Laporan Penelitian
Menemukan, Mencatat, Melayani:
Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Studi dan Rencana Pelembagaan Identitas Hukum dan Sistem Pencatatan Sipil
dan Statistik Hayati (CRVS) pada Layanan Dasar
Juli 2016
Karya ini adalah sebuah produk dari staf Pusat Kajian Perlindungan Anak Universitas Indonesia (PUSKAPA). Temuan, penafsiran dan kesimpulan
dalam laporan ini merupakan pandangan penulis dan bukan mencerminkan pandangan dari Kolaborasi Masyarakat dan Pelayanan untuk
Kesejahteraan (KOMPAK), Pemerintah Indonesia maupun Pemerintah Australia.
Dukungan terhadap studi dan publikasi ini diberikan oleh Pemerintah Australia melalui KOMPAK.
Anda dipersilahkan untuk menyalin, menyebarkan dan mengirimkan karya ini untuk tujuan non-komersial.
Untuk meminta salinan laporan ini atau untuk keterangan lebih lanjut mengenai laporan ini, silakan hubungi KOMPAK–Communication and
Knowledge Management Unit (info@kompak.or.id). Laporan ini juga tersedia pada situs web KOMPAK dan PUSKAPA.
Studi ini juga menghasilkan Lima catatan kebijakan yang dapat diakses melalui situs web KOMPAK dan PUSKAPA.
Saran Kutipan:
Kusumaningrum, S., Bennouna, C., Siagian, C., & Agastya, N.L.P.M. (2016). Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia (Studi dan Rencana Pelembagaan
Identitas Hukum dan Sistem Pencatatan Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) pada Layanan Dasar). Jakarta, Indonesia: Pusat Kajian Perlindungan Anak Universitas Indonesia (PUSKAPA)
bekerja sama dengan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS) dan Kolaborasi Masyarakat dan Pelayanan untuk Kesejahteraan (KOMPAK).
Penulis:
Santi Kusumaningrum, Cyril Bennouna, Clara Siagian, Ni Luh Putu Maitra Agastya
Peneliti Utama:
Santi Kusumaningrum
Peneliti Senior:
Cyril Bennouna
Koordinator Penelitian dan Penanggung Jawab Teknis (dalam urutan abjad):
Clara Siagian, Harriz Jati, M. Akbar Halim, Muhammad Jaedi, Ni Luh Putu Maitra Agastya, Ni Made Martini Puteri, Putri Kusuma Amanda, Rahmadi Usman, Rama Adi Putra, Wenny
Wandasari
Peneliti (dalam urutan abjad):
Azhar Syah Ibra, Azhar Zaini, Bahrul Fuad, Bram Maurits, Cendy Adam, Feri Sahputra, Gary Yu, Meutia Aulia Rahmi, Muh. Asy’ari Mukrim, Muhaimin Z.A, Mustafrikhatul Maftukhah,
Nasrullah, Pocut Vonda, Prisilia Riski, Shaila Tieken, Roy Ferdy.
Penerjemah: Mia Hapsari
Editor: Bimo Suharyanto
Tata Letak: Yohanes Cahyanto Aji (Taman Ide)
Foto Halaman Depan: Feri Sahputra
Kredit Foto: PUSKAPA dan Kathryn Davis
KOMPAK
Jalan Diponegoro No. 72, Jakarta 10320 Indonesia
T: +62 21 8067 5000 F: +62 21 3190 3090
E: info@kompak.or.id
www.kompak.or.id
Pusat Kajian Perlindungan Anak
(Center on Child Protection)
Universitas Indonesia
Gedung Nusantara II (Ex PAU Ekonomi) FISIP,
Lantai 1 Kampus UI, Depok, 16424
T. 021.78849181 F. 021.78849182
www.puskapa.org
Menemukan, Mencatat, Melayani:
Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Studi dan Rencana Pelembagaan Identitas Hukum dan Sistem Pencatatan Sipil
dan Statistik Hayati (CRVS) pada Layanan Dasar
Juli 2016
ii
Daftar Isi
Daftar Isi ......................................................................................................................................................................... iii
Daftar Gambar ............................................................................................................................................................... vii
Daftar Tabel....................................................................................................................................................................viii
Daftar Kotak .................................................................................................................................................................... ix
Daftar Lampiran...............................................................................................................................................................x
Daftar Singkatan dan Istilah .......................................................................................................................................... xi
Kata Pengantar .............................................................................................................................................................. xv
Ucapan Terimakasih .....................................................................................................................................................xvii
Ringkasan Eksekutif.................................................................................................................................................... xviii
Temuan Utama ...............................................................................................................................................................xxi
Kelahiran, Pernikahan, dan Identitas Hukum Lainnya ................................................................................................xxi
Pencatatan Sipil dan Layanan Dasar .......................................................................................................................xxii
Pencatatan Kematian ........................................................................................................................................... xxiii
Gambaran Sistem ................................................................................................................................................ xxiv
1. Identitas Hukum & Pencatatan Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) di Indonesia ....................................................... 1
2. Metodologi .................................................................................................................................................................. 5
Pertanyaan Penelitian ............................................................................................................................................. 6
Tujuan Penelitian .................................................................................................................................................... 6
Pemilihan Lokasi .................................................................................................................................................... 6
Survei..................................................................................................................................................................... 7
Analisa Data Kuantitatif............................................................................................................................................ 9
Wawancara dengan Informan Inti .......................................................................................................................... 10
Diskusi Kelompok Fokus dan PRM ......................................................................................................................... 10
iii
Daftar Isi
Analisis Data Kualitatif .......................................................................................................................................... 11
Keterbatasan Penelitian ........................................................................................................................................ 11
Catatan mengenai Kondisi Geograis ...................................................................................................................... 12
3. Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS ....................................................................................................... 13
Apa yang Kami Maksud dengan CRVS .................................................................................................................... 14
Struktur Pemerintahan Daerah ............................................................................................................................... 14
Gambaran Umum mengenai Syarat Memperoleh Dokumen Identitas hukum ............................................................. 15
Memetakan Proses Pencatatan Sipil ....................................................................................................................... 16
