Gospodarka lokalna w teorii i praktyce RADA NAUKOWA Daniel Baier (Brandenburgische Technische Universität Cottbus, Niemcy) Andrzej Bąk (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Małgorzata Teresa Domiter (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Małgorzata Gableta (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Danuta Kisperska-Moroń (Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach) Stanisław Krawczyk (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Adam Kubów (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Radim Lenort (VSB – Technical University of Ostrava, Czechy) Alla Melnyk (Ternopil National Economic University, Ukraina) Jan Skalik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) Maciej Szymczak (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu) Stanisław Urban (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) KOMITET REDAKCYJNY Andrzej Bąk – redaktor naczelny Andrzej Bodak Artur Rot Agnieszka Skowrońska Magdalena Rojek-Nowosielska – sekretarz magdalena.rojek-nowosielska@ue.wroc.pl +48 71 36 80 221 PRACE NAUKOWE Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu RESEARCH PAPERS of Wrocław University of Economics Nr 332 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce Redaktorzy naukowi Ryszard Brol, Andrzej Sztando, Andrzej Raszkowski Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu Wrocław 2014 Redaktor Wydawnictwa: Anna Grzybowska Redaktor techniczny: Barbara Łopusiewicz Korektor: K. Halina Kocur Łamanie: Adam Dębski Projekt okładki: Beata Dębska Publikacja jest dostępna w Internecie na stronach: www.ibuk.pl, www.ebscohost.com, w Dolnośląskiej Bibliotece Cyfrowej www.dbc.wroc.pl The Central and Eastern European Online Library www.ceeol.com, a także w adnotowanej bibliografii zagadnień ekonomicznych BazEkon http://kangur.uek.krakow.pl/bazy_ae/bazekon/nowy/index.php Informacje o naborze artykułów i zasadach recenzowania znajdują się na stronie internetowej Wydawnictwa www.wydawnictwo.ue.wroc.pl Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formie wymaga pisemnej zgody Wydawcy © Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wrocław 2014 ISSN 1899-3192 ISBN 978-83-7695-488-2 Wersja pierwotna: publikacja drukowana Druk i oprawa: EXPOL, P. Rybiński, J. Dąbek, sp.j. ul. Brzeska 4, 87-800 Włocławek Spis treści Wstęp ................................................................................................................ Zbigniew Grzymała: Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie w nowej perspektywie finansowej 2014-2020 . Marcin Brol: Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji ............................................................................... Andrzej Raszkowski: Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego..................................................................................................... Justyna Danielewicz, Maciej Turała: Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin – dynamika i zróżnicowanie przestrzenne Anna Jasińska-Biliczak: Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw na poziomie lokalnym – przykład powiatu nyskiego ....... Marian Maciejuk: Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny ............................. Joanna Kosmaczewska: Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego..................................................................................................... Alina Kulczyk-Dynowska: Turystyka w gminach tatrzańskich ze szczególnym uwzględnieniem roli Tatrzańskiego Parku Narodowego ................... Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka: Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym ............................................................................................... Marcin Feltynowski: Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych – analiza decyzji o warunkach zabudowy w gminie Zawidz ........................................................................................ Stefan Zawierucha: O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym .... Cezary Brzeziński: Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny ....................................................... Piotr Zawadzki: City placement – nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast ............................................................................................. Grzegorz Maśloch: Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji jednostek samorządu terytorialnego w Polsce ................... Sławomira Hajduk: Innowacje w zarządzaniu rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym ..................................................................................... Ewa M. Boryczka: Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich polskich miast ......................................... Bożena Kuchmacz: Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego . Janusz Jędraszko: Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim ....................................................................................... 9 11 21 34 44 54 64 72 81 91 100 112 121 131 140 149 157 168 179 6 Spis treści Justyna Adamczuk: Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych na przykładzie samorządów lokalnych powiatu jeleniogórskiego ................................................................... Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar: Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju .................................................................... Agnieszka Krześ: Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitarnego oparty na zasobach endogenicznych – wybrane aspekty ..................................... 189 200 211 Summaries Zbigniew Grzymała: The possibility of using aid funds from the EU by Polish municipalities in the new financial perspective 2014-2020 ............ Marcin Brol: Efficiency problem of the public-private partnerships from the perspective of agency theory ...................................................................... Andrzej Raszkowski: Territorial identity in terms of local development ...... Justyna Danielewicz, Maciej Turała: Political fragmentation in communal councils in Poland – dynamics and spatial differentiation ......................... Anna Jasińska-Biliczak: Instruments supporting SMEs sector at the local level – example of the nyski poviat............................................................. Marian Maciejuk: The evolution of organizational and legal forms related to running business activities by local government ....................................... Joanna Kosmaczewska: Territorial embeddedness as a local development factor ........................................................................................................... Alina Kulczyk-Dynowska: Tourism in Tatra municipalities with particular focus on the role of the Tatra National Park ............................................... Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka: Local economy of the city in the holistic perspective ..................................................................................... Marcin Feltynowski: Use of GIS in decision-making process − analysis of planning permissions in Zawidz commune................................................ Stefan Zawierucha: About waste management at the local level ................... Cezary Brzeziński: The economic impact of spatial policy on the example of Brzeziny rural community ......................................................................... Piotr Zawadzki: City placement − a new trend in promotional activities of Polish towns ................................................................................................ Grzegorz Maśloch: Socio-economic conditions of consolidation and deconsolidation of local government entities in Poland ............................. Sławomira Hajduk: Innovations in spatial management at the local level..... Ewa M. Boryczka: The concept of Town Centre Management in the urban regeneration process of Polish cities centres .............................................. Bożena Kuchmacz: Social activity as a factor of local development.............. Janusz Jędraszko: Diagnosis of unemployment of people with disabilities in the Jelenia Góra poviat ............................................................................... 20 33 43 53 63 71 80 90 99 111 120 129 139 148 156 167 178 188 Spis treści Justyna Adamczuk: Social media as an instrument for the creation of local government image. An example of local government of the jeleniogórski poviat ......................................................................................................... Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar: Transborder positions of Jelenia Góra: benefits and barriers to the development .................................................... Agnieszka Krześ: Development of Wrocław Metropolitan Area based on the endogenous resources − chosen aspects ..................................................... 7 199 210 220 Wstęp Współczesne, polska i unijna polityki rozwoju, zaprogramowane kierunkowo w oficjalnych strategiach i programach, kładą szereg akcentów na terytorializację rozwoju i terytorialną logikę interwencji publicznej mającą go stymulować. Świadczy to o dokonującym się wzroście realnej rangi paradygmatu rozwoju terytorialnego, a w jego ramach również paradygmatu rozwoju lokalnego. W obu, wysoce zbieżnych podejściach, unijnym i krajowym, dostrzega się jednak nie tylko lokalny wymiar rozwoju lokalnego. Równie istotnym staje się wpływ procesów rozwoju lokalnego na ponadlokalne procesy rozwoju i stopień osiągnięcia ponadlokalnych celów. W tym na ograniczanie ponadlokalnych problemów, począwszy od regionalnych, a na globalnych skończywszy. Władzom lokalnym przypisuje się dziś zatem nie tylko role „miejscowych gospodarzy”, dbających o zaspokojenie zbiorowych potrzeb lokalnych społeczności oraz podmiotów gospodarczych. Podnosi się je do rangi współrealizatorów, a nawet współkreatorów ponadlokalnych polityk rozwoju. Odpowiedzią na to wyzwanie jest skuteczne i efektywne zarządzanie rozwojem lokalnym. Rozumiane jako obszerny i wciąż ewoluujący zbiór metod oraz technik kreowania rozwoju lokalnego, a także towarzyszących mu sposobów jego prognozowania i oceny. Wyjątkowego znaczenia nabierają w tej sytuacji badania ukierunkowane na identyfikację anatomii lokalnych procesów rozwoju, a także na konceptualizację i praktyczną weryfikację narzędzi oraz metod ich stymulowania. Zapotrzebowanie na nową wiedzę w tym zakresie oraz jej popularyzacja stają się istotnym wyzwaniem zarówno dla środowiska naukowego, jak i reprezentantów władz publicznych. Międzynarodowa konferencja naukowa pt.: „Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce”, organizowana corocznie przez Katedrę Gospodarki Regionalnej Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, to mające ugruntowaną już pozycję forum wymiany rezultatów badań nad rozwojem terytorialnym i doświadczeń samorządowej praktyki. Jej XXI edycja po raz kolejny cieszyła wysokim zainteresowaniem naukowców, samorządowców, doktorantów oraz studentów z kraju i zagranicy. Niniejsza publikacja jest jedną z czterech, zawierających wyniki analiz, koncepcji i poglądów zaprezentowanych przez jej uczestników. Zawiera artykuły poświęcone różnym zagadnieniom kreowania rozwoju lokalnego. Oddajemy ją w Państwa ręce z przekonaniem, że okaże się przydatna zarówno w dociekaniach naukowych, jak i praktyce zarządzania rozwojem lokalnym. Redaktorzy naukowi Ryszard Brol Andrzej Raszkowski Andrzej Sztando PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Zbigniew Grzymała Szkoła Główna Handlowa w Warszawie MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTYWANIA ŚRODKÓW POMOCOWYCH Z UE PRZEZ GMINY POLSKIE W NOWEJ PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2014-2020 Streszczenie: Środki pomocowe otrzymywane z UE niewątpliwie przyczyniają się do przyspieszenia rozwoju społeczno-gospodarczego. Środki na realizację projektów podjętych na przykład przez gminy pochodzą zarówno z budżetu UE, jako środki o charakterze bezzwrotnym, jak i ze źródeł własnych samorządu terytorialnego. Z prognoz wynika, że gminy w Polsce w najbliższej perspektywie 2014-2020 będą miały ograniczone możliwości absorpcji środków z funduszy UE. Brakować będzie w większości gmin przede wszystkim środków na tzw. wkład własny. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego będą w ograniczonym zakresie wykorzystywać środki z funduszy UE i prawdopodobnie w strukturze wszystkich planowanych inwestycji ograniczą swoje inwestycje tylko do tych współfinansowanych z funduszy pomocowych, chociaż w mniejszym zakresie. Słowa kluczowe: nowa perspektywa, wkład własny, inwestycje gminne. DOI: 10.15611/pn.2014.332.01 1. Wstęp Środki pomocowe otrzymywane z UE najogólniej przyczyniają się do przyspieszenia rozwoju społeczno-gospodarczego. Oczywiście środki na realizację projektów podjętych na przykład przez gminy pochodzą zarówno z budżetu UE, jako środki o charakterze bezzwrotnym, jak i ze źródeł własnych samorządu terytorialnego. Fundusze na rozwój mogą być także uzupełnianie środkami o charakterze zwrotnym, czyli poprzez wykorzystanie kredytów, pożyczek czy poprzez emisje obligacji komunalnych i przychodowych. Jak zauważają K. Jarosiński i B. Opałka, mimo zmiany zakresu oraz wymagań odnośnie do gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (jst), spowodowanych przyspieszeniem rozwoju społeczno-gospodarczego, zgodnie z zasadą formalizmu gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego musi mieć osadzenie w normach i przepisach prawa ją regulujących. Z tego powodu sprawą kluczową dla finansów samorządowych pozostaje prawidłowo prowadzona gospodarka budżetowa. Podstawowym zagadnieniem 12 Zbigniew Grzymała gospodarki budżetowej gmin nadal pozostaje bilansowanie strumieni dochodów i wydatków. Utrzymanie czy też dążenie do równowagi budżetowej wynika wprost z zasady równowagi budżetowej, niezależnie od przyjętej strategii finansowania rozwoju [Jarosiński, Opałka 2013, s. 1]. Wzrost nakładów na inwestycje realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego może w dłuższym okresie wywoływać niekorzystne skutki w postaci długu publicznego. Nawet środki bezzwrotne z UE wymagają wkładu własnego, co stanowi również obciążenie dla budżetu jednostki samorządowej. Celem niniejszego artykułu jest dokonanie analizy możliwości pozyskania i wykorzystania środków pomocowych z UE przez polskie gminy w nowej pespektywie 2014-2020 w kontekście długu publicznego gmin. Podstawową metodą badawczą przyjętą w artykule jest analiza danych statystycznych GUS w zakresie wydatków bieżących i obsługi długu, które odzwierciedlają potrzeby rozwojowe gmin. Z uwagi na rozmiar artykułu pominięto analizę dochodów. Analiza taka rozbudowywałaby artykuł o dodatkowy wątek badawczy, komplikując wstępne założenia autora tego artykułu. Analizę przedstawiono w układzie regionalnym w celu ukazania badanego zjawiska w szerszej skali 2. Ramy finansowe funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego Gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego prowadzona jest na podstawie rocznego planu finansowego – budżetu. Wpływy (do) budżetu określane są mianem dochodów, wypływy zaś – mianem wydatków. Różnica między dochodami i wydatkami stanowi wynik finansowy (saldo) budżetu, który może być ujemny (deficyt) lub dodatni (nadwyżka). Niektóre enumeratywnie wymienione wpływy i wypływy budżetu nie stanowią dochodów ani wydatków, nie są więc uwzględniane przy obliczaniu wyniku finansowego budżetu. Po stronie wpływów są to przede wszystkim wpływy z zaciągniętych kredytów i pożyczek, z emisji dłużnych papierów wartościowych, z prywatyzacji – określane mianem przychodów, po stronie wypływów zaś – przede wszystkim spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz kwoty wykupu dłużnych papierów wartościowych – określane mianem rozchodów. Suma wszystkich wpływów (dochodów i przychodów) w planie finansowym (budżecie) musi zawsze być równa sumie wszystkich wypływów (wydatków i rozchodów) [Sierak i in. 2013, s. 6]. Zarówno dochody, jak i wydatki budżetu dzielą się na dwie zasadnicze kategorie: dochody (wydatki) bieżące oraz dochody (wydatki) majątkowe. Dochodami (wydatkami) bieżącymi są te wszystkie dochody (wydatki), które nie stanowią dochodów (wydatków) majątkowych. Dochodami majątkowymi są przede wszystkim środki przeznaczone na inwestycje z UE oraz dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie realizacji inwestycji. Inne dochody majątkowe (dochody ze sprze- Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie… 13 daży majątku oraz z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) mają w większości jst marginalne znaczenie w średnim i dłuższym okresie. Tabela 1. Wydatki bieżące gmin w układzie regionalnym (w tys. zł) Wyszczególnienie Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie 2008 6 888 195,6 4 788 596,2 4 411 751,4 2 259 517,7 5 490 434,5 7 608 581,0 15 759 078,0 2 117 025 4 407 124,7 2 526 467,9 5 464 613,4 10 651 349,0 2 616 888,0 3 263 610,1 7 401 487,1 3 883 966,4 2009 7 477 548,3 5 077 215,6 4 810 324,0 2 378 550,7 5 886 845,7 8 180 624,5 17 246 590,0 2 257 888,5 4 750 858,2 2 805 642,8 5 978 945,6 11 596 327,0 2 888 059,7 3 491 224,3 808 6317 4 199 330,0 2010 8 024 361,8 5 503 785,3 5 407 736,8 2 610 373,9 6 436 920,6 5 8 989 675,1 18 277 423,0 2 483 025,6 5 493 822,1 3 037 888,6 6 492 976,1 12 379 633,0 3 364 143,9 3 758 928,5 8 796 156,7 4 532 084,6 2011 8 462 477,6 5 694 441,8 5 545 987,1 2 677 369,6 6 998 086,5 9 117 099,0 19 388 606,0 2 501 985,4 5 452 813,7 3 236 977,4 6 790 522,3 12 890 270,0 3 311 795 3 897 176,8 9 197 183,2 4 714 630,8 Źródło: Bank Danych Lokalnych, GUS 2013. 25 000 000 20 000 000 15 000 000 2008 2009 2010 10 000 000 5 000 000 K uj Do aw ln sk ośl o- ąs po ki m e o Lu rski be e ls Lu kie bu sk Łó ie M dz ał kie o M po l az sk ow ie ie c O kie Po po dk lsk ar ie pa Po ckie dl Po ask m ie or sk W Ś w Ś ie l ar m ięto ąski iń k sk rz e o- ys m ki e a Za Wi zur ch elk sk od op ie ni op o lsk om ie or sk ie 0 Rys. 1. Wydatki bieżące gmin w układzie regionalnym (w tys. zł) Źródło: dane z tab. 1 (Bank Danych Lokalnych, GUS 2013). 2011 14 Zbigniew Grzymała Wydatkami majątkowymi są przede wszystkim wydatki inwestycyjne (na inwestycje budowlane oraz na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych powyżej określonej kwoty). Pozostałe wydatki majątkowe (na zakup lub objęcie akcji i udziałów) mają w większości jst marginalne znaczenie w średnim i dłuższym okresie. Różnica dochodów bieżących i wydatków bieżących stanowi nadwyżkę operacyjną [Sierak i in. 2013, s. 7]. W tabeli 1 i na rys. 1 zaprezentowano wydatki bieżące gmin w latach 2008-2011 w układzie regionalnym. W latach 2008-2011 następował stały wzrost wydatków bieżących gmin. Wielkość wydatków uzależniona była od zasobności gmin w danym województwie. Największe wydatki odnotowano w województwie mazowieckim, a najmniejsze w opolskim. Największą dynamiką wydatków charakteryzowały się województwa: podlaskie – 28,1%, łódzkie – 27,5%, i świętokrzyskie – 26,6%, natomiast najniższą województwo opolskie – 18,2%, kujawsko-pomorskie – 18,9%, i warmińsko-mazurskie – 19,4%. W gminie może także pojawić się deficyt. Jak to stwierdzają K. Jarosiński i B. Opałka, deficyt budżetowy oznacza wystąpienie wydatków budżetowych ogółem na poziomie wyższym niż suma zgromadzonych dochodów. W takiej sytuacji pojawia się konieczność wskazania oraz sięgnięcia do źródeł zasilania zewnętrznego, które pozwolą zbilansować strumienie wydatków i dochodów budżetowych. W praktyce, zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gminy mogą sfinansować występujący deficyt budżetowy przychodami z różnych źródeł, zarówno o charakterze wewnętrznym, jak choćby przychodami ze sprzedaży mienia komunalnego, jak i przychodami o charakterze zewnętrznym w postaci pożyczek, kredytów czy też sprzedaży własnych papierów wartościowych w formie obligacji. W ujęciu rzeczowym deficyt budżetowy ujawnia zazwyczaj prowadzoną na szerszą skalę działalność o charakterze inwestycyjnym, co prowadzi do zwiększenia zasobów o charakterze majątkowym gminy, szczególnie w zakresie zróżnicowanych składników infrastruktury społecznej i technicznej. Tak więc przy wyżej przedstawionym ujęciu generowania deficytu budżetowego może on być uznany za zjawisko korzystne, mamy bowiem do czynienia z przyspieszeniem tempa rozwoju i podwyższeniem stopy inwestycji w stosunku do sytuacji rozwoju w warunkach budżetu zrównoważonego. Należy jednak pamiętać, że przyjęcie takiego scenariusza rozwoju wiąże się z reguły z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów pozyskania kapitału ze źródeł zewnętrznych lub też obniżeniem wartości majątku gminy, gdy przyspieszenie rozwoju byłoby finansowane z wykorzystaniem wspomnianych źródeł wewnętrznych. W rezultacie mogą wystąpić inne negatywne zjawiska w postaci narastającego długu publicznego w gminie oraz niekiedy niekontrolowanego poziomu wydatków związanych z bieżącą obsługą długu. To z kolei może prowadzić do zaburzeń gospodarki budżetowej gminy w okresach przyszłych [Jarosiński, Opałka 2013, s. 3]. Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie… 15 Do 2013 r. zgodnie z przepisami Ustawy o finansach publicznych dług gminy nie może być wyższy niż 60% dochodów. W 2012 r. ten limit przekroczyło 89 gmin. Z kolei kwota przeznaczona na obsługę zadłużenia – a więc na spłatę kredytów, pożyczek i wykupu obligacji – nie może być wyższa niż 15% dochodów w danym roku kalendarzowym. Od 2014 r. poziom zadłużenia będzie ustalany w nowy sposób. Gminy wyliczą indywidualny wskaźnik zadłużenia uwzględniający sytuację finansową samorządu w ciągu ostatnich 3 lat, w tym nadwyżkę budżetową oraz dochody ze sprzedaży majątku. Część ekspertów uważa, że na nowych regulacjach mogą stracić przede wszystkim małe gminy, którym znacznie trudniej będzie zaciągać kredyty na wkład własny do projektów unijnych. W rezultacie czeka je spadek inwestycji. Zyskać mogą z kolei duże miasta, które dzięki nowym rozwiązaniom będą mogły przekraczać limit długów wynoszący 60% dochodów, obecnie hamujący kolejne inwestycje [Zalewski 2011]. Według szacunków Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych w wielu gminach znacząco może spaść dopuszczalny limit obsługi długów, z dopuszczalnych obecnie 15% średnio nawet do ok. 8% [Teisseyre 2013]. Długi gmin (rys. 2) są bezpośrednią konsekwencją deficytu budżetowego, gdy suma wydatków przekracza dochody. Od kliku lat samorządy gminne zamykają budżet z deficytem. W 2012 r. deficyt najniższego szczebla samorządowego wyniósł ponad 2 mld zł, co stanowiło jednak niewielki odsetek (4%) deficytu sektora finansów publicznych. Rys. 2. Zadłużenie gmin w Polsce w latach 2006-2012 Źródło: http://www.mojapolis.pl/c/document_library/get_file?uuid=0e6ebb49-1eff-4a9a-a1b1-42eebe0d570f&groupId=10122. Zbigniew Grzymała 16 Tabela 2. Wydatki gmin na obsługę długu ogółem w układzie regionalnym (w tys. zł) Wyszczególnienie Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie 2008 89 032,9 72 907,8 43 812,2 23 768,4 74 673,8 130 310,0 199 601,2 15 356,3 45 413,7 24 472,8 61 779,2 97859,5 21 836,1 34 325,8 98 114,2 47871,4 2009 118 795,4 75 752,9 49 578 26 341,1 71 039,7 130 464,5 209 639,8 15 531 42 973,3 21 998,0 67 041,1 104 435,0 21 357,5 31 698,3 93 065,6 54 432,0 2010 154 475,3 86 673,9 67 564,3 40 085,8 86 073,3 158 490,9 330 894,1 23094,3 59 289,3 33 414,0 94 377,1 125 488,0 36 824,1 46 313,8 111 032,7 63 674,4 2011 209 165,9 123 192,6 101 487,2 65 607,2 126 575,6 205 377,5 477 938,9 39 223,2 94 929,2 59 234,8 142 303,9 170 502,8 65 004,4 76 938,3 171 909,7 94 429,9 Źródło: Bank Danych Lokalnych, GUS 2013. 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 K uj Do aw ln sk ośl o- ąs po ki m e o Lu rski be e ls Lu kie bu sk Łó ie M dz ał kie o M po az lsk ow ie ie c O kie p Po o dk lsk ar ie pa Po ckie dl Po ask m ie or sk W Ś w Ś ie l ar m ięto ąski iń sk krz e o- ys m ki e a Za Wi zur ch elk sk od op ie ni op o lsk om ie or sk ie 0 Rys. 3. Wydatki gmin na obsługę długu ogółem w układzie regionalnym (w tys. zł) Źródło: dane z tab. 2 (Bank Danych Lokalnych, GUS 2013). 2008 2009 2010 2011 Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie… 17 Średnie zadłużenie gmin w Polsce systematycznie zaczęło wzrastać: – z poziomu około 20% w 2008 r. do ponad 40% w 2011 roku. W roku następnym nastąpiła pewna stabilizacja z tendencją malejącą. Było ono zróżnicowane. Wzrost zadłużenia przeciętnej gminy nastąpił wyraźnie dopiero od 2009 roku. W tabeli 2 i na rys. 3 przedstawiono wydatki gmin na obsługę długu w latach 2008-2011 w układzie regionalnym. W latach 2008-2011 największe wydatki na obsługę zadłużenia poniosło województwo mazowieckie. Było to związane z przyspieszonym tempem rozwoju głównie w kontekście Euro 2012. Zobowiązania z tytułu obsługi długu w województwie mazowieckim osiągnęły poziom bliski 478 mln zł, co w praktyce oznaczało zwiększenie długu w 2011 r. (w porównaniu z 2008 r.) o 278,3 mln zł. Wyższą dynamikę zmian w poziomie obsługi zadłużenia zanotowano także w województwach: świętokrzyskim, lubuskim, opolskim oraz podlaskim. Skutki wzrostu zadłużenia wywołały dalsze konsekwencje w postaci zmniejszenia możliwości wykorzystania środków z funduszy Unii Europejskiej. Do utrzymania równowagi budżetowej niezbędne jest przestrzeganie określonych reguł fiskalnych Jedna z dwóch zasadniczych reguł fiskalnych obowiązujących jst, jak to stwierdzają J. Sierak, M. Bitner, A, Gałązka i R. Górniak, stanowi, że planowane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Zgodnie ze wspomnianą zasadą planowania budżetowego suma planowanych dochodów i przychodów ma odpowiadać sumie planowanych wydatków i rozchodów. Planowana nadwyżka musi być zatem przeznaczona na finansowanie rozchodów. Może jednak się zdarzyć, że w wykonanym budżecie pojawi się nadwyżka większa niż rozchody. Może również zdarzyć się sytuacja, w której kwoty zaciągniętych kredytów lub pożyczek będą wyższe niż wydatki i rozchody, które wg planu miały być sfinansowane z zaciągniętych środków pożyczkowych. Zakłada się jednak, że budżet wykonany odpowiada budżetowi planowanemu. W takiej sytuacji nie występują ani wolne środki, ani nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych. Oznacza to, że wg przyjętych zasad prognozowania wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące, tzn. nadwyżka operacyjna nie może być ujemna (reguła fiskalna 1). Nadwyżka operacyjna stanowi podstawowe źródło finansowania zarówno inwestycji, jak i ewentualnych rozchodów (spłat kredytów i pożyczek, wykupu dłużnych papierów wartościowych). Poza tym wypływy te mogą być także finansowane z przychodów (przede wszystkim z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz z emisji dłużnych papierów wartościowych) [Sierak i in. 2013, s. 7]. Z korzystaniem ze środków pożyczkowych wiąże się wspomniana wcześniej również druga reguła fiskalna, której okres obowiązywania zaczął się od stycznia 2014 roku. Relacja sumy spłat rat kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami (także dyskontem) oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji do planowanych dochodów ogółem nie może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich 18 Zbigniew Grzymała trzech lat relacji nadwyżki operacyjnej (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) do dochodów ogółem. Pierwszy z ilorazów (relacji), o których mowa powyżej, można określić mianem wskaźnika rzeczywistego, drugi – mianem wskaźnika dopuszczalnego. Oznacza to, że reguła respektowana jest wówczas, gdy różnica między wskaźnikiem rzeczywistym a wskaźnikiem dopuszczalnym nie jest ujemna [Sierak i in. 2013, s. 7]. 3. Wyniki prognozy do roku 2020 Według danych uzyskanych przez autorów cytowanego już raportu [Sierak i in. 2013] z łącznej kwoty ok. 69,5 mld euro przewidzianej na lata 2014-2020 dla Polski ok. 30,8% zostanie przeznaczone na projekty sektora prywatnego. Łączna kwota „dotacji” prognozowana na lata 2014-2020 dla podmiotów sektora publicznego wynosi 194,78 mld zł, przy łącznej wartości wszystkich projektów publicznych w kwocie 229,15 mld zł. Oznacza to, że łączna kwota minimalnego (wynikającego z zasady 85/15) wkładu własnego pochodzącego z podmiotów sektora publicznego w latach 2014-2022 wynosi 34,37 mld zł [Sierak i in. 2013, s. 9]. Przewiduje się, iż w najbliższych latach: 1. Sytuacja podsektora samorządowego będzie trudniejsza ze względu na mogące wystąpić pogorszenie ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski. 2. Należy spodziewać się obniżenia własnego potencjału finansowego jednostek samorządu terytorialnego, w części przeznaczonej na finansowanie inwestycji własnymi środkami budżetowymi. Wpływ na taką sytuację ma występująca już i nasilająca się w czasie bariera finansowa, wynikająca z braku zdolności kredytowej (w znaczeniu prawnym i ekonomicznym) czy też z wprowadzenia tzw. reguły wydatkowej. 3. W latach 2014-2020 nowy indywidualny wskaźnik zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego może ograniczyć liczbę tych, które będą mogły zaciągać zobowiązania, ponieważ jest korzystny dla samorządów mających nadwyżkę dochodów bieżących nad wydatkami; wg symulacji RIO nowe indywidualne limity zadłużenia dla każdej jednostki dla 2012 r. (obliczone na podstawie danych z 2010 r. i 2011 r.) wskazują, że liczba jst, dla których byłyby one korzystne, spadłaby do 227 (8,1% ogółu) wobec 437 (15,6% ogółu) w 2010 r., a jednocześnie 108 samorządów nie mogłoby spłacać żadnych zobowiązań, ponieważ miały ujemny wynik finansowy. 4. W okresie po 2014 r. mogą utrzymać się niekorzystne trendy w finansach samorządu terytorialnego – przede wszystkim planowany jest znacznie szybszy wzrost zobowiązań aniżeli dochodów, zagrożeniem jest narastające niedostateczne finansowanie zadań związanych z oświatą, niską nadwyżką operacyjną i wzrastającymi kosztami obsługi zadłużenia [Sierak i in. 2013, s. 56-57]. Możliwości wykorzystywania środków pomocowych z UE przez gminy polskie… 19 4. Podsumowanie Z prognoz wynika, że gminy w Polsce w najbliższej perspektywie 2012-2020 będą miały ograniczone możliwości absorpcji środków z funduszy UE. W większości gmin brakować będzie przede wszystkim środków na tzw. wkład własny. Dyskusyjne wydaje się dalsze pozyskiwanie środków na wkład własny z prywatyzacji mienia komunalnego. Nie przewiduje się również znaczącego wzrostu dochodów gmin z tytułu udziału w podatkach PIT, CIT czy podatkach lokalnych z uwagi na konsekwencje spowolnienia gospodarczego. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego będą w ograniczonym zakresie wykorzystywać środki z funduszy UE i prawdopodobnie ograniczą swoje inwestycje tylko do tych współfinansowanych z funduszy pomocowych. Literatura Pozycje zwarte: Cichocki K., Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej, PAN, Instytut Badań Systemowych, Warszawa 2013, materiały w druku. Inwestycje w mieście. Uwarunkowania ekonomiczne, organizacyjne i przestrzenne, red. M.J. Nowak, T. Skotarczak, CeDeWu.PL Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2012. Jarosiński K., Opałka B., Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym w regionie mazowieckim w latach 2006-2011, niepublikowane materiały z badań, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2012. Jarosiński K., Opałka B., Uwarunkowania gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w latach 2008-2011 w układzie regionalnym, niepublikowane materiały z badań, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2013. Sierak J., Bitner M., Gałązka A., Górniak R., Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 2014-2020, raport z przeprowadzonych badań, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013. Źródła internetowe: Teisseyre P., Zadłużenie gmin w 2012 r., http://www.mojapolis.pl/c/document_library/get_file?uuid=0e6ebb49-1eff-4a9a-a1b1-42eebe0d570f&groupId=10122 [dostęp: 20.09.2013]. Zalewski Ł, Nowy wskaźnik zadłużenia uderzy w małe miasta, http://podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/563754,nowy_wskaznik_zadluzenia_uderzy_w_male_miasta.html,2# [dostęp: 08.11.2011]. 20 Zbigniew Grzymała THE POSSIBILITY OF USING AID FUNDS FROM THE EU BY POLISH MUNICIPALITIES IN THE NEW FINANCIAL PERSPECTIVE 2014-2020 Summary: Aid funds received from the EU in general contribute to the acceleration of socioeconomic development. Obvious measures for the implementation of projects conducted for example by municipalities come both from the EU budget, as non-refundable measures, and from own sources of self-government. Forecasts show that in near future 2014-2020 municipalities in Poland will have a limited capacity to absorb EU funds. The majority of municipalities will lack in particular the so-called own contribution. In such a situation, local government units shall be limited to use funds from the EU and they will possibly limit their investments to only those co-financed from aid funds. Keywords: new perspective, own contributions, municipal investments. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Marcin Brol Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu PROBLEM EFEKTYWNOŚCI PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO W ŚWIETLE TEORII AGENCJI Streszczenie: Partnerstwo publiczno-prywatne postrzegane jest jako obiecujące narzędzie inwestycyjne w sferze publicznej. Walorem partnerstwa jest zwiększenie możliwości finansowania inwestycji publicznych dzięki zaangażowaniu kapitału prywatnego w połączeniu z publicznym. Należy jednakże sprawdzić, jak funkcjonować będzie partnerstwo i z jakimi problemami należy się liczyć przy jego realizacji. W niniejszym opracowaniu postawiono tezę, że partnerstwo pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi pomimo swoich zalet nie poprawia efektywności gospodarowania publicznym majątkiem i nie niweluje zawodności występujących w sektorze publicznym. W celu weryfikacji tak postawionej tezy zbudowano model funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego oparty na teorii agencji, dzięki któremu można wskazać potencjalne problemy pomiędzy partnerami oraz wykonawcami. W pracy przedstawiono też propozycje, które mogą przyczynić się do ograniczenia nieefektywnych zachowań. Słowa kluczowe: partnerstwo publiczno-prywatne, ekonomia sektora publicznego. DOI: 10.15611/pn.2014.332.02 1. Wstęp Zjawiskiem charakterystycznym dla współczesnej gospodarki jest wzrost znaczenia sektora publicznego, i to zarówno w sferze redystrybucji, regulacji, jak i w zakresie dóbr w nim wytwarzanych. Podstawowym problemem staje się w tej sytuacji niedostatek publicznych zasobów finansowych, organizacyjnych i informacyjnych. Jednym ze sposobów przeciwdziałania takiej sytuacji jest umożliwienie współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi w zakresie wytwarzania i dystrybucji dóbr, które do tej pory były wyłączną domeną państwa i samorządów. Jednym z przejawów tych trendów jest możliwość sporządzania umów pomiędzy wspomnianymi podmiotami, które stają się w świetle prawa partnerami publiczno-prywatnymi. Należy jednak zastanowić się nad konsekwencjami, jakie rodzi zawarcie takiej umowy. Z punktu widzenia ekonomii nadrzędnym problemem jest efektywność takich porozumień. Konieczne jest zatem przeanalizowanie zalet i wad tego rozwiązania. 22 Marcin Brol Celem niniejszego opracowania jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: W jakim zakresie partnerstwo publiczno-prywatne poprawia efektywność funkcjonowania sektora publicznego? Autor stawia tezę, że partnerstwo pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi, pomimo swoich zalet, nie poprawia efektywności gospodarowania publicznym majątkiem i nie niweluje zawodności występujących w sektorze publicznym. Za zalety tego systemu przyjąć zatem należy w głównej mierze zwiększenie dostępności zasobów finansowych, organizacyjnych i informacyjnych, a nie usprawnienie samego sektora publicznego. Zdaniem autora, zaangażowanie podmiotów prywatnych w realizację zadań publicznych niesie z sobą te same zagrożenia, które dotykają podmioty publiczne, związane przede wszystkim z występowaniem biurokracji, korupcji i marnotrawstwem lub defraudacją posiadanych środków. W celu zweryfikowania tak postawionej tezy w artykule odwołano się do teorii agencji. Koncepcja ta jest powszechnie wykorzystywana w badaniach ekonomicznych, ponieważ pozwala na przeanalizowanie interakcji społecznych zachodzących pomiędzy dwoma lub większą liczbą osób, powiązanych z sobą formalnymi więziami, najczęściej o charakterze służbowym (chodzi tu o strukturę organizacyjną opartą na zasadzie podległości). Więzi te określić można mianem wymuszonych, ponieważ w takim związku jedna z osób posiada kompetencje, które przekazać może innej osobie ją reprezentującej i działającej w jej imieniu. 2. Istota teorii agencji Koncepcję pełnomocnika-mocodawcy (principal-agent), używaną zamiennie z pojęciem teorii agencji, wprowadzono do literatury w latach siedemdziesiątych XX w., chociaż problem ten analizowany był już wcześniej. Jak twierdził S.A. Ross, który jako pierwszy w sposób kompleksowy opisał to zjawisko, relacja ta jest „jednym z najstarszych i najpowszechniejszych skodyfikowanych sposobów interakcji społecznej” [Ross 1973]. Początkowo za jedno z najważniejszych założeń stworzonego przez Rossa modelu przyjęto, że wszelkie decyzje podejmowane są w warunkach niepewności. Sytuacja ta wynika w głównej mierze z faktu, iż mocodawca i pełnomocnik dysponować mogą innymi, często rozbieżnymi informacjami. Sytuację taką mogą wykorzystać do własnych celów. Taka asymetria informacji rodzi trudności w ocenie i obserwacji zachowań pełnomocnika w stosunku do mocodawcy. W późniejszym okresie uznano również, że problem agencji ma kluczowe znaczenie dla problematyki bodźców ekonomicznych. Jak twierdzi J. Stiglitz, korzyści pełnomocnika różnią się od korzyści mocodawcy. W konsekwencji pełnomocnik może nie podjąć działań, jakich oczekuje od niego mocodawca. Zatem skłonność pełnomocnika do pracy zależeć będzie przede wszystkim od zaproponowanego systemu motywacyjnego [Stiglitz 1987, s. 967]. Znane też jest stwierdzenie tego samego autora dotyczące sposobu motywowania urzędników w sektorze publicznym. Stwierdził on, że w ich przypadku nie działa zasada kija i marchewki [Stiglitz 2003, s. 241]. Oznacza to, że sposób funkcjonowania organizacji publicznych – zbiuro- Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 23 kratyzowanych – różni się od organizacji prywatnych lub nieformalnych. Według A. Wojtyny z punktu widzenia stricte ekonomicznego problem agencji jest problemem optymalizacyjnym polegającym na właściwym określeniu bodźców (zachęt materialnych), które skłaniałyby pełnomocnika do działań zgodnych z oczekiwaniami mocodawcy. Można to rozumieć w ten sposób, że przekazywanie pełnomocnikowi zadań do wykonania rodzić będzie problemy, jeśli jego cel jest odmienny niż mocodawcy i jeśli mocodawca dysponuje jednocześnie niedoskonałą informacją na jego temat [Wojtyna 2005, s. 8-10]. W klasycznym podejściu istotą teorii agencji jest występowanie bodźców o charakterze materialnym. Jak wskazuje wielu autorów rozważań na ten temat, w sektorze publicznym nie są one jednak jedynymi sposobami motywowania pracowników. Istnieje bowiem cały wachlarz bodźców pozaekonomicznych, takich jak prestiż społeczny związany z zajmowanym stanowiskiem oraz altruizm, który wynika z roli i misji, jaką pełnią pracownicy administracji publicznej. Na prawidłowość tę wskazał J. Le Grand, który przekonuje, że: – pracownicy sektora publicznego nie kierują się wyłącznie altruizmem, ale też nie można powiedzieć, że ich wyłączną motywacją jest chęć zysku, – obywatele korzystający z dóbr wytwarzanych w sektorze publicznym nie są pasywnymi konsumentami, ale też nie dysponują nieograniczoną swobodą wyboru usługodawcy. Można te spostrzeżenia podsumować stwierdzeniem, że motywacja, którą kierują się pracownicy sektora publicznego, jest dość skomplikowana, a jednocześnie obywatele korzystający z ich usług mają własną wolę, ale nie mogą całkowicie z usług tych zrezygnować [Le Grand 2003, s. 53-54]. Dlatego też należy tworzyć taką strukturę bodźców, która łączy motywy altruistyczne i materialne; mówiąc inaczej, wykorzystać mechanizm rynkowy, nie pozwalając jednocześnie na to, aby własny interes zdominował postawy altruistyczne. 3. Problem mocodawcy i pełnomocnika a partnerstwo publiczno-prywatne Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) rozwinęło się jako alternatywa dla tradycyjnego modelu finansowania inwestycji, głównie z uwagi na lukę kapitałową w sektorze publicznym przejawiającą się niedofinansowaniem zadań publicznych oraz z potrzeby poprawy jakości i efektywności usług publicznych. Istota PPP polega na współdziałaniu sektora prywatnego z podmiotem publicznym, w rezultacie czego dochodzi do osiągnięcia celu publicznego z udziałem środków finansowych i know how podmiotu prywatnego. Sektor prywatny otrzymuje w zamian udział w zyskach lub inną formę wynagrodzenia. Współcześnie nie ma jednolitej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego, a organizacje publiczne i prywatne w różnych krajach posługują się definicjami różniącymi się od siebie. Najwięcej rozbieżności dotyczy cha- 24 Marcin Brol rakteru i przedmiotu partnerstwa oraz celu i zakresu współpracy pomiędzy podmiotem publicznym i prywatnym. Zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem za partnerstwo takie uznaje się wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyka pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego [Rękas 2010, s. 181-182]. Przenosząc powyższe rozważania na grunt teorii agencji, stwierdzić należy, iż zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny, będące stronami umowy o partnerstwie, są agentami lub, mówiąc inaczej, pełnomocnikami. Oznacza to, że podmioty te realizują zadania powierzone im przez mocodawcę za pomocą przekazanych im środków i informacji. Mocodawcą jest w tym wypadku społeczeństwo, które determinuje cele i sposób działania administracji publicznej oraz zapewnia możliwości ich realizacji poprzez środki finansowe przekazywane w formie podatków i opłat. Z drugiej jednak strony zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym może wystąpić sytuacja, w której pełnomocnik jest jednocześnie mocodawcą w stosunku do innych podmiotów i osób. Za mocodawcę uznać bowiem należy kogoś, kto ustala cele i zakres zadań oraz dysponuje odpowiednimi środkami do ich realizacji i jednocześnie zleca wykonanie postawionych celów i zadań swoim podwładnym. Jeżeli mocodawca jest właścicielem majątku, którym dysponuje, to zarządzanie nim zawsze odbywać się będzie w zgodzie z interesem właściciela. Oznacza to, że osoba dysponująca tytułem prawnym do danego dobra we własnym interesie rozporządzać będzie nim tak, aby maksymalizować korzyści, które może mu ono przysporzyć. W tej sytuacji sprzedaż dobra poniżej jego rynkowej wartości byłaby nieopłacalna i, co za tym idzie, nieracjonalna. Nie oznacza to jednocześnie, że proces gospodarowania będzie efektywny. Właściciel może bowiem nie mieć pełnej informacji dotyczącej ceny dobra lub możliwości jego wykorzystania. Można więc powiedzieć, że będzie on starał się wykorzystać posiadane dobra lub majątek najlepiej jak potrafi, aby maksymalizować indywidualne korzyści z ich posiadania lub konsumpcji. Jeśli jednak przekaże prawo do dysponowania dobrem lub majątkiem innej osobie, utraci kontrolę nad sposobem jego wykorzystania. Właściciel dobra będzie w tej sytuacji mocodawcą przekazującym pełnomocnikowi środki i informacje oraz wyznaczającym cele, w jakich ma on je wykorzystać. Pełnomocnik może jednak uzupełnić przekazaną mu wiązkę celów o cele prywatne. W takiej sytuacji może wykorzystać powierzone mu środki do własnych celów. Co więcej, może pozbyć się przekazanego mu dobra po cenie niższej niż rynkowa (oczywiście jeśli posiada odpowiednie pełnomocnictwo obejmujące możliwość zbycia dobra) lub też wykorzystać przekazane mu uprawnienia do „sprzedaży” informacji lub wyników osiągniętych za pomocą przekazanych mu środków. Sytuacja taka może mieć miejsce w organizacjach zbiurokratyzowanych, takich jak banki, firmy ubezpieczeniowe, kancelarie itp. Sposobem na zwiększenie sumy indywidualnych dochodów może być przyjęcie łapówki. Pracownik korporacji może zatem w zamian za łapówkę udzielić kredytu osobie, która nie spełnia warunków stawianych kredytobiorcy przez bank, zawyżyć należną ubezpieczonemu sumę odszkodowania lub poświadczyć w dokumentach nieprawdę. Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 25 W sektorze publicznym również może wystąpić taka sytuacja. Mocodawca, przekazując pełnomocnikowi cele oraz środki na nie przeznaczone, jednocześnie naraża się na to, że pełnomocnik ma możliwość wykorzystania ich do realizacji własnych interesów. Istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi. W firmach prywatnych mocodawca jest właścicielem majątku, natomiast w sektorze publicznym mocodawca musi być jednocześnie pełnomocnikiem. Wynika to z podstawowych celów, do jakich sektor ten został powołany. Konsekwencją tego jest występowanie wielu nieprawidłowości charakterystycznych dla sfery publicznej. Urzędnik dysponujący władzą i majątkiem może swoje kompetencje wykorzystać do realizacji własnych interesów. W PPP obydwie strony będą występować w roli mocodawcy i jednocześnie pełnomocnika. Dzieje się tak w związku z pełnioną przez podmiot publiczny misją i sposobem finansowania postawionych przed nim zadań, natomiast w podmiocie prywatnym powodem jest charakter umów zawieranych w ramach partnerstwa. Dotyczą one bowiem zazwyczaj dużych inwestycji, których są w stanie się podjąć jedynie największe przedsiębiorstwa, będące z reguły spółkami prawa handlowego, których sposób zorganizowania wpisuje się w koncepcję mocodawcy i pełnomocnika. MOCODAWCA cele, informacja, środki wyniki, informacja PEŁNOMOCNIK/MOCODAWCA – publiczny cele, informacja, środki wyniki, informacja wyniki, informacja cele, informacja, wyniki, środki cele, informacja, wyniki cele, informacja PEŁNOMOCNIK/MOCODAWCA – prywatny wyniki, informacja cele, informacja, środki obszar partnerstwa PEŁNOMOCNIK Rys. 1. Model partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji Źródło: opracowanie własne. Uporządkowując wskazane w niniejszym wywodzie prawidłowości, wskazać należy konsekwencje takiego stanu rzeczy. Po pierwsze: jednostki sektora publicznego są pełnomocnikami ze względu na powierzoną im przez społeczeństwo (będące mocodawcą) misję, ale są też mocodawcami, ponieważ do wykonywania zadań publicznych zatrudniają kolejnych pełnomocników, którzy z kolei przedkładać mogą interes własny ponad publiczny. Po drugie: podmioty prywatne są pełnomocnikami, ponieważ zawierając umowę PPP, podejmują się realizacji zadania o charakterze publicznym i jednocześnie są mocodawcami, bo zatrudniają podwykonawców i pracowników, którzy wykonują powierzone im zadania. Po trzecie wreszcie: zarówno 26 Marcin Brol podmioty prywatne, jak i publiczne są w PPP podmiotami równorzędnymi. Oznacza to, iż dzielą się celami, zadaniami i informacjami oraz ryzykiem. Dokładnie model ten przedstawiono na rys. 1. Mocodawca, czyli społeczeństwo, w modelu takim przekazuje pełnomocnikom założone cele i informacje niezbędne do ich osiągnięcia. Pełnomocnik publiczny otrzymuje również środki na realizację wyznaczonych zadań. Pełnomocnik prywatny nie otrzymuje tego typu transferów, ponieważ do wykonania powierzonych mu zadań wykorzystuje własne zasoby. Może jedynie, w zależności od warunków zapisanych w umowie, otrzymywać wynagrodzenie z tytułu realizacji inwestycji lub świadczenia usług. Zarówno partner publiczny, jak i prywatny są jednocześnie mocodawcami w stosunku do podmiotu (lub podmiotów), który faktycznie będzie realizować zadanie. Każdy z uczestników tego procesu zobowiązany jest dążyć do osiągnięcia celów, które wyznacza mu mocodawca. W praktyce jednak każdy z nich może też mieć własne cele, jawne bądź niejawne. Partner publiczny powinien dążyć do realizacji zadań publicznych w jak najpełniejszym zakresie i w jak najlepszy sposób, a partner publiczny przy okazji realizacji tych zadań dąży do osiągnięcia jak najwyższego zysku – te właśnie cele mają charakter jawny, tzn. są powszechnie znane i mocodawca je akceptuje. Jednocześnie zarówno podmiot prywatny, jak i publiczny mogą dążyć do uzyskania dodatkowych korzyści związanych z gospodarowaniem publicznym majątkiem oraz informacją, wtedy będą zmierzać do celów niejawnych, które będą ukrywać przed mocodawcą – społeczeństwem. 4. Wykorzystanie teorii agencji do identyfikacji nieprawidłowości w procesie partnerstwa publiczno-prywatnego Niesprawności sektora publicznego dotyczą zazwyczaj sposobu gospodarowania majątkiem i informacją publiczną, a efektem nieprawidłowości jest zazwyczaj korupcja i brak efektywności w wydatkowaniu środków pieniężnych. W sektorze tym pełnomocnik może wykorzystać posiadane zasoby i informacje w celu maksymalizacji indywidualnych korzyści. Pełnomocnik, czyli w praktyce urzędnik publiczny (państwowy lub samorządowy), może sprywatyzować posiadaną informację publiczną, ograniczając do niej dostęp. Jej przekazanie może być uwarunkowane wręczeniem wynagrodzenia w postaci łapówki. Jako przykład można tu przytoczyć „ustawianie” przetargów, czyli właściwie sprzedaż informacji dotyczącej procedury przetargowej. Podobnie stać się może w odniesieniu do majątku publicznego, który może być potraktowany przez pełnomocnika jako prywatny i przekazany innej osobie lub podmiotowi w zamian za łapówkę. W takiej sytuacji dobra, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, zbywane są jako prywatne, a mechanizm rynkowy zostaje zastąpiony mechanizmem korupcyjnym1. 1 Szerzej problem dotyczący kosztów i korzyści z tytułu korupcji autor porusza w innych opracowaniach [Brol 2008; 2009; 2010]. Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 27 Pełnomocnik może także sprzedawać wyniki swojej pracy. Typowym przykładem takiego postępowania jest udostępnienie koncesji lub pozwolenia w zamian za łapówkę. Wynikiem działania urzędnika, polegającym na weryfikacji warunków, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o stosowny dokument, jest decyzja administracyjna. Pozytywny wynik weryfikacji może być uzależniony od dodatkowego wynagrodzenia urzędnika, przekazanego mu w postaci łapówki. Wynikiem działalności urzędnika-pełnomocnika może też być rozdysponowanie dóbr publicznych. Jednym ze sposobów dystrybucji tego typu dóbr jest kolejka [Stiglitz 2003, s. 166]. W tym konkretnym przypadku pracownik odpowiedzialny za nadzorowanie kolejki może przyjąć łapówkę w zamian za zmianę kolejności lub przesunięcie danej osoby wyżej w hierarchii oczekujących. Z sytuacją taką spotkać się można w ramach rozdysponowania mieszkań komunalnych i socjalnych, wpisu dokonywanego przez sąd rejestrowy w księdze wieczystej czy też kolejki oczekujących na zabieg medyczny. Urzędnik może tym samym skorzystać z powierzonych mu uprawnień do uzyskania dodatkowych korzyści indywidualnych. Za główne zawodności związane z funkcjonowaniem sektora prywatnego uznaje się natomiast: brak konkurencji, niekompletność rynku, niekompletność lub brak informacji, istnienie efektów zewnętrznych oraz dóbr publicznych [Stiglitz 2003, s. 91]. W wielu opracowaniach podkreśla się, że połączenie publicznego z prywatnym może doprowadzić do przezwyciężenia wad zarówno rynku, jak i państwa. Jak pisze M. Gasz: „z punktu widzenia interesu publicznego zaletą partnerstwa publiczno-prywatnego jest podział ryzyka między partnerów i przeniesienie znacznej jego części na podmiot prywatny, jak również oszczędność w wydatkach podmiotu publicznego i podniesienie standardu świadczonych usług” [Gasz 2008, s. 253]. Z kolei D. Hajdys wśród wielu korzyści płynących z PPP wymienia m.in.: przyspieszenie terminów uruchomienia inwestycji, wprowadzenie rywalizacji kapitału prywatnego w sferę dostarczania usług publicznych, podniesienie efektywności i jakości świadczonych usług publicznych, transfer technologii czy złamanie monopolu samorządu terytorialnego na świadczenie usług publicznych [Hajdys 2008, s. 276]. W podobnym tonie wypowiada się na ten temat wielu innych autorów. Niestety, nie wszystkie wady funkcjonowania sektora publicznego da się w ten sposób wyeliminować, a optymistyczne założenia autorów publikacji związanych z funkcjonowaniem PPP nie muszą się ziścić. Podstawowym problemem, który nie zostanie z całą pewnością rozwiązany poprzez mechanizmy PPP, jest kwestia efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. Instytucje publiczne w dalszym ciągu pozostają bowiem pełnomocnikiem dysponującym nie swoim majątkiem. Zaangażowanie podmiotów prywatnych w procesie inwestycyjnym lub świadczenia usług publicznych nie gwarantuje bowiem pożądanych rezultatów. Firma zaangażowana w projekt będzie dbać o własne interesy i nie będzie zainteresowana altruistycznymi motywami. Swoją postawą nie będzie zatem wpływać na zachowania urzędników. Współpraca pomiędzy partnerami również nie musi odbywać się w sposób bezproblemowy. Zgodnie z tym, co przed- 28 Marcin Brol stawiono na schemacie (rys. 1), równorzędni partnerzy-pełnomocnicy dzielić się muszą informacjami, wynikami oraz uznawać te same cele jawne. Istnienie celów niejawnych może skomplikować ich wzajemne relacje. Dzieje się tak, ponieważ cele te są diametralnie odmienne. Podmiot prywatny dąży do osiągnięcia jak największego zysku, może więc wymuszać swoimi działaniami zmiany warunków zapisanych w umowie, zawyżając koszty inwestycji lub domagając się dodatkowych środków pieniężnych w celu pokrycia ewentualnych strat, które mogą powstać np. w wyniku przeszacowania skali popytu. Ilustracją takich działań mogą być spory prowadzone pomiędzy Ministerstwem Transportu oraz koncesjonariuszami obsługującymi płatne odcinki autostrad. Kolejnym problemem, który może pojawić się podczas realizacji PPP, są relacje pomiędzy partnerami a ich podwykonawcami-pełnomocnikami. W tego typu relacjach podmioty zaangażowane w realizację zadań publicznych mogą wykorzystywać wszystkie z opisanych wcześniej możliwości uzyskania dodatkowego zarobku – wykorzystywać informacje, wyniki i środki wbrew woli swoich mocodawców. Jak wskazano wcześniej, takie nieprawidłowości jak korupcja i defraudacja wystąpią w sektorze prywatnym tylko wtedy, gdy własność dóbr oddzielona jest od zarządzania. W organizacjach takich mamy zazwyczaj do czynienia z pracownikami, którym jedynie powierzono jakąś pulę dóbr oraz majątek firmy. Defraudując zatem nie swój majątek, powiększają sumę indywidualnych korzyści kosztem osoby wręczającej łapówkę, ale i kosztem przedsiębiorstwa, w którym pracują. S. Levitt twierdzi, że oszukiwanie jest pierwotnym aktem ekonomicznym opartym na mechanizmie: dostać więcej za mniej [Levitt, Dubner 2006, s. 48]. Oznacza to, iż oszukiwać będzie uczeń czy student, który ściąga na egzaminie, aby otrzymać lepszą ocenę, kierowca, by uniknąć mandatu, sportowiec stosujący środki dopingujące, naukowiec wykorzystujący wyniki czyichś badań i uznający je za własne. Podobnie rzecz wygląda w przedsiębiorstwach. Straty z tytułu korupcji i defraudacji szacuje się na około 5% obrotów przedsiębiorstw, co w skali globalnej daje 1,5 bln dolarów rocznie (czyli 1,5*1012) [Iyer, Samociuk 2007, s. 5]. Kwestią kluczową wydaje się w tym przypadku motywacja osób oszukujących. Obserwacje poczynione przez Levitta wskazują na to, że im wyższa stawka, tym większa skłonność do oszukiwania. W przypadku drobnych korzyści, które można otrzymać w wyniku oszustwa – rzędu 1 dolara, brakiem uczciwości wykaże się od 5 do 10% społeczeństwa. Jednak jeśli stawka wzrasta do 25 tys. dolarów, odsetek nieuczciwych osób wzrasta już do 35%. Dodatkowo na podstawie badań stwierdził on, iż liczba oszustw zależy od wielu czynników: liczby pracowników w przedsiębiorstwie (im więcej osób, tym więcej oszustw), nastawienia pracowników do swoich przełożonych i miejsca pracy, stanowiska pracy (ludzie na niższych stanowiskach cechują się zazwyczaj wyższym poziomem uczciwości), a nawet pogody (w czasie złej pogody wzrasta liczba oszustw) [Levitt, Dubner 2006, s. 78-80]. Charakter umów PPP, które w przeważającej mierze dotyczą wielkich inwestycji, angażujących znaczne środki publiczne, oraz liczba podmiotów w nich Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 29 uczestniczących rodzą poważne obawy związane z prawidłowym wykorzystaniem środków. Jednakże PPP może być obciążone nie tylko wadami tradycyjnie przypisanymi sektorowi publicznemu. Skoro w realizację zadań o charakterze publicznym włączone zostały podmioty prywatne, to mogą też wystąpić nieprawidłowości charakterystyczne dla rynku. Pierwszym z niebezpieczeństw może być ograniczenie konkurencji lub wręcz zmonopolizowanie rynku przez jedno przedsiębiorstwo. Podpisanie umowy z partnerem prywatnym na czas określony powoduje jednocześnie zamknięcie rynku dla innych podmiotów. Jeśli np. gmina zdecyduje się podpisać umowę z firmą prywatną na budowę linii tramwajowej, która w zamian za jej stworzenie przez kilkanaście najbliższych lat otrzyma wyłączne prawo do jej użytkowania lub prawo do poboru opłat za każdorazowy przejazd, to tym samym w wyniku zawarcia takiej umowy stworzony zostanie monopol. Innym problemem, który może w ramach umowy PPP zaistnieć, jest asymetria informacji. Zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny może dysponować inną informacją, dotyczącą np. skali popytu na dobra, które zostaną wytworzone w ramach partnerstwa. Wykorzystując taką sytuację, strony mogą doprowadzić do przyjęcia niekorzystnych dla jednej z nich zapisów, wynikających z niedoszacowania lub przeszacowania przyszłego popytu. W pierwszym przypadku większe korzyści odnieść może firma prywatna, bo większy niż zakładano pierwotnie popyt oznaczać będzie wyższe wpływy. Natomiast w drugim przypadku zyska podmiot publiczny, ponieważ gdyby wcześniej informacja taka byłaby znana, mogłaby zniechęcić partnera prywatnego do działania i w konsekwencji realizacja zadania nie doszłaby do skutku. Podsumowując tę część wywodu, uznać należy, że pomimo wielu zalet, partnerstwo publiczno-prywatne nie jest pozbawione wad. Zastosowanie teorii agencji pozwala jednak na identyfikację potencjalnych zagrożeń, które mogą pojawić się w trakcie realizacji zaplanowanych zadań. Dotyczą one nieprawidłowości charakterystycznych zarówno dla sektora publicznego, jak i dla podmiotów rynkowych. 5. Sposoby przeciwdziałania potencjalnym nieprawidłowościom w realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego Podstawowym warunkiem poprawnego funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego jest zapewnienie pełnej przejrzystości całej procedury. Chodzi tu zarówno o jawność informacji dotyczących sposobu wyboru partnera, treści umowy, korzyści i kosztów wynikających z jej realizacji, jak i celów, jakie wszystkie zaangażowane podmioty chcą osiągnąć. Oczywiście spełnienie tego postulatu musi być poprzedzone zapewnieniem odpowiednich warunków instytucjonalnych. Mowa tu o sprawnie funkcjonującej demokracji oraz systemie prawnym. Bez demokracji model przedstawiony w tym opracowaniu nie mógłby funkcjonować, ponieważ społeczeństwo nie mogłoby odgrywać roli mocodawcy, a faktycznym mocodawcą stałoby się pań- 30 Marcin Brol stwo. Tym samym przestałoby ono wdrażać cele publiczne, zastępując wybór publiczny wyborem prywatnym – dyktatora lub grupy osób sprawującej władzę. Bez sprawnego systemu wymiaru sprawiedliwości niemożliwe byłoby natomiast egzekwowanie warunków zapisanych w umowie. Każda bowiem współpraca pomiędzy dwoma lub więcej podmiotami może przerodzić się w konflikt, który wymagać będzie sprawiedliwego osądu. Problemem jest w dalszym ciągu skomplikowane prawo i mało przejrzysty sposób organizacji sektora publicznego. Bez przejrzystości większość kontaktów pomiędzy mocodawcą i otoczeniem, a także pomiędzy pełnomocnikiem i otoczeniem oraz pomiędzy pełnomocnikiem i mocodawcą odbywa się w sferze niejawnej. Pomimo istnienia demokratycznych procedur wyboru władz publicznych mogą wtedy zaistnieć warunki sprzyjające korupcji i defraudacji. Mocodawca oraz pełnomocnik nie mają żadnego interesu w tym, aby doprowadzić do zmiany tej sytuacji, ponieważ każda ze stron czerpie z niej korzyści. Do zmian może doprowadzić dopiero upublicznienie informacji. Poprzez przejrzystość należy zatem rozumieć stworzenie jasnych i czytelnych reguł rządzących sektorem publicznym, zasad dotyczących kontaktów sektora publicznego z prywatnym oraz umożliwienie obserwacji sposobu funkcjonowania administracji podmiotom zewnętrznym. Ważną funkcję pełnią w tym procesie organizacje pozarządowe, media oraz zorganizowane grupy obywatelskie (tzw. watchdogs), których celem jest patrzenie władzom na ręce. Ostatnim warunkiem koniecznym przeciwdziałania potencjalnym wadom systemu partnerstwa publiczno-prywatnego jest stworzenie odpowiedniego systemu bodźców, wymuszających uczciwość poszczególnych partnerów. Bodźce te powinny mieć charakter materialny oraz niematerialny. W tym wymiarze powrócić należy do wspomnianej koncepcji Le Granda, który wskazywał na altruizm jako jeden z ważniejszych bodźców występujących w pracy urzędnika. Wśród bodźców materialnych wymienić należy przede wszystkim kary finansowe za nieprawidłowe gospodarowanie majątkiem publicznym i nieprzestrzeganie warunków umowy oraz pensje, których wysokość ograniczałaby możliwość nadużyć. Odpowiada to koncepcji zaproponowanej w 1974 r. przez G. Beckera i G. Stiglera, wedle której płace urzędników powinny być wyższe od tych, które mogliby uzyskać w innym miejscu pracy, co zniechęciłoby ich do brania łapówek [Wojtyna 2005]. Różnica w poziomie pensji stanowiłaby bowiem dla pracownika koszt zwolnienia z pracy. Natomiast wśród bodźców niematerialnych wymienić należy przede wszystkim: stworzenie praw określających zakres pracy i kompetencje pracowników, wykształcenie urzędników, zapewnienie im stałego miejsca pracy, stałej pensji oraz określenie ścieżki rozwoju zawodowego. Wymienione bodźce to klasyczne już założenia idealnej biurokracji sformułowane przez M. Webera [Wellisz 2002, s. 2-5]. Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 31 6. Zakończenie Ocena funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego w polskich warunkach jest bardzo trudna. Jedyną możliwością przestudiowania sposobu jego funkcjonowania jest budowanie modeli myślowych opartych na teoriach ekonomicznych, takich jak teoria racjonalnych oczekiwań, teoria wyboru publicznego czy teoria agencji. Brak materiału empirycznego powoduje mimowolne poruszanie się w sferze domysłów, oczekiwań i predykcji. Pomimo tego można wyobrazić sobie potencjalne wady funkcjonowania takiego systemu, które mogą wystąpić zarówno pomiędzy partnerami publicznymi i prywatnymi, jak i ich otoczeniem. Podstawowym zagrożeniem związanym z efektywnością funkcjonowania PPP wydaje się zatem przeniesienie charakterystycznego dla sektora publicznego sposobu gospodarowania zasobami, wraz ze wszystkimi jego wadami. Nie należy zapominać, że osoby dysponujące cudzym majątkiem ulec mogą pokusie nadużycia. Przejawem takich działań są korupcja, nepotyzm, defraudacja oraz wiele innych nieetycznych zachowań. Mnogość czynności, działań, podmiotów i osób zaangażowanych w przedsięwzięcie publiczno-prywatne sprzyjać może eskalacji tych niepożądanych zjawisk. Zagrożenia te można z powodzeniem zaobserwować za pomocą modelu bazującego na założeniach teorii agencji. Analizując zależności, jakie powstają pomiędzy partnerami oraz podmiotami im podległymi – pełnomocnikami, a także pomiędzy partnerami oraz społeczeństwem, będącym w tym przypadku mocodawcą, można zauważyć kilka prawidłowości. Po pierwsze: partnerzy mają inne cele, co doprowadzić może do konfliktów i nieporozumień. Obydwa podmioty powinny dzielić się informacjami dotyczącymi: przedmiotu umowy, swoich celów oraz osiągniętych wyników. Niestety, przy innego rodzaju motywacji do działania (podmioty publiczne realizują zadania publiczne, natomiast podmioty prywatne dążą do osiągnięcia zysku) współpraca ta nie musi się układać tak przykładnie, jak chciałoby tego wielu zwolenników partnerstwa. Po drugie: zarówno instytucje publiczne, jak i podmioty prywatne są jedynie pełnomocnikami społeczeństwa. Oznacza to, że mogą wbrew woli ogółu dążyć do własnych celów. Dodatkowo, dysponując cudzym majątkiem, urzędnicy zatrudnieni w publicznych organizacjach o charakterze biurokratycznym mogą wykorzystać posiadane zasoby do maksymalizowania indywidualnych korzyści. Po trzecie: zarówno partner publiczny, jak i prywatny przekazują część lub całość swoich kompetencji swoim pełnomocnikom, czyli podmiotom faktycznie odpowiedzialnym za realizację zadania. W tym przypadku to strony umowy PPP mogą nie mieć pełnej informacji dotyczącej tego, co z przekazanymi zasobami, informacjami i celami zrobi wykonawca. Odnosząc się do tezy postawionej na początku wywodu, należy stwierdzić, że faktycznie partnerstwo pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi, pomimo swoich zalet, wcale nie musi wpłynąć na poprawę efektywności gospodarowania publicznym majątkiem i niekoniecznie musi doprowadzić do przezwyciężenia zawodności występujących w sektorze publicznym. Zatem part- 32 Marcin Brol nerstwo to traktować należy jedynie jako krok ku poprawie warunków prowadzenia inwestycji o charakterze publicznym, nie zaś jako metodę poprawy efektywności sektora publicznego. Istnieją pewne metody uniknięcia negatywnych zjawisk, jakie mogą zaistnieć podczas realizacji zadań na zasadzie partnerstwa dwóch sektorów. Związane są one z usprawnieniem procesów biurokratycznych. Nie należy bowiem zapominać, że zarówno podmioty publiczne, jak i duże podmioty prywatne (w głównej mierze spółki prawa handlowego) działają w takich właśnie warunkach. Wśród postulowanych zmian wymienić jeszcze raz należy: wykorzystanie rynkowych narzędzi analizy ekonomicznej, zapewnienie przejrzystości systemu oraz oddolnej demokratycznej kontroli społecznej. W tym miejscu wspomnieć też trzeba o dobrych praktykach w gospodarowaniu ograniczonymi zasobami publicznymi i prywatnymi oraz przestrzeganiu zasad zapisanych w umowie o partnerstwie. Nie należy też zapomnieć o konieczności stworzenia silnych instytucji państwa, zapewniających sprawne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Trzeba jednak wierzyć, że ostateczny bilans społeczny, w przekroju oszuści i uczciwi, wypada na korzyść osób przestrzegających przyjętych zasad. Nadzieję taką żywił Adam Smith, pisząc, że „jakkolwiek egoistyczny może wydawać się człowiek, w jego naturze ewidentnie leżą pewne zasady, które każą mu interesować się szczęściem innych i sprawiają, że szczęście jest dla niego konieczne, choć nie czerpie z niego żadnych zysków, poza przyjemnością oglądania go” [Smith 1989]. Literatura Brol M., Ekonomiczne uwarunkowania korupcji, Ekonomia i Międzynarodowe Stosunki Gospodarcze nr 16, red. B. Fiedor, J. Rymarczyk J., Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 2008. Brol M., Korupcja jako przejaw zawodności sektora publicznego, [w:] Sektor publiczny we współczesnej gospodarce, red. R. Przygodzka, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2008. Brol M., Źródła korupcji w polskim sektorze publicznym, [w:] Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, red. A. Szewczuk, Zeszyty Naukowe nr 525, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009. Brol M., Źródła zachowań korupcyjnych w państwach rozwiniętych i rozwijających się, [w:] Globalizacja a konkurencyjność w gospodarce światowej, red. M. Noga, M. Stawicka, CeDeWu, Warszawa 2008. Brol M. (red.), Zarys ekonomii sektora publicznego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2010. Gasz M., PPP jako instrument realizacji zadań publicznych, [w:] Sektor publiczny we współczesnej gospodarce, red. R. Przygodzka, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2008. Hajdys D., Perspektywy wykorzystania PPP przez jednostki samorządu terytorialnego w Polsce, [w:] Sektor publiczny we współczesnej gospodarce, red. R. Przygodzka, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2008. Iyer N., Samociuk M., Defraudacja i korupcja. Zapobieganie i wykrywanie, PWN, Warszawa 2007. Le Grand S., Motivation, Agency and Public Policy, Oxford University Press, Oxford 2003. Problem efektywności partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle teorii agencji 33 Levitt S., Dubner S., Freakonomia. Świat od podszewki, Helion, Gliwice 2006. Rękas M., Partnerstwo publiczno-prywatne, [w:] Zarys ekonomii sektora publicznego, red. M. Brol, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2010. Ross S.A., The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem, “American Economic Review” 1973, nr 2. Smith A., Teoria uczuć moralnych, PWN, Warszawa 1989. Stiglitz J., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2003. Stiglitz J., Principal and Agent, [w:] The Palgrave Dictionary of Economics, Macmillan, London 1987. Toye J., Modern Bureaucracy, Research Paper no. 2006/52, United Nations University, World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER), Helsinki 2006. Wellisz S., Bureaucracy, Department of Economics Discussion Paper Series, Columbia University, New York 2002. Wojtyna A. (red.), Instytucjonalne problemy transformacji gospodarki w świetle teorii agencji, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Kraków 2005. EFFICIENCY PROBLEM OF THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS FROM THE PERSPECTIVE OF AGENCY THEORY Summary: Public-private partnership is seen as a promising investment vehicle in the public sector. The advantage of the partnership is the increase of the possibilities for financing public investment, through a combination of public and private capital. However, we should check out the functioning of partnership and indicate problems with its implementation. The thesis of the article is that despite its advantages, the partnership between public and private actors does not improve the efficiency of the management of public assets and does not eliminate public sectors failures. In order to verify that thesis, a model of public-private partnerships has been built on the basis of agency theory, which indicates potential problems between partners and contractors. This paper also contains proposals that may contribute to reducing inefficient behaviors. Keywords: public-private partnership, public sector economics. