Manual FNS sus

MINISTÉRIO DA SAÚDE SECRETARIA EXECUTIVA FUNDO NACIONAL DE SAÚDE Gestão Financeira do Sistema Único de Saúde Manual Básico Série A. Normas e Manuais Técnicos 3ª ed. revista e ampliada Brasília – DF 2003 © 2003. Ministério da Saúde É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte. Série A. Normas e Manuais Técnicos Tiragem: 20 mil exemplares (3ª ed. rev. ampl.) Humberto Costa Ministro de Estado da Saúde Gastão Wagner de Sousa Campos Secretário Executivo Sady Carnot Falcão Filho Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde Elaboração, distribuição e informações MINISTÉRIO DA SAÚDE Fundo Nacional de Saúde Equipe técnica da Diretoria Executiva do FNS Esplanada dos Ministérios, Bloco G, Edifício Anexo, Ala A, 2º° andar CEP: 70058-900, Brasília – DF Fone: (61) 315-2777 Capa e projeto gráfico Cartaz Criações e Publicidade Ilustrações Fernando Lopes Apoio Banco do Brasil S/A Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD Impresso no Brasil / Printed in Brazil Catalogação na fonte – Editora MS Ficha Catalográfica Brasil. Ministério da Saúde. Fundo Nacional de Saúde. Gestão Financeira do Sistema Único de Saúde: manual básico / Ministério da Saúde, Fundo Nacional de Saúde. – 3ª ed. rev. e ampl. - Brasília: Ministério da Saúde, 2003. 66 p.: il. – (Série A. Normas e Manuais Técnicos) ISBN 85-334-0566-9 2. Recursos em Saúde. 1. SUS (BR). I. Brasil. Ministério da Saúde. II. Brasil. Fundo Nacional de Saúde. III. Título. IV. Série. NLM 540DB8 Índice Índice Apresentação ............................................................................. 7 Saúde: direito do cidadão e dever do estado ............................. 9 Financiamento da Saúde ............................................................13 Vinculação de recursos para a Saúde ........................................15 Limites constitucionais mínimos para aplicação em Saúde ......21 Gastos em ações e serviços públicos de Saúde .........................27 Fundos e Conselhos de Saúde ....................................................31 Atenção Básica e o Piso de Atenção Básica ..............................37 Fluxo dos recursos do SUS .........................................................41 Gestão dos recursos do Fundo de Saúde ....................................47 Informações úteis .......................................................................66 Apresentação Apresentação Nesta nova edição, são preenchidas algumas lacunas observadas anteriormente, bem como é reforçada a ênfase no seu objetivo primordial de servir de apoio à organização, consolidação ou fortalecimento dos fundos de saúde nas demais instâncias diretivas do Sistema Único de Saúde – SUS, ante o dispositivo constitucional que obriga a aplicação dos recursos vinculados às ações e serviços públicos de saúde por seu intermédio. Enquanto aguarda a Lei Complementar que regulamentará o referido diploma legal, este Ministério mantém a firme disposição de dar continuidade aos projetos e ações que visam atender às demandas de orientação técnica dos componentes do SUS. Um deles é o presente instrumento que, nesta edição, recebeu importantes aperfeiçoamentos decorrentes da interação das áreas técnicas diretamente envolvidas com os assuntos aqui tratados. Considerando, também, que a EC nº 29/2000, juntamente com a Lei Orgânica da Saúde, estabelecem que os recursos dos Fundos de Saúde serão acompanhados e fiscalizados pelos respectivos Conselhos de Saúde, visa-se, com este trabalho, colaborar na capacitação dos integrantes desses colegiados, sem prejuízo das competências ou prerrogativas dos Conselhos Estaduais e do Conselho Nacional de Saúde. O Ministério da Saúde vislumbra que importantes ações nessa mesma direção podem estar, naturalmente, sendo implementadas pelos Conselhos de Saúde (Nacional e Estaduais), observado o princípio da hierarquização que orienta o SUS. Entretanto, não há como deixar de reconhecer a enorme carência de conhecimentos técnicos quando o assunto se relaciona com financiamento das ações e serviços de saúde. Daí a utilidade ou oportunidade de permitir que as experiências deste Ministério na operacionalização do Fundo Nacional de Saúde – FNS sejam disseminadas e, tanto quanto possível, aproveitadas, respeitadas as devidas particularidades atinentes às respectivas esferas de governo. A Cooperação Técnica do Ministério da Saúde por meio do Fundo Nacional de Saúde, todavia, não se encerra com esse trabalho. Seus técnicos continuam à disposição dos interessados em obter outras orientações, seja nas Divisões de Convênio e Gestão localizadas nos Estados, seja na sede do FNS em Brasília ou na Central de Atendimento ao Público telefone 0800-644-8001, ou ainda pela internet no endereço eletrônico www.fns.saude.gov.br . MANUAL BÁSICO As edições anteriores deste Manual apresentaramse como instrumento de orientação, face ao advento da Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, que vinculou recursos das três esferas de Governo à aplicação em ações e serviços públicos de saúde. Humberto Costa Ministro de Estado da Saúde GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 7 ³ Saúde Saúde: Ilustração baseada em foto de Paulo de Araújo D I R E I TO D O C I D A D à O E D E V E R D O E S TA D O O QUE É O SUS? COMO FUNCIONA? POR QUE O SUS? QUAIS SÃO AS SUAS CONDIÇÕES FUNDAMENTAIS? AS SUAS DIRETRIZES E PRESSUPOSTOS? A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios compartilham as responsabilidades de promover a articulação e a interação dentro do Sistema Único de Saúde – SUS, assegurando o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. O SUS é um sistema de saúde, regionalizado e hierarquizado, que integra o conjunto das ações de brasileiros ou residentes no País o direito à saúde. Esse direito é garantido pelo Poder Público nas esferas federal, estadual e municipal, por meio de políticas voltadas para diminuir o risco de doenças saúde da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, onde cada parte cumpre funções e competências específicas, porém articuladas entre si, o que caracteriza os níveis de gestão do SUS nas três esferas governamentais. e que possibilitem a implementação de ações e Criado pela Constituição Federal de 1988 e regula- serviços de promoção, proteção e recuperação da mentado pela Lei nº 8.080/90, conhecida como a saúde. Lei Orgânica da Saúde, e pela Lei nº 8.142/90, que GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO A Constituição Federal assegura a todos os cidadãos 9 trata da participação da comunidade na gestão do NÍVEIS DE GESTÃO DO SUS Sistema e das transferências intergovernamentais de recursos financeiros, o SUS tem normas e regulamentos que disciplinam as políticas e ações em cada Subsistema. A Sociedade, nos termos da Legislação, participa do planejamento e controle da execução das ações e Esfera Federal Gestor: Ministério da Saúde serviços de saúde. Essa participação se dá por Formulação de políticas nacionais de saúde, planejamento, normalização, avaliação e controle do SUS em nível nacional. Financiamento das ações e serviços de saúde por meio da aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados. intermédio dos Conselhos de Saúde, presentes na União, nos Estados e Municípios. O gráfico a seguir mostra os níveis de gestão do SUS nas três esferas de Governo e destaca as competências políticas e financeiras de cada gestor. Esfera Estadual Gestor: Secretaria Estadual de Saúde Esfera Municipal Gestor: Secretaria Municipal de Saúde AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE 10 Formulação da política estadual de saúde, coordenação e planejamento do SUS em nível Estadual. Financiamento das ações e serviços de saúde por meio da aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados. Formulação da política municipal de saúde e a provisão das ações e serviços de saúde, financiados com recursos próprios ou transferidos pelo gestor federal e/ou estadual do SUS. O SISTEMA HIERARQUIZADO E DESCENTRALIZADO REFERÊNCIA (maior grau de complexidade) As ações e serviços de saúde de menor grau de complexidade são colocadas à disposição do usuário em unidades de saúde localizadas próximas de seu domicílio. As ações especializadas ou de maior grau de complexidade são alcançadas por meio de mecanismos de referência, organizados pelos gestores nas três esferas de governo. Por exemplo: REGIÃO PÓLO O usuário é atendido de forma descentralizada, no âmbito do município ou bairro em que reside. Na hipótese de precisar ser atendido com um problema MUNICÍPIO de saúde mais complexo, ele é referenciado, isto é, encaminhado para o atendimento em uma instância ser contra-referenciado, isto é, conduzido para um atendimento em um nível mais primário. UNIDADES DE SAÚDE AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO Quando o problema é mais simples, o cidadão pode CONTRA-REFERÊNCIA (menor grau de complexidade) do SUS mais elevada, especializada. 11 DIRETRIZES E PRESSUPOSTOS DO SUS Pressupostos Essencialidade Controle Financiamento Universalização Integração SUS •Essencialidade, a saúde como direito fundamental do cidadão e como função do Estado; •Universalização, a saúde como direito de todos; •Integração, participação conjunta e articulada das três esferas de governo no planejamento, financia- Planejamento Regionalização mento e execução; •Regionalização, o atendimento realizado mais Autonomia Diferenciação próximo do cidadão, preferencialmente pelo município; •Diferenciação, a autonomia da União, dos Estados e dos Municípios na gestão, de acordo com as suas características; Diretrizes •Descentralização, com administração única em cada esfera de governo, com ênfase na municipalização das ações e serviços de saúde; •Atendimento Integral, com definição das prioridades dentro de cada nível de atenção (básica, média e alta complexidade); •Participação da Comunidade, por meio dos representantes que integram os Conselhos de Saúde. 