Kelahiran ................................................................................................................................................... 16
Kematian ................................................................................................................................................... 17
Memetakan Statistik Hayati..................................................................................................................................... 18
4. Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini............................................................................................................. 21
Siapa Memiliki Apa? .............................................................................................................................................. 22
Akta kelahiran ............................................................................................................................................ 22
Akta perkawinan......................................................................................................................................... 25
Kartu keluarga (KK) ..................................................................................................................................... 25
Kartu tanda penduduk (KTP) ........................................................................................................................ 27
Angka kematian ......................................................................................................................................... 27
5. Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS .......................................................................................................... 29
Kesehatan ............................................................................................................................................................ 30
Latar belakang ........................................................................................................................................... 30
Temuan utama ........................................................................................................................................... 31
Pendidikan............................................................................................................................................................ 34
Latar belakang ........................................................................................................................................... 34
Temuan utama ........................................................................................................................................... 35
iv
Daftar Isi
Perlindungan dan Bantuan Sosial ........................................................................................................................... 37
Latar belakang ........................................................................................................................................... 37
Temuan utama ........................................................................................................................................... 37
6. Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS .................................................................................. 39
Meningkatkan Permintaan Pencatatan Sipil............................................................................................................. 40
Meningkatkan kesadaran masyarakat .......................................................................................................... 40
Memberi nilai tambah pada dokumen identitas hukum.................................................................................. 41
Penjangkauan ....................................................................................................................................................... 43
Pencatatan keliling ..................................................................................................................................... 43
Pembentukan Unit Pelayanan Teknis (UPT) untuk pencatatan sipil .................................................................. 44
Kerjasama dengan sektor kesehatan .......................................................................................................... 45
Kerjasama dengan sektor pendidikan........................................................................................................... 46
Kerjasama dengan sektor lain ..................................................................................................................... 46
Penyederhanaan Prosedur dan Penyesuaian Kontekstual ......................................................................................... 47
Menyiasati persyaratan kepemilikan akta perkawinan ................................................................................... 47
Biaya keterlambatan pencatatan .................................................................................................................. 47
Merampingkan prosedur veriikasi ............................................................................................................... 48
Kapasitas Penyedia Layanan .................................................................................................................................. 48
Operator Disdukcapil .................................................................................................................................. 48
Petugas kecamatan dan desa ..................................................................................................................... 49
Peningkatan kapasitas untuk sektor kesehatan............................................................................................. 50
Teknologi serta Sarana dan Prasarana .................................................................................................................... 51
Manajemen Data dan Implikasi Statistik Hayati ke Layanan Dasar ............................................................................ 53
NIK sebagai dasar mengakses layanan ........................................................................................................ 53
Upaya pengumpulan data secara paralel: kemubaziran, ketimpangan, dan implikasi ....................................... 55
v
Daftar Isi
Kerancuan tentang standar data acuan resmi untuk keperluan penyusunan program ...................................... 56
Penggunaan data ....................................................................................................................................... 57
Rencana dan rekomendasi untuk meningkatkan statistik hayati ..................................................................... 58
7. Simpulan ................................................................................................................................................................... 61
8. Rekomendasi ............................................................................................................................................................ 65
Meningkatkan Akses pada Pencatatan Sipil............................................................................................................. 66
Meningkatkan Permintaan atas Pencatatan Sipil ..................................................................................................... 67
Meningkatkan Kualitas dan Kemudahan Akses pada Layanan Pencatatan Sipil.......................................................... 68
Mengintegrasikan Proses Pencatatan Sipil ke dalam Layanan Dasar......................................................................... 68
Mendukung Inovasi yang Didasarkan pada Sistem .................................................................................................. 70
Lampiran: Bagan Alur Pelaporan Kelahiran dan Kematian ................................................................................................... 71
Daftar Pustaka ................................................................................................................................................................. 77
vi
Daftar Gambar
Gambar 1.