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Andrzej Raszkowski Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu TOŻSAMOŚĆ TERYTORIALNA W ODNIESIENIU DO ROZWOJU LOKALNEGO Streszczenie: W opracowaniu poruszone zostały zagadnienia dotyczące tożsamości terytorialnej w relacji do rozwoju lokalnego. Na wstępie przedstawiono wybrane definicje, teoretyczne aspekty tożsamości terytorialnej oraz rozwoju lokalnego, z uwzględnieniem zjawiska więzi emocjonalnej społeczności z miejscem swojego zamieszkania. W dalszej części zaprezentowano wybrane, pozytywne obszary wpływu, powiązania tożsamości terytorialnej z procesem rozwoju lokalnego, wśród których wymienić można wartości społeczne, transfer wiedzy, samoreprodukcję, ostrożne implementowanie zewnętrznej wiedzy i rozwiązań, promocję terytorialnych zasobów, jakość i efektywność lokalnej polityki, zrównoważony rozwój, kreatywność społeczności oraz markę miejsca. Ponadto zwrócono uwagę na wzrost znaczenia tożsamości terytorialnej w programowaniu nowych ścieżek rozwoju lokalnego. Słowa kluczowe: tożsamość terytorialna, rozwój lokalny, jednostka terytorialna. DOI: 10.15611/pn.2014.332.03 1. Wstęp Problematyka dotycząca zagadnień rozwoju lokalnego oraz tożsamości terytorialnej jest stosunkowo obszernie badana i opisywana w literaturze przedmiotu. Relacje, zależności między tymi zjawiskami nie są już tak dogłębnie analizowane. Tożsamość terytorialna wydaje się interesującym przedmiotem badań w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego jednostek terytorialnych różnych szczebli (lokalnego, regionalnego, krajowego), ponieważ nawiązuje do jakości i kształtu relacji międzyludzkich, trwałości kapitału społecznego, które mają wpływ na ten rozwój. Ponadto poziom tożsamości terytorialnej wpływa na cały szereg zjawisk pośrednio lub bezpośrednio oddziałujących na proces rozwoju lokalnego, wśród których można wymienić na przykład wizerunek miejsca, poczucie osobistej wartości, zaufanie do władz samorządowych, partycypację w rozwiązywaniu lokalnych problemów, ewentualne plany zmiany miejsca zamieszkania, pielęgnowanie tradycji czy też docenianie znaczenia dziedzictwa kulturowego. Z punktu widzenia rozwoju lokalnego jest istotne, by tożsamość terytorialna nie opierała się wyłącznie na wydarzeniach z przeszłości, reminiscencjach, lecz funk- Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego 35 cjonowała w zdeterminowanym historycznie wymiarze. Spoiwem tej tożsamości w obecnych czasach powinna być wspólna wizja przyszłości, rozwoju swojego miejsca zamieszkania, dążenie do poprawy warunków życia. Tożsamość oparta na takich wartościach przyczynia się do wzrostu poziomu społecznej motywacji do działania, aktywizacji zawodowej, tworzenia środowiska sprzyjającego rozwojowi przedsiębiorczości. W ramach analizy zjawiska tożsamości terytorialnej podkreśla się również, poza przywiązaniem do określonego miejsca, występujące przekonanie o jego korzystnym oddziaływaniu, wyjątkowej kulturze i wartościach. Pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości terytorialnej coraz częściej ma swoje odzwierciedlenie w strategiach rozwoju jednostek terytorialnych na poziomie celów strategicznych, operacyjnych lub działań do realizacji. Jest to o tyle istotne, że wspomniane strategie w sposób bezpośredni oddziaływają na rozwój lokalnego poprzez projekty realizowane w ramach procesu ich implementacji. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie wybranych zagadnień związanych z tożsamością terytorialną, które odnoszą się do jej pozytywnego wpływu oraz relacji z procesem rozwoju lokalnego. 2. Definiowanie tożsamości terytorialnej i rozwoju lokalnego W kontekście definiowania pojęcia tożsamości terytorialnej można wyjść od charakterystyki społeczności terytorialnej, którą można postrzegać jako grupę osób powiązanych z określonym terytorium systemem relacji, usankcjonowanych przez różne instytucje, mających wspólne wartości i odróżniających się od innych zbiorowości zgodnie z zasadą odrębności. Zasada odrębności odnosi się wtedy do odczucia, że nasza grupa społeczna, dzięki pewnym cechom, jest inna od pozostałych. Przedstawiciele społeczności terytorialnej mają więc poczucie wspólnych, podstawowych wartości, przywiązania do danego terytorium oraz własnej odmienności w stosunku do innych społeczności. Ponadto społeczność terytorialna, w przeciwieństwie do społeczności bezterytorialnej, która funkcjonuje jedynie na bazie wspólnych wartości i celów do osiągnięcia, przyporządkowana jest zazwyczaj do określonych granic administracyjnych [Kornblum 2011, s. 131]. W literaturze przedmiotu funkcjonuje stosunkowo dużo definicji tożsamości terytorialnej, które jednocześnie cechują się pewnymi rozbieżnościami. Na potrzeby niniejszego opracowania możemy przyjąć w uproszczeniu, że jest to poczucie identyfikacji z określonym fragmentem przestrzeni, który postrzegamy jako część samych siebie. Warto podkreślić w tym miejscu, że relewantnym wyznacznikiem tożsamości terytorialnej jest występowanie więzi emocjonalnej z danym miejscem, otaczającym nas krajobrazem, środowiskiem naturalnym, społecznością zamieszkującą ten obszar, wytworami kultury materialnej i duchowej oraz szeroko rozumianym dziedzictwem kulturowym [Allmendinger, Tewdwr-Jones 2006, s. 14; Miranda, Adib 2007, s. 19; Malikowski, Pokrzywa 2010, s. 118; Deffner, Mataxas 2010, s. 50]. W aspekcie wspomnianej więzi emocjonalnej dziedzictwo kulturowe ma szczególne 36 Andrzej Raszkowski znaczenie z uwagi na budowanie poczucia dumy ze swojego miejsca egzystencji, dokonań minionych pokoleń, jest też spoiwem tożsamości łączącym obecne czasy z odziedziczonymi wartościami, które można wykorzystać w budowaniu lepszej przyszłości. Zamieszkiwanie lub przebywanie w określonym miejscu dostarcza nam całego zestawu odczuć, wrażeń, wpływa na percepcję postrzegania rzeczywistości. W zależności od skali pozytywnych doznań kształtuje się nasze przywiązanie i w dłuższym okresie się z nim utożsamianie [Hague 2005, s. 4]. Z marketingowego punktu widzenia tożsamość jednostki terytorialnej określana jest jako całościowy, wielowymiarowy obraz wykreowany w wyniku długotrwałego, planowanego oraz racjonalnego działania wyrażającego się w przekonywaniu i upowszechnianiu w bliższym i dalszym otoczeniu jego cech, funkcji i właściwości. Innymi słowy, jest to celowo zestawiony zbiór informacji o danym miejscu, przekazywany do grup odbiorców wewnętrznych i zewnętrznych celem uzyskania pożądanego efektu, zbudowania właściwego, pożądanego wizerunku jednostki. Wspomniane informacje dotyczyć mogą atrakcyjności inwestycyjnej i turystycznej, transportu i zaopatrzenia, ochrony zdrowia i opieki społecznej, telekomunikacji, jakości administracji lokalnej, sportu i rekreacji, kultury, instytucji otoczenia biznesu, funkcjonowania systemu całościowej identyfikacji czy wspierania przedsiębiorczości przez władze lokalne [Szromnik 2010, s. 136]. W tym miejscu należałoby poruszyć przestrzenny aspekt tożsamości terytorialnej, którą możemy rozpatrywać w relacji do różnych podziałów geograficznych, administracyjnych. W niniejszym opracowaniu poruszana w nim tematyka odnosi się głównie do tożsamości na poziomie lokalnym (miasto, gmina), ewentualnie subregionalnym (powiat), pośrednio regionalnym (województwo). Zagadnienia dotyczące tożsamości nawiązującej do własnego gospodarstwa domowego, rodziny, przyjaciół, dzielnicy czy też tożsamości narodowej, europejskiej i globalnej mogą wymagać odmiennego podejścia badawczego, metodologicznego. We współczesnym świecie poszczególne wymiary tożsamości terytorialnej przenikają się wzajemnie, tworząc swoistą sieć percepcji własnej przynależności i odrębności [Raszkowski 2013, s. 227-228]. Należy zaznaczyć, że definiowanie rozwoju w skali lokalnej, z uwagi na złożoność tego pojęcia, jest relatywnie skomplikowane i wymyka się jednoznaczności. W literaturze przedmiotu można spotkać podejście, w którym determinantą trwałego, zrównoważonego rozwoju lokalnego jest współzależność i integralność rozwoju w długim okresie, w obszarach podsystemów gospodarczego, społecznego i przyrodniczego, mające swój materialny wyraz w określonym użytkowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni geograficznej [Markowski 2008, s. 14]. Rozwój lokalny można w uproszczeniu rozumieć jako proces zmian zachodzących w mieście, gminie wiejskiej lub miejsko-wiejskiej lub inaczej określonym lokalnym układzie społeczno-terytorialnym charakteryzującym się określonymi cechami przestrzeni, gospodarki i kultury oraz lokalną preferencją potrzeb i hierarchią wartości [Brol 1998, s. 9-10]. Interesująca wydaje się definicja rozwoju lokalnego charakteryzująca go jako proces Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego 37 zróżnicowania i wzbogacania aktywności ekonomicznej i społecznej na określonym terytorium, przejawiający się mobilizacją i koordynacją własnych zasobów i energii [Jewtuchowicz 1995, s. 87]. W kontekście tej definicji tożsamość terytorialna, ze swoim przywiązaniem do danego miejsca oraz emocjonalnym bagażem ułatwiającym motywację do działań, aktywności na rzecz poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej, wydaje się istotnym zjawiskiem mogącym oddziaływać na proces rozwoju lokalnego. Należy zauważyć, że w ostatnich latach zagadnienia związane z rozwojem lokalnym koncentrują się również na poprawie jakości życia społeczności, która powinna być jednym z efektów tego rozwoju [Pike, Rodriguez-Pose, Tomaney 2006, s. 3-4]. 3. Potencjalne obszary wpływu tożsamości terytorialnej na proces rozwoju lokalnego Można przyjąć założenie, że rozwój lokalny jest procesem w znacznym stopniu uzależnionym od aktywności i kreatywności społeczności lokalnej oraz jej samorządowych przedstawicieli, czyli władz lokalnych. Genezy tej aktywności upatruje się w uświadomieniu sobie przez społeczności własnych możliwości i potencjałów w zakresie diagnozowania i rozwiązywania lokalnych problemów. W kontekście tych założeń rozwój lokalny może być wyrazem poszukiwania niezależności i wyjątkowości oraz tożsamości terytorialnej. Poniższe zestawienie potencjalnych obszarów oddziaływania tożsamości terytorialnej na rozwój lokalny (tab. 1) powstało na bazie pogłębionej analizy literatury przedmiotu, opiera się również na wieloletnich doświadczeniach praktycznych we współpracy na rzecz praktyki gospodarczej, ze szczególnym uwzględnieniem jednostek samorządu terytorialnego oraz sektora organizacji pozarządowych. Tabela 1. Obszary oddziaływania tożsamości terytorialnej na proces rozwoju lokalnego Obszar oddziaływania Wartości społeczne Charakterystyka Tożsamość terytorialna przyczynia się do wzmacniania lokalnie odczuwanych, wspólnie dzielonych, dominujących wartości etycznych i behawioralnych. W niektórych przypadkach sama tożsamość opiera się na dzieleniu tych wartości, które postrzegane są przez lokalne społeczności jako namacalny wyraz ich kulturowej odrębności, wyjątkowości. W odniesieniu do rozwoju społeczno-gospodarczego określonej przestrzeni wartości te pozwalają na podnoszenie poziomu produktywności, relacji handlowych, komunikacji w biznesie. Ponadto sprzyjają rozwijaniu się tych form konkurencji i współpracy, które powstają na bazie rdzennych, endogenicznych potencjałów lokalnych społeczności. Wartości społeczne są także cenne w procesie budowy społeczeństwa obywatelskiego, partycypacyjnego, które jest istotnym komponentem dynamizowania rozwoju lokalnego. 38 Andrzej Raszkowski Tabela 1, cd. Transfer wiedzy Poczucie przynależności Samoreprodukcja Ostrożne implementowanie zewnętrznej wiedzy i rozwiązań Przyczynianie się tożsamości do wzrostu poziomu międzypokoleniowego transferu wiedzy i doświadczenia, włączywszy w to niekodyfikowane, nieuporządkowane wiadomości. Występują tutaj również zjawisko emocjonalnego, sentymentalnego przywiązania do lokalnie powstałych idei, koncepcji rozwojowych oraz silna skłonność do wykorzystywania w procesie rozwoju tego kognitywnego dziedzictwa. Sam transfer wiedzy, a właściwie jego efektywność w docieraniu do grup docelowych odbiorców, jest immanentnym elementem rozwoju społeczno-gospodarczego w skali lokalnej, jak również na innych szczeblach podziału przestrzeni. Poczucie przynależności uosabia prawdopodobnie najbardziej klasyczne powiązanie pomiędzy tożsamością terytorialną a rozwojem lokalnym. Wspomniana przynależność spaja lokalny system społeczno-gospodarczy i ukierunkowuje działania kreatorów lokalnej rzeczywistości na rzecz wykorzystywania swoich biznesowych powiazań, przewag konkurencyjnych w celu wspomagania rozwoju swojego miejsca egzystencji. Jako jeden z przykładów siły oddziaływania poczucia przynależności na lokalny rozwój społeczno-gospodarczy podaje się presję wywieraną na rodzime przedsiębiorstwa, mającą zapobiec ewentualnym procesom delokalizacji planowanym przez te podmioty. Efektywność wywieranej presji jest tym silniejsza, im silniejszy jest poziom ogólnego poczucia przynależności do danego miejsca. Z drugiej strony przedstawiciele świata biznesu sami są częścią lokalnego systemu, takową presję mogą wywierać na innych aktorów lokalnej sceny, partycypują w pielęgnowaniu poczucia przynależności. Kolejnym przykładem, w jaki sposób tożsamość terytorialna może wpływać na dynamizowanie rozwoju lokalnego, jest potencjalne występowanie procesów samoreprodukcyjnych w lokalnej gospodarce. Przyjmuje się tutaj założenie występowania silnych powiązań aktywności ekonomicznych z danym miejscem. Powiązania te są na tyle zakorzenione w danym lokalnym systemie, że mogą one zostać stosunkowo szybko odtworzone, zreplikowane w razie wahań koniunkturalnych, kryzysów. Przyczyniać się to może do większej stabilności lokalnej gospodarki, wspomagać jej rozwój. Cechą tożsamości terytorialnej powiązaną ze wspomnianymi procesami samoreprodukcyjnymi i stabilności jest występowanie reakcji (mechanizmów) obronnych na zmiany, co owocuje selektywną, stopniową percepcją oraz absorpcją zewnętrznych bodźców. Po części jest to powodowane silnym przywiązaniem do lokalnych rozwiązań i zasobów wiedzy. Nie oznacza to automatycznie zamykania się lokalnych systemów społeczno-gospodarczych na zmiany, innowacyjne rozwiązania, stanowi bardziej o ostrożnym i krytycznym nastawieniu do zewnętrznych trendów. Tożsamość terytorialna jest swoistym filtrem pozwalającym na lepsze dopasowywanie endogenicznych i egzogenicznych czynników rozwojowych do lokalnej rzeczywistości. Krytyczne nastawienie do zmian z zewnętrz, z pozoru niekorzystne dla rozwoju lokalnego, może go wspomagać poprzez lepsze dopasowanie innowacyjnych procesów do potrzeb lokalnych podmiotów, nie zaburzając przy tym równowagi systemu społeczno-gospodarczego. Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego Promocja terytorialnych zasobów Jakość i efektywność lokalnej polityki Zrównoważony rozwój Kreatywność społeczności 39 Można przyjąć, że jednym z elementów endogenicznego rozwoju lokalnego jest zdolność lokalnych społeczności do promowania miejsca swojego zamieszkania, ze szczególnym uwzględnieniem tych unikatowych zasobów, które stanowią podstawę do różnicowania na tle innych jednostek oraz podnoszenia poziomu konkurencyjności określonej przestrzeni. Ponadto wykorzystanie potencjału tych zasobów powinno mieć swoje odzwierciedlenie w zapisach strategii rozwoju lokalnego. Skuteczna promocja terytorialnych zasobów nie opiera się jedynie na istotnych kompetencjach lokalnych podmiotów, lecz także na społecznej wrażliwości, przenikającej się z tożsamością terytorialną, przywiązaniem do posiadanych zasobów. Należy zaznaczyć, że bogactwo kulturowe miejsca stanowi swoistą bazę, punkt odniesienia dla zjawiska tożsamości. Wspomniany potencjał kulturowy może jednocześnie ukierunkowywać strategiczne działania, projekty istotne dla rozwoju lokalnego. Związek pomiędzy polityką prowadzoną w skali lokalnej i tożsamością terytorialną jest stosunkowo silny, dotyka jednocześnie wielu sfer funkcjonowania lokalnego systemu społeczno-gospodarczego. Jednym z bardziej istotnych wyrazów takiego powiązania jest polityka oparta na konsensusie społecznym oraz planowanie partycypacyjne, przy współudziale lokalnych liderów, kreatorów procesów rozwojowych. Silna tożsamość terytorialna przyczynia się do podnoszenia poziomu politycznego przyzwolenia, konsensusu na rzecz rozwiązywania problemów rozwoju lokalnego. Z drugiej strony obniża ona tendencje do występowania zachowań niekorzystnych, opartych na sprzecznej ideologii i oportunistycznych. W lokalnym wymiarze implementowanie efektywnego modelu polityki gospodarczej i społecznej będzie łatwiejsze, jeśli zostanie oparte na tożsamości przenikającej i legitymizującej polityczne wybory. Ponadto obrane w takich uwarunkowaniach cele i strategie rozwoju lokalnego mogą liczyć na wsparcie i zrozumienie ze strony aktorów lokalnej sceny, którzy przyjmą te kierunki rozwojowe za własne i będą współuczestniczyć w ich realizacji. Poczucie tożsamości w lokalnej skali przejawia się m.in. sentymentalnym przywiązaniem do otaczających nas krajobrazów, przyrody, wartości kulturalnych danego miejsca. Określone systemy terytorialne dążą z reguły do zachowania oraz promowania tych wartości. Wspomniane zachowanie wartości nie ogranicza się jedynie do materialnych, namacalnych obiektów terytorialnych, dotyczy również sfery niematerialnej, etyki, wartości moralnych, kulturalnych. Tożsamość terytorialna sprzyja rozwojowi opartemu na modelach zrównoważonego rozwoju, przy założeniu, że rozwój zrównoważony oparty jest na wartościach i specyfice lokalnego systemu terytorialnego. Poprzez zaangażowanie lokalnej społeczności jest on jednocześnie bardziej efektywny. Należy dodać, że zrównoważony rozwój lokalny nie powinien być postrzegany (tylko) przez pryzmat środowiska ekologicznego, równie istotne są obszary gospodarki, społeczeństwa, kultury. Ponadto rozwój lokalny z wykorzystaniem potencjału kulturowego daje większą możliwość stworzenia zbalansowanego, spójnego systemu terytorialnego. W jednym z teoretycznych ujęć kreatywność oznacza zdolność do tworzenia znaczących nowych form, charakteryzujących się zasadniczo dwiema cechami, którymi są innowacyjność i użyteczność. Obie te cechy są korzystne z punktu widzenia rozwoju lokalnego. Można założyć, że kreatywność współtworzą trzy, równie ważne, komponenty: wiedza, twórcza wyobraźnia oraz motywacja (aktywna postawa). Zatem kreatywność oznacza również umiejętność działania 40 Andrzej Raszkowski Tabela 1, cd. Marka miejsca na podstawie posiadanej wiedzy oraz wyobraźni wspieranej przez motywację. Przez połączenie tych trzech determinantów w jeden paradygmat i utrzymanie właściwych proporcji można osiągnąć sukces w procesie budowania innowacyjności i kreatywnych inicjatyw. Kreatywność oparta na wymienionych elementach wydaje się jedną z ważniejszych cech społecznych w nowoczesnym rozwoju społeczno-gospodarczym. Wysoki poziom tożsamości terytorialnej sprzyja kształtowaniu kreatywnych postaw, wyzwala ludzkie potencjały. Przywiązanie emocjonalne do określonego miejsca zwiększa prawdopodobieństwo podejmowania działań prorozwojowych. Poczucie bycia częścią lokalnego systemu społeczno-gospodarczego oraz znajomość zasad jego funkcjonowania wyzwala pokłady kreatywnych inspiracji, pozwala na lepsze dopasowanie nowatorskich rozwiązań do lokalnych potrzeb rozwojowych. Rozpoznawalna marka miejsca jest jednym z elementów mogących przyczyniać się do dynamizowania rozwoju lokalnego. Jednostki terytorialne, które charakteryzują się silną marką, mają ułatwione zadania w kontekście pobudzania sfery przedsiębiorczości oraz aktywizacji społeczności lokalnej, przejawiającej się m.in. większą partycypacją w rozwiązywania lokalnych problemów rozwojowych. Ponadto marka pozwala na efektywniejsze eksponowanie posiadanych zasobów, potencjałów, może być pozytywnym źródłem energii, katalizatorem twórczych inicjatyw i koncepcji. Jednocześnie marka powiązana jest z tożsamością terytorialną poprzez wzmacnianie prestiżu i poczucia dumy z miejsca egzystencji, przynależności do wyjątkowej wspólnoty lokalnej, możliwości wyróżnienia się spośród innych jednostek terytorialnych. Marka pozwala niwelować, w pewnym zakresie, negatywne informacje o terytorium pojawiające się w bliższym i dalszym otoczeniu oraz wspomaga proces wzrostu odczuwania zadowolenia z życia, będącego wypadkową sytuacji materialnej oraz wewnętrznej samooceny przedstawicieli społeczności lokalnej. Źródło: opracowanie własne na podstawie [Pollice 2003; Kotler i in. 1999; Govers, Go 2009; Anholt 2010; Raszkowski 2012; Florida 2002]. Przedstawione interakcje, zależności między tożsamością terytorialną a rozwojem lokalnym, mają charakter poglądowy i nie stanowią zamkniętego zestawienia. Wśród barier rozwoju lokalnego powiązanych z tożsamością terytorialną wymienić można niską aktywność społeczności lokalnych, która wynika z braku zaufania do elit politycznych i biznesowych, koncentracji całej energii życiowej na zapewnieniu bytu rodzinie, trudnej sytuacji materialnej, poczucia braku wpływu na rzeczywistość, krótkiego okresu zamieszkiwania na danym terenie. Niebezpiecznym zjawiskiem jest zwłaszcza poczucie bezsilności, braku możliwości współtworzenia swojej przyszłości i partycypacji w rozwoju lokalnym, które powinno być niwelowane poprzez zintensyfikowane działania instytucji odpowiedzialnych za inicjatywę włączenia społecznego. Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego 41 4. Podsumowanie Na podstawie dotychczasowych rozważań sformułowano kilka wniosków i rekomendacji, które mogą okazać się pomocne w kontekście stymulowania rozwoju lokalnego wykorzystującego potencjał zjawiska tożsamości terytorialnej: • We współczesnym świecie mamy do czynienia ze zjawiskami, które są pozornie odległe od siebie w relacji do planowanych działań rozwojowych, biznesowych strategii. Z jednej strony mamy do czynienia z globalizacją, standaryzacją, formatowaniem oferty rynkowej, z drugiej ze zjawiskiem tożsamości terytorialnej, przywiązaniem do lokalnych produktów, dziedzictwa kulturowego, marki miast i regionów. Dynamizowanie rozwoju lokalnego można oprzeć w tym wypadku na podejściu sprowadzającym się do zasady „myśl globalnie, działaj lokalnie”. Planowanie może mieć szeroki wymiar terytorialny (międzynarodowy, krajowy, regionalny), natomiast konkretne działania biznesowe, inwestycje władz publicznych uwzględniać powinny specyikę i oczekiwania lokalnych społeczności, przy poszanowaniu ich wartości i preferencji rozwojowych. Zasada ta od pewnego czasu z powodzeniem stosowana jest przez największe korporacje międzynarodowe (dywersyikacja ogólnej oferty pod konkretne rynki docelowe), może mieć także swój wyraz w projektach realizowanych ze środków publicznych, włączywszy w to projekty współinansowane ze środków Unii Europejskiej. • Wzmacnianie tożsamości terytorialnej powinno być procesem, który bazuje jednocześnie na uwypuklaniu, promowaniu lokalnych i regionalnych zasobów oraz niwelowaniu dysproporcji rozwojowych w poszczególnych częściach kraju. Występowanie istotnych różnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego nie jest zjawiskiem korzystnym czy też obojętnym. Lokalne społeczności nie funkcjonują w próżni, ich system terytorialny jest zawsze częścią większego systemu. Równomierny rozwój krajowej przestrzeni jest zatem pożądany z lokalnego punktu widzenia. • W obliczu problemów demograicznych oraz obserwowanego procesu emigracji, szczególnie młodych, wykształconych mieszkańców, tożsamość terytorialna jawi się jako jeden z elementów mogących przeciwdziałać tym zjawiskom, które są niekorzystne z punktu widzenia rozwoju lokalnego. Osoby zadowolone ze swojego miejsca zamieszkania, przywiązane do lokalnych wartości i otoczenia mogą odczuwać mniejszą presję wyjazdu oraz planować powiększenie rodziny. Należy dodać, że wspomnianych, niekorzystnych zjawisk nie da się całkowicie wyeliminować, ponieważ są one często związane z poszukiwaniem lepszych warunków życia, czego lokalne systemy terytorialnie nie zawsze są w stanie zapewnić. • Efektywne funkcjonowanie organizacji pozarządowych wpływa pozytywnie na proces rozwoju lokalnego. Podobnie będzie w przypadku wzmacniania tożsamości terytorialnej. Wynika to z kilku przesłanek, wśród których wymienić można 42 Andrzej Raszkowski współpracę organizacji pozarządowych z władzami lokalnymi, zazwyczaj dobre rozeznanie w lokalnych problemach rozwojowych, barierach wzrostu, wywodzenie się przedstawicieli organizacji ze społeczności lokalnych. Organizacje pozarządowe stanowią ponadto swoisty kanał komunikacji dla innych podmiotów ze społecznością lokalną, reprezentują jej interesy, są partnerem dla władz lokalnych w tworzeniu i implementacji strategii rozwoju lokalnego. Ilość, a przede wszystkim skuteczność działań organizacji pozarządowych jest pewną przesłanką poziomu tożsamości terytorialnej. W ostatnich latach wspomniane organizacje mają możliwość współinansowania swojej działalności ze środków Unii Europejskiej, co znacznie poszerza potencjalne spektrum projektów do realizacji. W ramach podsumowania można jeszcze zwrócić uwagę na znaczenie tożsamości terytorialnej w programowaniu ścieżek rozwoju lokalnego. Programy rozwojowe powinny być konstruowane z uwzględnieniem preferencji i oczekiwań społeczności lokalnych. W ten sposób z jednej strony zapewniamy dostarczanie dóbr i usług, które optymalnie zaspokajają potrzeby społeczne, z drugiej zaś mamy większą szansę na konsensus rozwojowy, aktywność społeczności oraz partycypacyjną postawę. Wiedzę na temat oczekiwań społecznych oraz samego poziomu i struktury tożsamości terytorialnej można uzyskać drogą prowadzenia badań ankietowych czy też warsztatów strategicznych. Literatura Allmendinger P., Tewdwr-Jones M., Territory, identity and spatial planning, [w:] Territory, Identity and Spatial Planning. Spatial governance in a fragmented nation, eds. M. Tewdwr-Jones, P. Allmendinger, Routledge, New York 2006. Anholt S., Places. Identity, Image and Reputation, Palgrave Macmillan, New York 2010. Brol R., Zarządzanie rozwojem lokalnym. Definicje, cele, zasady i procedury, [w:] Zarządzanie rozwojem lokalnym. Studium przypadków, red. R. Brol, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 1998. Deffner A., Mataxas T., Place marketing, local identity and branding cultural images in Southern Europe: Nea Ionia, Greece and Pafos, Cyprus, [w:] Towards Effective Place Brand Management. Branding European Cities and Regions, eds. G. Ashworth, M. Kavaratzis, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010. Florida R., The Rise of the Creative Class: And How It’s Transforming Work, Leisure, Community and Everyday Life, Basic Books, New York 2002. Govers R., Go F., Place Branding. Global, Virtual and Psychical Identities, Constructed, Imagined and Experienced, Palgrave Macmillan, New York 2009. Hague C., Planning and place identity, [w:] Place identity, participation and planning, eds. C. Hague, P. Jenkins, Routledge, New York 2005. Jewtuchowicz A., Strategie rozwoju dużych miast i ich wpływ na proces transformacji gospodarki, [w:] Strategie rozwoju wielkich miast, red. R. Domański, Wydawnictwo PAN KPZK, Warszawa 1995. Kornblum W., Sociology in the Changing World, Cengage Learning, Andover 2011. Tożsamość terytorialna w odniesieniu do rozwoju lokalnego 43 Kotler P., Asplund C., Rein I., Heider D., Marketing Places Europe, Prentice Hall, London 1999. Malikowski M., Pokrzywa M., Ruchliwość przestrzenna a tożsamość terytorialna na przykładzie wybranych kategorii mieszkańców województwa podkarpackiego, [w:] Tożsamość terytorialna w różnych skalach przestrzennych, red. Z. Rykiel, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2010. Markowski T., Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Miranda C., Adib A., Sustainable development and the territorial approach: Identities and typologies, Comuniica, Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture, May-August, Third Year 2007. Pike A., Rodriguez-Pose A., Tomaney J., Local and Regional Development, Routledge, New York 2006 Pollice F., The role of territorial identity in local development processes, Proceedings of the Conference The Cultural Turn in Geography, Landscape Construction and Cultural Identity, University of Trieste, Trieste 2003. Raszkowski A., City Brand in Relation to Local Development, „Nauki Społeczne=Social Sciences” 2012 nr 1(5) , Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2012. Raszkowski A., Marketing miejsc w kontekście wzmacniania i kształtowania tożsamości terytorialnej, [w:] Marketing przyszłości. Trendy. Strategie. Instrumenty. Orientacja marketingowa jednostek samorządu terytorialnego i instytucji publicznych, red. A. Smalec, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 775, Problemy Zarządzania, Finansów i Marketingu nr 30, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2013. Szromnik A., Marketing terytorialny. Miasto i region na rynku, Oficyna Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010. TERRITORIAL IDENTITY IN TERMS OF LOCAL DEVELOPMENT Summary: The study discusses problems of territorial identity related to local development. The introduction presents selected definitions, theoretical aspects of territorial identity and local development, including emotional bond phenomenon of local community with the place of residence. Next the author presents selected, positive areas of impact, relations between territorial identity and local development process, among which the following can be listed: social values, knowledge transfer, self-reproduction, careful implementation of both external knowledge and solutions, promotion of territorial resources, local policy quality and efficiency, sustainable development, local community creativity, place branding. Additionally, attention is paid to the increasing importance of territorial identity in the new local development paths programming. Keywords: territorial identity, local development, territorial unit. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Justyna Danielewicz, Maciej Turała Uniwersytet Łódzki FRAGMENTACJA POLITYCZNA W ORGANACH UCHWAŁODAWCZYCH POLSKICH GMIN – DYNAMIKA I ZRÓŻNICOWANIE PRZESTRZENNE Streszczenie: Jednym z czynników wpływających na poziom rozwoju jednostki terytorialnej, jej zdolności do realizacji nałożonych zadań oraz zaspokajania potrzeb lokalnych społeczności jest stopień zróżnicowania politycznego władz lokalnych. Celem artykułu jest ukazanie dynamiki zmian fragmentacji w radach gmin w trakcie trzech kadencji władzy, od roku 2002 do chwili obecnej (kadencja 2010-2014), oraz przedstawienie zróżnicowania przestrzennego pod kątem fragmentacji politycznej polskich gmin. Słowa kluczowe: fragmentacja polityczna, rady gmin, wybory samorządowe. DOI: 10.15611/pn.2014.332.04 1. Wstęp Zmiana ustroju Polski z gospodarki centralnie planowanej w gospodarkę rynkową wiązała się z reformą administracji publicznej i utworzeniem samorządów lokalnych na szczeblu gminnym, powiatowym i regionalnym. Samorządy te odpowiadają za rozwój podległych im terytoriów. Na zdolność osiągania rozwoju w wymiarze społecznym, ekonomicznym, jak również przestrzennym wpływa wiele czynników. Należy pamiętać, że formalnie rzecz biorąc, jednostki terytorialne są niezależne, posiadają autonomię i kierowane są przez demokratycznie wybrane władze [Danielewicz, Turała 2012, s. 274]. Władze te tworzone są z osób wybieranych przez mieszkańców gmin w wyborach bezpośrednich i mają realizować zadania, których głównym celem jest zaspokojenie potrzeb społeczności, która je wybrała. Najwięcej zadań realizują samorządy gminne. Wynika to z zasady subsydiarności, zgodnie z którą wszelkie decyzje powinny zapadać na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom, a więc głównie w gminach, gdyż samorządy lokalne najlepiej znają potrzeby podlegającej im społeczności [Regulski 2000; Zalewski 2005]. Na samorząd gminy składa się rada gminy i wybrany w bezpośrednich wyborach wójt/burmistrz/prezydent (do 1998 r. organem wykonawczym był zarząd gminy wybierany przez radę). Rada gminy skła- Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin… 45 da się z radnych, z których każdy może prezentować odmienne poglądy polityczne – w większości gmin w skład rady wchodzi piętnastu radnych, w większych gminach rada może liczyć od 21 do 45 radnych [Ustawa z dnia 8 marca 1995…, art. 17]. W praktyce organy władzy jednostek samorządowych są nierzadko silnie upolitycznione, co wynika z ordynacji wyborczej. Im wyższy poziom tego zróżnicowania (fragmentacji), tym trudniej jest organowi uchwałodawczemu podejmować decyzje leżące w interesie całej jednostki, gdyż każdy z radnych dąży do spełnienia obietnic danych wyborcom, co zwiększa jego szansę na wygraną w kolejnych wyborach. Literatura wskazuje na zależności między stopniem fragmentacji organów samorządowych a wieloma aspektami funkcjonowania lokalnych społeczności, jak np.: różnice w poziomie umieralności między białymi i czarnymi [Hutson i in. 2012], polityka budżetowa [Kontopoulos, Perotti 1999; Ashworth, Heyndels 2005], niekontrolowane rozlewanie się przedmieść (urban sprawl) [Carruthers, Ulfarsson 2002] czy zdolność do współpracy [Danielewicz, Turała 2012]. Celem artykułu jest analiza zróżnicowania przestrzennego gmin pod kątem fragmentacji politycznej organów uchwałodawczych oraz ukazanie zmian w poziomie tej fragmentacji w latach 2002-2006-2010. Pierwsza część artykułu zawiera syntetyczny przegląd podejść do mierzenia fragmentacji politycznej, wraz z odniesieniem do uwarunkowań systemowych wynikających z przyjętych w Polsce rozwiązań w zakresie organizacji i funkcjonowania organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego na poziomie gmin. W kolejnych częściach opracowania przedstawiono zróżnicowanie przestrzenne poziomu fragmentacji politycznej występującej w polskich gminach w wyniku wyborów w latach 2002, 2006 oraz 2010, poziom fragmentacji w gminach z uwzględnieniem ich statusu administracyjnego (gminy miejskie, miejsko-wiejskie oraz wiejskie), zróżnicowanie wskaźników fragmentacji według województw oraz różnice we fragmentacji poszczególnych gmin leżących w województwach, w których w analizowanym okresie odnotowano największy bezwzględny wzrost poziomu wskaźnika fragmentacji politycznej (województwo lubelskie) oraz największy bezwzględny spadek poziomu tego wskaźnika (województwo łódzkie). 2. Metody pomiaru fragmentacji politycznej Ogólnie rzecz ujmując, z fragmentacją mamy do czynienia, gdy w procesie podejmowania decyzji uczestniczy kilka osób lub grup, z których każda ma do zaspokojenia swoje własne oraz wyborców interesy i każda z nich ma pewien udział w ostatecznej decyzji [Kontopoulos, Perotti 1999, s. 81]. Literatura poświęcona fragmentacji politycznej prezentuje liczne metody i podejścia do jej mierzenia [Le Maux, Rocaboy, Goodspeed 2011; Ashworth, Heyndels 2005; Volkerink, de Haan 2001]. Dwoma najczęściej stosowanymi do pomiaru fragmentacji wskaźnikami są: indeks Herfindahla-Hirschmana i indeks Rae-Taylora [Rae, Taylor 1970; Ray, Singer 1973]. Oba przytoczone wskaźniki biorą pod uwagę udział poszczegól- Justyna Danielewicz, Maciej Turała 46 nych ugrupowań w ciałach decyzyjnych, jakimi są m.in. rady gmin. Konstrukcja tych wskaźników oznacza, że w relatywnie małych jednostkach terytorialnych, w których główne partie polityczne funkcjonujące na szczeblu krajowym nie odgrywają decydującej roli, pomiar fragmentacji politycznej jest problematyczny ze względu na ogromną różnorodność występujących tam komitetów wyborczych, co sprawia, że nie jest możliwe – na podstawie danych udostępnianych przez Państwową Komisję Wyborczą – przypisanie radnych do większych, jednorodnych klas, reprezentujących główne nurty poglądów politycznych (np. prawica, lewica, centrum). Taka sytuacja może powodować sztuczne zawyżanie wskaźników, szczególnie w odniesieniu do małych gmin, i ich nieporównywalność ze wskaźnikami fragmentacji liczonymi według tej samej metody dla jednostek na poziomie regionu lub kraju. Niemniej jednak opisane powyżej wskaźniki mogą zostać zastosowane do analizy zróżnicowania przestrzennego poziomów fragmentacji politycznej w radach gmin – względne zróżnicowanie politycznej fragmentacji jest dobrze odzwierciedlone, bez względu na zastosowane podejście. W związku z powyższym do celów niniejszego opracowania wykorzystano indeks Herfindahla-Hirschmana, który został policzony dla wszystkich gmin w Polsce według wzoru: 2 M  F = 1− ∑ i  , i =1  R  n (1) gdzie: F – wskaźnik fragmentacji politycznej danej gminy; Mi – liczba mandatów uzyskanych przez i-ty komitet wyborczy; R – liczba radnych w radzie gminy; n – liczba komitetów wyborczych, które wprowadziły co najmniej jednego przedstawiciela do rady gminy. Wskaźnik fragmentacji politycznej obliczony według powyższego wzoru osiąga wartości w przedziale od zera do jedności. Wartość równa zeru oznacza sytuację, w której wszystkie mandaty w radzie gminy przypadły przedstawicielom jednego komitetu wyborczego. Najwyższe wartości wskaźnika fragmentacji (dążące do jedności) uzyskiwane są w sytuacji, gdy każdy z radnych pochodzi z innego komitetu wyborczego. 3. Analiza zróżnicowania przestrzennego fragmentacji politycznej gmin Analiza fragmentacji politycznej została przeprowadzona na bazie danych dotyczących wyników wyborów do gmin w latach 2002, 2006 i 2010, uzyskanych z zasobów Państwowej Komisji Wyborczej. Mapy 1-3 przedstawiają poziom fragmentacji politycznej w radach gmin w kolejnych kadencjach samorządów. Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin… Wskaźnik fragmentacji politycznej (Herfindahl-Hirschman index) Mapa 1. Fragmentacja polityczna – wybory do rad gmin z 2002 roku Źródło: opracowanie własne. Wskaźnik fragmentacji politycznej (Herfindahl-Hirschman index) Mapa 2. Fragmentacja polityczna – wybory do rad gmin z 2006 roku Źródło: opracowanie własne. 47 48 Justyna Danielewicz, Maciej Turała Stopień fragmentacji, będący efektem wyborów samorządowych w 2002 r., nie wykazywał znaczącego zróżnicowania przestrzennego i utrzymywał się na względnie wysokim poziomie – w niemal 20% gmin wartość wskaźnika Herfindahla-Hirschmana przekroczyła 0,8, co można zinterpretować jako silne zróżnicowanie polityczne. Podczas kolejnych wyborów (2006) można zauważyć wyraźną tendencję do obniżania poziomu fragmentacji (wartość analizowanego wskaźnika spadła w 1626 gminach, przy jednoczesnym wzroście w 786 jednostkach i braku zmian w 67 gminach). Trudno jednak dostrzec jakiekolwiek prawidłowości przestrzenne, które pozwoliłyby mówić o mniej lub bardziej zróżnicowanych politycznie rejonach Polski (mapa 2). Sytuacja w tym zakresie uległa istotnej zmianie po wyborach w 2010 roku (mapa 3). Wskaźnik fragmentacji politycznej (Herfindahl-Hirschman index) Mapa 3. Fragmentacja polityczna – wybory do rad gmin z 2010 roku Źródło: opracowanie własne. W wyniku wyborów w 2010 r. wskaźnik fragmentacji politycznej uległ obniżeniu w 1274 gminach, wzrósł w 1111 jednostkach oraz nie zmienił wartości w 94. Można powiedzieć, że tendencja do obniżania się poziomu fragmentacji politycznej została podtrzymana, choć proces ten spowolnił względem wcześniejszej kadencji. Znacznie wyraźniej zaczęło natomiast rysować się zróżnicowanie przestrzenne – w pięciu województwach (lubelskim, lubuskim, kujawsko-pomorskim, podlaskim oraz opolskim) średnie wskaźnika fragmentacji dla wszystkich gmin w województwie wzrosły, przy jednoczesnym spadku w pozostałych województwach. Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin… 49 Dokładna analiza wskaźników fragmentacji w trzech badanych kadencjach samorządu pozwala stwierdzić, że liczba gmin o najwyższym poziomie fragmentacji (indeks HH większy niż 0,7) na przestrzeni lat 2002-2010 spadła z 1418 do 841 (tab. 1) – oznacza to wyraźny spadek odsetka gmin charakteryzujących się szczególnie wysoką fragmentacją polityczną. Tabela 1. Fragmentacja polityczna w radach gmin wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem 2002 liczba odsetek gmin gmin 39 1,58% 51 2,06% 115 4,65% 282 11,39% 570 23,03% 932 37,66% 479 19,35% 7 0,28% 2475 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 108 4,36% 163 6,58% 240 9,69% 422 17,04% 614 24,79% 703 28,38% 227 9,16% 0 0,00% 2477 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 97 3,91% 134 5,41% 252 10,17% 486 19,60% 669 26,99% 606 24,45% 235 9,48% 0 0,00% 2479 100,00% Źródło: opracowanie własne. Ciekawie przedstawia się analiza fragmentacji w podziale na typy gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie (tab. 2, 3 i 4). Tabela 2. Fragmentacja polityczna w radach gmin miejskich wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem 2002 liczba odsetek gmin gmin 5 1,63% 2 0,65% 9 2,93% 21 6,84% 73 23,78% 142 46,25% 54 17,59% 1 0,33% 307 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 4 1,30% 7 2,28% 11 3,58% 26 8,47% 67 21,82% 138 44,95% 54 17,59% 0 0,00% 307 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 4 1,30% 6 1,95% 14 4,56% 37 12,05% 82 26,71% 143 46,58% 21 6,84% 0 0,00% 307 100,00% Źródło: opracowanie własne. Podczas gdy w gminach miejskich można zaobserwować względną stabilizację stopnia fragmentacji w całym badanym okresie (tab. 1), to w gminach miejsko-wiejskich oraz wiejskich widać tendencję malejącą. W każdej z tych grup liczba gmin o największym stopniu fragmentacji (F > 0,7) wyraźnie zmalała (tab. 2 i 3). 50 Justyna Danielewicz, Maciej Turała Tabela 3. Fragmentacja polityczna w radach gmin miejsko-wiejskich wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem 2002 liczba odsetek gmin gmin 9 1,54% 9 1,54% 22 3,77% 51 8,75% 116 19,90% 225 38,59% 149 25,56% 2 0,34% 583 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 15 2,57% 20 3,42% 36 6,16% 78 13,36% 140 23,97% 206 35,27% 89 15,24% 0 0,00% 584 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 10 1,71% 24 4,11% 43 7,36% 107 18,32% 141 24,14% 194 33,22% 65 11,13% 0 0,00% 584 100,00% Źródło: opracowanie własne. Tabela 4. Fragmentacja polityczna w radach gmin wiejskich wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem 2002 liczba odsetek gmin gmin 25 1,58% 40 2,52% 84 5,30% 210 13,25% 381 24,04% 565 35,65% 276 17,41% 4 0,25% 1585 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 89 5,61% 136 8,58% 193 12,17% 318 20,05% 407 25,66% 359 22,64% 84 5,30% 0 0,00% 1586 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 83 5,23% 104 6,55% 195 12,29% 342 21,55% 445 28,04% 269 16,95% 149 9,39% 0 0,00% 1587 100,00% Źródło: opracowanie własne. Analizie podane zostały również średnie poziomy fragmentacji w podziale na poszczególne województwa (tab. 5). Porównując wyniki wyborów z lat 2006 i 2002, można zobaczyć, że w 2006 r. we wszystkich województwach wskaźniki fragmentacji obniżyły się względem tych, które odnotowano po wyborach w 2002 roku. Tendencja spadkowa została podtrzymana w jedenastu województwach także po wyborach w 2010 roku. W pięciu województwach wskaźniki te wzrosły, przy czym tylko w województwie lubelskim był on znacząco wyższy od pozostałych i wyniósł 0,11 punktu (tab. 5). Województwo lubelskie jest też jedynym województwem, w którym zanotowano wzrost wartości wskaźnika fragmentacji politycznej między wyborami z 2002 r. a tymi z 2010 r. (o 0,036 punktu). Z drugiej strony największy spadek wskaźnika fragmentacji politycznej w analogicznym okresie odnotowano w województwie łódzkim (o 0,128 punktu). Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin… 51 Tabela 5. Fragmentacja polityczna w radach gmin – województwa według uśrednionego wskaźnika fragmentacji Województwo Podlaskie Małopolskie Pomorskie Zachodniopomorskie Podkarpackie Łódzkie Mazowieckie Dolnośląskie Śląskie Kujawsko-pomorskie Opolskie Warmińsko-mazurskie Wielkopolskie Świętokrzyskie Lubuskie Lubelskie Średnia dla Polski 2002 0,642914 0,653322 0,650045 0,704663 0,674007 0,725516 0,692501 0,714602 0,683870 0,674264 0,652946 0,719414 0,699024 0,737316 0,686888 0,706026 0,690295 2006 0,543157 0,569530 0,594684 0,624117 0,600165 0,641913 0,612009 0,661464 0,642974 0,594771 0,614012 0,629174 0,630876 0,663478 0,607502 0,631215 0,617341 2010 0,557431 0,564485 0,581503 0,592073 0,594786 0,597704 0,606718 0,610794 0,613403 0,617092 0,617881 0,622809 0,623576 0,644382 0,651318 0,742140 0,616574 Źródło: opracowanie własne. Kolejny etap badań stanowiła analiza zróżnicowania stopnia fragmentacji w województwach, które charakteryzuje najwyższy wzrost i najsilniejszy spadek wskaźnika fragmentacji (tab. 6 i 7). Tabela 6. Fragmentacja polityczna w radach gmin województwa lubelskiego wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem Źródło: opracowanie własne. 2002 liczba odsetek gmin gmin 2 1,18% 3 1,78% 8 4,73% 26 15,38% 33 19,53% 96 56,80% 44 26,04% 0 0,00% 212 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 6 3,55% 11 6,51% 20 11,83% 41 24,26% 49 28,99% 63 37,28% 23 13,61% 0 0,00% 213 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 1 0,59% 3 1,78% 10 5,92% 16 9,47% 38 22,49% 44 26,04% 101 59,76% 0 0,00% 213 100,00% Justyna Danielewicz, Maciej Turała 52 W województwie lubelskim, które charakteryzuje się największą fragmentacją rad gmin i jednocześnie największym wzrostem fragmentacji w badanym okresie, aż dla 183 gmin, spośród 212 leżących na terenie województwa, wskaźnik fragmentacji osiągnął wartości powyżej 0,6, z czego aż w 101 gminach jego wartość mieści się w przedziale [0,8, 0,9), co świadczy o bardzo silnym zróżnicowaniu rad (tab. 6). Tabela 7. Fragmentacja polityczna w radach gmin województwa łódzkiego wg poziomu wskaźnika fragmentacji Wskaźnik fragmentacji (Herfindahl-Hirschman index): (0,0; 0,3) [0,3; 0,4) [0,4; 0,5) [0,5; 0,6) [0,6; 0,7) [0,7; 0,8) [0,8; 0,9) [0,9; 1,0) Razem 2002 liczba odsetek gmin gmin 3 1,78% 3 1,78% 2 1,18% 12 7,10% 32 18,93% 70 41,42% 55 32,54% 0 0,00% 177 100,00% 2006 liczba odsetek gmin gmin 7 4,14% 10 5,92% 12 7,10% 28 16,57% 44 26,04% 50 29,59% 26 15,38% 0 0,00% 177 100,00% 2010 liczba odsetek gmin gmin 12 7,10% 7 4,14% 19 11,24% 38 22,49% 47 27,81% 45 26,63% 9 5,33% 0 0,00% 177 100,00% Źródło: opracowanie własne. Z kolei rady gmin położonych w województwie łódzkim wykazały najsilniejszy spadek poziomu fragmentacji. W 2002 r. w blisko 74% gmin wskaźnik fragmentacji był większy niż 0,7, podczas gdy obecnie tak wysokie wartości osiąga on tylko w niespełna 32% gmin (tab. 7). 4. Zakończenie Wyniki badań przedstawione w niniejszym artykule prezentują zbiór informacji na temat stopnia fragmentacji politycznej w organach uchwałodawczych gmin w Polsce po 2002 roku. Ogólna tendencja, którą zaobserwowano, wskazuje na coraz mniejszą fragmentację w radach gmin. Należy zauważyć, że słabnie tempo zachodzących zmian. Spadek poziomu fragmentacji politycznej po wyborach w 2010 r. był znacznie mniejszy niż odnotowany po wyborach z 2006 roku. Może to świadczyć o stopniowym dochodzeniu do pewnej stabilizacji sceny politycznej. W związku z tym oczekujemy, iż poziom fragmentacji po kolejnych wyborach utrzyma się na zbliżonym poziomie do zarejestrowanego w 2010 roku. Sytuacja ta może wynikać z dojrzewania postaw obywatelskich, rozwoju procedur demokratycznych, rosnącego uporządkowania sceny politycznej, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym i lokalnym. Podstawę do zweryfikowania tej hipotezy stanowić będą wyniki kolejnych wyborów samorządowych przewidzianych w 2014 roku. Fragmentacja polityczna w organach uchwałodawczych polskich gmin… 53 W związku z tym, że literatura światowa wskazuje na istnienie zależności przyczynowo-skutkowych pomiędzy stopniem fragmentacji politycznej a różnymi aspektami funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, uzyskane wyniki stanowią dobry punkt wyjścia do poszukiwania odpowiedzi na pytania dotyczące charakteru i siły tych zależności w Polsce. Szczególnymi obszarami zainteresowania autorów w tym zakresie będą: wpływ zróżnicowania politycznego na kształt realizowanych w poszczególnych jednostkach strategii, skala i rodzaj realizowanych inwestycji, zdolność do współpracy z innymi podmiotami czy też sposób gospodarowania finansami. Literatura André H.M., Kaplan G.A., Ranjit N., Mujahid M.S., Metropolitan fragmentation and health disparities: Is there a link?, “The Milbank Quarterly” 2012, vol. 90, no. 1, s. 187-207. Ashworth J., Heyndels B., Government Fragmentation and Budgetary Policy in “Good” and “Bad” Times in Flemish Municipalities, “Economics & Politics” 2005, vol. 17, s. 245-263. Carruthers J.I., Ulfarsson G.F., Fragmentation and Sprawl Evidence from Interregional Analysis, “Growth and Change” 2001, vol. 33, s. 312-340. Danielewicz J., Turała M., Wpływ fragmentacji politycznej na współpracę między jednostkami samorządu terytorialnego, Prace Naukowe UE we Wrocławiu nr 243, UE, Wrocław 2012, s. 273-281. Kontopoulos Y., Perotti R., Government Fragmentation and Fiscal Policy Outcomes: Evidence from OECD Countries, [w:] Fiscal Institutions and Fiscal Performance, eds. J.M. Poterba, J. von Hagen , University of Chicago Press, Chicago 1999, s. 81-102. Le Maux B., Rocaboy Y., Goodspeed T., Political fragmentation, party ideology and public expenditures, “Public Choice” 2011, vol. 147, no. 1, s. 43-67. Rae D., Taylor W.M., The Analysis of Political Cleavages, Yale University Press, New Haven 1970. Ray J.L., Singer J.D., Measuring the Concentration of Power in the International System, Department of Political Science, University of Michigan, Ann Arbor 1973. Regulski J., Samorząd III Rzeczypospolitej, koncepcje i realizacja, PWN, Warszawa 2000. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, DzU 1990, nr 16, poz. 95. Volkerink B., de Haan J., Fragmented government effects on fiscal policy: new evidence, “Public Choice” 2001, vol. 109, s. 221–242. Zalewski A. (red.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005. POLITICAL FRAGMENTATION IN COMMUNAL COUNCILS IN POLAND – DYNAMICS AND SPATIAL DIFFERENTIATION Summary: Political fragmentation within local authorities is one of the factors which affect the territorial unit’s capacity for development, completing tasks and meeting the needs of local societies. This article aims at outlining the dynamics and features of spatial differentiation in terms of political fragmentation in communal councils in Poland. The analysis covers the results of three elections (2002, 2006 and 2010). Keywords: political fragmentation, communal councils, local government elections. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Anna Jasińska-Biliczak Politechnika Opolska INSTRUMENTY WSPIERAJĄCE SEKTOR MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW NA POZIOMIE LOKALNYM – PRZYKŁAD POWIATU NYSKIEGO Streszczenie: Artykuł ma na celu analizę instrumentów wpierających sektor małej i średniej przedsiębiorczości (MSP) na poziomie lokalnym w latach 2007-2012 oraz wskazanie miejsca i roli tego sektora w gospodarce lokalnej. Do osiągnięcia tego celu posłużono się przeglądem literatury z zakresu gospodarki lokalnej oraz małej i średniej przedsiębiorczości, a także przeglądem obowiązującego prawodawstwa. Dokonano również analizy instrumentów lokalnych na przykładzie powiatu nyskiego poprzez przeprowadzenie badań w tym zakresie. Badania wykazały, że sektor MSP jest sektorem, którego rozwój co do zasady wspiera samorząd lokalny, jednak wciąż występuje nieumiejętne wykorzystanie środków. Wynikają stąd wnioski dla samorządu terytorialnego, dotyczące jego większego zaangażowania i bardziej celowego wykorzystania instrumentów będących w jego dyspozycji. Słowa kluczowe: małe i średnie przedsiębiorstwa (MSP), powiat nyski, gospodarka lokalna, wspieranie MSP. DOI: 10.15611/pn.2014.332.05 1. Wstęp Spójność społeczno-gospodarcza regionu ma na celu redukcję różnic rozwojowych i ukierunkowanie działań władz samorządowych na wspieranie obszarów najmniej uprzywilejowanych oraz wspieranie grup ludności socjalnie lub ekonomicznie najsłabszych. Obecnie, gdy „sektor publiczny jest nierozerwalnie związany z sektorem prywatnym” [Hausner 2003, s. 7], stwierdzić można, że odpowiednio skierowane decyzje polityczne, oparte na przekonaniu, że wolność handlu i przeniesienie produkcji tam, gdzie mogą one być zużyte z optymalnym rezultatem, najlepiej służą wzrostowi bogactwa narodów [Meyer 1997, s. 29]. Jednocześnie rozwój lokalny rozumiany jest „jako działania podejmowane z woli lokalnych aktorów (samorządów, podmiotów gospodarczych, stowarzyszeń i in.) na podstawie refleksji dotyczącej waloryzacji miejscowych zasobów, uwzględniającej specyfikę terytorialną” [Pietrzyk 2006, s. 32]. Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw… 55 Powstanie i rozwój sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) nierozerwalnie się wiążą z procesem rozwoju społeczno-ekonomicznego. Sektor ten stanowi część ogólnej infrastruktury społeczno-ekonomicznej każdego kraju i regionu [Markowski 2001, s. 27]. Lokalny charakter małych i średnich przedsiębiorstw powoduje, że istnieje ścisła zależność pomiędzy ich rozwojem a rozwojem regionalnym. Przedsiębiorcy, angażując w znacznym stopniu własne kapitały, lokują na ogół firmy w miejscu zamieszkania, starają się wykorzystywać miejscowe zasoby (zwłaszcza pracy), a miejscowy rynek jest dla nich głównym miejscem działania. Nie bez znaczenia jest fakt, że na proces ten ma wpływ poziom rozwoju regionalnego w miejscu siedziby przedsiębiorstwa. 2. Sektor małych i średnich przedsiębiorstw w regionie Wyróżnienie kategorii małych i średnich przedsiębiorstw „wynika z ich miejsca, roli i funkcji spełnianych w gospodarce. W teorii i praktyce gospodarczej przyjęło się łączenie małych i średnich przedsiębiorstw w jedną grupę, przyjmując za podstawę podziału kryterium ilościowe i jakościowe” [Sobczyk 2006, s. 14]. Można stwierdzić, że mała i średnia przedsiębiorczość jest ściśle powiązana z rozwojem ekonomicznym, społecznym i gospodarczym regionu [Sztando 2008, s. 237], a jednocześnie bierze w nim czynny udział i wywiera na niego istotny wpływ. Wyzwalanie przedsiębiorczości wiąże się z tworzeniem i wdrażaniem innowacji, realizacją zadań marketingowych i doskonaleniem jakości [Mura, Buleca 2012, s. 219]. Małe i średnie przedsiębiorstwa powinny stale zwiększać swoją innowacyjność, wprowadzać nowe produkty, podnosić ich jakość, wykorzystywać kreatywnych pracowników czy rozwijać marketing. Sprzyjanie przedsiębiorczości w małych i średnich przedsiębiorstwach to również inwestowanie w ludzi, wykorzystywanie ich możliwości – pobudzanie ich do rozwoju, szkolenie, właściwe wynagradzanie, delegowanie uprawnień i współudział w zarządzaniu [Janiuk 2004, s. 58]. Uwzględniając doświadczenia rozwiniętych krajów europejskich, w dążeniu do sformułowania reguł i rozwiązań określających perspektywy funkcjonowania rodzimych małych i średnich przedsiębiorstw w gospodarce regionu nie można pomijać kwestii czynników zewnętrznych jako istotnego elementu dokonujących się przemian. Mając powyższe na uwadze, w badaniach podjęto próbę zidentyfikowania działań wspierających małe i średnie przedsiębiorstwa, prowadzonych z poziomu lokalnego, wybierając do badania tego problemu powiat nyski. Jednocześnie podjęta została próba oceny prowadzonych przez powiat działań oraz wymierności ich efektów. 56 Anna Jasińska-Biliczak 3. Powiat jako animator przedsiębiorczości Charakterystyka jednostki samorządowej poddanej analizie. Powiat nyski utworzony został w 1999 r. w ramach reformy administracyjnej, z siedzibą w mieście Nysa. Na powiat składają się 4 gminy wiejskie i 5 miejsko-wiejskich. Powiat położony jest w południowo-zachodniej części, we wschodniej części Przedgórza Sudeckiego na Obniżeniu Otmuchowskim. Granice powiatu wyznaczają Góry Opawskie – najdalej na wschód wysunięte pasmo Sudetów. Od południa powiat graniczy z Czechami (na odcinku ok. 70 km). Odległości do większych ośrodków miejskich ze stolicy powiatu wynoszą około: Opole – 50 km, Wrocław – 80 km, Katowice – 160 km. Główne drogi przebiegające przez powiat tworzą układ gwiazdy z centrum w Nysie. Głównymi ramionami tego układu są: w kierunku północnym – fragment drogi krajowej nr 46 Nysa – (węzeł autostrady A-4 Prądy) – Opole; w kierunku południowo-zachodnim – fragment drogi krajowej nr 46 Nysa – Paczków – Kłodzko; w kierunku południowo-wschodnim – droga krajowa nr 41 Nysa – Prudnik (Czechy). Atutem Ziemi Nyskiej są jeziora Nyskie oraz Otmuchowskie, a także Zalew Paczkowski, które stanowią idealną bazę wypoczynkową dla przybywających tu licznie turystów. Piaszczyste plaże, liczne przystanie oraz bogata oferta gastronomiczno-noclegowa tworzą doskonałe warunki do aktywnego wypoczynku. Jednostka samorządowa, będąca jednostką nadgraniczną o walorach zarówno turystycznych, jak i kulturowych, posiadająca rozwiązania komunikacyjne, powinna być przykładem rozwijającej się przedsiębiorczości przy wykorzystaniu własnych zasobów. Promocja przedsiębiorczości w powiecie. Działania związane z promocją przedsiębiorczości w powiecie nyskim mają na celu rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających zwalczaniu bezrobocia oraz promowaniu i wspieraniu przedsięwzięć gospodarczych. Zadania te realizowane są przez powiat za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie (dalej PUP w Nysie). Przykładem takich działań było pośrednictwo dwutorowe, pozwalające na aktywną współpracę z pracodawcami działającymi na lokalnym rynku pracy, realizowane poprzez wizyty pracowników PUP w Nysie u potencjalnych pracodawców. Ich celem było pozyskiwanie nowych miejsc pracy, zbieranie informacji o pracodawcach funkcjonujących na lokalnym rynku pracy, promowanie usług świadczonych przez urząd pracy, świadczenie pomocy czy utrzymywanie partnerskich relacji na linii pracodawca – urząd pracy1. 1 Wizyty doradców u przedsiębiorców odbywały się w latach 2004-2008. Miały na to niewątpliwie wpływ dwa czynniki – ograniczone środki budżetowe urzędu oraz coraz mniejsze zainteresowania przedsiębiorców tą formą współpracy. Działo się tak dlatego, że urząd mimo zgłaszanych konkretnych propozycji przedsiębiorców (możliwość modyfikacji szkoleń z oferowanych przez urząd na oczekiwane przez pracodawców, np. kurs znajomości kasy fiskalnej zamiast kursu florystyki, prerekrutacja prowadzona przez urząd na rzecz pracodawcy, a nie wyłącznie udzielanie bezpośredniego kontaktu Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw… 57 PUP w Nysie współpracuje również z blisko 2 tysiącami pracodawców prowadzących działalność na terenie powiatu nyskiego. Najlepsi z najlepszych są zrzeszeni w Klubie 100 – otrzymują oni bieżące informacje z zakresu aktualnych usług rynku pracy i realizowanych programów, pomoc w uzyskiwaniu informacji o dostępnych środkach finansowych z funduszy europejskich, bezpłatny udział w imprezach organizowanych przez PUP w Nysie, bezpłatne umieszczenie linków do stron internetowych na serwisie urzędu, a także indywidualnego konsultanta odpowiedzialnego za współpracę z urzędem. Klub 100 to również książka adresowa zrzeszonych w nim pracodawców, udostępniona on-line na stronie internetowej urzędu [Internet 2]. Inną formą wspierania przedsiębiorczości w powiecie nyskim są spotkania z przedsiębiorcami mające na celu przedstawienie możliwości wsparcia pracodawców przy tworzeniu nowych miejsc pracy w powiecie nyskim przez PUP w Nysie. Spotkania [Raport z działalności… 2010] odbywały się w formie prezentacji, w trakcie której pracodawcy zadawali pytania dotyczące pomocy ze strony urzędu pracy i możliwości współpracy poprzez np. wsparcie ze strony urzędu wysiłków na rzecz podniesienia kwalifikacji kadry już zatrudnionej. W odpowiedzi na zgłaszane postulaty urząd oferuje współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego szkolenia oraz studia podyplomowe [Raport z działalności … 2009]. Pozafinansowe instrumenty wspierania przedsiębiorców przez powiat nyski. Zadania powiatu określone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym2, gdzie ustawodawca określił, że są to zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. W ramach zadań własnych powiat „może oddziaływać bezpośrednio i pośrednio na przedsięwzięcia gospodarcze i stymulować działania różnych podmiotów, głównie prywatnych, a tym samym wpływać na gospodarkę lokalną” [Osiński 2008, s. 34]. Wpisując się w strategię regionu3, powiat nyski posiada następujące dokumenty o charakterze strategicznym: Strategia Rozwoju Wspólnoty Międzygminno-Powiatowej Ziemi Nyskiej na lata 2004-2015, Plan Gospodarki Odpadami, Program Ochrony Środowiska (zob. [Internet 3]). Jako jeden z efektów realizacji zadań wynikających z przyjętej strategii utworzone zostało w 2006 r. Polsko-Czeskie Centrum Współpracy, które odpowiada za działalność szkoleniową prowadzoną przez powiat oraz bazę danych INFO-NET, zawierającą dane teleadresowe i krótką charakterystykę przedsiębiorstw zgłaszających się do bazy przedsiębiorców z powiatu nyskiego. Baza ta ma charakter informacyjno-doradczy, ponieważ prócz wpisania do tej bazy, przedsiębiorcy mają dostęp do publikowanych na stronach bazy informacji i porad ekonomicznych, prawnych i finansowych, ale także dotyczących zdrowia, domu i dzieci [Internet 1]. z pracodawcą) nie modyfikował swoich działań i programów, tak więc propozycje form współpracy lub pomocy dla przedsiębiorców ze strony urzędu pozostawały tylko i wyłącznie propozycjami. 2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym, DzU 1995, nr 91, poz. 578. 3 W województwie opolskim podział dokumentacji strategicznej ma charakter systemu o silnym znaczeniu powiązań zwrotnych. Podstawowym dokumentem regionalnym jest „Strategia rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 roku”, przyjęta uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego nr XXV/325/2012 z 28 grudnia 2012 roku. W ramach tego dokumentu ustalono istotne z punktu widzenia społecznego, gospodarczego i środowiskowego cele rozwoju. Anna Jasińska-Biliczak 58 Podejmowane przez badany powiat działania w dużej mierze mają charakter informacyjny, jednak z powodu braku poznawania sposobów poszukiwania informacji dotyczących potrzeb przedsiębiorców działających w powiecie nie stanowią odpowiedzi na ich rzeczywiste potrzeby i oczekiwania. 4. Wspieranie sektora małych i średnich przedsiębiorstw przez instrumenty finansowe będące w dyspozycji powiatu Analizowany powiat realizuje wsparcie przedsiębiorczości przez udzielanie dotacji na założenie własnej działalności gospodarczej, targi i giełdy pracy, które są organizowane w uzgodnieniu z pracodawcami na terenie urzędu pracy bądź w siedzibie pracodawcy. Efektywność programów realizowanych przez powiat za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie obrazuje tab. 1. Tabela 1. Liczba osób korzystających z programów rynku pracy oraz efektywność tych programów w powiecie nyskim w latach 2007-2010 2009 2010 318/33,1 1 100 523/34,6 1 329 120/77,9 149 200/12,1 2159 72/10,2 706 304/27,7 367/27,6 125/83,9 140/6,5 76/10,7 249 249/100 345 345/100 422 422/100 199/100 325 325/100 281 281/100 304 304/100,0 5 0 9 4/44,4 5 3/60 * * 614 126/20,5 371 107/28,8 10 4/40 7 1/14,2 22 22/100 54 54/100 100 100/100,0 * * - - - - - - 6 20 2/33,0 16/80,0 265/34,9 517/35,7 119/60,7 205/16,9 61/0,6 266 266/100 199 efekt zatrudnienia liczba/% 158/27,1 960 654/39,2 1510 144/79,5 154 182/24,5 1 661 102/15,7 704 759 1 447 196 1 212 879 efekt zatrudnienia liczba/% efekt zatrudnienia liczba/% 582 1669 181 742 649 efekt zatrudnienia liczba/% liczba osób skierowanych liczba osób skierowanych 2008 liczba osób skierowanych Staż Szkolenia Prace interwencyjne Roboty publiczne Prace społecznie użyteczne Refundacja kosztów doposażenia stanowiska pracy Środki na podjęcie działalności gospodarczej Opieka nad dzieckiem lub osobą zależną Przygotowanie zawodowe Inne: dojazdy do pracy, zakwaterowania Studia podyplomowe Program specjalny 2007 liczba osób skierowa nych Programy rynku pracy * W 2010 roku ze wsparcia finansowego przeznaczonego na opiekę nad dzieckiem lub osobą zależną, a także na dojazdy do pracy oraz zakwaterowanie skorzystało 205 osób, tym samym efektywność tej formy wynosiła 100,0%. Źródło: Raport z działalności… (2010), 2011, s. 27. Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw… 59 Jak wynika z powyższych danych, największa efektywność cechuje refundację kosztów doposażenia stanowisk pracy, środki przyznane na podjęcie działalności gospodarczej oraz dojazdy do prac i zakwaterowania. Dzieje się tak dlatego, że są to środki skierowane do osób zdecydowanych na działanie i wnioskujących o tego typu wsparcie. Coraz większą, od 2007 r., popularnością cieszą się staże pracy, jednak zatrudnienie po tej formie wsparcia waha się w granicach 27,7-33,1%. Stałą tendencję zwyżkową odnotować należy w ramach efektywności zatrudnienia po pracach interwencyjnych, gdzie liczba osób skierowanych do tego typu prac ustaliła się w latach 2009-2010 na podobnym poziomie, a jedynie w 2008 r. wzrosła w porównaniu z rokiem poprzednim. W 2010 r. pojawiły się nowe formy wspierania – programy specjalne, czyli programy adresowane do konkretnych osób, dotyczące ich indywidualnych potrzeb, dzięki czemu osiągnięta została wysoka efektywność zatrudnienia, będąca wynikiem stosowania tej formy wspierania. Nowością od 2010 r. są także studia podyplomowe dla osób chcących zmienić lub podwyższyć kwalifikacje. Wspieranie przedsiębiorczości poprzez dofinansowanie rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej jest znaczącym instrumentem przeciwdziałania bezrobociu. Instrument ten umożliwia zorganizowanie własnego miejsca pracy i wydaje się posunięciem racjonalnym oraz teoretycznie wielce efektywnym. Efekt brutto jest łatwy do oszacowania, gdyż stanowi on liczbę osób opuszczających rejestry urzędów pracy. Zmniejsza to liczbę bezrobotnych zarejestrowanych w województwie, natomiast efekt netto (realny) może przyjąć kilka wymiarów. Jest rzeczą oczywistą, że zaangażowanie w kształtowanie własnego miejsca pracy jest formą aktywizacji bezrobotnego. W razie udanego przedsięwzięcia (a więc faktycznego powołania przedsiębiorstwa) istnieje realna szansa poprawy pozycji ekonomicznej uczestnika programu. Zyskuje również struktura rynku pracy, w razie trafnego wyboru sektora działalności dotychczas nienasycone nisze ekonomiczne zostają bowiem wypełnione i poszerzają rynek. Dodatkowo powołanie do życia firmy stwarza też realną szansę zwiększenia zatrudnienia, tym samym dalej obniżając liczbę bezrobotnych. W firmach prosperujących na odpowiednio wysokim poziomie można liczyć na wzrost PKB, co w dalszej perspektywie przyczyniać się powinno do ogólnie lepszej sytuacji gospodarczej kraju. Niestety, nie są zbierane dane dotyczące dalszych losów powstałych w drodze dofinansowania firm, są one monitorowane jedynie przez rok, czyli do momentu zakończenia umowy z urzędem. Prócz programów rynku pracy PUP w Nysie wspiera sektor małej i średniej przedsiębiorczości dzięki programom finansowanym ze środków Unii Europejskiej – wsparciem zostały objęte 1731 osoby, które uczestniczyły w szkoleniach, stażach lub otrzymały dofinansowanie do nowo utworzonej własnej działalności gospodarczej. 60 Anna Jasińska-Biliczak Do 2015 r. realizowany będzie także program4, w ramach którego powstała sieć głównych i lokalnych punktów informacyjnych w Polsce, w tym w województwie opolskim. Zadania z zakresu wspierania przedsiębiorczości powiat nyski realizuje również przez Powiatowe Centrum Informacji Europejskiej i Gospodarczej (dalej PCIEG). Jego działalność w tym zakresie miała miejsce w latach 2007-2009 i ograniczała się do nielicznych porad (5 w 2007 r., 34 w 2008 r. i 40 w 2009 r.) udzielonych jednostkom własnym oraz osobom zainteresowanym prowadzeniem i zakładaniem własnego przedsiębiorstwa. Dane uzyskane podczas kwerendy pozwalają stwierdzić, że rośnie liczba urzędników zasięgających porad odnośnie do przedsiębiorczości, przy czym kulminacyjny okres popularności tych porad przypadł na 2008 rok. Należy zauważyć, że znacząco przeważała liczba kontaktu drogą e-mailową nad telefoniczną, a grupą najczęściej zwracającą się po porady była grupa przedsiębiorców sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Stąd wniosek, że przedsiębiorcy ci aktywnie poszukują informacji na temat możliwości rozwoju swoich firm. Jednocześnie, o ile w 2008 r. preferowali kontakt e-mailowy, o tyle już w 2009 r. zdecydowanie przeważa kontakt telefoniczny. Wnioskować można, że o ile we wcześniejszym okresie (lata 2007, 2008) forma uzyskanej informacji pozwalała tej grupie na powtórne skorzystanie z otrzymanych (i zachowanych w poczcie) danych, o tyle w 2009 r. preferowany był kontakt osobisty, umożliwiający zadawanie pytań o interesujące tematy na bieżąco. Plasuje to grupę małych i średnich firm (przed samorządowcami w 2008 r.) na pierwszym miejscu jako grupę najbardziej otwartą na nowe możliwości, a jednocześnie najbardziej aktywną i zaangażowaną we własny rozwój. Jednostka ta prowadzi również działalność informacyjną w postaci druku ulotek i broszur skierowanych do przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich. Analizując zaprezentowane dane, stwierdzić można, że powiat skupia się na informacji adresowanej do sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Kolejną grupę docelową stanowią instytucje wsparcia tego sektora. Wzmożoną działalność informacyjną odnotować można w latach 2007 i 2008, przy czym 2008 jest rokiem najwyższej liczby publikacji. Wnioskować można, że działanie to związane było z okresem programowania 2007-2013, gdzie 2008 r. był rokiem pierwszego naborów wniosków o dofinansowanie dla małych i średnich przedsiębiorców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego. Tak więc stwierdzić można, że działalność informacyjna powiatu była adresowana do właściwych grup, we właściwym czasie, ponieważ wyprzedzała i wspomagała starania badanego sektora przedsiębiorców o wsparcie finansowe rozwoju firm. Zmiany zachodzące w otoczeniu i ich rosnący wpływ na działalność przedsiębiorstw powodują konieczność tworzenia i wdrażania nowych rozwiązań, które pozostają w ścisłym związku z uzyskaniem trwałej przewagi konkurencyjnej. Konieczne staje się więc zastosowanie nowych metod, technik oraz umiejętności. Dlatego też coraz większego znaczenia nabiera edukacja w zakresie wyzwalania 4 Program Operacyjny Pomoc Techniczna (Działanie 9.3 POKL). Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw… 61 przedsiębiorczości, jednakże wsparcie przedsiębiorczości poprzez szkolenia dla przedsiębiorców, prócz prowadzenia internetowej bazy przedsiębiorstw, powiat nyski ograniczył do kilku bezpłatnych warsztatów szkoleniowych przeznaczonych dla przedsiębiorców powiatu nyskiego w latach 2006-2012. Pracownicy biura Polsko-Czeskie Centrum Współpracy zorganizowali i przeprowadzili również w 2007 roku dwie konferencje; pierwsza z nich dotyczyła „Wymiany gospodarczej pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czeską na pograniczu nysko-jesenickim”, druga – „Rozwoju turystyki na pograniczu polsko-czeskim w regionie nysko-jesenickim”. 5. Zakończenie Tworzenie sprzyjających rozwojowi sektora małych i średnich przedsiębiorstw warunków lokalnych jest możliwe, gdy władze lokalne posiadają szerokie kompetencje decyzyjne oraz dysponują informacją z zakresu sytuacji społeczno-gospodarczej terenu. Należy zauważyć, że rozwiązania proponowane zarówno przez ustawodawcę, jak i praktykę wskazują, że mandat do zarządzania przestrzenią gospodarczą, czyli do kształtowania i organizowania tej przestrzeni oraz strategicznego koordynowania aktywności podmiotów gospodarczych w tak określonej przestrzeni gospodarczej, mają przede wszystkim samorządy gminne i wojewódzkie. Powiat, z uwagi na ustawową konstrukcję zadań tej jednostki samorządu, przede wszystkim objął funkcję administratora. Powiat nyski kieruje programy do osób bezrobotnych, w mniejszej mierze do przedsiębiorców. Współpraca z przedsiębiorstwami w powiecie – w tym z sektorem małej i średniej przedsiębiorczości – oparta jest na standardowych instrumentach (typu dotacje na doposażenie miejsc pracy czy staże). Mimo wykorzystania nowatorskich metod, takich jak wizyty pracowników urzędu u przedsiębiorców, efekty tych działań w sektorze małej i średniej przedsiębiorczości są niewspółmierne do potrzeb i oczekiwań tego sektora. Stwierdzić można, że działania te, cieszące się zainteresowaniem przedsiębiorców, zostały zarzucone. Wnioskować stąd można, że faktyczną przyczyną działań nie są kwestie pomocowe czy ekonomiczne, lecz związane z bieżącą działalnością urzędu oraz wykonywaniem przez niego bieżących ustaleń, a nie planowej polityki wspierania przedsiębiorczości. Ponadto nie jest prowadzona ewaluacja zakończonych już działań. Należałoby zastanowić się nad bardziej praktycznym, nie zaś często tylko technicznym, podejściem do wspierania przedsiębiorczości przez jednostki lokalne. Samorząd lokalny powinien być podmiotem aktywnie kreującym działania na rzecz rozwoju przedsiębiorczości na swoim terenie, adekwatne do potrzeb przedsiębiorców. Konieczne jest wzmocnienie roli powiatu jako partnera (dla) przedsiębiorcy oraz prowadzenie przez powiaty celowych działań, opartych na długofalowej polityce wspierania obecnego na terenie ich działania sektora małych i średnich przedsiębiorstw. 62 Anna Jasińska-Biliczak Literatura Bagdziński S., Kosiedowski W., Marszałkowska M., Ekonomiczne założenia rozwoju i restrukturyzacji regionu w warunkach transformacji systemowej, [w:] Polityka rozwoju regionalnego i lokalnego w okresie transformacji systemowej, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1995, Dylus A., Tischner J., Europa. Fundamenty jedności, Fundacja Akademii Teologii Katolickiej, Warszawa 1998. Hausner J., Administracja publiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Janiuk I., Strategiczne dostosowania polskich małych i średnich przedsiębiorstw do konkurencji europejskiej, Difin, Warszawa 2004. Markowski T., Stawasz D. (red.), Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2001. Mayer O.G., Globalisierung und wohlfahrtsstaatliche Aufgaben, [w:] Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung “Das Parlament”, HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung, Hamburg 1997. Mura L., Buleca J., Evaluation of Financing Possibilities of Small and Medium Industrial Enterprises, “Procedia Economics and Finance” 2012, vol. 3. Osiński J., Administracja publiczna z gospodarka regionalna i lokalna, [w:] Z. Strzelecki (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Piasecki B., Przedsiębiorczość i mała firma. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1997. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006. Raport z działalności Powiatowy Urząd Pracy Nysie za 2008 rok, Powiatowy Urząd Pracy Nysie, Nysa 2009. Raport z działalności Powiatowy Urząd Pracy Nysie za 2009 rok, Powiatowy Urząd Pracy Nysie, Nysa 2010. Raport z działalności Powiatowego Urzędu Pracy Nysie za 2010 rok, Powiatowy Urząd Pracy Nysie, Nysa, styczeń 2011. Sobczyk G. (red.), Funkcjonowanie małych firm w warunkach zmian systemowych, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1995. Sobczyk G., Strategie konkurencji małych i średnich przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006. Strzelecki Z. (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Sztando A., Progospodarczy obszar polityki edukacyjnej władz lokalnych, [w]: Problemy rozwoju polityki regionalnej i lokalnej w Polsce. Zadania, uwarunkowania,dylematy rozwoju regionów, Economicus, Szczecin 2008. Źródła prawa Ustawa z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym, DzU 1995, nr 91, poz. 578. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, DzU 2004, nr 173, poz. 1807, z późn. zm. Załącznik nr 1 do Uchwały nr XX/174/04 Rady Powiatu w Nysie z dnia 18 czerwca 2004 r. Strategia Rozwoju Wspólnoty Międzygminno-Powiatowej Ziemi Nyskiej na lata 2004–2015, Nysa. Strony internetowe Internet 1: http://www.info-net.com.pl/katalog/nysa. Internet 2: http://www.pup.nysa.pl/informacje_dla_pracodawcow/formy_wsparcia_pracodawcow.html. Internet 3: http://www.powiat.nysa.pl/ Instrumenty wspierające sektor małych i średnich przedsiębiorstw… 63 INSTRUMENTS SUPPORTING SMES SECTOR AT THE LOCAL LEVEL – EXAMPLE OF THE NYSKI POVIAT Summary: The article is aimed at the analysis of instruments supporting the sector of small and medium entrepreneurship (SME) at the local level from 2007-2012 and pointing the place and role of those enterprises for the local economy. To achieve it the author used the literature review from the scope of both small and medium enterprises and local economy as well as the overview of legally binding acts. She also provided the analysis of local instruments on the example of the nyski poviat by doing research in this scope. The research has showed that SME is a sector which development as for the principle is supported by the local government, however there is still the incompetent funds spending. It contains lessons for the local selfgovernment concerning its greater commitment and more intentional using of instruments being under its disposal. Keywords: small and medium enterprises, nyski poviat, local economy, SMEs support. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Marian Maciejuk Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu EWOLUCJA FORM ORGANIZACYJNO-PRAWNYCH PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ SAMORZĄD TERYTORIALNY Streszczenie: Niniejsze opracowanie ukazuje ewolucję form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z regulacji prawnych od 1990 r., czyli reaktywowania samorządu na szczeblu gminnym. Dotyczy to realizacji zadań własnych przypisanych samorządowym gminom, powiatom i województwom. Słowa kluczowe: gospodarka komunalna, jednostka budżetowa, zakład budżetowy, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna. DOI: 10.15611/pn.2014.332.06 1. Wstęp W 1989 r. w Polsce zapoczątkowano okres przemian ustrojowo-gospodarczych. Rozpoczęto budowę demokratycznego państwa, opierającego swoją gospodarkę na zasadach gospodarki rynkowej. Jedną z najważniejszych zmian było reaktywowanie w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym, a w 1999 r. również na szczeblu powiatowym i wojewódzkim (regionalnym). Stanowiło to doniosły akt o charakterze politycznym, społecznym i ekonomicznym. Samorządy lokalne stały się instytucjami o dużej samodzielności, działającymi w obowiązującym porządku prawnym. Znaczenie samorządu terytorialnego znajduje wyraźne odbicie w konstytucji oraz w wielu regulacjach ustawowych dotyczących samorządu. Samorząd terytorialny stał się podstawową formą organizacji życia publicznego w skali lokalnej, realizującą funkcje sprawowania władzy publicznej. Posiadanie przez samorząd terytorialny osobowości prawnej, mienia komunalnego, odrębnej administracji i własnych finansów sprawia, że stał się on swoistym podmiotem gospodarowania, podejmującym decyzje na własne rachunek i odpowiedzialność. Samorząd terytorialny prowadzi działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej, podejmuje decyzje administracyjne oraz wykonuje szereg funkcji interwencyjnych w miarę swoich potrzeb i możliwości. Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej… 65 Jednym z podstawowych procesów zachodzących w kształtowaniu się samorządu gminnego było wyposażenie go w podstawy majątkowe do realizacji nałożonych zadań, głównie z zakresu gospodarki komunalnej. Odbyło się to poprzez nieodpłatne przekazanie własności państwowej, w tym państwowych przedsiębiorstw komunalnych, w ramach tzw. procesu komunalizacji. Gminy, powiaty i województwa samorządowe stały się więc właścicielami mienia komunalnego byłych państwowych przedsiębiorstw komunalnych zajmujących się zaspokojeniem potrzeb społeczności lokalnych, obejmujących podstawowe, codzienne dobra i usługi z zakresu urządzeń infrastruktury technicznej oraz szeregu instytucji ze sfery społecznej, takich jak szkoły, instytucje kultury, ośrodki pomocy społecznej i inne. Celem niniejszego opracowania jest ukazanie ewolucji form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, wynikającej z regulacji prawnych. Dotyczy to realizacji zadań własnych przypisanych samorządowym gminom, powiatom i województwom. 2. Okres przejściowy (lata 1990-1996) Gospodarka komunalna od 1990 r. stała się w zasadzie domeną polskich gmin, które są zobowiązane w ramach zadań własnych do organizacji i świadczenia usług społeczeństwom lokalnym. Zestaw zadań przypisanych gminom ustawowo obejmuje zagadnienia skatalogowane rodzajowo w 20 punktach w Ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uogólniając, można przyjąć, że obejmują one problemy w czterech kategoriach: 1) infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja lokalna, wodociągi i kanalizacja, oczyszczanie, energia cieplna itp.); 2) infrastruktury społecznej (szkoły, ochrona zdrowia, opieka społeczna itp.); 3) porządku i bezpieczeństwa publicznego (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne itp.); 4) ładu przestrzennego i ekologicznego (gospodarka terenami, ochrona środowiska itp.). Należy więc podkreślić, że lista zadań własnych, przypisanych gminom, oznacza gospodarkę komunalną w znaczeniu podmiotowym, znacznie szerszym aniżeli objętym często używanym pojęciem przedmiotowym gospodarki komunalnej, dotyczącym wyłącznie zadań realizowanych przy wykorzystaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Samorządowe gminy stały się dostarczycielami dóbr i usług społecznościom lokalnym poprzez własne jednostki organizacyjne, które otrzymały w wyniku komunalizacji. Jednakże proces legislacyjny nie nadążał za realnymi działaniami. Przekazane gminom państwowe przedsiębiorstwa komunalne, pomimo że zmieniły właściciela z państwa na samorządową gminę, funkcjonowały nadal zgodnie z przepisami dotyczącymi przedsiębiorstw państwowych z braku stosownych regulacji prawnych. Był to swoisty rodzaj paradoksu prawnego. 66 Marian Maciejuk Aby nie blokować procesów przekształceń w gospodarce komunalnej, zobowiązano rady gmin do wyboru odpowiedniej formy organizacyjno-prawnej dla przedsiębiorstw komunalnych. Gminy miały dokonywać tych przekształceń na wzór prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych działających na zasadach ogólnych. Przepisy te nie uwzględniały specyfiki przedsiębiorstw komunalnych. Dlatego też najczęściej gminy wybierały formę zakładu budżetowego bądź nie podejmowały żadnej decyzji co do formy organizacyjno-prawnej tych skomunalizowanych przedsiębiorstw. Jednocześnie od 1991 r. trwały prace legislacyjne nad ustawą o działalności gospodarczej gmin, które ciągnęły się aż do końca 1996 r., owocując Ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ustawa ta zakończyła siedmioletni okres działalności gospodarczej gmin w warunkach braku stosownych uregulowań prawnych. 3. Zmiany w gospodarce komunalnej po 1997 roku Ustawa o gospodarce komunalnej określiła, że celem gospodarki komunalnej jest realizacja zadań publicznych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Dodatkowo przepis ten odsyła wprost do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie określone są zadania własne gmin. Taki zapis sugeruje rozumienie gospodarki komunalnej w znaczeniu podmiotowym. Zakres obowiązywania ustawy o gospodarce komunalnej został rozszerzony po wprowadzeniu reformy administracyjnej w Polsce od 1999 r. na samorządowe powiaty i samorządowe województwa. Ustawa o gospodarce komunalnej ostatecznie uregulowała organizacyjno-prawne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy i przyniosła ostateczny kres państwowych przedsiębiorstw komunalnych. Z dniem wskazanym w ustawie (1 lipca 1997 r.) przekształciły się one z mocy prawa w jednoosobowe spółki gminy z ograniczoną odpowiedzialnością. Przepis dotyczył oczywiście tylko tych przedsiębiorstw, co do których rada gminy nie podjęła decyzji o ich przekształceniu. Ustawa przewiduje zarówno publicznoprawne, jak i prywatnoprawne formy zarządzania majątkiem komunalnym. Publicznoprawne formy zarządzania majątkiem komunalnym regulowane były kolejno: Ustawą o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r., następnie Ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i obowiązującą obecnie Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Natomiast prywatnoprawne formy prowadzenia działalności gospodarczej są regulowane przez kodeks spółek handlowych i kodeks cywilny w zakresie przekazania realizacji zadania podmiotowi pozagminnemu. Ustawa o gospodarce komunalnej początkowo przewidywała jedynie następujące formy organizacyjno-prawne prowadzenia działalności gospodarczej: – zakład budżetowy, – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, – spółka akcyjna, Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej… – 67 powierzenie zadań gminy innym osobom na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże w świetle ustawy o finansach publicznych z 1998 r. gminy mogły również prowadzić działalność, zwłaszcza w sferze społecznej (np. szkoły, ośrodki pomocy społecznej), w formie jednostki budżetowej, w ramach której mogły być tworzone gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne (zastąpione w 2005 r. tzw. rachunkiem dochodów). Formy publicznoprawne zarządu są zarezerwowane dla zadań użyteczności publicznej. Gmina nie może więc utworzyć zakładu budżetowego dla prowadzenia np. hali targowej. Zarząd prywatnoprawny zasadniczo obejmuje powierzenie zadań gminy innym osobom na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz utworzenie (czy też udział) spółki prawa handlowego. Te formy mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich dziedzinach aktywności gmin, tzn. mogą być wykorzystywane zarówno przy wykonywaniu zadań użyteczności publicznej, jak i poza tym zakresem, oczywiście jeśli działalność poza tą sferą będzie uzasadniona w świetle przepisów ustawy. Kolejne lata przynosiły nowelizacje ustawy o gospodarce komunalnej. Na mocy Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym gminy mogą mienie pozostałe po likwidacji samorządowego zakładu budżetowego wnieść do zawiązanej spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, czyli pojawia się możliwość realizacji zadań w formie spółek osobowych. W świetle tych regulacji prawnych gmina może występować w roli wyłącznie komandytariusza, czyli odpowiadać do wysokości wniesionych udziałów. Poza tym ustawa ta stwarza możliwości realizacji zadań komunalnych z partnerem prywatnym z wykorzystaniem jego kapitału. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wnosi kolejne zmiany poprzez likwidację gospodarstw pomocniczych i rachunku dochodów przy samorządowych jednostkach budżetowych z dniem 31 grudnia 2010 roku. Od stycznia 2011 r. jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia działalności gospodarczej mają więc do wyboru następujące formy prawne: – jednostka budżetowa. – zakład budżetowy, – spółka komandytowa, – spółka komandytowo-akcyjna, – spółka z o.o., – spółka akcyjna, – możliwość powierzenia zadania innemu podmiotowi. Powierzenie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, prawnym czy też jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej, czyli podmiotom całkowicie odrębnym od gminy, wymaga zawarcia bardzo starannie opracowanych umów. Muszą one określić formę korzystania przez kontrahenta z majątku gminy (np. użyczenie, dzierżawa, leasing), precyzować jego obowiązki wobec społeczności lokalnej, na rzecz której będą świadczone usługi, określać zasady odpowiedzialności wobec gminy za należyte wykonywanie usługi itp. Powierzenie 68 Marian Maciejuk wykonywania zadań innym podmiotom nie zwalnia bowiem gmin od bezpośredniej odpowiedzialności gminy wobec świadczeniobiorców. Ważną sprawą w odniesieniu do powierzania zadań gminnych innym podmiotom wykonawczym jest przełamanie obawy przed zawieraniem umów długookresowych. Ciągłe zmiany ustawodawstwa, stan niepewności prawnej spowodowały, że w Polsce panuje lęk przed wiązaniem się umową na dłuższy czas. Przełamanie takich tendencji stanowi warunek powodzenia tej formy prawnej wykonywania zadań publicznych gmin. Praktyka krajów zachodnich dowodzi, że powierzenie zadań publicznych przez gminy innym podmiotom okazuje się korzystne dla obu stron, a co najważniejsze, prowadzi do prawidłowego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Tworzenie jednoosobowych spółek gminy czy też udział gminy w spółkach o kapitale mieszanym podlegają przepisom kodeksu handlowego i kodeksu cywilnego. W ustawie o gospodarce komunalnej zdecydowano tylko, że w gminnej spółce jednoosobowej funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni wójt gminy. Ujęcie gospodarki komunalnej w ustawie o gospodarce komunalnej w sensie podmiotowym oznacza, że jest to gospodarka samorządowa, niezależnie od szczebla samorządności. Inaczej formułując, obejmuje wszystkie zadania własne przypisane samorządowym gminom, powiatom i województwom. Przewidziane w przedmiotowej ustawie formy organizacyjno-prawne nie przystają do wszystkich zadań przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego, zwłaszcza ze sfery społecznej. Realizacja zadań z zakresu kultury w formie samorządowych instytucji kultury, regulowana Ustawą z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, czy zadań z zakresu ochrony zdrowia w formie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, wynikających z Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w ustawie o gospodarce komunalnej. Nie znajdujemy również nic z zakresu bezpieczeństwa publicznego realizowanego przez straże gminne zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. Świadczy to o tym, że przedmiotowa ustawa nie jest do końca precyzyjna i całościowa. Z jednej strony bowiem ujmuje gospodarkę komunalną jako całokształt zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej strony nie odnosi się do wszystkich możliwych form prawnych samorządowych jednostek organizacyjnych realizujących te zadania. Ponadto prawo gospodarcze w Polsce nie zabrania jednostkom samorządu terytorialnego świadczenia usług komunalnych w formie holdingu, fundacji, funduszu celowego, stowarzyszenia czy przystąpienia do spółdzielni [Kańduła 2008, s. 62-87; Wojciechowski 2012, s. 54-65]. O takich możliwościach ustawa o gospodarce komunalnej również nie wspomina. Należy jednak stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego w Polsce dysponują dużą swobodą podejmowania i organizowania działalności mającej na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wykonywanie zadań publicznych umożliwia im wiele form organizacyjno-prawnych, które nie odbiegają Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej… 69 od modelu stosowanego w innych krajach europejskich. Należy więc oczekiwać, że zaspokojenie potrzeb zbiorowych na poziomie samorządu terytorialnego zbliża się do standardów europejskich. 4. Dylematy zakresu działalności gospodarczej Zakres działalności gospodarczej samorządu terytorialnego od lat jest problemem natury interpretacyjnej samorządowców i prawników. W tej kwestii nie ma zgodności co do ścisłego znaczenia pojęcia tzw. sfery użyteczności publicznej zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w aktach prawnych. Wraz z reaktywacją samorządu terytorialnego gminy początkowo, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, mogły prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagały tego potrzeby społeczne. Po długotrwałej dyskusji działalność gospodarcza gmin została ograniczona od 1993 r. do sfery użyteczności publicznej. Mocą ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ponownie przywrócono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej przez samorządowe gminy i województwa. Powiaty mają ustawowy zakaz wykraczania poza sferę użyteczności publicznej. Dlaczego zostały potraktowane inaczej? Uzasadnienia brak [Maciejuk 1998, s. 142-148]. W ustawie o gospodarce komunalnej zaakcentowano fakt, że gospodarowanie mieniem komunalnym ma służyć realizacji zadań własnych gminy wobec jej mieszkańców. W ustawie podjęto również próbę zdefiniowania zadań o charakterze użyteczności publicznej. Są to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gminy i województwa samorządowe mogą w swojej aktywności gospodarczej przekraczać granice użyteczności publicznej, są tylko zmuszone do wyboru odpowiedniej formy jej prowadzenia. Poza sferą użyteczności publicznej gmina i województwo samorządowe nie mogą działać w formach prawnych przewidzianych przez prawo finansów publicznych, czyli jako jednostki budżetowe czy zakład budżetowy. Konieczne jest powołanie w tym celu spółki. O rozszerzeniu granic działalności gospodarczej gmin i województw samorządowych poza sferę użyteczności publicznej decydują dwa rodzaje czynników. Po pierwsze, są to względy społeczno-ekonomiczne, a po drugie, to rodzaj i cel przedsięwzięcia. Każdy z tych czynników ma inne znaczenie. Do przyczyn społeczno-ekonomicznych „zezwolenia” na prowadzenie działalności gospodarczej należą: – istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty, – występujące w gminie bezrobocie, – trudności ze zbyciem składnika mienia komunalnego, który może stanowić aport gminy do spółki. 70 Marian Maciejuk Ze względu na rodzaj i cel przedsięwzięcia „zezwolenie” na prowadzenie działalności gospodarczej obejmuje posiadanie akcji i udziałów w spółkach zajmujących się: – czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi, – działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Należy więc stwierdzić, że ustawa o gospodarce komunalnej stworzyła gminom i województwom samorządowym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej po spełnieniu określonych warunków i stosownym uzasadnieniu wykraczającej poza użyteczność publiczną w niemal wszystkich dziedzinach. Nie są wykluczone nawet tego rodzaju przedsięwzięcia, które wyraźnie służą pozyskiwaniu środków finansowych, np. udziały w bankach. Takich możliwości nie posiadają samorządowe powiaty. 5. Zakończenie Przeprowadzone badania regulacji prawnych oraz literatury przedmiotu z zakresu działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego prowadzą do następujących wniosków: – realizacja zadań samorządowych gmin w latach 1990-1996 odbywała się bez odpowiednich regulacji prawnych, opierała się bowiem na przepisach ogólnych, – działalność gospodarcza samorządu została uregulowana Ustawą z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, – lista dostępnych form organizacyjno-prawnych do prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego w badanym okresie uległa rozszerzeniu o spółkę komandytową i komandytowo-akcyjną oraz zawężeniu w wyniku likwidacji gospodarstw pomocniczych i tzw. rachunku dochodów, – ustawa o gospodarce komunalnej nie ujmuje wszystkich form organizacyjno-prawnych, które są wykorzystywane jako samorządowe jednostki organizacyjne do realizacji zadań własnych, – regulacje prawne nie traktują równorzędnie wszystkich szczebli samorządu terytorialnego pod względem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej – powiaty mają ustawowy zakaz takiej działalności. Wnioskiem końcowym i jednocześnie rekomendacją dla ustawodawcy jest, aby kolejna, nowa ustawa regulująca gospodarkę komunalną samorządu terytorialnego potraktowała wszystkie zadania samorządowe na równi i w jednym miejscu wskazała na wszystkie formy organizacyjno-prawne, za pomocą których jednostki samorządu terytorialnego mogłyby je realizować. Byłoby to bardziej czytelne aniżeli w obecnym stanie prawnym. Ewolucja form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej… 71 Literatura Kańduła S., Przybylska J., Organizacja działalności gospodarczej samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Poznań 2008. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., DzU 1997, nr 78, poz. 483, z późn. zm. Maciejuk M., Działalność gospodarcza gmin w świetle ustawy o gospodarce komunalnej, [w:] Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej nr 785, Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, AE, Wrocław 1998. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity DzU 2001, nr 142, poz. 1591, z poźn. zm.). Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity DzU 2007, nr 14, poz. 89, z późn. zm.). Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity DzU 2001, nr 13, poz. 123, z późn. zm.). Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: DzU. 2011, nr 45, poz. 236). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, DzU 1997, nr 123, poz. 779 z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity DzU 2001, nr 142, poz. 1592, z poźn. zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity DzU 2001, nr 142, poz. 1590, z poźn. zm.). Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych,.DzU 1998, nr 155, poz. 1014, z późn. zm. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, DzU 2005, nr 249, poz. 2104, z późn.zm. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, DzU 2009, nr 19, poz. 100, z późn. zm. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU 2009, nr 157, poz. 1240, z późn. zm. Wojciechowski E., Gospodarka samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2012. THE EVOLUTION OF ORGANIZATIONAL AND LEGAL FORMS RELATED TO RUNNING BUSINESS ACTIVITIES BY LOCAL GOVERNMENT Summary: The hereby study presents the evolution of organizational and legal forms related to running business activities by local government units and resulting from the legal regulations in force since 1990, i.e. local government reactivation at the municipal level. It refers to carrying out individual tasks assigned to municipal, district and provincial governments. Keywords: communal management, budgetary entity, budgetary works, private limited liability company, public limited liability company. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Joanna Kosmaczewska Akademia Wychowania Fizycznego w Poznaniu ZAKORZENIENIE TERYTORIALNE JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO Streszczenie: W artykule „zakorzenienie” zdefiniowano jako zdeterminowane stosunkami społecznymi podejmowanie działań ekonomicznych. Do określenia poziomu zakorzenienia wykorzystano odsetek udziału osób zatrudnionych z terenu gminy w ogólnej liczbie zatrudnionych w firmie oraz procent udziału płatności na zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu gminy w stosunku do przychodów firmy. Badaniu poddano 107 podmiotów gospodarczych z gmin wiejskich Liniewo i Lipka. Słowa kluczowe: zakorzenienie, rozwój lokalny. DOI: 10.15611/pn.2014.332.07 1. Wstęp Fundamentalnym zadaniem prywatnej działalności gospodarczej jest wypracowywanie zysku oraz budowanie wartości rynkowej firmy. Nieco inaczej sytuacja wygląda, gdy działalność gospodarcza prowadzona jest w ramach przedsięwzięć społecznych, wówczas wypracowanie społecznej, a nie jedynie ekonomicznej wartości dodanej może być głównym celem przedsięwzięcia gospodarczego. Tym samym gdzieś w okolicach „linii demarkacyjnej” między społeczną a ekonomiczną wartością dodaną lokują się te wszystkie podmioty gospodarcze, które starają się prowadzić swoją działalność, przynosząc korzyści także lokalnej społeczności. Oczywiście wpływ działalności przedsiębiorstwa na funkcjonowanie jego otoczenia może przybierać różne rozmiary i być kreowany za pomocą świadomie podejmowanych działań w ramach koncepcji rozwoju społecznej odpowiedzialności podmiotu gospodarczego lub wynikać po prostu z sieci relacji występujących w lokalnej społeczności. Jednak, bez względu na świadomość podejmowanych działań, ich trwałym efektem jest „zakorzenienie”, a więc taka sytuacja, w której podejmowanie działań ekonomicznych jest zdeterminowane w pewnym stopniu stosunkami społecznymi. Zakorzenienie wyraża tym samym siłę powiązań przedsiębiorstwa z jego lokalnym otoczeniem i może prowadzić do wzrostu dochodów i zatrudnienia w wielu innych przedsiębiorstwach, a także do zwiększenia wpływów podatkowych władz lokalnych. Wzrost ten wynika z zaopatrzeniowych i dochodowych efektów mnożniko- Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego 73 wych, a jego siła jest zdeterminowana skalą lokalnych powiązań oraz rozmiarami wydatków czynionych poza lokalnym rynkiem. Mając powyższe na uwadze, celem niniejszego artykułu uczyniono próbę analizy zakorzenienia podmiotów gospodarczych funkcjonujących w dwóch gminach wiejskich, tj. w gminie Liniewo (woj. pomorskie) i w gminie Lipka (woj. wielkopolskie). W artykule poszukiwano odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1. Jaki jest procentowy udział osób zatrudnionych z terenu gminy w ogólnej liczbie zatrudnionych w firmie? 2. Jaki jest procentowy udział płatności za zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu gminy w stosunku do przychodów firmy? 3. Z jakich usług firmy korzystają najczęściej, kooperując z podmiotami z terenu gminy? By móc odpowiedzieć na tak postawione pytania badawcze, wśród podmiotów gospodarczych zarejestrowanych na terenie gminy wiejskiej Liniewo (woj. pomorskie) i gminy wiejskiej Lipka (woj. wielkopolskie) przeprowadzono badania empiryczne. Do badań wybrano dwie gminy wiejskie słabo rozwinięte, z potencjałem turystycznym, reprezentujące typ gmin określony jako „aspirujące gwiazdy”1. Realizacja badań, przebiegająca z wykorzystaniem techniki wywiadów telefonicznych i bezpośrednich wspomaganych komputerowo (CATI, CAPI), została poprzedzona badaniem pilotażowym2. Badaniem objęto 56 podmiotów gospodarczych z sektora prywatnego, co stanowiło 25% podmiotów tego sektora własnościowego zarejestrowanych w gminie Liniewo. W gminie Lipka badaniu poddano 50 firm, co stanowi 18% jednostek gospodarczych sektora prywatnego. 2. Zakorzenienie działania ekonomicznego i jego konsekwencje Wywodząca się z lat czterdziestych XX w. koncepcja zakorzenienia działania ekonomicznego [Polanyi 2010] zakłada, że aktywność podmiotów w sferze gospodarczej warunkują struktury społeczne. Oznacza to tym samym zależność między zachowaniami gospodarczymi a stosunkami społecznymi. Zatem jeśli zachowanie gospodarcze jest związane z określoną relacją lub strukturą społeczną, należy uznać je za społecznie zakorzenione [Stachowiak 2011]. W literaturze tematu występuje typologia zakorzenienia, której podstawą jest przewodni aspekt wywierający wpływ na podejmowane działania ekonomiczne. I choć granice między poszczególnymi typami zakorzenienia wydają się dość kontrowersyjne, warto przytoczyć, iż: – zakorzenienie strukturalne wynika z powiązania zachowań podmiotów gospodarczych z lokalną strukturą społeczną, Szczegółowy opis metodologiczny typologii gmin zawiera pozycja: [Kosmaczewska 2013, s. 68-77]. 2 Prezentowane wyniki badań stanowią część badań finansowanych ze środków budżetowych na naukę w latach 2010-2012 jako projekt badawczy habilitacyjny nr NN 114352339. 1 74 – Joanna Kosmaczewska zakorzenienie kognitywne (poznawcze) oznacza warunkowanie zachowań gospodarczych przez subiektywność posiadanych informacji i ograniczoną racjonalność działania, – zakorzenienie kulturowe oznacza związek podejmowanych decyzji gospodarczych z pewnymi wzorcami myślenia i postaw, wynikającymi z kultury i tradycji, – zakorzenienie polityczne owocuje legitymizacją prowadzonej działalności przez lokalne władze i liderów, – zakorzenienie terytorialne łączy w sobie elementy innych form zakorzenienia i oznacza związek podmiotu gospodarczego z procesami zachodzącymi na terenie jego funkcjonowania [Stachowiak 2011; Dudek 2011]. Koncepcja zakorzenienia jest szczególnie często wykorzystywana w badaniach przestrzenno-ekonomicznych w celu określenia korzyści wynikających z lokowania na danym obszarze firm międzynarodowych o globalnym zasięgu działania [Domański 2004; Stryjakiewicz 2004]. Jednakże teoria „katedr na pustyni” wskazuje, że możliwe są także sytuacje, gdy zagraniczna inwestycja poczyniona na danym terenie nie pociąga za sobą lokalnego rozwoju, a funkcjonuje jedynie jako egzogeniczna enklawa nie wykazująca istotnych powiązań z lokalną gospodarką [Hardy 1998]. Zagrożenie takie jest szczególnie istotne w przypadku międzynarodowych inwestycji realizowanych na obszarach wiejskich, gdzie możliwy jest znaczny deficyt kapitału ludzkiego. Z drugiej jednak strony pozyskanie inwestycji o randze międzynarodowej jest na terenach wiejskich rzadkie, a lokalna gospodarka opiera się głównie na funkcjonowaniu małych i średnich przedsiębiorstw (MSP). Dlatego też założyć można, że w gminach wiejskich podejmowanie działań rynkowych będzie podyktowane nie tylko rachunkiem ekonomicznym, lecz także w znacznym stopniu zależeć będzie od takich elementów, jak zaufanie, sieć relacji i powiązań międzyludzkich. Tym samym powinno to oznaczać, że na obszarach wiejskich zakorzenienie, jeśli jest możliwe jego występowanie, będzie stanowiło istotny czynnik rozwoju lokalnego. Wśród barier ograniczających zakorzenienie i jego wpływ na rozwój lokalny należy wskazać deficyty w zasobach kapitału ludzkiego, społecznego i finansowego oraz bierną postawę władz lokalnych. Tymczasem rezultaty zakorzenienia mogą dotyczyć nie tylko rozwoju lokalnego, lecz także osiągania ponadlokalnych korzyści w postaci np. zmniejszenia wartości transferów państwa z tytułu zasiłków dla osób bezrobotnych i wypłat świadczeń socjalnych. Jak już wspomniano, zakorzenienie może wynikać ze świadomych działań podejmowanych w ramach koncepcji rozwoju społecznej odpowiedzialności biznesu w takich obszarach funkcjonowania firmy, jak: – ład organizacyjny, – prawa człowieka, – stosunki pracy, – ochrona środowiska naturalnego, – uczciwe praktyki rynkowe, Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego 75 – – relacje z klientami, zaangażowanie społeczne. Funkcjonowanie podmiotu gospodarczego zgodnie z założeniami wspomnianej koncepcji może zostać wykorzystane do kreowania pozytywnego wizerunku firmy i jednocześnie będzie sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi lokalnemu. Mając na uwadze strukturę podmiotów gospodarczych funkcjonujących na obszarach wiejskich, można jednak założyć, że ich zakorzenienie wynika głównie nie z celowej realizacji koncepcji rozwoju społecznej odpowiedzialności, lecz z sieci relacji występujących w lokalnej społeczności. Przejawia się to zaś nie tyle szeregiem sformalizowanych i zaplanowanych działań, ile poszukiwaniem godnych zaufania pracowników i kontrahentów w najbliższym otoczeniu. 3. Metodologia badań Celem podjętych badań były poszukiwanie odpowiedzi na postawione w artykule pytania badawcze oraz próba stworzenia narzędzia do pomiaru zakorzenienia podmiotu gospodarczego. Badania zostały zrealizowane wśród podmiotów gospodarczych na terenie 2 gmin wiejskich, tj. Liniewo (56 podmiotów) i Lipka (50 podmiotów), co stanowi odpowiednio 25 i 18% jednostek gospodarczych sektora prywatnego zarejestrowanych na terenie tych gmin. Badania przeprowadzone zostały z użyciem techniki CATI, a w przypadku podmiotów sekcji I – działalność związana z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznym (ze względu na dużą liczbę odmów udzielenia odpowiedzi), badania zrealizowano w terenie, w formie wywiadów bezpośrednich z użyciem komputera (CAPI), przy czym badania sekcji I można uznać za badania pełne (badaniu zostały poddane wszystkie podmioty działające w ramach sekcji I, które nie odmówiły udziału w badaniu). Badania na zlecenie autorki artykułu zrealizowała w 2011 r. firma Bio-Stat, stosując przy wyborze jednostek do badania dobór losowy prosty. By możliwe były porównanie zakorzenienia poszczególnych podmiotów gospodarczych i ewentualne analizy porównawcze, stworzono prosty wskaźnik zakorzenienia bazujący na dwóch elementach, tj. zatrudnieniu oraz zaopatrzeniu w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu gminy w stosunku do przychodów firmy. Oczywiście tak zdefiniowany wskaźnik zakorzenienia nie pozwala wnioskować o efektach mnożnikowych, a wskazuje jedynie, na ile podmiot gospodarczy w swoich działaniach bazuje na zasobach lokalnego rynku. Można jednak założyć, że im wyższy odsetek jednostek gospodarczych posiada wysoki wskaźnik zakorzenienia, tym ich pozytywny wpływ na lokalny rozwój będzie większy. Do określenia poziomu zakorzenienia wykorzystano następujący wzór na średnią arytmetyczną: Z+P Wz = , 2 76 Joanna Kosmaczewska gdzie: WZ – wskaźnik zakorzenienia, Z – procentowy udział osób zatrudnionych z terenu gminy w ogólnej liczbie zatrudnionych w firmie, P – procentowy udział płatności za zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu gminy w stosunku do przychodów firmy. Wykorzystując tak obliczony wskaźnik zakorzenienia dla wszystkich podmiotów gospodarczych, dokonano analizy porównawczej. Założono, że w zakresie zatrudniania pracowników poziom korzystania z lokalnych zasobów jest wyższy niż w zakresie zaopatrzenia w produkty i usługi na lokalnym rynku. 4. Wyniki badań i dyskusja Zaproponowany sposób pomiaru zakorzenienia zakłada, że im wyższą wartość przyjmuje wskaźnik, tym bardziej podmiot gospodarczy związany jest z lokalnym rynkiem i tym bardziej przyczynia się on do lokalnego rozwoju. W rzadkich przypadkach wskaźnik ten może przyjmować wartość 100%, co jest jednoznaczne z tym, że jednostka gospodarcza nie zatrudnia pracowników spoza terenu gminy ani nie dokonuje zaopatrzenia w produkty i usługi u kooperantów zlokalizowanych poza obszarem gminy. Oczywiście nie musi to oznaczać, że firma nie posiada żadnych powiązań z jednostkami gospodarczymi spoza terenu gminy, mogą to być bowiem podmioty traktowane jako dodatkowe kanały dystrybucji. Można jednak sądzić, że całkowite powiązanie podmiotu gospodarczego tylko z lokalnym rynkiem może w dalszej perspektywie stwarzać bariery w zakresie wdrożenia innowacji i ewentualnej ekspansji. Założenie to potwierdzają wyniki badań, bowiem wśród poddanych badaniu 107 podmiotów gospodarczych najliczniejszą grupę (59 firm) stanowiły te, dla których wskaźnik zakorzenienia wynosił od 40 do 59%, przy czym średni wskaźnik dla wszystkich badanych firm wyniósł 39% (rys. 1). Warto w tym miejscu wspomnieć, że nie stwierdzono statystycznie istotnych różnic między średnią wartością wskaźnika zakorzenienia wśród podmiotów gospodarczych działających w dwóch badanych gminach. Nie różnił się on także statystycznie dla podmiotów sekcji I (wg PKD 2007) i pozostałych jednostek gospodarczych. Autorka zakłada jednak, że istotne różnice w wartościach wskaźnika zakorzenienia mogłyby dotyczyć dwóch skrajnie różnych gmin wiejskich, reprezentujących na przykład obszary peryferyjne i satelitarne. Wartość wskaźnika zakorzenienia mogą bowiem zwiększać takie cechy, jak znaczne zasoby kapitału społecznego i oddalenie od większego miasta – aglomeracji miejskiej. W gminach satelitarnych wskaźnik ten może zatem przyjmować wartości niższe, co może być zdeterminowane wysokim poziomem kapitału ludzkiego, przy jednoczesnym deficycie kapitału społecznego, oraz bliskością ośrodka miejskiego, który spowoduje „drenaż mózgów” i będzie zachętą do poszukiwania kooperantów poza lokalnym rynkiem. Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego 77 70 60 50 40 30 20 10 0 0% 1-19% 20-39% 40-59% 60-79% 80-99% 100% Liczba podmiotów gospodarczych osiągających poszczególny poziom zakorzenienia Rys. 1. Wskaźnik zakorzenienia wśród irm poddanych badaniu (n = 107) Źródło: badania własne. Jak wskazują pozyskane wyniki, każdy z badanych 107 podmiotów średnio zatrudniał 4 osoby, przy czym w badaniu brano pod uwagę wszelkie możliwe formy stosunku pracy, w tym także formy czasowego zatrudnienia. 27% firm nie zatrudniało w ogóle pracowników, co w przeprowadzonym badaniu oznacza, że były to jednoosobowe podmioty gospodarcze. Najliczniejszą grupę (57%) stanowiły firmy zatrudniające wyłącznie pracowników z terenu gminy. Jedynie 14% podmiotów gospodarczych zatrudniało pracowników wyłącznie spoza terenu gminy. Średni odsetek osób zatrudnionych z terenu gminy w ogólnej liczbie zatrudnionych w badanych firmach wyniósł 67%, w przypadku zatrudnionych z terenu województwa było to jedynie 14% (rys. 2). 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0% 1-19% 20-39% 40-59% 60-79% 80-99% 100% udział osób zatrudnionych z terenu gminy w ogólnej liczbie zatrudnionych w firmie (w %) udział osób zatrudnionych z terenu województwa w ogólnej liczbie zatrudnionych w firmie (w %) Rys. 2. Zatrudnienie pracowników z terenu gminy i województwa w badanych irmach Źródło: badania własne. Joanna Kosmaczewska 78 Ponadto przeprowadzone badania pozwoliły ustalić, że średni procentowy udział płatności na zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm, w stosunku do przychodów badanej jednostki, w przypadku lokalnych kooperantów wynosił jedynie 10%, a w przypadku firm zlokalizowanych poza gminą, lecz jeszcze w obrębie województwa, wynosił 18%. Można także zauważyć pewną prawidłowość wskazującą na to, że podmioty gospodarcze, które ponoszą większe koszty związane z zaopatrzeniem w produkty i usługi, częściej korzystają z dostawców spoza lokalnego rynku (rys. 3). 60 50 40 30 20 10 0 0% 1-19% 20-39% 40-59% 60-79% 80-99% 100% udział płatności na zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu gminy w stosunku do przychodów firmy (w %) udział płatności na zaopatrzenie w produkty i usługi pochodzące od innych firm z terenu województwa w stosunku do przychodów firmy (w %) Rys. 3. Zaopatrzenie w produkty i usługi od innych irm z terenu gminy i województwa Źródło: badania własne. Otrzymane wyniki badań empirycznych nawiązują do koncepcji rozwoju endogenicznego, w której procesy rozwoju bazują na wewnętrznej akumulacji kapitału finansowego, ludzkiego i społecznego [Grosse 2002]. Zgodnie bowiem z tą koncepcją rozwój turystyki po stronie podaży powinien opierać się na wewnętrznych zasobach gminy i regionu, choć turystów i generowany przez nich popyt należy klasyfikować jako egzogeniczny czynnik rozwoju. Wyniki badań wykazały, że do najczęstszych usług, z których korzystają firmy, należą: doradztwo podatkowe, usługi transportowe oraz usługi w zakresie szkolenia (rys. 4). Zakorzenienie terytorialne jako czynnik rozwoju lokalnego 79 reklama i promocja catering dostawa towarów (zaopatrzenie) usługi w zakresie szkolenia doradztwo podatkowe usługi informatyczne usługi prawne ochrona sprzątanie usługi transportowe 0 firmy z terenu województwa 10 20 30 40 50 firmy z terenu gminy Uwaga: dane w liczbach; jednostka gospodarcza mogła wskazać dowolną liczbę kooperantów Rys. 4. Zakres zaopatrzenia w produkty i usługi od innych irm z terenu gminy i województwa Źródło: badania własne. Pozyskanie informacji od podmiotów gospodarczych o zakresie zaopatrzenia w produkty i usługi od innych firm z terenu gminy i województwa powinno leżeć w interesie lokalnych władz samorządowych. Jest to bowiem nie tylko informacja o zakorzenieniu lokalnego biznesu, lecz także wskazówka do zachęcania mieszkańców do rozwijania określonych (deficytowych) działalności gospodarczych na terenie gminy. Zgodnie z koncepcją elastycznej produkcji [Fiedor, Kociszewski 2010] rozwój lokalny może bazować na tworzeniu specjalistycznych produktów i usług (w tym turystycznych) oferowanych przez MSP w bliskiej kooperacji i przy dużym zaangażowaniu lokalnej społeczności. Dane na wykresie (rys. 4) wyraźnie wskazują, że w badanych gminach mamy do czynienia m.in. z jedną z dwóch sytuacji: 1) możliwości świadczenia usług transportowych przez lokalne irmy są zbyt małe (podaż przewyższa popyt), 2) podmioty z terenu gminy świadczące usługi transportowe nie są konkurencyjne cenowo i/lub jakościowo w stosunku do irm z terenu województwa. Wyniki wskazują także, iż słuszne było założenie, że w przypadku zatrudniania pracowników poziom korzystania z lokalnych zasobów jest wyższy (67%) niż w przypadku zaopatrzenia w produkty i usługi na lokalnym rynku (10%). Można mniemać, że większe zakorzenienie w obszarze zatrudnienia wynika z kosztów związanych z dojazdem do pracy oraz rekomendacji potencjalnych pracowników 80 Joanna Kosmaczewska przez najbliższe otoczenie przedsiębiorcy. Dodatkowo lokalny rynek może nie być w wystarczającym stopniu nasycony potencjalnymi kooperantami. 5. Zakończenie Podsumowując zatem poczynione rozważania, należy stwierdzić, że na obszarach wiejskich zakorzenienie terytorialne może stanowić czynnik rozwoju jedynie w sytuacji, gdy na danym terenie obecne są wystarczające zasoby kapitału ludzkiego, społecznego i finansowego. Jedynie bowiem taka sytuacja daje podstawy do zakorzenienia działań ekonomicznych podejmowanych przez lokalne podmioty gospodarcze. Literatura Domański B., Local and regional embeddedness of foreign industrial investors in Poland, „Prace Geograficzne, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej UJ” 2004, z. 114, s. 37-54. Dudek M., Przedsiębiorczość w perspektywie koncepcji zakorzenienia działania ekonomicznego, „Studia Socjologiczne” 2011, nr 4(203), s. 156-175. Fiedor B., Kociszewski K., Ekonomia rozwoju, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2010. Grosse T., Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego, „Studia Regionalne i Lokalne” 2002, nr 1(8), s. 25-48. Hardy J., Cathedrals in the desert? Transnationals, corporate strategy and locality in Wroclaw, “Regional Studies” 1998, vol. 32, s. 639-652. Kosmaczewska J., Turystyka jako czynnik rozwoju obszarów wiejskich, Wyd. Naukowe Bogucki, Poznań 2013. Polanyi K., Wielka transformacja, PWN, Warszawa 2010. Stachowiak K., Rola koncepcji zakorzenienia w geograficznych badaniach nad globalizacją, „Podstawowe Idea i Koncepcje w Geografii” 2011, t. 5, s. 83-99 Stryjakiewicz T., Wpływ inwestorów zagranicznych na rozwój regionalny i lokalny na przykładzie GlaxoSmithKlinePharmaceuticals S.A. w Poznaniu, Wyd. Naukowe Bogucki, Poznań 2004. TERRITORIAL EMBEDDEDNESS AS A LOCAL DEVELOPMENT FACTOR Summary: In the article embeddedness was defined as taking various economic actions determined by social relationships. The level of embeddedness was assessed by percentage of a given commune residents employed in the company in relation to the total number of people employed in the company and the percentage participation of payments for supplies of goods and services from other companies in the commune against the company’s income. The study involved 107 economic subjects from the rural communes of Liniewo and Lipka. Keywords: embeddedness, local development. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Alina Kulczyk-Dynowska Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu TURYSTYKA W GMINACH TATRZAŃSKICH ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM ROLI TATRZAŃSKIEGO PARKU NARODOWEGO Streszczenie: Artykuł zawiera próbę przedstawienia funkcji turystycznej z punktu widzenia zarówno gmin, jak i podmiotu zarządzającego obszarem chronionym – parku narodowego. W tekście wskazano zasady funkcjonowania parków narodowych, dokonano przeglądu regulacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko dyrektora parku narodowego. Starano się wykazać zmianę postrzegania sposobu zarządzania najwyższą formą obszarowej ochrony prawnej, jaka miała miejsce na przestrzeni lat 1934-2013. W części empirycznej przedstawiono gminy powiatu tatrzańskiego (zbadano stopień pełnienia przez nie funkcji turystycznej) oraz Tatrzański Park Narodowy (TPN). Starano się wykazać, iż turystyka dla TPN oznacza nie tylko zagrożenia związane z antropopresją, lecz także źródło przychodów i wsparcie działań z zakresu edukacji ekologicznej. Słowa kluczowe: turystyka, obszar chroniony, rozwój lokalny. DOI: 10.15611/pn.2014.332.08 1. Wstęp Przestrzeń i środowisko pełnią wiele funkcji. Człowiek, gospodarując nimi, dokonuje wyboru aktywności dopuszczalnych na danym obszarze – jest to trudne i może prowadzić do konfliktów przestrzennych. Dążenie do zarządzania rozwojem obszarów chronionych w zasadzie zmusza do pogodzenia funkcji ochrony przyrody i funkcji turystycznej. Obie łączy ta sama podstawa – jest nią atrakcyjność i unikatowość przestrzeni objętej ochroną. Obszary chronione to przestrzeń wyjęta spod normalnych zasad gospodarowania. W literaturze przedmiotu słusznie podejmuje się tematykę zarządzania turystyką na obszarach przyrodniczo cennych – działania powiatów i gmin w stosunku do tych przestrzeni winny być zgodne nie tylko z prawodawstwem regulującym kwestię usług turystycznych, planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony zabytków itp., ale i z prawem dotyczącym funkcjonowania obszarowych form ochrony przyrody [Kiryluk 2005, s. 215-216]. 82 Alina Kulczyk-Dynowska Popularność Tatr jako miejsca spędzania wolnego czasu nie budzi wątpliwości. Znaczenie funkcji turystycznej dla rozwoju gmin tatrzańskich również wydaje się oczywiste. Analizy wymaga sposób postrzegania turystyki z punktu widzenia, władającego częścią powierzchni gmin tatrzańskich, Tatrzańskiego Parku Narodowego (TPN). Wydaje się zasadne dążenie do weryfikacji tezy głoszącej, iż dla TPN turystyka oznacza jedynie antropopresję. Celem artykułu jest przedstawienie funkcji turystycznej zarówno z punktu widzenia gmin, jak i podmiotu zarządzającego obszarem chronionym – parku narodowego. W artykule podjęto również próbę wskazania, iż turystyka na obszarach chronionych winna być rozpatrywana kompleksowo – nie tylko jako źródło zagrożeń dla przyrody. 2. Zasady funkcjonowania parków narodowych a turystyka Park narodowy jest najwyższą formą prawną obszarowej ochrony przyrody w Polsce. Jak zauważa B. Poskrobko, jest to jedna z niewielu – obok parku krajobrazowego, ogrodu botanicznego, zoologicznego i oceanariów – form ochrony przyrody z własnym zarządem [Poskrobko 2007, s. 176]. Z jego ustanowieniem wiążą się nie tylko liczne ograniczenia w wykorzystaniu przestrzeni, ale i cały szereg działań wykonywanych przez park narodowy działający jako samodzielny podmiot. Podstawowy akt prawny regulujący funkcjonowanie obszarów chronionych – w tym parków narodowych – stanowi Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU 2004, nr 92, poz. 880, z późn. zm.). Turystyka jest wpisana w ideę funkcjonowania parków narodowych. Ustawodawca w art. 8b wspomnianej ustawy o ochronie przyrody wskazuje, iż udostępnianie obszaru stanowi jedno z trzech podstawowych zadań parków narodowych. Podkreślić należy, że priorytetowym zadaniem parku narodowego jest ochrona przyrody – udostępnianie obszaru, działalność edukacyjna i wszelkie inne aktywności podejmowane na terenie chronionym muszą być jej bezwzględnie podporządkowane. Uzupełnieniem zasad wykorzystywania przestrzeni parku narodowego są zarządzenia wydawane przez dyrektora – umożliwia to uszczegółowienie ustawowych norm w sposób dopasowany do realiów konkretnego terytorium. W Tatrzańskim Parku Narodowym obowiązują zarządzenia dotyczące m.in.: • ograniczeń turystyki narciarskiej, • obowiązku zapewnienia opieki przewodnika górskiego tatrzańskiego, • regulaminu Centrum Edukacji Przyrodniczej Tatrzańskiego Parku Narodowego, • ruchu pieszego, rowerowego oraz uprawiania narciarstwa, • uprawiania taternictwa jaskiniowego, • uprawiania taternictwa, • wydawania zezwoleń na wjazd na drogi wewnętrzne TPN, • opłat za udostępnianie TPN. Turystyka w gminach tatrzańskich… 83 Tabela 1. Regulacje dotyczące stanowiska dyrektora parku narodowego zawarte w ustawach o ochronie przyrody opublikowanych w latach 1934-2013 Akt prawny Ustawa z dnia 10 marca 1934 r. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. Ustawa z dnia 16 października 1991 r., tekst ogłoszony Ustawa z dnia 16 października 1991 r., tekst ujednolicony Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., tekst ogłoszony Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., tekst ujednolicony, tj. aktualny stan prawny Pozycja dyrektora parku narodowego Brak regulacji dotyczących stanowiska dyrektora parku narodowego. Państwowej Radzie Ochrony Przyrody zlecono opiniowanie o kwalifikacjach fachowych dyrektorów (kierowników) parków narodowych. Dyrektor parku narodowego został zaliczony do organów ochrony przyrody. Powołanie i odwołanie dyrektora parku narodowego pozostawało w gestii Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody). Powołanie i odwołanie dyrektora parku narodowego pozostawało w gestii ministra właściwego do spraw środowiska (po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody). Dyrektor parku narodowego został zaliczony do Służby Ochrony Przyrody. Minister właściwy do spraw środowiska powoływał dyrektora parku narodowego na 5 lat spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu. Do konkursu mogły przystąpić wyłącznie osoby posiadające: 1) dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku: biologia, geografia, geologia, leśnictwo, ochrona środowiska, rolnictwo; 2) co najmniej 10-letni staż pracy w zawodzie zgodnym z. kierunkiem studiów, w tym 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym. Dyrektor parku narodowego jest organem parku narodowego. Dyrektor parku narodowego jest powoływany przez ministra właściwego do spraw środowiska spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Stanowisko dyrektora parku narodowego może zajmować osoba, która: 1) jest obywatelem polskim; 2) korzysta z pełni praw publicznych; 3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) posiada tytuł zawodowy magistra lub równorzędny; 5) posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości dyrektora parku narodowego; 6) posiada kompetencje kierownicze; 7) posiada co najmniej 6-letni staż pracy, w tym co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ustawy o ochronie przyrody z dnia 10 marca 1934 r., DzU 1934, nr 31, poz. 274; Ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 kwietnia 1949 r., DzU 1949, nr 25 poz. 180; Ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., DzU 1991, nr 114, poz. 492 (tekst ogłoszony oraz tekst ujednolicony, opracowany na podstawie: DzU 2001, nr 99, poz. 1079; nr 100, poz. 1085; nr 110, poz. 1189; nr 145, poz. 1623; 2002: nr 130, poz. 1112; 2003: nr 80, poz. 717; nr 162, poz. 1568; nr 203, poz. 1966; Ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., DzU 2004, nr 92, poz. 880 (tekst ogłoszony oraz tekst ujednolicony opracowany na podstawie: DzU 2009, nr 151, poz. 1220; nr 157, poz. 1241; nr 215, poz. 1664; 2010: nr 76, poz. 489; nr 119, poz. 804; 2011: nr 34, poz. 170; nr 94, poz. 549; nr 208, poz. 1241; nr 224, poz. 1337; 2012: poz. 985; 2013: poz. 7, 73, 165). 84 Alina Kulczyk-Dynowska Ograniczenia i zakazy zawarte zarówno w zarządzeniach, jak i w ustawie mogą skłaniać ku przyjęciu tezy o postrzeganiu turystyki przez zarządzających parkami narodowymi jedynie przez pryzmat antropopresji. Na konieczność odrzucenia tego stwierdzenia wskazuje jednak analiza zasad prowadzenia gospodarki finansowej oraz źródeł przychodów parków narodowych. Parki narodowe prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, co oznacza obowiązek pokrywania z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów wydatków na finansowanie zadań określonych w ustawie, w tym zadań Służby Parku Narodowego, oraz wszelkich kosztów działalności. Jednocześnie ustawodawca w art. 8h wspomnianej ustawy wyraźnie wskazuje źródła przychodów – m.in. wpływy z opłat za wstęp do parku oraz wpływy z opłat pobieranych w związku z działalnością edukacyjną parku narodowego. Możliwość poboru tych opłat sprawia, że turystyka jest znaczącym źródłem przychodów w budżetach parków narodowych. Prawidłowe zrozumienie nie tylko roli turystyki w funkcjonowaniu parków narodowych, lecz także całościowej wizji ustawodawcy dotyczącej omawianej formy ochrony przyrody wymaga przyjrzenia się ewolucji regulacji dotyczących osób zajmujących stanowisko dyrektora parku narodowego (tab. 1). Wymagania stawiane kandydatom, współtworzące profil dyrektora parku narodowego, w znaczący sposób determinują styl zarządzania jednostką. Analiza kolejnych ustaw o ochronie przyrody wskazuje, że stanowisko dyrektora parku narodowego ewoluowało od strażnika przyrody do menedżera w ochronie przyrody. Symptomatyczne jest to, że ustawodawca odstąpił od bezwarunkowej konieczności posiadania przez dyrektora parku narodowego wykształcenia o profilu przyrodniczym. Zmiana wyobrażenia o zarządzaniu parkiem narodowym jest szczególnie istotna w kontekście znaczenia przestrzeni parku dla rozwoju gmin terytorialnie z parkiem powiązanych. Unikatowość zasobów przyrody parków sprawia, że sposób udostępniania powierzchni parku (w tym dostępna infrastruktura turystyczna), oferta edukacji ekologicznej, wydawnictwa promujące park, będące dopełnieniem marketingu terytorialnego gmin, mają znaczny wpływ na możliwości rozwoju turystyki w wymienionych gminach. 