1212 •Autonomia, a gestão independente dos recursos nas três esferas de governo; •Planejamento, a previsão de que os recursos da saúde devem fazer parte do orçamento da Seguridade Social nas três esferas de governo; •Financiamento, garantido com recursos das três esferas de governo; •Controle das ações e serviços de saúde. Saúde Financiamento da Saúde Estados, Municípios e Distrito Federal, são financiados com recursos da União, próprios e de outras fontes suplementares de financiamento, todos devidamente contemplados no Orçamento da Seguridade Social. Os recursos são repassados por meio de transferências regulares e automáticas, remuneração por serviços produzidos, convênios, contratos de repasses e instrumentos similares. TRANSFERÊNCIA REGULAR E AUTOMÁTICA São transferidos, também, nessa modalidade, recursos destinados a outras ações realizadas por Estados e Municípios, ainda que não habilitados em qualquer condição de gestão. Os recursos transferidos fundo a fundo financiam as ações e serviços de saúde da: •atenção básica dos municípios habilitados na Gestão Plena da Atenção Básica e dos Municípios não habilitados, quando realizadas por estados habilitados na Gestão Avançada do Sistema Estadual; •assistência de média e alta complexidade realizada por Estados e Municípios habilitados na Gestão Plena do Sistema Estadual. É realizada por repasses fundo a fundo e pagamento direto a prestadores de serviços e a beneficiários cadas- O financiamento do INTEGRASUS, FIDEPS e IAPI, é realizado, excepcionalmente, por pagamento direto aos prestadores dos respectivos serviços, mesmo que vinculados a estados e municípios habili- trados de acordo com o estabelecido em portarias. tados em Gestão Plena de Sistema. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO Ilustração baseada em foto de Jorge Cardoso As ações e serviços de saúde , implementados pelos A transferência fundo a fundo caracteriza-se pelo repasse dos recursos, diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde, observadas as condições de gestão, a qualificação e a certificação aos programas e incentivos do Ministério da Saúde e os respectivos tetos financeiros. 13 Apesar de não caracterizar estritamente despesas fatura calculada com base na tabela de serviços do com ações e serviços de saúde, deve-se ressaltar o SIA e do SIH. financiamento de programas assistenciais implementados pelo Ministério da Saúde, tais como: Bolsa Alimentação e Auxílio Aluno do Projeto de Profissio- CONVÊNIOS nalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem São celebrados com órgãos ou entidades federais, – PROFAE, realizado mediante repasse direto aos estaduais e do Distrito Federal, prefeituras munici- beneficiários cadastrados por intermédio de cartão pais, entidades filantrópicas, organizações não- eletrônico de instituição financeira conveniada com governamentais, interessados em financiamento de o Ministério da Saúde. projetos específicos na área da saúde. Objetivam a realização de ações e programas de responsabili- REMUNERAÇÃO POR SERVIÇOS PRODUZIDOS É a modalidade de transferência caracterizada pelo pagamento direto aos prestadores de serviços da rede cadastrada do SUS nos Estados e Municípios não habilitados em Gestão Plena de Sistema - Rede Cadastrada. do Convenente (recebedor). O repasse dos recursos é realizado de acordo com o cronograma físico-financeiro aprovado como parte do Plano de Trabalho e com a disponibilidade financeira do concedente. Os recursos repassados desta forma devem ser utilizados para o pagamento de despesas correntes e de despesas de capital. Destina-se ao pagamento do faturamento hospitalar Orientações quanto a essa forma de financiamento registrado no Sistema de Informações Hospitalares são encontradas nas “Normas de Cooperação Técnica e Financeira de Programas e Projetos Mediante a Celebração de Convênios”, adotado pelo Ministério da Saúde (MS) e elaborado com base em legislação especifica que disciplina a matéria. Está disponível no endereço www.fns.saude.gov.br, ou nas Divisões de Convênios e Gestão localizadas nas unidades descentralizadas do MS em cada Estado. – SIH e da produção ambulatorial registrada no Sistema de Informações Ambulatoriais – SIA, contemplando ações de Assistência de Média e Alta Complexidade, também observados os tetos financeiros dos respectivos Estados e Municípios. O pagamento é feito mediante apresentação de 14 dade mútua do órgão Condedente (ou transferidor) e Recursos Vinculação D E R E C U R S O S PA R A A S A Ú D E Com o objetivo de garantir os recursos necessários para o atendimento da saúde pública, em 13 de setembro de 2000, foi editada a Emenda Constitucional n.º 29, que alterou a Constituição Federal de 1988. O novo texto assegura a efetiva co-participação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no financiamento das ações e serviços públicos de saúde. A exemplo do que vinha ocorrendo com os mínimos exigidos para a educação, a Emenda estabeleceu percentuais mínimos das receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde. Isso resulta no aumento e maior estabilidade dos recursos destinados à área da saúde em todo o País. Para a União, a regra estabelecida vincula os recursos ao As necessidades de financiamento da saúde são No âmbito dos Municípios, a receita destinada às grandes. Isso faz com que as autoridades das três ações de saúde poderá ter um acréscimo relevante esferas de governo estejam sempre se empenhando em decorrência das mudanças das regras aplicáveis na busca de fontes adicionais de recursos. ao IPTU. Ou seja: o imposto cobrado de forma GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO crescimento do PIB. 15 progressiva, com aplicação de alíquotas diferenciadas de acordo com a localização e o uso do imóvel, resultará em acréscimo da receita. Os recursos públicos destinados às ações e serviços de saúde devem ser aplicados, obrigatoriamente, por meio dos Fundos de Saúde, sendo acompanhados na sua destinação e utilização pelos respectivos Conselhos de Saúde, tanto da União quanto dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o que garante a participação da comunidade no controle dos recursos destinados à área da saúde. A Emenda Constitucional nº 29/2000 é auto-aplicável. Suas exigências e efeitos são imediatos. Além Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que de definir os limites mínimos de aplicação em saú- não cumprirem os limites mínimos estabelecidos de, estabelece regras de adequação para o período pela Constituição Federal estarão sujeitos às mes- de 2000 a 2004. A partir daí, os cálculos dos limites, mas sanções da Lei de Responsabilidade Fiscal – os critérios de rateio dos recursos, as normas de LRF, que vão, desde a retenção das transferências fiscalização, avaliação e controle das despesas com do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e dos saúde e as normas de cálculo dos montantes a Municípios (FPM), até a intervenção da União no serem aplicados pela União, Estados, Distrito Fede- Estado, no Distrito Federal e nos Municípios e/ou da ral e Municípios, serão definidos por meio de Lei União ou dos Estados nos Municípios, bem como a Complementar que será reavaliada pelo menos a cassação de mandatos. cada cinco anos. Na hipótese da não edição dessa Lei, permanecerão válidos os critérios estabelecidos na própria Emenda Constitucional. 16 CONHECENDO A EMENDA CONSTITUCIONAL N. º 29/2000 Comentários imposto previsto no inciso I poderá:” (NR) ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ Estabelece a possibilidade de aumento da receita municipal do IPTU, pela progressividade, em razão do valor do imóvel e alíquotas diferentes, de acordo com a localização e o uso do imóvel, e sua utilização. ○ ○ ○ ○ ○ ○ “II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.” (AC) ○ “I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;” (AC) (NR) – Nova Redação (AC) - Acréscimo GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO ○ ○ ○ Condiciona a transferência de recursos públicos a Estados, Distrito Federal e Municípios ao cumprimento anual dos limites mínimos, fixados para aplicação em ações e serviços públicos de saúde. ○ “Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:” (NR) ○ “Art.160............................................” ○ Art. 4º O parágrafo único do art. 160 passa a vigorar com a seguinte redação: ○ ○ ○ “................................................” ○ “II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.” (AC) ○ ○ “I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e” (AC) ○ “§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o ○ “Art.156....................................” ○ Art. 3º O § 1º do art. 156 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: ○ ○ ○ ○ “III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde “ (NR) Estabelece a possibilidade de intervenção dos Estados nos Municípios para assegurar a aplicação mínima de receita resultante de impostos municipais em ações e serviços públicos de saúde. ○ “Art. 35 .............................” ○ Art. 2º - O inciso II do art. 35 passa a vigorar com a seguinte redação: ○ ○ ○ “e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde” (NR) Estabelece a possibilidade de intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal para assegurar a aplicação mínima de receita resultante de impostos estaduais em ações e serviços públicos de saúde. ○ “VII - .......................................” ○ ○ “Art. 34 ....................................” ○ Art. 1º - A alínea “e” do inciso VII do art. 34 passa a vigorar com a seguinte redação; ○ ○ Texto da EC n. º 29 17 ○ Comentários ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ “IV – as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.” (AC) ○ ○ “III – as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;” (AC) ○ “II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;” (AC) ○ “I – os percentuais de que trata o § 2º;” (AC) ○ “§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:” (AC) ○ “III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.” (AC) ○ ○ “II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios;” (AC) ○ “I – no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º;” (AC) ○ “§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:” (AC) ○ “§ 1º (parágrafo único original)..................” ○ “Art.198...................................................................” ○ Art. 6º O art. 198 passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 2º e 3º, numerando-se o atual parágrafo único como § 1º: ○ ○ ○ ○ ○ “.................................................” Permite a vinculação de receitas de impostos para utilização em ações e serviços públicos de saúde. ○ “IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;” (NR). ○ “Art.167................................................................................” ○ ○ Art. 5º O inciso IV do art. 167 passa a vigorar com a seguinte redação: ○ ○ Texto da EC n. º 29 (NR) – Nova Redação (AC) - Acréscimo 18 Vincula a arrecadação de impostos à aplicação em ações e serviços de saúde nas três esferas de governo. Prevê a edição de Lei complementar, que reavaliará pelo menos a cada cinco anos: •os percentuais anuais da arrecadação de impostos e recursos públicos aplicáveis em ações e serviços de saúde nas três esferas de governo; •os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; •as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde; . as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União. ○ Comentários ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ •as regras de transitoriedade para Estados e Municípios que em 2000 não cumpriam os percentuais mínimos. Esses percentuais e as regras de enquadramento estão detalhados no capítulo seguinte. ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ •para União, a regra de elevação das despesas e para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios os percentuais aplicáveis às receitas de arrecadação de impostos e de transferências constitucionais e legais, que devem ser aplicados nas ações e serviços públicos de saúde, no período de 2000 a 2004. ○ ○ ○ ○ Estabelece a descentralização de recursos da União com observância de critérios populacionais e assegura o atendimento igualitário da população. ○ ○ ○ ○ ○ Estabelece: •Obrigatoriedade de aplicação dos recursos, por intermédio de Fundos de Saúde; . Previsão da participação da comunidade, por intermédio da Fiscalização dos Conselhos de Saúde. (NR) – Nova Redação (AC) - Acréscimo GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO ○ ○ ○ ○ Prevê a manutenção das regras da EC, na hipótese da não regulamentação . ○ “§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo.” (AC) ○ ○ ○ ○ ○ “§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal.” (AC) ○ ○ “§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei.” (AC) ○ ○ ○ ○ “§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento.” (AC) Estabelece: ○ “III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.” (AC) ○ ○ “II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e” (AC) ○ ○ “b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB;” (AC) ○ “a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento;” (AC) ○ “I – no caso da União:” (AC) ○ “Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:” (AC)“ ○ Art. 7º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 77: ○ ○ ○ Texto da EC n. º 29 19 Limites Limites Constitucionais M Í N I M O S PA R A A P L I C A Ç Ã O E M S A Ú D E Ilustração baseada em foto de Edson Gês DA UNIÃO No ano de 2000 foi estabelecida a obrigatoriedade de aplicação do valor equivalente ao empenhado no exercício financeiro de 1999, acrescido de 5%. Nos anos seguintes, o valor anual a ser aplicado passou a ser calculado com base no “valor apurado no ano anterior”, Bruto – PIB do ano em que se elabora a proposta DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS orçamentária. No ano de 2000 foi estabelecida a obrigatoriedade corrigido pela variação nominal do Produto Interno O valor apurado no ano anterior é o receita de impostos, inclusive as transferências montante efetivamente empenhado pela constitucionais e legais. Nos exercícios seguintes, União em ações e serviços públicos de esse percentual deve ser acrescido, anualmente, à saúde, desde que garantido o mínimo razão de um quinto, até atingir, em 2004, o percentual assegurado pela EC nº 29. mínimo de 12% para as receitas estaduais e de 15% para as receitas municipais. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO de aplicação de um percentual mínimo de 7% da 21 RECEITAS VINCULADAS À SAÚDE PARA ESTADOS E MUNICÍPIOS (EC nº 29/2000) RECEITAS ESTADUAIS (12%) I Receitas de Impostos Estaduais ICMS IPVA ITCMD (causa mortis e doação de bens e direitos) II RECEITAS MUNICIPAIS (15%) Receitas de Transferências da União Quota-parte do FPE I Quota-parte do IPI - Exportação ISS Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir III Imposto de Renda Retido na Fonte IV Outras Receitas Correntes IPTU ITBI II Receita da dívida ativa de impostos Quota-parte do ITR menos (–) V Transferências Financeiras Constitucionais e Legais a Municípios 50% do IPVA Receitas de Transferências da União Quota-parte do FPM Multas, juros de mora e correção monetária de impostos 25% do ICMS Receitas de Impostos Municipais Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir III Imposto de Renda Retido na Fonte IV Receitas de Transferências do Estado Quota-Parte do ICMS 25% do IPI Exportação Quota-Parte do IPVA Quota-Parte do IPI - Exportação VI - Total vinculado à saúde = (I + II + III + IV - V) x 0,12 V Outras Receitas Correntes Receita da dívida ativa de impostos, multas, juros de mora e correção monetária de impostos VI - Total vinculado à saúde = (I + II + III + IV + V) x 0,15 22 RECEITAS VINCULADAS À SAÚDE PARA O DISTRITO FEDERAL (EC nº 29/2000) RECEITAS ESTADUAIS (12%) I II Receitas de Impostos RECEITAS MUNICIPAIS (15%) V Receitas de Impostos ICMS (75%) ISS IPVA (50%) IPTU ITCMD ITBI Simples ICMS (25%) Receitas de Transferências da União IPVA (50%) Quota-parte do FPE VI Receitas de Transferências da União Quota-parte do IPI - Exportação (75%) Quota parte do FPM Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir (75%) Quota-Parte do IPI - Exportação (25%) III Imposto de Renda Retido na Fonte Quota-Parte do ITR IV Outras Receitas Correntes Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir (25%) Receita da dívida ativa de impostos, multas, juros de mora e correção monetária de impostos VII Outras Receitas Correntes Receita da dívida ativa de impostos, multas, juros de mora e correção monetária de impostos MANUAL BÁSICO VIII - Total vinculado à saúde = (I + II + III + IV) X 0,12 + (V + VI + VII ) x 0,15 GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 23 ADEQUAÇÃO DOS LIMITES MÍNIMOS Os entes federados que não aplicavam, em 2000, os percentuais mínimos fixados pela EC nº 29 devem elevá-los a cada ano, reduzindo a diferença entre o percentual aplicado e o mínimo estabelecido de 12% para Estados e 15% para Municípios, à razão de um quinto ao ano, sendo que, em 2000, devem cumprir o mínimo de 7%. Existem três situações possíveis em relação ao cumprimento dos percentuais mínimos a partir de 2000: 1. Aqueles que aplicavam, em 2000, pelo menos 2. Aqueles que aplicavam, em 2000, percentual igual 12% das receitas estaduais e 15% das receitas mu- ou inferior ao limite mínimo de 7% devem elevar nicipais não podem reduzir seus percentuais abaixo seus percentuais a cada ano, reduzindo a diferença desses patamares nos anos seguintes; entre o mínimo de 7% em 2000 e o mínimo de 12% das receitas estaduais e de 15% das receitas municipais, conforme tabela: 24 Ano Receitas Estaduais Receitas Municipais 2000 7,0 7,0 2001 8,0 8,6 2002 9,0 10,2 2003 10,0 11,8 2004 12,0 15,0 3. Aqueles que aplicavam, em 2000, percentual superior a 7% e inferior aos percentuais de 12% das receitas estaduais e 15% das receitas municipais devem calcular a razão de um quinto da diferença entre o percentual aplicado em 2000 e o mínimo previsto para 2004. A razão de crescimento é calculada da seguinte Percentual Mínimo das Receitas Estaduais ANOS A SITUAÇÕES B C 2001 8,8 9,6 10,4 11,2 2002 9,6 10,2 10,8 11,4 2003 10,4 10,8 11,2 11,6 2004 12,0 12,0 12,0 12,0 D forma: Razão de crescimento das receitas estaduais Razão de crescimento das receitas municipais = 12% - % APLICADO EM 2000 5 Exemplos Municipais - Razão fixa de adequação SITUAÇÕES A 15% - % APLICADO EM 2000 % aplicado em 2000 5 Razão de 1/5 = B C D 8% 10% 12% 14% 1,4 1,0 0,6 0,2 O resultado obtido deve ser somado ao percentual aplicado em 2000 para se calcular o mínimo para ao percentual mínimo calculado para o ano anterior, Percentual Mínimo das Receitas Municipais ANOS conforme os exemplos a seguir: SITUAÇÕES A Exemplos Estaduais - Razão fixa de adequação SITUAÇÕES A B C D % aplicado em 2000 8% 9% 10% 11% Razão de 1/5 0,8 0,6 0,4 0,2 B C D 2001 9,4 11,0 12,6 14,2 2002 10,8 12,0 13,2 14,4 2003 12,2 13,0 13,8 14,6 15,0 15,0 15,0 15,0 2004 GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO 2001. Em 2002 e 2003, essa razão deve ser somada 25 Para efeito de cálculo dos percentuais mínimos de vinculação, a despesa com recursos próprios é obtida pela seguinte operação: Despesa total aplicada em ações e serviços públicos de saúde, menos as transferências intergovernamentais para a saúde provenientes de outras esferas de governo. Percentual de recursos próprios aplicados em saúde = DESPESA TOTAL COM SAÚDE - TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS SUS RECEITA DE IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS Os recursos aplicados em ações e serviços públicos de saúde, em cada Ente Federado, são calculados pela soma das despesas liquidadas com essas ações, relacionadas às respectivas fontes de recursos. Para Estados e Municípios, até o exercício financeiro de 2005, inclusive, os recursos aplicados em ações e serviços públicos de saúde, em cada Ente Federado, são calculados por meio da dedução do valor referente às receitas oriundas de transferências intergovernamentais no âmbito do Sistema Único de Saúde, do total da despesa liquidada com ações e serviços públicos em saúde. Durante o exercício, não devem ser incluídos os valores das despesas empenhadas que ainda não foram liquidadas. No encerramento do exercício, as despesas empenhadas e ainda não liquidadas devem ser consideradas como liquidadas, se inscritas em restos a pagar; caso contrário, devem ser canceladas. 26 O percentual de aplicação estabelecido pela EC 29, é obtido pela divisão do valor da despesa financiada por recursos próprios pelo total das receitas de impostos e transferências constitucionais e legais, conforme a fórmula abaixo: X 100 A liquidação, segundo estágio da execução da despesa após o empenho, consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios da entrega do material ou serviço. Os Restos a Pagar cancelados no exercício devem ser descontados das despesas liquidadas. Na hipótese de descumprimento da EC nº 29, a definição dos valores do exercício seguinte não será afetada; ou seja, os valores mínimos serão definidos tomando-se como referência os valores que teriam assegurado o pleno cumprimento da Emenda Constitucional no exercício anterior. Além disso, deverá haver uma suplementação orçamentária no exercício seguinte, para compensar a perda identificada, sem prejuízo das sanções previstas na Constituição e na legislação. Gastos Gastos com Ações E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE Os gastos realizados com o atendimento das âmbito de cada nível de gestão do SUS, para aquilo necessidades da área de saúde pública devem que concorre efetiva e diretamente, na promoção, observar as diretrizes e princípios do SUS e serem proteção, recuperação e reabilitação da saúde. igualitário e gratuito, além de estar em conformidade com objetivos e metas explicitados nos respectivos Planos de Saúde. Parece elementar, porém é necessário atentar, no Para efeito de cumprimento dos limites constitucionais, as despesas com saúde não devem ser confundidas com as relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as condições de saúde. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO destinados às ações e serviços de acesso universal, 27 DESPESAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE A partir dessas observações, são admitidas as despe- •produção, aquisição e distribuição de insumos sas com ações e serviços constantes dos Planos de setoriais específicos, tais como medicamentos imu- Saúde e da Programação Pactuada e Integrada – PPI, nobiológicos, sangue e hemoderivados, e equipa- aprovados pelos Conselhos de Saúde e executados mentos; pelo respectivo nível de gestão, incluindo: •ações de vigilância epidemiológica e controle de que associados diretamente ao controle de vetores, doenças; a ações próprias de pequenas comunidades ou em •ações de vigilância sanitária; . vigilância nutricional, controle de deficiências nutricionais, orientação alimentar, e a segurança alimentar promovida no âmbito do SUS; •educação para a saúde; •saúde do trabalhador; •assistência à saúde em todos os níveis de complexidade; •assistência farmacêutica; •atenção à saúde dos povos indígenas; •capacitação de recursos humanos do SUS; •pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico em saúde, promovidos por entidades do SUS; 28 •saneamento básico e do meio ambiente, desde nível domiciliar, ou dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI) e outras ações de saneamento a critério do Conselho Nacional de Saúde; •serviços de saúde penitenciários, desde que assinado Termo de Cooperação específico entre os órgãos de saúde e os órgãos responsáveis pelo prestação dos referidos serviços; •atenção especial aos portadores de deficiência; •ações administrativas realizadas pelos órgãos de saúde no âmbito do SUS e indispensáveis para a execução das ações indicadas nos itens anteriores. NÃO SÃO CONSIDERADOS GASTOS COM SAÚDE PÚBLICA Não podem ser consideradas como despesas com •ações de limpeza urbana e remoção de resíduos ações e serviços públicos de saúde, as despesas que sólidos (lixo); moção, proteção, recuperação e reabilitação da saúde ou que não se destinem ao atendimento do usuário do SUS, ainda que possam, indiretamente, contribuir •ações de preservação e correção do meio ambiente, realizados por órgãos de meio ambiente dos entes federativos e por entidades não-governamentais; para a melhoria das condições de saúde. A seguir, •ações de assistência social não vinculadas direta- alguns exemplos de despesas não aceitas como mente à execução das ações e serviços de saúde e ações e serviços públicos de saúde: não promovidas pelos órgãos de saúde do SUS; •pagamento de aposentadorias e pensões (pessoal •ações e serviços públicos de saúde custeados com inativo); recursos que não os especificados na base de cálculo •assistência à saúde de clientela fechada, por não para definição dos vinculados à saúde. atender ao princípio da universalidade, tais como: As despesas de juros e amortizações, decorrentes de institutos de previdência e assistência ou planos de operações de crédito, contratadas para financiar ações saúde de servidores públicos, hospitais do corpo de e serviços públicos de saúde somente serão conside- bombeiros ou da polícia militar, etc.; •merenda escolar; •ações de saneamento básico realizadas com recur- radas como despesas de saúde, no caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios se contratadas a partir de 1º de janeiro de 2000. sos provenientes de taxas e tarifas, ou do Fundo de As despesas de saúde realizadas com receitas oriundas Combate e Erradicação da Pobreza, ainda que ve- de operações de crédito, no exercício em que ocorre- nham a ser excepcionalmente executadas pelo Mi- rem, poderão ser consideradas como despesa de saú- nistério da Saúde, pela Secretaria de Saúde ou por de, somente quando contratadas pela União. entes a ela vinculados; GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO não sejam diretamente destinadas às ações de pro- 29 Fundos E CONSELHOS DE SAÚDE Ilustração baseada em foto de Ricardo Borba Fundos A Constituição Federal, no art. 77, do Ato das Disposições Transitórias, com a redação dada pela EC nº 29/2000, diz: “Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74”. A Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90) em seu artigo 33 define que os recursos financeiros do SUS serão depositados em conta especial, em cada esfera de Os Fundos de Saúde, instituídos no âmbito de cada sua atuação, e movimentados sob a fiscalização dos Estado, Distrito Federal e Municípios, são conside- respectivos Conselhos de Saúde. A Lei 8.142/90, de- rados fundos especiais conforme definição da Lei nº fine que os Municípios, os Estados e o Distrito Federal 4.320/64. Suas receitas são especificadas e vinculadas devem contar com o Fundo de Saúde para recebe- à realização de objetivos e serviços determinados, no rem tais recursos. caso, as ações e serviços públicos de saúde. A transferência de recursos destinados à cobertura A obrigatoriedade de aplicação dos recursos, por de serviços e ações de saúde também foi condicio- meio dos Fundos de Saúde, antecede a Emenda nada à existência de Fundo de Saúde no Decreto nº Constitucional. 1.232/94. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO FUNDOS DE SÁUDE 31 Com a edição da EC nº 29/2000, a exigência tornou- recursos serão realizados pelos Conselhos de Saúde se mais clara: a utilização dos recursos para a saúde sem prejuízo das ações dos órgãos de controle. somente poderá ser feita por meio de Fundos de Saúde. Para que isso aconteça, é necessário que o Fundo tenha a titularidade da conta corrente destinada à movimentação desses recursos, o que implica na utilização de CNPJ próprio, mesmo que vinculado ao gestor estadual ou municipal do SUS. Para que possam executar os recursos de acordo com o art. 77 da Emenda Constitucional, os Fundos (Estaduais e Municipais) caracterizam-se como Unidade Gestora de Orçamento, de acordo com a Lei 4.320/64, e, como tal, equiparam-se às pessoas jurídicas para fins de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), conforme dispõe o art. 12 da Instrução Normativa nº 200, de 13 de setembro de 2002, da Secretaria da Receita Federal. Os recursos dos Fundos de Saúde não podem ser destinados à outra atividade que não seja à área da saúde. Essa condição está baseada no Art. 71 da Lei 4.320/64. O acompanhamento e a fiscalização dos Os recursos federais devem ser transferidos para Estados, Distrito Federal e Municípios por meio dos respectivos fundos de saúde (transferência fundo a fundo), com vistas a incrementar o processo de descentralização dos recursos da saúde. Agora, mais do que nunca, torna-se fundamental instituir, organizar e dar condições de perfeito funcionamento para os fundos e conselhos de saúde. Os fundos de saúde constituem-se em instrumento: •de gestão dos recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; •de planejamento, dado que possibilita aos gestores visualizar os recursos de que dispõe para as ações e serviços de saúde; e •de controle, por facilitar o acompanhamento permanente sobre as fontes de receitas, seus valores e data de ingresso, as despesas realizadas, os recebimentos das aplicações financeiras, dentre outros. As diretrizes para o funcionamento do Fundo Nacional de Saúde estão na Lei Orgânica da Saúde. 32 Como organizar um fundo de saúde? A instituição de fundos de qualquer natureza carece de autorização legislativa. A Lei que instituir o fundo de saúde poderá determinar as normas de controle, prestação e tomada de contas, desde que não contrarie a legislação existente. minhamento legal e administrativo e as responsabilidades dos gestores. Estados, Distrito Federal e Municípios devem: a) elaborar um projeto de lei a ser votado pelo legislativo (Câmara ou Assembléia) que, entre outros aspectos, estabeleça: . os objetivos do fundo; . todas as receitas que integrarão os ativos do fundo; . a destinação ou campo de aplicação dos seus recursos; . a responsabilidade legal pela administração e pela fiscalização do fundo; balanços mensais, e juntar todos estes dados à contabilidade geral do Município/Estado ou Distrito Federal; e . a autonomia administrativa e financeira; b) identificar o gestor do fundo de saúde; c) distinguir os recursos destinados ao fundo de saúde no orçamento do Município, Estado ou Distrito Federal; d) submeter os demonstrativos de receitas e despesas do fundo à aprovação do Conselho de Saúde; e) gerir os recursos provenientes dos programas e incentivos do SUS, de convênios, de contrapartida e de doações, conforme sua destinação. f) destinar e disponibilizar os recursos previstos na . o atendimento a todas as determinações legais, EC nº 29/2000 para o atendimento das ações e tais como: dispor de orçamento, fazer relatórios e serviços públicos de saúde. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO Na sua organização é necessário considerar o enca- 33 É aconselhável que os fundos estaduais e municipais CONSELHO DE SAÚDE de saúde sejam contemplados como unidades orçamentárias, financeiras e contábeis, nos seguintes instrumentos: a) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO ; b) Lei Orçamentária Anual – LOA; c) balanços anuais (orçamentário, financeiro e patrimonial); d) demais demonstrações orçamentárias e financeiras. Os conselhos de saúde são instâncias colegiadas, com poder deliberativo. Entre outras finalidades, servem para garantir a participação regular do cidadão: •na elaboração das diretrizes gerais da política de saúde e definição das metas com vistas ao alcance dos objetivos traçados para a política de saúde; •na formulação das estratégias de implementação das políticas de saúde; •no controle sobre a execução das políticas e ações de saúde; e •no controle sobre a utilização dos recursos públicos da área de saúde. É a forma de controle e participação da sociedade na definição e no acompanhamento da execução das políticas de saúde estabelecidas. A existência e o funcionamento dos Conselhos de Saúde são requisitos exigidos para a habilitação ao recebimento dos recursos federais repassados fundo a fundo desde a edição da Lei Orgânica da Saúde em 1990. Recentemente, essa exigência foi reforçada pela EC nº 29/2000. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm autonomia para administrar os recursos destinados à saúde, de acordo com o estabelecido nos seus respectivos Planos de Saúde elaborados em conso- 34 nância com o Plano Nacional de Saúde e submetidos à aprovação dos Conselhos de Saúde. O Conselho Nacional de Saúde, com o objetivo de acelerar e consolidar o controle social do SUS, aprovou o documento “Recomendações para a Constituição e Estruturação de Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde”, anexo à Resolução nº 33, de 23/12/1992, que contempla, entre outros aspectos, a definição, composição, estrutura e competência dos Conselhos de Saúde. Os conselhos são formados por representantes da população usuária do SUS, por prestadores de serviços e por profissionais de saúde. Dentre as competências dos Conselhos de Saúde Estaduais, Municipais e do Distrito Federal, definidas em leis federais e na Resolução nº 33/92, encontram-se: •a fiscalização da movimentação de recursos repassados à Secretaria de Saúde e/ou ao Fundo de Saúde; e da administração do Sistema de Saúde. “O trabalho do Conselho não deve ser confundido com o trabalho executivo do gestor de saúde. O gestor é o responsável pela execução da política de saúde, enquanto ao Conselho cabe propor as diretrizes dessa política acompanhando as ações e fiscalizando a utilização dos recursos”. fonte: Manual nº 1: O Conselho de Saúde - Instituto Sallus - Brasília 2000 GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO •o estímulo à participação comunitária no controle 35 35 Atenção Atenção Básica E O PISO DE ATENÇÃO BÁSICA Ilustração baseada em foto de Nehil Hamilton O QUE É ATENÇÃO INTEGRAL À SAÚDE? E ATENÇÃO BÁSICA? O QUE É O PAB? PARA QUE SERVE? O QUE SÃO RECURSOS REPASSADOS FUNDO A FUNDO? ATENÇÃO INTEGRAL Beneficia todos os cidadãos, envolvendo ações em todos os níveis de atenção: básica, média e alta complexidade. ATENÇÃO BÁSICA É o primeiro nível de atenção em saúde a ser ofertado por todos os municípios, com qualidade e suficiência para sua população. Contempla o conjunto de ações estratégicas mínimas, necessárias para a atenção Ampliado em 2001, pela Norma Operacional de adequada aos problemas de saúde mais freqüentes Assistência à Saúde – NOAS, o Piso de Atenção na maior parte do território brasileiro. Básica Ampliado – PAB-A financia um elenco maior de procedimentos integrados, destinados à cobertura das ações básicas, de prevenção de doen- Implantado em 1997, consiste em um montante de ças, assistência ambulatorial, e das ações correla- recursos financeiros destinados, exclusivamente, ao cionadas aos programas descentralizados pelo financiamento das ações de atenção básica à saúde. Ministério da Saúde. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO PISO DE ATENÇÃO BÁSICA - PAB 37 O Piso de Atenção Básica é composto de uma parte O PAB Variável, por sua vez, remunera direta e fixa de recursos (PAB-FIXO) destinados à assistência automaticamente, estados e municípios habilitados básica, e de uma parte variável (PAB Variável), rela- à execução de ações previstas em programas e tiva a incentivos para o desenvolvimento dos pro- incentivos do Ministério da Saúde, de acordo com gramas executados nesse nível de atenção. regulamentação específica. Contemplam: Os recursos correspondentes à parte fixa são obtidos •Ações Básicas de Vigilância Sanitária; pela multiplicação de um valor per capita nacional •Assistência Farmacêutica Básica; pela população de cada município e são transferidos direta e automaticamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais correspondentes. •Programa de Saúde da Família – PSF O PAB-A FIXO, prevê a remuneração per capita A transferência de recursos fundo a fundo destinados das ações estratégicas mínimas de atenção básica à execução de ações e serviços de saúde depende previstas no Anexo 1 da NOAS – SUS, em todo o da habilitação de estados e municípios a uma das território nacional. Contemplam, além das ações condições de gestão estabelecidas pelas Normas previstas na Norma Operacional Básica – NOB, res- Operacionais (NOB e NOAS). ponsabilidades e atividades de: São as seguintes as condições de gestão da Norma •controle da Tuberculose; Operacional de Assistência à Saúde (NOAS – SUS): •eliminação da Hanseníase; •controle da Hipertensão; •controle do Diabetes Melitus; •ações de saúde bucal; •ações de saúde da criança; •ações de saúde da mulher. 38 38 •Programa de Agentes Comunitários de Saúde – PACS; Estados: •Gestão Avançada do Sistema Estadual e Gestão Plena do Sistema Estadual As atribuições do Estado habilitado a uma das condições de gestão compreendem, entre outras: •coordenação do sistema de saúde estadual, abrangendo o planejamento e a organização das redes assistenciais do estado e a integração dos sistemas municipais; tantes dos Anexos 1 e 2 da NOAS – SUS, além dos serviços de média e alta complexidade por meio de referências de sua população para outros municípios, segundo “pactuação” estabelecida. •Gestão Plena do Sistema Municipal Além do elenco de procedimentos propostos para a Atenção Básica Ampliada, os municípios habilitados nesta condição de gestão deverão dispor de uma rede assistencial capaz de ofertar um conjunto mínimo de serviços de média complexidade, •coordenação do processo de elaboração da Progra- relacionados no Anexo 3 da NOAS – SUS e cons- mação Pactuada Integrada – PPI estadual; tituir-se referência para municípios cuja capacidade •coordenação do sistema de referências intermu- de oferta limita-se à Atenção Básica Ampliada. nicipais, organizando o acesso da população, a com- As responsabilidades, requisitos e prerrogativas dos pensação das internações, dos procedimentos espe- gestores estaduais e municipais estão contidas no cializados e de alta complexidade/custo. capítulo III da NOAS-SUS, na Instrução Normativa GM/ MS nº 01/02 e podem ser examinadas consultando o Portal da Saúde na Internet, (www.saude.gov.br), por Municípios: •Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada meio do “Acesso Rápido”, escolhendo a instituição Secretaria de Assistência à Saúde. Os municípios habilitados nesta condição de gestão MANUAL BÁSICO devem dispor de condições para ofertar, com suficiência e qualidade, todo o elenco de procedimentos propostos para a Atenção Básica Ampliada, cons- GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 39 OUTROS PROGRAMAS E INCENTIVOS Além dos recursos destinados às ações de Atenção Básica, o Ministério da Saúde transfere recursos fundo a fundo para execução de vários programas assistenciais de saúde, entre os quais destacam-se: •Programa de Aquisição de Medicamentos Excepcionais; •Programa de Aquisição de Medicamentos para Saúde Mental; •Incentivo à Assistência Ambulatorial e Hospitalar de Apoio ao Diagnóstico à População Indígena; •Incentivo de Atenção Básica dos Povos Indígenas; •Descentralização da FUNASA; •Assistência às Populações de Municípios em Estado de Calamidade Pública; •Campanhas diversas financiadas pelo Fundo de Ações Estratégicas e Compensação - FAEC O Fundo de Ações Estratégicas e Compensação – FAEC foi criado com a finalidade de financiar os procedimentos de alta complexidade em pacientes com referência interestadual, próprios da Câmara Nacional de Compensação. Posteriormente, acrescentaram-se as ações consideradas estratégicas, cuja responsabilidade direta é do Ministério da Saúde. 40 Ilustração baseada em foto de Carlos Vieira Fluxo de recursos do SUS Financeira e de Convênios - GESCON e o Sistema de Transferências Regulares e Automáticas – SISFAF. Neles são processadas as informações necessárias aos repasses destinados ao financiamento de programas e projetos mediante a celebração de convênios, e ao financiamento da assistência, por meio das transferências fundo a fundo. A transferência dos recursos, em qualquer das mo- O processamento dos pagamentos por serviços dalidades de financiamento do SUS, é processada produzidos é realizado pelo Ministério da Saúde com pelo Fundo Nacional de Saúde – FNS com o apoio de base nas informações dos gestores estaduais e/ou sistemas de informação, que asseguram a agilidade municipais dos Sistemas de Informações Ambulatoriais necessária ao atendimento dos objetivos, associada à SIA/SUS e de Informações Hospitalares SIH/SUS. segurança e ao controle que o processo requer. Os sistemas do FNS estão interligados com o SIAFI, O Sistema Integrado de Administração Financeira - com a Imprensa Nacional e com os sistemas operacio- SIAFI é o principal instrumento de administração nais das instituições financeiras conveniadas, o que orçamentária e financeira da União. Nele são regis- permite dar transparência e visibilidade às movimenta- tradas todas as transferências realizadas pelo Fundo ções de recursos do SUS, no âmbito federal. Nacional de Saúde. Os sistemas de gestão de recursos desenvolvidos Com a finalidade de apoiar a gestão dos recursos pelo FNS consolidam os dados cadastrais e finan- financeiros, o FNS desenvolveu o Sistema de Gestão ceiros dos credores. As contas bancárias são abertas GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO Fluxo 41 em instituições financeiras conveniadas. No caso das transferências fundo a fundo, pelo próprio FNS e no Estados e Municípios não habilitados em Gestão Plena de Sistema caso da remuneração por serviços produzidos, por iniciativa do prestador de serviços. QUEM PAGA? MS / FNS QUEM RECEBE? PRESTADORES DE SERVIÇOS CADASTRADOS Cumprindo determinação legal e com vistas ao acompanhamento e ao controle, o Fundo Nacional de Saúde encaminha às Assembléias Legislativas, Câmaras Municipais e aos Conselhos Municipais de Saúde, notificação de todo o repasse de recursos realizado para os respectivos Estados, Municípios e •Destinados às ações de média QUAIS RECURSOS? e alta complexidade executadas com base nas tabelas do SIA/SIH Distrito Federal. Além disso, as instituições financeiras encaminham aviso dos créditos aos titulares das respectivas contas, com discriminação da origem dos recursos. REMUNERAÇÃO POR SERVIÇOS PRODUZIDOS O pagamento dos procedimentos ambulatoriais e Estados e Municípios habilitados em Gestão Plena de Sistema QUEM TRANSFERE? MS/FNS QUEM PAGA? SES/FES ou SES/FMS QUEM RECEBE? PRESTADORES DE SERVIÇOS CADASTRADOS hospitalares realizados pela rede contratada e/ou conveniada ao SUS é creditado diretamente às contas correntes dos prestadores de serviços, pelo Fundo Nacional de Saúde, quando não vinculados a Estados ou Municípios habilitados em Gestão Plena de Sistema. 