Proses pencatatan kelahiran ....................................................................................................................... 16
Gambar 2.
Proses pencatatan kematian ....................................................................................................................... 17
Gambar 3.
Distribusi usia kepemilikan akta kelahiran berdasarkan kecamatan ................................................................ 22
Gambar 4.
Persentase anak-anak yang tidak memiliki akta kelahiran, berdasarkan usia .................................................. 23
Gambar 5.
Usia anak mendapatkan akta kelahiran ........................................................................................................ 23
Gambar 6.
Sumber layanan akta kelahiran yang paling umum, berdasarkan dusun ......................................................... 24
Gambar 7.
Perantara yang paling umum untuk akta kelahiran........................................................................................ 24
Gambar 8.
Cakupan kepemilikan dokumen identitas hukum berdasarkan kecamatan ...................................................... 26
Gambar 9.
Proporsi pelayanan kesehatan reproduksi yang digunakan responden berdasarkan penyedia layanan .............. 33
Gambar 10. Persentase partisipasi sekolah berdasarkan usia .......................................................................................... 35
Gambar 11. Partisipasi sekolah berdasarkan usia, berdasarkan gender ............................................................................ 36
Gambar 12. Model integrasi catatan sipil dan statistik hayati dengan pelayanan dasar ...................................................... 68
vii
Daftar Tabel
Tabel 1.
Gambaran umum undang-undang dan peraturan terkait CRVS ........................................................................ 4
Tabel 2.
Pemilihan desa secara acak untuk keperluan survei ....................................................................................... 7
Tabel 3.
Demograi sampel survei .............................................................................................................................. 9
Tabel 4.
Ringkasan wawancara dengan informan inti ................................................................................................. 11
Tabel 5.
Tingkat inkonsistensi pencatatan perkawinan di anggota rumah tangga yang sudah menikah ......................... 26
Tabel 6.
Jenis bantuan terkait pemerolehan akta kelahiran yang diberikan oleh penyedia layanan kesehatan (per rumah
tangga yang menggunakan layanan) ............................................................................................................ 33
viii
Daftar Kotak
Kotak 1.
Disabilitas dalam sampel survei..................................................................................................................... 9
Kotak 2.
Hambatan umum kepemilikan identitas hukum............................................................................................. 41
ix
Daftar Lampiran
Lampiran 1.
Bagan alur pelaporan data kelahiran........................................................................................................... 71
Lampiran 2.
Bagan alur pelaporan data kematian........................................................................................................... 72
Lampiran 3.
Bagan pelaporan data kelahiran Kementerian Dalam Negeri......................................................................... 73
Lampiran 4.
Bagan pelaporan data kelahiran Kementerian Kesehatan ............................................................................. 74
Lampiran 5.
Bagan pelaporan data kematian Kementerian Dalam Negeri......................................................................... 75
Lampiran 6.