3. Turystyka w gminach tatrzańskich W skład powiatu tatrzańskiego zalicza się pięć gmin: Zakopane, Kościelsko, Poronin, Bukowina Tatrzańska i Biały Dunajec. Terytorialnych powiązań z TPN nie posiada jedynie gmina Biały Dunajec. Ze względu na specyficzną lokalizację – niewielką odległość od granic TPN oraz położenie wypełniające przestrzeń między terytorium gminy Poronin i gminy Bukowina Tatrzańska – do dalszych badań został przyjęty obszar Białego Dunajca. W celu uwidocznienia stopnia pełnienia przez wymienione gminy funkcji turystycznej obliczono następujące wskaźniki: Turystyka w gminach tatrzańskich… 85 wskaźnik wyrażony liczbą turystów korzystających z noclegu, przypadających na 1 km2 powierzchni całkowitej gminy (wskaźnik Deferta), • wskaźnik nasycenia bazą turystyczną, wyrażony liczbą miejsc noclegowych przypadających na 1 km2 (wskaźnik Charvata), • wskaźnik intensywności ruchu turystycznego, wyrażony liczbą turystów korzystających z noclegu, przypadających na 1 tys. mieszkańców stałych (wskaźnik Schneidera). Decyzja o wyborze okresu badań była podyktowana chęcią przedstawienia rozwoju funkcji turystycznej w sposób umożliwiający ocenę z kilkuletniej perspektywy – za początek badań przyjęto rok akcesji Polski do Unii Europejskiej. W tabeli 2 zaprezentowano wyniki obliczeń – wynika z nich, iż rolę lidera w zakresie realizacji funkcji turystycznej odgrywa w powiecie tatrzańskim gmina Zakopane. W odniesieniu do wszystkich gmin powiatu tatrzańskiego wystąpiła poprawa każdego z badanych wskaźników – największy progres zanotowano w gminach Poronin oraz Bukowina Tatrzańska. • Tabela 2. Wskaźniki Deferta, Charvata i Schneidera dla gmin powiatu tatrzańskiego za lata 2004 i 2012 Wskaźnik Deferta Wskaźnik Charvata Wskaźnik Schneidera dynamika dynamika dynamika 2004 2012 2004 2012 2004 2012 . (w %) (w %) (w %) Zakopane 4 121 5 254 127,48 104,05 154,06 148,07 12 479 15 854 127,04 Kościelisko 207 309 149,03 8,05 14,58 181,14 3 548 4 927 138,87 Poronin 124 383 309,50 7,04 35,14 499,49 984 2 844 288,89 Bukowina Tatrzańska 282 898 318,41 9,93 31,71 319,30 3 032 9 099 300,05 Biały Dunajec 111 180 162,41 7,40 13,54 183,01 574 890 155,26 Gmina Źródło: opracowanie własne na postawie danych Głównego Urzędu Statystycznego – Bank Danych Lokalnych. W związku z rosnącym znaczeniem funkcji informacyjnej, jaką sprawuje Internet, dokonano przeglądu stron internetowych badanych gmin w celu zapoznania się z zawartymi tamże, istotnymi z punktu widzenia ruchu turystycznego, informacjami. Na stronie internetowej www.zakopane.eu wyeksponowano hasło „Zakopane najbliżej Tatr”. Osoby korzystające ze strony mogą m.in.: sprawdzić legalność kwatery poprzez wykorzystanie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; skorzystać z zakładki „Sport i Turystyka”, gdzie szczegółowo opisano możliwości uprawiania sportu (m.in. Aquapark, Centralny Ośrodek Sportu, imprezy sportowe), turystyki (m.in. bazę turystyczną, przewodników górskich, trasy rowerowe), a także zawarto linki przekierowujące na stronę TPN logo Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz GeoPortalu Tatry. Gmina Kościelisko umieściła na oficjalnej stronie www.koscielisko.com.pl hasło „Gmina Kościelisko – brama do Tatr Zachodnich”. Analogicznie do po- 86 Alina Kulczyk-Dynowska przednio charakteryzowanej strony można na niej sprawdzić bazę kwaterodawców. W zakładce „Sport i Turystyka” opisano m.in.: szlaki turystyczne, możliwości w zakresie uprawiania narciarstwa, a także zabytki. Strona oferuje wirtualną wycieczkę po terenie gminy Kościelisko. Twórcy omawianej strony internetowej nie umieścili na niej logo TPN – w zasadzie brakuje jakiejkolwiek wyraźnej formy zwrócenia uwagi turysty na istnienie w gminie parku narodowego. Odwiedzających stronę internetową gminy Poronin www.poronin.pl wita następująca wypowiedź wójta: „Wyrażam nadzieję, że zamieszczone tu informacje pomogą Państwu w załatwieniu spraw w Urzędzie i innych jednostkach, a bogaty kalendarz imprez kulturalnych, piękne krajobrazy, szeroka baza noclegowa zachęcą do odwiedzenia naszej gminy”. Konsekwencją powyższego jest zakładka „Kącik Turysty” informująca m.in.: o wyciągach, szlakach rowerowych, tzw. szlaku oscypkowym, Gminnym Centrum Informacji i Promocji, bazie noclegowej i gastronomicznej, Karcie Tatrzańskiej, ale i miejscach, w których można skorzystać z usług służby zdrowia. Strona oferuje również możliwość obserwacji wybranych obszarów poprzez kamery internetowe. Bukowina Tatrzańska na stronie www.ugbukowinatatrzanska.pl informuje, iż stanowi centrum narciarstwa, posiada wody termalne, szlaki turystyczne, kwatery, oferuje kuchnię regionalną i tzw. żywy folklor. Wszystkie te „słowa klucze” zawierają przekierowanie do szczegółowych informacji o danej atrakcji. Podkreślić należy, że w zakładce „Tatry” znajduje się wzmianka dotycząca poprawnego zachowania w parku narodowym. Strona www.bialydunajec.com.pl zawiera w zakładce „Turystyka” jedynie – niezbyt rozbudowane – informacje o bazie noclegowej. Internetowa baza obiektów turystycznych jest dopiero w trakcie tworzenia. W porównaniu z poprzednio opisanymi stronami internetowymi jest to propozycja zdecydowanie najuboższa. Dokonany przegląd stron internetowych pozwala zauważyć ukierunkowanie przekazu informacji na potrzeby turystów. Symptomatyczne jest to, że najsłabszą propozycję w tym zakresie stanowi strona internetowa gminy osiągającej najniższe wskaźniki ilustrujące stopień pełnienia przez gminę funkcji turystycznej, tj. strona gminy Biały Dunajec. Opisując gminy tatrzańskie, warto podkreślić, że turystyka jest istotnym czynnikiem warunkującym poziom ich wielofunkcyjności. Literatura przedmiotu podejmuje tematykę wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich wokół ośrodków zurbanizowanych, wskazując na oddziaływanie obiektu, jakim jest miasto centralne, na otoczenie [Warczewska, Przybyła 2012, s. 91]. Wydaje się zasadne w analogiczny sposób oceniać funkcjonowanie obszaru chronionego i jego wpływ na terytorialnie powiązane z nim gminy. Ł. Popławski zauważa, że obszar chroniony ma walory turystyczne, wypoczynkowe oraz hodowlane – przy odpowiednim wsparciu może rozwinąć się w jego przestrzeni nie tylko funkcja turystyczna, ale i rolnictwo ekologiczne, produkcja miodu, uprawy specjalne itp. [Popławski 2009, s. 150-151]. Doświadczenia gmin tatrzańskich wskazują, że wpływ TPN nie ogranicza się do samego terenu parku, lecz dotyczy całości gmin. Turystyka w gminach tatrzańskich… 87 4. Turystyka na terenie TPN – ujęcie wieloaspektowe Mimo rozległego terenu opisywanego parku (21 164 ha ) liczbę turystów odwiedzających Tatrzański Park Narodowy można określić w sposób dość precyzyjny – warunek zakupu biletów wstępu pozwala wskazać liczbę tzw. osobowejść. Ponieważ dane te nie ujmują m.in. biletów sprzedawanych przez Wspólnotę 8 Uprawnionych Wsi w Witowie, opłat pobieranych przez Polskie Koleje Linowe (PKL) przy okazji sprzedaży biletu do kolejki linowej ani wejść bezbiletowych (tj. wejść poza okresami funkcjonowania punktów sprzedaży, wejść osób zwolnionych z opłat lub celowo omijających punkty poboru), TPN sporządza tzw. doszacowanie. Z danych zawartych w tab. 3 wynika, że ruch turystyczny na przedmiotowym obszarze zauważalnie wzrasta. Jest to zbieżne z – zaprezentowanymi wcześniej – wynikami badań nad poziomem realizacji funkcji turystycznej przez gminy powiatu tatrzańskiego. Tabela 3. Liczba turystów w Tatrzańskim Parku Narodowym za lata 2004 i 2012 Wyszczególnienie Liczba sprzedanych biletów ogółem Doszacowanie 2004 1 975 620 2 662 208 2012 2 251 201 3 135 346 Różnica (w %) 13,95 17,77 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych TPN [Internet 5 (2013)]. Ruch turystyczny implikuje szereg – znacznie wykraczających poza dosłowne rozumienie antropopresji – skutków dla przestrzeni. W związku z turystyką występuje oczywiście konieczność identyfikacji i późniejszej eliminacji zagrożeń dla przyrody, ale też generowane są przychody, rozszerza się skala oddziaływania edukacji ekologicznej, a także marketingu terytorialnego wpływającego na rozwój znacznie szerszej przestrzeni niż obszar chroniony. Zagrożenia związane z utrzymaniem trwałości ekosystemów znajdują pełne odzwierciedlenie w treści realizowanych zadań ochronnych. W związku z ruchem turystycznym powstaje m.in. zagrożenie erozją gleb (w wyniku ruchu pieszego oraz uprawiania sportów zimowych) czy zanieczyszczenie wód powierzchniowych i podziemnych. Liczba osób odwiedzających Tatry nie jest również obojętna dla fauny i flory. Na mocy wspomnianej już Ustawy o ochronie przyrody park narodowy od 1 stycznia 2012 r. jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Jak już wskazano, park narodowy prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Należy wyraźnie podkreślić, że dotacje budżetowe nie pokrywają całości kosztów ponoszonych przez parki narodowe. Wobec powyższego kategoria przychodów uzyskiwanych przez TPN nabiera szczególnego znaczenia w kontekście możliwości finansowania działalności jednostki. 88 Alina Kulczyk-Dynowska Aby ukazać skalę przychodów powiązanych z turystyką, przeanalizowano dane finansowo-księgowe za 2012 rok. Powodem zawężenia – w stosunku do poprzednich badań – okresu poddanego analizie były: zmiany form organizacyjno-prawnych, w ramach których funkcjonowały parki narodowe w ostatnich latach, oraz zmiany stawek za wstęp do TPN. W tab. 4 wyszczególniono wybrane pozycje przychodów netto powiązanych z ruchem turystycznym. Warto zaznaczyć, że kwota uzyskanych za 2012 r. przychodów netto ze sprzedaży towarów i materiałów wyniosła 19 075 tys. zł, co oznacza, że wymienione w tab. 4 źródła przychodów stanowiły ponad połowę przychodów TPN. Tabela 4. Wybrane pozycje przychodów netto TPN w 2012 r. Lp. Wyszczególnienie Kwota netto (w zł) 1 Sprzedaż biletów wstępu (Dolina Kościeliska, Kużnice, Dolina Strążyska, 6 539 357,51 Łysa Polana, Brzeziny, Dolina Filipki, Wierch Poroniec, Droźniczówka oraz przedsprzedaż) 2 Sprzedaż biletów wstępu Polskie Koleje Linowe 896 985,19 3 Wstęp do Jaskini Mroźnej 668 822,26 4 Sprzedaż usług parkingowych na gruntach TPN (Łysa Polana, Palenica, 1 649 672,75 Wierch Poroniec, Mała Łąka, Kiry) 5 Opłaty za wjazdy dorożkarzy (Dolina Kościeliska, Palenica, Kalatówki) 937 633,83 6 Licencje przewodnickie 16 150,27 7 Dzierżawa obiektów pełniących funkcje gastronomiczne w Dolinie Strąży371 777,24 skiej oraz Łysej Polanie Suma 11 080 399,05 Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentacji finansowo-księgowej TPN. Ruch turystyczny to również napływ klientów korzystających z prowadzonych przez TPN działań związanych z edukacją ekologiczną. Park realizuje zadania z tego zakresu m.in. poprzez utworzenie ścieżek dydaktycznych, ofertę Centrum Edukacji Przyrodniczej w Zakopanem (konkursy, wystawy, warsztaty, zajęcia terenowe), organizowanie imprez dydaktycznych, działalność Kółka Przyrodniczego oraz publikowanie wydawnictw o tematyce przyrodniczej. Skalę działalności w tym zakresie ukazują m.in. informacje GUS – wg których w 2011 r. muzeum TPN odwiedziło 146 tys. osób, a liczba imprez dydaktycznych wyniosła 666 [Ochrona Środowiska… 2012]. Z danych TPN wynika, że rocznie ukazuje się od kilku do kilkunastu różnych pozycji wydawniczych, przy czym nakład np. pojedynczego folderu mieści się w granicach 1500-3000 szt. Biorąc pod uwagę wyniki uzyskane na podstawie „Badania świadomości i zachowań ekologicznych mieszkańców Polski (badanie trackingowe 2012)” – Raport TNS Polska dla Ministerstwa Środowiska czy wyniki raportu „Edukacja dla zrównoważonego rozwoju w opiniach nauczycieli” [Internet 3 (2013)], w Polsce wciąż niezbędna jest intensyfikacja przekazu wiedzy dotyczącej środowiska naturalnego i skutków antropopresji. Niemożliwe jest wyrażenie w mierzalny sposób zależności pomiędzy działalnością edukacyjną TPN a zachowaniem turystów czy mieszkańców Turystyka w gminach tatrzańskich… 89 gmin tatrzańskich. Niemniej jednak w świetle powyższego każde zjawisko zwiększające liczbę osób korzystających z edukacji ekologicznej jest nie do przecenienia. Tworzone z myślą o turystach wydawnictwa TPN oraz informacje zawarte na stronie internetowej parku (www.tpn.pl) mają jeszcze jeden aspekt – wspierają działania z zakresu marketingu terytorialnego prowadzonego przez gminy powiatu tatrzańskiego. Może być to platforma współpracy na linii samorządy-dyrekcja parku narodowego. Współpraca ta jest pożądana z uwagi na konieczność wspólnego kreowania rozwoju przestrzeni – tworzenia marki regionu i zapobiegania konfliktom przestrzennym. 5. Podsumowanie Podejście do zarządzania przestrzenią – w tym przestrzenią objętą ochroną prawną – podlega ewolucji. Analiza zapisów – dotyczących zarówno wymagań stawianych dyrektorom parków narodowych, jak i źródeł finansowania działalności parków – zawartych w kolejnych ustawach o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje na zmianę podejścia do zarządzania parkami narodowymi. Trudno nie wiązać tego faktu z koniecznością zmiany w postrzeganiu roli, jaką odgrywa turystyka w rozwoju przedmiotowych obszarów. Wartości wskaźników Deferta, Charvata i Schneidera obliczonych dla gmin powiatu tatrzańskiego, jak i analiza danych dotyczących liczby turystów odwiedzających Tatrzański Park Narodowy dowodzą rosnącego zainteresowania wypoczynkiem na obszarach przyrodniczo cennych. W kontekście powyższego wydaje się, że przestrzeń parku narodowego winna być rozpatrywana w dwóch aspektach: terenu podlegającego ścisłej ochronie, będącego najważniejszym elementem zasobów jednostki organizacyjnej, jaką jest park narodowy, oraz terenu będącego – równolegle z powyższym – integralną częścią gmin terytorialnie z parkiem powiązanych. Turystyka zarówno decyduje o wielofunkcyjności gmin, jak i umożliwia wykonywanie działań parku narodowego. Bez turystyki – a więc bez ludzi – nie istniałoby udostępnienie parku narodowego, nie byłoby osób uczestniczących w zajęciach edukacyjnych, a TPN nie byłby w stanie finansować swojej działalności. Oznacza to, że przedstawianie turystyki na obszarze przyrodniczo cennym jedynie przez pryzmat antropopresji należy uznać za błędne. Literatura Kiryluk H., Działania powiatów i gmin na rzecz rozwoju turystyki na obszarach przyrodniczo cennych, [w:] Zarządzanie turystyką na obszarach przyrodniczo cennych, red. B. Poskrobko, Wyd. Wyższej Szkoły Ekonomicznej, Białystok 2005. Ochrona Środowiska 2012 r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2012.. 90 Alina Kulczyk-Dynowska Popławski Ł., Uwarunkowania ekorozwoju gmin wiejskich na obszarach chronionych województwa świętokrzyskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009. Poskrobko B., Zarządzanie ochroną przyrody, [w:] Zarządzanie środowiskiem, red. B. Poskrobko, PWE, Warszawa 2007. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 10 marca 1934 r., DzU 1934, nr 31, poz. 274. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 7 kwietnia 1949 r., DzU 1949, nr 25, poz. 180, Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., DzU 1991, nr 114, poz. 492 (tekst ogłoszony oraz tekst ujednolicony, opracowany na podstawie: DzU. 2001: nr 99, poz. 1079; nr 100, poz. 1085; nr 110, poz. 1189; nr 145, poz. 1623, 2002: nr 130, poz. 1112; 2003: nr 80, poz. 717; nr 162, poz. 1568; nr 203, poz. 1966) . Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., DzU 2004, nr 92, poz. 880 (tekst ogłoszony oraz tekst ujednolicony opracowany na podstawie: DzU 2009, nr 151, poz. 1220, nr 157, poz. 1241, nr 215, poz. 1664; 2010: nr 76, poz. 489, nr 119, poz. 804; 2011: nr 34, poz. 170, nr 94, poz. 549, nr 208, poz. 1241, nr 224, poz. 1337; 2012: poz. 985; 2013: poz. 7, 73, 165). Warczewska B., Przybyła K., Implikacje wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich w strefie podmiejskiej Wrocławia, „Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich” 2012 nr 2/III, s. 89-100. Strony internetowe Internet 1: www.bialydunajec.com.pl [data dostępu: 30.09.201330]. Internet 2: www.koscielisko.com.pl [data dostępu: 30.09.2013]. Internet 3: www.mos.gov.pl/g2/big/2012_12/550ce6500d794c6d9450a971ba6da957.pdf [data dostępu: 13.06.2013]. Internet 4: www.poronin.pl [data dostępu: 30.09.2013]. Internet 5: www.tpn.pl zwiedzaj/turystyka/statystyka [data dostępu: 30.09.2013]. Internet 6: www.ugbukowinatatrzanska.pl [data dostępu: 30.09.2013]. Internet 7: www.zakopane.eu [data dostępu: 30.09.2013]. TOURISM IN TATRA MUNICIPALITIES WITH PARTICULAR FOCUS ON THE ROLE OF THE TATRA NATIONAL PARK Summary: The paper is an attempt to describe the tourist function both from the point of view of the municipalities and the governing subject of a protected area, i.e. the national park. It enumerates the rules behind the functioning of national parks and an overview of regulations regarding people applying for the post of the national park director. The author attempted to indicate the changes in the perception of management of the highest form of area-based legal protection which occurred between the years 1934-2013. The empirical segment includes a description of the Tatra poviat municipalities (the author studied the degree to which they fulfill the tourist function) and the Tatra National Park (TNP). The author tried to show that tourism is not only a source of danger for the TNP related to anthropological impact, but also a source of income and a valuable contribution to activities aimed at ecological education. Keywords: tourism, protected area, local development. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie MIEJSKA GOSPODARKA LOKALNA W UJĘCIU HOLISTYCZNYM Streszczenie: W artykule podjęto próbę przedstawienia istoty miejskiej gospodarki lokalnej, ze szczególnym uwzględnieniem czynników o charakterze endogenicznym. Uwzględniając endogeniczną perspektywę tej gospodarki, zaproponowano teoretyczny model analizy miejskiej gospodarki lokalnej oparty na sześciu jej aspektach: podmiotowym, przedmiotowym, czynnościowym, atrybutowym, instytucjonalnym i funkcjonalnym. Prezentowane ujęcie uwzględnia wielowymiarowość miejskiej gospodarki lokalnej, która zdaniem autorek powinna być analizowana w sposób holistyczny, z uwzględnieniem przemian natury instytucjonalnej, strukturalnej i funkcjonalnej, zachodzących w skali miasta i w jego otoczeniu. Słowa kluczowe: miasto, gospodarka lokalna, rozwój lokalny. DOI: 10.15611/pn.2014.332.09 1. Wstęp Jak wynika z historycznych doświadczeń związanych z procesami miastotwórczymi, zmiany zachodzące w otoczeniu miast implikowały równoczesne zmiany we wszystkich obszarach ich funkcjonowania. Swoistym „kołem zamachowym” owych przemian były przede wszystkim, zachodzące w skali danej cywilizacji, nowe paradygmaty gospodarowania, czyli utrwalone kulturowo wzorce zaspokajania potrzeb ludzkich w skali indywidualnej i zbiorowej. Wynika z tego, że wraz z utrwalającym się w określonym czasie nowym wzorcem (modelem) gospodarowania rekonstrukcji ulegały również składniki podsystemu gospodarki, jakim jest miasto. Czy można zatem stwierdzić, że wraz z nowymi wzorcami gospodarowania procesy i zjawiska gospodarcze zachodzące w przestrzeni miejskiej ulegały całkowitej reorientacji, a tym samym dla każdej epoki należy formułować nową definicję gospodarki lokalnej? Odpowiedź w tym zakresie nie może być jednoznaczna, gdyż obok rzeczywistych przemian natury instytucjonalnej, strukturalnej i funkcjonalnej, pewne aspekty miejskiej gospodarki lokalnej są stałe, niezależne od zmian zachodzących w ich otoczeniu. Niezależnie jednak od tego, w jakim zakresie miejska gospodarka lokalna zmienia się pod wpływem presji czynników zewnętrznych, nie może pozostać wobec 92 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka nich obojętna. Dlatego, podejmując się próby przedstawienia istoty miejskiej gospodarki lokalnej, należy uwzględnić różne aspekty tego systemu. Celem artykułu jest próba zdefiniowania miejskiej gospodarki lokalnej, uwzględniająca szczególnie endogeniczne aspekty tego systemu, której dokonano na podstawie studiów literatury. 2. Endogeniczne aspekty miejskiej gospodarki lokalnej Niemożliwe jest przedstawienie istoty miejskiej gospodarki lokalnej w postaci jednej, spójnej, uniwersalnej i ponadczasowej definicji czy nawet metadefinicji. Składa się na nią bowiem zbyt wiele czynników o charakterze endogenicznym oraz egzogenicznym, co akcentuje w swoich pracach wielu autorów, m.in. D. Waldziński [1999, s. 82-85]. Uwzględniając endogeniczną perspektywę tej gospodarki, można ją rozpatrywać w aspektach: podmiotowym, przedmiotowym, czynnościowym, atrybutowym, instytucjonalnym i funkcjonalnym (rys. 1). W aspekcie podmiotowym gospodarkę lokalną stanowią przede wszystkim funkcjonujące w przestrzeni miasta przedsiębiorstwa, samorządy terytorialne oraz inne organizacje publiczne i prywatne, w tym reprezentujące interesy społeczności lokalnych, które przyczyniają się do aktywizacji i rozwoju szeroko pojętej działalności gospodarczej, zarówno w stopniu bezpośrednim, jak i pośrednim. Do podmiotów gospodarki lokalnej należy zaliczyć przede wszystkim funkcjonujące w przestrzeni miasta (por. [Bagdziński 1994, s. 15; Pike 2006, s. 44]): 1. Przedsiębiorstwa prywatne operujące głównie w sferze rynkowej, w tym: spółki z dominującym kapitałem zagranicznym, powstałe jako bezpośrednie inwestycje zagraniczne; spółki z kapitałem głównie krajowym, pochodzącym jednak z innych miast; oddziały spółek zagranicznych i krajowych oraz małe i średnie przedsiębiorstwa, których właścicielami są mieszkańcy miasta. 2. Przedsiębiorstwa prywatne operujące wprawdzie ze względów formalnoprawnych w sferze rynkowej, lecz zorientowane przede wszystkim na zaspokajanie potrzeb zbiorowych oraz indywidualnych mieszkańców miasta. Chodzi tu zwłaszcza o: spółki komunalne, przez które należy rozumieć podmioty kontrolowane pod względem kapitałowym i merytorycznym przez gminę, np. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne, przedsiębiorstwa oczyszczania miasta itp.; spółki z częściowym udziałem kapitału gminy oraz inne spółki, które są wprawdzie niezależne od kapitałowo-merytorycznej kontroli gminy, jednak świadczą usługi w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców miasta i – zgodnie z prawami rynku – stanowią konkurencję dla typowych spółek komunalnych. 3. Jednostki administracji samorządowej, w tym urzędy gmin, które poprzez swoją działalność stwarzają wieloaspektowe warunki dla procesów gospodarczych, w tym prowadzenia działalności gospodarczej, przyciągania inwestorów itp. 4. Podmioty, które nie będąc przedsiębiorstwami w rozumieniu prawa, również świadczą usługi w zakresie zaspokajania zbiorowych oraz indywidualnych potrzeb mieszkańców miasta, w tym zwłaszcza jednostki budżetowe powstałe dzięki inicjatywie samorządu gminnego, np. szkoły, zarządy cmentarzy, komunikacja miejska, Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym 93 podmioty ochrony dziedzictwa kulturowego i kreowania kultury, np. muzea, galerie, teatry itp. Aspekt funkcjonalny Aspekt podmiotowy − przedsiębiorstwa − jednostki administracji samorządowej − instytucje finansowe − uczelnie wyższe i ośrodki badawczo-rozwojowe − organizacje pozarządowe − − − − − funkcja gospodarcza funkcja społeczna funkcja administracyjna funkcja innowacyjna funkcja przestrzenno-urbanistyczna − funkcja kulturotwórcza − funkcja estetyczna i promocyjna Gospodarka miejska Aspekt instytucjonalny − wspólnota Aspekt przedmiotowy − zasoby naturalne − zasoby ludzkie − infrastruktura gospodarcza − zasoby finansowe − zasoby materialne o charakterze architektonicznym i urbanistycznym Aspekt atrybutowy − tradycja − etos − wartości kulturowo-cywilizacyjne Aspekt czynnościowy − gospodarka lokalna − gospodarka komunalna Rys. 1. Endogeniczne aspekty miejskiej gospodarki lokalnej Źródło: [Farelnik 2011, s. 39]. 5. Banki oraz inne podmioty świadczące usługi na rynku finansowym. 6. Uczelnie wyższe oraz ośrodki badawczo-rozwojowe, których zadaniem – oprócz kształcenia w przypadku uczelni – jest również prowadzenie prac naukowych, czego konsekwencją powinny być generowanie innowacji oraz transfer wiedzy i technologii. 94 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka 7. Różnorodne organizacje pozarządowe, które są świadectwem nie tylko oddolnej aktywności obywatelskiej, lecz także m.in. wspierania przedsiębiorczości lokalnej, promocji atrakcyjności inwestycyjnej miasta, szkoleń, np. w zakresie umiejętności poruszania się mieszkańców na rynku pracy, wolontariatu itp. 8. Inne podmioty, które w bezpośredni lub pośredni sposób wspierają zjawiska i procesy gospodarcze, związane z zaspokajaniem zbiorowych oraz indywidualnych potrzeb społeczności lokalnej. Miejską gospodarkę lokalną można rozpatrywać również w aspekcie przedmiotowym. Chodzi tu o istniejący w przestrzeni miejskiej potencjał gospodarczy, a także społeczny i kulturowy (por. [Waldziński 1999, s. 90-93]), na który składają się przede wszystkim: 1. Zasoby naturalne wynikające ze specyfiki środowiska geograficznego i przyrodniczego, w tym: położenie geograficzne i wynikający stąd klimat, surowce naturalne i wody, surowce rolnicze i leśne, walory krajobrazowe oraz inne zasoby odnawialne lub nieodnawialne. 2. Zasoby ludzkie, w tym: sytuacja demograficzna i trendy zmian w tym zakresie, a także cechy społeczno-zawodowe mieszkańców, dotyczące zwłaszcza: poziomu ich wykształcenia, wiedzy, umiejętności i kompetencji, aktywności na rynku pracy, stosunku do przedsiębiorczości oraz związanej z tym aktywności, innowacyjności oraz dorobku w zakresie generowania innowacji, trendów w zakresie zdobywania wykształcenia oraz dokształcania się, szczególnie wśród ludzi młodych, napływu do miasta nowych, wysoko wykwalifikowanych oraz twórczych kadr, stosunku do tzw. patriotyzmu lokalnego, czyli stopnia identyfikacji społeczeństwa z daną jednostką osadniczą, co może świadczyć również o silnej tożsamości społecznej i ekonomicznej miasta, problemów społecznych wynikających z bezrobocia, np. poziomu przestępczości oraz różnorodnych patologii społecznych. 3. Infrastruktura gospodarcza, co odnosi się do: infrastruktury technicznej (transportowej, komunalnej i mieszkalnictwa, przesyłu energii oraz informacji, ochrony środowiska przyrodniczego); infrastruktury społecznej, w tym związanej przede wszystkim z: ochroną zdrowia publicznego, opieką społeczną, kształcenia na wszystkich szczeblach, ochroną dziedzictwa kulturowego i procesami kulturotwórczymi, prowadzonymi przez wyspecjalizowane instytucje – teatry, muzea itp., procesami opiniotwórczymi, np. w zakresie środków lokalnej komunikacji społecznej, etosem obywatelskim, co przejawia się zwłaszcza poprzez aktywność przedstawicieli społeczności lokalnej oraz poprzez kapitał społeczny, rozumiany jako szczególna jakość więzi społecznych opartych na wzajemnym szacunku, zaufaniu oraz wspólnych działaniach na rzecz wspólnoty; infrastruktury turystycznej, w tym przede wszystkim: obiektów hotelowych, restauracji i punktów żywieniowych, obiektów sportowo-rekreacyjnych, obiektów turystyki religijnej i pielgrzymkowej, innych obiektów atrakcyjnych pod względem turystycznym (np. parki, ogrody zoologiczne itp.); infrastruktury otoczenia gospodarki, umożliwiającej wspieranie lokalnej przedsiębiorczości przez banki, firmy ubezpieczeniowe, doradcze itp. Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym 95 4. Zasoby finansowe, w tym: prywatne, dotyczące siły nabywczej mieszkańców oraz sytuacji finansowej przedsiębiorstw funkcjonujących w przestrzeni miejskiej; publiczne, dotyczące stanu finansów samorządowych, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości deficytu budżetowego oraz zdolności inwestycyjnej, kredytowej oraz absorpcyjnej (w zakresie wkładu własnego przy ubieganiu się o środki z funduszy UE) gminy. 5. Zasoby materialne o charakterze architektonicznym i urbanistycznym, w tym prywatne i publiczne: budynki mieszkalne, kamienice, bloki i domy wolno stojące; budynki i lokale użytkowe (o charakterze: administracyjnym, biurowo-biznesowym, szkolno-edukacyjnym, handlowo-usługowym, produkcyjnym, wojskowym, społecznym i zdrowotnym, badawczo-rozwojowym); budynki i lokale, a także inne obiekty o charakterze historycznym, składające się na lokalne dziedzictwo kulturowe, w tym: obiekty sakralne, zamki i pałace, budynki muzeów i galerii, dawne miejsca zamieszkania, np. skanseny, dawne domostwa i rekonstrukcje siedlisk, urządzenia fortyfikacyjne, cmentarze oraz miejsca pamięci; urbanistyczne fragmenty przestrzeni publicznej, w tym: parki, ulice, place, pomniki. Czynnościowy aspekt miejskiej gospodarki lokalnej obejmuje wszelkie składające się na nią działania. J.J. Parysek gospodarkę lokalną traktuje jako: „złożony proces, w którym władze lokalne […] przy wykorzystaniu zasobów własnych, w tym także ludności, oraz zaangażowaniu wewnętrznych partnerów (wraz z ich kapitałem), stymulują rozwój społeczno-gospodarczy danej jednostki terytorialnej […]. Pojmowana w ten sposób gospodarka lokalna obejmować będzie również tworzenie na terenie gminy dobrego klimatu do inwestowania oraz osiedlania się podmiotów gospodarczych […]. Jest to w pewnym sensie tworzenie warunków wykorzystania lub udostępniania lokalnej bazy do rozwoju lokalnego, a także ponadlokalnego” [Parysek 1997, s. 18]. Cytowany autor odróżnia jednocześnie dwie perspektywy tego procesu (por. [Wojtasiewicz 1990, s. 37-48]), a mianowicie: ogólną, gdzie za gospodarkę lokalną można uznać wszelkie działania na rzecz rozwoju jednostki terytorialnej, przez co tworzy się terytorialny system społeczno-gospodarczy szczebla lokalnego, oraz wąską, gdzie za gospodarkę lokalną należy uznać tylko te działania społeczno-gospodarcze, które wykorzystują lokalne czynniki i ograniczenia rozwoju. Terminologiczna propozycja J.J. Paryska utożsamia gospodarkę lokalną przede wszystkim z działaniami władzy publicznej, czyli samorządu gminnego, planującego i realizującego lokalną politykę rozwoju. Przedstawione podejście do sposobu rozumienia gospodarki lokalnej można jednak poddać twórczej krytyce, co oznacza, że jest ono punktem wyjścia do przedstawienia własnej propozycji w tym zakresie. W odniesieniu do przedstawionych propozycji pojęciowych, można zatem zauważyć, że: – po pierwsze, koncentrują się one tylko na działaniach władz samorządowych prowadzących lokalną politykę rozwoju, nie uwzględniają natomiast działań 96 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka w postaci oddolnej aktywności społeczności oraz przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych (to tak, jakby działania sektora prywatnego nie składały się na czynnościowe ujęcie gospodarki lokalnej); – po drugie, uzależniają działania w ramach gospodarki lokalnej wyłącznie od zasobów i czynników endogenicznych, pozostawiając niejako na marginesie nie tylko zasoby i czynniki egzogeniczne, o charakterze kapitałowym, lecz także uwarunkowania wynikające ze zmiany wzorców (paradygmatów) gospodarowania; uwaga ta odnosi się również do egzogenicznych uwarunkowań gospodarki lokalnej o charakterze instytucjonalnym, np. obowiązującego stanu prawnego, polityki gospodarczej i społecznej rządu, wspólnotowych form polityki Unii Europejskiej oraz wynikających stąd regulacji. Podstawową przyczyną sformułowania przedstawionych uwag jest zatem położenie nacisku na przywoływane już przemiany kulturowo-cywilizacyjne oraz związaną z nimi reorientację paradygmatów gospodarowania, a także wynikające stąd konsekwencje implikujące potrzebę nieustannych prób definiowania istoty gospodarki lokalnej, niejako – wciąż na nowo. Odnosząc się jednak do istoty przedstawionej definicji, a także uwzględniając nowe uwarunkowania o charakterze globalnym, za miejską gospodarkę lokalną w aspekcie czynnościowym proponuje się uważać ogół publicznych i prywatnych działań o charakterze gospodarczym i społecznym, zachodzących w danej przestrzeni miejskiej, w których wykorzystywane są zasoby i czynniki o charakterze tak endogenicznym, jak i egzogenicznym. Celem tych działań jest rozwój społeczno-gospodarczy miasta, co przejawia się poprzez przede wszystkim: stałą poprawę jakości życia mieszkańców, napływ nowych i trwałych inwestycji oraz zwiększenie kreatywności mieszkańców, głównie w postaci innowacji gospodarczych, technologicznych, środowiskowych, przestrzennych, społecznych i kulturowych. Rozwój ten prowadzi w konsekwencji do dostosowania się miejskiej gospodarki lokalnej do obowiązujących w jej otoczeniu standardów cywilizacyjnych, przy jednoczesnym zachowaniu i poszanowaniu własnej lokalnej specyfiki, czyli tzw. tożsamości ekonomiczno-przestrzennej. Próbując lepiej zrozumieć miejską gospodarkę lokalną w ujęciu czynnościowym, należy też odróżnić od siebie dwa procesy, a mianowicie gospodarki lokalną i komunalną. Gospodarka lokalna jest pojęciem szerszym i obejmuje wszystkie działania gospodarcze, w tym również zorientowane na zysk indywidualny, co jest zresztą zgodne z logiką rynkową. Natomiast gospodarka komunalna ma charakter wyłącznie wspólnotowy, czyli służy zaspokajaniu potrzeb indywidualnych i zbiorowych społeczeństwa tworzącego lokalną wspólnotę samorządową. Atrybutowy aspekt miejskiej gospodarki lokalnej dotyczy jej specyficznych i niepowtarzalnych cech, które mogą być rozumiane jako tożsamość ekonomiczno-przestrzenna miasta. Na atrybutowy aspekt gospodarki lokalnej składają się pewne specyficzne dla niej, trwałe zjawiska. Chodzi tu oczywiście o atrybuty właściwe kon- Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym 97 kretnym układom lokalnym, czyli określonym miastom. Wśród wielu takich atrybutów szczególną uwagę zwracają wartości, do których należy zaliczyć zwłaszcza: − tradycję ukształtowaną w długotrwałym procesie historycznym oraz wynikający z niej ład gospodarczy, społeczny i kulturowy; − etos jako przykład właściwego dla danej przestrzeni przesłania o charakterze ideowym i moralnym, w tym również cnoty obywatelskie; − wartości kulturowo-cywilizacyjne fundamentalne dla Europy, a przez to obecne również w europejskich miastach [Waldziński 2010, s. 259-270]. Atrybutowe aspekty miejskiej gospodarki lokalnej mają z jednej strony charakter typowo empiryczny i faktograficzny, dotyczą bowiem na przykład konkretnych tradycji określonych miast, z uwzględnieniem wartości właściwych dla ich otoczenia, łącznie z otoczeniem w zakresie całego kontynentu. Z drugiej strony natomiast mają charakter normatywny, gdyż określają, które z wartości są właściwe w danym kręgu kulturowo-cywilizacyjnym, a które od niego odstają, przeciwstawiając się ukształtowanej przez wieki tradycji. Z wartościami związane jest również instytucjonalne ujęcie miejskiej gospodarki lokalnej. Przez instytucje w sensie ekonomii – jak uważa D. North – należy rozumieć zespół formalnych i nieformalnych ograniczeń oraz mechanizmów, jak też sposób ich egzekwowania [North 1994, s. 359-368]. Do instytucji o charakterze formalnym należy zaliczyć m.in. regulacje prawne, natomiast do instytucji o charakterze nieformalnym – różnorodne normy, obyczaje, konwencje zachowań, czyli większość z wymienionych już czynników atrybutowych. Stosując pewne uogólnienie, można powiedzieć, że instytucje tworzą w gospodarce swoiste reguły gry, głęboko utrwalone we wszystkich obszarach ludzkiej aktywności. Instytucje są zatem – z ekonomicznego punktu widzenia – płaszczyzną dla wieloaspektowych powiązań zjawisk i procesów gospodarczych ze zjawiskami i procesami pozagospodarczymi – kulturą, relacjami społecznymi, techniką i technologią, architekturą i urbanistyką, prawem, polityką, a nawet religią. Dla miasta i miejskiej gospodarki lokalnej jedną z najbardziej znaczących instytucji jest wspólnota. Jej istota jest konsekwencją naturalnej dążności człowieka do budowania więzi z innymi ludźmi w celu zaspokojenia swoich potrzeb, przy czym nie chodzi tu wyłącznie o potrzeby podstawowe, ale też o potrzeby przynależności, poczucia bezpieczeństwa, a nawet wspólnego przeżywania fenomenów moralnych, estetycznych i kulturowych. Już od początku istnienia wspólnot ludzkich dążyły one, najpierw nieświadomie, a później już świadomie, do uporządkowanego życia, w tym wyznaczania najważniejszych dla zbiorowości celów nadrzędnych, z których najważniejsze jest dobro wspólne (por. [Różański, Michalczak 2006, s. 17-30]). Jeśli chodzi o funkcjonalne ujęcie miejskiej gospodarki lokalnej, to powinna ona realizować następujące funkcje: a) gospodarczą – co wiąże się z tworzeniem w miastach uwarunkowań niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli biznesu lokalnego, oraz na- 98 Eliza Farelnik, Wioletta Wierzbicka pływu nowych inwestycji; dotyczy to na przykład przygotowania odpowiednich terenów, niezbędnej infrastruktury gospodarczej, technicznej itp.; b) społeczną – co wiąże się z tworzeniem warunków do harmonijnego współistnienia oraz obywatelskiej współpracy różnorodnych grup społecznych, etnicznych i religijnych, zwłaszcza w aspekcie zapobiegania konliktom, patologiom społecznym; funkcja ta jest związana również z funkcjonowaniem instytucji i obiektów infrastruktury społecznej; c) administracyjną i zapewnienia bezpieczeństwa – co wiąże się z obsługą mieszkańców w zakresie, związanych również z gospodarką, problemów prawno-regulacyjnych oraz tworzeniem warunków do poczucia bezpieczeństwa publicznego; d) innowacyjną – co wiąże się z aktywizacją opartą na endogennych zasobach przedsiębiorczości ekonomicznej i pozaekonomicznej, jak też funkcjonowania ośrodków edukacyjnych, naukowych, badawczo-rozwojowych, wspierania przedsiębiorczości itp.; e) przestrzenno-urbanistyczną – co wiąże się z odpowiednim dla harmonijnego rozwoju zaspokajaniem potrzeb mieszkańców w zakresie ładu przestrzennego oraz ochroną przyrody zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego; w ramach tej funkcji zaspokajane są też potrzeby związane z mieszkalnictwem, funkcjonalnością rozwiązań urbanistycznych oraz korzystaniem z różnorodnych urządzeń i obiektów infrastruktury komunalnej; f) kulturotwórczą – co wiąże się z dbałością o istniejące dziedzictwo kulturowe, jak też tworzeniem uwarunkowań niezbędnych dla inicjowania nowych, oryginalnych procesów kulturotwórczych; g) estetyczną i promocyjną – co wiąże się z określonymi standardami estetycznymi oraz wykorzystaniem najistotniejszych walorów środowiska ekonomiczno-kulturowego do celów marketingowo-promocyjnych miasta w otoczeniu regionalnym, krajowym i międzynarodowym. 3. Podsumowanie Z przedstawionych, opartych na interdyscyplinarnych studiach literaturowych, rozważań wynika, że miejska gospodarka lokalna jest zagadnieniem wielowymiarowym, integrującym w sensie poznawczym wiele aspektów rzeczywistości. Dla ekonomistów zajmujących się problematyką miejską stanowi to poważne wyzwanie, wynikające z konstatacji, że problematyka ta ma charakter holistyczny, czyli całościowy, przekraczający tradycyjnie rozumianą ekonomię. Sytuacja w tym zakresie staje się jeszcze bardziej wyrazista przy próbie zdefiniowania istoty miejskiej gospodarki lokalnej w warunkach współczesnych przemian kulturowo-cywilizacyjnych. Z uwagi na szeroki kontekst proponuje się opierać analizę funkcjonowania miejskiej gospodarki lokalnej na jej sześciu aspektach: podmiotowym, przedmiotowym, czynnościowym, atrybutowym, instytucjonalnym i funkcjonalnym, które choć mają charakter endogeniczny, uwzględniają uwarunkowania płynące z funkcjonowania Miejska gospodarka lokalna w ujęciu holistycznym 99 miasta w szerszym otoczeniu, lokalnym, regionalnym, krajowym, a nawet globalnym. Literatura Bagdziński S.L., Lokalna polityka gospodarcza (w okresie transformacji ustrojowej), Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 1994. Farelnik E., Relacje ekonomiczne między rewitalizacją obszarów miejskich a rozwojem lokalnym (na przykładzie miast województwa warmińsko-mazurskiego), praca doktorska, Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2011. North D., Economic Performance Through Time, “American Economic Review” 1994, vol. 84, no. 3. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań 1997. Pike A., Rodriguez-Pose A., Tomaney J., Local and Regional Development, Routledge, Taylor &Francis Group, London and New York 2006. Różański K., Michalczak K., Wspólnota, Księgarnia św. Wojciecha, Poznań 2006. Waldziński D., Miejsce i rola samorządów lokalnych w polskiej polityce morskiej, Wydawnictwo Politechniki Gdańskiej, Gdańsk 1999. Waldziński D., Tradycja jako podstawa spójności regionów Europy – perspektywa ekonomiczno-kulturowa, [w:] Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 95, Jaka polityka spójności po roku 2013?, red. M. Klamut, E. Szostak, UE, Wrocław 2010. Wojtasiewicz L., Planowanie rozwoju lokalnego, [w:] Rozwój gospodarki lokalnej w teorii i praktyce, red. B. Gruchman, J. Tarajkowski, Instytut Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Warszawskiego i Instytut Planowania Akademii Ekonomicznej, Warszawa-Poznań 1990. LOCAL ECONOMY OF THE CITY IN THE HOLISTIC PERSPECTIVE Summary: This article attempts to present the essence of urban local economy, with a particular emphasis on factors of an endogenous nature. Taking into account the endogenous perspective of this economy, the article proposes theoretical model of urban local economy based on its six aspects: subjective, objective, functional, attribute-based, institutional and functional. The presented approach takes into account the multidimensionality of urban local economy which, in the authors’ opinion should be analyzed in a holistic way, taking into account institutional, structural and functional changes taking place in the scale of the city and its environment. Keywords: town, local economy, local development. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Marcin Feltynowski Uniwersytet Łódzki WYKORZYSTANIE SYSTEMÓW INFORMACJI PRZESTRZENNEJ W PROCESACH DECYZYJNYCH – ANALIZA DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY W GMINIE ZAWIDZ Streszczenie: Artykuł prezentuje możliwości wykorzystania systemów informacji przestrzennej w analizach z zakresu planowania przestrzennego. Szczególnie istotne znaczenie tego typu narzędzi widoczne jest w ocenie potrzeb tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w związku z presją inwestycyjną pojawiającą się na obszarach gmin. Ważne okazuje się wykorzystanie narzędzi analitycznych związanych z poszukiwaniem zależności przestrzennych, które dotyczą również planowania przestrzennego. Artykuł prezentuje cztery metody pozwalające na ocenę rozkładu decyzji o warunkach zabudowy na obszarze gminy, co pozwala na identyfikację obszarów, które cieszą się największym zainteresowaniem inwestorów. Analizy takie mogą stać się podstawą podejmowania szeregu decyzji w sferze planowania przestrzennego. Słowa kluczowe: decyzje o warunkach zabudowy, planowanie przestrzenne, system informacji przestrzennej, analizy przestrzenne. DOI: 10.15611/pn.2014.332.10 1. Wstęp Polskie prawo nakłada na gminy obowiązek sporządzania decyzji o warunkach zabudowy dla terenów nieposiadających opracowanych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te stają się podstawowym narzędziem podejmowania decyzji związanych z zagospodarowaniem przestrzennym wielu gmin. Świadczy o tym fakt, że ponad 70% powierzchni Polski nie jest objęte planami miejscowymi. Władze lokalne mają obowiązek prowadzenia rejestrów wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, co staje się również podstawą do prowadzenia analiz przestrzennych na obszarach gmin. Artykuł ma na celu zaprezentowanie możliwości prowadzenia analiz przestrzennych za pomocą darmowego oprogramowania, a tym samym zachęcić władze lokalne do gromadzenia danych posiadających odniesienie przestrzenne w formie zdigitalizowanej. Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 101 Tak przygotowane dane przestrzenne mogą podlegać różnego rodzaju przekształceniom oraz stać się podstawą wniosków i decyzji w procesach zarządzania gminą. Obszar planowania przestrzennego nie jest jedynym, w którym wykorzystanie danych przestrzennych pozwala na podniesienie efektywności podejmowanych decyzji. Podobne efekty można uzyskiwać w obszarach: środowiskowym, kulturowym, gospodarczym czy społecznym, co wynika z faktu, że każdy z nich powiązany jest z danymi mającymi odniesienie przestrzenne. 2. Decyzje o warunkach zabudowy w systemie planowania przestrzennego Planowanie przestrzenne jest od 1995 r. domeną samorządów lokalnych. Zgodnie z wytycznymi Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (DzU 1994, nr 89, poz. 415, z późn. zm.), która dała początek nowemu systemowi planowania przestrzennego w Polsce, gmina staje się podstawową jednostką administracyjną odpowiedzialną za rozwój przestrzenny. W systemie planistycznym, który z pewnymi modyfikacjami funkcjonuje obecnie na mocy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (DzU 2003, nr 80, poz. 717, z późn. zm.), gminy mają do dyspozycji trzy rodzaje dokumentów, które pozwalają na kreowanie przestrzeni. Podstawowym dokumentem, który jest opracowaniem obligatoryjnym, jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapisy ustawy wskazują na to, że studium jest podstawowym dokumentem pozwalającym na kreowanie zasad polityki przestrzennej w gminie (art. 3 i 9, DzU 2003, nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Jest to dokument stanowiący podstawę do dalszego rozwoju przestrzennego gminy. Pomimo że studium uważane jest za akt kierownictwa wewnętrznego gminy, co znaczy, że wykorzystywane jest przez urzędników oraz podmioty podległe władzom lokalnym, nie może ono stanowić podstaw wydawanych decyzji administracyjnych (szerzej: [Bojanowski, Żukowski 2009, s. 12]). Zaprzeczeniem tego podejścia do studium uwarunkowań są orzeczenia sądu administracyjnego, wskazujące, że dokument ten powinien stanowić podstawę decyzji planistycznych podejmowanych na obszarze gminy, co w znacznym stopniu mogłoby wpłynąć na jakość sporządzanych dokumentów oraz podnieść ich rangę w systemie aktów planowania przestrzennego. W odniesieniu do studium uwarunkowań należy podkreślić, że na obszarze kraju znajduje się dwanaście gmin, które nie dostosowały się do wymagań prawnych i nie sporządziły tego dokumentu. Stanowią one 0,5% wszystkich gmin w kraju. Najważniejszym dokumentem z zakresu planowania przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Istotność tych dokumentów wynika z faktu, że są to opracowania tworzące prawo miejscowe, które musi być respektowane na obszarze działania organu uchwalającego plan miejscowy. Niedogodnością systemu planistycznego jest to, że plany miejscowe są opracowaniami z reguły fakultatywnymi, co prowadzi do sytuacji, że na obszarze naszego kraju zidentyfi- 102 Marcin Feltynowski kować można gminy, które posiadają tego rodzaju opracowania dla całego terenu w granicach administracyjnych gminy, oraz takie jednostki samorządowe, które nie wykorzystują planów miejscowych w realizacji polityki przestrzennej gminy. Według danych statystycznych na koniec 2011 r. planami miejscowymi objęte było 27,2% powierzchni kraju, co w literaturze przedmiotu uznaje się za wartość niewystarczającą [Śleszyński i in. 2007, s. 38]. W prawie polskim wyróżnia się dwa rodzaje decyzji; należą do nich decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy. Dane dostępne w Banku Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego (BDL GUS) wskazują, że 12,7% decyzji wydanych w 2011 r. to decyzje związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego. Pozostałe 87,3% to decyzje o warunkach zabudowy. Łącząc te informacje z danymi o pokryciu planami zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że decyzje stanowią podstawowy instrument zarządzania przestrzenią [Śleszyński i in. 2012]. Należy jednak uznać, że z uwagi na to, iż decyzje o warunkach zabudowy dotyczą małych obszarów, nie stanowią one kompleksowych opracowań i prowadzą niejednokrotnie do zatracenia ładu przestrzennego na obszarach, dla których są sporządzane [Ziobrowski 2010, s. 38]. Stanowią one również potencjalne źródło zachowań korupcjogennych w przestrzeni. Ważne stają się monitoring oraz prowadzenie rejestru decyzji o warunkach zabudowy, co pozwala na ograniczanie niepożądanych zachowań w przestrzeni. Wytyczne w zakresie prowadzenia rejestrów decyzji o warunkach zabudowy zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (DzU 2004, nr 130, poz. 1385). 3. Proces decyzyjny a narzędzia GIS Systemy informacji przestrzennej są elementem powszechnie wykorzystywanym w analizach dotyczących danych przestrzennych od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Rozwój technologii ICT (Information and Communications Technology) przyczynił się również do podniesienia roli systemów informacji przestrzennej w różnych sferach życia człowieka [Tomlinson 2007, s. 168-171]. Jedną z ważniejszych gałęzi rozwoju systemów GIS (Geographic Information System) jest ich wykorzystanie w administracji publicznej, ponieważ ponad 80% podejmowanych w urzędach decyzji ma związek z informacją przestrzenną [Albaredes 1992, s. 830-837; Litwin, Myrda 2005, s. 9]. Informacja przestrzenna to wiadomość rozszerzająca wiedzę o otaczającej rzeczywistości, o zdarzeniach, procesach i zjawiskach związanych z gminą. Zadaniem administracji publicznej jest przyjmowanie, gromadzenie, generowanie, opracowanie i przechowywanie informacji oraz prowadzenie rejestrów decyzji o warunkach zabudowy. Procesy wykorzystania informacji przestrzennej mają również usankcjonowanie w prawie polskim i unijnym (Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastruk- Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 103 turze informacji przestrzennej, DzU 2010, nr 76, poz. 489, z późn. zm.; Dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej INSPIRE, Dz.Urz. L 108 z 25.4.2007), dzięki czemu zgromadzone informacje przestrzenne mają pozwolić na podejmowanie decyzji związanych z osiąganiem założonych w jednostkach terytorialnych celów. Proces decyzyjny polega na selekcjonowaniu informacji niezbędnych do ich podjęcia. Proces ten wymaga również agregacji informacji w zbiory, które stają się podstawą generowania decyzji administracyjnych. Potencjał narzędzi GIS może być wykorzystywany przede wszystkim w sferze planowania przestrzennego, które podlega kontroli zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizy prowadzone na podstawie danych gromadzonych przez urzędy mogą stać się podstawą do podejmowania decyzji związanych z funkcjonowaniem jednostki terytorialnej oraz jej przyszłym rozwojem. Należy pamiętać jednak, że zastosowanie nowych technologii w administracji publicznej powinno zostać poparte szkoleniami w zakresie możliwości wykorzystania GIS w pracy urzędniczej oraz dostępnością danych przestrzennych, które mogą być poddane dalszej obróbce statystyczno-analitycznej. 4. Analiza statystyczna decyzji o warunkach zabudowy w gminie Zawidz Podstawą opracowania będzie gmina wiejska Zawidz zlokalizowana na obszarze powiatu sierpeckiego w województwie mazowieckim. Zgodnie z danymi dostępnymi w BDL GUS, gmina ta nie posiadała na koniec 2012 r. żadnego aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwala to na stwierdzenie, że władze gminy postawiły na rozwój przestrzenny (tylko) na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rys. 1. Decyzje o warunkach zabudowy w gminie Zawidz według typu inwestycji Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidz. 104 Marcin Feltynowski Wstępne analizy prowadzone w ramach artykułu dotyczą 220 decyzji o warunkach zabudowy wydanych w gminie Zawidz w latach 2007-2011. Decyzje te zostały pozyskane jako informacja publiczna. Dzięki uzyskanym informacjom możliwe było osadzenie decyzji na podkładzie mapowym pochodzącym ze źródła open source, tj. serwisu Open Street Map [Internet 2], i nadanie im geoodniesienia drogą przyporządkowania ich do numeru ewidencyjnego działki, dla której zostały wydane. Było to możliwe dzięki wykorzystaniu danych Web Map Service (WMS) pochodzących z geoportalu krajowego i dotyczących danych ewidencyjnych [Internet 1]. Do celów analitycznych posłużyły również warstwy wektorowe dotyczące sieci drogowej obejmującej drogi krajowe i wojewódzkie oraz sieć kolejową, pozyskane z systemu Open Street Map. Analiza wykazała, że decyzje związane z inwestycjami mieszkaniowymi stanowiły 50% wszystkich dokumentów wydanych w gminie Zawidz. Drugą pod względem liczby grupę stanowiły decyzje gospodarcze związane z realizacją garaży bądź zabudowań gospodarskich (44% decyzji). Jedynie 4% stanowiły decyzje dotyczące zabudowy o charakterze usługowym. Decyzje związane z rozbudową infrastruktury, ujęte w kategorii „inne”, obejmują 2% wszystkich analizowanych dokumentów (rys. 1). Wstępna analiza pozwoliła stwierdzić, że w dalszej części badania wykorzystane zostaną decyzje o warunkach zabudowy związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych, ponieważ decyzje te w sposób istotny wpływają na zmianę krajobrazu obszarów wiejskich. 25 24 24 20 18 2007 2008 2009 2010 2011 Rys. 2. Liczba decyzji o warunkach zabudowy w gminie Zawidz w latach 2007-2011 (zamierzenia budowlane mieszkaniowe) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidz. Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 105 Rozkład decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących zamierzeń mieszkaniowych w poszczególnych latach, pozwala stwierdzić, że ich liczba wahała się od 18 do 25 w poszczególnych latach analizy. Najwięcej decyzji wydanych zostało w 2009 roku. Co ciekawe, od 2007 r. liczba wydawanych w gminie decyzji rosła, by od 2009 r. utrzymywać się na podobnym poziomie. Wzrost liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się do zamierzeń mieszkaniowych w latach 2009-2011 wskazuje na nieznaczne ożywienie inwestycyjne (rys. 2). W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy związanych z zamierzeniami budowlanymi dotyczącymi budownictwa mieszkaniowego należy uznać, że podobny trend w tym zakresie widoczny jest w pozostałych gminach wiejskich powiatu sierpeckiego. Prezentowane dane pokazują, że w gminie Zawidz, pomimo jej wiejskiego charakteru, w każdym roku wydawane są decyzje związane z budownictwem mieszkaniowym i stanowią one istotny element w przekształceniach przestrzennych gminy. 5. Analizy przestrzenne mieszkaniowych zamierzeń budowlanych w gminie Zawidz Jednym z elementów analizy było wskazanie decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla obszarów, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych, tak kolejowych, jak i drogowych. Podstawą tej analizy było wskazanie decyzji, które zostały zlokalizowane na działkach oddalonych od szlaków komunikacyjnych w odległości nie większej niż 500 metrów (rys. 3). _^ Decyzje o warunkach zabudowy Linia kolejowa nr 27 Droga krajowa nr 10 Droga powiatowa nr 561 Granice gmin Rys. 3. Decyzje o warunkach zabudowy w gminie Zawidz zlokalizowane na działkach w odległości do 500 metrów od szlaków komunikacyjnych (lata 2007-2011) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidzoraz danych Open Street Map. 106 Marcin Feltynowski Jak wynika z analizy, lokalizację decyzji o warunkach zabudowy na obszarze gminy należy uznać za mało zróżnicowaną, ponieważ decyzje administracyjne dotyczące mieszkaniowych zamierzeń budowlanych odnoszą się do obszarów zurbanizowanych. Najczęściej ma to miejsce w miejscowościach, które są siedzibami poszczególnych sołectw. Dodatkowym wnioskiem z analizy może być fakt, że 63% decyzji, związanych z mieszkaniowym zamierzeniem budowlanym, zlokalizowanych jest w odległości do 500 metrów od głównych szlaków komunikacyjnych, tj. drogi krajowej nr 10, wojewódzkiej nr 561 oraz linii kolejowej nr 27. Takie lokalizowanie inwestycji mieszkaniowych ma uzasadnienie z uwagi na lepszy dojazd do ośrodka powiatowego oraz innych miejscowości wiejskich zlokalizowanych w powiecie oraz poza nim. Kolejna analiza przestrzenna możliwa była dzięki wykorzystaniu danych przestrzennych dotyczących obrębów geodezyjnych zlokalizowanych na terenie gminy Zawidz. Działania podjęte w tej części pozwoliły na określenie najbardziej atrakcyjnych obrębów gminy pod względem chęci lokalizowania w nich nowych zamierzeń budowlanych związanych z zabudową jednorodzinną (rys. 4). _^ Decyzje o warunkach zabudowy Linia kolejowa nr 27 Droga krajowa nr 10 Droga powiatowa nr 561 Granice gmin Liczba wydanych decyzji brak decyzji 1-5 6 - 10 powyżej 10 Rys. 4. Skupiska decyzji o warunkach zabudowy w obrębach geodezyjnych w latach 2007-2011 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidz oraz danych Open Street Map. Istotnym etapem analiz przestrzennych było wskazanie obrębów geodezyjnych o największej liczbie decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wydane w latach 2007-2011. Było to możliwe dzięki wykorzystaniu pliku wektorowego określającego granice poszczególnych obrębów geodezyjnych. Na obszarze wybranej gminy wyznaczone zostało czterdzieści siedem obrębów geodezyjnych. W jedenastu z nich Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 107 nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy związana z mieszkaniowym zamierzeniem budowlanym. Największa liczba decyzji została wydana w obrębie, w którym zlokalizowana jest miejscowość Zawidz (siedziba władz gminy). W obszarze tym wydano 13 decyzji, co stanowi 11,7% dokumentów pochodzących z analizowanego okresu. W czterech obrębach liczba decyzji wynosiła między sześć a dziesięć decyzji administracyjnych. Do grupy tej należały obręby: Jaworowo, Osiek, Stropkowo i Żabowo. W trzydziestu jeden obrębach liczba decyzji wydanych w ciągu pięciu lat wyniosła poniżej sześciu. _^ Decyzje o warunkach zabudowy Linia kolejowa nr 27 Droga krajowa nr 10 Droga powiatowa nr 561 Granice gmin Liczba decyzji w skupisku brak decyzji 1 2 3 4 Rys. 5. Skupiska decyzji o warunkach zabudowy po nałożeniu siatki wektorowej o wymiarze 0,005 stopnia (lata 2007-2011) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidz oraz danych Open Street Map. Innym sposobem analizy danych w przestrzeni jest wykorzystanie siatki kwadratów w celu znalezienia największych skupisk decyzji o warunkach zabudowy (rys. 5). W celu analizy użyto siatki o wymiarze oka 0,005 stopnia. Nałożenie siatki pozwala na przeprowadzenie analiz przestrzennych poprzez wykonanie złączenia przestrzennego. Siatka skupień pozwala w konsekwencji na ocenę przestrzeni, w których najczęściej dochodzi do zamierzeń budowlanych związanych ze zmianą zagospodarowania przestrzeni. Obszarami takimi w gminie Zawidz są miejscowości: Zawidz Mały, Zawidz Kościelny oraz Zgagowo Wieś, które leżą przy drodze wojewódzkiej 561. Obszarami widocznymi na siatce skupień są również obszary miejscowości Osiek i Osiek-Włostybory, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr 27. Na obszarach siatki, które pozwoliły na identyfikację tych miejscowości, zlokalizowane były co najmniej trzy wydane decyzje o warunkach zabudowy. 108 Marcin Feltynowski _^ Decyzje o warunkach zabudowy Linia kolejowa nr 27 Droga krajowa nr 10 Droga powiatowa nr 561 Granice gmin Uwaga: W metodzie interpolacyjnej nie jest wykorzystywana legenda z uwagi na brak precyzyjnych informacji o liczbie decyzji w danym obszarze gminy. Metoda ta obrazuje skupiska: kolor zielony – skupisko najmniejsze, kolor brązowy – skupisko największe. Rys. 6. Decyzje o warunkach zabudowy w gminie Zawidz z wykorzystaniem analizy interpolacyjnej (lata 2007-2011) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pochodzących z Urzędu Gminy Zawidz oraz danych Open Street Map. W badaniu wykorzystano również zaawansowaną analizę z wykorzystaniem darmowego oprogramowania Quantum GIS wraz z pakietem GRASS GIS. Oprogramowanie GRASS wykorzystywane jest do zarządzania i analiz danych przestrzennych z wykorzystaniem map wektorowych i rastrowych. Dzięki wykorzystaniu narzędzi interpolacji danych możliwe jest stworzenie obrazu prezentującego rozkład decyzji o warunkach zabudowy w gminie na podstawie analizy najbliższego sąsiedztwa (rys. 6). Wykorzystanie tego rodzaju narzędzia pozwala, podobnie jak w poprzednich analizach, określić miejsca najintensywniejszego ruchu związanego z zabudową oraz dodatkowo rozkładu zjawiska. Tego rodzaju obrazy, wraz z dodatkowymi informacjami wektorowymi dostępnymi w geoportalu krajowym bądź w źródłach open source, powinny stawać się elementem procesu planistycznego w gminach. 6. Podsumowanie Wszystkie typy analiz przestrzennych wykonane przy użyciu oprogramowania GIS dają podobne odpowiedzi w odniesieniu do lokalizacji decyzji o warunkach zabudowy dotyczących zabudowy mieszkaniowej. W zależności od założonych efektów analizy można wykorzystywać wszystkie typy analiz. W analizie decyzji opartej na Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 109 położeniu w założonej odległości od szlaków komunikacyjnych należy mieć na uwadze kolizje przestrzenne, które mogą zachodzić podczas lokalizacji nowych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Analizy oparte na obrębach geodezyjnych mają swoje uzasadnienie w pracach obejmujących uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ coraz więcej jednostek decyduje się na tworzenie prawa lokalnego na podstawie granic obrębów geodezyjnych. Analiza decyzji o warunkach zabudowy we wszystkich wypadkach pozwala określić obszary o największej antropopresji. Analiza prowadzona według podziału na obręby może służyć podjęciu decyzji o konieczności opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Mniejszą wartość dla planowania przestrzennego mają analizy oparte na siatce skupień, wykorzystujące siatkę regularnych kwadratów, które są sztucznymi elementami wprowadzonymi przez narzędzie GIS. Siatka pozwala tylko na wyznaczenie miejsc o największych skupiskach decyzji. Podobne wnioski można wysnuć z analiz opartych na interpolacji najbliższego sąsiedztwa. Dodatkowo pozwala ona na prezentację obszarów, w których dochodzi do kumulacji decyzji o warunkach zabudowy, dzięki czemu pracownicy urzędów i władze lokalne mają dane dotyczące zainteresowania gruntami w gminie. Analiza interpolacyjna pozwala również na ocenę potencjalnych obszarów, w których może dochodzić do aktywności związanej z występowaniem o decyzje o warunkach zabudowy. Przeprowadzone analizy wskazują na możliwości oprogramowania związanego z systemami informacji o terenie. Wykorzystanie takich elementów jak QGIS oraz ArcMap pozwala na oparcie analiz na położeniu przestrzennym elementów w gminie oraz poprzez wskazania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie danych opisowych zawartych w bazach danych. Elementy te pozwalają rekomendować tego typu oprogramowanie w gminach. Jego wykorzystanie może znaleźć zastosowanie w referatach/działach odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne oraz wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Proces ten staje się szczególnie istotny podczas okresowej oceny stanu planowania przestrzennego w podstawowych jednostkach podziału administracyjnego oraz podczas zbierania dokumentacji potrzebnej do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ elementem wejściowym w tej procedurze jest wykaz decyzji o warunkach zabudowy. Wykorzystanie systemów informacji o terenie staje się również ważne z punktu widzenia procesu decyzyjnego odnoszącego się do obszarów, dla których niezbędne jest opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego z uwagi na dużą presję inwestycyjną. Analizy oparte na systemach informacji o terenie pozwalają również na wsparcie innych obszarów funkcjonowania gminy. Ważną przesłanką wykorzystania systemów informacji przestrzennej jest możliwość użycia tego typu narzędzi w okresowych ocenach planowania przestrzennego, które w gminach muszą odbywać się raz w kadencji rady gminy. Należy podkreślić, że wykorzystywanie systemów informacji przestrzennej w procesie decyzyjnym nie odnosi się wyłącznie do analiz związanych z decyzjami 110 Marcin Feltynowski o warunkach zabudowy. Można wykorzystywać je przy opracowywaniu innych dokumentów związanych z polityką przestrzenną gmin. Ważne jest również, że nowe technologie powinny być wykorzystywane również w innych obszarach funkcjonowania samorządu, niezależnie od wielkości i charakteru administracyjno-prawnego gmin. Literatura Albaredes G., A new approach: user oriented GIS, Proceedings of EGIS ‘92, EGIS Foundation, Munich 1992. Bojanowski E., Żukowski K., Leksykon prawa administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009. Litwin L., Myrda G., Systemy informacji geograficznej. Zarządzanie danymi przestrzennymi w GIS, SIP, SIT, LIS, Helion, Warszawa 2005. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, DzU 2004, nr 130, poz. 1385. Śleszyński P., Bański J., Degórski M., Komornicki T., Więckowski M., Stan zaawansowania planowania przestrzennego w gminach, Polska Akademia Nauk, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania, Warszawa 2007. Śleszyński P., Górczyńska M., Deręgowska A., Zielińska B., Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2011 roku (etap I), Departament Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Warszawa 2012. Tomlinson R., Thinking about GIS: Geographic Information System Planning for Managers, Third Edition, ESRI Press, New York 2007. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, DzU 2003, nr 80 poz. 717, z późn. zm. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, DzU 1994, nr 89, poz. 415, z późn. zm. Ziobrowski Z., Polityka przestrzenna a decyzje o warunkach zabudowy, [w:] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, Biuletyn KPZK PAN, z. 245, red. J. Chmielewski, G. Węcławowicz, Warszawa 2010. Źródła internetowe Internet 1: http://mapy.geoportal.gov.pl/mwms/mwms/EwidencjaKIIP. Internet 2: WMS Service OSM-WMS Uni Heidelberg: http://129.206.228.72/cached/osm? Wykorzystanie systemów informacji przestrzennej w procesach decyzyjnych… 111 USE OF GIS IN DECISION-MAKING PROCESS − ANALYSIS OF PLANNING PERMISSIONS IN ZAWIDZ COMMUNE Summary: The paper presents the possibilities of using GIS in the analysis of spatial planning. Particular importance of GIS tools is evident in assessing the needs of creating local special development plans due to the pressure appearing in communes’ areas. Analytical tools of GIS are important in the exploration of spatial relationships. These relations are related to spatial planning. The paper presents four methods of analysis of decisions on land development. These methods allow to identify areas that are of most interest to investors. The results of the analysis might be a basis for making a series of decisions in the field of spatial planning. Keywords: decisions on land development, spatial planning, geographical information system, spatial analysis. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Stefan Zawierucha Wójt Gminy Marciszów O GOSPODAROWANIU ODPADAMI NA POZIOMIE LOKALNYM Streszczenie: Biorąc pod uwagę aspekt historyczny, odkąd ludzkość wybrała osiadły tryb życia, śmieci zawsze stanowiły ważny problem jakości jej życia. W Europie, a zwłaszcza na obszarach dzisiejszego Dolnego Śląska, podstawy mechanizmów regulujących gospodarkę odpadami zostały wypracowane jeszcze w okresie średniowiecza. Naturalnie system ten ewoluował, w efekcie czego współcześnie oparty jest na selektywnej segregacji, której wdrożenie określono „rewolucją śmieciową”. Ze strony samorządów lokalnych ustawa, która „rewolucję” tę wywołała, stała się jednak przedmiotem niezwykle ostrej krytyki i po zaledwie dwóch miesiącach funkcjonowania trafiła do poprawy. Słowa kluczowe: gospodarowanie odpadami, historia śmieci, „ustawa śmieciowa”. DOI: 10.15611/pn.2014.332.11 1. Wstęp Gospodarowanie odpadami jest zjawiskiem złożonym. Wyznaczają je kwestie norm kulturowych, uregulowań prawnych, zaszłości historycznych czy lokalizacji w przestrzeni. Od dawna podejście do odpadów było swego rodzaju wyznacznikiem poziomu rozwoju cywilizacyjnego. Wdrażając system selektywnej segregacji odpadów, Polska zaostrza regulacje chroniące środowisko. Jednak przyjmując tzw. ustawę śmieciową, ustawodawca stworzył wadliwy akt prawny, z którego implementacją borykają się władze lokalne. Problem jednak polega nie tylko na tym, że sama ustawa jest zła, a samorządy po raz kolejny obarczone zostały zadaniem, na którego realizację nie dostały pieniędzy, lecz przede wszystkim na tym, że państwo zawiodło na polu społecznej edukacji. Śmieciowej rewolucji towarzyszy bowiem powszechny deficyt wiedzy. Celem artykułu jest przedstawienie obszarów kontrowersyjnych w nowym systemie gospodarowania odpadami. Dokonano tego, mając na uwadze zarówno tło historyczne, jak i praktykę bieżącą, postrzeganą z punktu widzenia zarządzania samorządem lokalnym. Nowelizacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, koncentrująca się na odpadach stałych, zmieniła bowiem dotychczasowe, utrwalone historycznie, podejście do śmieci. O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym 113 2. Śmieci w perspektywie historycznej Odpady towarzyszą ludzkości od początku jej istnienia. Znaczna większość śmieci była pochodzenia organicznego, co powodowało uciążliwości bardziej w zakresie jakości niż szkodliwości wobec środowiska. Zwykle były to resztki jedzenia, popiół, odchody, a w znikomej ilości także odpady produkcyjne. Wraz z postępującym różnicowaniem życia społecznego i specjalizacją czynności ilość odpadów rosła. Wykształcił się pierwszy z podziałów odpadów na: bytowe (śmieci domowe, błoto, odchody, padlina itp.) oraz produkcyjne, do których zalicza się odpady powstałe w wyniku wczesnych działalności produkcyjnych, zarówno odpady (rzeźnicze, garbarskie itd.), jak i same urządzenia produkcyjne (np. kadzie, doły garbarskie itd.) [Cembrzyński 2011, s. 60]. W piśmiennictwie podaje się różne okresy i tereny, na których po raz pierwszy zaczęto dokonywać selektywnej segregacji odpadów. Z całą pewnością zjawisko to następowało niezależnie od siebie, o czym świadczą liczne wykopaliska archeologiczne, m.in. ułożone sterty kości bizonów sprzed 8-9 tysięcy lat na kontynencie amerykańskim (por. [Internet 1]) czy składowiska kości bizonów sprzed ok. 20-30 tysięcy lat [Kozłowski 2006, s. 38]. Naturalnie rozwój osiadłych form życia wymuszał na lokalnych społecznościach potrzebę podejmowania problematyki odpadów. Odbywało się to w różnym zakresie i z różnym skutkiem, aktywność zaś na tym polu nie wynikała z dbałości o środowisko naturalne, lecz z chęci podniesienia jakości życia, wolnego od nieświeżego powietrza, brudu, z dostępem do czystej wody. Dlatego w wielu najstarszych miastach starożytności istniały rowy kanalizacyjne i inne urządzenia sanitarne [Kolonko 2000, s. 278]. Rozwój w tym zakresie nie dokonywał się jednak równomiernie w czasie i przestrzeni. W średniowiecznej Europie większość miast nie dysponowała urządzeniami kanalizacyjnymi, a nieczystości były wylewane wprost na ulicę, często bezpośrednio przez okno. Dlatego z czasem nakazywano, aby czynności te mieszkańcy wykonywali w nocy. W związku z tym w średniowiecznych miastach przechodnie nocą wołali głośno: idzie się! Ważna była organizacja przestrzenna miast. Lokacja (zwłaszcza na prawie niemieckim) przewidywała zwykle wygospodarowanie w przestrzeni miejskiej znacznych obszarów niezamieszkanych. Pełniły one funkcje tzw. terenów zielonych, ale też mieściły doły chłonne, składowiska obornika i wysypiska. Szczególnie duże ilości odpadów produkowały zakłady garbarskie, zużywające przy tym wielkie ilości wody. Innymi grupami zawodowymi zanieczyszczającymi środowisko byli farbiarze, rzeźnicy oraz producenci wyrobów z kości, drewna, rogu czy skóry [Sowina 2005, s. 324]. Ilustrację wielkości wytwarzanych odpadów stanowić mogą wyliczenia dla Wrocławia, według których w XV w. 20 tys. mieszkańców rocznie wytwarzało ok. 110 tys. m3 odpadów [Buśko 1995, s. 97]. Usuwanie nieczystości stawało się kwestią tym bardziej naglącą, im większe stawało się zaludnienie średniowiecznego miasta. Początkowo przepisy regulowały 114 Stefan Zawierucha współużytkowanie gminnych latryn i miedzuchów, pełniących często także funkcje związane z odprowadzaniem deszczówki. Gdy miasto usytuowane było na gruncie podmokłym, pozostałości po pożarach, gruz, nadmiar błota czy mierzwy, zamiast usuwać, przykrywano warstwą piasku, przez co poziom użytkowy stopniowo podnosił się. We Wrocławiu w taki sposób partery kamienic wokół rynku przekształcono w piwnice (w XIV wieku), wnętrza zaś kościołów zbudowanych do połowy XIII w. już w początkach następnego stulecia znalazły się poniżej poziomu ulicy [Piekalski 2004, s. 16-19]. Innym, często stosowanym rozwiązaniem było wyrzucanie odpadów do rzeki i innych cieków wodnych albo składowanie ich poza miastem. Rzeki często jednak bywały podstawowym źródłem wody dla miasta, przez co władze miejskie starały się chronić zbiorniki wodne. Wspominani najwięksi producenci nieczystości, których zakłady znajdowały się nad ciekami wodnymi, zostali objęci szeregiem przepisów regulujących ich pracę. Ponadto pojawiły się też zakazy kierowania wylewów latryn do bieżącej wody. We Wrocławiu zakazano tego w 1404 roku. Wcześniej, bo od XII w., na miejscu dotychczasowych drewnianych nawierzchni ulic, powstałych na bazie nieczystości stałych, zaczęto układać bruk [Cembrzyński 2011, s. 63]. Ciekawostką jest, że za pierwsze miasto na obszarze dzisiejszego Dolnego Śląska wyposażone w sieć kanalizacyjną (wraz z dopływem świeżej wody), które nie odprowadzało nieczystości do rzeki, uznawany jest Bolesławiec [Kolonko 2000, s. 283]. Był to jednak wyjątek, gdyż zdecydowana większość miast odprowadzała odpady płynne do rzek. Natomiast odpady stałe wywożono na wysypiska, co było finansowane z budżetów gmin miejskich. Jedną z pierwszych regulacji z zakresu gospodarowania odpadami w średniowiecznych miastach było pozbycie się świń. Były one wprawdzie idealne do hodowli miejskiej tamtych czasów (szybki przyrost tkanki tłuszczowej), jednak rozgrzebywały one wysypiska i zanieczyszczały otoczenie. Proces wyeliminowania tej hodowli był jednak długotrwały, gdyż podobne zakazy wydawane były także w czasach nowożytnych [Sowina 2005, s. 319]. Najogólniej organizacja społeczności lokalnych pozwalała na wyróżnienie dwóch stref: publicznej i prywatnej. Władze lokalne niewiele ingerowały w tę drugą, skłaniając się przede wszystkim do ochrony mieszkańców przed nieczystościami i smrodem z sąsiednich działek. Innym zaś obszarem związanym z gospodarowaniem odpadami był stan ciągów komunikacyjnych wewnątrz miast. Ulice w przestrzeni miejskiej, wraz z rynsztokami, w coraz większym stopniu stały się przedmiotem dbałości władz lokalnych. Na szerszą skalę służby sanitarne, których przedmiotem działalności było usuwanie i utylizacja odpadów, pojawiły się dopiero w dobie oświecenia. Odpady organiczne wykorzystywane były jako nawóz lub karma dla zwierząt. W miastach były one składowane przed użyciem przez dłuższy czas w określonym miejscu (np. we Wrocławiu składowano je na placu Nowy Targ) [Brzezowski 2005, s. 310]. Na wsiach odpady nienadające się do ponownego wykorzystania na ogół zakopywano lub palono. Długo nie był to jednak problem władz lokalnych, lecz indywidualnych mieszkańców i ich rodzin. Zatem na poziomie lokalnym gospoda- O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym 115 rowanie odpadami stałymi dokonywało się w podobny sposób do niemal czasów współczesnych. Z nastaniem ery przemysłowej ilość śmieci zaczęła jednak gwałtownie rosnąć. Wraz z rozwojem chemii organicznej pojawiły się nieznane dotąd tworzywa i nowe rodzaje śmieci. Stan taki przełożył się na dalszy rozwój zakładów oczyszczania miasta, zwykle komunalnych. Pod koniec XIX w. zaczęły powstawać pierwsze spalarnie śmieci. Ich powstanie wiąże się z funkcjonowaniem pierwszych maszyn parowych, w których jako paliwo wykorzystywano odpady. W Niemczech pod koniec XIX w. na skutek rosnącej liczby nieczystości trafiających do rzek doszło do epidemii cholery. Spowodowało to, że w miastach niemieckich zaczęto budować spalarnie śmieci [Janka (2012), s. 11]. Część odpadów nadawała się do dalszego przetworzenia i ponownego wykorzystania. Coraz większego znaczenia zaczął nabierać recykling. Nie była to nowość: znany był w starożytnej Japonii, w Polsce zaś już w 1777 r. Stanisław August Poniatowski wydał edykt dotyczący zbiórki na potrzeby papierni [Janka (2012), s. 8]. Odtąd recykling cieszył się w Polsce rosnącą popularnością. W okresie PRL określany był jako zbiórka surowców wtórnych i dotyczył głównie złomu, makulatury oraz opakowań szklanych. Nie oznacza to jednak, że istniał zorganizowany program segregacji odpadów, niemniej w gospodarce niedoborów recykling miał inny wymiar niż w rozwiniętych krajach Zachodu. Po upadku systemu realnego socjalizmu dotychczasowy system odzyskiwania surowców wtórnych się załamał. Zbiórka wielu surowców wtórnych przestała być opłacalna. Przyjmowanie opakowań szklanych w punktach handlowych mroziło jedynie gotówkę, zbieranie zaś złomu na poziomie gminy stało się przedmiotem działalności głównie osób najuboższych, w tym bezdomnych. Niemniej w niektórych środowiskach pojawiła się „moda na ekologię”, postrzegana w innych jako „hobby dla bogatych snobów”. Akcesja Polski do struktur Unii Europejskiej wymusiła jednak przyjęcie rozwiązań, które w zakresie swych regulacji mają spowodować wdrożenie dyrektyw unijnych. 3. Nowy system gospodarowania odpadami Gospodarowanie odpadami na poziomi UE oparto na szeregu aktów prawnych, które formułowały strategię gospodarowania odpadami opartą na pięciu zasadach [Wladarz 2003, s. 13-17]: 1. Zapobieganie powstawaniu odpadów. 2. Recykling i powtórne wykorzystanie. 3. Optymalizacja ostatecznego usuwania odpadów. 4. Regulacje dotyczące przewozów odpadów. 5. Prowadzenie działań naprawczych. Oddziaływanie powyższych zasad w zakresie gospodarowania odpadami na trwałe znalazło się w kręgu zagadnień kształtowania polityki UE, implementacja zaś 116 Stefan Zawierucha rozwiązań unijnych stanowi jeden z czynników integracyjnych. Wdrożenie konkretnych rozwiązań, wynikających w przepisów, powierzono gminom. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty, które obejmują m.in. sprawy ochrony środowiska, utrzymywania porządku i czystości. Zasadniczo gospodarowanie odpadami na poziomie gminy regulowane jest wieloma przepisami różnego rzędu (w tym m.in. ustawy: o odpadach, Prawo ochrony środowiska, o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym), jednak zasadnicze zmiany, określane przez media jako „śmieciowa rewolucja”, przyniosła nowelizacja Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W założeniach jej istotą było uporządkowanie problemu gospodarki odpadami komunalnymi. Ustawa ta określa: 1. Zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. 2. Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. 3. Warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi. Odtąd obowiązki dotyczące organizacji systemu odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości spadły na samorządy, które – na podstawie uchwalonych lokalnie regulaminów – wyznaczają stawki opłat i szczegóły ich ponoszenia. W tym zakresie wybrać też mają – drogą przetargu – firmę wywozową. Do najważniejszych celów zmiany systemu gospodarowania odpadami należy wzrost ilości odpadów poddanych recyklingowi, co powinno następować poprzez selektywną ich segregację, co z kolei ma prowadzić do uzyskania odpowiednich, wyznaczonych przez UE, norm odzysku. Nowelizacja ustawy dokonana została jeszcze w 2011 r., natomiast wejście w życie jej przepisów nastąpiło z dniem 1 lipca 2013 roku. Nowe regulacje wzbudziły jednak kontrowersje. Jednym z tematów, który został podjęty w pierwszej kolejności, był obowiązek wyłonienia firmy przewozowej. Ma to nastąpić drogą przetargu, niezależnie od tego, że blisko połowa gmin w Polsce dysponuje podmiotami komunalnymi, które są wyspecjalizowane w realizacji zadań związanych z odbiorem i zagospodarowaniem śmieci. Wiele gmin przyjęło stanowisko, według którego odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych należy powierzać własnym spółkom prawa handlowego, jeśli ma to należeć do zadań własnych gmin. Wobec powyższego samorządy nie powinny być wiązane obowiązkiem uruchamiania procedury przetargowej, jeśli w celu wykonywania określonych zadań gminy utworzone zostały komunalne spółki, w których gmina w całości posiada kapitał zakładowy. Doszło też do licznych paradoksów: podmioty stające do przetargów częstokroć oferowały wyraźnie zaniżone stawki. Zatem pojawiają się pytania o to, co stanie się ze śmieciami, jeśli firmy je wywożące stracą płynność finansową? I kto w takiej sytuacji przejmie lokalne rynki wywozu śmieci? Wskazuje się przy tym, na co zwrócił O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym 117 uwagę prezydent Inowrocławia w Liście do Premiera RP, że w krajach Wspólnoty spółki komunalne zajmują się odpadami u siebie w drodze bezprzetargowej. Mogą one też starać się o kontrakty w gminach polskich. Natomiast spółki samorządowe pozbawione są prawa do zdobycia tych kontraktów. W tym obszarze pojawiają się obawy dotyczące bankructw spółek komunalnych, celowego dumpingu, wrogich przejęć i dyktatu cenowego, jaki mógłby po tym nastąpić. Jeśli samorządy lokalne mają odpowiadać za wypracowanie odpowiednich wskaźników segregacji i odzysku, to powinny też mieć swobodę w dobieraniu odpowiednich instrumentów, aby cele te osiągać. Z perspektywy gminy wiejskiej wiele znaków zapytania rodzi funkcjonowanie punków selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK), których lokalizacja sprawdzać się może w środku większych skupisk ludzkich. Natomiast w środowiskach wiejskich mieszkańcy, zamiast wozić niektóre odpady do odległych PSZOK-ów, niejednokrotnie będą woleli porzucić je w lesie. Zagadnieniem najbardziej bulwersującym mieszkańców gmin są przede wszystkim podwyżki kwot stawek za wywóz nieczystości. Ogólną zasadą jest, że zmiana przepisów nie powinna stanowić pretekstu do maksymalizacji dochodów z tytułu wywozu nieczystości. Z drugiej jednak strony przychody z takich opłat należą do głównych źródeł ich przychodów. Już sam mechanizm wyliczania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi budzi wątpliwości. W myśl ustawy w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ma stanowić iloczyn: • liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub • ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub • powierzchni lokalu mieszkalnego. Ponadto może to być również jedna stawka od gospodarstwa domowego (wówczas gospodarstwo jednoosobowe zapłaci tyle samo, ile rodzina wieloosobowa), rada gminy zaś może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ustawa dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat. Dla znacznej większości Polaków nowe rozwiązania problemu śmieci oznaczają podwyżkę. W niektórych gminach sięgała ona kilkuset procent, a średnia dla kraju wyniosła blisko 50% (za: [Internet 4]). Co może być bulwersujące, osoby prowadzące nawet jednoosobową działalność gospodarczą w miejscu zamieszkania mają obowiązek uiszczania podwójnych opłat: za odpady wytwarzane w ramach prowadzonej działalności, jak i za te, które wytwarza gospodarstwo domowe. Wspomniane pojęcie mieszkańca nie jest definiowane przez przepisy ustawy. Częste są przypadki, że osoba zameldowana w jednej gminie mieszka w innej. Osoba taka może zadeklarować, w której gminie chce płacić za wywóz śmieci. Na przykład w tej, w której przebywa faktycznie, deklarując, że przebywając sporadycznie, płaci ona tylko okazjonalnie, śmieci zaś wyrzuca np. w przysłowiowym lesie. Kwestia weryfikacji faktycznego zamieszkiwania pozostaje poza kompetencjami 118 Stefan Zawierucha samorządów. Co więcej, zniesienie obowiązku meldunkowego może prowadzić do zupełnego załamania systemu wyliczania opłat opartego na liczbie mieszkańców. Wątpliwości budzi też dostęp gmin do niektórych danych osobowych, jakie mogą one uzyskać z rejestrów mieszkańców czy z przedsiębiorstw dostarczających wodę. Na marginesie: już samo określenie stawek na podstawie zużycia wody jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia odrębnych liczników na wodę użytkowaną poza domem, np. do podlewania ogródków. Paradoksalnie też ustalanie stawek na tej podstawie może prowadzić do pogorszenia stanu segregowanych odpadów. Przykładem może tu być kwestia czyszczenia brudnych opakowań. Ich mycie w istotny sposób zwiększa zużycie wody, co jednocześnie oddziałuje na wzrost stawek, określanych na podstawie tego parametru. Jak też mają być rozliczane gospodarstwa dysponujące własnymi ujęciami wody? Wprowadzaniu zmian nie towarzyszyła żadna szeroko zakrojona, wpierana przez władze centralne, ogólnopolska kampania informacyjna i edukacyjna. Na poziomie lokalnym do pewnego stopnia również te zadania przejęły samorządy. Jednak lokalnym społecznościom brakuje wiedzy o szczegółach, jakie wniosła „ustawa śmieciowa”. Na zatrważający poziom niedoinformowania wskazują nie tylko media, lecz także badania opinii (zob.: [Polacy w przeddzień … 2013]). Segregacja wielu odpadów wymaga też pewnej wiedzy, np. z zakresu materiałoznawstwa. Wiele osób poszukuje informacji w Internecie, co wiąże się z wszelkimi uwarunkowaniami związanymi z użytkowaniem i wykorzystaniem sieci. Nie dotyczy to jednak tzw. przeciętnego mieszkańca gminy, który w dalszym ciągu będzie wolał spalać w piecu kartony, plastiki czy opony, a stary tapczan wyrzuci do pobliskiego lasu. Edukacja należy do największych wad nowego systemu i w dalszym ciągu jest to obszar, który powinien zostać kompleksowo zagospodarowany przez państwo. Na koniec: w Internecie znaleźć można mnóstwo filmów dokumentujących zbiórkę śmieci spod domów (por.: YouTube [Internet 6]). Posegregowane w pojemnikach odpady przesypywane są do jednego kontenera i wywożone w postaci zmieszanej. Wzbudza to nie tylko wiele negatywnych komentarzy, ale też podważa sens segregacji odpadów w gospodarstwach domowych. Według doniesień serwisu „Dziennika Gazety Prawnej” [Internet 3] wskutek krytyki przygotowywana jest daleko idąca nowelizacja „ustawy śmieciowej”. Zmiany mają ograniczać kompetencje rad gmin w zakresie ustalania stawek za wywóz śmieci. Gminy mają mieć większy dostęp do informacji o mieszkańcach. Miałyby one pomagać w weryfikacji złożonych deklaracji. Nałożone też mają być na nie obowiązki corocznego tworzenia ustandaryzowanych raportów o stanie gospodarki odpadami. 4. Podsumowanie Osiadłe formy życia społecznego prowadzą do powstania problemu gospodarowania odpadami. Jednak współcześnie różnorodność odpadów jest nieporównywalnie O gospodarowaniu odpadami na poziomie lokalnym 119 większa niż dawniej, ich zaś oddziaływanie na środowisko niepomiernie bardziej uciążliwe. Ewolucja podejścia do problemu śmieci i form gospodarowania nimi doprowadziła do wykształcenia się współczesnego systemu selektywnej segregacji odpadów. Wprowadzona z początkiem lipca 2013 r. „ustawa śmieciowa” była potrzebna i stanowi niezwykle ważny etap w procesie gospodarowania. Jest to jednak ustawa źle przygotowana, gdyż zawiera szereg niejasności. Powoduje to, że powszechnie pojawiły się domysły dotyczące celowości wdrażanych rozwiązań. Przez mieszkańców „rewolucja śmieciowa” postrzegana jest głównie pod kątem drastycznych podwyżek stawek wywozowych. Brakuje też wiedzy o zasadach segregacji śmieci. Literatura Buśko C., Zaplecze gospodarcze kamienicy mieszczańskiej. Urządzenia wodno-kanalizacyjne, [w:] J. Rozpędowski (red.), Architektura Wrocławia. Dom, Wydawnictwo „Werk”, Wrocław 1995. Cembrzyński P., Zaopatrzenie w wodę i usuwanie nieczystości w miastach stref bałtyckiej i sudecko-karpackiej w XIII-XVI wieku, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2011. Janka W., Historia gospodarki odpadami, http://www.forum-dyrektorow.pl/dokumenty/ArtPdfFiles/ C20_Historia_gospodarki_odpadami.pdf [dostęp: 11.09.2013]. Kolonko A., Historia rozwoju wodociągów i kanalizacji od starożytności do końca XIX w., „Gaz, Woda i Technika Sanitarna” 2000, nr 8. Kozłowski J.K., Łowcy mamutów w strefie peryglacjalnej północnej Eurazji, „Biuletyn Polskiego Instytutu Naukowego w Kanadzie” 2006, vol. XIII. Piekalski J., Elementy infrastruktury średniowiecznego Wrocławia, [w:] J. Piekalski, K. Wachowski (red.), Wrocław na przełomie średniowiecza i czasów nowożytnych. Materialne przejawy życia codziennego, „Wratislavia” 2004, nr 6. Polacy w przeddzień rewolucji śmieciowej. Komunikat z badań, CBOS, Warszawa, czerwiec 2013. Sowina U., Zanieczyszczenie wód w miastach średniowiecznych i wczesnonowożytnych, „Kwartalnik Historii Kultury Materialnej” 2005, nr 3-4. Urządzenia wodno-kanalizacyjne w domach wrocławskich w XVII i XVIII w., „Kwartalnik Historii Kultury Materialnej” 2005, nr 3-4. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, DzU 1996, nr 132, poz. 622, z póź. zm.). Wladarz M., Gospodarka odpadami, PARP, Warszawa 2003. Pozostałe strony internetowe Internet 1: http://alehistoria.blox.pl/2011/04/krotka-historia8230-smieci.html [dostęp: 06.09.2013]. Internet 2: http://dekoeko.com/2013/07/06/nowa-ustawa-smieciowa-zlo-konieczne-czy-pierwszy-krok-na-drodze-do-recyklingowego-eldorado/ [dostęp: 09.09.2013]. Internet 3: http://serwisy.gazetaprawna.pl/samorzad/artykuly/729711,ustawa_smieciowa_wystarczyly_2_miesiace_przepisy_do_zmiany.html [dostęp: 11.09.2013]. Internet 4: http://www.samorzad.pap.pl/depesze/rewolucja_smieciowa/127534/czysto-w-kieszeni-wzrost-oplat-za-wywoz-smieci-byl-przyczyna-lipcowej-inflacji [dostęp: 11.09.2013]. 120 Stefan Zawierucha Internet 5: http://www.samorzad.pap.pl/palio/html.run?_instance=samorzad_nowy.pap.pl&_pageid=2&s=depesza&dep=128095 [dostęp: 11.09.2013]. Internet 6: http://www.youtube.com/watch?v=td0jwxph7dw [dostęp: 11.09.2013]. ABOUT WASTE MANAGEMENT AT THE LOCAL LEVEL Summary: Taking into consideration historical aspect, waste has always been an important problem since people have chosen a settled way of life. In Europe, and especially in the areas of present Lower Silesia, the basis of mechanisms regulating waste management were worked out in the Middle Ages. Of course the system has evolved as a result of which it is based on selective segregation now, which implementation is called “waste revolution”. Local authorities severely criticized the act that led to the “revolution” and only after two months of its functioning it had to be improved. Keywords: waste management, waste history, Waste Disposal Act. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Cezary Brzeziński Uniwersytet Łódzki EKONOMICZNE KONSEKWENCJE POLITYKI PRZESTRZENNEJ NA PRZYKŁADZIE GMINY WIEJSKIEJ BRZEZINY Streszczenie: Polityka przestrzenna władz jednostek samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym jest istotnym czynnikiem rozwoju tych jednostek. Pociąga ona za sobą jednak liczne skutki ekonomiczne, które ze względu na istniejące uwarunkowania prawne nie są w należytym stopniu respektowane przez te władze. W dalszym horyzoncie czasu taka polityka może doprowadzić do poważnych problemów finansowych gmin, które uchwaliły więcej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niż dopuszczają ich możliwości budżetowe. Słowa kluczowe: planowanie przestrzenne, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. DOI: 10.15611/pn.2014.332.12 1. Wstęp Polityka przestrzenna gmin, obok rozwoju społecznego i gospodarczego, jest najważniejszym kierunkiem działań władz lokalnych w procesie rozwoju lokalnego. Przez pojęcie to rozumie się działania podejmowane z woli lokalnych samorządów, podmiotów gospodarczych, stowarzyszeń, mieszkańców w celu uruchomienia endogenicznego potencjału rozwoju [Potoczek 2003]. Rozwój lokalny jest procesem autonomicznym, gdyż przebiega według zasad i reguł dotyczących praw rządzących rynkiem. Jest przedmiotem podejmowania suwerennych, w ramach powierzonych kompetencji i środków, decyzji przez władze samorządowe będące podmiotem procesów i polityki rozwoju. Rozwój ten jest także upodmiotowiony, gdyż jest procesem przynoszącym efekty i korzyści dla podmiotów uczestniczących w rozwoju danego obszaru oraz jest wynikiem ugody różnych sił, aktorów działających w lokalnej jednostce terytorialnej [Kot 2001]. Gminy realizują politykę przestrzenną poprzez kilka podstawowych instrumentów. Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU 2003, nr 80, poz. 717) do najważniejszych zalicza się studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania oraz miejscowy plan zagospo- 122 Cezary Brzeziński darowania przestrzennego. Innym instrumentem niższej rangi, choć powszechnie wykorzystywanym przez gminy, jest decyzja o warunkach zabudowy stosowana na obszarach, które nie są objęte planem miejscowym. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gminy, uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zobowiązują się do realizacji inwestycji infrastrukturalnych przewidzianych w danym planie oraz do wypłaty odszkodowań w razie zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku ustaleń przyjętych w planie (DzU 2003, nr 80, poz. 717). Celem artykułu jest wskazanie zagrożeń stabilności finansowej gmin w związku z ustalaniem i realizacją polityki przestrzennej. Aby to osiągnąć, przedstawiono szacunkowe skutki ekonomiczne uchwalenia i realizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w prognozach skutków finansowych i porównano je z jej dochodami i wydatkami. 2. Skutki finansowe polityki przestrzennej w gminach Zmiany przeznaczenia terenów, które powoduje plan miejscowy, pociągają za sobą konieczność realizacji inwestycji, które należą do zadań własnych gminy i są finansowane z budżetu gminy. Podejmowane decyzje planistyczne powodują konieczność realizacji zadań własnych, a zwłaszcza z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, gminnego budownictwa mieszkaniowego, zadań z zakresu oświaty i kultury, terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień oraz cmentarzy gminnych i innych. Tak więc rozwiązania przestrzenne powinny być uwarunkowane możliwościami budżetu w zakresie finansowania inwestycji, a także pozyskaniem zewnętrznych źródeł finansowania. Szczególnie istotne w tym zakresie może być pozyskanie partnerów spośród współużytkowników przestrzeni. Ustawodawca, chcąc wprowadzić w życie od dawna postulowaną zasadę łączenia działań z zakresu planowania przestrzennego z planowaniem społeczno-gospodarczym, wprowadził konieczność sporządzenia prognozy skutków finansowych sporządzenia planu miejscowego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 (DzU 2003, nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że prognoza taka powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny 123 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków inansowych. Uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana mogą spowodować, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Wówczas właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Dodatkowo, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Natomiast jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (DzU 2003, nr 80, poz. 717). Kolejnym źródłem dochodów gminy mogą być opłaty adiacenckie. Są to opłaty pobierane w razie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy infrastruktury technicznej obsługującej daną nieruchomość, podziału i ponownego scalenia nieruchomości. Bardzo istotnym aspektem w przypadku opłat czy odszkodowań jest fakt, że pobierane są one w ciągu 5 lat od momentu wejścia ustaleń planu w życie (DzU 2003, nr 80, poz. 717). Niestety, jak pokazuje praktyka, duża część transakcji ma miejsce dopiero po upływie tego okresu. Właściciele nieruchomości omijają skutecznie konieczność ponoszenia opłat planistycznych. Ponadto mechanizm naliczania opłat na podstawie wzrostu wartości ziemi jest bardzo trudny do wiarygodnego ustalenia i kosztowny. W efekcie często koszty wyceny przekraczają wielkość opłaty, co czyni cały wysiłek nieopłacalnym. Między innymi fakt ten powoduje, że ściągalność opłat adiacenckich jest w kraju bardzo niska [Olbrysz, Koziński 2011]. Dużym mankamentem polskiego systemu planowania przestrzennego jest brak konieczności uwzględnienia zobowiązań wynikających z uchwalenia planu miejscowego w wieloletnim planie finansowym gminy. Powoduje to swoiste ukrycie realnych obciążeń budżetu gminy, w związku z czym rada gminy, nie mając rzetelnej wiedzy na temat stanu finansów gminnych, może nieświadomie doprowadzić budżet jednostki terytorialnej do zadłużenia przekraczającego ograniczenia ustawowe. Kolejną wadą prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego jest jej charakter. W ujęciu teoretycznym prognoza ma analizować i określać skutki wpływu ustaleń zawartych w planie pod względem ich realności i efektywności ekonomicznej. Wybrane rozwiązania planistyczne należy oceniać w takiej prognozie Cezary Brzeziński 124 w formie szacowania przybliżonych kosztów realizacji ustaleń planu i osiągnięcia prawdopodobnych zysków lub korzyści innego typu [Słojewski, Witkiewicz 2003]. Celem opracowania prognozy powinna być optymalizacja rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Ma ona wpłynąć na zmianę ustaleń niekorzystnych dla przyjętej przez gminę polityki przestrzennej, odpowiednio je modyfikować lub czasem prowadzić do rezygnacji z niektórych zapisów. Prognoza skutków finansowych ustaleń planu miejscowego powinna zatem być „biznesplanem zarządzania przestrzenią” [Cymerman 2010]. Prognoza powinna wpływać na ostateczny kształt i zakres ustaleń zawartych w planie, a jej główny cel to wskazania na uwarunkowania ekonomiczne, towarzyszące realizacji planu. Powinna ona pomóc w podejmowaniu decyzji planistycznych i określaniu stopnia wykonalności planowanych przedsięwzięć z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego, a tym samym w ocenie możliwości przyniesienia zysku dla inwestującego samorządu gminnego, zlecającego wykonanie planu [Słojewski, Witkiewicz 2003]. Niestety, wywiady prowadzone przez autora w gminach aglomeracji łódzkiej wskazują, że w procesie uchwalania planów miejscowych powszechną praktyką jest najpierw ich sporządzanie, a następnie tworzenie prognoz do już sporządzonych planów. Jest to zaprzeczenie podstawowego celu sporządzania prognozy. W sytuacji, gdy nie stanowi ona podstawy do wyboru najbardziej efektywnego z punktu możliwości finansowych gminy instrumentu – jej tworzenie traci zupełnie rację bytu. Postawa taka stwarza możliwość zagrożenia stabilności finansów gminnych. 3. Charakterystyka gminy Brzeziny Brzeziny są gminą wiejską położoną w zachodniej części powiatu brzezińskiego (rys. 1). Zajmują powierzchnię 10 664 ha i w 2012 r. liczyły 5514 mieszkańców. Gmina charakteryzuje się atrakcyjnością osadniczą przejawiającą się dużym dodatnim saldem migracji (tab. 1). Wskaźniki te są najwyższe zarówno w porównaniu z obszarami wiejskimi, jak i miastami powiatu brzezińskiego. Tabela 1. Wielkość salda migracji na 1000 mieszkańców w gminie Brzeziny w latach 1999-2008 Jednostka terytorialna Gmina Brzeziny Saldo migracji na 1000 mieszkańców 61,0 Źródło: Bank Danych Regionalnych – GUS. Atrakcyjność ta znajduje potwierdzenie w wielkości terenów rolniczych wyłączonych z produkcji rolnej na terenie gminy. Stanowiły one 56,9% ogółu terenów wyłączonych w skali całego powiatu. W przypadku terenów przemysłowych i zajętych pod tereny osiedlowe udział ten wynosił odpowiednio 1,6 i 81,9% (tab. 2). Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny 125 Rys. 1. Położenie gminy Brzeziny Źródło: http://www.gminabrzeziny.pl/uploads/images/powiat_-_gminy_407.jpg [dostęp: 10.04.2014]. Tabela 2. Powierzchnia gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej w powiecie brzezińskim oraz w gminie Brzeziny w latach 1999-2008 Jednostka terytorialna Powiat brzeziński Gmina Brzeziny Powierzchnia gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej (w ha) pod tereny pod tereny pod tereny ogółem przemysłowe komunikacyjne osiedlowe 39,53 10,11 0,54 26,94 22,5 0,17 0,00 22,09 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Według danych GUS w 2008 r. na obszarze gminy obowiązywało 27 planów miejscowych, w tym 5 uchwalonych na mocy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 roku. Łącznie planami było objętych 370 ha, co stanowiło zaledwie 3,5% powierzchni gminy. W celu oszacowania skutków ekonomicznych przyjęcia tych planów podjęto starania o uzyskanie prognoz skutków finansowych uchwalenia planów miejscowych uchwalonych na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. Z Urzędu Gminy Brzeziny otrzymano 20 takich dokumentów, co stanowiło 90% uchwalonych planów. 126 Cezary Brzeziński Analiza ich treści pozwala stwierdzić, że zawartość merytoryczna jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 oraz że wszystkie zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych. Opracowania te pozwoliły na oszacowanie skutków finansowych uchwalonych planów miejscowych (tab. 3). Prognozy zostały sporządzone w pięcioletnim horyzoncie czasu. Zróżnicowany charakter wpływów do budżetu nie pozwala na przedstawiane łącznych dochodów i trzeba te wielkości omawiać odrębnie. Szacowane wpływy do budżetu oraz jego obciążenia zostały przedstawione w tab. 3. W analizowanych prognozach planowany dochód oszacowano na 3,1 mln zł z tytułu opłaty planistycznej, 0,2 mln z opłat adiacenckich, 0,8 mln zł z podatków od nieruchomości oraz 1 mln z dochodów związanych z obrotem nieruchomościami. Określenie rzeczywistych wpływów do budżetu w obowiązującym porządku prawnym napotyka duże trudności, a ich wielkość należy uznać za hipotetyczną. Najczęściej najważniejszą pozycją po stronie wpływów jest opłata planistyczna. Biorąc jednak pod uwagę, że może ona być naliczana jedynie w razie sprzedaży nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie 5 lat od daty przyjęcia planu miejscowego przez radę gminy, to – uwzględniając codzienną praktykę na rynku nieruchomości – należy się spodziewać, że ruch na nim rozpocznie się po upływie tego okresu. Będzie to implikowało brak jakichkolwiek wpływów z tytułu opłaty planistycznej. Kolejną składową ujmowaną po stronie wpływów są dochody z podatku od nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że realizacja planu miejscowego szacowana jest często na kilka-kilkanaście lat, wpływów do budżetu w oszacowanej wielkości należy się spodziewać dopiero po takim (długim) okresie. Zgodnie z informacjami zawartymi w tab. 4, łączne wydatki wynikające z przyjęcia planów miejscowych wynoszą ok. 2,7 mln złotych. Są to koszty, które gmina będzie musiała ponieść w związku z realizacją infrastruktury technicznej, obsługą procesu inwestycyjnego oraz kosztami wycen renty planistycznej i opłat adiacenckich. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na brak jakichkolwiek obciążeń wynikających z odszkodowań za grunty przejęte dla celów publicznych. Sytuację tę – wymagającą dokładniejszego zbadania – można tłumaczyć rozmaitymi przyczynami. Plany obejmują obszary wiejskie i władze gminy, nie widząc konieczności projektowania terenów zielonych, zakładają zabudowę wzdłuż istniejących ulic i nie przewidują konieczności wyznaczania i budowy nowych dróg lub na przykład, nie chcąc płacić odszkodowań, celowo nie wyznaczyły nowych terenów pod cele publiczne. Sołectwa Wpływy z: opłat planistycznych opłat adiacenckich z podatku od nieruchomości obrotu nieruchomościami Obciążenia: związane z budową infrastruktury technicznej obsługa procesu inwestycyjnego koszt wycen renty planistycznej i opłat adiacenckich Sołectwa Paprotnia Przanówka Kędziorki Małczew Helenów Dąbrówka Mała Gałkówek Kolonia 17,2 62,7 42,3 42,3 120,2 16,0 31,6 203,2 19,7 2,8 5,2 35,2 105,8 3,4 26,1 12,4 236,2 12,2 24,6 36,9 127,9 20,0 128,6 18,3 153,0 23,8 46,6 47,0 68,2 3,4 22,2 5,1 163,4 11,7 66,1 94,6 160,7 11,3 82,8 111,9 132,2 10,5 20,3 70,6 144,0 108,0 36,0 108,0 288,0 252,0 54,0 43,2 180,0 216,0 72,0 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 23,0 23,0 4,0 9,0 21,0 35,0 9,0 5,0 19,0 21,0 12,0 Szymaniszki Grzmiąca Tworzyjanki Syberia Przecław Eufeminów Adamów Zalesie Jordanów, JaroszIgnaców ki tys. zł Bielanki Bronowice Razem tys. zł Wpływy z: opłat planistycznych opłat adiacenckich z podatku od nieruchomości obrotu nieruchomościami Obciążenia: obciążenia związane z budową infrastruktury technicznej obsługa procesu inwestycyjnego koszt wycen renty planistycznej i opłat adiacenckich 750,4 11,5 95,6 91,1 202,9 19,2 18,3 44,0 92,4 4,2 41,0 34,5 128,5 7,0 39,4 29,2 50,6 31,3 25,0 16,7 170,0 18,1 38,0 61,8 153,6 3,6 29,4 23,9 7482 619 3687 1175 8,1 4,4 2,5 7,5 108,0 108,0 108,0 144,0 18,0 180,0 72,0 7200 54,0 3147,1 232,1 809,9 987,5 2689,9 2300,4 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3500 3,5 101,5 13,0 11,0 5,0 20,0 5,0 38,0 12,0 1000 2,0 288,0 127 Źródło: Urząd Gminy Brzeziny. Poćwiardówka Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny Tabela 3. Prognozowane wydatki i dochody wynikające z przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy Brzeziny, uchwalonych w roku 2005 Cezary Brzeziński 128 Tabela 4. Dochody i wydatki ogółem oraz wydatki majątkowe inwestycyjne gminy Brzeziny w latach 2005-2010 Lata 2005 2006 2007 2008 2009 mln zł Dochody ogółem Wydatki ogółem Wydatki majątkowe inwestycyjne 2010 7,3 8,6 9,2 9,3 9,3 9,2 11,1 9,9 11,5 11,8 13,0 14,4 2,7 2,1 1,8 1,6 2,7 4,4 Źródło: Bank Danych Lokalnych – GUS. Za istotny mankament polityki gminnej należy uznać nieumieszczenie inwestycji związanych z budową infrastruktury technicznej, przewidzianą w planach miejscowych w wieloletnich planach finansowych czy wieloletnich planach inwestycyjnych. Taki stan rzeczy powoduje, że gmina nie jest przygotowana pod względem finansowym do realizowania planowanych przedsięwzięć. Spodziewane obciążenia wynikające z przyjętych planów miejscowych stanowią od 20 do 37% całości dochodów gminy, co może być sygnałem ostrzegawczym dla jej władz. Rozpatrując wydatki majątkowe inwestycyjne (tab. 4), które gmina realizowała w latach 2005-2010, łatwo zauważyć, że wartość obciążeń wynikających z przyjętych planów waha się od 61 do 150%. Biorąc to pod uwagę oraz fakt, że wydatki gminy w latach 2005-2010 były zwykle wyższe niż jej dochody, uzasadniony jest wniosek, że prowadzona polityka przestrzenna może – przy presji mieszkańców i inwestorów na realizację zawartej w planach infrastruktury technicznej – doprowadzić do zagrożenia stabilności finansów gminnych. W zaistniałej sytuacji należałoby wstrzymać uchwalanie planów miejscowych, w wyniku których następowałaby zmiana funkcji rolniczej lub leśnej na mieszkaniową. Uchwalanie kolejnych planów należy uzależnić od pełnej realizacji już przyjętych. 4. Podsumowanie Przedstawione rozważania dotyczą jednej gminy, jednak z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że jest to problem powszechny w całym kraju. Wnioski wypływające z analizy funkcjonowania systemu prawnego planowania przestrzennego w Polsce skłaniają do następujących refleksji: • Przyjęcie planów miejscowych bez uwzględnienia skutków inansowych może istotnie wpłynąć w negatywny sposób na kondycję budżetu gminy. • Zawartość merytoryczna prognoz czasami była niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury regulującym jej treść. Ekonomiczne konsekwencje polityki przestrzennej na przykładzie gminy wiejskiej Brzeziny • • • • • 129 Prognozy niewykonane wg tych wytycznych nie podają nawet w przybliżeniu potencjalnych wpływów i kosztów uchwalenia planu. Wyniki prognoz nie są uwzględniane w wieloletnich planach inwestycyjnych i inansowych. Fakt powyższy może świadczyć o traktowaniu prognoz jako dokumentu o znaczeniu formalnym, a nie istotnego instrumentu w kreowaniu aktywnej i odpowiedzialnej polityki przestrzennej. Należy wprowadzić obowiązek uwzględniania skutków inansowych planu miejscowego w wieloletnim planie inansowym i inwestycyjnym gminy oraz sporządzania prognoz wariantowo do kilku projektów planu miejscowego, aby dopiero na podstawie takiego materiału analitycznego rada gminy podejmowała decyzję, którą z opcji przyjmuje do realizacji. Powinno się zlikwidować pięcioletni okres poboru opłat planistycznych przez gminę, gdyż stan ten nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Oplata planistyczna powinna być obowiązkowa, nie podlegająca jakimkolwiek umorzeniom. Literatura Borsa M., Polityka przestrzenna w gospodarce regionalnej i lokalnej, [w:] Z. Strzelecki (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Cymerman R., Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] R. Cymerman (red.), Podstawy planowania przestrzennego i projektowania urbanistycznego, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2010. Kot J., Rozwój lokalny – jego istota, cele i czynniki, [w:] T. Markowski, D. Stawasz, (red.), Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Aleksandrów Łódzki, Uchwała nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, Uchwała nr XXVII/242/04 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004. Olbrysz A., Koziński J., Raport o finansowych efektach polskiego systemu gospodarowania przestrzenią, Zespół Badawczy „Finanse w urbanizacji”, Lesznowola 2011. Potoczek A., Polityka regionalna i gospodarka przestrzenna, Agencja TNOIK i Centrum Kształcenia i Doskonalenia Kujawscy, Toruń 2003. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, DzU 2003, nr 164, poz. 1587 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., DzU 2003, nr 80, poz. 717. www.gminabrzeziny.pl/uploads/images/powiat_-_gminy_407.jpg 130 Cezary Brzeziński THE ECONOMIC IMPACT OF SPATIAL POLICY ON THE EXAMPLE OF BRZEZINY RURAL COMMUNITY Summary: Spatial policy of self governments is an important factor in the development of communities. However, it leads to a number of economic consequences, which, due to the existing legal conditions are not duly respected by these authorities. In longer term, such a policy can result in serious financial problems of municipalities that enacted more local spatial development plans than their budgetary possibilities. Keywords: spatial planning, forecast of economic consequences of local spatial development plan enacting. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Piotr Zawadzki Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu CITY PLACEMENT – NOWY TREND W DZIAŁANIACH PROMOCYJNYCH POLSKICH MIAST Streszczenie: Celem artykułu jest pokazanie możliwości promocji produktu miasta przy wykorzystaniu nowoczesnej formy, jaką jest city placement. Na wstępie artykułu zaprezentowano problematykę marketingu terytorialnego oraz jego wpływu na rozwój miast. W dalszej części przedstawiono produkt turystyczny miasta, a także możliwości jego promocji. Oprócz tradycyjnych narzędzi promocji zaprezentowano także niestandardowe formy promocji miasta. Autor przedstawił istotę działań z zakresu city placement, a także przykłady zastosowania tego elementu promocji na świecie. W końcowej części zaprezentowano działania z zakresu city placement w Polsce oraz wyniki badań Agencji Informacyjnej „PRESS-SERVICE Monitoring Mediów” prezentujące miejsce polskich seriali pod względem liczby publikacji oraz potencjalnych kontaktów informacji z odbiorcą. Słowa kluczowe: promocja, promocja miasta, nowoczesne formy promocji miast, city placement. DOI: 10.15611/pn.2014.332.13 1. Wstęp Intensywna konkurencja między miastami spowodowała, że istotnym elementem ich strategii marketingowych jest kreowanie pozytywnego wizerunku. Wyraźny, oryginalny i atrakcyjny wizerunek danej miejscowości jest niezwykle ważny, by odnieść sukces, do którego osiągnięcia coraz częściej wykorzystywane są instrumenty marketingu. Miasta, chcąc wyróżnić się spośród innych jednostek terytorialnych, coraz częściej wykorzystują niestandardowe działania marketingowe, które w swoim założeniu mają przyciągnąć możliwie największą liczbę inwestorów bądź turystów. Celem artykułu jest pokazanie możliwości promocji produktu miasta przy wykorzystaniu nowoczesnej formy, jaką jest city placement. Marketing terytorialny to problematyka, która od kilku lat jest istotnym elementem aktywności polskich miast i regionów. Marketingowe podejście do zarządzania jednostką administracji samorządowej polega na zrozumieniu, że warunkiem rozwoju jest koncentracja nie tylko na dążeniu do własnych celów, lecz także na oczekiwaniach odbiorców ofert jednostki terytorialnej oraz na identyfikowaniu 132 Piotr Zawadzki i zaspokajaniu ich potrzeb w sposób bardziej efektywny, niż czyni to konkurencja. Wiele samorządów lokalnych, podejmując działania z zakresu komunikacji marketingowej, finansuje zatem przedsięwzięcia mające na celu wzmocnienie pozytywnego wizerunku miasta. Marketing terytorialny zajmuje coraz bardziej znaczące miejsce w lokalnych programach rozwoju. Jest on określany jako całokształt skoordynowanych działań podmiotów lokalnych, regionalnych lub ogólnokrajowych, zmierzających do wykreowania procesów wymiany i oddziaływania poprzez rozpoznanie, kształtowanie i zaspokojenie potrzeb oraz pragnień mieszkańców. Głównym celem marketingu terytorialnego jest wpływanie na opinie, postawy i zachowania zewnętrznych i wewnętrznych grup zainteresowanych klientów poprzez kształtowanie właściwego zestawu środków i instrumentów stymulowania relacji wymiennych [Szromnik 2007, s. 22]. Koncepcja marketingu terytorialnego jest wynikiem intensywnej konkurencji między miastami o to, które z nich przyciągnie większą liczbę turystów i inwestorów, a przez to – które będzie się rozwijać i przynosić korzyści mieszkańcom. Działania te mają również do odegrania istotną rolę w postaci identyfikacji i aktywizacji najważniejszych zasobów miasta przy użyciu metod i narzędzi marketingowych w celu wygenerowania, promocji i umacniania atrakcyjnej, komplementarnej z priorytetami rozwoju, marki danego miasta. 2. Formy promocji miast Początkowo pojęcie konkurencyjności na rynku odnoszono do przedsiębiorstw na nim funkcjonujących. Obecnie jest ono jednak powszechnie wykorzystywane w ramach szeroko pojętej regionalistyki, czyli w odniesieniu do różnych układów przestrzennych – krajów, regionów czy miast. Silna konkurencja i zaostrzająca się walka o odbiorcę produktu miasta rozgrywa się bowiem nie tyle pomiędzy firmami, ile przede wszystkim pomiędzy podobnymi pod względem walorów i zasobów (które stanowią główny czynnik przyciągający turystów bądź inwestorów) miejscowościami (por. [Mayer 2004, s. 390]). Promocja miasta może być rozumiana jako jeden z rodzajów działań marketingowych. Oferta, stworzona z dostępnych i możliwych do zaoferowania zasobów miasta, stanowi swoisty produkt. W tym świetle promocja ma za zadanie informowanie i przekonywanie o atrakcyjności lokalnych zasobów, jest platformą komunikacji podmiotów promocji z aktualnymi i potencjalnymi użytkownikami zasobów miasta [Czornik 2005, s. 61]. Skuteczność tych działań w dużej mierze opiera się na zintegrowanym działaniu wszystkich uczestników lokalnej przestrzeni, zainteresowanych rozwojem społecznym i gospodarczym miasta, a dzięki temu wzmocnieniem jego pozycji konkurencyjnej. Promocję w marketingu terytorialnym rozumie się jako całokształt działań związanych z komunikowaniem się jednostki terytorialnej z otoczeniem, obejmującym City placement – nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast 133 informowanie o terytorium, przekonywanie o jego atrakcyjności i nakłanianie do nabycia produktów terytorialnych potencjalnych rynków docelowych [Rawski 2010, s. 69]. Działania promocyjne ukierunkowane są przede wszystkim na pozyskiwanie potencjalnych inwestorów oraz przyciągnięcie turystów, a także na ukształtowanie właściwych relacji między samorządami a mieszkańcami. U podstaw przesłanek opracowywania strategii promocji miast i regionów leżą poniższe korzyści [Raszkowski 2010, s. 381]: • pozyskiwanie inwestorów zewnętrznych, • ożywienie lokalnego inwestora, • pozyskanie turystów, • infrastruktura dla rozwoju przedsiębiorstw, • rozwój otoczenia dla biznesu, • lokalizacja siedzib ważnych instytucji, • organizacja ważnych imprez, • realizacja dużych projektów infrastrukturalnych. Podstawową rolą działań promocyjnych jest uświadomienie potencjalnym turystom oraz inwestorom walorów i możliwości danego obszaru. Do celów najbardziej pożądanych przez regiony należą: • wzrost świadomości dotyczącej istnienia miasta, • przekonywanie o walorach miasta, • podnoszenie użyteczności oferty miasta, • kształtowanie tożsamości i pozytywnego wizerunku miasta, • przyciąganie do miasta większej liczby turystów i inwestorów. Rodzaje celów promocyjnych, a w związku z tym również stosowane narzędzia promocyjne, uzależnione są od takich czynników, jak rodzaj czy faza życia danego miasta, rodzaj działań promocyjnych innych miejscowości, rodzaj odbiorcy przekazu promocyjnego czy budżet przeznaczony na promocję. Miasta mające lepszą ofertę produktową stosują zróżnicowane formy promocji, mające najczęściej charakter masowy. W mniejszych miejscowościach prowadzone działania promocyjne koncentrują się najczęściej na elementach dotyczących jakości ich produktu. Oprócz tradycyjnych narzędzi komunikacji, przeniesionych z praktyki przedsiębiorstw, jednostki terytorialne stosują specyficzne, im właściwe instrumenty promocyjne, wspomagające kształtowanie ich tożsamości. Przykładem jest organizacja różnego typu wydarzeń i przedsięwzięć, często dość specyficznych, które przyciągają rozmaite grupy odbiorców. Tradycyjnie organizowane, cykliczne festiwale, konkursy i przeglądy kojarzą przedsięwzięcia z określonymi miastami i regionami [Florek 2007, s. 164]. Działaniami w zakresie promocji najczęściej podejmowanymi przez samorządy lokalne są: • organizacja imprez (marketing events), • informacje zamieszczane w środkach masowego przekazu, • uczestnictwo w targach, • nawiązywanie współpracy z miastami partnerskimi, 134 Piotr Zawadzki prowadzenie punktów informacji, umieszczenie informacji o mieście w informatorach gospodarczych. Promocja miasta odgrywa niezwykle istotną rolę społeczną i ekonomiczną. Standaryzacja w dziedzinie produkcji i usług, powielanie wzorców kulturowych oraz powszechny dostęp do informacji, a także przenikanie się form i treści w komunikacji sprawiają, że lokalne społeczności coraz mniej się od siebie różnią. Miasta często tracą swoją odrębność, lokalne społeczności w obszarze zachowań powielają czołowe metropolie, przez co są coraz mniej atrakcyjne dla turystów, inwestorów, a także samych mieszkańców. W marketingu terytorialnym, podobnie jak w tradycyjnym ujęciu marketingu, odchodzi się od klasycznego promowania produktów i usług na rzecz nowoczesnych, niestandardowych form promocji. Coraz więcej miast docenia możliwość wykorzystania nowych, coraz bardziej efektownych, niestandardowych form promocji, do których można zaliczyć: • city placement, • portale społecznościowe, • artykuły sponsorowane w prasie, • wypowiedzi sławnych osób, • umieszczenie w grach komputerowych lub planszowych, • rekonstrukcje znanych wydarzeń historycznych, • wydarzenia sportowe, • aplikacje mobilne na telefony. Korzyści płynące z takich działań są wymierne, a ewentualne koszty, jakie ponosi miasto, często szybko się zwracają. • • 3. Istota city placement Świadomość możliwych do uzyskania korzyści wśród władz miasta i jego mieszkańców przyczynia się do podejmowania prób adaptowania na grunt jednostek terytorialnych narzędzi marketingu, sprawdzonych na rynku komercyjnym, nie zawsze skutecznie. Wynika to, w przeciwieństwie do promocji konkretnych produktów czy firm, z dużej trudności promowania miejsca – megaproduktu złożonego z wielu różnorodnych subproduktów [Szromnik 1997, s. 41]. Jednym z narzędzi promocji wykorzystywanym na rynku komercyjnym jest product placement, czyli świadome umieszczanie w określonych przekazach, za wynagrodzeniem, ściśle wybranych rekwizytów, w celu wywołania efektu reklamowego. Taki sposób prezentacji towaru/usługi, omijający ograniczenia przewidziane dla działalności reklamowej, osiąga zwykle cel promocyjny, pokonując nadto psychologiczne bariery, jakie zdążyła wytworzyć w świadomości odbiorców tradycyjna reklama [Nowińska 2002, s. 127]. Technikę product placement przeniesiono do procesu promowania miast – określając ją jako city placement. Narzędzie to pozwala pokazać najciekawsze, we- City placement – nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast 135 dług podmiotów realizujących strategię promocji miasta, miejsca, tj. zabytki architektury, obiekty rozrywkowe czy kulturalne, stanowiąc swego rodzaju pocztówkę filmową reklamującą daną miejscowość. Jako że wszystko zostaje uprzednio zaplanowane, to obraz, jaki zobaczą odbiorcy przekazu, musi być zgodny z zamierzeniami władz samorządowych. Miasto i film są ze sobą powiązane od początku istnienia sztuki filmowej. Pierwszy zaprezentowany publiczności film „Wyjście robotników z fabryki Lumière w Lyonie” to obraz typowo miejski. Od tego czasu miasta zaczęły „poddawać się” działaniu filmu, wykorzystując jego siłę i potencjał. Dotyczy to nie tylko sfery artystycznej, lecz także praktycznej, związanej z szeroko pojętą sfera biznesową. City placement – czyli możliwość zareklamowania turystycznych walorów danego miasta – to znakomity sposób na ożywienie lokalnej gospodarki i turystyki. Zakres spodziewanych za sprawą city placement korzyści dla miasta obejmuje: • wzrost rozpoznawalności miasta, • możliwość pokazania najciekawszych miejsc i obiektów, • zmianę wizerunku danej jednostki terytorialnej, • podniesienie prestiżu miasta, • przyciągnięcie nowych grup odbiorców produktu miasta, np. młodych osób, • wzrost poziomu identyikacji mieszkańców, • korzyści dla podmiotów funkcjonujących na terenie miasta, • zwiększenie liczby inwestycji, • możliwość pojawienia się informacji o mieście w innych produkcjach telewizyjnych (np. telewizje śniadaniowe). Działania z zakresu city placement na świecie nie są nowością. Od wielu lat widzowie popularnych filmów i seriali odwiedzają miejsca, w których nagrywano poszczególne sceny. Zwiedzanie miejsc znanych z filmów bądź popularnych seriali telewizyjnych stało się poważną częścią współczesnej turystyki. O potencjale marketingowym city placementu przekonały się takie miasta, jak Rzym („Zakochani w Rzymie”), Paryż („O północy w Paryżu”) czy Barcelona („Viki, Christina, Barcelona”), w których rozgrywają się losy bohaterów filmów Woody Allena. W przypadku Barcelony reklama wpisana była w scenariusz filmu, w którego przygotowanie władze miasta dołożyły około 2 mln euro. Dodatkowo, oprócz tego, że nazwa Barcelona pojawia się w tytule, obecna była również w piosence promującej film. Produkcja cieszyła się ogromną zainteresowaniem ze strony widzów, a promocja stolicy Katalonii okazała się bardzo owocna. Innym znaczącym przykładem zastosowania idei city placement jest serial „Seks w wielkim mieście”, przedstawiający życie czterech przyjaciółek z Nowego Jorku. W serialu tym miasto odgrywa ważną rolę, a nazwa (choć nie dosłownie) pojawia się już w tytule. Widzowie serialu wiedzą, że „wielkie miasto” to Nowy Jork, w którym żyją i pracują bohaterowie. Miasto jest niezwykle istotnym tłem wydarzeń, a ruchliwe ulice, wieżowce oraz ekskluzywne restauracje sprawiają, że nowojorska przestrzeń wykreowana w filmie jest bardzo charakterystyczna. 136 Piotr Zawadzki Należy zaznaczyć, że skuteczność tej formy promocji zależy w dużej mierze od oceny filmu – im bardziej atrakcyjny dla widzów, w tym większym stopniu zainteresuje ich miejsce, w której rozgrywają się jego wydarzenia. Przekaz dodatkowo mogą wzmacniać opinie wyrażane przez głównych bohaterów serialu. W połączeniu z pięknymi widokami, mogą one tym bardziej zachęcać do odwiedzania miasta. Można uznać, że city placement to jeden z najlepszych i najbardziej efektywnych sposobów na promocję turystycznych atrakcji. Narzędzie to może spełniać funkcję publicity, pod warunkiem że będzie zgodne z całościową strategią promocji danego miasta. 4. City placement w Polsce Idea city placement, wykorzystywana od dawna w zagranicznych produkcjach filmowych, jest coraz bardziej doceniana także przez polskie miasta. Efekty, jakie przynosi, zachęcają kolejne jednostki samorządowe do nawiązywania współpracy ze stacjami telewizyjnymi i producentami filmów. Dzięki idei city placement marketing terytorialny zyskał nowe oblicze. W polskich stacjach telewizyjnych pojawiło się wiele seriali, w których – oprócz aktorów – ważne role odgrywają również miasta, w których toczy się akcja. Swój serial mają już nie tylko Kraków czy Wrocław, ale i mniejsze miasta, tj. Toruń, Zakopane oraz Sandomierz. Na początku 2013 roku Agencja Informacyjna „PRESS-SERVICE Monitoring Mediów” przeanalizowała wyniki obecności 11 nazw miejscowości w kontekście 12 tytułów wybranych polskich seriali. Najlepszą pozycję pod względem liczby publikacji oraz potencjalnych kontaktów informacji z odbiorcą uzyskał Sandomierz, pokazywany w serialu „Ojciec Mateusz”. Nazwę miasta wymieniono w 2012 r. blisko 900 razy, a zasięg publikacji kształtował się na poziomie 550 mln osób. Toruń – w którym nakręcono serial „Lekarze” – oraz Wrocław („Pierwsza miłość”) również przekroczyły cezurę 800 publikacji. Z informacjami o grodzie Kopernika miało szansę zetknąć się prawie 450 mln odbiorców. O niecałe 100 mln mniej takich potencjalnych kontaktów odnotowano w przypadku stolicy Dolnego Śląska. W dalszej kolejności, biorąc pod uwagę liczbę doniesień medialnych, uplasowały się Łódź – 650 („Komisarz Alex”), Lublin – 487 („Wszystko przed nami”) i Kraków („Julia”). Warto jednak zauważyć, że Lublin, a szczególnie Kraków, o których pojawiło się mniej doniesień, wyprzedzają Łódź pod względem dotarcia o ponad 20 mln (tab. 1)1. Idea city placement w coraz większym stopniu zachęca władze wielu jednostek terytorialnych do zastosowania tego narzędzia. Dla polskich miast jest to okazja na pokazanie walorów miejsca, wykreowanie wizerunku, podniesienie prestiżu miasta i przyciągnięcie turystów. W porównaniu z produkcjami zagranicznymi rodzime produkcje nie wymagają aż tak dużych nakładów finansowych. Toruń za ulokowa1 Wyniki badań Agencji Informacyjnej „PRESS-SERVICE Monitoring Mediów”. City placement – nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast 137 nie nazwy i atrakcji turystycznych w pierwszej serii serialu „Lekarze” zapłacił około 200 000 zł. Tabela 1. City placement w wybranych polskich serialach w 2012 roku Lp. 1 2 3 4 5 6 7 8 Tytuł serialu „Ojciec Mateusz” „Lekarze” „Pierwsza miłość” „Komisarz Alex” „Wszystko przed nami” „Julia” „Szpilki na Giewoncie” „Prawo Agaty” Miasto Sandomierz Toruń Wrocław Łódź Lublin Kraków Zakopane Bydgoszcz Źródło: opracowanie własne. Niedoścignionym wzorem wykorzystania idei city placement w Polsce jest serial „Ojciec Mateusz” i miasto Sandomierz. Od kilku lat miasto odwiedzają tysiące turystów, którzy zjeżdżają się z całego kraju, by zobaczyć miejsca, w których działa serialowy bohater. Ze względu na dużą popularność, w mieście utworzono nawet specjalny szlak „Śladami ojca Mateusza”. Na popularności miasta zyskują także restauratorzy i właściciele bazy noclegowej, którzy wykorzystują wizerunek słynnego księdza. W przypadku tego serialu istotne jest również to, że stacja telewizyjna będąca jego producentem promocję Sandomierza zrobiła nieodpłatnie, a samo miasto poniosło niewielkie koszty, sprowadzające się do przygotowania miejsc na realizację zdjęć. W momencie kiedy władze samorządowe z całej Polski wydają coraz większe kwoty na przekazy reklamowe oraz prześcigają się w pomysłach na niebanalne kampanie promocyjne, korzystając z pomocy wyspecjalizowanych agencji, Sandomierz otrzymał to niemal za darmo i w skali, o której inne miasta mogą jedynie pomarzyć. Wszystkie te działania przełożyły się na wzrost popularności Sandomierza i zwiększone zyski dla miasta, co wydaje się najistotniejsze. Dzięki serialowi Sandomierz jest oczywiście coraz popularniejszy wśród turystów, ale przyciąga również inne grupy, np. nowożeńców (szczególnie z Warszawy). Innym przykładem działań z zakresu city placement była promocja Krakowa w serialu „Majka”, produkcji stacji komercyjnej TVN (2011). Serial częściowo wykorzystuje stereotyp Krakowa postrzeganego jako jedno z najpiękniejszych miejsc w Polsce, do którego przyjeżdżają turyści z całego świata. City placement wykorzystano jednak również do zmiany wizerunku miasta. Spróbowano nie tyle pokazać atrakcje Krakowa, ile jego wizerunek jako nowoczesnego ośrodka biznesu i ogromnych możliwości rozwoju zawodowego. Dodatkowo postanowiono połączyć popularność serialu z atrakcyjnością turystyczną miasta i przygotowano książkę pt. „Majka w Krakowie. Przewodnik po serialu i mieście”. Pomysł był dość oryginalny i przyczynił się do dodatkowej promocji zarówno miasta, jak i serialu. 138 Piotr Zawadzki 5. Podsumowanie Konsekwentna i spójna koncepcja promocyjna ułatwia osiągnięcie zakładanych celów w zakresie rozwoju miasta. Jednak temu rozwojowi trzeba dopomóc, zwracając uwagę na profesjonalną promocję walorów i atrakcji danej miejscowości oraz konieczność wyboru grup docelowych. W promocji marki zwraca się większą uwagę na konkretne cele, jakie powinna ona osiągać: podniesienie poziomu znajomości marki (lepsza ekspozycja marki w komunikacji) oraz wykreowanie określonego zestawu skojarzeń (wypracowanie komunikatu, który będzie rozpoznawalny dla odbiorców i względnie stały w długim czasie). Każde miasto posiada własne, specyficzne produkty, które często są wyrazem wielowiekowego dziedzictwa kulturowego i odgrywają znaczącą rolę w podtrzymywaniu rodzimej tradycji. Wykorzystanie produkcji telewizyjnych, a poprzez to odwołanie do symboli, wydaje się być ciekawe i bardzo intrygujące. Do niedawna Kraków, Wrocław czy Poznań były stawiane za wzór miast, dla których promocja była ważnym elementem polityki prowadzonej przez władze samorządowe. Dziś wiele innych miast realizuje podobne działania. Wśród nich są nie tylko te duże, jak Łódź, Toruń, Bydgoszcz czy Lublin, ale też mniejsze, np. Zakopane oraz Sandomierz. Z roku na rok rosną wydatki promocyjne jednostek terytorialnych. Największe budżety, rzędu kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu milionów złotych, mają największe miasta, a marki niektórych dochodzą do poziomu marek biznesowych pod względem strategii. W Polsce wśród przesłanek wykorzystania city placement należy wymienić przede wszystkim coraz bardziej konkurencyjne otoczenie jednostek terytorialnych. Działania promocyjne, które przyczyniają się do budowania przewagi konkurencyjnej, polegającej na kreowaniu wyróżniających elementów, stanowią jeden z najistotniejszych elementów rozwoju społeczno-gospodarczego miasta. Działania te mają istotne znaczenie również dla społeczności lokalnej, gdyż wiedza o atutach miasta czy poczucie integracji budują wizerunek i tworzą pozytywny klimat każdej miejscowości. Należy zwrócić również uwagę na możliwe problemy związane z wykorzystywaniem idei city placementu. Jako główne ograniczenia zastosowania tego instrumentu należy wskazać: • niewielką liczbę produkcji telewizyjnych, zarówno ilmów pełnometrażowych, jak i seriali, w ciągu roku, • sukces ilmu może przynieść sukces danej miejscowości, natomiast porażka danej produkcji jest również porażką miasta, • city placement ze względu na silne połączenie z daną produkcją telewizyjną to w zasadzie działanie jednorazowe. City placement – nowy trend w działaniach promocyjnych polskich miast 139 Literatura Czornik M., Promocja miasta, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Katowice 2005. Florek M., Podstawy marketingu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Poznań 2007. Mayer B., Turystyka jako ekonomiczny czynnik kształtowania przestrzeni, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004. Nowińska E., Zwalczanie nieuczciwej reklamy, Universitas, Kraków 2002. Raszkowski A., Przesłanki promocji miast i regionów, [w:] Marketing przyszłości. Trendy. Strategie. Instrumenty. Partnerstwo i komunikacja w regionie, red. G. Rosa, A. Smalec, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 596, Ekonomiczne Problemy Usług nr 56, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego, Szczecin 2010. Rawski M., Wybrane trudności realizacji aspektu czynnościowego w marketingu terytorialnym, [w:] Marketing przyszłości. Trendy. Strategie. Instrumenty. Partnerstwo i komunikacja w regionie, red. G. Rosa, A. Smalec, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 596, Ekonomiczne Problemy Usług nr 56, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego, Szczecin 2010. Szromnik A., Marketing terytorialny. Miasto i region na rynku, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007. Szromnik A., Marketing terytorialny – geneza, rynki docelowe i podmioty oddziaływania, [w:] Marketing terytorialny. Strategiczne wyzwania dla miast i regionów, red. T. Domański, Centrum Badań i Studiów Francuskich – Uniwersytet Łódzki, Łódź 1997. CITY PLACEMENT − A NEW TREND IN PROMOTIONAL ACTIVITIES OF POLISH TOWNS Summary: The objective of the hereby paper is to show the possibility of town product promotion using a modern form that is city placement. The introduction presents problems of territorial marketing and its influence on the development of territorial units. Next the author presents town tourism product as well as possibilities of its promotion. In addition to traditional promotion tools he also shows non-standard forms of town promotion and the essence activities of city placement as well as examples of the use of this promotion element in the world. The final part depicts activities in the field of city placement in Poland and the research of Information Agency “PRESS-SERVICE Monitoring Mediów” presenting the place of Polish series in terms of the number of publications and potential contact information with a customer. Keywords: promotion, town promotion, non-standard forms of towns promotion, city placement. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Grzegorz Maśloch Szkoła Główna Handlowa w Warszawie SPOŁECZNO-GOSPODARCZE UWARUNKOWANIA KONSOLIDACJI I DEKONSOLIDACJI JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE Streszczenie: Dynamiczne zmiany gospodarcze i społeczne sprawiają, że jednostki samorządu terytorialnego podejmują decyzje o konsolidacji lub wręcz odwrotnie – o podziale. Na powyższe procesy w najbliższej przyszłości niewątpliwie będą miały wpływ problemy demograficzne i finansowe. Dlatego też celem artykułu jest analiza procesów konsolidacyjnych i dekonsolidacyjnych zachodzących w polskim samorządzie terytorialnym, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań społecznych i gospodarczych. Słowa kluczowa: konsolidacja, dekonsolidacja, jednostki samorządu terytorialnego. DOI: 10.15611/pn.2014.332.14 1. Wstęp Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców [Europejska Karta Samorządu… 1985, art. 3, ust. 1]. Podstawowym celem działalności samorządu terytorialnego jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców oraz zapewnienie trwałego rozwoju danego obszaru. W ten sposób społeczności lokalne i regionalne „biorą w swoje ręce” własne sprawy, a więc zadania państwa są realizowane w sposób zdecentralizowany. Analizując problematykę funkcjonowania i organizacji jednostek samorządu terytorialnego (jst), należy poszukać odpowiedzi na podstawowe pytanie: Czy istnieje optymalna wielkość jednostek terytorialnych? Od wielu lat zagadnienie to należy do najczęściej dyskutowanych w odniesieniu do organizacji terytorialnej kraju [Swianiewicz 2000, s. 119]. Dynamiczne zmiany gospodarcze i społeczne sprawiają, że jednostki samorządu terytorialnego podejmują decyzje o konsolidacji lub wręcz odwrotnie – o podziale. Na powyższe procesy w najbliższej przyszłości niewątpliwie wpływ będą miały problemy demograficzne i finansowe. Dlatego też celem artykułu jest analiza procesów Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji… 141 konsolidacyjnych i dekonsolidacyjnych zachodzących w polskim samorządzie terytorialnym, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań społecznych i gospodarczych. 2. Zakres i znaczenie procesów konsolidacyjnych i dekonsolidacyjnych jednostek samorządu terytorialnego Podział terytorialny oznacza względnie trwałe rozczłonkowanie obszaru państwa, dokonywane za pomocą norm prawnych, w celu określenia terytorialnych podstaw działania jednostek organizacyjnych państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego [Tarno i in. 2004, s. 20]. Należy przy tym zaznaczyć, że w UE nie istnieje żadne zobowiązanie państw członkowskich UE do wybrania konkretnego modelu instytucjonalnego ani modelu decentralizacji kompetencji, przesunięcia ich lub współdzielenia z różnymi poziomami sprawowania rządów. Wskazuje się natomiast na fakt, że UE – w szczególności w Traktacie o UE (art. 4, ust. 2) – wyraźnie podkreśla poszanowanie samorządności lokalnej i regionalnej [Projekt opinii… 2013, s. 2]. Pozostają zatem w gestii poszczególnych państw członkowskich UE organizowanie, podział administracyjny i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego. Nie istnieje przy tym jakiś wzorcowy model, a zachodzące procesy nie są z pewnością zjawiskiem jednorazowym i mają charakter ciągły. Bez wątpienia kwestią kluczową dla przebiegu procesów konsolidacyjnych i dekonsolidacyjnych oraz ich skali jest stopień decentralizacji danego państwa. Procesy konsolidacyjne i dekonsolidacyjne mogą występować między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, dotycząc: • łączenia lub podziału jednostek samorządu terytorialnego (lub ich części), w wyniku czego powstaje nowa jednostka terytorialna, • wspólnego wykonywania przez jednostki terytorialne powierzonych im zadań (funkcji) bądź też decyzji o zrezygnowaniu ze współpracy i samodzielnym ich wypełnianiu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dyskusje na temat optymalnej wielkości (pod względem demograficznym, przestrzennym, dochodowym itd.) jednostek samorządowych koncentrują się zazwyczaj na kilku zagadnieniach: • efektywności ekonomicznej – przy jakiej wielkości (jst) koszty jednostkowe usług mogą być najniższe; • demokracji – jaka ich wielkość najbardziej sprzyja procedurom demokratycznym: zainteresowaniu obywateli sprawami publicznymi, możliwości kontrolowania władzy i realizacji polityki zgodnej z preferencjami mieszkańców; • dystrybucji – jakie struktury administracyjne sprzyjają najbardziej sprawiedliwemu rozkładowi obciążeń podatkowych i jakości świadczonych usług; • rozwoju – przy jakiej skali jednostek przestrzennych władze samorządowe są najlepiej przygotowane do stymulowania rozwoju gospodarki lokalnej [Swianiewicz 2000, s. 121]. 