42 •Destinados às ações de média QUAIS RECURSOS? e alta complexidade executadas com base nas tabelas do SIA/SIH . Atenção Básica RECURSOS DE CONVÊNIOS Os recursos destinados à execução dos convênios - em instituição financeira submetida a são depositados e geridos pelos convenentes, em processo de desestatização ou, ainda naquela adqui- contas específicas para cada convênio celebrado, rente de seu controle acionário. observados os seguintes critérios fixados pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN: •nos casos em que o convenente seja órgão ou enti- QUEM PAGA? MS / FNS QUEM RECEBE? CONVENENTE dade da Administração Pública Federal, não integrante da conta única ou instituição de direito privado: - no Banco do Brasil; - na Caixa Econômica Federal; ou QUAIS RECURSOS? •Específicos para o convênio - em outra instituição bancária cujo controle acionário seja detido pela União. •nos casos em que o convenente integre a administração estadual, municipal ou do Distrito Federal, alternativamente, a seu critério: - no Banco do Brasil; MANUAL BÁSICO - na Caixa Econômica Federal; - em outra instituição financeira oficial, inclusive de caráter regional; GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 43 TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO É a principal modalidade de transferência de recursos federais para os Estados, Municípios e Distrito Federal, a título de financiamento das ações e serviços de saúde. Os recursos destinados à execução da Atenção Básica e das ações específicas de Programas e Incentivos do Ministério da Saúde são transferidos •em outra instituição financeira oficial de caráter regional; •em instituição financeira submetida a processo de desestatização ou ainda naquela adquirente de seu controle acionário. do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Esta- As contas bancárias utilizadas para movimentação duais ou Municipais de Saúde, observadas as con- dos recursos transferidos fundo a fundo deverão ser dições de gestão, bem como as qualificações de esta- identificadas, de acordo com os objetivos a que se dos e municípios aos respectivos Programas e Incen- destinam. tivos de acordo com a regulamentação específica. Por exemplo: O Banco do Brasil é a instituição financeira utilizada •conta FUNDO (teto financeiro da assistência e pelo FNS para a efetivação dos repasses dos tetos outros programas); financeiros destinados ao financiamento das ações de Atenção Básica. Os demais recursos federais transferidos do FNS para os Fundos de Saúde de Estados, Municípios e Distrito Federal •conta PAB (Piso de Atenção Básica, Fixo e Variável e outros incentivos); •conta ECD (Epidemiologia e Controle de Doença); e habilitados em Gestão Plena de Sistema são creditados •MAC/VISA (Ações de Média e Alta Complexidade e movimentados em instituição financeira conveniada de Vigilância Sanitária). com o MS, alternativamente, a critério do gestor: •no Banco do Brasil; 44 •na Caixa Econômica Federal; Da União para os Estados QUEM TRANSFERE? MS / FNS QUEM RECEBE? SES / FES QUAIS RECURSOS? •Definidos a partir da condição de gestão, conforme detalhamento a seguir: Estados habilitados na Gestão Avançada do Sistema Estados habilitados na Gestão Plena do Sistema . Teto Financeiro da Assistência, deduzidos os Tetos dos Municípios habilitados em Gestão Plena •Atenção Básica: PAB Fixo dos Municípios não habilitados PAB Variável: - PACS dos Municípios não habilitados, porém qualificados no Programa - PSF dos Municípios não habilitados, porém qualificados no Programa . Fundo de Ações Estratégicas e Compensação FAEC •PAB Fixo de Municípios não habilitados Estados qualificados em outros incentivos e programas especiais, independentemente da condição de gestão •Medicamentos Excepcionais •Medicamentos para Saúde Mental •Calamidade Pública . Epidemiologia e Controle de Doenças dos Municípios não certificados GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO . Primeiro nível da média complexidade, em regiões qualificadas, nos casos em que o Município sede estiver habilitado somente em Gestão Plena de Atenção Básica Ampliada. 45 Da União para os Municípios QUEM TRANSFERE? MS / FNS QUEM RECEBE? SMS / FMS QUAIS RECURSOS? •Definidos a partir da condição de gestão, conforme detalhamento a seguir: Municípios habilitados na Gestão Plena de Atenção Básica •Atenção Básica: Municípios habilitados na Gestão Plena do Sistema . Teto Financeiro da Assistência •Atenção Básica: PAB Fixo PAB Variável: - Vigilância Sanitária - Farmácia Básica, quando qualificado - PACS, quando qualificado - PSF, quando qualificado •Epidemiologia e Controle de Doenças, quando certificado . Fundo de Ações Estratégicas e Compensação FAEC PAB Fixo PAB Variável: - Vigilância Sanitária - Farmácia Básica, quando qualificado - PACS, quando qualificado - PSF, quando qualificado •Epidemiologia e Controle de Doenças, quando certificado 46 Municípios qualificados em outros incentivos e programas especiais, independentemente da condição de gestão: •Medicamentos para Saúde Mental •Atenção Básica dos Povos Indígenas •Descentralização da FUNASA •Calamidade Pública Gestão Gestão dos Recursos D O F U N D O D E S AÚD E Ilustração baseada em foto de Paulo de Araújo COMO APROVEITAR MELHOR OS RECURSOS DESTINADOS À SAÚDE? É fundamental reconhecer que os recursos financeiros destinados às ações e serviços de saúde são otimizados PLANEJAMENTO Agenda de Saúde Plano de Saúde Plano Plurianual – PPA e Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO ORÇAMENTO LOA compatível com planejamento EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E Fundo de Saúde FINANCEIRA com um planejamento voltado para o atendimento das necessidades de saúde da população. ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO É necessária a construção de uma gestão orça- Relatório de Gestão Conselho de Saúde Controle Social mentária-financeira do SUS que integre as funções planejar, orçar, executar, acompanhar, fiscalizar e As funções integradas dessa gestão orçamentáriafinanceira, indicam a existência de um fluxo permanente do planejamento à avaliação e produzem o resultado em saúde esperado, como é demonstrado a seguir: AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE RESULTADO EM SAÚDE GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO avaliar os recursos aplicados em saúde. 47 PLANEJAMENTO Instrumentos de Planejamento O Planejamento é o trabalho de preparação para qualquer empreendimento. Pode ser entendido também como o processo que leva ao estabelecimento Plano Plurianual – PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO de um conjunto coordenado de ações visando à Lei Orçamentária Anual – LOA consecução de determinados objetivos. Nesse Agenda de Saúde sentido, consiste na elaboração de planos ou progra- Plano de Saúde mas governamentais. Programas Para iniciar o processo orçamentário é preciso definir programas que busquem soluções dos problemas identificados, a partir de diagnóstico realizado. Cada programa constitui-se em uma das formas de expressão da política de saúde, cujo objetivo é produzir uma mudança na situação atual. O programa con- Plano Plurianual – PPA, Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA Na prática, a concretização do planejamento na Administração Pública se dá em médio prazo pelo Plano Plurianual – PPA e, em curto prazo, pela Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO. tém objetivos, metas (objetivos quantificados) e in- O PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do dicadores que permitem acompanhar, controlar e governante (Chefe do Poder Executivo) e enca- avaliar a sua execução. minhado para a aprovação do Poder Legislativo até 31 de agosto, para viger no 2º, 3º e 4º anos do seu mandato. O sucessor governará no primeiro ano do seu mandato com o PPA elaborado pelo governo anterior. O PPA contém as Metas de Governo e toma por base a Agenda de Saúde e as metas plurianuais contidas nos Planos de Saúde. É com base no PPA que é 48 elaborada a LDO, contendo as orientações para a preparação do Orçamento, que nada mais é do que o planejamento colocado em prática. Agenda de Saúde Estabelece os eixos referenciais prioritários no processo de planejamento em saúde. A definição das prioridades do nível nacional para o estadual e municipal estabelece, entre os gestores, um entendimento em torno dos objetivos fundamentais para a melhoria da situação de saúde e da qualidade da Por exemplo, a Agenda Nacional de Saúde, definida em 2001, estabeleceu como prioridades de atuação os eixos listados no quadro a seguir: atenção oferecida à população. Partindo de uma inseridos no SUS, é possível compatibilizar uma direção comum da política de saúde e a flexibilidade para incorporar as especificidades dos diversos entes da federação. Agenda Nacional de Saúde •Redução da mortalidade infantil e materna; •Controle de doenças e agravos prioritários; •Melhoria da gestão, do acesso e da qualidade das ações, serviços e informações de saúde; •Reorientação do modelo assistencial e descentralização; •Desenvolvimento de recursos humanos no setor saúde; e •Qualificação do controle social. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO ação articulada de todas as áreas e níveis de governo 49 As agendas orientam a elaboração dos planos de saúde dos respectivos níveis de governo, contemplando metas e intenções para o período de quatro anos de gestão. Constroem, de forma ascendente, o quadro de metas quantificáveis e passíveis de acompanhamento, servindo de base para a elaboração dos futuros relatórios de gestão, correlacionando os resultados obtidos com os recursos aplicados. Plano de Saúde O Plano de Saúde explicita o diagnóstico da situação social e sanitária, os objetivos, metas e prioridades da ação de governo em saúde. O Plano de Saúde deve conter e compatibilizar em cada esfera, de forma clara, o quadro de metas, a programação pactuada e integrada, os resultados físicos e financeiros. O Plano de Saúde é revisado, anualmente, em função de novas metas de gestão e adequação à dinâmica da política de saúde. O Quadro de Metas destaca as metas da ação do governo em saúde, em cada esfera, para cada exercício anual. Resulta de negociação e consenso entre Órgãos Gestores e Conselhos de Saúde. A Agenda de Saúde e o Plano de Saúde devem ser submetidos, pelos Órgãos Gestores, aos respectivos Conselhos de Saúde. Plano de Saúde Quadro de metas anual 50 Síntese do planejamento dos gastos com Saúde AGENDAS DE SÁUDE PPA NECESSIDADE METAS / PROGRAMAS DE GASTOS LDO COM SAÚDE LOA PLANOS DE SAÚDE PPI PDR PODER PÚBLICO MANUAL BÁSICO CONSELHO DE SAÚDE / PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 51 ORÇAMENTO Os programas previstos no Plano e na Agenda de Saúde constituem a base para a elaboração dos instrumentos do processo orçamentário – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Orçamento LOA Classificação Orçamentária das Despesas Os instrumentos orçamentários – PPA, LDO e LOA – são leis que exprimem, em termos financeiros, a destinação de recursos públicos para as necessidades, diretas ou indiretas, de atendimento ao cidadão. Tais documentos não se constituem apenas em um conjunto organizado de receitas e despesas aprovadas com a finalidade de dar cumprimento formal e legal à matéria. Ao contrário, espelham decisões políticas. Lei Orçamentária Anual – LOA A LOA define recursos, para o próximo exercício financeiro, estimando receitas e fixando despesas, relativas aos três poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo). Inclui todos os órgãos da administração Os recursos estaduais e municipais destinados ao direta e indireta, os fundos especiais (inclusive os SUS são claramente apresentados no PPA, na LDO fundos de saúde), fundações e demais instituições e na LOA, segundo os programas definidos na Agen- mantidas pelo poder público. da e no Plano de Saúde. Os recursos definidos no Orçamento, para os progra- A LDO representa a ligação entre o PPA e a LOA, mas, devem estar de acordo com as metas que o cujas metas e prioridades seguem a lógica dos pro- governo pretende atingir no próximo exercício. gramas estabelecidos no PPA. O poder executivo deve encaminhar ao legislativo a proposta orçamentária até 30 de agosto de cada ano. A proposta deve ser aprovada pelo poder legislativo até 15 de dezembro. 52 Classificação Orçamentária Classificação orçamentária é o agrupamento das informações por meio de códigos numéricos que identificam quais são os recursos e sua destinação, bem como quais os órgãos ou entidades responsáveis pela sua execução, entre outras informações rele- Visualizando as despesas no orçamento vantes, detalhadas em Funções, Sub-Funções, Pro- As despesas fixadas são classificadas seguindo uma gramas, Projetos, Atividades etc. codificação padrão que tem por objetivo identificar os programas e dar transparência para os efeitos de Ao contrário do que se pensa, os códigos utilizados acompanhamento, fiscalização e avaliação dos resultados da execução orçamentária. na classificação orçamentária servem para dar É possível visualizar as despesas no Orçamento por transparência e não para esconder informações. Por diversos ângulos. Cada identificação de despesa essa razão um pouco de conhecimento de Orça- possui uma função ou finalidade específica e um mento será útil, tanto a quem vai trabalhar nos fundos objetivo original que justificam sua criação, e podem de saúde, quanto a quem vai participar dos conselhos ser associados a um problema ou necessidade básica de saúde. que se procura resolver ou atender. Sou um procedimento ambulatorial básico realizado pelas Secretarias Estaduais e/ou Municipais de Saúde com recursos destinados ao PABFixo do Programa Saúde da Família, subfunção atenção básica, função saúde, previsto no orçamento do Ministério da Saúde. Ufa!... Mas pode me chamar de: 36901/10.301.0001.0587.00XX... GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO A importância da codificação 53 PARA QUÊ? Classificação Funcional - responde à pergunta “Em que área” de ação governamental a despesa será realizada? EM QUE ÁREA? No Orçamento poderão ser evidenciados, separadamente: QUEM? •o que será implementado, para que, qual o produto, resultados esperados, serviços e bens a serem obtidos; •quem será responsável pela programação; •quais os insumos utilizados ou adquiridos na implementação; e O QUE? Resumidamente, é possível fazer as seguintes associações: Classificação Institucional A classificação institucional compreende os Órgãos Classificação Institucional – responde à pergunta Orçamentários e suas respectivas Unidades Orça- “ Quem” é o responsável pela programação? mentárias. Exemplo: Classificação Programática ou Categoria da Pro- Ministério da Saúde 36, Fundo Nacional de Saúde 901 gramação – responde à pergunta “Para que” os recursos são alocados? (finalidade). Classificação da Despesa por Natureza – responde à pergunta”O Que” será adquirido e “Qual” o efeito da realização da despesa? 54 •se a despesa é realizada, ou não, na área da Saúde. 36 ÓRGÃO 901 UNIDADE ORÇAMENTÁRIA 1º/2º° dígitos identificam o Órgão Orçamentário 3º/4º/5º dígitos determinam a sua Unidade Orçamentária Classificação Funcional Programática relação institucional. Em seguida, será feita a A classificação funcional, composta de um conjunto característica do órgão/unidade em que as despesas de funções e subfunções prefixadas, serve para estão sendo efetuadas. namental. Trata-se de uma classificação independente da estrutura programática. Exemplo: Função Saúde 10, Subfunção Atenção Básica 301 10 Função A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Subfunção A subfunção representa uma parte da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação, a subfunção identifica a natureza básica das ações que se agrupam em torno das funções. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes. Assim, a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. A partir da ação, classifica-se a despesa FUNÇÃO 301 SUBFUNÇÃO 1º campo o campo da Função com dois algarismos 2º campo o campo da Subfunção com três algarismos Após a classificação institucional, seguida da funcional, vem normalmente codificado o programa e, dentro do programa, identifica-se o projeto ou atividade que depois segue um número de ordem de determinada ação a ser custeada por determinada despesa. Um código completo de um “Programa de Trabalho” contempla a chamada classificação funcional-programática. O resultado dessa classificação contém elementos que identificam: Função, Subfunção, Programa, Ação e Localizador de Gasto. de acordo com a especificidade de seu conteúdo e Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito produto, em uma subfunção, independente de sua da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO agregar os gastos públicos por área de ação gover- associação com a função voltada à área de atuação 55 Municípios, a classificação funcional programática permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. Classificação quanto à natureza da despesa Para classificar uma despesa quanto à sua natureza Essa classificação, apesar de ter o objetivo de iden- deve-se considerar a categoria econômica, o grupo tificar as áreas em que as despesas estariam sendo a que pertence, o elemento e a modalidade da realizadas, preserva, na sua lógica de aplicação, o aplicação. caráter matricial da funcional-programática, ou seja, as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas. A natureza da despesa é classificada por: •Categoria Econômica da Despesa – CED: dividida em: - Despesa Corrente: todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. - Despesa de Capital: aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. •Grupo de Natureza da Despesa – GND: agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto: 1 - Pessoal e Encargos Sociais; 2 - Juros e Encargos da Dívida; 3 - Outras Despesas Correntes; 4 - Investimentos; 5 Inversões Financeiras; 6 - Amortização da Dívida. •Modalidade de Aplicação – MA: indica se os recursos são aplicados, diretamente, por órgãos ou 56 entidades no âmbito da mesma esfera de Governo os objetos de gasto, tais como diárias, material de ou por outra. Tem por objetivo possibilitar a elimina- consumo, serviços de terceiros prestados sob ção da dupla contagem dos recursos transferidos ou qualquer forma, obras e instalações, equipamentos, descentralizados. material permanente e outros de que a administração •Elemento de Despesa – ED: serve para identificar pública se serve para a consecução de seus objetivos. Exemplo: Despesa Corrente 3, Outras Despesas Correntes 3, Transferências a Estado 30, Contribuições 41. 5º/6º dígitos indicam o Elemento de Despesa 3 CED 3 GND 3º/4º dígitos indicam a Modalidade de Aplicação 30 MA 2º dígito indica o Grupo de Natureza da Despesa 41 ED MANUAL BÁSICO 1º dígito indica a Categoria Econômica da despesa GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 57 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA QUE ORIENTAÇÕES PODEM SER DADAS PARA UMA BOA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DO FUNDO DE SAÚDE? O Fundo de Saúde deve utilizar contabilida- O resultado financeiro da arrecadação das receitas de específica e integrada à contabilidade ge- destinadas ao Fundo de Saúde deve ser repassado, ral do ente a que se vincula para: automaticamente, pela Secretaria de Finanças/Fa- •processamento de suas receitas e despesas; e zenda, ou outro órgão correspondente. •execução orçamentária, financeira e patrimonial. A entrada de recursos no Fundo de Saúde se materializa por meio de repasse da Tesouraria, da conta bancária central (órgão de finanças) para a conta vinculada ao programa existente no Fundo. Essa 58 Com objetivo de tornar claro o cumprimento da Emenda Constitucional nº 29/2000, os recursos provenientes de receita própria, de impostos, destinados às ações e serviços de saúde, devem ser depositados na conta do Fundo, com detalhamento das respectivas fontes. movimentação financeira entre contas do Ativo Fi- O Fundo de Saúde dispõe de programação própria nanceiro dispensa emissão de empenho. Isso porque de desembolso e seus recursos provém de fontes não se trata de uma despesa, uma vez que esta só específicas. Suas despesas devem ser efetuadas ocorre quando o Fundo de Saúde realiza seus próprios seguindo as exigências legais requeridas a quaisquer dispêndios. outras despesas da administração pública (processa- mento; licitação quando necessário; contrato ou empenho; liquidação e a efetiva despesa). Os recursos vinculados ao Fundo de Saúde são utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação. Assim, do ponto de vista contábil, o saldo positivo do Fundo apurado no balanço de um CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS SÃO AS DESPESAS QUE CONSTAM NO ORÇAMENTO. HÁ CRÉDITOS NORMAIS PREVISTOS NO ORÇAMENTO E QUE FAZEM PARTE DO PROJETO DE LEI DO EXECUTIVO, APROVADO PELO LEGISLATIVO. E OUTROS QUE DECORREM DE EMENDAS AO ORÇAMENTO, INTRODUZIDAS PELO LEGISLATIVO. ano, deve ser transportado para exercício seguinte, a fim de dar continuidade e garantir sua aplicação Quando falta saldo orçamentário o problema é em saúde. resolvido por meio da alteração do orçamento. Para Os relatórios que demonstram, mensalmente, a origem e a aplicação dos recursos movimentados pelo Fundo, devem ser elaborados incluindo os recursos próprios e os transferidos pelas outras esferas de governo. Esses relatórios possibilitam o acompanhamento e a fiscalização pelo Conselho de Saúde. isso existe o crédito adicional. São tipos de créditos adicionais: •crédito suplementar: o poder executivo, por meio de um decreto, aumenta o valor dos recursos alocados em uma dotação (previsão de despesa) já existente no orçamento; •crédito especial: por meio de uma lei são alocados Contabilidade Todos os recursos do Fundo de Saúde, cuja alocação ao orçamento se dá por ocasião da elaboração da Lei Orçamentária Anual ou por meio de créditos recursos em uma dotação que ainda não existia; e •crédito extraordinário: destina-se a atender despesas urgentes e que não foram previstas no orçamento. MANUAL BÁSICO adicionais posteriores, devem ser contabilizados como receita orçamentária municipal e/ou estadual, obedecendo a sua aplicação às normas gerais de direito financeiro. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 59 Balancete Financeiro do Fundo de Saúde ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO O Balancete contém informações de todas as receitas (transferidas e próprias) e de todas as despesas do Fundo de Saúde. As despesas são relacionadas por itens, tais como: pessoal e encargos; material de consumo; serviços de terceiros; obras; equipamentos; dentre outras. COMO SABER SE OS RESULTADOS FORAM ATINGIDOS, E OS BENEFÍCIOS ALCANÇADOS? A POPULAÇÃO SENTIU OS EFEITOS? O acompanhamento dos programas e projetos/atividades compatíveis com a Agenda de Saúde, Plano de Saúde, PPA e LDO é fundamental para o exercício da fiscalização dos recursos aplicados na saúde. Dessa forma, garante-se que as metas definidas nos programas, seus prazos e os resultados esperados sejam alcançados. 60 Todos os gestores devem atuar de forma compro- ou seja, em obediência a uma ação planejada que metida com as metas estabelecidas. Para o acom- visa orientar a execução de forma correta e coibir panhamento da gestão dos recursos do Fundo de os atos de má-gestão. Saúde, do ponto de vista operacional, é fundamental a elaboração de demonstrativos orçamentários e financeiros. CONTROLE, AVALIAÇÃO E FISCALIZAÇÃO Com a transparência e a qualidade das informações, São vários os mecanismos de controle da execução dos garante-se melhor acompanhamento e fiscalização recursos aplicados em saúde. Entre eles destacam-se. por parte do Conselho de Saúde, do Poder Legislativo É oportuno lembrar que a Lei de Responsabilidade •Demonstrativo sintético de execução orçamentária do Fundo de Saúde Fiscal enfatizou a necessidade da transparência da Esse instrumento tem por objetivo concentrar infor- ação pública ao exigir a elaboração de relatórios de mações gerenciais da execução orçamentária. Além acompanhamento da gestão fiscal e a realização de comparar a execução realizada com a do período de audiências públicas para prestação de contas. anterior, permite a verificação contínua das dificuldades De acordo com a LDO federal, compete ao órgão orçamentárias – financeiras. concedente dos recursos, provenientes de trans- •Demonstrativo detalhado das principais des- ferências voluntárias, ou seja, convênios, acompa- pesas do Fundo de Saúde nhar a execução das atividades de projetos que são decorrentes da realização dos seus aobjetos. Segundo a EC nº 29/2000, os recursos depositados nos fundos de saúde são acompanhados e fiscalizados pelos conselhos de saúde. Esse demonstrativo tem por objetivo apresentar informações detalhadas das principais despesas do Fundo: despesas com material de consumo (material hospitalar e enfermagem, medicamentos, material de laboratórios e odontológicos, dentre outros) e de serviços A atividade de acompanhamento deve ser exercida, de terceiros (serviços ambulatoriais e hospitalares por quem tem essa competência, de forma pró-ativa, conveniados e contratados, dentre outros). GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO e dos Tribunais de Contas. 61 •SIOPS – Sistema de Informações sobre Orça- Mais que instrumento de controle, o SIOPS é impor- mentos Públicos em Saúde tante ferramenta de informação gerencial, pois O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – SIOPS, formalizado pela Portaria Interministerial nº 1.163, em outubro de 2000, é um instrumento de acompanhamento, fiscalização e controle da aplicação dos recursos vinculados em ações e serviços públicos de saúde. Esse sistema tem como objetivo reunir e organizar informações sobre as receitas totais dos Estados, do Distrito Federal e possibilita ao gestor do Fundo e ao Conselho de Saúde analisar as informações sobre o comportamento das receitas e das despesas em diferentes níveis de detalhamento. Permite, também, a comparação dos dados de Estados e Municípios segundo critérios regionais ou de porte populacional, além da consolidação de dados sobre o gasto público em diferentes formas de agregação. dos Municípios e despesas com ações e serviços pú- A partir da publicação da Norma Operacional de blicos de saúde. Produz e publica eletronicamente, Assistência à Saúde – NOAS, o preenchimento do no endereço http://siops.datasus.gov.br ou SIOPS passou a ser condição para habilitação às www.datasus.gov.br, indicadores sobre o comporta- condições de gestão do SUS. mento da receita e da aplicação dos recursos na área da saúde, inclusive o referente à Emenda Constitu- •Relatório Resumido da Execução Orçamentária cional nº 29/2000, o que favorece e facilita o controle O Relatório Resumido da Execução Orçamentária, social. também exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é uma fonte de informações sobre o comportamento da arrecadação e a realização da despesa da administração como um todo, sendo composto, ainda, do balanço orçamentário e dos demonstrativos da execução das receitas e das despesas, classificadas em diversas categorias contábeis. Esse relatório contempla as previsões anuais e atualizadas das receitas e das despesas. Deve ser publicado 30 dias 62 PRESTAÇÃO DE CONTAS COMPROVAR A APLICAÇÃO DOS RECURSOS meses pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com população superior a 50.000 habitantes, e a cada seis meses pelos demais Municípios. No cumprimento do dever de prestar contas, o poder público pode comprovar a aplicação dos recursos programados em saúde. O instrumento chave para a comprovação da conformidade da aplicação dos O anexo XVI do relatório demonstra a aplicação dos recursos financeiros do Fundo, destinados às ações percentuais exigidos pela EC nº 29, apresentando a e serviços de saúde, é o Relatório de Gestão. A receita total – destacando a receita de impostos e as comprovação da aplicação de recursos transferidos transferências constituicionais e legais, além da aos Estados e aos Municípios deve ser realizada, na receita de transferência de outras esferas de governo forma da legislação vigente: para o SUS – e as despesas com saúde por grupo de natureza e por subfunção. Esse documento integra Para o Ministério da Saúde: os formulários de coleta de dados do SIOPS que po- •Prestação de contas e relatório de atingimento do derá ser obtido por meio do endereço http:// objeto, se vinculados a convênio, acordo, ajuste ou siops.datasus.gov.br. outro instrumento do gênero, celebrados para a GESTÃO FINANCEIRA DO SUS MANUAL BÁSICO após o encerramento do exercício; a cada dois 63 execução de programas e projetos específicos; CONTROLE SOCIAL •Relatório de Gestão, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde, se os recursos forem repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de saúde; Para o Tribunal de Contas: •Prestação de Contas e Relatório de Gestão dos recursos repassados diretamente do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Estaduais e Municipais de Saúde e dos destinados à remuneração de serviços produzidos . O SUS prevê a participação da sociedade até na elaboração dos planos de saúde. Significa dizer que o Conselho de Saúde é o instrumento de participação dos segmentos da comunidade na própria gerência do SUS, atuando na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros. Uma das formas de exercício do controle social é a atuação deste Conselho de Saúde. O Conselho de Saúde tem desempenhado relevante papel no processo de implementação do SUS, tanto que a Emenda Constitucional nº 29/2000, determinou 64 que o acompanhamento e a fiscalização dos recursos do Fundo de Saúde fossem exercidos pelo Conselho de Saúde. O gestor do SUS deve apresentar, a cada três meses, ao Conselho de Saúde e em audiência pública nas Câmaras de Vereadores e nas Assembléias Legislativas respectivas, relatório detalhado contendo dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concluídas ou iniciadas no período, bem como, sobre a oferta e produção de serviços na rede assistencial própria, contratada ou conveniada. Para facilitar o exercício desse controle, a legislação prevê que as informações financeiras devem ser disponibilizadas aos demais organismos de represen- CONSELHOS DE SAÚDE, CONSULTAS E AUDIÊNCIAS PÚBLICAS, CARTAS, AVISOS DE CRÉDITOS E INTERNET SÃO MEIOS PELOS QUAIS A INFORMAÇÃO CLARA E OBJETIVA CHEGA AO CIDADÃO PARA O EXERCÍCIO DO CONTROLE SOCIAL! tação política ou da sociedade civil. MANUAL BÁSICO O mais importante no controle social é a participação do cidadão beneficiário do SUS nos Conselhos e a atenção destes aos anseios da sociedade. GESTÃO FINANCEIRA DO SUS 65 INFORMAÇÕES ÚTEIS Central de Atendimento do Fundo Nacional de Saúde 0800 644 8001 Disque Saúde 0800 61 1997 Serviço de Atendimento ao Usuário do SUS - SAC SUS 0800 644 9000 Conselho Nacional de Saúde - CONASS (61) 315-2150 Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde – CONASEMS (61) 315-2432 informações úteis Disque Saúde da Mulher 0800 644 0803 Portal da Saúde www.saude.gov.br Fundo Nacional de Saúde www.fns.saude.gov.br DATASUS www.datasus.gov.br SIOPS – Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde http://siops.datasus.gov.br 66