Bagan pelaporan data kematian Kementerian Kesehatan ............................................................................. 76
x
Daftar Singkatan dan Istilah
Akronim/Singkatan
Bahasa Indonesia
Bahasa Inggris
ABK
Analisis Beban Kerja
Workload analysis
ADB
Administrator Data Base
Database administrator
ADD
Anggaran Dana Desa
Village Fund
AMP
Audit Maternal Perinatal
Maternal & Perinatal Audit Program
ANC
Perawatan Kehamilan
Antenatal care
APBN
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
National Revenue and Spending Budget
BAPPEDA
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Regional Development Planning Agency
BDT
Basis Data Terpadu
The Uniied Database
Bidang Kesehatan Keluarga
-
Sub-directorate of Family Health
Bidang Pelayanan Kesehatan
-
Sub-directorate Health Service
Biro Tata Pemerintahan/ Tata
Pemerintahan Umum
-
Provincial Governance Bureau
BOS
Bantuan Operasional Sekolah
School’s Operational Funds from the National
Government
BPKD
Badan Pengelola Keuangan Daerah
Local Finance Agency
BPMD
Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa
Village Community Empowerment Agency
BPJS Kesehatan
Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan
Social Insurance Agency for Universal Health
Coverage
BPJS Ketenagakerjaan
Badan Penyelenggara Jaminan Sosial
Ketenagakerjaan
Social Insurance Agency for Employment
BPMPKB
Badan Pemberdayaan Masyarakat, Perempuan dan
Keluarga Berencana
Agency for the Empowerment of Community,
Women and Family Planning
BPS
Badan Pusat Statistik
Central Statistics Agency
BSM/KIP
Bantuan Siswa Miskin/Kartu Indonesia Pintar
Assistance for Poor Students
CRVS
Pencatatan Sipil dan Statistik Vital
Civil Registration and Vital Statistics
Dapodik
Data Pokok Pendidikan
Education Management Information System
Dasawisma
Pembagian semi-informal yang terdiri dari 10
rumah dan dikelola oleh kader PKK
A semi-informal administrative division consisting
of 10 households and managed by cadres of the
Family Empowerment Movement
Desa/Gampong
-
Village
DAU
Dana Alokasi Umum
General allocation grant
DFAT
Pemerintah Australia Departemen Urusan Luar
Negeri dan Perdagangan
Australian Department of Foreign Affairs and Trade
Dinas Kesehatan
-
Health Ofice
Dinas Pendidikan
-
Education Ofice
Dinas Sosial
-
Social Affairs Ofice
Disdukcapil
Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil
Ofice of Population Administration and Civil
Registration
Disnakertransduk
Dinas Tenaga Kerja, Transmigrasi dan
Kependudukan (Jawa Tengah)
Ofice of Workforce, Transmigration and Population
(In Central Java)
xi
Daftar Singkatan dan Istilah
Akronim/Singkatan
Bahasa Indonesia
Bahasa Inggris
Disregduk
Dinas Registrasi Kependudukan (Aceh)
Ofice of Population Registration (in Aceh)
Dukuh/Dusun
-
Hamlet or sub-village
Dukun/Dukun Beranak
-
Traditional birth attendant
GDP
Produk domestik bruto
Gross Domestic Product
GoI
Pemerintah Indonesia
The Government of Indonesia
ICD-10
-
International Statistical Classiication of Diseases
and Related Health Problems, tenth revision
ICT
-
Information and communications technology
IMS
-
Integrated and mobile services
Itsbat Nikah
Pengesahan Pernikahan Muslim
Marriage legalization for Muslim couples
Jamkesda
Jaminan Kesehatan Daerah
District Health Insurance
JKN
Jaminan Kesehatan Nasional
National Health Insurance
JKRA
Jaminan Kesehatan Rakyat Aceh
Provincial Health Insurance for Aceh
KK
Kartu Keluarga
Family Card
KKS/KPS
Kartu Keluarga Sejahtera/Kartu Perlindungan Sosial
Family Welfare Card/Social Protection Card
Kohort Bayi
Kohort Bayi
Cohort logbook for babies
Kohort Ibu
Kohort Ibu
Cohort logbook for mothers
KOMPAK
Kolaborasi Masyarakat dan Pelayanan untuk
Kesejahteraan
Governance for Growth
KTP
Kartu Tanda Penduduk
National Identity Card (for individuals above 17
years old or legally married)
Kube
Kelompok Usaha Bersama
Collective Microloans Program
KUA
Kantor Urusan Agama (Kecamatan)
Religious Affairs Ofice in the sub-district
Lokmin
Lokakarya Mini
Mini workshop
LPKA
Lembaga Pembinaan Khusus Anak
Juvenile Rehabilitation Institution
LTU
Kecamatan Liukang Tuppabiring Utara
North Liukang Tuppabiring Sub-district
Ministry of National
Development Planning/
BAPPENAS
Kementerian Perencanaan Pembangunan
Nasional Republik Indonesia/Badan Perencanaan
Pembangunan Nasional
Indonesian Ministry of National Development
Planning/National Development Planning Agency
MoHA
Kementerian Dalam Negeri