142 Grzegorz Maśloch Zwolennicy decentralizacji argumentują, iż „mniejsze jednostki stwarzają lepsze warunki pobudzające do wydajniejszej pracy, a w drodze do jej osiągnięcia tworzą same właściwą strukturę i stosują odpowiednią technikę” [Stabryła, Trzcieniecki 1986, s. 271]. Argumenty wspierające koncepcje decentralistyczne to: • wzrost wydajności i efektywności w podsystemach o większej niezależności, • stabilność systemów i ich oznaczoność, • długość kanałów informacyjnych systemu, • rola czynnika czasu w procesie decyzyjnym, • psychologiczne i społeczne motywy decentralizacji [Gościński 1971, s. 308-331]. Najważniejsze argumenty wysuwane przez zwolenników konsolidacji terytorialnej, prowadzącej do powstawania dużych jednostek samorządowych, mogą być podsumowane w następujących punktach: 1. Większe jednostki samorządowe mają większe możliwości, by podejmować się wykonywania szerszego zakresu zadań. Konsolidacja terytorialna umożliwia zatem głębszą decentralizację. 2. Zjawisko ekonomii skali występuje także w ramach wielu usług świadczonych przez samorządy (najbardziej bezpośrednie dowody dotyczą wydatków na administrację samorządową). Dzięki temu wykonywanie niektórych zadań jest w dużych gminach tańsze. 3. Skoro większe samorządy mogą pełnić znacznie szerszy wachlarz funkcji, można się spodziewać, że zainteresowanie mieszkańców polityką lokalną będzie większe. W tym ujęciu konsolidacja terytorialna pełni funkcję promotora demokracji lokalnej. 4. Organizacja terytorialna, w której podstawowe jednostki są duże, prowadzi do mniejszych zróżnicowań poziomu rozwoju i wielkości dochodów budżetowych między jednostkami samorządowymi. W związku z tym mniejsze są potrzeby w zakresie wyrównywania poziomego, co jest zarówno kosztowne dla budżetu państwa, jak i zazwyczaj kontrowersyjne politycznie. 5. Duże samorządy mogą być bardziej efektywne w planowaniu przestrzennym i gospodarczym. 6. W systemach z dużymi jednostkami samorządowymi łatwiej jest ograniczyć zjawisko „gapowicza” (sytuacji, w której z usług wytwarzanych lokalnie korzystają mieszkańcy/podatnicy z innych gmin). Innymi słowy, konsolidacja terytorialna pomaga zmniejszyć rozbieżności między granicami jednostek administracyjnych i zasięgiem przestrzennym usług świadczonych przez samorządy [Swianiewicz 2009]. W Polsce w minionych latach zmiany liczebności jednostek terytorialnych wszystkich poziomów nie były istotne. Największe zmiany dokonały się w 2002 r., kiedy to w wyniku procesów decentralizacyjnych w Polsce wydzielono sześć nowych powiatów i na mocy Ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy uległa zmianie organizacja administracyjna Warszawy (tab. 1). Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji… 143 Tabela 1. Liczba jednostek terytorialnych w latach 1999-2013 Jednostka terytorialna Gmina 1999-2001 2002 2489 2478 – gminy m.st. Warszawy 314 + brzeski, leski, wschowski, łobeski, sztumski, węgorzewski, gołdapski. - warszawski 66 + Warszawa Powiat 308 Miasta na prawach powiatu Województwo 65 2003 2004-2009 2478 2010 2011-2012 2479 + Jaśliska 2013 2479 314 65 – Wałbrzych 65 66 + Wałbrzych 16 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Bank Danych Lokalnych GUS, www.stat.gov.pl. Jak wynika z analizy danych zawartych w tab. 1, w minionych latach nie obserwowano istotnych tendencji do łączenia się czy dzielenia jednostek terytorialnych na poszczególnych poziomach struktury samorządu terytorialnego. Niemniej jednak w najbliższych latach należy się spodziewać nasilenia tendencji konsolidacyjnych, co uzasadniają głównie obserwowane i prognozowane procesy demograficzne i gospodarcze. 3. Uwarunkowania społeczno-gospodarcze konsolidacji i dekonsolidacji jednostek samorządu terytorialnego Podstawowym problemem polskich samorządów są niekorzystne tendencje demograficzne (zob. [Polska w Europie … 2012]). Proces starzenia się społeczeństwa czy też mała liczba urodzeń bez wątpienia wymuszą podjęcie działań konsolidacyjnych. Jak wynika z danych zawartych w tab. 2, istnieje w Polsce wiele gmin, gdzie liczba dzieci w grupie wiekowej „0” w danym roczniku kształtuje się poniżej 10. W 2012 r. aż w 148 gminach liczba dzieci z rocznika „0” wyniosła poniżej 30 (tab. 2). Grzegorz Maśloch 144 Tabela 2. Ludność wg wieku – rocznik „0” w wybranych gminach Jednostka Dubicze Cerkiewne Nowe Warpno Platerówka Białowieża Liczba gmin w Polsce z liczbą poniżej 30 w roczniku „0” [2012] 2008 8 13 21 17 2009 9 15 13 20 2010 8 12 9 19 148 2011 7 9 12 14 2012 7 8 8 9 Źródło: opracowanie własne na podstawie : Bank Danych Lokalnych GUS, www.stat.gov.pl. Notujemy w Polsce niekorzystną tendencję demograficzną, która w średnim okresie doprowadzi do spadku liczby osób w wieku produkcyjnym (tab. 3). Oznacza to również, że skurczy się odsetek osób uzyskujących dochody z pracy. Równocześnie powiększy się grono osób starszych, dla których konieczność zapewnienia opieki będzie wymagać dodatkowych nakładów [Ocena… (2013), s. 21]. Tabela 3. Prognoza ludności Polski według biologicznych grup wieku (w tys.) Wiek Ogółem 0-14 15-64 65+ 80+ 2010 38 092 5 726 27 213 5 153 1 314 2015 38 016 5 775 26 312 5 929 1 488 2020 37 830 5 899 24 977 6 954 1 566 2025 37 438 5 606 23 988 7 844 1 537 2030 36 796 5 040 23 561 8 195 2 005 2035 35 993 4 515 23 120 8 358 2 574 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Bank Danych Lokalnych GUS, www.stat.gov.pl. Z punktu widzenia wydajności finansów samorządów terytorialnych i ich perspektyw zmiany te są jednoznacznie niekorzystne dla jednostek wszystkich poziomów samorządu terytorialnego. Jak wynika z analizy danych prognostycznych (zob. [Oszacowanie … 2013]), sytuacja finansowa i możliwości inwestycyjne polskich samorządów w najbliższych latach ulegną pogorszeniu. Wiele samorządów gminnych i powiatowych to jednostki bardzo małe i słabe finansowo. W sytuacji trwałego procesu starzenia się społeczeństwa jednostki te mogą nie być w stanie efektywnie realizować swoich zadań. Ponadto wiele problemów przysparza im bieżąca działalność operacyjna. Samodzielność i elastyczność działania samorządu terytorialnego ograniczają obecnie rozwiązania szczegółowo opisujące ich struktury organizacyjne. Zamiast o samorządzie, przepisy często stanowią o samych instytucjach samorządowych, np. urzędach, ośrodkach pomocy społecznej, powiatowych centrach pomocy rodzinie, domach pomocy społecznej. W konsekwencji z jst „wydziela” się blisko 59 tys. jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Tym samym każda jednostka samorządu terytorialnego przypomina raczej zbiór instytucji niż jeden organizm. Prawo nakłada na samorządowe jednostki nieposiadające oso- Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji… 145 bowości prawnej szereg wymagań organizacyjnych. Obecnie nawet jeżeli dana jednostka organizacyjna zatrudnia kilka osób, musi mieć plan finansowy, własną politykę rachunkowości, głównego księgowego, występować w charakterze pracodawcy, płatnika PIT i składek na ubezpieczenie społeczne, rozliczać VAT, prowadzić archiwum zakładowe itp. Ogranicza to możliwość prowadzenia wspólnej obsługi różnych jednostek organizacyjnych w ramach całej jednostki samorządu terytorialnego, np. księgowości. Wymagania dotyczące działania organizacji generują koszty administracyjno-obsługowe, które mogłyby być niższe. Odnosi się to również do blisko 6 tys. samorządowych osób prawnych [Projekt założeń… 2013, s. 3] (tab. 4). Tabela 4. Samorządowe jednostki organizacyjne zaliczane do sektora finansów publicznych Samorządowe jednostki organizacyjne Gminne Powiatowe Wojewódzkie Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej Suma Nieposiadające osobowości prawnej 42 056 16 085 718 Posiadające osobowość prawną 4 213 194 289 46 269 16 279 1 007 58 859 1 237 5 933 1 237 64 792 Suma Źródło: [Projekt założeń… 2013, s. 3]. Kwestia łączenia samorządów, trudna społecznie, może zatem stać się koniecznością gdy mniejsze samorządy, działając w pojedynkę, mogą nie być w stanie udźwignąć trudniejszych i droższych zadań publicznych starzejącego się kraju [Ocena… (2013), s. 25]. Warto zatem wskazać na korzyści wynikające z ewentualnych procesów konsolidacyjnych w jednostkach samorządu terytorialnego w poszczególnych grupach działalności: 1. Świadczenie usług: – zwiększenie jakości, dostępności i wydajności świadczonych usług; zdolność większych samorządów do dostarczania usług o wyższym standardzie; – lepsze świadczenie wyspecjalizowanych usług ze względu na posiadane zasoby; – urealnienie granic administracyjnych w stosunku do zasięgu niektórych usług publicznych (np. lokalnego transportu publicznego, kultury). 2. Zarządzanie: – możliwość zatrudnienia bardziej wyspecjalizowanych pracowników; – większe samorządy jako atut państwa wobec wyzwań globalizacji: mobilności podatników, mieszkańców i bardziej złożonej rzeczywistości; – redukcja problemu koordynacji zadań poprzez ograniczenie liczby samorządów. 3. Sytuacja finansowa: – poprawa efektywności realizacji zadań (efekt skali); dotyczy to zwłaszcza tych zadań, których realizacja wymaga znacznych nakładów inwestycyjnych (np. oczyszczalnie ścieków); 146 Grzegorz Maśloch – oszczędności inansowe: ograniczenie liczby stanowisk kierowniczych przyniesie znaczące ograniczenie wydatków; oszczędności powinny dotyczyć również innych wydatków administracyjnych; – zmniejszenie zróżnicowania dochodów jst na danym szczeblu; – bardziej sprawiedliwe rozłożenie kosztów usług publicznych poprzez urealnienie granic samorządów [Ocena …(2013), s. 25]. Działania konsolidacyjne w jst ma wspierać m.in. ustawa o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, której celem ma być m.in.: – zwiększenie samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego, – współpraca jednostek samorządu terytorialnego, – dobrowolne łączenia jednostek samorządu terytorialnego. – poprawa procedur realizacji zadań (zob. [Projekt założeń … 2013]). Zapoczątkowane zmiany ustawowe są pierwszym krokiem w kierunku zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych do konsolidacji jst. Do sprawnego rozpoczęcia łączenia jst w Polsce konieczne są dalsze reformy administracyjne, dające konsolidującym się jednostkom większe zachęty finansowe czy organizacyjne. 4. Podsumowanie O ile konsolidacja terytorialna jest zazwyczaj łączona ze wzrostem efektywności w wykonywaniu różnych zadań, o tyle obecność małych jednostek jest zazwyczaj broniona przy użyciu argumentów związanych z ustrojem demokratycznym. W najbardziej rozpowszechnionym ujęciu istnieje zatem alternatywa: albo więcej efektywności, albo więcej demokracji lokalnej. Przy przyjęciu takiego rozumowania nie ma uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy reformy konsolidacji terytorialnej są korzystne, czy też nie. Zależy ona od tego, do których wartości przywiązuje się większą wagę [Swianiewicz 2009]. W obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej należy zatem spodziewać się „wymuszonych konsolidacji” z przyczyn demograficznych i ekonomicznych. Warto zwrócić również uwagę na to, iż samorządy polskie w zbyt małym stopniu dostrzegają korzyści wynikające ze współpracy. Niestety, wciąż dominuje postawa konkurowania ze sobą jednostek sąsiadujących. Jest to szczególnie widoczne w sferze rozwoju gospodarczego. W zakresie realizacji usług publicznych również nie dostrzega się korzyści wynikających z ich świadczenia wspólnie z sąsiednimi samorządami. W obu przypadkach niejednokrotnie górę biorą czynniki niekoniecznie racjonalne ekonomicznie, a postawa konkurowania nie pozwala dostrzec korzyści ze współpracy. Jednostki administracji publicznej podchodzą z rezerwą również do wspólnego ubiegania się o dofinansowanie z funduszy pomocowych. Rozwój współpracy między jednostkami może stanowić istotny czynnik wpływający na poprawę sprawności funkcjonowania administracji publicznej w Polsce [Zarządzanie… 2004, s. 22]. Społeczno-gospodarcze uwarunkowania konsolidacji i dekonsolidacji… 147 Dlatego też ważne jest, aby w Polsce stworzyć warunki do efektywnej i racjonalnej konsolidacji oraz współpracy między poszczególnymi jednostkami terytorialnymi. Warto przytoczyć w tym miejscu stanowisko Komitetu Regionów UE, który z całą stanowczością opowiada się przeciwko temu, by kryzys gospodarczy i zadłużeniowy oraz środki oszczędnościowe, konieczne w całej Europie, były w niektórych państwach członkowskich traktowane jako pretekst do dalszej centralizacji władzy, do decentralizacji bez przyznania odpowiednich środków finansowych, do uproszczenia, ograniczenia czy nawet zniesienia struktur szczebla niższego niż krajowy, co w efekcie prowadzi do osłabienia demokracji na poziomie lokalnym i regionalnym [Projekt opinii … (2013), s. 4]. Literatura Barański M, Gmina jako lokalny system polityczny, [w:] Polityczne życie lokalne, red. J. Wódz, Vie politique locale/Polityczne życie lokalne, Katowice 1994. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (DzU 1994, nr 124, poz. 607). Kent C.A., Sowards K., Local Government Consolidation: Lessons for West Virginia, Final Report February, 2005, MBA Center for Business and Economic Research Marshall University, muwww-new.marshall.edu/cber/research/.../government_consolidation.pdf. Kosek-Wojnar M., Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Kraków 2002. Ocena sytuacji samorządów lokalnych, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, https://mac.gov.pl [dostęp: 20.09.2013].. Oszacowanie środków niezbędnych do zapewnienia krajowego wkładu publicznego do projektów realizowanych w ramach średniookresowych ram finansowych 2014-2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013, www.mrr.gov.pl. Polska w Europie – przyszłość demograficzna, red Z. Strzelecki, A. Potrykowska, Rządowa Rada Ludnościowa, Warszawa 2012. Projekt opinii Komitetu Regionów „Decentralizacja w Unii Europejskiej oraz rola samorządu lokalnego i regionalnego w kształtowaniu i realizacji polityki UE”, CIVEX-V-034 [dostęp: 11.12.2013]. Projekt założeń projektu ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, Projekt z dnia 11 kwietnia 2013, http://mac.bip. gov.pl. Stabryła A., Trzcieniecki J., Organizacja i zarządzanie. Zarys problematyki, Akademia Ekonomiczna, Kraków 1986. Swianiewicz P., Reformy konsolidacji terytorialnej – teoria i praktyka krajów Europy Środkowo-Wschodniej, 2009, http://www.samorzad.lex.pl [dostęp: 23.09.2013]. Swianiewicz P., W poszukiwaniu optymalnej wielkości. Opinie burmistrzów z Europy Środkowej na temat łączenia lub dzielenia rządzonych przez nich gmin, „Studia Regionalne i Lokalne” 2000, nr 2(2). Tarno J.P., Sieniuć M., Sulimierski J., Wyporska J., Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004. Territorial consolidation reforms in Europe, red P. Swianiewicz, Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapeszt 2010. Grzegorz Maśloch 148 Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, DzU 2002, nr 41, poz. 36. Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, red. M Zawicki, S. Mazur, J. Bober, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej, Kraków 2004. SOCIO-ECONOMIC CONDITIONS OF CONSOLIDATION AND DECONSOLIDATION OF LOCAL GOVERNMENT ENTITIES IN POLAND Summary: The dynamic economic and social changes influence the decisions of local governments entities to consolidate or deconsolidate. In the near future the above processes will be undoubtedly caused by the demographic and financial problems. Therefore, the aim of this article is to analyze the consolidation and deconsolidation processes that take place in the Polish local government, with particular emphasis on social, demographic and economic factors. Keywords: consolidation, deconsolidation, local government entities. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Sławomira Hajduk Politechnika Białostocka INNOWACJE W ZARZĄDZANIU ROZWOJEM PRZESTRZENNYM NA POZIOMIE LOKALNYM Streszczenie: System zarządzania przestrzennego w Polsce przeżywa ogromny kryzys i w związku z tym wymaga istotnych zmian. Przeprowadzona analiza istotnych czynników stymulujących lub hamujących rozwój innowacyjności w gospodarce przestrzennej pozwoliła na wybór najważniejszego sposobu przyczyniającego się do doskonalenia systemu zarządzania rozwojem przestrzennym. Wdrażana infrastruktura informacji przestrzennej INSPIRE jest rozwiązaniem innowacyjnym. Będzie ona sprzyjała prowadzeniu racjonalnego planowania przestrzennego, a w konsekwencji – zagospodarowaniu przestrzennemu. Najistotniejszą jego korzyścią będzie standaryzacja dokumentów planistycznych na wszystkich poziomach administracyjnych oraz wycofanie przestarzałych map zasadniczych. Przyśpieszy to procedurę opracowywania nowych planów miejscowych i studiów gminnych oraz aktualizację tych uchwalonych na podstawie ustawy z 1994 roku. Słowa kluczowe: zarządzanie przestrzenią, innowacyjność, rozwój lokalny, zarzadzanie publiczne. DOI: 10.15611/pn.2014.332.15 1. Wstęp System zarządzania rozwojem przestrzennym przeżywa obecnie głęboki kryzys na wszystkich poziomach terytorialnych i rządowym. Regulacje prawne tworzy ustawa z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która była szesnastokrotnie nowelizowana. Złe prawo sprzyja słabości procesu planowania samorządów gmin oraz zanikowi publicznej kontroli procesów przestrzennych i urbanizacyjnych. Brak kontroli planistycznej i niestabilność sytuacji przestrzennej tworzą trudne warunki dla zagranicznych inwestorów i dla inwestycji publicznych. System zarządzania przestrzennego wymaga zatem doskonalenia poprzez innowacyjne rozwiązania. Jednym z nich będzie wdrażana infrastruktura informacji przestrzennej INSPIRE. Najistotniejszą jego korzyścią będzie standaryzacja dokumentów planistycznych na wszystkich poziomach administracyjnych oraz wycofanie przestarzałych map zasadniczych. Przyśpieszy to procedurę opracowywania nowych planów miejscowych i studiów gminnych oraz aktualizację uchwalonych na podstawie ustawy z 1994 roku. 150 Sławomira Hajduk Celem artykułu jest zaprezentowanie współczesnych aspektów systemu zarządzania przestrzenią samorządu gminnego w Polsce oraz wstępna identyfikacja, prezentacja i analiza najważniejszych czynników mogących stymulować lub hamować rozwój innowacyjności w gospodarce przestrzennej. Tezę pracy stanowi stwierdzenie, że innowacyjne rozwiązania stają się koniecznością przy doskonaleniu systemu zarządzania przestrzenią w Polsce. 2. Istota systemu zarządzania przestrzenią gminy Jedną z płaszczyzn systemu zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym jest zarządzanie przestrzenią. Naczelną zasadą tego systemu stała się integracja wymiaru społeczno-gospodarczego z terytorialnym. Aleksander Noworól zwraca uwagę na konieczność synergii działań w obrębie gospodarki przestrzennej i zarządzania rozwojem [Noworól 2012, s. 39-48]. Samorząd gminy powinien zapewnić spójność rozwoju ekonomicznego z przestrzennym zagospodarowaniem poprzez uwzględnianie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego celów i zadań wynikających ze strategii rozwoju gminy. W literaturze przedmiotu można odnaleźć kilka prób definicji pojęcia zarządzanie przestrzenią. Zarządzanie w gospodarce przestrzennej traktowane jest jako sposób prowadzenia polityki przestrzennej w danej jednostce terytorialnej [Gaczek 2003, s. 15]. Zarządzanie przestrzenią tworzy zespół czynności, na które składają się analizy, prognozy i symulacje zmian istotnych cech przestrzeni planistycznej, pozwalające na przyjęcie strategii optymalnego wykorzystania parametrów tych własności w celu zmaksymalizowania korzyści ekonomicznych i ekologicznych wynikających z opracowania i wdrażania studiów, programów i planów zagospodarowania przestrzennego [Bajerowski 2003, s. 180; Cymerman i in. 2008, s. 36-42]. Zarządzanie rozwojem przestrzennym staje się nowym elementem współczesnej doktryny urbanistycznej [Lorens, Martyniuk-Pęczek 2010, s. 101]. Podsumowując rozważania wszystkich autorów, można stwierdzić, iż zarządzanie przestrzenią jest procesem, który obejmuje zespół czynności zmierzających do racjonalnego kształtowania przestrzeni z wykorzystaniem rachunku symulacyjnego oceny ekonomicznej wykonalności decyzji przestrzennych. Działania te powinny sprzyjać zapewnieniu ładu przestrzennego oraz tworzyć warunki do zrównoważonego rozwoju gminy [Hajduk 2008, s. 174]. 3. Determinanty zarządzania rozwojem przestrzennym Racjonalnie funkcjonujący system zarządzania rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym powinien obejmować pięć najważniejszych obszarów, a to: programowanie, organizacja, marketing, finanse i ewaluacja [Plawgo 2010, s. 8]. Innowacje w zarządzaniu rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym 151 Programowanie jest jednym z podstawowych elementów zarządzania rozwojem przestrzennym. W fazie programowania najczęściej kształtowane są charakter i specyfika kolejnych etapów zarządzania przestrzennego. Proces planowania zwykle rozpoczyna się od analizy stanu istniejącego i zjawisk zachodzących w przestrzeni gminy (np. depopulacja). Podstawę programowania stanowi partycypacja społeczna, która wiąże się z zasadą partnerstwa publiczno-prywatnego i społeczeństwa obywatelskiego. Proces programowania powinien kończyć się na opracowaniu nowego lub aktualizacji istniejącego studium gminnego bez formułowania i wdrażania konkretnych planów miejscowych powiązanych ze strategią rozwoju gminy. Organizacyjną stronę zarządzania przestrzennego tworzą działania sprzyjające inwestycjom i przedsiębiorczości. Rozwój przestrzenny może być skutecznie stymulowany poprzez wydzielenie w ramach struktury urzędu gminy odpowiedniej komórki zajmującej się sprawami gospodarki przestrzennej oraz powołanie gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej. Tworzenie wydziału umożliwia urzędom gmin sprawniejszą realizację zadań z zakresu planowania przestrzennego. Kolejnym instrumentem organizacyjnym w ramach tworzenia struktur pobudzających rozwój przestrzenny jest powoływanie instytucji wsparcia regionalnego, takich jak: specjalne strefy ekonomiczne, parki i inkubatory przemysłowo-naukowe, centra transferu technologii oraz inicjatywy klastrowe [Tynel 2011, s. 55]. Marketingowe aspekty zarządzana rozwojem przestrzennym polegają na wykorzystaniu informacyjnych i promocyjnych instrumentów służących poprawie konkurencyjności gminy. Konieczne jest przy tym tworzenie przyjaznego klimatu inwestycyjnego. Największym problemem gmin w kreowaniu atrakcyjnej oferty inwestycyjnej jest brak aktualnych planów miejscowych, co zniechęca inwestorów do lokowania kapitału na danym terenie. Tylko 25,5% powierzchni Polski objętych jest planami miejscowymi [Śleszyński 2012, s. 11]. Jeśli gmina posiada obowiązujące plany miejscowe, inwestor nie musi się zgłaszać do gminy po decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie o wypis i wyrys z planu miejscowego. Finansowa funkcja zarządzania rozwojem przestrzennym pojawiła się w ustawie z 2003 roku. Obecne opracowania planistyczne na poziomie lokalnym muszą zapewniać nie tylko porządek przestrzenny z uwzględnieniem prawa własności, lecz także następstwa ekonomiczne. W ramach planu miejscowego należy sporządzić prognozę jego skutków finansowych, która wskazuje dochody i wydatki samorządu gminy, będące następstwem ustaleń planu. Nowe podejście do planowania przestrzennego uwzględniające aspekty ekonomiczne, jest obecnie koniecznością wskazującą efekty podjęcia uchwały dotyczącej planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu jest zadaniem rozszerzającym zakres opracowania planistycznego, zwiększa koszty sporządzania planu miejscowego, jednocześnie jednak jest zadaniem uwzględniającym rynkowy charakter gospodarki i wartość ekonomiczną przestrzeni. Bezpośrednie finansowe następstwa planu miejscowego wiążą się nie tylko z możliwością pobierania przez gminy opłaty planistycznej, lecz 152 Sławomira Hajduk także z koniecznością wypłaty odszkodowania w związku z brakiem możliwości korzystania z nieruchomości gruntowej. Pośrednie skutki wejścia w życie planu miejscowego związane są z kosztami wykupienia gruntu i realizacji publicznych inwestycji gminnych, ze zmianą stawki podatkowej od gruntów, budynków oraz możliwością pobierania opłaty adiacenckiej [Hajduk 2008, s. 175]. System zarządzania rozwojem przestrzennym nie może funkcjonować bez odpowiednich mechanizmów ewaluacji. Od 2004 r. GUS monitoruje planowanie przestrzenne i prowadzi badania statystyczne na poziomie gminy. Polegają one na śledzeniu dynamiki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz ocenie zgodności stanu faktycznego z planowanym. Ewaluacja systemu zarządzania przestrzennego gminy powinna uwzględniać wyniki: • analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy na podstawie wniosków zgłaszanych przez zainteresowane strony, • oceny aktualności studium gminnego oraz planów miejscowych co najmniej raz w kadencji rady gminy, • oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywaniu wieloletnich programów sporządzania planów miejscowych. Monitoring przestrzeni powinien umożliwiać diagnozowanie kształtowanych przeobrażeń oraz ciągłe prognozowanie kierunków najbardziej prawdopodobnego rozwoju przestrzennego. Operacyjnym narzędziem monitoringu mogą być systemy informacji przestrzennej, zawierające kartograficznie odwzorowany zbiór informacji odniesiony do struktury przestrzeni. 4. Innowacje w zarządzaniu publicznym Promowanie innowacji w funkcjonowaniu organizacji biznesowych i publicznych jest obecnie jednym z najważniejszych megatrendów. Innowacje w administracji terytorialnej oznaczają gotowość i zdolność struktur organizacji samorządowej do przyswajania, generowania i wdrażania nowych rozwiązań, mogących przyczynić się do usprawnienia jej działań i funkcjonowania. Tym samym innowacyjność jest silne powiązana z takimi kategoriami, jak adaptacyjność, elastyczność, kreatywność czy przedsiębiorczość. Należy koncentrować uwagę na innowacyjności jako nieprzerwanym procesie generowania i wypróbowywania nowych pomysłów oraz nieustannym doskonaleniu poprzez testowanie pionierskich rozwiązań. Interesującym podejściem, wskazującym na możliwość połączenia samorządu terytorialnego z innowacyjnością, jest koncepcja przedsiębiorców administracyjnych [Zerka 2011, s. 12]. Innowacje w organizacjach publicznych polegają na zastosowaniu w praktyce przez zarządzających instytucją nowej idei w odniesieniu do procesu jej funkcjonowania, zakresu i sposobu działania, organizowania i pracy oraz marketingu. Wprowadzenie nowej idei jest podstawą wyróżnienia odpowiednio innowacji: procesowych, produktowych, organizacyjnych i marketingowych. Sprzyja temu tworzenie Innowacje w zarządzaniu rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym 153 systemu powiązań i zawiązywanie partnerstw celem zwiększenia efektywności działań i podniesienia poziomu szans rozwojowych. Innowacyjność systemu zarządzania w organizacjach publicznych obejmuje najczęściej procesy, jakość, projekty, budżetowanie i pracę kierowniczą oraz metody zarządzania, takie jak outsourcing, lean management, reengineering, e-government, new public management, statistical analysis system (SAS), benchmarking oraz total quality management (TQM) [Wiatrak 2011, s. 19]. Zarządzanie przez innowacje zmierza do rozwoju jednostek przez wprowadzenie szeroko pojętych zmian (usprawnień, udoskonaleń, innowacji) głównie w przełomowych obszarach funkcjonowania jednostek. Innowacje są konieczne do osiągnięcia sukcesu na rynku. Tworzą klimat kultury organizacji, który pobudza do zmian. Niezbędna jest otwartość na propozycje usprawnień organizacyjnych, technicznych i technologicznych. Innowacyjność gminy jest pochodną innowacyjności jej mieszkańców, administracji i przedsiębiorstw działających na jej terenie. Gmina sama w sobie jest tylko „koncernem” lepiej lub gorzej urządzonym, co może sprzyjać lub hamować innowacyjność [Guzik 2004, s. 33]. Najsilniejsze i najbogatsze stają się te ośrodki, które są zdolne do wytwarzania innowacji oraz konkurowania jakością i nowością. Szczególną rolę w zarządzaniu rozwojem lokalnym mogą odegrać systemy geoinformacyjne, umożliwiające bezpośredni dostęp do informacji przestrzennej za pośrednictwem Internetu – zwłaszcza że około 80% danych publicznych zawiera komponent przestrzenny. 5. Rozwiązania innowacyjne w zarządzaniu przestrzennym W najnowszych i najbardziej popularnych koncepcjach rozwoju lokalnego i regionalnego nacisk kładzie się na innowacyjne czynniki rozwoju. [Noworól 2012, s. 19]. Podkreśla się, że o rozwoju jednostek terytorialnych decydują zasoby endogeniczne, a zwłaszcza zdolność do ich mobilizowania i efektywnego wykorzystania. Pozwala to również umacniać tożsamość terytorialną obywateli. W XXI w. w modelu gospodarki opartej na wiedzy niekwestionowanymi czynnikami strategicznymi rozwoju stają się wiedza i zasoby kapitału ludzkiego. Nurt ten objął również system zarządzania przestrzenią, w którym informacja staje się ważnym uwarunkowaniem rozwoju. Istota i rola informacji wzrosły po światowym uznaniu prac G. Akerlofa, M. Spence’a i J. Stiglitza, zajmujących się „ekonomią informacji”. W świetle tych badań należy uznać, że informacja o zasobach przestrzeni, posiadająca silny komponent lokalizacyjny, nie tylko decyduje o zachowaniu podmiotów, ale może wpływać również na ich decyzje [Cahn, Clemence 2011, s. 17]. Technologie informacyjne są ogromnym wyzwaniem dla zarządzania przestrzenią. Obecnie Polska jest na etapie wdrażania ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, która stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z 14 marca 2007 r., ustanawiającej infrastrukturę informacji 154 Sławomira Hajduk przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej – INSPIRE. Nowe wyzwanie związane jest z wprowadzaniem innowacyjnych rozwiązań technicznych. Działania wdrożeniowe inicjatywy INSPIRE prowadzone są w stanie wysokiej niepewności i ryzyka wynikającego z kryzysowego stanu systemu zarządzania przestrzenią, niemniej niepodjęcie ich zagrożone jest dość poważnymi sankcjami [Capellin 2004, s. 31]. Monitoring zagospodarowania przestrzennego wpisuje się w wytyczne dyrektywy INSPIRE. Zgodnie z zasadą interoperacyjności monitoring zagospodarowania przestrzennego może być dostarczycielem danych z jednej strony, a z drugiej ich beneficjentem. Informacje pochodzące z systemu monitoringu zagospodarowania przestrzennego będą zasilały krajowe zasoby danych przestrzennych, a te z kolei Europejskie Forum dla Przestrzeni [Borsa 2011, s. 24]. Rola informacji jako instrumentu kształtowania przestrzeni stale wzrasta. Planowanie przestrzenne nabiera wymiaru ponadnarodowego. Informacje o obecnym i przyszłym sposobie zagospodarowania przestrzennego, jak i o innych ograniczeniach w zarządzaniu przestrzenią, będą publicznie dostępne w układzie paneuropejskim. Oznacza to, że musi następować proces ujednolicania metod, systematyki, struktur organizacyjnych i rozwiązań prawnych w tym zakresie. Będzie to sprzyjało procesowi przeprowadzania aktualizacji studiów gminnych i planów miejscowych przez samorządy lokalne. Skutki działań zmierzających do koordynacji zasad dostępu do informacji przestrzennej będą ingerowały w zawartość dokumentów powstających w wyniku procedur planowania przestrzennego. Ta ingerencja będzie miała na celu koordynację tych procedur w skali europejskiej. Ten nieunikniony proces reform procedur związanych z zagospodarowaniem przestrzennym należy postrzegać jako pewnego rodzaju szansę na przełamywanie barier ograniczających przemiany tego systemu w wymiarze krajowym. O naprawie polskiego systemu zarządzania przestrzenią mówi się od wielu lat, a proces przemian zapoczątkowanych dyrektywą INSPIRE należy uznać za bardzo obiecujący. Podjęcie proponowanych wyzwań w zakresie infrastruktury informacji przestrzennej przyniesie wiele działań naprawczych dotyczących gospodarki przestrzennej. Wycofane zostaną przestarzałe mapy zasadnicze jako tradycyjne „podkłady mapowe” dla opracowań planów zagospodarowania przestrzennego: wojewódzkich i miejscowych. Rysunki planów zagospodarowania przestrzennego będą oparte na graficznych danych referencyjnych (Topograficzna Baza Danych), dostępnych za pomocą Internetu. Obecna przewlekłość procedur planistycznych wynika z konieczności przeprowadzania zgodności ustaleń planów miejscowych ze studium gminnym. Zastąpi to monitoring przestrzenny, który stanowi istotę wprowadzanego systemu infrastruktury przestrzennej. Pojawi się bardzo wiele korzyści z dostępu do danych przestrzennych. Łatwiejsze będzie z nich korzystanie, produkcja danych nie będzie dublowana, dzięki czemu zredukuje się koszty i zaoszczędzi czas. Dokonanie rzetelnych analiz przestrzennych będzie następowało znacznie szybciej, wzrośnie jakość prac analitycznych i decyzji stanowiących. Wdrażanie systemu infrastruktury informacji planistycznej otworzy drogę do szerszej partycypacji publicznej w decydowaniu o sposobie zagospodarowania przestrzennego. Innowacje w zarządzaniu rozwojem przestrzennym na poziomie lokalnym 155 6. Podsumowanie System zarządzania rozwojem przestrzennym stoi w obliczu nowych wyzwań cywilizacyjnych związanych ze społeczeństwem obywatelskim, informacją i technologią. Procesy wzrostu roli czynników informacyjnych w gospodarce przestrzennej są nieuniknione. Wdrażanie rozwiązania innowacyjnego i efektywnego dla dobra polskiej przestrzeni w postaci INSPIRE będzie owocowało znaczącym zwiększeniem dostępności do informacji przestrzennej ku zadowoleniu wszystkich podmiotów zaangażowanych w zagospodarowanie przestrzeni. W związku z tym pojawia się niepowtarzalna szansa na zogniskowanie wokół tej inicjatywy działań w kierunku naprawy systemu zarządzania przestrzennego. Zmiany te mogą pomóc w przełamaniu swoistego regresu, w jakim znalazło się planowanie przestrzenne, krytykowane za nieskuteczność, wysokie koszty i przewlekłość procedur. Literatura Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2010 roku, red. P. Śleszyński, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN Warszawa 2012. Cahn A., Clemence M., The Whitehall entrepreneur. Oxymoron or hidden army?, InsideOUT Series, Institute for Government, London 2011. Capellin R.,Il ruolo della distanza istituzionale nel processo di integrazione internazionale: l’approccio dei network, [w:] A. Quadrio Curzio (a cura di), La globalizzazione e rapporti, Nord-Est-Sud, Bologna 2004. Cymerman R., Bajerowski T., Kryszk H., Kuryj J., Reniger-Biłozor M., Wiśniewski R., Zwirowicz K., Źróbek R., Źróbek S., Doskonalenie procesów gospodarowania i zarządzania przestrzenią z uwzględnieniem potrzeb informacyjnych, Seria Przegląd Osiągnięć Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego nr 3, UW-M, Olsztyn 2008, s. 36-42. Gaczek W.M., Zarządzanie w gospodarce przestrzennej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Poznań 2003. Guzik R., Przestrzenne zróżnicowanie potencjału innowacyjnego w Polsce, [w:] Innowacyjność polskiej gospodarki, red. M. Gurzyński, R. Woodward, Zeszyty Innowacyjne 2, CASE, Warszawa 2004. Hajduk S., Istota zarządzania rozwojem przestrzennym gminy, „Problemy Ekologii” 2008, nr 4. Noworól A., „Smart governance” a zarządzanie rozwojem w mieście przyszłości, „Czasopismo Techniczne” 2012, nr 1, s.39-48. Podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej i zarządzania przestrzenią, red. Tomasz Bajerowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski, Olsztyn 2003. Rola samorządów gminnych w procesach rozwojowych Polski Wschodniej, red. B. Plawgo, Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr, Białystok 2010. Specjalne Strefy Ekonomiczne po 2020 roku. Analiza dotychczasowej działalności oraz perspektywy funkcjonowania, red. P. Tynel, Ernst & Young, Warszawa 2011. Wiatrak A.P., Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi, „Współczesne Zarządzanie” 2011, nr 1. Sławomira Hajduk 156 Zarządzanie przestrzenne. Teoretyczne i praktyczne aspekty prognozowania finansowych skutków opracowań planistycznych, red. T. Bajerowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski, Olsztyn 2008. Zarządzanie rozwojem przestrzennym miasta, red. P. Lorens, J. Martyniuk-Pęczek, Urbanista, Gdańsk 2010. Zerka P., Innowacyjna administracja: oksymoron czy nowy standard?, Sprawne Państwo Program Ernst & Young, Warszawa 2011. Zmiany metod planowania i potencjalne pola nowych działań w dziale administracji rządowej – budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, w zakresie gospodarki przestrzennej, wynikające z wdrażania ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz innych pokrewnych przepisów, red. M. Borsa, Instytut Systemów Przestrzennych i Katastralnych SA, Gliwice 2011. INNOVATIONS IN SPATIAL MANAGEMENT AT THE LOCAL LEVEL Summary: This article aims to present the current aspects of space management system of the municipal government in Poland and the initial identification, presentation and analysis of the major factors that stimulate or inhibit the development of innovation in spatial management. The implemented infrastructure for spatial information−INSPIRE is an innovative solution. It will be conducive to the conduct of rational planning, and as a consequence − the spatial planning. Its most important benefit will be the standardization of outdated maps. It will speed up the procedure for the development of new local plans and municipal studies and the revision of the adopted ones pursuant to the Act of 1994. Keywords: spatial management, innovativeness, local development, public management. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Ewa M. Boryczka Uniwersytet Łódzki KONCEPCJA TOWN CENTRE MANAGEMENT W PROCESIE REWITALIZACJI OBSZARÓW ŚRÓDMIEJSKICH POLSKICH MIAST Streszczenie: Współczesne miasta borykają się z wieloma problemami. Jak wskazują badania, skala degradacji polskich miast jest niezwykle duża, a szczególne miejsce wśród terenów zdegradowanych zajmują dzielnice śródmiejskie. Wymagają one aktywnej polityki zmierzającej do zaspokojenia różnorodnych potrzeb mieszkańców, w tym skutecznych działań rewitalizacyjnych, których celem ma być wzmocnienie ich pozycji konkurencyjnej i zdolności do konkurowania z innymi miastami. Przedmiotem artykułu w kontekście degradacji dzielnic śródmiejskich jest koncepcja Town Centre Management oraz możliwości jej wykorzystania jako instrumentu rewitalizacji miast. Słowa kluczowe: miasto, degradacja obszarów miejskich, śródmieście, rewitalizacja, koncepcja Town Centre Management. DOI: 10.15611/pn.2014.332.16 1. Wstęp Konkurencja gospodarcza między jednostkami samorządu terytorialnego oraz zróżnicowanie poziomu gospodarczego należą do kluczowych elementów przyciągających inwestorów oraz nowych mieszkańców i użytkowników do miast. Konkurencyjność miast uzależniona jest w dużym stopniu od istniejących zasobów, lecz także w dużej mierze od polityki i sprawności władz samorządowych, co decyduje o atrakcyjności inwestycyjnej [Muzioł-Węcławowicz 2009]. Rynkowy charakter gospodarki powoduje, że przedsiębiorstwa szukają dla siebie jak najatrakcyjniejszych miejsc pod lokalizację i rynki zbytu. W tej sytuacji władze samorządowe mają do odegrania dwojaką rolę. Z jednej strony mają działać w celu przyciągnięcia nowych inwestycji, co przyczynia się do rozwoju miasta. Pełnią zatem funkcję generatora popytu na inwestycje, na nowe miejsca pracy, oraz oferenta dostępnych zasobów, w celu zachęcenia potencjalnych inwestorów. Z drugiej strony władze samorządowe są dostarczycielami usług, a także mają stać na straży i zabezpieczać tzw. dobro wspólne mieszkańców (m.in. chronić środowisko, dziedzictwo kulturowe materialne i niematerialne, rozwiązywać problemy społeczne itp.). W tej sytuacji nasila się konku- 158 Ewa M. Boryczka rencja między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, która odgrywa coraz większą rolę w pozyskiwaniu inwestorów oraz przyciąganiu nowych mieszkańców i użytkowników. Od skuteczności i efektywności działań władz terytorialnych zależy rozwój miasta i jakość życia jego mieszkańców [Parysek 2005, s. 136; Czarniawska 2002, s. 2-16]. Jednostki samorządu terytorialnego stają się więc obszarami, które wymagają aktywnego zarządzania, aby rozwijały się w sposób zrównoważony, nadążając przy tym za zmieniającymi się potrzebami ludności. 2. Zaniedbane dzielnice polskich miast Liczne badania prowadzone w Polsce w ostatnich latach wskazują bardzo duży problem degradacji obszarów zurbanizowanych polskich miast. Jednak mimo prowadzonych badań i prób szacunków skala degradacji substancji materialnej miast, a także degradacji społecznej i gospodarczej jest w Polsce nierozpoznana. Wśród najbardziej dotkliwych w odczuciach mieszkańców i władz lokalnych wskazuje się degradację obszarów pełniących funkcje mieszkaniowe, mieszkaniowo-usługowe, szczególnie skoncentrowane w dzielnicach śródmiejskich, które powstały przed 1945 rokiem1. Ponadto w przestrzeni polskich miast zauważa się problem degradacji wielkich osiedli mieszkaniowych, terenów poprzemysłowych oraz terenów pokolejowych, które stanowią znaczący potencjał rozwojowy. Jak wskazują wyniki najnowszych badań (tab. 1), śródmieścia stanowią główne obszary problemowe miast. Przez dziesiątki lat stare dzielnice zlokalizowane w centralnych obszarach miast były powszechnie zaniedbywane. Przyczyną zaniedbań była m.in. gospodarka epoki socjalizmu lekceważąca wartości ekonomiczne i symboliczne historycznych centrów miejskich [Muzioł-Węcławowicz 2009], polityka rozbudowy miast „na zewnątrz”, gdzie inwestycje realizowane były głównie w związku z budową wielkich osiedli mieszkaniowych oraz infrastrukturą techniczną je obsługującą. Ponadto obiekty mieszkaniowe, głównie kamienice, posiadały bardzo złożoną strukturę własności, a w wyniku tzw. dekretu o przymusowym kwaterunku z 1945 r. w wielu obiektach utworzono mieszkania komunalne. Wskutek braku inwestycji oraz wielokrotnie braku działań podtrzymujących istniejący stan tych obiektów powiększały się dysproporcje w standardzie mieszkań w dzielnicach śródmiejskich i nowych blokach w nowo powstających osiedlach z wielkiej płyty. Następowała negatywna selekcja. Mieszkańcy bardziej zamożni, bardziej przedsiębiorczy i zaradni przenosili się do nowych dzielnic, a w śródmieściach zostawali ludzie starsi, mniej zaradni, rodziny wielodzietne, a także ludzie z tzw. marginesu społecznego. Tworząca się niekorzystna struktura społeczna pogłębiała już i tak trudną sytuację niedokapitalizowanych obszarów centrum miasta. Kondycji zasobów komunalnych nie poprawiały trudności w zamianie mieszkań, niskie czynsze oraz przywiązanie osób starszych do zamieszkiwanych od wielu lat mieszkań, co doprowadzało do sytuacji, że wykorzystanie tych mieszkań było i jest nieefektywne. 1 Szeroki zakres badań był realizowany m.in. w ramach projektu badawczego realizowanego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w latach 2007-2009 [Jarczewski 2009, s. 57-63]. Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich… 159 Stare dzielnice śródmiejskie 62 337 51,8 Tereny zdegradowane w ogólnej powierzchni terenów zainwestowanych i zurbanizowanych w miastach Odsetek terenów zdegradowanych Powierzchnia terenów zdegradowanych (w ha) Typ obszaru zdegradowanego Tabela 1. Obszary zdegradowane wymagające rewitalizacji w polskich miastach 11,0% Wskazywane przez prawie wszystkie miasta 14 883 12,4 2,6% Bardzo zróżnicowane kryteria wyznaczania obszarów kryzysowych 24 034 20,0 4,2% Wartość minimalna, z innych szacunków nawet 40 000 ha 4 000 3,3 0,7% Plus około 1500 ha w zasobie AMW Optymistyczne plany PKP, w tym rozwój 100 dworców multimodalnych Blokowiska Tereny poprzemysłowe Tereny powojskowe Tereny pokolejowe Suma Uwagi 15 000 12,5 2,6% 120 255 100,0 21,2% - Źródło: [Jarczewski 2009, s. 57-63; Węcławowicz (2012)]. Po zmianie ustroju, po 1990 r., degradacja starych dzielnic śródmiejskich uległa jeszcze pogłębieniu. Wciąż pozostaje niewyjaśniona struktura własności wielu śródmiejskich nieruchomości, a silna ochrona praw lokatorów powodowała, że przez lata właściciele nieruchomości nie mogli pobierać rynkowych opłat za najem od lokatorów mieszkań komunalnych. Do tych negatywnych tendencji dołożyć należy negatywne skutki procesów suburbanizacji, które wyraźnie się nasilają, powodując: (1) odpływ mieszkańców (podatników) na obrzeża miasta, co dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego oznacza wzrost liczby użytkowników, którzy korzystają m.in. z infrastruktury, podatki płacąc jednak w innym miejscu; (2) wyludnianie się obszarów centralnych i pozostanie na tym terenie głównie ubogich grup społecznych zagrożonych wykluczeniem społecznym; (3) obniżenie atrakcyjności śródmieść jako miejsc przebywania, zamieszkania, prowadzenia działalności gospodarczej (efekt głównie wizerunkowy); presję motoryzacyjną i związaną z nią niewydolność miejskich systemów transportowych, która dodatkowo obniża atrakcyjność jakiejkolwiek aktywności w obszarach centralnych miast; (4) przenoszenie się w ślad za mieszkańcami działalności usługowych (m.in. handel wielkopowierzchniowy) na przedmieścia, co dodatkowo stymuluje wykorzystanie indywidualnych środków transportu i zmniejsza konieczność przebywania w centrum miasta; (5) obniżenie 160 Ewa M. Boryczka wartości renty gruntowej w wyniku obniżenia rynkowej i funkcjonalnej atrakcyjności śródmiejskich nieruchomości; (6) lukę remontową na niespotykaną skalę2. Negatywne tendencje i zjawiska w przestrzeni polskich miast wzmacniane są dodatkowo cyklicznymi wahaniami koniunktury gospodarczej, kondycją dużych zakładów pracy, małych i średnich przedsiębiorstw czy też ogólną sytuacją społeczno-ekonomiczną miasta. Obszary śródmiejskie są jednak szczególnie ważne z perspektywy mieszkańców miast oraz władz samorządowych. Wymagają one indywidualnego spojrzenia, gdyż poza tym, że są obszarami o wyjątkowej koncentracji problemów gospodarczych, społecznych i materialnych, są elementem tożsamości miast, a także wyjątkowych wartości kulturowych, świadectwem historycznej ciągłości życia miast [Muzioł-Węcławowicz 2009]. 3. Rewitalizacja jako proces Współczesne rozumienie pojęcia rewitalizacji wymaga interdyscyplinarnego podejścia oraz kompleksowego ujęcia różnorodnych dziedzin, które składają się na funkcjonowanie bardzo złożonego organizmu miejskiego. Jest to skoordynowany proces działań prowadzony przez władzę samorządową, społeczność lokalną oraz innych uczestników. Rewitalizacja jest elementem polityki rozwoju lokalnego i ma na celu przeciwdziałanie degradacji przestrzeni zurbanizowanej, występującym tam licznym zjawiskom kryzysowym, pobudzanie rozwoju i wprowadzanie zmian jakościowych [Boryczka 2013]. Rozwój miast czy też wybranych obszarów dokonuje się poprzez wzrost aktywności społecznej i gospodarczej, poprawę jakości środowiska zamieszkania oraz równoczesną ochronę dziedzictwa narodowego przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju [Ziobrowski, Bryx 2009, s. 7]. W procesie rewitalizacji w wyniku skoordynowanych działań mających na celu przekształcenia struktury funkcjonalnej i przestrzennej zdegradowanych obszarów miast następują przekształcenia bazy ekonomicznej miasta, co stanowi podstawę jego rozwoju. Rewitalizacja obszarów miejskich ma charakter niezwykle złożony i niepowtarzalny, podobnie jak miasta, których ona dotyczy, gdyż są to bardzo indywidualne systemy, na które wpływa wiele różnorodnych czynników. Jest to proces złożony, a wszelkie analizy dotyczące planowanych przekształceń powinny nawiązywać do specyfiki danego obszaru. Jest to niezwykle istotne, zwłaszcza gdy planuje się działania rewitalizacyjne oparte na doświadczeniach innych miast czy krajów. Rewitalizacja jest jednym z działań polityki miejskiej, ukierunkowanym na ochronę i odnowę wartości kulturowych i ekologicznych przestrzeni miejskich z promowaniem nowych aktywności wzmacniających bazę ekonomiczną miasta, a przede wszystkim aktywności społeczności lokalnej zamieszkującej obszar, którego te działania dotyczą bezpośrednio [Podolak 1998, s. 297]. To społeczność lo2 Szacuje się, że w wariancie minimalnym niezaspokojone potrzeby remontowe w skali roku w miastach w zasobach budownictwa wielorodzinnego kształtują się na poziomie prawie 4 mld zł [Muzioł-Węcławowicz 2009, s. 51]. Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich… 161 kalna, jej aktywność odgrywa kluczową rolę w procesie rewitalizacji. Pobudzanie aktywności społecznej i ekonomicznej mieszkańców, użytkowników rewitalizowanych obszarów, jest jednym z głównych wyzwań dla samorządów lokalnych, które są w Polsce inicjatorem i koordynatorem działań rewitalizacyjnych. Dopiero efektem tej społecznej i ekonomicznej aktywności są zmiany w tkance materialnej miast. Z procesem rewitalizacji nierozerwalnie związane jest pojęcie gentryfikacji, szczególnie gentryfikacji ekonomicznej i społecznej3. Skutkiem podejmowanych działań rewitalizacyjnych może być więc wzrost wartości materialnej obszaru, rozwój funkcji (handlu, usług), rozwój terenów zielonych, wzrost rangi i poprawa wizerunku miejsca, poprawa jakości życia, funkcjonowania mieszkańców. Oznacza to natomiast poprawę atrakcyjności tego obszaru miasta, co w konsekwencji prowadzi do wzrostu wartości terenu i selekcji jego użytkowników4. Jest to jednak naturalny proces, będący konsekwencją m.in. koncentracji inwestycji na wybranym obszarze, podobnie jak skutkiem degradacji tkanki materialnej (m.in. dekapitalizacja zabudowy) jest negatywna selekcja użytkowników. Natomiast pozytywne efekty działań rewitalizacyjnych powinny być impulsem do rozwoju terenów otaczających oraz, przy odpowiedniej skali i konsekwencji w realizacji, dla całego miasta. W Polsce od początku lat dziewięćdziesiątych XX w., kiedy samorządy lokalne przejęły zadania zarządzania obszarami miast, podejmowane są próby działań rewitalizacyjnych na mniejszą lub większą skalę. Jednak nie wypracowano dotąd jednego modelu programowania oraz wdrażania rewitalizacji. Wynika to m.in. z braku aktywnej polityki państwa w zakresie rewitalizacji obszarów miejskich, w tym szczególnie wsparcia finansowego, przy słabej kondycji finansowej polskich samorządów [Boryczka 2013; Muzioł-Węcławowicz 2009, s. 30-31]. 4. Town Center Management (TCM) Idea Town Centre Management powstała w Wielkiej Brytanii pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku5. Została zaczerpnięta z modeli zarządzania dużymi centrami handlowymi6, które skutecznie przyciągały w tym czasie klientów, a także przedsięGentryfikacja ekonomiczna oznacza nadawanie większej wartości materialnej danemu obszarowi poprzez różnego rodzaju inwestycje, poprawę jakości życia, nadanie większej rangi jakiemuś miejscu. Oznacza ona więc wzrost atrakcyjności tego miejsca, co w konsekwencji prowadzi do wzrostu wartości terenu i selekcji użytkowników. Gentryfikacja społeczna, która jako proces jest pochodną gentryfikacji ekonomicznej, w konsekwencji oznacza zmianę struktury społeczności zamieszkującej dany obszar [Karwińska 2008, s. 53-54]. 4 Pojęcie gentryfikacji w literaturze amerykańskiej odnosiło się do rehabilitacji obszarów w centrach miast, która miała przywrócić tym obszarom wartość ekonomiczną, społeczną i kulturową (symboliczną). 5 Nazwa TCM została użyta najpierw w 1987 r. w londyńskiej dzielnicy Ilford, gdzie po raz pierwszy pojawiła się osoba odpowiedzialna za zarządzanie śródmieściem. 6 TCM został zapoczątkowany przez ogólnokrajową sieć detalistów, prowadzoną przez sieć Marks & Spencer, w celu ochrony handlu detalicznego na głównych ulicach miast, a tym samym warto3 162 Ewa M. Boryczka biorców z branży handlowej do położonych w obszarach peryferyjnych miast. Miała na celu poprawę sytuacji w tradycyjnych centrach angielskich miast. Była jedną z prób odpowiedzi na negatywne przemiany miast, które były efektem zmian zachodzących w brytyjskiej gospodarce, także w gospodarce miast. Miała być odpowiedzią na rosnącą konkurencję także ze strony centrów handlowych, które stanowiły zagrożenie gospodarcze dla głównych ulic miast oraz starych rynków. TCM miał poprawić jakość handlu w centrach miast angielskich. „Był kompleksową odpowiedzią na presję konkurencyjną, która obejmowała rozwój, zarządzanie i promocję publicznej, jak i prywatnej przestrzeni i działalności skupionej w centrum miasta” [Baldock 1989]. TCM miało więc służyć wzmacnianiu konkurencyjności i atrakcyjności przedsiębiorstw, głównie związanych z handlem detalicznym, instytucji, organizacji, a także prywatnych inwestorów, którzy wypadają słabiej w porównaniu z nowymi centrami handlu wielkopowierzchniowego, i przynosić im wymierne korzyści [Wells 1991]. W kolejnych latach TCM została rozwinięta w kierunku strategicznych działań na rzecz rozwoju sektora publicznego i prywatnego oraz przestrzeni centrów miast, które były podejmowane przy inicjatywie i zaangażowaniu partnerów pochodzących z sektora publicznego, prywatnego oraz sfery społecznej7 [Warnaby, Alexander, Medway 1998]. Współcześnie Town Centre Management jest jedną z metod zarządzania centrami miast, która realizowana jest poprzez formalne lub/i nieformalne partnerstwo publiczno-prywatne, skoncentrowane na formułowaniu i realizowaniu konkretnej wizji i strategii, promujące aktywne uczestnictwo różnych partnerów w zarządzaniu, marketingu oraz dostarczaniu zasobów koniecznych do rozwoju. Koncepcja TCM jest elementem systemu zarządzania rozwojem miasta jako odpowiedź na spadek atrakcyjności i konkurencyjności podmiotów funkcjonujących w centrach miast. W ostatnich latach działalność TCM przesunęła się od działań głównie zarządczych i widoczna jest koncentracja uwagi na rewitalizacji i wzmacnianiu przedsiębiorczości w zdegradowanych centrach miast [Otsuka, Reeve 2007, s. 435-459]. Odbywa się więc w ramach TCM formalne i nieformalne wzajemne komunikowanie się i budowanie sieci społecznych, organizacja szkoleń, mających na celu wdrażanie strategii odnowy obszarów centralnych miast [Whyatt 2004, s. 352]. W ramach TCM ma być więc realizowana skoordynowana, proaktywna polityka rewitalizacji, która ma na celu stworzenie z centrum miasta miejsca pożądanego i atrakcyjnego. Literatura przedmiotu wskazuje, że nie ma jednego, wspólnego dla wszystkich miast, modelu lub formy TCM. W tym samym czasie w różnych miastach Euro- ści posiadanych przez handlowców nieruchomości zlokalizowanych przy tych ulicach [Otsuka, Reeve 2007, s. 435-459]. 7 Jako sfera społeczna rozumiani są m.in.: prywatni właściciele nieruchomości, mieszkańcy, organizacje pozarządowe. Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich… 163 py powstawały inicjatywy oparte na idei TCM8. W większości modeli zarządzania centrum miasta w różnych krajach spotyka się silną dominację przedsiębiorców z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, co mocno ukierunkowało podejmowane działania rewitalizacyjne na handel, obsługę mieszkańców oraz rozwój lokalnych stowarzyszeń gospodarczych (głównie handlowych) [Coca-Stefaniak i in. 2009, s. 74-80]. Zarządzanie oparte na TCM związane jest zasadniczo z relacjami nieformalnymi pomiędzy uczestnikami procesu rewitalizacji. To bardzo ważny element odróżniający TCM od tradycyjnego modelu administrowania, który charakteryzuje się sztywną i zhierarchizowaną strukturą organizacyjną oraz relacjami o charakterze głównie formalnym. W koncepcji TCM te nieformalne relacje partnerów zwiększają poziom zaufania do animatorów – menedżerów TCM, a gdy dochodzi do formalizacji partnerstwa w ramach TCM, wtedy zasady jego funkcjonowania są ustalone przez wszystkie strony – i w ten sposób o wiele łatwiej akceptowalne9. TCM ma szczególny potencjał, gdyż przedstawia wszechstronne podejście do zaspokajania potrzeb użytkowników i mieszkańców obszarów poddawanych rewitalizacji. Podkreśla on znaczenie partnerstwa i intensywnej współpracy sektora prywatnego i publicznego, a także społeczności lokalnych oraz innych zainteresowanych podmiotów. Doświadczenia krajów zachodnich wskazują jednoznacznie, że partnerstwo w ramach TCM ma często wystarczające zdolności organizacyjne, instytucjonalne, aby skutecznie inicjować procesy rewitalizacyjne, począwszy od prostych działań związanych z porządkowaniem przestrzeni, zapewnieniem bezpieczeństwa, do szerokich projektów związanych z długofalową poprawą kondycji gospodarczej i przekształceń urbanistycznych [Otsuka, Reeve 2007, s. 435-459]. TCM przyczynia się do urynkowienia centrów miast, a także wzmocnienia ich elitarności i ekskluzywności. TCM ewoluuje w kierunku działań stanowiących dźwignię ekonomiczną również dla słabszych ekonomicznie przedsiębiorców oraz mieszkańców miast. Rewitalizacja w Polsce rozumiana jest głównie w kontekście przekształceń sfery materialnej, uzupełnionych działaniami o charakterze społeczno-gospodarczym. TCM natomiast ma na celu głównie poprawę kondycji gospodarczej, w wyniku której następuje poprawa sytuacji w sferze społecznej i przestrzennej. TCM, jak podkreśla się coraz częściej w literaturze przedmiotu i jak wykazują badania realizowane w Wielkiej Brytanii, jest jednym z elementów szerszego procesu rewitalizacji miast. 8 Idea powstała w Wielkiej Brytanii, gdzie można dziś znaleźć 400 różnych, dostosowanych do tamtejszych miast zasad jej działania, a ponadto została adaptowana na grunt hiszpańskich/włoskich/ francuskich/ niemieckich/austriackich/szwedzkich/duńskich itp. miast, znajdując dla siebie dogodną formułę działania. [Coca-Stefaniak i in. 2009, s. 74-80]. 9 Sformalizowany TCM funkcjonuje w następujących formach organizacyjnych: (a) specjalnie powołana spółka publiczno-prywatna; (b) wydzielony zespół w strukturze urzędu; (c) specjalnie powołana organizacja pozarządowa (stowarzyszenie, fundacja). 164 Ewa M. Boryczka 5. Town Centre Management w Polsce – przykład Łodzi Koncepcja TCM w Łodzi powstawała oddolnie, w wyniku bardzo silnej presji społecznej i opinii publicznej, które były skutkiem narastających problemów miasta10. Problemy współczesnej Łodzi odzwierciedlają badania prowadzone przez OECD, w których Łódź została zaklasyfikowana do grupy polskich miast dużych, lecz zmagających się z problemami atrakcyjności [Przegląd krajowej polityki… 2011, s. 42]. Niekorzystna sytuacja demograficzna oraz postępujący proces suburbanizacji spowodowały, że w Łodzi widoczne jest również zróżnicowanie społeczno-przestrzenne. W centrum miasta występują obszary biedy. Nasilają się segregacja społeczna oraz upadek i marginalizacja obszarów starej zabudowy. Łódzki samorząd posiada bardzo duży zasób mienia komunalnego zlokalizowanego głównie w centrum. Sytuację kryzysową centrum miasta pogłębia wciąż nieuregulowany stan prawny przeważającej liczby nieruchomości, w tym komunalnych11. Zabudowa śródmiejska Łodzi charakteryzuje się bardzo złym stanem technicznym zasobów komunalnych oraz przestrzeni publicznych [Strategia rozwoju miasta Łódź 2020+… 2013]. Luka reprodukcyjna w zasobach mieszkaniowych będących w dyspozycji miasta Łódź oszacowana została na poziomie 47%. Oznacza to, że niemal połowa komunalnego zasobu mieszkaniowego powinna być, ze względu na zły stan techniczny, wyeliminowana z użytkowania12. Pod koniec 2007 r. władze miasta, świadome pogłębiających się procesów degradacji obszarów centralnych Łodzi, w tym szczególnie upadku głównej ulicy miasta, a także na wskutek silnych nacisków środowiska organizacji pozarządowych oraz presji medialnej, zdecydowały o konieczności opracowania strategii rozwoju ul. Piotrkowskiej. Głęboki kryzys oraz widoczna degradacja związane z odpływem ludności, wyssaniem przez centra handlowe głównej funkcji ulicy (handlowej) spowodowały konieczność podjęcia kompleksowych działań naprawczych. W lutym 2008 r. powołany został interdyscyplinarny zespół „Sztab Piotrkowska”, składający się z urzędników, przedstawicieli uczelni wyższych, przedsiębiorców funkcjonujących w tym obszarze, przedstawicieli mediów, organizacji pozarządowych, ekspertów oraz mieszkańców ul. Piotrkowskiej, którego celem było opracowanie koncepcji rozwoju tego obszaru. Po wielu miesiącach prac badawczych, burzliwych dyskusji, 10 Pierwsze próby wdrażania TCM na szerszą skalę rozpoczęły się w 2008 r. w Łodzi oraz w Toruniu, a od lat dyskutuje się o idei TCM także w Bełchatowie oraz Częstochowie. 11 Łódź posiada największą ze wszystkich miast wojewódzkich liczbę komunalnych lokali mieszkalnych na 1000 mieszkańców (w 2009 r. wskaźnik ten wynosił 85,42). Łódź cechuje się ponadto znaczącą koncentracją komunalnych lokali mieszkalnych w centralnej części miasta (22% komunalnego zasobu mieszkaniowego zlokalizowane jest w śródmieściu) [Kucharska-Stasiak, Załęczna, Żelazowski (2011)]. 12 W zakresie jakości gminnego zasobu mieszkaniowego podstawowym problemem jest jego zły stan techniczny (w 2010 r. prawie 10% budynków mieszkalnych pozostających w dyspozycji miasta posiadało zużycie przekraczające 70% i zostało zakwalifikowanych do wyłączenia i do rozbiórki) [Kucharska-Stasiak, Załęczna Żelazowski (2011)]. Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich… 165 spotkań zespołów eksperckich, które prowadzone były metodami szerokiej partycypacji społecznej, opracowano pierwszą w Polsce „Strategię rozwoju ulicy Piotrkowskiej w Łodzi”. Dokument strategiczny, będący próbą adaptacji idei TCM do warunków determinujących funkcjonowanie miast w Polsce, skoncentrowany był na kompleksowych działaniach rewitalizacyjnych. Strategia rozwoju ul. Piotrkowskiej obejmowała działania rewitalizacyjne w sferze gospodarczej, społecznej oraz przestrzennej13. Wskazane działania wypracowane były metodą środowiskową i stanowiły konsensus wielu różnych stanowisk. Jej celem było wydobycie i promowanie w nowoczesnej formule unikatowych walorów reprezentacyjnej ulicy Łodzi, która ma być miejscem przyjaznym dla mieszkańców i turystów [Strategia rozwoju ulicy Piotrkowskiej… (2008)]. Niestety, przez sześć lat wdrażania strategii rozwoju ul. Piotrkowskiej udało się zrealizować niewiele z zaplanowanych działań. Brak systemu monitorowania strategii, który miał zostać opracowany jeszcze w 2009 r., nie pozwala na szczegółowe oszacowanie poziomu osiągnięcia celów rozwoju tego obszaru ani efektów realizacji konkretnych działań. Eksperci wskazują jednak, że do 2014 r. zrealizowanych zostanie około 14-16% działań, lecz są to głównie działania ze sfery przestrzennej, a nawet typowo infrastrukturalne. Powodem tak niskiego poziomu realizacji strategii nie jest jednak przeszacowanie możliwości realizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, lecz brak woli politycznej władz miasta, a także brak determinacji w dążeniu do założonych celów. Brak systemu monitorowania w połączeniu z niechęcią w podejmowaniu działań realizacyjnych oraz nowych inicjatyw wśród pracowników urzędu spowodowały, że stosunkowo łatwo było manipulować efektami oraz manifestować pozorowane działania. Kolejnym elementem przyczyniającym się do negatywnej oceny realizacji strategii był brak środków finansowych w dyspozycji menedżera Piotrkowskiej, który był szefem zespołu wdrożeniowego i odpowiadał za osiągnięcie celów wyznaczonych w strategii. Ta sytuacja uniemożliwiała bezpośrednią realizację inwestycji. Dodatkowo niska świadomość pracowników samorządowych w zakresie zarządzania strategicznego hamowała próby wprowadzenia rozwiązań innowacyjnych. Ponadto współpraca pomiędzy sektorami publicznym i prywatnym w Polsce jest bardzo słabo rozwinięta. Praktycznie nie funkcjonują żadne formalne wspólne inicjatywy podejmowane przez podmioty gminne i przedsiębiorców lub ich przedstawicielstwa. Istnieje wiele barier, które uniemożliwiają lub hamują procesy rewitalizacyjne w Polsce, szczególnie te oparte na szerokiej partycypacji społecznej oraz współpracy sektora prywatnego i publicznego, na czym głównie opiera się idea TCM14. Próby 13 Zaplanowane działania zakładały w sferze przestrzennej poprawę jakości przestrzeni publicznej ulicy, a także poprawę dostępności komunikacyjnej. W sferze społecznej przewidziane były poprawa porządku publicznego oraz poprawa atrakcyjności przestrzeni społecznej. W sferze gospodarczej planowano wzmocnienie funkcji centrotwórczych i metropolitalnych obszaru, a także poprawę atrakcyjności turystycznej [Strategia rozwoju ulicy Piotrkowskiej … (2008)]. 14 Uwarunkowania ogólnokrajowe dodatkowo nie służą wspieraniu działań rewitalizacyjnych obszarów miejskich. Istotny jest tutaj brak umiejscowienia rewitalizacji w instrumentarium działań 166 Ewa M. Boryczka wdrażania TCM podjęte równolegle, choć w mniejszym zakresie, w Toruniu szybko zakończyły się niepowodzeniem. Łódzkie działania po trzech latach straciły na sile, a po rezygnacji zarówno menedżera Piotrkowskiej, jak i poszczególnych członków jego zespołu spowodowały, że działania w ramach strategii mają dziś charakter wyrywkowy i ograniczają się tylko do kontynuacji rozpoczętych wcześniej inwestycji infrastrukturalnych. 