministri, Sul fronte del policy-making si individua un indebolimento dei partiti nel ruolo di intervento diretto e una maggiore iniziativa del governo sul piano delle politiche di medio livello. Che cosa è destinato a colmare il vuoto lasciato dal crollo del vecchio sistema di partito? Risposte dell'undicesima e della dodicesima legislatura: Governi tecnici Governi politici fondati su nuove forze. MA limiti di entrambe le formule. Dopo uatt o a i dalla ivoluzio e il vuoto las iato aspetta a o a di esse e riempito.