Ministry of Home Affairs
Mukim
Unit semi-informal antara Kecamatan dan Desa di
Aceh
A semi-informal unit between sub-district and
villages in Aceh
Musrenbang
Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan
Community Discussion for Development and
Planning
NIK
Nomor Induk Kependudukan
Single Identity Number
Pangkep
Kabupaten Pangkajene dan Kepulauan
District Pangkajene and Kepulauan
Paten
Pelayanan Administrasi Terpadu Kecamatan
Integrated administration service at the sub-district
level
PAUD
Pendidikan Anak Usia Dini
Early Childhood Education Program
xii
Daftar Singkatan dan Istilah
Akronim/Singkatan
Bahasa Indonesia
Bahasa Inggris
PBI-JKN/KIS
Penerima Bantuan Iuran – Jaminan Kesehatan
Nasional/Kartu Indonesia Sehat
Nationally-subsidized health insurance
Perda
Peraturan Daerah
Local bylaws
Perdes
Peraturan Desa
Village regulation
Perpres
Peraturan Presiden
Presidential regulation
PKD/Polindes/Poskesdes/Pustu
Poli Klinik Desa/Pos Kesehatan Desa/ Puskesmas
Pembantu
Village Health Clinic/Auxiliary Health Clinic
PKH
Program Keluarga Harapan
Family Hope Program
PKK
Pemberdayaan & Kesejahteraan Keluarga
Family Empowerment Movement
PKKPM
Peningkatan Kesejahteraan Keluarga melalui
Pemberdayaan Masyarakat
Family Welfare Improvement through Community
Empowerment
PMKS
Penyandang Masalah Kesejahteraan Sosial
People with Social Welfare Issues
Polisi desa
Village safety oficer
PPEP
(Bidang) Penelitian, Pengendalian dan Evaluasi
Pembangunan
(Division of) Research, Monitoring and Development
Evaluation
PPLS
Pendataan Program Perlindungan Sosial
Data Collection on Social Protection Program
Pusdatin
Pusat Data dan Informasi (tingkat Kementerian)
Data and Information Centre (Ministerial level)
Puslitbangkes
Pusat Penelitian dan Pengembangan Kesehatan
National Institute of Health Research and
Development
PPEP
(Bidang) Penelitian, Pengendalian dan Evaluasi
Pembangunan
(Division of) Research, Monitoring and Development
Evaluation
PUSKAPA
Pusat Kajian Perlindungan Anak Universitas
Indonesia
The Center on Child Protection at Universitas
Indonesia
Puskesmas
Pusat Kesehatan Masyarakat
Community Health Centre at sub-district level
Posyandu
Pos Pelayanan Terpadu
Integrated Health Services Post
Rastra
Beras untuk rakyat sejahtera
Rice for Welfare
RK/RW
Rukun Kampung/Rukun Warga- Unit pemerintahan
di bawah dusun/dukuh
The administrative unit below dusun/dukuh
RKA-KL
Rencana Kerja Anggaran-Kementerian/Lembaga
Ministry Work Plan and Budget
RPJMN
Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional
National Medium Term Development Plan
RT
Rukun Tetangga-Unit pemerintahan di bawah RK/
RW
The administrative unit below RK/RW
SAP
-
Social Assistance Program
SDGs
Tujuan Pembangunan Berkelanjutan
Sustainable Development Goals
Sekda
Sekretaris Daerah
District Secretary
Sekdes
Sekretaris Desa
Deputy Head of Village
SIAK
Sistem Informasi Administrasi Kependudukan
Population Administration Information System
SIMKAH
Sistem Informasi Manajemen Nikah
Marriage Information Management System
SIMKIB
Sistem Informasi Manajemen Kematian Ibu dan
Bayi
Information System of Maternal and Infant Mortality
xiii
Daftar Singkatan dan Istilah
Akronim/Singkatan
Bahasa Indonesia
Bahasa Inggris
SKK
Surat Keterangan Kematian
Death Notiication Letter
SKL
Surat Keterangan Lahir
Birth Notiication Letter
SKPD
Satuan Kerja Perangkat Daerah
Local Government Working Units
SKTM
Surat Keterangan Tidak Mampu
Statement of Material Need
SMA
Sekolah Menengah Atas
Senior High School
SMP
Sekolah Menengah Pertama
Junior High School
SP2TP
Sistem Pencatatan dan Pelaporan Tingkat
Puskesmas
Recording and reporting system at Puskesmas level
SRS
-
Sample Registration System
SUSENAS
Survei Sosial Ekonomi Nasional
National Social and Economic Survey
TK
Taman Kanak-kanak
Kindergarten
TKSK
Tenaga Kesejahteraan Sosial Kecamatan
Sub-district Social Welfare Oficer
UPT
Unit Pelaksana Teknis untuk pencatatan sipil
Technical Implementation Unit for civil registration
xiv
Kata Pengantar
REPUBLIK INDONESIA
KEMENTERIAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
KATA PENGANTAR
DEPUTI MENTERI PPN/KEPALA BAPPENAS
BIDANG KEPENDUDUKAN DAN KETENAGAKERJAAN
Saya menyambut gembira dengan diselesaikannya laporan studi “Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di
Indonesia” dalam rangka melembagakan identitas hukum dan sistem pencatatan sipil dan statistik hayati (CRVS) pada layanan dasar.