6. Podsumowanie Współcześnie inicjatywy TCM (aktorzy i instytucje) postrzegane są jako katalizatory zmian i upatruje się w nich bardziej inicjatywy działań rewitalizacyjnych niż związanych tylko z zarządzaniem. TCM odgrywa kluczową rolę w procesie rewitalizacji poprzez podejście strategiczne zawierające, poza działaniami technicznymi mającymi poprawić kondycję tkanki materialnej, silnie rozbudowaną promocję, działania na rzecz rozwoju środowiska przedsiębiorczości, rozwoju funkcji w tym obszarze oraz działania poprawiające jakość elementów środowiskowych [Otsuka, Reeve 2007, s. 435-459]. Jednym z problemów wdrażania polskich programów rewitalizacji jest częsta niechęć władz i administracji samorządowej do partycypacyjnych metod planowania i zarządzania rozwojem. Niemniej gotowość społeczności miejskich do udziału w rozwiązywaniu problemów lokalnych i ich potencjał organizacyjny czy reprezentacyjny w wielu ośrodkach także nie są wysokie. Rewitalizacja może być szkołą partycypacji społecznej rozumianej jako kształtowanie zinstytucjonalizowanej współpracy trójstronnej między samorządem terytorialnym, organizacjami pozarządowymi oraz lokalnym biznesem. Przykład wielu miast europejskich dowodzi, iż zarządzanie na zasadzie TCM jest bardziej wydajne w przypadku działań rewitalizacyjnych śródmieścia niż w ramach tradycyjnego modelu administrowania. Literatura Boryczka E., Procesy rewitalizacji i ich konsekwencje dla przekształceń bazy ekonomicznej miasta. Przykład miast poprzemysłowych, Uniwersytet Łódzki, rozprawa doktorska 2013. Coca-Stefaniak J.A., Parker C., Quin S., Rinaldi R., Byrom J., Town Centre Management models: A European perspective, “Cities” 2009, vol. 26, s. 74-80 Czarniawska B., A Tale of The Three Cities: Or the Globalization of City Management, Oxford University Press, Oxford 2002, s. 2-16. Jarczewski W. (red.), Przestrzenne aspekty rewitalizacji. Śródmieścia, blokowiska, tereny poprzemysłowe, pokolejowe i powojskowe, IRM, Kraków 2009. rozwojowych. Brak uregulowań prawnych oraz niekorzystna interpretacja przepisów prawa powodują, że jednostki samorządowe boją się rozwiązań innowacyjnych oraz takich, które nie są zapisane w ustawach jako „dozwolone”. Koncepcja Town Centre Management w procesie rewitalizacji obszarów śródmiejskich… 167 Karwińska A., Gospodarka przestrzenna. Uwarunkowania społeczno-kulturowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008. Kucharska-Stasiak E., Załęczna M., Żelazowski K., Stan gospodarki mieszkaniowej w gminie Łódź. Pożądane kierunki zmian, uml.lodz.pl/get.php?id=3309 [dostęp: 17.11.2011]. Muzioł-Węcławowicz A., Rewitalizacja dzielnic śródmiejskich, [w:] W. Jarczewski (red.), Przestrzenne aspekty rewitalizacji. Śródmieścia, blokowiska, tereny poprzemysłowe, pokolejowe i powojskowe, IRM, Kraków 2009. Otsuka N., Reeve A., Town Centre Management and Regeneration: The Experience in Four English Cities, “Journal of Urban Design” 2007, vol. 12, no. 3 (październik), s. 435-459. Parysek J.J., Miasta polskie na przełomie XX i XXI wieku. Rozwój i przekształcenia strukturalne, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2005. Podolak S., Podstawowe pojęcia i definicje, [w:] Gospodarka przestrzenna gmin, t. III, Agencja Wydawnicza IGPiK, Kraków 1998. Przegląd krajowej polityki miejskiej, Polska 2011, MRR 2011, s. 42; oryginalna wersja OECD Urban Policy Reviews: Poland 2011, OECD Publishing. Warszawa 2011. Strategia rozwoju miasta Łódź 2020+. Diagnoza strategiczna. http://rzecznik.dlalodzi.info/pliki/rzecznik/pisma/strategia_rozwoju_miasta_lodz.pdf [dostęp: 30.08.2013]. Strategia rozwoju ulicy Piotrkowskiej w Łodzi na lata 2009-2020, s. 6, http://ulicapiotrkowska.pl/data/ other/strategia_rozwoju_ulicy_piotrkowskiej_w_.pdf [dostęp: 25.08.2013]. Warnaby G., Alexander A., Medway D., Town centre management in the UK: A review, synthesis and research agenda, “International Review of Retail, Distribution and Consumer Research” 1998, vol. 8, no. 1. Wells I., Town Centre Management: A Future for the High Street?, Geographical Papers, no. 109, University of Reading, Reading 1991. Węcławowicz G., Charakterystyka głównych trendów i zmian w rozwoju obszarów miejskich Polski – wkład do Background Report (BR), będącego podstawą opracowania Przeglądu ODCE Krajowej Polityki Miejskiej w Polsce, http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/rozwoj_miast_w_Polsce/Documents/Ekspertyza_miasta_GW.pdf [dostęp: 10.07.2012]. THE CONCEPT OF TOWN CENTRE MANAGEMENT IN THE URBAN REGENERATION PROCESS OF POLISH CITIES CENTRES Summary: Contemporary cities deal with many problems. According to the research the scale of deterioration in Polish cities is high, and central districts occupy a special place among degraded areas. These areas require an active policy aiming at meeting the diverse needs of their residents, including effective urban regeneration activities which main purpose is to strengthen their competitive position and the ability to compete with other cities. The subject of the article in the context of the central districts deterioration is the concept of TCM and the possibility of its use as a tool for urban regeneration. Keywords: city, urban degradation, central district, regeneration, Town Centre Management concept. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Bożena Kuchmacz Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu AKTYWNOŚĆ SPOŁECZNA JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO Streszczenie: Wprowadzenie w Polsce nowego ustroju w 1989 r. (samorząd terytorialny) niesie za sobą konsekwencje rozwojowe dokonujące się jednocześnie w dwóch wymiarach: społecznym i ekonomicznym. Rozwój lokalny jest produktem aktywności społeczności lokalnej skupionej wokół projektu rozwoju integrującego składniki ekonomiczne, społeczne i kulturowe na określonym terytorium. Przyjmowane rozwiązania idą w kierunku autonomii lokalnej, dotyczącej wyboru projektów rozwoju i środków pozwalających te projekty realizować. Słowa kluczowe: kapitał społeczny, małe projekty, Leader. DOI: 10.15611/pn.2014.332.17 1. Wstęp Geneza koncepcji rozwoju lokalnego jest nierozerwalnie związana z kryzysem w latach osiemdziesiątych XX w. „fordowskiego paradygmatu przemysłowego” (masowej produkcji, „państwa dobrobytu”) na korzyść odradzania się regionalizmów etnicznych i kulturowych oraz równoległego procesu odradzania się lokalizmu [Brol 1996, s. 24]. Wprowadzenie w Polsce nowego ustroju w 1989 r. (samorząd terytorialny) niesie za sobą konsekwencje rozwojowe zarówno w wymiarze teoretycznym, jak i praktycznym. Rozwój lokalny jest procesem dokonującym się jednocześnie w dwóch wymiarach: społecznym i ekonomicznym, które są z sobą powiązane, a nawet można zakładać, że wzajemnie na siebie wpływają, wzmacniając lub osłabiając wyniki uzyskiwane w poszczególnych obszarach aktywności ludzkiej [Gąciarz, Bartkowski 2012, s. 57]. Przyjmowane rozwiązania idą w kierunku autonomii lokalnej, dotyczącej wyborów projektu rozwoju i środków pozwalających te projekty realizować [Jewtuchowicz 2005, s. 58]. Celem artykułu jest identyfikacja relacji między lokalną aktywnością społeczną a rozwojem lokalnym. Miarą takiej aktywności jest realizacja małych projektów w ramach programu Leader i PROW na lata 2007-2013 we wschodniej części Borów Dolnośląskich. Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego 169 2. Rozwój lokalny Pojęcie rozwoju [Sztando 1998, s. 12] „powinno być zawsze kojarzone z pożądanymi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościowych, jakościowych i strukturalnych właściwości danego układu”. Jeśli układem tym jest wyodrębniona jednostka społeczno-terytorialna posiadająca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzennych i kulturowych, wyrażająca własne potrzeby oraz hierarchię wartości, to możemy posługiwać się określeniem rozwoju w skali lokalnej [Wojtasiewicz 1996, s. 14]. R. Brol [1998, s. 9-10] twierdzi iż „o rozwoju lokalnym mówimy wtedy, gdy zharmonizowane i systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w gminie zmierza do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego”. Dalej stwierdza: „Rozwój lokalny jest pojęciem złożonym. Stopień tej złożoności jest pochodną wielorakości celów, którym rozwój ma służyć, oraz różnorodności działań, które je kształtują. W skali lokalnej identyfikacja pola rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego staje się szczególnie skomplikowana, ponieważ gmina funkcjonuje i rozwija się jako integralna część większej całości, korzysta z dóbr i usług powstałych na innych terenach i jednocześnie dostarcza swe produkty na rzecz otoczenia oraz wchłania fundusze pochodzące z zewnątrz i przekazuje własne środki na inne obszary”. Zdaniem przedstawiciela szkoły francuskiej X. Greffe’a [Chądzyński, Nowakowska, Przygodzki 2011, s. 74] rozwój lokalny jest procesem dywersyfikacji i wzbogacania aktywności gospodarczych i społecznych na określonym terytorium, polegającym na mobilizacji i koordynacji własnych źródeł i swojej energii. Rozwój lokalny staje się produktem wysiłku społeczności lokalnej, skupionej wokół projektu rozwoju integrującego składniki ekonomiczne, społeczne i kulturowe. Dzięki działaniom podejmowanym przez lokalną społeczność, wszystkich aktorów lokalnych, staje się przestrzenią aktywnej społecznie solidarności. 3. Aktywność społeczna – zakres pojęciowy W Polsce ustawa o samorządzie terytorialnym z 1989 r., na mocy której społeczność lokalna tworzy wspólnotę samorządową, niejako z góry sygnalizuje konieczność aktywności społeczności lokalnej [Szewczuk 2011, s. 23]. Siła i zasięg aktywności społecznej to jedne z najbardziej istotnych warunków wspólnego zaangażowania mieszkańców gminy w rozwiązywanie różnorodnych problemów o charakterze lokalnym [Skawińska 2012, s. 81]. Od chwili powstania samorządu terytorialnego znacznie podniosło się poczucie możliwości współdecydowania ludności o rozwoju wspólnie zamieszkiwanego terytorium. Holenderski socjolog S. Groenman [Obrę- 170 Bożena Kuchmacz balski 1995, s. 11] uważał, że współczesny człowiek jest zorientowany jedynie na życie rodzinne i uczestnictwo w społeczeństwie globalnym (narodzie); między tymi kręgami zaś znajduje się, „strefa pusta” lub „strefa rozrzedzona”. Samo pojęcie aktywność oznacza zdolność do intensywnego działania, działalność, czynny udział w czymś [Słownik wyrazów obcych… 1999, s. 26]. Z powodu wysokiego stopnia ogólności termin ten jest łączony z dookreślającymi go przymiotnikami, jak np. aktywność społeczna. Aktywność społeczna jest pojęciem zaczerpniętym z socjologii i jest ona stosunkowo nowym zjawiskiem, które dopiero od niedawna zyskuje rozgłos. Aktywność społeczna [Šmid 2010, s.16] jest to świadomy udział jednostek lub grup (np. zawodowych) w życiu społeczności lokalnej. Aktywnością społeczną jest również praca wytwórcza, działalność społeczno-kulturalna, udział w sporcie, w zabawie itp. Pojęcie aktywności społecznej łączy się z aktywizowaniem działania – prakseologiczną koncepcją sprawnego działania T. Kotarbińskiego [1968]. Chodzi o to, by jednostki bądź też całe organizacje, dążące do określonego celu(-ów), zachowywały się maksymalnie aktywnie, tj. w pełni racjonalnie wykorzystywały posiadane środki i możliwości, by rozwijać swą strategiczną inicjatywę i w ten sposób wpływać na przebieg zachodzących procesów, zbliżając się maksymalnie do swoich założonych celów, jak również odpowiadając za konkretne rezultaty. W literaturze zachodniej mówi się nawet o „obsesji działania”. Jeżeli aktywność społeczna wyrażona w unormowanym układzie związków funkcjonuje właściwie, może podnieść tempo zwrotu nakładów, budować lokalny kapitał społeczny i powodować stały napływ korzyści [Walukiewicz 2012, s. 28]. Lokalna aktywność społeczna jest nierozerwalnie związana z lokalnym kapitałem społecznym, tj. umiejętnością współpracy międzyludzkiej w obrębie grupy i organizacji w celu realizacji wspólnych interesów [Coleman 1988, s. 95-120]. Taka umiejętność ludzi może stanowić istotną i wymierną wartość ekonomiczną wpływającą na rozwój lokalny danego terytorium. Aktywność społeczna przejawiająca się w grupach nieformalnych, jak i formalnych stanowi inwestycję w zakresie lokalnego społecznego kapitału oraz napędza „mechanizm wzmacniający ogólną solidarność” [Putnam 1995, s. 262] określonego terytorium. Zasadniczym składnikiem aktywności społecznej podtrzymującym współpracę jest zaufanie tak do organizacji, jak i do lidera. Aktywność społeczna wyrażająca się uczestnictwem w sieciach obywatelskiego zaangażowania (np. Koło Gospodyń Wiejskich, emeryci zrzeszeni w klubie seniora, zespoły folklorystyczne, stowarzyszenia, fundacje, spółdzielnie, kluby sportowe, masowe partie i inne organizacje) dostarcza przykładów silnych zależności poziomych. Sieci obywatelskiego zaangażowania są zasadniczą formą aktywności społecznej: im gęstsze w społeczeństwie są takie sieci, tym bardziej jest prawdopodobne, że społeczność będzie w stanie aktywnie współpracować dla wspólnych korzyści [Putnam 1995, s. 269] wpływających na rozwój lokalny danego terytorium. Sieci sprzyjają powstawaniu mocnych norm wzajemności, ułatwiają komunikację i poprawiają przepływ informacji pomiędzy osobami aktywnymi społecznie. Zaufanie i współpraca wśród tych osób zależą od wiarygodnej informacji Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego 171 odnośnie do celu. Brak pewności dotyczącej wiarygodności osób aktywnych społecznie zwiększa dylematy zbiorowego działania [Putnam 1995, s. 270]. Podczas współpracy aktywnych społecznie jednostek ważne jest również aktywne słuchanie – taka rozmowa pomiędzy osobami, która nie przeradza się w konflikt. Czynne uczestnictwo ludności [Obrębalski 1995, s. 12] w rozwiązywaniu własnych problemów jest bowiem warunkiem sine qua non autentyczności samorządności terytorialnej. Nie bez znaczenia dla procesu konsolidacji zbiorowości terytorialnych jest także odpowiednio opracowany program rozwoju społeczno-gospodarczego miasta czy też gminy. W celu osiągnięcia wysokiego stopnia identyfikacji ludności z tymże programem konieczne jest, by: – uwzględniał on przede wszystkim (lub w znacznej mierze) te potrzeby ludności, których niezaspokojenie jest szczególnie dotkliwie przez nią odczuwane, – stawiane cele ogólnospołeczne wiązały się w świadomości ludności danego obszaru z jej własnymi potrzebami, i to natury zarówno materialnej, jak i duchowej (np. zaspokojenie potrzeb estetycznych, poczucie patriotyzmu lokalnego itd.), – zadania stawiane do realizacji nie przekraczały nadmiernie możliwości i zdolności wykonawczych ludności, jeśli ma się ona angażować w proponowane działania i interesować się ich wynikami. Efektem rozwoju lokalnego osiągniętym dzięki aktywności społecznej może być utworzenie na szczeblu gminy nowych wartości. Są to nowe firmy i miejsca pracy oraz nowe dobra i usługi zaspokajające lokalny i ponadlokalny popyt [Brol 1998, s. 9-10]. 4. Studium przypadku aktywności społecznej na obszarach wschodniej części Borów Dolnośląskich Przejawem lokalnej aktywności społecznej we wschodniej części Borów Dolnośląskich jest przynależność przedstawicieli trzech sektorów: publicznego, społecznego i gospodarczego do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania (LGD) „Wrzosowa Kraina”. Miarą takiej aktywności jest realizacja małych projektów w ramach programu Leader i Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sześciu badanych gminach (czterech wiejskich: Bolesławiec, Gromadka, Lubin, Chojnów, i dwóch miejsko-wiejskich: Przemków, Chocianów) leżących we wschodniej części Borów Dolnośląskich (rys. 1). Stowarzyszenie LGD „Wrzosowa Kraina” powstało w maju 2008 r. w Chocianowie. Analizując dokumenty stowarzyszenia, stwierdzono, że rezultatem aktywności społecznej 118 przedstawicieli różnych grup i sektorów z obszaru działania Stowarzyszenia LGD „Wrzosowa Kraina”, jak również zespołu zewnętrznych ekspertów i konsultantów wspierających stowarzyszenie, było przeprowadzenie analizy SWOT obszaru wschodniej części Borów Dolnośląskich. Dzięki niej sformułowano wizję rozwoju tego obszaru oraz określono cele ogólne i szczegółowe wspólnie opracowanej lokalnej strategii rozwoju. Kwota zaplanowa- 172 Bożena Kuchmacz na na wdrażanie lokalnej strategii rozwoju poprzez małe projekty została określona w wysokości 2 468 344 zł. Rys. 1. Terytorium działania Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania „Wrzosowa Kraina” Źródło: strona internetowa http//www.wrzosowakraina.pl. Małe projekty przeznaczone są dla operacji, które nie kwalifikują się do wsparcia w ramach Osi 3 (Oś 3. Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej) Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lecz przyczyniają się do osiągnięcia celów tej osi. Małe projekty zaklasyfikowane zostały do Osi 4 Leader, której celem jest aktywizacja mieszkańców obszarów wiejskich poprzez budowanie i zwiększenie potencjału społecznego na wsi, zwiększenie potencjału zdobywania środków finansowych i ich wykorzystania, a także polepszenie zarządzania lokalnymi zasobami i ich waloryzacja.Aktywizacja społeczności wiejskich wymaga włączenia do planowania i wdrażania lokalnych partnerów społecznych. Temu przedsięwzięciu służy podejście Leader. Wysokość pomocy w przypadku małych projektów nie mogła przekroczyć 70% kosztów kwalifikowanych projektu. Kwota przypadająca na jeden mały projekt nie mogła przekroczyć Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego 173 25 000 zł kosztów kwalifikowanych. Poziom dofinansowania dla danego beneficjenta nie mógł przekroczyć w okresie programowania kwoty 100 000 zł. Termin naboru ogłaszało Stowarzyszenie LGD „Wrzosowa Kraina” (w terminach ogłoszonych przez samorząd województwa). Wnioski o pomoc składane były w siedzibie stowarzyszenia w Chocianowie. Małe projekty oceniała i wybierała społeczna Rada Stowarzyszenia LGD „Wrzosowa Kraina” pod względem zgodności operacji z lokalną strategią rozwoju wg kryteriów w niej określonych. Małe projekty przesyłane były do Urzędu Marszałkowskiego województwa dolnośląskiego w celu oceny formalnej. Pomoc wypłacana była w formie refundacji przez właściwe organa Urzędu Marszałkowskiego we Wrocławiu. Ponad 44% małych projektów złożonych przez beneficjentów i rozpatrzonych pozytywnie przez Radę Stowarzyszenia LGD „Wrzosowa Kraina” nie zostało zrealizowanych na poziomie województwa, co zostało przedstawione w formie tab. 1. Tabela 1. Różnica pomiędzy małymi projektami złożonymi a zrealizowanymi przez beneficjentów. Lp. 1 2 3 Projekty złożone do Urzędu Marszałkowskiego 42 33 11 86 Sektory Sektor publiczny Sektor społeczny Sektor gospodarczy Suma Projekty zrealizowane na poziomie gmin 33 10 5 48 Źródło: dane uzyskane ze Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania „Wrzosowa Kraina”, przysłane przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego. Wycofanie z realizacji małych projektów na poziomie województwa wynikało ze zbyt skomplikowanych i długotrwałych procedur wnoszenia poprawek (około roku).W sektorze społecznym ważny był również brak środków finansowych potrzebnych w całości do realizacji małego projektu, do czasu uzyskania środków pochodzących z refundacji. Liczbę małych projektów, które zostały zrealizowane przez beneficjentów, wyszczególniono w tab. 2. Tabela 2. Małe projekty zrealizowane przez beneficjentów w latach 2009-2012 Lp. 1 2 3 4 5 6 Gminy Bolesławiec Chocianów Chojnów Gromadka Lubin Przemków Sektor publiczny Sektor społeczny 7 6 2 9 2 5 1 2 2 1 2 2 Sektor gospodarczy 0 1 1 0 2 0 Suma 8 9 5 10 6 7 Bożena Kuchmacz 174 Tabela 2, cd. 7 8 Powiat Polkowice (na terenie gminy Przemków) Sektor społeczny z Wrocławia (na terenie gminy Gromadka) Suma 2 0 0 2 - 1 - 1 33 10 5 48 Źródło: dane uzyskane ze Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania „Wrzosowa Kraina” przysłane przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego. Na terytorium wschodniej części Borów Dolnośląskich najaktywniejszy społecznie okazał się sektor publiczny, który zrealizował 33 małe projekty, co stanowi około 69% wszystkich zrealizowanych małych projektów. Na wykresie (rys. 2) przedstawiono aktywność społeczną poszczególnych gmin wschodniej części Borów Dolnośląskich, uznając za jej miarę liczbę zrealizowanych małych projektów. 10 9 8 7 6 Sektor publiczny 5 Sektor społeczny 4 Sektor gospodarczy 3 2 1 0 Bolesławiec Chocianów Chojnów Gromadka Lubin Przemków Rys. 2. Liczba zrealizowanych małych projektów przez poszczególne gminy Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych ze Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania „Wrzosowa Kraina”, przysłanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego. Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego 175 Najaktywniejszy w realizacji małych projektów okazał się sektor publiczny w gminie wiejskiej Gromadka (9 małych projektów). Najmniej aktywny okazał się sektor gospodarczy w gminach Gromadka, Bolesławiec i Przemków (0 małych projektów). Przykładowe tytuły małych projektów zrealizowanych przez beneficjentów zostały ujęte w tab. 3. Tabela 3. Przykładowe tytuły małych projektów zrealizowanych przez beneficjentów Lp. Gmina Tytuły małych projektów 1 Bolesławiec Budowa placu zabaw we wsi Kraśnik (sektor publiczny) Promowanie miejsca pamięci kulturowej poprzez oznakowanie i zagospodarowanie przestrzeni wokół pomnika poświęconego dawnym mieszkańcom Łazisk (sektor społeczny) 2 Chocianów VII Dzień Jagody (sektor publiczny) Stworzenie miejsca integracji społecznej (sektor społeczny) Stworzenie miejsca integracji społeczności (sektor gospodarczy) 3 Chojnów Obsługa artystyczno-rekreacyjna Gminnego Dnia Dziecka 2010 (sektor publiczny) Wyposażenie gospodarstwa agroturystycznego „U Babuni” (sektor społeczny) Rozwój turystyki aktywnej w regionie poprzez utworzenie stanicy konnej (sektor gospodarczy) 4 Gromadka Święto wrzosu (sektor publiczny) Organizacja IX edycji Festynu „Jedność” – formą aktywizacji społecznej i kulturowej (sektor społeczny) 5 Lubin Album walorów kulturowych i przyrodniczych – Gmina Lubin w obiektywie (sektor publiczny) Internetowy portal społecznościowo-informacyjny miejscowości Obora i okolic (sektor społeczny) Budowa w budynku gospodarczym urządzeń trwałych (sektor gospodarczy) 6 Przemków Dni Przemkowa (sektor publiczny) V Przegląd Chórów i Orkiestr we Wrzosowej Krainie (sektor społeczny) Drewniana oranżeria – miejscem kreatywnego spędzania wolnego czasu (sektor gospodarczy) Źródło: dane uzyskane ze Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania „Wrzosowa Kraina”, przysłane przez Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego. 5. Efekty realizacji małych projektów we wschodniej części Borów Dolnośląskich Realizacja małych projektów przez aktywną społeczność lokalną wpłynęła na: • wzrost świadomości społeczności lokalnej dzięki organizacji szkoleń i innych przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i warsztatowym; 176 Bożena Kuchmacz wzrost jakości życia społeczności lokalnej na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju (LSR) przez organizację imprez kulturalnych, rekreacyjnych lub sportowych; • rozwój aktywności społeczności lokalnej, która nauczyła się promować lokalną twórczość kulturalną, kultywuje miejscowe tradycje, obrzędy i zwyczaje; • modernizację istniejących świetlic wiejskich; • rozwój turystyki lub rekreacji na obszarze objętym LSR, w tym przez: utworzenie lub zmodernizowanie bazy informacji turystycznej oraz stron internetowych, przygotowanie i wydanie folderów oraz innych publikacji informacyjnych dotyczących obszaru objętego LSR, budowę, odbudowę lub oznakowanie małej infrastruktury turystycznej; • zachowanie, odtworzenie, zabezpieczenie lub oznakowanie cennego, lokalnego dziedzictwa krajobrazowego i przyrodniczego, zwłaszcza zaś obszarów objętych poszczególnymi formami ochrony przyrody, w tym obszarów Natura 2000; • zachowanie lokalnego dziedzictwa kulturowego i historycznego,w tym przez: – odbudowę, renowację, restaurację albo remont obiektów wpisanych do rejestru zabytków, – kultywowanie: miejscowych tradycji, obrzędów i zwyczajów, języka regionalnego i gwary, tradycyjnych zawodów i rzemiosła, – urządzanie miejsc pamięci związanych z wydarzeniem historycznym; • inicjowanie powstawania, przetwarzania lub wprowadzania na rynek produktów i usług opartych na lokalnych zasobach, tradycyjnych sektorach gospodarki lub lokalnym dziedzictwie, w tym kulturowym, historycznym lub przyrodniczym, albo podnoszenie jakości i promocję takich produktów; • budowę, adaptację lub wyposażenie niemieszkalnych obiektów budowlanych wykorzystywanych do tradycyjnego wyrobu produktów lokalnych; • wykorzystywanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w celu poprawienia warunków prowadzenia działalności kulturalnej lub gospodarczej. Aktywność i skuteczność pozyskiwania środków finansowych przez przedstawicieli trzech sektorów: społecznego, publicznego i gospodarczego, wpłynęła pozytywnie na rozwój lokalny wschodniej części Borów Dolnośląskich. • 6. Podsumowanie Aktywność lokalnych społeczności będąca przejawem lokalnego kapitału społecznego jest współcześnie istotnym czynnikiem rozwoju lokalnego wschodniej części Borów Dolnośląskich. Dzięki realizacji małych projektów zwiększono samodzielność mieszkańców w radzeniu sobie z lokalnymi problemami i działaniami na rzecz swojego miejsca poprzez wsparcie różnych form aktywności społecznej na obszarach wiejskich. Realizacja małych projektów pozwoliła na wyłonienie liderów i grup aktywnych społecznie. Wsparty został proces zrzeszania się, jak również wsparto działania integrujące społeczność lokalną regionu, umożliwiające nabywanie i wy- Aktywność społeczna jako czynnik rozwoju lokalnego 177 mianę doświadczeń [Swianiewicz i in. 2008, s. 38]. Realizacja małych projektów wpłynęła na rozwój partnerskiej współpracy w regionie, promocję obszaru Stowarzyszenia LGD „Wrzosowa Kraina” i jego walorów kulturowych i przyrodniczych. Nasuwa się spostrzeżenie, że w następnym okresie programowania (2014-2020) należałoby uprościć procedury składania i rozliczania wniosków w Urzędzie Marszałkowskim. Sektor społeczny powinien zastanowić się nad zabezpieczeniem środków finansowych na realizację małych projektów. Cel Osi 4 Leader, jakim była aktywizacja mieszkańców obszarów wiejskich poprzez budowanie i zwiększenie potencjału społecznego na wsi we wschodniej części Borów Dolnośląskich, został w pewnym stopniu osiągnięty. Literatura Brol R., Procesy urbanizacji wsi polskiej, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej nr 739, Monografie i Opracowania nr 118, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Wrocław 1996. Brol R., Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Wroclaw 1998. Chądzyński J., Nowakowska A., Przygodzki Z., Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, Wyd. CeDeWu, Warszawa 2011. Coleman J.S., Social Capital in the Creation of Human Capital, “American Journal of Sociology” 1988, vol. 94. Gąciarz B., Bartkowski J., Samorząd a rozwój. Instytucje. Obywatele. Podmiotowość, Wyd. Instytutu Filozofii i Socjologii PAN, Warszawa 2012. Jewtuchowicz A., Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005. Kotarbiński T, Hasło dobrej roboty, Wiedza Powszechna, Warszawa 1968. Obrębalski M., Wspólnota samorządowa – problemy integracji społecznej, [w:] Gospodarka lokalna, red. R. Brol, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Wrocław 1995. Putnam R., Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, Wyd. Społeczny Komitet Wydawniczy ZNAK, Kraków 1995. Skawińska E., Badanie kapitału społecznego – propozycja metodyczna, [w:] Kapitał społeczny w rozwoju regionu, red. E. Skawińska, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2012. Słownik wyrazów obcych, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1999. Šmid W., Leksykon zarządzania zasobami ludzkimi, Wyd. DR LEX, Kraków 2010. Swianiewicz P., Herbst P., Lackowska M., Mielczarek A., Szafarze darów europejskich. Kapitał społeczny a realizacja polityki regionalnej w polskich województwach, Wyd. Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2008. Szewczuk A., Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011. Sztando A., Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustrojowych gmin, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 11. Walukiewicz S., Kapitał społeczny, Wyd. Instytutu Badań Systemowych PAN, Warszawa 2012. Wojtasiewicz L., Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski, [w:] Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej nr 734, AE, Wrocław 1996. Bożena Kuchmacz 178 SOCIAL ACTIVITY AS A FACTOR OF LOCAL DEVELOPMENT Summary: The introduction of a new structure (territorial self-government) in Poland in 1989 leads to developmental consequences taking place at the same time in two dimensions: social and economic. Local development is a result of local community activities centered around the development project bringing together economic, social and cultural components in a particular territory. Approved solutions are directed toward local autonomy concerning the selection of development projects and funds, which allow to carry out these projects. Keywords: social capital, small projects, LEADER program. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Janusz Jędraszko Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu DIAGNOZA BEZROBOCIA OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH W POWIECIE JELENIOGÓRSKIM Streszczenie: Celem opracowania jest charakterystyka i próba oceny bezrobocia wśród osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim. Artykuł prezentuje akty prawne dotyczące ochrony osób niepełnosprawnych obowiązujące w Unii Europejskiej i w Polsce. Przedstawiono problem bezrobocia wśród osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim. Dokładniejszej analizie poddano działania Urzędu Pracy w Jeleniej Górze oraz rolę organizacji pozarządowych. Poważnym problemem jest odrzucenie osób niepełnosprawnych przez zdrową część społeczeństwa. Słowa kluczowe: niepełnosprawność, bezrobocie, stopa bezrobocia, organizacje pozarządowe. DOI: 10.15611/pn.2014.332.18 1. Wstęp Bezrobocie jest jednym z najbardziej kluczowych problemów współczesnej gospodarki, a obecnie staje się wręcz problemem globalnym. Przez cały XX wiek zjawisko to towarzyszyło rozwojowi gospodarczemu, choć jego skala ulegała silnym wahaniom, jednak obecnie zwiększyło znacznie swoje rozmiary. Zjawisko bezrobocia dotknęło głównie kraje przechodzące transformację systemową w kierunku gospodarki wolnorynkowej, ale i rozwinięte kraje „starej” Unii Europejskiej [Kwiatkowski 2002, s. 7]. Przemiany ekonomiczne zapoczątkowane w Polsce na przełomie lat dziewięćdziesiątych XX w. spowodowały pojawienie się na rynku pracy negatywnego zjawiska w postaci szybkiego wzrostu bezrobocia. Pojęcie bezrobocia w sensie przymusowej bezczynności zawodowej wprowadził angielski ekonomista J.A. Hobson w połowie lat dziewięćdziesiątych XIX wieku [Kwiatkowski 2002, s. 13]. Nieprzystosowanie struktur gospodarczych do mechanizmów gospodarki wolnorynkowej, restrukturyzacja przemysłu, likwidacja zakładów, postęp technologiczny spowodowały gwałtowny wzrost liczby osób mających trudności z utrzymaniem bądź zdobyciem zatrudnienia. Brak pracy w dłuższym okresie wiąże się przede wszystkim z brakiem środków finansowych niezbędnych do zaspokajania podsta- 180 Janusz Jędraszko wowych potrzeb życiowych oraz oznacza brak możliwości współuczestniczenia w życiu społecznym. Problem ten w jeszcze większym stopniu dotyczy osób niepełnosprawnych. Celem artykułu jest prezentacja zjawiska bezrobocia wśród osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim. Artykuł składa się z dwóch głównych punktów i zakończenia. W pracy wykorzystano literaturę przedmiotu, przepisy prawne oraz materiały pozyskane z Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w Jeleniej Górze, a także informacje internetowe. 2. Podstawy teoretyczne niepełnosprawności na rynku pracy Osoby niepełnosprawne na rynku pracy, pojęcie niepełnosprawności w prawodawstwie polskim. Po zakończeniu drugiej wojny światowej w Konstytucji PRL przyjętej 22 lipca 1952 r. (DzU 1952, nr 33, poz.232) w art. 60 zapisano podstawowe prawa dotyczące ochrony zdrowia i opieki nad inwalidami. Uznanie prawa do pracy osób niepełnosprawnych ma krótką historię. Nastąpiło to wskutek upolitycznienia kwestii niepełnosprawności, mobilizacji samych niepełnosprawnych oraz dzięki organizacjom pozarządowym pracującym na rzecz osób niepełnosprawnych [Barens, Mercer 2008, s. 131-156]. Jak wiadomo, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., osoby niepełnosprawne mają prawo na równych zasadach z innymi do korzystania z pełni praw obywatelskich. Warto zauważyć, że ratyfikowana 6 września 2012 r. przez Prezydenta Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych jest pierwszym międzynarodowym aktem prawnym całościowo ujmującym prawa osób niepełnosprawnych. Została przyjęta w grudniu 2006 r. na sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ i weszła w życie 3 maja 2008 roku. Konwencja zawiera przepisy zakazujące dyskryminowania niepełnosprawnych, a także nakazujące: tworzenie warunków do korzystania przez nich z praw na równi z innymi osobami oraz wprowadzenie rozwiązań specjalnie do nich adresowanych. Praca z punktu widzenia osób niepełnosprawnych jest bardzo ważnym elementem ich życia, nie tylko ze względów ekonomiczno-bytowych, lecz przede wszystkim z uwagi na to, iż jest to najskuteczniejszy sposób rehabilitacji społeczno-zawodowej. Praca jako jej podstawowa forma, w połączeniu z rehabilitacją leczniczą i społeczną, umożliwia m.in. budowanie poprawnych relacji z otoczeniem, właściwy rozwój psychiczny, a także poprawę warunków życiowych. Zgodnie z Ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU 2008, nr 14, poz. 92, z późn. zm.) „niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy”. Osoby niepełnosprawne określa się jako osoby, których stan fizyczny, psychiczny lub umysłowy trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza bądź uniemożliwia przyjęcie ról społecznych, Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim 181 a w szczególności ogranicza zdolności do wykonywania pracy zawodowej [Sierpowska, Kogut 2010, s. 15-23]. Warto zauważyć, że nie istnieje jedna, powszechnie uznana definicja niepełnosprawności. Definicja stosowana przez WHO przyjmuje, że do osób niepełnosprawnych zaliczają się osoby z długotrwałą obniżoną sprawnością fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, która w interakcji z różnymi barierami może ograniczać ich pełne i efektywne uczestnictwo w życiu społecznym na równych zasadach z innymi obywatelami. W Polsce niepełnosprawność prawna była i jest orzekana przez różne instytucje i do różnych celów. W ramach obowiązujących uregulowań prawnych obecnie obowiązują dwa rodzaje orzecznictwa (regulowane odrębnymi ustawami), prowadzone przez różne instytucje, tj. do celów rentowych – orzecznictwo prowadzone przez ZUS ,oraz do celów pozarentowych – przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ten dualizm orzecznictwa powoduje brak podstaw do rzetelnej i wiarygodnej informacji o tym, ile osób w Polsce faktycznie posiada orzeczenie o niepełnosprawności prawnej [Internet 1 (2013)]. Istotną rolę na rzecz aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych odgrywają państwo oraz instytucje samorządowe. Polityka państwa wobec zatrudnienia osób niepełnosprawnych w III Rzeczypospolitej. Zadania na rzecz osób niepełnosprawnych wykonują z mocy ustawy władze państwowe i samorządowe. Niektóre zadania są również zlecane organizacjom pozarządowym i jednostkom samorządu terytorialnego. Instytucją realizującą zadania na rzecz osób niepełnosprawnych jest Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który powstał na mocy ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych z 9 maja 1991 roku. Obecnie działanie funduszu jest oparte na Ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z 27 sierpnia 1997 r., z późn. zm. Jednostki funduszu to biuro i 16 oddziałów wojewódzkich. Przychodami funduszu są głównie (w 90%) środki pochodzące z obowiązkowych miesięcznych wpłat. Wpłat tych dokonują pracodawcy, którzy zatrudniają co najmniej 25 osób [Internet 2 (2013)]. Osoby niepełnosprawne w Polsce napotykają liczne bariery – począwszy od niedostosowanych obiektów publicznych, a kończąc na problemach związanych ze znalezieniem pracy. Z tego powodu są narażone w znacznym stopniu na wykluczenie społeczne. Poważnym problemem jest odrzucenie osób niepełnosprawnych przez zdrową część społeczeństwa. Środki wewnętrzne na rzecz zatrudnienia osób niepełnosprawnych zasilają fundusze europejskie dostępne w ramach Narodowej Strategii Spójności 2007-2013. Pomagają one łagodzić ograniczenia związane z udziałem osób niepełnosprawnych w życiu społecznym. Zadania dedykowane osobom niepełnosprawnym są realizowane w ramach 16 programów regionalnych, programów krajowych, takich jak Infrastruktura i Środowisko, Kapitał Ludzki, a także programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej. 182 Janusz Jędraszko W związku z tym uznano, iż niezbędne jest podjęcie działań mających na celu zniwelowanie trudności osób niepełnosprawnych w tym względzie oraz w zakresie ich integracji społecznej [Internet 4 (2013)]. Do zatrudniania niepełnosprawnych zachęcają także przepisy prawne. Na mocy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z 1997 r. pracodawca, który daje pracę takim osobom, może liczyć na wiele dodatkowych korzyści i ułatwień. Przysługuje mu bowiem dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników, a także składek na ich obowiązkowe ubezpieczenie społeczne. Zadania samorządu powiatowego na rzecz wsparcia osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Jak wiadomo, samorząd powiatowy wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie wspierania osób niepełnosprawnych (art.4, ust.1, pkt. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Szczegółowe działania na rzecz osób niepełnosprawnych, będące zadaniem własnym samorządu powiatowego, zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zadania te w części są finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Samorząd powiatowy ma ustawowy obowiązek opracowania powiatowego programu działań na rzecz osób niepełnosprawnych, zgodnego z powiatową strategią rozwiązywania problemów społecznych. 3. Charakterystyka bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim Położenie geograficzne i charakterystyka powiatu jeleniogórskiego. Powiat jeleniogórski (i ziemski) stanowi administracyjną część regionu dolnośląskiego – to 9 gmin okalających Jelenią Górę (mapa na rys. 1). Cztery miasta (Karpacz, Kowary, Piechowice, Szklarska Poręba) i 5 gmin wiejskich (Janowice Wielkie, Jeżów Sudecki, Mysłakowice, Podgórzyn, Stara Kamienica) stanowią niezwykle zróżnicowany konglomerat. Wynika to głównie z rzeźby terenu, od najwyższego punktu powiatu, jakim jest szczyt Śnieżka – 1603 m n.p.m., do najniższego – dolina Bobru w okolicach Janowic Wielkich (350-400 m n.p.m.). Różnica poziomów sięga grubo ponad 1000 m. Powiat jeleniogórski graniczy od zachodu i północy z powiatem lwóweckim, od północy z powiatami złotoryjskim i jaworskim, od wschodu zaś z powiatem kamiennogórskim. Południową granicę powiatu tworzy granica państwowa z Republiką Czeską, biegnąca głównym grzbietem Karkonoszy. Obszar powiatu jeleniogórskiego jest mniej lub bardziej górzysty, wzniesiony na wysokość od około 300 do 1605 metrów nad poziom morza. Stolicą jest Jelenia Góra, będąca siedzibą władz miejskich oraz władz powiatu grodzkiego. Ważną atrakcją miasta jest Uzdrowisko Cieplice, należące do najstarszych uzdrowisk w Polsce. Cieplice są bogate w zabytki sakralne oraz obiekty architektury pałacowej. Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim 183 Rys. 1. Podział administracyjny powiatu jeleniogórskiego Źródło: www. wikipedia Osoby niepełnosprawne na jeleniogórskim rynku pracy. Według danych GUS stopa bezrobocia w Jeleniej Górze wynosiła na koniec grudnia 2011 r. 9,5%, w powiecie jeleniogórskim zaś była znacznie wyższa – 21,5%. W jeleniogórskim Powiatowym Urzędzie Pracy na koniec grudnia 2011 r. zarejestrowanych było 7679 bezrobotnych (w tym z Jeleniej Góry – 3555 osób, a z powiatu jeleniogórskiego – 4124), z czego prawo do zasiłku posiadało tylko 1509 bezrobotnych. Na terenie badanym sytuacja osób niepełnosprawnych przedstawia się następująco: wg stanu na 31.12.2011 zarejestrowanych było 619 osób bezrobotnych niepełnosprawnych, w tym : • z Jeleniej Góry – 363 osób (121 kobiet), • z powiatu jeleniogórskiego – 279 osób (127 kobiet). Wskaźnik bezrobocia osób niepełnosprawnych w Jeleniej Górze i powiecie jeleniogórskim, względem danych dla regionu dolnośląskiego i kraju, prezentuje wykres na rys. 2. Janusz Jędraszko 184 10 9 8 Stopa bezrobocia (w %) 7 6 5 4 3 2 1 0 Jelenia Góra powiat jeleniogórski Dolny Śląsk Polska Rys. 2. Bezrobocie osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim i w Jeleniej Górze na tle województwa i Polski (stan na 31.12.2011) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności, GUS Z danych wynika, że bezrobotni niepełnosprawni zarejestrowani na koniec grudnia 2011 r. stanowili 8,1% ogółu bezrobotnych. Dla Jeleniej Góry wskaźnik ten osiągnął poziom 9,5%, dla powiatu jeleniogórskiego zaś 6,8%. W ogólnej liczbie niepełnosprawnych bezrobotnych 57% stanowili mężczyźni. Dla miasta Jeleniej Góry wskaźnik ten był wyższy i osiągnął poziom 58,4%. W powiecie jeleniogórskim był nieco niższy – 54,6%. Wielkości obrazujące struktury bezrobotnych niepełnosprawnych obszaru badanego wg wieku oraz wykształcenia zawierają tab. 1 i 2. Warto zauważyć, że najliczniejszą grupę bezrobotnych niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim stanowiły osoby w przedziale wiekowym powyżej 45 lat – 210 osób, tj. 75%. Jak wynika z danych w tab. 2, osoby niepełnosprawne pozostające w ewidencji urzędu charakteryzowały się niskim poziomem wykształcenia. Większość bezrobotnych niepełnosprawnych posiadała wykształcenie gimnazjalne i niższe – 111 osób, oraz zasadnicze zawodowe – 99 osób ogółu zarejestrowanych niepełnosprawnych. Wyższe wykształcenie posiadało 10 osób. Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim 185 Tabela 1. Struktura zarejestrowanych osób bezrobotnych niepełnosprawnych wg wieku Stan na 31.12.2010 Wyszczególnienie 18-24 lata 25-34 lata 35-44 lata 45-54 lata Powyżej 55 lat Razem 16 59 88 246 233 642 łącznie 20 55 82 220 242 619 % 3,2 8,9 13,2 35,5 39,2 100 Stan na 31.12.2011 Jelenia powiat % Góra jeleniogórski 14 4,1 6 31 9,1 24 42 12,3 40 120 35,3 100 132 39,2 110 339 100 280 % 2,2 8,7 14,2 35,7 39,2 100,0 Źródło: PUP Jelenia Góra. Tabela 2. Struktura zarejestrowanych bezrobotnych osób niepełnosprawnych w PUP Jelenia Góra wg wykształcenia Stan na 31.12.2010 Wykształcenie Wyższe Policealne i średnie, zawodowe Średnie ogólne Zasadnicze zawodowe Gimnazjalne i niższe Razem łącznie % Stan na 31.12.2011 Jelenia powiat % Góra jeleniogórski 20 5,9 10 60 17,7 49 % 23 104 30 109 4,8 17,6 3,6 17,5 39 223 34 224 5,5 36,2 23 125 6,8 36,8 11 99 3,9 35,3 253 642 222 619 35,9 100 111 339 32,8 100 111 280 39,7 100,0 Źródło: PUP Jelenia Góra. Tabela 3. Osoby bezrobotne niepełnosprawne zarejestrowane w PUP Jelenia Góra (stan na 31.03.2011) Obszar Janowice Wielkie Jeżów Sudecki Karpacz Kowary Mysłakowice Piechowice Podgórzyn Stara Kamienica Szklarska Poręba Jelenia Góra Razem Źródło: PUP Jelenia Góra. Liczba bezrobotnych osób niepełnosprawnych 25 27 21 49 43 24 31 27 39 353 638 Udział (w %) 3,9 4,2 3,3 7,7 6,7 3,8 4,9 4,2 6,1 55,2 100,0 Janusz Jędraszko 186 Strukturę przestrzenną bezrobotnych niepełnosprawnych, w przekroju miasta Jelenia Góra oraz powiatu jeleniogórskiego, wg danych z 2011 r. przedstawia tab. 3. Jak wynika z tab. 3, najwyższy udział bezrobotnych niepełnosprawnych reprezentują gminy: Jelenia Góra, Kowary, Mysłakowice oraz Szklarska Poręba. Relatywnie niski poziom bezrobocia w tym zakresie odnotowują gminy: Karpacz, Janowice Wielkie oraz Jeżów Sudecki. Istotną cechą w kontekście bezrobocia osób niepełnosprawnych jest rodzaj niepełnosprawności. Wielkości obrazujące strukturę w tym zakresie ujmuje tab. 4. Tabela 4. Osoby bezrobotne niepełnosprawne zarejestrowane w PUP Jelenia Góra ze względu na rodzaj niepełnosprawności Rodzaje niepełnosprawności Liczba osób bezrobotnych niepełnosprawnych Upośledzenie umysłowe 31.12.2010 ogółem 31.12.2011 % 642 100 ogółem 619 % 100 7 1,1 5 0,8 Choroby psychiczne 43 6,7 41 6,6 Zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu 47 7,3 47 7,6 Choroby narządu wzroku 46 7,2 58 9,4 220 34,3 215 34,7 9 1,4 11 1,8 Choroby układu oddechowego i układu krążenia 74 11,5 71 11,5 Choroby układu pokarmowego 14 2,2 12 1,9 Upośledzenie narządu ruchu Epilepsja Choroby układu moczowo-płciowego Choroby neurologiczne 4 0,6 6 1,0 125 19,5 120 19,4 Źródło: PUP Jelenia Góra. Jak wynika z tab. 4, jeśli uwzględnić rodzaj niepełnosprawności, to niezmiennie najpowszechniejsze są kłopoty zdrowotne związane z funkcjonowaniem narządów ruchu (215 osób), tj. 34,7% ogółu tej populacji. Co piąta osoba posiadała orzeczenie o niepełnosprawności ze względu na problemy neurologiczne. Ponadto znaczna grupa osób posiadała orzeczenie o niepełnosprawności ze względu na choroby układu oddechowego i układu krążenia – 11,5%. Niepokojący jest utrzymujący się wysoki wskaźnik osób z zaburzeniami narządu wzroku, gdyż ze względu na rodzaj niepełnosprawności i specyfikę lokalnego rynku pracy posiadają one niewielkie szanse na znalezienie zatrudnienia. Diagnoza bezrobocia osób niepełnosprawnych w powiecie jeleniogórskim 187 4. Zakończenie W Polsce zaledwie co czwarta osoba niepełnosprawna w wieku produkcyjnym jest aktywna zawodowo. Na rynku pracy zachodzą jednak pozytywne zmiany – od 2007 r. rośnie zatrudnienie tej grupy. Przyczynia się do tego zwłaszcza sprzyjające ustawodawstwo, które pomaga pokonywać dystans między pracodawcami a niepełnosprawnymi. Praca dla osób niepełnosprawnych jest czymś więcej niż tylko obowiązkiem, dzięki któremu zdobywają środki na życie. Pozwala im także na codzienny kontakt z otoczeniem, daje ogromną satysfakcję i poczucie niezależności finansowej. Niepełnosprawni pracownicy nie tylko nie odstają od reszty pracowników, ale doskonale radzą sobie na stanowiskach pracy. Także dlatego, że nadal nie jest im łatwo znaleźć zatrudnienie, mają ogromną motywację i często bardziej szanują pracę. Na podstawie przeprowadzonych badań można stwierdzić, że zarysowane problemy bezrobocia osób niepełnosprawnych w całej rozciągłości reprezentowane są również na jeleniogórskim rynku pracy. W opinii autora pomoc osobom niepełnosprawnym powinna odbywać się na następujących płaszczyznach: • Edukacja, zmiany w systemie szkolnictwa. • Kultura, dostosowanie instytucji i wydarzeń z uwzględnieniem specyicznych potrzeb osób niepełnosprawnych. • Służba zdrowia, zwiększenie specjalistycznej dostępności do opieki medycznej i rehabilitacji. • Usuwanie barier architektonicznych. • Zmiany w sferze politycznej i obywatelskiej. Literatura Barens C., Mercer G., Niepełnosprawność, przekład P. Morawski, Wydawnictwo Sic, Warszawa 2008. Kwiatkowski E., Bezrobocie. Podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa 2002. Sierpowska I., Kogut A., Status osoby niepełnosprawnej w polskim systemie prawa, Wyd. Goskor, Wrocław 2010. Akty prawne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – art. 30, 32, 69, DzU 1997, nr 78, poz.483. Ustawa z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, DzU 1997, nr 123, poz. 776, z późn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, DzU 2001, nr 142, poz.1592, z późn. zm. Janusz Jędraszko 188 Źródła internetowe Internet 1: http://www.stat.gov.pl/gus/5840_658_PLK_HTML.htm [dostęp: 14.07.2013]. Internet 2: http://www.pfron.org.pl – strona internetowa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych [dostęp: 10.07.2013]. Internet 3: http//www.niepelnosprawni.gov.pl – strona internetowa Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych [dostęp: 10.07.2013]. Internet 4: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl [dostęp: 22.07.2013]. Internet 5: http://www.urzadpracy.jgora.pl/ [dostęp: 22.07.2013]. Internet 6: http://pl.wikipedia.org/wiki/Gmina_Janowice_Wielkie [dostęp: 23.07.2013]. DIAGNOSIS OF UNEMPLOYMENT OF PEOPLE WITH DISABILITIES IN THE JELENIA GÓRA POVIAT Summary: The aim of this elaboration is an attempt to evaluate the characteristics of unemployment among people with disabilities in the Jelenia Góra poviat. This article presents a legal instrument for the protection of people with disabilities, enforced by the laws of the European Union and Poland as well. The problem of unemployment among people with disabilities in the Jelenia Góra poviat is shown here. A particularly careful analysis was done on the operations of the Labor Office in the city of Jelenia Gora and the role of nongovernmental organizations. The rejection of people with disabilities by the “healthy” part of the population creates a serious problem. Keywords: disability, unemployment, unemployment rate, non-governmental organizations. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Justyna Adamczuk Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu MEDIA SPOŁECZNOŚCIOWE JAKO NARZĘDZIE KREOWANIA WIZERUNKU JEDNOSTEK SAMORZĄDOWYCH NA PRZYKŁADZIE SAMORZĄDÓW LOKALNYCH POWIATU JELENIOGÓRSKIEGO Streszczenie: Współcześnie coraz więcej ludzi na świecie korzysta z Internetu. Większość jego użytkowników wykorzystuje cyberprzestrzeń w celach komunikacji oraz poszukiwania informacji. Dzięki dynamicznemu rozwojowi oraz rosnącej popularności serwisów społecznościowych (social media), których celem jest skupianie użytkowników wokół danej jednostki oraz budowanie pozytywnych relacji, samorządy lokalne mogą zintensyfikować komunikację z interesariuszami, w tym szczególnie z lokalną społecznością. Celem artykułu jest przedstawienie przesłanek, sposobów i korzyści wykorzystania mediów społecznościowych do kreowania wizerunku (image) jednostek samorządowych. Osiągnięcie wyżej wymienionego celu wspomaga analiza wykorzystania mediów społecznościowych w wybranej jednostce samorządu (powiat jeleniogórski). Słowa kluczowe: media społecznościowe, wizerunek miasta, public relations, Internet. DOI: 10.15611/pn.2014.332.19 1. Wstęp We współczesnym świecie popularność Internetu, a tym samym jego znaczący udział w komunikacji międzyludzkiej, sprawiły, że trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie społeczeństwa czy biznesu bez tego medium. Jak wskazują liczne statystyki, Internet jest najważniejszym medium i kanałem komunikacji na świecie. W Polsce ponad 75% ludzi posiada w domu dostęp do Internetu [Batorski 2013]. Dzięki rozwojowi nowoczesnych technologii możemy korzystać z niego nie tylko stacjonarnie: w domu i pracy, ale również w ruchu, poza domem. Badania, przeprowadzone w grudniu 2012 r. przez Związek Pracodawców Branży Internetowej – IAB (Interactive Advertising Bureau) Polska, pokazują, że liczba użytkowników smartfonów w naszym kraju przekracza 6 milionów. Nie dziwi również fakt, że najpopularniejszymi usługami online, z których korzystają użytkownicy tych urządzeń, są media społecznościowe [Internet 5 (2013)]. 190 Justyna Adamczuk Obecnie nie tylko przedsiębiorstwa wykorzystują social media do kreowania wizerunku marki. Rosnąca konkurencja między miastami i regionami spowodowała, iż również one dostrzegły potencjał, jaki tkwi w tych serwisach, i wykorzystują je do budowania wizerunku oraz komunikacji ze społeczeństwem. Celem artykułu jest przedstawienie przesłanek wykorzystania social mediów do kreowania obrazu jednostek samorządowych. Omówione zostaną kwestie teoretyczne związane z definiowaniem wizerunku, a także wynikające z niego korzyści. Dokonana zostanie analiza teoretyczna mediów społecznościowych, a także wskazane zarówno możliwości, jak i zagrożenia, jakie płyną z wykorzystania tych mediów. Artykuł może stanowić źródło dobrych praktyk i przysłużyć się poprawie skuteczności wykorzystania serwisów społecznościowych przez samorządy lokalne. 2. Definiowanie wizerunku jednostek samorządowych W literaturze przedmiotu można spotkać się z różnymi interpretacjami pojęcia wizerunku (image). Zdaniem autorki, do poruszanej tematyki artykułu najbardziej odpowiednie będą zaproponowane w dalszej części definicje, które łatwo dają się przenieść na grunt jednostek samorządów lokalnych. J. Altkorn jest zdania, że każde przedmiot, osoba, zjawisko, jeśli tylko zwrócimy na nie uwagę, uzyskuje jakiś wizerunek. Jest to zatem subiektywne wyobrażenie, które posiadamy o obiekcie naszego zainteresowania [Altkorn 2002, s. 9]. Pojęcie to stanowi sumę odczuć i przekonań w umysłach ludzkich dotyczących danego obiektu. To zbiór skojarzeń, który przychodzi do głowy, gdy usłyszy się o jakimś obiekcie, produkcie czy np. mieście [Altkorn 2004, s. 8]. Z reguły pojęcie wizerunku stosuje się w odniesieniu do firmy, produktów czy osób, jednak zmieniające się, tak w skali globalnej, jak i lokalnej, uwarunkowania gospodarcze i społeczne (kryzys ekonomiczny, niekorzystne zmiany demograficzne, większa mobilność społeczeństwa) determinują większe zainteresowanie kwestiami wizerunku jednostek samorządowych. Z uwagi na rosnącą konkurencję między miastami, gminami czy powiatami także one muszą dbać o swój obraz, poszukując nowych inwestorów czy też zapraszając turystów do jego odwiedzania. Pojęcie wizerunku rozpatrywane jest na gruncie psychologii, teorii zarządzania i marketingu [Budzyński 2003; Miller, Galanter, Pribram 1982]. Takie interdyscyplinarne ujęcie nie tylko gwarantuje głęboką analizę tej kategorii, lecz także rozszerza pole zastosowań koncepcji czy rozwiązań jej dedykowanych (również o sferę funkcjonowania jednostek samorządowych). Zdaniem S. Dudek-Mańkowskiej, wizerunek jednostki samorządowej jest mentalnym odbiciem rzeczywistości postrzeganej przez człowieka. Jak sugeruje, wyobrażenia i opinie o mieście zależą od jego charakterystyki, cech, działań i opinii innych podmiotów, źródeł, z których czerpie się informacje o mieście [Dudek-Mańkowska 2011, s.61]. Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych… 191 Pisząc o wizerunku jednostek samorządowych, autorka niniejszej pracy chciałaby również zwrócić uwagę na pojęcia pokrewne czy też komplementarne – często błędnie utożsamiane z wizerunkiem, jakim są tożsamość oraz reputacja miasta. Pierwsze z nich jest zespołem przekazywanych otoczeniu cech, które są w pełni przez niego wykreowane [Bratuń, Szadok-Bratuń 2012, s. 34-35]. Jest ono źródłem informacji i podstawą kreowania wizerunku. Pojęcie tożsamości trafnie podsumowuje Z. Knecht, który uważa, że wizerunek, np. miasta, jest tym, co inni o nim myślą, a tożsamość (identity) – tym, za pomocą czego go identyfikują [Knecht 2006, s. 7]. Drugie pojęcie, mylnie utożsamiane z wizerunkiem, tj. reputacja, powstaje jako podsumowanie zebranych przez jednostkę informacji, wrażeń i odczuć, z tym wyjątkiem, że jest oparte na wartościach [Bratuń, Szadok-Bratuń 2011, s. 36-37]. Wypracowanie reputacji jednostek samorządowych jest zabiegiem podejmowanym w celu kreowania odpowiedniego (pozytywnego) wizerunku. Podsumowując zebrane definicje, można przyjąć pewne założenie, iż tożsamość jednostki samorządowej połączona z jego reputacją tworzy wizerunek, który stanowi obraz, jaki kojarzy się z danym miejscem. Władzom samorządów lokalnych powinno zależeć na dobrym wizerunku, dzięki niemu mogą bowiem odnieść konkretne korzyści. Podobnie jak w przypadku pojedynczych osób czy też przedsiębiorstw, wizerunek ten ma wiele obszarów oddziaływania. Może wpływać na decyzje związane z lokowaniem inwestycji, wyborem miejsca zamieszkania, spędzaniem czasu wolnego, jak również wspierać działalność w zakresie public relations [Knecht 2006, s. 9]. Na kształtowanie wizerunku jednostki samorządu lokalnego wpływ mają władze, organizacje, przedsiębiorstwa zlokalizowane w jego obrębie, mieszkańcy, turyści, a także media. Ważnym instrumentem wykorzystywanym w budowaniu wizerunku jest public relations (PR), określane jako planowe i ciągłe wysiłki, mające na celu stworzenie i utrzymanie wzajemnego zrozumienia między daną organizacją a społeczeństwem [Sztucki 1995, s. 153]. Głównym zadaniem PR jest tworzenie pozytywnej opinii o konkretnej jednostce i tworzenie do niej zaufania. Ma ono również zastosowanie w przekazywaniu informacji, budowaniu opinii, wyjaśnianiu, edukowaniu społeczeństwa, jak również nawiązywaniu dialogu z mieszkańcami. Działania public relations prowadzone przy użyciu odpowiednio dobranych technik, narzędzi i działań pozwalają na ukształtowanie pozytywnego wizerunku samorządu lokalnego [Bielewska 2005, s. 280]. Istotą public relations w jednostkach samorządowych jest komunikacja, podawanie pełnych i prawdziwych informacji, a jej skuteczność zależeć będzie od podejmowanych czynności oraz ciągłych wysiłków [Ciarczyńska 2011, s. 61]. Wśród popularnych narzędzi PR wykorzystywanych przez samorządy lokalne wymienia się m.in.: publikacje i materiały drukowane, materiały audiowizualne, kontakty z prasą – tzw. media relations (np. konferencje prasowe), udział w targach turystycznych, organizacja imprez (również tych o charakterze charytatywnym), sponsoring czy też lobbing. 192 Justyna Adamczuk Na podstawie dokonanego wyżej przeglądu ujęć, pojęć i definicji można stwierdzić, że wizerunek (czy to będzie wizerunek gminy, miasta czy powiatu) jest subiektywnym obrazem, który powstaje w naszych umysłach. Jest on mentalnym odbiciem rzeczywistości postrzeganej przez jednostkę [Dudek-Mańkowska 2011, s. 61]. Na jego kształtowanie wpływa szereg czynników – również sposób, w jaki próbuje się nawiązać kontakt ze społeczeństwem. Władzom samorządów lokalnych powinno zależeć na silnym i pozytywnym wizerunku, dlatego też wszystkie narzędzia wykorzystywane do jego kreowania (w tym również media społecznościowe) powinny być wykorzystywane w sposób profesjonalny, systematycznie i konsekwentnie. 3. Media społecznościowe w kreowaniu wizerunku jednostek samorządowych Postęp technologiczny, jaki możemy zaobserwować na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, spowodował zmiany w sposobach komunikacji międzyludzkiej. W dobie rosnącej konkurencji to właśnie Internet dostarcza nowych rozwiązań i narzędzi komunikacyjnych. Wśród nich dużym zainteresowaniem cieszą się media społecznościowe, które wpisały się na stałe w działalność public relations wielu polskich jednostek samorządowych. Umiejętne i zaplanowane ich wykorzystanie przez urzędy może wpłynąć na pozytywne postrzeganie miast i regionów. Z kolei brak znajomości ich funkcjonowania może spowodować odwrotny skutek – często niekorzystny dla miasta, gminy czy powiatu. W dalszej części artykułu dokonano przeglądu definicji mediów społecznościowych oraz scharakteryzowano ich potencjał w zakresie kreowania wizerunku. Jako potwierdzenie popularyzacji mediów społecznościowych w obszarze zarządzania wizerunkiem samorządu lokalnego zostaną wymienione i krótko scharakteryzowane najbardziej popularne w serwisach społecznościowych miasta Polski. Na koniec tej części rozważań przedstawiono natomiast szanse i zagrożenia płynące z wykorzystania social mediów w budowaniu wizerunku jednostek samorządowych, a także scharakteryzowano rozwiązania związane z serwisami społecznościowymi, wykorzystywane przez samorządy lokalne powiatu jeleniogórskiego. Media społecznościowe stanowią nierozłączny element współczesnych mediów. Określane są jako media interakcji społecznych [Mayers 2012, s. 339]. Definiując to pojęcie, należy przyjrzeć się każdemu z członów stanowiących to określenie. Social (społeczny, towarzyski, socjalny) odnosi się do instynktownych potrzeb, jakie człowiek posiada, aby połączyć (komunikować) się z innymi. Media (środki przekazu) pojmowane w tym przypadku jako środki przekazu, z których korzystamy w celu połączenia (komunikacji) z innymi. Słowo media odnosić się będzie do technologii używanych po to, aby się komunikować [Safko 2010, s. 4]. Serwisy społecznościowe są pewnego rodzaju specjalnymi, specyficznymi odmianami stron internetowych. Celem ich jest skupienie wokół danej strony osób Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych… 193 zainteresowanych danym tematem (może to być produkt, usługa, firma czy miasto) i stworzenie im nieskomplikowanej wymiany informacji. Główną cechą mediów społecznościowych jest zintensyfikowana komunikacja [Podlaski 2011, s. 7], która prowadzona jest po to, by nawiązać i podtrzymywać dialog z tymi grupami otoczenia, które z social mediów korzystają [Miotk 2013, s. 13]. Śledząc definicje mediów społecznościowych, warto dodać, iż często są one interpretowane jako przeciwieństwo mediów masowych – tradycyjnych1. Niezaprzeczalnym atutem mediów społecznościowych jest fakt, iż są one nastawione na polemikę, dialog, dyskusję, a także wymianę poglądów. Odgrywają dwie ważne role. Po pierwsze, dostarczają informacji – są nośnikami treści i wiedzy. Po drugie, zapewniają swoim użytkownikom rozrywkę, gwarantując przy tym miłe spędzenie czasu wolnego. Na tle mediów tradycyjnych to właśnie Internet stał się dominującym kanałem komunikacji. Dzięki niemu ludzie mają dostęp do wiedzy oraz informacji z całego świata, praktycznie z każdego miejsca na świecie. Urzędnicy z wielu polskich jednostek samorządowych zdali sobie sprawę, że strona internetowa w działalności PR to nie wszystko. Epoka dynamicznego rozwoju i popularyzacji portali społecznościowych spowodowała, że dla wielu (głównie młodych ludzi2) [Fabjaniak-Czerniak 2012, s. 173] funkcjonowanie w ich obrębie stanowi o ich „być albo nie być”. Dziś często można usłyszeć, że „jeśli nie ma cię na Facebooku – nie istniejesz”. Mimo wszystko zdaniem autorki lepiej nie istnieć w tym medium w ogóle niż istnieć i prowadzić swoje konta niewłaściwie. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom mieszkańców, samorządy lokalne zaczęły wykorzystywać portale społecznościowe – dając sobie szanse na efektywne prowadzenie komunikacji oraz dotarcie z przekazem do swojej grupy docelowej (mieszkańców, turystów, inwestorów). Niestety, co zostanie szerzej omówione w dalszej części artykułu, nie wszystkie samorządy potrafią ten potencjał wykorzystać. Podstawowymi portalami społecznościowymi wykorzystywanymi w celach komunikacji ze społeczeństwem przez samorządy lokalne są takie serwisy, jak: Facebook, Twitter, YouTube, Linkedin, nk. Obecnie najpopularniejszym i najczęściej wykorzystywanym przez urzędy medium jest Facebook, który ma ponad 1 mld użytkowników na świecie. W Polsce portal ten jest bardziej popularny niż Twitter, ma on bowiem ponad 11 mln użytkowników, z czego trzy czwarte korzysta z niego codziennie, a połowa dzięki urządzeniom mobilnym [Internet 6 (2013)] (dla porównania: z Twittera z kolei korzysta nieco ponad 5 mln Polaków) [Internet 8 (2013)]. Różnica, jaką się wykazuje pomiędzy social media a mass media, to kwestia braku ograniczeń tych pierwszych [Internet 2 (2010)]. 2 Według badań przeprowadzonych przez Taylor Nelson Sofres, aż 95% młodych ludzi czuje, że Internet i komputery są dla nich ważne, 53% uważa, że Internet usprawnia ich życie, pomagając im w kontaktach z przyjaciółmi, a 44% mówi, że Internet ułatwia im kontakt z przyjaciółmi. 1 Justyna Adamczuk 194 Cel istnienia w mediach społecznościowych nie powinien sprowadzać się do tego, aby „być obecnym, bo inne jednostki również tam są”. Udział ten powinien być przemyślany i powiązany ze strategią rozwoju np. miasta. Obecność w mediach społecznościowych może stać się sposobem bardziej skutecznego informowania o tym, co dzieje się w okolicy, ale także stanowić platformę dialogu, wymiany opinii i uwag. Ta ostatnia funkcja może powodować pewne trudności. Przykładem może być niedostateczna obecność osób odpowiedzialnych za prowadzenie tych mediów w informowaniu społeczeństwa o bieżących wydarzeniach. Brak szybkiej reakcji na zadawane pytania może doprowadzić do niezadowolenia odbiorców (przejawiającego się np. w formie obraźliwych komentarzy), co z pewnością nie przyczyni się do budowania pozytywnego wizerunku. Korzystanie z mediów społecznościowych przez samorządy lokalne nie powinno polegać jedynie na założeniu kilku kont w serwisach społecznościowych, a później na przekazaniu ich pod opiekę osoby, która nie posiada odpowiedniej wiedzy czy doświadczenia [Falls, Deckers 2013, s. 55]. Skutek tego będzie taki, że społeczeństwo będzie postrzegać udział w tych mediach jako wymuszony, a urząd jako niesystematyczny i niezainteresowany nawiązaniem współpracy ze społeczeństwem. W dobie rozwoju Internetu oraz wzrastającej liczby użytkowników w mediach społecznościowych udział w nich musi oznaczać dla urzędu faktyczne z nich korzystanie. Komunikacja urzędu ze społeczeństwem za pośrednictwem mediów społecznościowych wymaga konsekwencji. Wbrew pozorom, aktualizacja konta to niejedyne zajęcie w obszarze administrowania kontem. Osoby odpowiedzialne za media społecznościowe powinny znać ich charakter, umiejętnie nawiązywać kontakt z ludźmi, jak również swobodnie poruszać się po świecie Internetu. Każdej osobie zainteresowanej uczestnictwem w nich należy zapewnić łatwy dostęp – zamieszczając na stronie głównej urzędu miasta listę dostępnych mediów3. Prowadzenie komunikacji w mediach społecznościowych stało się jednym z bardzo istotnych elementów strategii PR wielu polskich miast. Liderzy w rankingu4 miast pod względem obecności w social media to Wrocław, Kraków i Gdańsk. W jednym z licznych raportów dedykowanych samorządom [Social Media Raport 2013] oceniono miasta pod względem ich popularności w serwisie Facebook. I tak, z oficjalnych stron 24 największych polskich miast, najpopularniejsze na Facebooku miasta pod względem liczby fanów to Wrocław, Poznań i Gdańsk [Internet 3 (2013)]. Obecność stolicy Dolnego Śląska w tym medium bardzo pozytywnie wpłynęła na wizerunek urzędu miasta. Użytkownicy (w żargonie Facebooka – fani) skupieni wokół tego serwisu nie tylko otrzymują informacje o imprezach czy wydarzeniach, lecz także mogą na bieżąco śledzić informacje z każdej dziedziny życia Dobrym rozwiązaniem jest wykorzystanie ikon mediów społecznościowych na stronie głównej urzędu oraz wszystkich podstronach. 4 Ranking uwzględniał obecność w serwisach Facebook, Nk.pl, YouTube, Twitter i Blip [Internet 6 (2013)]. 3 Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych… 195 codziennego w mieście. Z fanpagu5 mieszkańcy chętnie korzystają, chcąc podzielić się swoimi poglądami i opiniami związanymi z funkcjonowaniem miasta. Portal ten odgrywa również w pewnym sensie rolę forum dyskusyjnego osób zrzeszonych na tym profilu. Celem funkcjonowania miasta w mediach społecznościowych jest promocja Wrocławia oraz budowanie jego marki, co jak potwierdzają cytowane raporty, realizowane jest z sukcesem. Pisząc o obecności miast na portalach społecznościowych, należy wspomnieć o nieoficjalnych profilach, które cieszą się również bardzo dużym zainteresowaniem. Pomimo starań administratorów czy fanów takich nieoficjalnych fanpagów, nie zawsze kreują one pozytywny wizerunek. Jest to problem, na który autorka zwróciła szczególną uwagę, przygotowując niniejszą publikację. Nieoficjalny charakter profili miast może doprowadzić nawet do kryzysu wizerunkowego. Brak kontroli nad zamieszczaną w nich treścią może wywołać chaos informacyjny. Dlatego też władze lub osoby odpowiedzialne za dialog ze społeczeństwem powinny mieć świadomość ich istnienia oraz systematycznie je monitorować. 4. Obecność mediów społecznościowych w samorządach lokalnych powiatu jeleniogórskiego Chcąc sprawdzić poprawność i skuteczność wykorzystania mediów społeczościowych do kreowania wizerunku jednostek samorządowych, autorka dokonała przeglądu 11 oficjalnych stron internetowych urzędów gmin, miast powiatu jeleniogórskiego. Na podstawie przeprowadzonych obserwacji wnioskować można, że nie wszystkie zdają sobie sprawę z korzyści wynikających z wykorzystania mediów społecznościowych do budowania własnego wizerunku (tab. 1). Z analizy danych zawartych w tab. 1 wynika, iż 4 urzędy z całej badanej zbiorowości w żaden sposób nie są obecne w social mediach, natomiast 6 samorządów, dzięki ikonom zamieszczonym na stronie głównej, ułatwia do nich dostęp osobom odwiedzającym. Jak można zauważyć, w powiecie jeleniogórskim najpopularniejszym medium społecznościowym jest Facebook – 7 samorządów dzięki niemu zrzesza łącznie prawie 8 tys. użytkowników6. Jedynie 2 samorządy prowadzą kontakt ze swoimi użytkownikami w serwisie Twitter. Powodem małej popularności tego medium może być fakt, iż ma on mniejsze możliwości działania poprzez ograniczenie liczby znaków w każdym wpisie (do 140). 