Studi ini sejalan dengan prioritas Pemerintah Indonesia yang menjadikan pencatatan sipil sebagai bagian dalam strategi pengurangan
kemiskinan. Studi ini juga sejalan dengan komitmen Pemerintah Indonesia di tingkat Regional dalam Asia-Paciic CRVS Decade 2024
dan di tingkat global dalam Tujuan Pembangunan Berkelanjutan atau Sustainable Development Goals (SDGs).
Cakupan identitas hukum yang rendah tidak hanya mengakibatkan jutaan rakyat Indonesia tidak mendapatkan hak atas identitas
hukumnya, namun juga mempersulit mereka untuk mengakses berbagai layanan dasar. Di sisi pemerintah, ketidaklengkapan cakupan
identitas hukum bagi masyarakat menandakan belum akuratnya data kependudukan dan peristiwa-peristiwa penting yang dialami
penduduk (statistik hayati) sehingga menyulitkan perencanaan dan penganggaran pembangunan. Untuk mengatasi hal ini, Pemerintah
telah menetapkan strategi perluasan cakupan pencatatan kelahiran dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
(RPJMN) 2015-2019. Pada akhir tahun 2019, pencatatan kelahiran sebagai fondasi sistem CRVS harus mencapai target kepemilikan
akta kelahiran hingga 85 persen dari semua anak Indonesia, dan 77,4 persen dari anak-anak yang berada di dua kuintil kemiskinan
terbawah.
Perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan menjadi Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2013 mengandung beberapa langkah maju. Pemerintah dituntut untuk bergerak secara aktif menjangkau dan mempermudah
akses bagi warga masyarakat untuk memenuhi hak mereka atas pencatatan sipil dan kepemilikan identitas hukum (stelsel aktif), yang
salah satunya diwujudkan melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 tentang Percepatan Peningkatkan Cakupan
Kepemilikan Akta Kelahiran. Melalui kerja sama antar sektor dan parapihak, telah dilaksanakan pula penyediaan layanan identitas
hukum melalui pelayanan terpadu dan keliling, sehingga masyarakat dalam waktu dan tempat yang sama dapat mengakses layanan
pengesahan perkawinan, pencatatan dan penerbitan buku nikah/akta perkawinan, diikuti dengan pencatatan dan penerbitan akta
kelahiran anak-anaknya.
xv
Studi ini mempertegas kebutuhan Pemerintah untuk senantiasa membenahi kualitas pelayanan identitas hukum dan pelayanan
dasar. Berbagai temuan di dalam studi ini dapat menjadi motivasi bagi Pemerintah untuk secara kreatif mencari cara yang mampu
mempermudah dan mempercepat akses masyarakat pada layanan pencatatan sipil, meningkatkan kesadaran masyarakat tentang
pentingnya identitas hukum, serta memberi manfaat langsung dari pencatatan sipil tanpa mengurangi akses masyarakat ke layanan
dasar yang mereka butuhkan. Studi ini juga memperlihatkan beberapa contoh baik tentang bagaimana perencanaan pembangunan
berbasis data hayati dapat berkontribusi dalam penyediaan layanan dasar yang lebih memadai dan tepat sasaran.
Menindaklanjuti tantangan yang ditemukan di dalam studi ini, diperlukan komitmen dan kerja sama yang kuat antar sektor, baik
dari lembaga yang bertugas untuk menyelenggarakan layanan administrasi kependudukan, kesehatan, pendidikan, maupun sektor
bantuan dan perlindungan sosial. Penguatan kolaborasi secara vertikal juga diperlukan untuk memastikan tersedianya layanan dan data
kependudukan yang akurat serta dinamis untuk perencanaan program pemerintah di tingkat pusat, provinsi, kabupaten, kecamatan,
hingga pada tingkat desa. Dengan sistem CRVS yang baik, maka efektivitas kebijakan dan program yang telah dibuat menjadi semakin
mudah diukur dampaknya.
Mewakili Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS, kami menyampaikan terima kasih atas dukungan dari
berbagai pihak dalam terlaksananya studi ini, khususnya kepada Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Kesehatan, Kementerian
Sosial, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Badan Pusat Statistik, dan fungsi-fungsi berkaitan di wilayah penelitian, serta kepada
Pemerintah Daerah setempat atas komitmennya bersama-sama mewujudkan target pembangunan terkait. Pada kesempatan ini pula,
kami juga ingin menyampaikan terima kasih kepada Pemerintah Australia atas dukungannya dalam studi ini dan inisiatif lanjutannya.
Saya berharap agar rekomendasi yang muncul dari studi ini dapat segera kita tindak lanjuti bersama untuk Indonesia yang lebih baik.
Hormat kami,
Rahma Iryanti
Deputi Menteri PPN/Kepala Bappenas Bidang Kependudukan dan Ketenagakerjaan
xvi
Ucapan Terima Kasih
Penghargaan setinggi-tingginya saya sampaikan kepada semua pihak yang membantu dalam proses penyelesaian laporan ini.
Pertama, dan yang terpenting, terima kasih saya sampaikan untuk semua responden dan narasumber yang telah berpartisipasi dalam
penelitian ini yang telah menyediakan waktu dan keterbukaannya, dan berkenan untuk berbagi pengetahuan dengan kami. Rasa
terima kasih setinggi-tingginya saya sampaikan kepada para peneliti dan tim operasional kami, serta untuk rekan-rekan penulis, Cyril
Bennouna, Clara Siagian, dan Ni Luh Putu Maitra Agastya.
Kepada Ibu Anna Winoto, Jane Thomason, dan Kate Shanahan, saya ucapkan terima kasih atas kepemimpinan mereka di KOMPAK,
dan kepercayaan yang diberikan kepada kami untuk merancang inisiatif ini sejak awal. Untuk Bapak Deswanto Marbun, Ibu Dewi
Sudharta, Ibu Agustina Bunganna Pamuso, dan rekan-rekan di KOMPAK, terima kasih untuk berbagai masukan berharga yang
senantiasa memotivasi kami untuk menyelesaikan laporan ini.
Penghargaan secara khusus saya sampaikan pada Ibu Dra. Rahma Iryanti, M.T, Deputi Menteri PPN/Kepala Bappenas Bidang
Kependudukan dan Ketenagakerjaan, yang senantiasa mendukung inisiatif ini dan mendorong kemajuan sistem CRVS di Indonesia
untuk memfasilitasi upaya pengurangan kemiskinan dan peningkatan akses pada layanan dasar. Terima kasih juga saya sampaikan
untuk Bapak Ir. Rudy Soeprihadi Prawiradinata, Ph.D, Bapak Maliki, Ph.D, Ibu Dr. Vivi Yulaswati, dan semua pihak di Direktorat
Penanggulangan Kemiskinan dan Kesejahtreraan Sosial,
Direktorat Perencanaan Kependudukan dan Perlindungan Sosial, Direktorat Keluarga, Perempuan, Anak, Pemuda dan Olahraga,
Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat, Direktorat Pendidikan dan Agama, Direktorat Hukum dan Regulasi, dan Direktorat Otonomi
Daerah BAPPENAS yang telah memberikan bimbingan dan arahan pada tahap perancangan studi ini. Inisiatif ini tidak akan terwujud
tanpa dukungan dari mereka.