5 Fanpage (fan – fan, miłośnik, page – strona) – profil danej instytucji w mediach społecznościowych. Profile skupiają fanów/miłośników danej marki, firmy, osoby czy instytucji. 6 Mierzone liczbą like wszystkich profili. Przewiduje się, wzrost ilości użytkowników tych profili. tak tak tak - - 4 Kowary tak tak tak - tak tak tak tak - tak - tak - 10 Jelenia Góra tak tak tak tak tak 11 Powiat Jelenia Góra tak tak tak - 5 6 7 8 Mysłakowice Piechowice Podgórzyn Stara Kamienica 9 Szklarska Poręba Źródło: opracowanie własne, lipiec 2013. Twitter tak YouTube Media społecznościowe na stronie głównej - Facebook Media społecznościowe tak - Miejscowość tak Pozycja tak tak - Foursquare TripAdvisor Uwagi Brak ikony YouTube na stronie głównej. Przejście do kanału Kowar na YT jedynie przez zakładkę pt.”Filmy o Kowarach”. Brak logotypu na kanale Kowar, jedynie zdjęcie, które nie identyfikuje kanału z miastem. Aby skorzystać z zamieszczonych informacji, należy mieć własne konto na Facebooku i zostać „znajomym” Urzędu Miasta. Brak ikony YouTube na stronie głównej. Przejście do kanału Szklarskiej Poręby na YT jedynie przez zakładkę „Multimedia”. Brak ikony Facebook na stronie głównej. Nie ma możliwości przejścia do oficjalnego profilu ze strony głównej. Strona miasta posiada jedynie właściwości dodawania komentarzy lub „polubienia” aktualności, zdjęć, wydarzeń – pod warunkiem, że jest się posiadaczem konta na Facebooku. Brak ikony Twittera na stronie głównej. Brak ikony YouTube na stronie głównej. Przejście do kanału Jeleniej Góry na YT jedynie przez zakładkę „Filmy” na stronie głównej. Justyna Adamczuk 1 Janowice Wielkie 2 Jeżów Sudecki 3 Karpacz Inne 196 Tabela 1. Wykorzystanie mediów społecznościowych w samorządach lokalnych powiatu jeleniogórskiego (stan z dnia 27.07.2013) Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych… 197 Poszukując pozytywnych praktyk, należy wyróżnić Urząd Miasta Karpacza, który jako jedyny w powiecie wykorzystuje Foursquare – serwis społecznościowy oparty na geolokalizacji7, oraz TripAdvisor – serwis, dzięki któremu można gromadzić informacje o podróżach, publikować recenzje miejsc, dzielić się zdjęciami i opiniami, a także tworzyć własną mapę miejsc, które się odwiedziło. Na poziomie powiatu jeleniogórskiego jedynym samorządem, który zintensyfikował swoje działania w mediach społecznościowych, jest Urząd Miasta Jelenia Góra, z sukcesem realizując tym samym politykę informacyjną miasta. Strona internetowa urzędu ułatwia odwiedzającym możliwość dołączenia do grona osób skupionych na oficjalnym profilu na Facebooku dzięki dostępnej tzw. wtyczce społecznościowej8. Trudne okazuje się odnalezienie na stronie głównej listy dostępnych mediów (tj. Twitter oraz YouTube). Przejście do kanału Jeleniej Góry na YouTube możliwe jest jedynie przez zakładkę „Filmy” ze strony głównej. Jeszcze do niedawna konto na Twitterze sprzężone było z profilem na Facebooku. W dniu pisania artykułu nie ma możliwości łatwego przejścia na to konto (zarówno ze strony głównej urzędu, jak na facebookowym profilu). Z podobnym problemem można się spotkać, jeśli chce się dołączyć do grona sympatyków profili społecznościowych Szklarskiej Poręby oraz Starej Kamienicy. Strona główna Miasta Szklarska Poręba nie posiada ikony zarówno do profilu na Facebooku, jak i YouTube. Jedyną możliwością, jaką mają osoby zarejestrowane w serwisie Facebook, jest wtyczka społecznościowa umożliwiająca dodawanie komentarzy pod informacjami oraz „polubienie” zamieszczanych zdjęć. W drugim przypadku, aby skorzystać z zamieszczonych informacji, należy mieć własne konto na Facebooku i zostać „znajomym” Gminy Stara Kamienica. Jak wynika z przeprowadzonych badań, jeszcze nie wszystkie samorządy lokalne powiatu jeleniogórskiego zdają sobie sprawę, iż chcąc kreować swój pozytywny wizerunek – jako miejscowości otwartej na mieszkańców, turystów, inwestorów, otwartej na dialog – nie powinny unikać mediów społecznościowych. Cieszy fakt, iż prawie wszystkie badane profile mediów społecznościowych (przede wszystkim Jeleniej Góry, powiatu jeleniogórskiego, Szklarskiej Poręby i Karpacza) są administrowane w sposób konsekwentny, systematyczny i ciekawy, a język treści powoduje, że jest on zrozumiały dla każdego. 7 Serwis ten umożliwia swoim użytkownikom odkrywanie ciekawych miejsc, które są w naszym pobliżu, sprawdzić, czy są dostępne specjalne promocje dla użytkowników serwisu oraz czy gdzieś niedaleko są nasi znajomi. Nasze położenie potwierdzamy, meldując się w danym miejscu, co nazywa się również „czekowaniem się” – jak na lotnisku (chek-in). „Czekując się”, udostępniamy informację o naszym położeniu znajomym, a ponadto możemy dodać własną opinię na temat danego miejsca i załączyć jego fotografię [Internet 1 (2013)]. 8 Wtyczki społecznościowe (social plugins) to narzędzia, z których inne witryny mogą korzystać w celu zapewnienia użytkownikom możliwości korzystania z nich w spersonalizowany sposób, z dostępem do informacji społecznościowych. Kiedy korzysta się z wtyczki społecznościowej, dzieli się działaniami poza Facebookiem ze znajomymi i innymi osobami na Facebooku [Internet 4] 198 Justyna Adamczuk 5. Zakończenie W dzisiejszym świecie gwałtowny rozwój gospodarki oraz rosnąca konkurencja regionów zmusza władze samorządów lokalnych do podjęcia intensywnych działań zmierzających do umocnienia swoich pozycji. Podstawową zasadą przetrwania jest zwrócenie na siebie uwagi oraz wyróżnianie się na tle innych. Aby ten cel osiągnąć, samorządy powinny wykorzystywać dostępne narzędzia kreowania wizerunku. Innowacyjnymi, tanimi i prostymi w obsłudze, od kilku lat z powodzeniem wykorzystywanymi przez duże miasta i mniejsze miejscowości, są media społecznościowe. Narzędzie to, jako jeden z elementów public relations, powinno na stałe wpisać się do strategii rozwoju i promocji miast i regionów. Władze odpowiedzialne za kreowanie wizerunku jednostek samorządowych powinny mieć na uwadze, że strona internetowa jest znakomitym sposobem na ich autopromocję. Odpowiednio połączona z mediami społecznościowymi, może przyczynić się do pozytywnego postrzegania np. miasta – w którym informacje przekazywane są przystępnym językiem, gdzie władze liczą się ze zdaniem swoich mieszkańców, angażując ich w dyskusję dzięki nowym kanałom komunikacyjnym i możliwościom, jaki daje rozwój Internetu oraz mediów społecznościowych. Literatura Altkorn J., Kształtowanie wizerunku firmy, AE, Kraków 2002.9 Altkorn J., Wizerunek firmy, Wyższa Szkoła Biznesu, Dąbrowa Górnicza 2004. Batorski, D., Polacy wobec technologii cyfrowych - uwarunkowania dostępności i sposobów korzystania. Diagnoza społeczna 2013: Warunki i jakość życia Polaków – Raport – Special Issue. „Contemporary Economics” 2013, no. 7, s. 317-341, DOI: 10.5709/ce.1897-9254.114, http://www.diagnoza.com/ [dostęp: 02.07.2014]. Bielewska B., Rola public relations w kształtowaniu wizerunku przedsiębiorstwa. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 2005, nr 414, USz, Szczecin 2005. Budzyński W., Wizerunek firmy, Poltext, Warszawa 2003, s. 11 Bratuń M., Szadok-Bratuń A., O potrzebie wizerunku i jego elementach, [w:] Public relations w sferze publicznej. Wizerunek i komunikacja, red. M. Tabernacka, A. Szadok-Bratuń, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012. Ciarczyńska A., Public relations w służbie samorządów, [w: ] Kreowanie wizerunku miast, red. A. Grzegorczyk, A. Kochaniec, Wyższa Szkoła Promocji, Warszawa 2011 Dudek-Mańkowska S., Koncepcja wizerunku miasta, [w:] Kreowanie wizerunku miast, red. A. Grzegorczyk, A. Kochaniec, Wyższa Szkoła Promocji, Warszawa 2011. Falls J, Deckers E., Media społecznościowe bez ściemy, Helion, Gliwice 2013. Iwankiewicz-Rak B., Tożsamość firmy, [w:] Leksykon public relations, red. J. Olędzki, D. Tworzydło, Wyd. Newsline Sp. z o.o., Bonus Liber Sp. z o.o. , Rzeszów 2009. Knecht Z., Public relations w administracji publicznej, C.H. Beck, Warszawa 2006. Mayers B, Wykorzystanie mediów społecznościowych do działań public relations na stronach internetowych jednostek samorządów lokalnych – przyszłość komunikacji z obywatelem?, [w:] Public Media społecznościowe jako narzędzie kreowania wizerunku jednostek samorządowych… 199 relations w sferze publicznej. Wizerunek i komunikacja, red. M. Tabernacka, A. Szadok-Bratuń, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012 Miller G., Galanter E., Pribram K., Plany i struktura zachowania, PWN 1982. Miotk A., Skuteczne social media. Prowadź działania, osiągaj zamierzone efekty, Helion, Gliwice 2013. Podlaski A., Marketing społecznościowy. Tajniki skutecznej promocji w social media, Helion, Gliwice 2011. Safko L., The Social Media Bible: tactics, tools and strategies for business success, John Wiley & Sons Inc, New Jersey 2010. Social Media Raport 2013 „Miasta Polski”, http://megafoni.pl/raport-2013/ [dostęp: 27.07.2013]. Sztucki T., Promocja. Sztuka pozyskiwania nabywców, Warszawa 1995. Źródła internetowe Internet 1: http://bbrzeski.w.interia.pl/foursquare/foursquare.html [dostęp: 27.07.2013]. Internet 2: http://networkeddigital.com/2010/04/17/definicja-social-media/ [dostęp: 27.07.2013]. Internet 3 : http://megafoni.pl/raport-2013/ [dostęp: 27.07.2013]. Internet 4: http://pl-pl.facebook.com/help/103828869708800. Internet 5: http://socialpress.pl/2013/05/6-mln-polakow-korzysta-ze-smartfonow/ [dostęp: 27.07.2013]. Internet 6: http://www.polskatimes.pl/artykul/918824,11-mln-uzytkownikow-facebooka-w-polsce-wiceprezydent-firmy-macie-naprawde-ogromne-mozliwosci,id,t.html, 2013 [dostęp 27.07.2013]. Internet 7: http://www.press.pl/w-najnowszym-press/pokaz/1916,%3Cfont-size=_2_%3EPress11-_178_%3C-font%3E-Ranking-miast-w-social-mediach [dostęp: 27.07.2013]. Internet 8: http://www.wirtualnemedia.pl/artykul/jacy-sa-polscy-uzytkownicy-twittera-raport, 2013 [dostęp: 27.07.2013]. SOCIAL MEDIA AS AN INSTRUMENT FOR THE CREATION OF LOCAL GOVERNMENT IMAGE. AN EXAMPLE OF LOCAL GOVERNMENT OF THE JELENIOGÓRSKI POVIAT Summary: Nowadays, more and more people around the world use the Internet. Most of its members use the cyberspace for communication and information search. Owing to the dynamic development and growing popularity of social media which aim is to gather users around one unit and to build positive relations, local governments can intensify the communication with stakeholders, especially with local community. The aim of the article is to present reasons, methods and benefits of social media to create an image of local government. The objective is supported by social media application analysis in a chosen local government (the jeleniogórski poviat). Keywords: social media, city image, public relations, Internet. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu POZYCJA TRANSGRANICZNA JELENIEJ GÓRY: KORZYŚCI I BARIERY DLA ROZWOJU Streszczenie: Celem opracowania jest przedstawienie uwarunkowań rozwojowych wynikających z położenia transgranicznego Jeleniej Góry. Praca odnosi się do obowiązującej polityki europejskiej, Strategii Rozwoju Kraju, Strategii Województwa Dolnośląskiego 2020 i strategii miasta. Jelenia Góra jako główne miasto subregionu jeleniogórskiego powinna się stać głównym ośrodkiem kreującym nowe rozwiązania, które w ostatnich latach postawiły na spójność regionalną i rozwój obszarów transgranicznych, oraz być beneficjentem potencjalnych projektów i rozwiązań instytucjonalnych. Dzięki integracji terytorialnej w ramach transgranicznych i międzynarodowych regionów funkcjonalnych Jelenia Góra może poprawić swą konkurencyjność. Tą drogą takie potencjały, jak dziedzictwo naturalne, krajobrazowe i kulturalne, sieci urbanistyczne i rynki pracy, przedzielone granicami, mogą być lepiej wykorzystane. Jelenia Góra ma do wypełnienia lukę w kreowaniu ośrodków zdolnych do dostarczania innowacji dla rozwoju gospodarczego. Słowa kluczowe: Jelenia Góra, transgraniczność, rozwój lokalny. DOI: 10.15611/pn.2014.332.20 1. Wstęp Celem opracowania jest przedstawienie szans i zagrożeń wynikających z położenia geograficznego Jeleniej Góry w kontekście społeczno-gospodarczych procesów globalizacyjnych oraz integracji europejskiej. Praca odnosi się do obowiązującej polityki europejskiej, Strategii Rozwoju Kraju 2020, Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 oraz Strategii Rozwoju Jeleniej Góry na lata 2004-2015. Jelenia Góra jako główne miasto subregionu jeleniogórskiego powinna się stać głównym ośrodkiem kreującym nowe rozwiązania wynikające z polityki Unii Europejskiej, która w ostatnich latach postawiła na spójność regionalną oraz rozwój obszarów transgranicznych, oraz być beneficjentem potencjalnych projektów i rozwiązań instytucjonalnych. Położenie miasta w rejonie przygranicznym, o specyficznych cechach klimatu kotliny śródgórskiej, pełnienie przez miasto funkcji ważnego subregionalnego ośrodka usługowego i ważnego miejsca pracy dla otaczającego rejonu, stawiają przed Jelenią Górą wyjątkowe wyzwania. Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju 201 Położenie transgraniczne Jeleniej Góry wyróżnia ją na mapie Polski jako jedynej tak dużej aglomeracji o znaczącym w skali regionu potencjale gospodarczym i aspiracjach kulturotwórczych. Regiony transgraniczne to regiony, w których część podstawowych jednostek administracyjnych przylega do granic wewnętrznych. Położenie takie może zarówno być czynnikiem przynoszącym korzyści, jak też stwarzać określone bariery dla rozwoju miasta i regionu1. W literaturze przedmiotu obszar transgraniczny jest określany jako fragment przestrzeni społeczno-gospodarczej przekraczającej co najmniej jedną granicę państwową. Jak każdy obszar, charakteryzuje się on różnorodnymi więziami i relacjami zachodzącymi pomiędzy ludźmi oraz podmiotami gospodarczymi i instytucjami funkcjonującymi na jego obszarze [Kowerski, Matkowski 2006]. M. Fic definiuje region transgraniczny jako terytorium po obu stronach granicy państw, którego „ludność chce współpracować, by pobudzać postęp kulturalny, społeczny i gospodarczy” [Fic 1996]. Przygraniczne położenie regionów może być – i często bywa – przyczyną jego niedorozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego, prowadzącego do marginalizacji i peryferyjności, ale może także sprzyjać rozwojowi. Daje bowiem możliwość nawiązania bezpośredniej współpracy z sąsiadującymi regionami należącymi do innej narodowej przestrzeni, a jednocześnie z całym tym krajem. Współpraca ta: • może stać się w konsekwencji konkurencyjnym atutem tych regionów, • może się rozprzestrzeniać innowacyjność gospodarcza oraz przenikanie wpływów społeczno-kulturalnych, • umożliwia dostęp do zasobów i rynków, • zmniejsza ryzyko inwestycyjne, • dąży do pokonywania dotychczasowych podziałów ekonomicznych, • integruje społeczności lokalne wokół transeuropejskich celów rozwojowych, • przyczynia się do spójności regionalnej pomimo różnic krajowych i narodowych, • przyczynia się do pokonywania negatywnych stereotypów etnicznych, umacniania poczucia wspólnoty europejskiej. Wobec powyższych ocen można sformułować hipotezę, że Jelenia Góra jest miastem transgranicznym, które poprzez swoją strategię i politykę rozwojową odnosi korzyści społeczno-gospodarcze z nieodległego pogranicza oraz sąsiedztwa z ościennymi regionami Czech i Niemiec. 1 Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej najpełniej opisuje zasady współpracy regionów sąsiadujących przez granice, Konwencja Madrycka definiuje współpracę transgraniczną jako wspólne działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów, Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych zajmuje się współpracą międzyregionalną, odbywającą się między regionalnymi i lokalnymi władzami regionów transgranicznych i przygranicznych. 202 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar 2. Obecna pozycja Jeleniej Góry Jelenia Góra położona jest w południowo-zachodniej części województwa dolnośląskiego, w centrum kotliny śródgórskiej. Miasto jest siedzibą władz miejskich i powiatu ziemskiego oraz centrum przemysłowo-turystycznym, a także głównym ośrodkiem komunikacyjno-usługowym regionu. Wyznaczone zostało także na stolicę Euroregionu NYSA, skupiającego przygraniczne tereny Polski, Niemiec oraz Czech i konsolidującego działania w dziedzinie ochrony środowiska, gospodarki przestrzennej, nauki, sztuki oraz turystyki. Przez Jelenią Górę prowadzą drogi komunikacyjne do Wiednia (429 km), Berlina (303 km) i Pragi (156 km). Miasto zamieszkuje ponad 80 tys. osób. 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1946 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Rys 1. Liczba mieszkańców Jeleniej Góry Źródło: opracowanie własne na podstawie danych WUS. Biorąc pod uwagę linie trendu, prognozy demograficzne przewidujące zmniejszenie liczby mieszkańców Polski w 2050 r. do 30 mln, można prognozować, że w 2050 r. w Jeleniej Górze będzie nie więcej niż 75 tys. mieszkańców (tj. mniej niż w 1975 r.) (rys. 1). Główne dziedziny przemysłu Jeleniej Góry to: przemysł chemiczny (Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne Jelfa SA, Jelenia Plast Sp. z o.o.), optyczny (Jeleniogórskie Zakłady Optyczne Sp. z o.o. – szkło okularowe, soczewki, pryzmaty), maszynowy (PM Poland SA, DOLFAMEX Sp. z o.o., Jeleniogórskie Zakłady Odlewnicze ZREMB Sp. z o.o.), włókienniczy (ANILUX – produkcja włóczki i przędzy) oraz motoryzacyjny (DSE DRAEXLMAIER). Preferowane kierunki inwestowania 203 Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju w aglomeracji jeleniogórskiej to nieuciążliwa dla środowiska działalność produkcyjna i usługowa oraz rozwój bazy turystycznej i uzdrowiskowej. Tabela 1. Liczba podmiotów gospodarczych wg liczby pracowników Liczba pracowników 1-9 10-49 50-249 250-999 Liczba podmiotów gospodarczych 11 813 325 70 11 Powyżej 1000 1 Źródło: Zmiany strukturalne grup podmiotów… 2011. W Jeleniej Górze nie ma wielkich zakładów i organizacji gospodarczych. Produkcja przemysłowa i usługowa oparta jest w przeważającej mierze na małych zakładach zatrudniających nie więcej niż 9 osób (tab. 1). Jelenia Góra nie jest dużym ośrodkiem akademickim, jedynie w zakresie szkół zawodowych posiada znaczącą ofertę kształcenia zawodowego (tab. 2). W pozostałych grupach szkół posiada znaczniej mniej placówek w stosunku do liczby mieszkańców i wielkości miasta. Znamienne jest, że w mieście transgranicznym znajomość języków obcych jest na jednym z najniższych poziomów w województwie dolnośląskim, a liczba studentów wszystkich form kształcenia spadła prawie o 40% w ciągu ostatnich 5 lat. Tabela 2. Liczba jednostek oświatowych w Jeleniej Górze Kryterium Liczba mieszkańców Średnie zarobki Bezrobocie Liczba przedszkoli Liczba szkół podstawowych Liczba gimnazjów Liczba szkół średnich Liczba szkół zawodowych Liczba szkół wyzszych Wartość 86 219 3 018 9,60% 15 12 15 11 7 2 Miejsce w kraju 47 176 65 62 54 51 85 37 67 Źródło: opracowanie własne na bazie materiałów WUS. Warunkami realizacji polityki przestrzennej, umożliwiającej poprawę standardu życia i zamieszkania lokalnej społeczności, podwyższenie turystycznej i uzdrowiskowej atrakcyjności miasta, są: 1. Położenie miasta z dala od obecnego ośrodka wojewódzkiego, w rejonie przygranicznym i na obszarze o wysokich walorach przyrodniczych i turystycznych. 2. Położenie miasta w rejonie o specyficznych cechach klimatu kotliny śródgórskiej – częste inwersje termiczne, występowanie wyjątkowo niskich ekstremów temperatury minimalnej. 204 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar 3. Pełnienie przez miasto funkcji ważnego subregionalnego ośrodka usługowego przy równoczesnej, silnej specjalizacji z dominacją funkcji przemysłowej, turystycznej i uzdrowiskowej. 4. Słabo rozwinięta kooperacja zakładów przemysłowych z innymi sektorami działalności gospodarczej (w szczególności drobnych firm). 5. Pełnienie przez miasto funkcji ważnego miejsca pracy dla otaczającego rejonu przy równoczesnej, występującej w ostatnim okresie, względnie wysokiej stopie bezrobocia wśród mieszkańców [Europejskie Ugrupowanie Współpracy…(2013)]. Od blisko trzydziestu lat dzielnicę Jeleniej Góry stanowią Cieplice, należące do najstarszych uzdrowisk w Polsce i jako jedne z nielicznych posiadające źródła termalne (do 86,7oC). Występują tu zmineralizowane wody fluorkowo-krzemowe, leczące skutecznie m.in. schorzenia reumatyczne, ortopedyczno-urazowe, neurologiczne i urologiczne. Południowy fragment obszaru miasta podlega ochronie prawnej; znajduje się tu Karkonoski Park Narodowy, który wraz z otuliną stanowi część Obszaru Chronionego Krajobrazu Karkonosze – Góry Izerskie. W części północnej zlokalizowany jest Park Krajobrazowy Dolina Bobru, a w północno-wschodniej – Rudawski Park Krajobrazowy. Dodatkowo cały obszar Jeleniej Góry podlega ochronie uzdrowiskowej. Jelenia Góra, w stosunku do pozostałych miast powiatowych Dolnego Śląska, w większości wskaźników jakości życia, rozwoju gospodarczego i demograficznych zajmuje odległe miejsce. Według danych zawartych w raporcie Identyfikacja i delimitacja obszarów wzrostu oraz obszarów problemowych w Województwie Dolnośląskim [2012] miasto Jelenia Góra się wyludnia i traci zameldowanych obywateli (1 miejsce na Dolnym Śląsku). W wymiarze gospodarczym miasto zajmuje miejsce w dolnej połowie dolnośląskich powiatów w zakresie produkcji przemysłowej i inwestycji zagranicznych. Jakość życia oraz kondycja zdrowotna i patologiczne zjawiska w życiu rodzinnym (narkomania, alkoholizm i przemoc) czynią Jelenią Górę jednym z najgorszych miast powiatowych w regionie. Wobec powyższych danych za bardzo ambitny cel należy uznać realizację wizji rozwoju miasta, przedstawionej jako: „Jelenia Góra nowoczesne, europejskie miasto o wielu funkcjach regionalnych i ponadregionalnych, stanowiącego jeden z głównych ośrodków rozwoju Dolnego Śląska. Miasto, którego rozwój oparty jest o turystykę, przemysł, funkcje uzdrowiskowe, szkolnictwo wyższe, usługi, handel i inne dziedziny działalności. Dysponujące bogatą i powszechnie dostępną infrastrukturą techniczną oraz społeczną. Przyjazne dla przedsiębiorczości i rozwoju rynku pracy. Bezpieczne, estetyczne i czyste. Stwarzające możliwości samorealizacji zawodowej, kulturalnej i sportowo-rekreacyjnej mieszkańców. Wzrastające w poszanowaniu zasad ekorozwoju” [Strategia rozwoju Jeleniej Góry…(2013)] . Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju 205 3. Transgraniczna pozycja Jeleniej Góry Przedstawiona powyżej pozycja Jeleniej Góry nie ma związku z jej transgranicznym usytuowaniem. Dostęp do zasobów i rynków przygranicznych Kraju Kralowohradeckiego oraz Landu Saksonii stwarza perspektywę określonych korzyści, które mogą odnieść mieszkańcy oraz podmioty gospodarcze miasta. Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 podkreśla transgraniczne położenie Jeleniej Góry, lecz zdaniem autorów nie próbuje wykorzystać tych atutów, nie proponuje również konkretnych działań, by tę naturalną przewagę wykorzystać [Strategia rozwoju województwa…(2013)]. Znamienne jest również, że Strategia Rozwoju Kraju wymienia Jelenią Górę jako region peryferyjny, znacznie oddalony od centrów administracyjnych, jednocześnie nie dając odpowiedzi, w jaki sposób państwo zadba o harmonijny, zrównoważony rozwój tak specyficznie położonych miast i regionów [Strategia rozwoju kraju … 2012]. Współpraca transgraniczna tylko wtedy będzie podnosić konkurencyjność regionów i sprzyjać osiągnięciu spójności społecznej, jeśli będzie korzystna dla obu stron, a to wymaga koordynacji oraz wielopłaszczyznowego współdziałania wszystkich zainteresowanych partnerów. Aby proces ten był trwały i skuteczny, muszą w nim partycypować zarówno przedsiębiorcy, jak i społeczność oraz władze publiczne szczebla lokalnego i ponadlokalnego. Tylko dzięki współdziałaniu można skutecznie przeciwstawić się problemom rosnących dysproporcji rozwojowych, biedy, ubóstwa, bezrobocia, degradacji środowiska. Brak takiego zintegrowanego podejścia jest często przyczyną nikłej dynamiki tego rozwoju i groźnych dysproporcji rozwojowych [Kuciński 1998]. Niezależnie od przyjętych strategii jednym z czynników obiektywnych, które będą miały wpływ na tempo i kierunki rozwoju miasta, są procesy globalizacyjne2. Wyzwania te odnoszą się zarówno do ograniczania zagrożeń, jak i stymulowania rozwoju. Dynamika zachodzących w skali globalnej zmian społeczno-ekonomicznych kreuje nowe wyzwania i nowe uwarunkowania rozwoju, co stawia wszystkie strategie przed koniecznością uwzględniania wielu uwarunkowań oraz proponowania elastycznej reakcji w obliczu zmieniających się realiów. Transgraniczność, warunki geograficzne, demograficzne, potencjał gospodarczy regionu dają Jeleniej Górze wiele możliwości dynamicznego rozwoju. Autorzy chcą zwrócić uwagę na niżej wymienione aspekty. Za podstawową korzyść autorzy uznają możliwość mobilności – zarówno pracowników, jak i konsumentów, usługodawców i uczniów/studentów poszukujących najlepszej jakościowo, cenowo lub kosztowo usługi, wyrobu lub możliwości zdobycia wykształcenia i zawodu. Szczególnie w okresie wysokiego bezrobocia jest to bezinwestycyjne rozwiązanie nie oznaczające trwałego opuszczenia miasta lub emigracji. 2 2013]. Wpływ procesów globalizacji na rozwój lokalny opisuje R. Brol w [Gospodarka lokalna… 206 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar Otwarcie rynków i zasobów obszaru transgranicznego oznacza zwiększenie konkurencyjności miasta. Jego szkoły, firmy i placówki usługowe będą musiały ofiarować lepsze i tańsze usługi i wyroby dla klientów i konsumentów pod wpływem rosnącej konkurencji z zagranicy. Będzie to z korzyścią dla mieszkańców miasta także poprzez dostęp do nowych zasobów i możliwości osiągania swoich celów życiowych. Szczególnie atrakcyjna dla młodego pokolenia Jeleniej Góry może się okazać oferta edukacyjna ościennych regionów, która – także ze względu na potrzebę poznania dodatkowo języka czeskiego lub/i niemieckiego – pozwoli na zwiększenie kompetencji dzięki nowym zawodom i umiejętnościom tam zdobytym. Dostępność i otwartość Jeleniej Góry będzie dla mieszkańców czeskiego i niemieckiego pogranicza dodatkową atrakcją przy realizacji usług, zakupów i innych form korzystania z zasobów miasta. Międzynarodowe rozpoznawalność i prestiż, dzięki promowaniu transgranicznego położenia, będą miały istotne znaczenie zarówno dla morale mieszkańców i ich samozadowolenia, dla turystów szukających zintegrowanej oferty, jak i dla inwestorów zagranicznych lub krajowych zainteresowanych dostępem do transgranicznych zasobów i rynków. Dzięki lepszej spójności terytorialnej pojawiają się szanse na większe i dodatkowe fundusze UE kierowane na ten cel, wykraczające poza dotychczasowo rozumiane projekty transgraniczne, lecz nakierowane na kwestie rozwojowe, badania (i rozwój) oraz nowe technologie . Transgraniczność to również potencjalne lepsze zrównoważenie dotychczasowych kierunków polityki rozwoju w celu lepszego racjonalnego chronienia i wykorzystania zasobów naturalnych Karkonoszy i obszarów industrialnych nad Nysą Łużycką. Oczywiście potencjalne korzyści zostaną odniesione po pokonaniu, ominięciu lub likwidacji znaczących barier, które niekiedy od wielu dekad, ograniczają rozwój miasta, pogłębiając jego obecną peryferyzację. Do barier twardych można zaliczyć kwestie istniejącej (standardy, stan) oraz niezbędnej infrastruktury transportowej (drogi, koleje), komunalnej (oczyszczalnie i kanalizacja), energetycznej (linie energetyczne i gazociągi). Dodać można brak kapitału finansowego w sektorze przedsiębiorstw oraz tradycyjną monokulturę turystyczno-uzdrowiskową, która – bez działań integracyjnych samorządu – nie będzie podmiotem procesów transgranicznych . Barierami miękkimi można nazwać politykę rozwojową (krajową i regionalną), tworzoną bez porozumienia z krajami i regionami ościennymi, w tym politykę wsparcia MSP, zatrudnienia, politykę transportową, energetyczną, zdrowotną i edukacyjną. Szczególnie te ostatnie są pokłosiem stereotypów kulturowych i tradycji, które pozostają mocnymi barierami dla współdziałania i komunikacji. Jeśli dodać do tego niski poziom kapitału społecznego i rozwojowego (szczególnie po stronie polskiej) oraz niepokojący poziom alkoholizmu, przemocy w rodzinie i spożycia Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju 207 narkotyków w Jeleniej Górze, to mamy istotne problemy w budowaniu prorozwojowej przestrzeni relacji transgranicznych. 4. Budowanie pozycji transgranicznej Jeleniej Góry wobec nowej polityki UE Jelenia Góra jako miasto, zgodnie ze Strategią Dolnego Śląska oraz innymi dokumentami, powinna się stać głównym ośrodkiem kreującym nowe rozwiązania wynikające z polityki Unii Europejskiej. Zgodnie z założeniami nowej polityki regionalnej UE, uzgodnionej w Gödöllő (Węgry) w maju 2011 r. przez ministrów UE odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions, należy uwzględniać 6 priorytetów rozwoju terytorialnego: 1. Promocja policentrycznego i zrównoważonego rozwoju terytorialnego. 2. Wspieranie zintegrowanego rozwoju miast, regionów, obszarów wiejskich. 3. Integracja terytorialna w transgranicznych i ponadnarodowych regionach funkcjonalnych. 4. Zapewnienie globalnej konkurencyjności regionów na bazie silnych gospodarek lokalnych. 5. Poprawa integralności terytorialnej dla jednostek, społeczności i przedsiębiorstw. 6. Wykorzystywanie ekologicznych, krajobrazowych i kulturowych walorów regionów. Wyróżnia się w powyższym zestawieniu priorytet nr 3: „Integracja terytorialna w transgranicznych i ponadnarodowych regionach funkcjonalnych”, wyszczególniająca, iż „integracja terytorialna poprzez współpracę terytorialną może być istotnym czynnikiem wzmacniającym konkurencyjność globalną. Tą drogą potencjały, takie jak cenne dziedzictwo naturalne, krajobrazowe i kulturalne, sieci urbanistyczne i rynki pracy, przedzielone granicami, mogą być lepiej wykorzystane. Integracja terytorialna i współpraca mogą stworzyć masę krytyczną dla rozwoju, obniżając społeczne, ekonomiczne i ekologiczne rozwarstwienie i budując wzajemne zaufanie i kapitał społeczny. Transgraniczne i międzynarodowe regiony funkcjonalne mogą wymagać odpowiedniej koordynacji polityki pomiędzy różnymi krajami. Popieramy międzynarodową i transgraniczną integrację regionów idącą poza współpracą w projektach, skupioną na rozwoju i rzeczywistych wynikach o znaczeniu transgranicznym lub międzynarodowym. Europejska Współpraca Terytorialna powinna być lepiej osadzona w krajowych, regionalnych i lokalnych strategiach rozwojowych” [Towards an Inclusive… 2011]. Powyższe powinno oznaczać znaczącą reorientację polityki miasta i regionu wobec nowych możliwości i dotychczasowych barier, problemów i wyzwań. Najistotniejszych zmian należy upatrywać w kształtowaniu polityki informacyjnej 208 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar i edukacyjnej (kwestie językowe, kulturowe i medialne) poprzez wprowadzenie stałej obecności języków czeskiego i niemieckiego do środków informacji oraz informowanie o praktycznych kwestiach dla klientów, konsumentów i innych użytkowników przestrzeni transgranicznej. Ważnym uzupełnieniem funkcji Dolnośląskiego Urzędu Pracy oraz transeuropejskiej służby zatrudnienia EURES będzie uruchomienie portalu informacyjnego o możliwości transgranicznej pracy w Czechach i Niemczech wraz z uruchomieniem transportu publicznego do najbliższych miast obu krajów. Istotnym czynnikiem będzie obowiązkowe nauczanie obu sąsiednich języków na poziomie gimnazjum wraz z towarzyszącym programem poznawania kultur, uprawiania sportu czy wspólnych działań organizacji pozarządowych. Istotnym czynnikiem zdynamizowania procesów transgranicznych będzie nieodległe uruchomienie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Transgranicznej pomiędzy Polską i Republiką Czeską. Projektowane Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT) odpowiada na realne potrzeby społeczne i ekonomiczne oraz wykorzystuje rozwiązanie instytucjonalne wprowadzone w UE w 2006 r. (od tego czasu powstało 28 EUWT) [Europejskie Ugrupowanie Współpracy… (2013)]. Zgodnie z wynikami badań ankietowych EUWT powinno w pierwszej kolejności odnieść się do obszarów strategicznych mających wpływ na rozwój obszaru pogranicza, takich jak rozwój gospodarczy, konkurencyjność i wzrost, transport i komunikacja, a także turystyka. 5. Podsumowanie Wyzwania współczesnego świata, postępujące procesy globalizacji, delokalizacja produkcji i usług, dyfuzja innowacyjności są obiektywnymi czynnikami oddziałującymi na miasta i społeczności lokalne. Czynniki te mają uwielokrotniony wpływ na tak specyficznie położone miasto jak Jelenia Góra: miasto duże, położone w strefie transgranicznej, znacznie oddalone od ośrodków administracji rządowej. Realizowane strategie rozwoju kraju, województwa dolnośląskiego i strategia rozwoju miasta biorą pod uwagę specyfikę Jeleniej Góry. Rozwój miasta jest procesem wielowymiarowym, obejmującym nie tylko sferę społeczną demografii, gospodarki czy ekologii. Koncepcje zrównoważonego rozwoju wymagają jednoczesnego osiągania celów społecznych, ekonomicznych i ekologicznych. Równocześnie musimy przyjąć, że nie wszystkie globalne tendencje i rozwiązania automatycznie urzeczywistnią się w każdym obszarze. Bez lokalnej inicjatywy i umiejętności wykorzystania swych lokalnych atutów oraz potencjału endogenicznego nic samo się nie wydarzy. Obecna pozycja Jeleniej Góry, transgraniczność, stopień rozwoju gospodarczego, potencjał demograficzny, realizowane strategie pozwalają na stwierdzenie, że wiele czynników odróżnia ją od innych miast i regionów. Wśród czynników tych autorzy wyróżniają bariery, które mogą być kluczowymi czynnikami hamującymi wzrost Jeleniej Góry; w szczególności należy wymienić: Pozycja transgraniczna Jeleniej Góry: korzyści i bariery dla rozwoju 209 Brak infrastruktury transportowej oraz trudności formalne z uruchomieniem transportu publicznego. • Politykę rozwojową Polski i Dolnego Śląska na lata 2014-2020. • Kulturowe i edukacyjne stereotypy i standardy. • Niski poziom kapitału społecznego i rozwojowego. • Turystyczno-uzdrowiskową monokulturę wizji strategicznej. • Niski poziom kapitału inansowego i organicznej aktywności gospodarczej. • Peryferyjność postrzegania inwestycyjnego. • Wysoki poziom przemocy w rodzinie, alkoholizmu i użycia narkotyków, które mogą prowadzić do wzrostu przestępczości Mocną stroną Jeleniej Góry pozostają silny ośrodek akademicki oraz znaczna liczba przedsiębiorców aktywnych gospodarczo (zob. tab. 1), 4 miejsce na Dolnym Śląsku w zakresie innowacyjności, dobra marka miasta dla ruchu turystycznego i uzdrowiskowo-zdrowotnego, jak również dobra kondycja gospodarcza partnerów transgranicznych, szczególnie Niemiec. Aby wykorzystać niewątpliwe olbrzymi potencjał miasta, w realizacji strategii rozwoju miasta, zdaniem autorów, w znacznym stopniu należy wykorzystać: • Mobilność – jedyny bezinwestycyjny lek na bezrobocie. • Konkurencyjność – większy dostęp do rynków i zasobów. • Kompetencje – więcej umiejętności (dla) absolwentów szkół. • Dostępność – większy popyt na potencjalnie lepsze usługi. • Rozpoznawalność – większa podaż kapitału inwestycyjnego. • Spójność terytorialna – lepsze synergie i szanse na fundusze UE. • Zrównoważenie – lepsze wykorzystanie Karkonoszy, zasobów wodnych. • Prestiż – lepsze samopoczucie mieszkańców. Powyższe wnioski skłaniają autorów do uznania, że Jelenia Góra nie w pełni wykorzystuje swoje położenie i uwarunkowania transgraniczne, dokonując wyborów polityki rozwojowej i inwestycyjnej znajdującej się w kompetencji władz miasta. Jelenia Góra powinna stawać się miastem bardziej otwartym dla partnerów transgranicznych, rozwijać kompetencje i potencjalne przewagi konkurencyjne wobec sąsiednich regionów Czech i Niemiec. Jelenia Góra jest, i ma szanse w dalszym ciągu być, silnym organizmem społecznym i ekonomicznym, stanowiącym centrum subregionalne, którego przyszła pozycja będzie się kształtować w korelacji z Dolnym Śląskiem oraz sąsiednimi regionami Czech i Niemiec. Wejście Polski do UE w 2004 r. oraz do strefy Schengen w 2008 r., wyniki perspektyw finansowych i rozwojowych 2004-2007 i 2007-2013 pokazały możliwości i ograniczenia europejskie miasta i subregionu. • 210 Jarosław Kłosowski, Sergiusz Najar Literatura Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej, http://www.ewt.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/EUWT.aspx [dostęp 15.03.2013]. Fic M., Elementy metodologii obszarów przygranicznych, „Wiadomości Statystyczne” 1996, nr 11. Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, red. R. Brol, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego, Wrocław 2013. Identyfikacja i delimitacja obszarów wzrostu oraz obszarów problemowych w Województwie Dolnośląskim, Wojewódzki Urząd Statystyczny, Wrocław 2012. Kowerski M., Matkowski S., Gospodarka polsko-ukraińskiego regionu transgranicznego, „Wiadomości Statystyczne” 2006, nr 2. Kuciński K., Współpraca transgraniczna jako przesłanka konkurencyjności regionów, [w:] Czynniki i bariery regionalnej współpracy transgranicznej – próba syntezy, red. J. Kitowski, Wydział Ekonomiczny Filii UMCS, Rzeszów 1998. Strategia rozwoju kraju 2020, dokument przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 września 2012, http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/Strategia_ Rozwoju_Kraju_2020.pdf [dostęp 15.03.2013]. Strategia rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, http://www.umwd.dolnyslask.pl/fileadmin/ user_upload/Rozwoj_regionalny/SRWD/SRWD_2020-final.pdf [dostęp 15.03.2013]. Strategia rozwoju Jeleniej Góry na lata 2004-2015, www.bip.umjeleniagora.dolnyslask.pl/plik.php ?id=11042 [dostęp 20.03.2013]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra (zmiana studium na podstawie Uchwały nr 218/XXX/2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 r., uchwalona Uchwałą nr 625/LXXII/2010 z dnia 28 września 2010 r.), www.bip.um-jeleniagora.dolnyslask.pl/plik.php?id=8091 [dostęp 20.03.2013]. Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions, http://www.eu2011.hu/ document/territorial-agenda-european-union-2020-towards-inclusive-smart-and-sustainable-europe-diver [dostęp 09.04.2013]. Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej wpisanych do rejestru REGON w województwie dolnośląskim w 2010 r., Wyd. WUS, Wrocław 2011. TRANSBORDER POSITIONS OF JELENIA GÓRA: BENEFITS AND BARRIERS TO THE DEVELOPMENT Summary: The aim of this paper is to present development opportunities of cross-border position of Jelenia Góra. The work refers to the current European policies , the National Development Strategy, Lower Silesia strategic outline for 2020 and municipal strategy. Jelenia Góra should become the main center of creating the new solutions, which in recent years have set the regional cohesion and the development of cross-border areas to be the beneficiary of potential projects and institutional arrangements. With the territorial integration of crossborder and international regions Jelenia Góra can improve its competitiveness. Advantages such as natural heritage, landscape and cultural networks and urban labor markets on shared borders can be better used and leveraged. Jelenia Góra has to cover the gap in the creation of centers capable to provide innovation for the economic development. Keywords: Jelenia Góra, transborder regions, local development. PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIU RESEARCH PAPERS OF WROCŁAW UNIVERSITY OF ECONOMICS nr 332 ● 2014 Gospodarka lokalna w teorii i praktyce ISSN 1899-3192 Agnieszka Krześ Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu ROZWÓJ WROCŁAWSKIEGO OBSZARU METROPOLITALNEGO OPARTY NA ZASOBACH ENDOGENICZNYCH – WYBRANE ASPEKTY Streszczenie: W czasach intensywnych powiązań i współpracy międzynarodowej coraz większą wagę przykłada się do rozwoju metropolii jako „biegunów wzrostu” i siły napędowej gospodarki regionalnej i krajowej. Wrocławski Obszar Metropolitalny to jeden z głównych ośrodków wzrostu w Polsce. Identyfikacja jego zasobów endogenicznych, rozumianych jako posiadane, a także potencjalnie dostępne, lokalne zasoby demograficzne, ekonomiczne, środowiskowe i infrastrukturalne, ma istotne znaczenie w procesie rozwoju lokalnego. Celem opracowania jest analiza wybranych zasobów endogenicznych Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego w kontekście przyszłych kierunków rozwoju metropolii. Słowa kluczowe: rozwój lokalny, zasoby endogeniczne, metropolia, Wrocławski Obszar Metropolitalny. DOI: 10.15611/pn.2014.332.21 1. Wstęp W dobie postępującej globalizacji i usieciowienia obszary metropolitalne odgrywają coraz większą rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym nie tylko poszczególnych regionów, lecz także całego kraju. W związku z silnym umiędzynarodowieniem poszczególnych dziedzin życia społeczno-gospodarczego znaczenia nabiera poziom rozwoju poszczególnych jednostek przestrzennych. Poziom rozwoju lokalnego warunkuje bowiem ich pozycję na arenie europejskiej i światowej. Wrocławski Obszar Metropolitalny jest jednym z głównych ośrodków wzrostu w Polsce. Jego rozwój nie przebiega jednak równomiernie, co owocuje powstawaniem i pogłębianiem się dysproporcji wewnątrz obszaru metropolitalnego. Poszczególne gminy wykształciły różnorodne profile społeczno-gospodarcze, co ma istotny wpływ na proces trwałego i spójnego rozwoju Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego. Szukając przyczyn takiego stanu rzeczy, obok zjawisk zachodzących w makrootoczeniu jednostki, takich jak struktura handlu zagranicznego, polityka państwa, integracja międzynarodowa czy członkostwo w organizacjach międzynarodowych, należy zwrócić szcze- 212 Agnieszka Krześ gólną uwagę na zasoby endogeniczne, a więc te, które władza lokalna lub społeczność mogą kształtować. Czynniki te należy jednak rozpatrywać nie tylko w kontekście posiadanych zasobów, ale też w kategoriach potencjału i możliwości ich pełnego wykorzystania. Identyfikacja tych czynników i ich aktywizacja mogą przyczynić się do wzrostu poziomu rozwoju jednostki terytorialnej. Niewątpliwą zaletą zasobów endogenicznych są ich względnie trwałe przywiązanie do regionu i ograniczona możliwość „ucieczki” z jednostki terytorialnej, co jest szczególnie istotne w czasach kryzysu. Exodus kapitału zagranicznego oraz zmiany lokalizacji zakładów międzynarodowych firm podążających za niskimi kosztami działalności i tanią siłą roboczą powodują, że zasoby endogeniczne, np. w postaci mikroprzedsiębiorstw czy wykwalifikowanej kadry, zyskują na znaczeniu. W dalszej perspektywie mogą one stanowić podstawę gospodarki lokalnej i „strefę buforową” zapewniającą względną stabilizację w czasach kryzysu. Celem artykułu jest analiza wybranych zasobów endogenicznych Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego ze szczególnym uwzględnieniem kierunków rozwoju obszaru metropolitalnego. 2. Rozwój lokalny i jego czynniki W literaturze występuje wiele definicji rozwoju lokalnego. Według R. Brola jest to proces przemian, jakie zachodzą w mieście, gminie wiejskiej, miejsko-wiejskiej lub inaczej delimitowanym subregionie, rozumianym jako lokalny układ społeczno-terytorialny wyróżniający się specjalnymi cechami przestrzeni, gospodarki i kultury, jak też preferencją potrzeb i hierarchią wartości [Brol 1998, s. 9]. Jest on wynikiem zharmonizowanych i systematycznych działań społeczności lokalnej, władzy lokalnej lub innych podmiotów działających w gminie i ma na celu kreowanie nowych oraz poprawę już istniejących walorów gminy, jak również zapewnienie ładu przestrzennego oraz ekologicznego [Brol 1998, s. 9-10]. Z kolei J.J. Parysek charakteryzuje to pojęcie z jednej strony jako tworzenie nowych miejsc pracy dla danego, lokalnego systemu terytorialnego, natomiast z drugiej strony jako kompleksowe kształtowanie możliwie najlepszych warunków życia w lokalnym środowisku [Parysek 1997, s. 46]. W kontekście poruszanego zagadnienia zasobów endogenicznych kluczowe wydaje się rozumienie rozwoju lokalnego I. Pietrzyk, która określiła rozwój lokalny jako bazujący na zasobach endogenicznych „oddolny” sposób generowania dynamiki rozwoju, w różnej skali przestrzennej, obejmującej zbiorowości terytorialne charakteryzujące się pewną spójnością [Pietrzyk 2000, s. 32-33]. W przywołanych definicjach występują dwa elementy charakterystyczne dla rozwoju lokalnego: przede wszystkim jest on wynikiem działań podmiotów sceny lokalnej (jest to proces, w którym kluczową rolę odgrywają: mieszkańcy, władze samorządowe i przedsiębiorcy szczebla lokalnego), a efekty rozwoju lokalnego powinny przynieść wartości dodane w skali lokalnej (w postaci np. poprawy jakości życia mieszkańców, lepszego zagospodarowania infrastrukturalnego czy zmniejszenia zanieczyszczenia środowiska), natomiast ich szerszy aspekt jest rozważany dopiero Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego oparty na zasobach endogenicznych… 213 w następnej kolejności. Jak wskazuje G. Canzanelli, rozwój gospodarczy nie jest celem samym w sobie, ma on służyć osiąganiu szeroko rozumianego dobrobytu, uwzględniając przy tym lokalną kulturę oraz inne uwarunkowania danej społeczności [Canzanelli 2001, s. 24]. Za R. Brolem można wyróżnić dwie podstawowe kategorie rozwoju lokalnego [Brol 2006, s. 14-15]: czynniki egzogeniczne oraz endogeniczne. Czynniki egzogeniczne rozumiane są jako zmiany zachodzące w makrootoczeniu badanej jednostki przestrzennej. Zaliczyć do nich można np. proces globalizacji, integrację gospodarczą, internacjonalizację handlu czy zmiany polityczne [Wisła, Sierotowicz 2011, s. 63]. Czynniki te mają istotny wpływ na funkcjonowanie jednostki lokalnej, jednak społeczność lokalna, lokalni przedsiębiorcy czy władze samorządowe nie mogą ich kształtować ani na nie wpływać. Mogą mieć charakter pozytywny i przyczyniać się do rozwoju lokalnego, np. poprzez wprowadzanie innowacji, nowych technologii czy ułatwienia gospodarcze, np. w przepływie dóbr i usług, lub negatywny – i hamować rozwój lokalny. Czynniki endogeniczne to czynniki wewnętrzne decydujące o poziomie rozwoju i będące jego siłą sprawczą. Wynikają one z potencjału społecznego i gospodarczego, stanu posiadania i dostępności zasobów oraz działalności władz samorządowych (umiejętności zarządzania zasobami, tworzenia klimatu dla przedsiębiorczości, innowacyjnych działań). Są zależne albo od polityki prowadzonej przez władze samorządowe, albo od postaw społeczności lokalnej [Kogut-Jaworska 2008, s. 26-29]. Determinują one możliwości rozwojowe jednostek przestrzennych, które swój rozwój powinny opierać na całości zwaloryzowanego potencjału ludzkiego, innowacyjnego, ekologicznego, infrastrukturalnego, finansowego i instytucjonalnego [Kogut-Jaworska, Szewczuk, Zioło 2011, s. 27]. Do zasobów endogenicznych zaliczyć można [Brol 2006, s. 16-17]: zasoby demograficzne (m.in. strukturę ludności wg wieku i płci, poziom życia czy infrastrukturę intelektualną), regionalny ekosystem (m.in. posiadane zasoby środowiska, stan zanieczyszczenia czy świadomość ekologiczną), infrastrukturę (m.in. poziom zagospodarowania w infrastrukturę techniczną o zasięgu lokalnym i regionalnym czy inwestycje infrastrukturalne), gospodarkę regionalną (m.in. strukturę rynków lokalnych, przedsiębiorczość i innowacyjność) oraz przestrzeń regionu (m.in. ład przestrzenny, dostępność przestrzenna czy warunki fizjograficzne). Podobnie jak zasoby egzogeniczne, również czynniki wewnętrzne mogą mieć charakter pozytywny lub też stanowić barierę skutecznego rozwoju lokalnego, np. w postaci braku skutecznego przywództwa lub aktywności społeczności lokalnej, braku przedsiębiorczości, innowacyjności, wysokiego poziomu bezrobocia, braku rozwiniętej infrastruktury technicznej czy zakłóceń w równowadze ekologicznej [Chądzyński 2007, s. 76]. 214 Agnieszka Krześ 3. Wrocławski Obszar Metropolitalny Wrocławski Obszar Metropolitalny, podobnie jak pozostałe polskie metropolie, nie został wyodrębniony jako oficjalnie funkcjonująca jednostka przestrzenna. Dotychczasowe próby wprowadzenia tzw. ustaw metropolitalnych zakończyły się fiaskiem, czego skutkiem jest brak jednorodnej delimitacji polskich obszarów metropolitalnych, powodujący znaczne utrudnienia w ich spójnym funkcjonowaniu. W związku z powyższym Wrocławski Obszar Metropolitalny jest różnorodnie delimitowany, w zależności od ujętych w badaniach czynników i powiązań funkcjonalnych. W niniejszym opracowaniu Wrocławski Obszar Metropolitalny, za Planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego, rozumiany jest jako jednostka o cechach rozwijającej się metropolii, na terenie której występują intensywne procesy społeczno-gospodarcze, które dają jej przewagę nad pozostałą częścią regionu. W jej skład wchodzą miasto Wrocław oraz otaczające go koncentrycznie powiaty: wrocławski, średzki, wołowski, trzebnicki, milicki, oleśnicki oraz oławski [Plan zagospodarowania przestrzennego … 2002]. Liczba ludności tak wyodrębnionego Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego wynosi ponad 1,1 mln, co stanowi prawie 40% ludności województwa dolnośląskiego (2,8 mln). Największym powiatem obszaru metropolitalnego jest powiat wrocławski o powierzchni 1118 km2, natomiast najmniejszym – powiat wołowski, który zajmuje prawie dwukrotnie mniejszą powierzchnię 675 km2. Najgęściej zaludnione jest miasto Wrocław (2154 os./km2), natomiast najsłabiej powiat milicki, w którym zamieszkują jedynie 52 os./km2. Dominującym ośrodkiem obszaru metropolitalnego jest Wrocław, który na niewielkiej powierzchni 293 km2, stanowiącej ok. 5% powierzchni Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego, skupia ponad 50% mieszkańców metropolii [Bank Danych Lokalnych … 2013]. Wrocław wraz z otaczającymi go powiatami wykształcił szereg zależności i powiązań. Jest to jeden z najprężniej rozwijających się ośrodków w Polsce, co wynika z wielu czynników, takich jak duży potencjał demograficzny, ekonomiczny czy infrastrukturalny. Ponadto dużą zaletą jest dogodne położenie obszaru, a także walory turystyczne. Ważny czynnik rozwojowy stanowi również sąsiedztwo specjalnych stref ekonomicznych: wałbrzyskiej oraz legnickiej [Lackowska 2009, s. 191]. Kumulacja procesów intensywnego rozwoju powoduje występowanie również negatywnych zjawisk, charakterystycznych dla metropolii i innych wysoko rozwiniętych obszarów. Główne problemy Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego to [Plan zagospodarowania przestrzennego … 2002]: 1. Ograniczona dostępność transportowa Wrocławia jako centrum obszaru metropolitalnego. Jest ona wynikiem wysokiego wskaźnika urbanizacji (powierzchnia Wrocławia wynosi 293 km2, co stanowi niecały 1% powierzchni województwa, natomiast liczba mieszkańców przekracza 20% ogólnej liczby mieszkańców Dolnego Śląska) [Bank Danych Lokalnych… 2013]. Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego oparty na zasobach endogenicznych… 215 2. Rozprzestrzenianie się rozproszonej zabudowy połączone ze wzrostem liczby pojazdów osobowych oraz znaczącym udziałem transportu indywidualnego jako środka codziennego dojazdu do pracy. Owocuje to zmniejszeniem przepustowości dróg dojazdowych oraz wzmożoną degradacją środowiska. Jest to głównie wynik występującej intensywnej i niekontrolowanej suburbanizacji, która często towarzyszy procesowi rozwoju metropolii [Lackowska 2009, s. 191]. Coraz większa liczba ludności przeprowadza się na spokojne obrzeża lub do małych miejscowości pod Wrocławiem, zachowując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowiska pracy. Charakterystycznym zjawiskiem jest także silne poczucie przynależności do Wrocławia: aż 32% mieszkańców gmin okalających Wrocław przyznaje się do silniejszej więzi z całą aglomeracją niż z własną gminą [Lackowska 2009, s. 192]. 3. Wskazane wyżej zjawiska wywołują wzmożoną presję inwestycyjną oraz powstawanie zabudowań w dolinach rzecznych, co powoduje wzrost zagrożenia powodziowego. 4. Intensywny rozwój gospodarczy Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego implikuje znaczące w skali regionu zużycie zasobów wody, energii i paliwa. Identyfikacja posiadanych i potencjalnych zasobów endogenicznych, ale także zagrożeń i barier wynikających z ich niewłaściwego wykorzystania, stanowi podstawę do odpowiedniego zaprogramowania kierunków rozwoju i może przyczynić się do trwałego i zrównoważonego rozwoju. 4. Zasoby endogeniczne Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego Na terenie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego występuje duże zróżnicowanie zasobów endogenicznych, co ma wpływ na kształtowane przez poszczególne jednostki różnorodne profile społeczno-gospodarcze. Za Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Wrocławia można wyróżnić następujące pasma aktywności społeczno-gospodarczej, łączące pod względem funkcjonalnym Wrocław z pozostałym obszarem metropolitalnym: 1. Południowo-Zachodnie Pasmo Aktywności Gospodarczej, które łączy Wrocław ze strefą rozwoju gospodarczego w gminie Kobierzyce (strona południowa) oraz z dopiero rozwijającą się gospodarczo gminą Miękinia (strona zachodnia). 2. Centralne Pasmo Aktywności Gospodarczej znajduje się pomiędzy Wrocławiem a Siechnicami i Oławą. 3. Pasmo Północno-Wschodnie, rozwijane w kierunki Oleśnicy. 4. Centralne Pasmo Mieszkalne znajdujące się między Wrocławiem a gminą Miękinia oraz gminą Siechnice. 5. Północne Pasmo Mieszkalne w kierunku Obornik Śląskich. 216 Agnieszka Krześ 6. Północno-Wschodnie Pasmo Mieszkalne łączące Wrocław z Oleśnicą. Spójność obszaru metropolitalnego jest istotna dla zrównoważonego rozwoju i poprawy jakości życia ludności. Powiązania funkcjonalne obszaru metropolitalnego występują w związku z rozproszeniem nie tylko zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, ale też innych obiektów infrastrukturalnych, jak np. lotniska (znajdującego się częściowo poza Wrocławiem), ujęcia wody oraz infrastruktury do jej uzdatniania, źródła energii elektrycznej, cieplnej i gazu czy elementów systemu unieszkodliwiania i składowania odpadów [Studium uwarunkowań i kierunków… 2010]. Do zachowania spójności i sprawnego funkcjonowania obszaru metropolitalnego niezbędne jest kontrolowane kształtowanie i planowanie rozwoju gospodarczego, społecznego, infrastrukturalnego oraz przestrzennego. Wrocławski Obszar Metropolitalny cechuje wysoki potencjał intelektualny, w tym edukacyjny i naukowo-badawczy. Wrocław to jeden z ważniejszych polskich ośrodków akademickich, który przyciąga zarówno polskich, jak i zagranicznych studentów, przede wszystkim ze Wschodu. Równie duży jest potencjał kulturalny, jednak należy podkreślić, że instytucje kultury i sztuki zlokalizowane są przede wszystkim we Wrocławiu, który w 2016 r. zostanie Europejską Stolicą Kultury. Na terenie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego występuje bardzo duże zróżnicowanie pod względem stopy bezrobocia. Najniższe bezrobocie występuje w powiatach wrocławskim (4,5%) oraz mieście Wrocław (5%), podczas gdy najwyższe, w gminie Wołów, jest czterokrotnie wyższe i dotyczy jednej piątej mieszkańców. Osoby pozostające bez pracy, ich możliwości i umiejętności, stanowią niewykorzystany potencjał endogeniczny metropolii. Ważna jest aktywizacja tej części społeczeństwa w celu zapewnienia lepszej jakości życia mieszkańcom metropolii. Na terenie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego występuje bardzo duże zróżnicowanie przestrzenne w rozmieszczeniu zasobów ekonomicznych. Należy podkreślić, że już od wielu lat można zaobserwować pozytywne zmiany w strukturze sektorowej. Od 1995 r. następuje spadek zatrudnienia w przemyśle, natomiast odnotowuje się jego systematyczny wzrost w usługach i handlu [Bank Danych Lokalnych … 2013]. Nowoczesne inwestycje i innowacyjne przedsiębiorstwa koncentrują się przede wszystkim we Wrocławiu. Powiaty oleśnicki czy oławski opierają swoją gospodarkę na przemyśle, natomiast w powiecie trzebnickim prawie 30% ludności zatrudniona jest w rolnictwie. To zróżnicowanie gospodarek lokalnych może służyć wypracowaniu specjalizacji przez poszczególne jednostki przestrzenne i osiągnięciu efektu synergii dzięki współpracy w ramach obszaru metropolitalnego. Ważną rolę w rozwoju Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego odgrywają czynniki ekologiczne. Znaczące przekształcenia spowodowane działalnością przemysłową powodują realne zagrożenie przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń, co znacząco wpłynie na jakość życia mieszkańców [Strategia rozwoju … 2013]. Poważną barierę w rozwoju niektórych obszarów metropolii stanowi także zagrożenie powodziowe, które uniemożliwia zagospodarowanie części terenów metropolii. Ponadto część obszaru Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego, jak np. doliny Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego oparty na zasobach endogenicznych… 217 rzeczne oraz obszary najlepszych gleb, objęta jest ochroną w ramach sieci NATURA 2000. Istotnym czynnikiem endogenicznym jest również poziom zagospodarowania infrastrukturalnego. Wrocław jest ważnym węzłem komunikacyjnym, leży bowiem na przecięciu trzech dróg międzynarodowych, posiada dwie główne stacje kolejowe, dwie przystanie rzeczne oraz międzynarodowy port lotniczy [Urban Policy Reviews… 2011, s. 167]. W ostatnich latach jakość infrastruktury uległa znaczącej poprawie. Zrealizowane zostały lub są w trakcie budowy Autostradowa Obwodnica Wrocławia (A8) oraz Wschodnia Obwodnica Wrocławia. Realizacja tych projektów wpłynie na jakość życia mieszkańców i poprawi dostępność metropolii. Jednak poważnym zagrożeniem w spójnym rozwoju obszaru metropolitalnego jest brak jednolitego, spójnego systemu komunikacyjno-transportowego. Transport wewnątrzaglomeracjny, w tym przede wszystkim rozwój komunikacji zbiorowej, jest warunkiem niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania obszaru jako całości. Rozwijana sieć dróg rowerowych jest niespójna, natomiast potencjał kolei w transporcie wewnątrz metropolii pozostaje niezauważony. Obok rozwiązań komunikacyjnych wewnątrz metropolii istotne jest dobre połączenie komunikacyjne Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego z innymi ważnymi miastami w Polsce, w tym przede wszystkim ze stolicą. Wskazane wyżej elementy mają swoje odzwierciedlenie w strukturze przestrzennej Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego. Niespójny układ przestrzenny, zróżnicowane budownictwo mieszkaniowe i rekreacyjne na obrzeżach, niedostosowanie infrastruktury transportu indywidualnego i zbiorowego do potrzeb ludności sprawiają, że przestrzeń metropolii jest chaotyczna, a niewielki stopień rozprzestrzeniania się korzyści z nowych inwestycji powoduje narastanie dysproporcji [Strategia rozwoju… 2013]. Wrocławski Obszar Metropolitalny jest niewątpliwie wewnętrznie związany układem funkcjonalnym. Świadczą o tym m.in. dojazdy mieszkańców, ze wszystkich części obszaru do pracy, szkoły czy na studia do Wrocławia, którzy korzystają także z dostępnych we Wrocławiu usług. Z drugiej strony strefy handlu detalicznego rozwinęły się poza Wrocławiem, co powoduje, że mieszkańcy Wrocławia korzystają z usług oferowanych przez inne gminy, a przedsiębiorstwa skoncentrowane w gminach Długołęka i Kobierzyce zatrudniają mieszkańców Wrocławia [Studium uwarunkowań i kierunków… 2010]. Jak wykazano powyżej, Wrocławski Obszar Metropolitalny ma wszelkie predyspozycje do rozwoju opartego na zasobach endogenicznych. Konieczne są jednak inwestycje ogólnometropolitalne, które podniosą poziom życia mieszkańców, przyczynią się do wzrostu przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej, a w przyszłości mogą zaowocować efektem synergii w rozwoju lokalnym. 218 Agnieszka Krześ 5. Kierunki rozwoju lokalnego Zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego głównym kierunkiem rozwoju Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego jest wzmocnienie jego funkcji metropolitalnych poprzez realizację takich działań, jak: stworzenie oferty inwestycyjnej wysokiej jakości, rozwój zaplecza dla różnego rodzaju wydarzeń kulturalnch, rozwój podstawowego zaplecza dla gospodarki opartej na wiedzy, stworzenie kompleksowej oferty mieszkaniowej oraz spójne planowanie przestrzenne dla całego obszaru metropolitalnego. W celu realizacji powyższych funkcji należy przede wszystkim stworzyć spójny system zarządzania obszarem. Niezbędna jest realizacja planowania przestrzennego na poziomie metropolii, uwzględniającego takie zjawiska jak suburbanizacja i powiązania funkcjonalne wewnątrz obszaru metropolitalnego, a jednocześnie realizującego zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Poprzez zaplanowany, systematyczny rozwój obszarów mieszkaniowych oraz obszarów aktywności gospodarczej można zapobiec zjawisku niekontrolowanego rozprzestrzeniania się tych obszarów, a jednocześnie zapewnić odpowiedni poziom życia mieszkańców. Ponadto, w celu zapobiegania polaryzacji regionu, istotna jest budowa policentrycznej struktury Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego, m.in. poprzez wspieranie rozwoju i specjalizacji miast na tym terenie, wzmacnianie powiązań funkcjonalnych pomiędzy miastami, różnorodną specjalizację poszczególnych jednostek przestrzennych czy integrację obszarów doliny Odry [Plan zagospodarowania przestrzennego… 2002]. Wzrost powiązań funkcjonalnych pomiędzy poszczególnymi jednostkami Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego umożliwi im osiągnięcie wysokiej specjalizacji, a komplementarność ich gospodarek może przyczynić się do osiągnięcia znacznych korzyści ekonomicznych i społecznych całego obszaru [Smętkowski, Jałowiecki, Gorzelak 2009, s. 21]. W zakresie zasobów infrastruktury przyszłym kierunkiem rozwoju jest zintegrowanie poszczególnych systemów transportowych w celu osiągnięcia spójnej i pokrywającej obszar całej metropolii komunikacji, zwiększając tym samym dostępność obszaru. Obok skomunikowania wewnętrznego istotne jest także powiązanie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego z ważnymi miastami w Polsce, przede wszystkim z Warszawą, oraz z zagranicy, np. z Berlinem. Najistotniejsze wydaje się jednak zintegrowanie wszystkich jednostek wchodzących w skład Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego i całościowe ujęcie metropolii jako wyodrębnionej jednostki przestrzennej. Ponadto, w celu opracowania strategii i kierunków rozwoju metropolii, konieczne są stworzenie statystyki dotyczącej całości obszaru, określenie zakresu i właściwości współpracy pomiędzy poszczególnymi jednostkami terytorialnym wchodzącymi w jego skład oraz analiza siły i jakości powiązań funkcjonalnych. Wszystkie działania opisane powyżej okażą się celowe, gdy zostaną zrealizowane dla całego obszaru i tylko wówczas będą służyły poprawie jakości życia oraz przyczyniały się do rozwoju lokalnego Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego. Rozwój Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego oparty na zasobach endogenicznych… 219 6. Zakończenie Zasoby endogeniczne Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego są zróżnicowane jakościowo i przestrzennie, co przejawia się m.in. w występowaniu dysproporcji w jego rozwoju. Zaproponowane kierunki działań, a zwłaszcza wyodrębnienie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego jako jednostki przestrzennej i rozpatrywanie obszaru jako całości, a nie z punktu widzenia poszczególnych jednostek, może przyczynić się do zniwelowania tych dysproporcji. Identyfikacja posiadanych zasobów endogenicznych oraz ich potencjału z pewnością będzie mała wpływ na rozwój obszaru. Specjalizacja poszczególnych jednostek przestrzennych, a przede wszystkim współpraca pomiędzy nimi, może zaowocować uzyskaniem efektu synergii i w rezultacie wzrostem konkurencyjności metropolii. Wiele jednostek Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego ma już wykształcone profile społeczno-gospodarcze, które wystarczy dostrzec i rozwinąć. Zrealizowano także liczne inwestycje infrastrukturalne, które jednak wymagają integracji w spójny system transportowy metropolii. Wrocławski Obszar Metropolitalny ma olbrzymi potencjał, ale jednocześnie wiele inwestycji wymaga wdrożenia w życie. Realizując poszczególne zadania, należy jednak pamiętać o celu i wynikach, jakie powinny przynieść: podniesienie poziomu życia ludności lokalnej, rozwój lokalny oraz poprawa lokalnego ekosystemu. Literatura Brol R., Rozwój regionalny – zakres pojęciowy, [w:] Metody oceny rozwoju regionalnego, red. D. Strahl, Wyd. AE, Wrocław 2006. Brol R.., Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków, Wyd. AE, Wrocław 1998. Canzanelli G., Overview and learned lessons on local economic development. Human Development, and Decent Work, ILO WorkingPapers, Geneve 2001 (za: Andy Pike, Andrés Rodríguez-Pose & John Tomaney (2007) What Kind of Local and Regional Development and for Whom?, Regional Studies, 41:9, 1253-1269, DOI: 10.1080/00343400701543355). Chądzyński J., Nowe koncepcje rozwoju – w kierunku rozwoju lokalnego, [w:] J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, CeDeWu.pl, Warszawa 2007. Kogut-Jaworska M., Instrumenty interwencjonizmu w stymulowaniu rozwoju gospodarczego, CeDeWu, Warszawa 2008. Kogut-Jaworska M., Szewczuk A., Zioło M., Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, C.H. Beck, Warszawa 2011. Bank Danych Lokalnych, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2013. Lackowska M., Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce. Między dobrowolnością a imperatywem, Wyd. UW, Warszawa 2009. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wyd. UAM, Poznań 1997. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2000. 220 Agnieszka Krześ Plan zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego 2002. Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne, Wrocław 2002. Smętkowski M., Jałowiecki B., Gorzelak G., Regional and Local Studies. Special Issue 2009 ISSN 1509–4995 Metropolitan areas in Poland – diagnosis and recommendations (dostęp: http://www. studreg.uw.edu.pl/pdf/spec_2009/3_Smetkowski.pdf). Strategia rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, Urząd Marszałkowski, Wrocław 2013. Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Wrocławia, Rada Miejska Wrocławia, Wrocław 2010. Urban Policy Reviews: Poland 2011, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264097834-en. Wisła R., Sierotowicz T., Local labor resources and their competitiveness, [w:] Capability to social Progress in Poland’s regions, ed. D. Tomczak, WUP, Warsaw 2011. DEVELOPMENT OF WROCŁAW METROPOLITAN AREA BASED ON THE ENDOGENOUS RESOURCES − CHOSEN ASPECTS Summary: In times of the intensive network connections and international cooperation, more and more attention is paid to the development of the metropolis (called “the growth pole”), which is the driving force of the regional and national economy. Wrocław Metropolitan Area is one of the most important metropolises in Poland. The identification of the endogenous resources is essential in the process of local development. The aim of this paper is to analyze selected endogenous resources of Wrocław Metropolitan Area in the context of the future directions in his development. Keywords: local development, endogenous resources, metropolis, Wrocław Metropolitan Area.