Terima kasih juga saya sampaikan kepada juru bahasa, pengulas, penerjemah, penyunting, dan desainer atas kontribusinya dalam
laporan ini. Apresiasi juga saya sampaikan kepada rekan-rekan dari Columbia University, Lindsay Stark, Sanyukta Mathur, dan David
Whitford yang senantiasa memberikan saran yang memastikan bahwa penelitian ini dilakukan melalui metodologi yang tepat.
Co-Director PUSKAPA
Santi Kusumaningrum
xvii
Ringkasan Eksekutif
Pencatatan sipil merupakan bagian tak terpisahkan dari strategi Pemerintah Indonesia dalam mengurangi kemiskinan. Sistem dan
layanan pencatatan sipil memberikan warga identitas hukum sekaligus menjadi sumber data utama berbagai peristiwa penting
kehidupan (statistik hayati) di suatu negara. Bagi masyarakat, kepemilikan dokumen identitas hukum terkait dengan kesempatan
melanjutkan pendidikan di sekolah dan meningkatnya pemanfaatan layanan kesehatan. Dokumen identitas hukum tidak hanya
menjadi syarat untuk mengakses berbagai layanan dasar, namun tiap titik interaksi warga dengan layanan dasar sepanjang siklus
kehidupan membuka peluang bagi dilakukannya pencatatan sipil. Sayangnya, Indonesia termasuk satu dari beberapa negara yang
anak-anak di bawah usia lima tahunnya paling banyak tidak tercatat. Hanya setengah dari anak-anak Indonesia (di bawah 18 tahun)
memiliki akta kelahiran. Artinya, ada sekitar 40 juta kelahiran yang tidak tercatat. Pencatatan kematian nyaris tidak ada, dan data
mengenai penyebab kematian amat minim atau bahkan sama sekali tidak tersedia di banyak wilayah. Selain itu, Indonesia tidak
memiliki mekanisme nasional yang terkonsolidasi untuk mencatat kelahiran dan kematian, apalagi data mengenai peristiwa hayat
penting lainnya, seperti pernikahan dan adopsi.
Pemerintah Indonesia menyadari situasi ini mendesak untuk dibenahi. Pemerintah ingin meningkatkan kepemilikan akta kelahiran
anak, dari tingkat kepemilikan saat inisebesar 56 persen (survei sosial dan ekonomi nasional [susenas], 2014) menjadi 85 persen
pada 2019 (Pemerintah RI, 2015). Untuk itu, pemerintah harus menurunkan angka kesenjangan pemenuhan akta kelahiran sebesar
29 persen dalam waktu lima tahun, walaupun sejak 2011 Pemerintah Indonesia hanya berhasil menurunkan angka ini sebesar enam
persen. Selain itu, Indonesia turut menyepakati komitmen tingkat kawasan (Kerangka Aksi Regional atau Regional Action Framework)
maupun tingkat global (Sasaran 16.9 pada Tujuan Pembangunan Berkelanjutan atau Sustainable Development Goal) yang bertujuan
meningkatkan sistem pencatatan sipil dan statistik hayati, atau CRVS (civil registration and vital statistics).
Oleh karena itu, studi ini bertujuan menyediakan bukti-bukti tentang berbagai hambatan, kesenjangan, kekuatan, dan peluang dalam
sistem yang ada saat ini, mengidentiikasi model-model dari berbagai negara yang dapat diperbandingkan dengan Indonesia, dan
menilai keberagaman konteks di Indonesia agar menjadi dasar pemecahan masalah CRVS yang tepat. Studi ini mencakup tinjauan
pustaka sistematis, wawancara mendalam, diskusi kelompok terfokus (FGD), serta survei menggunakan pendekatan cross-sectional,
multi-stage cluster survey di tingkat kecamatan di Provinsi Aceh, Jawa Tengah, dan Sulawesi Selatan.1
Sulitnya menjangkau penyedia layanan pencatatan sipil, terlampau rumitnya prosedur pengajuan, dan adanya biaya akibat proses
serta denda bagi keterlambatan pencatatan memperkecil kemungkinan warga miskin untuk dapat mencatatkan dirinya. Akibatnya,
hak warga banyak yang tidak terpenuhi, dan sumber data terbaik untuk statistik hayati menjadi terabaikan. Hal ini semakin menjauhkan
harapan terwujudnya perencanaan berbasis data danpenyusunan data hayati yang akurat, yang juga masih tidak banyak dipahami
oleh para informan inti dalam studi ini.
Berbagai kebijakan baru telah dibuat untuk menghilangkan hambatan, terutama dalam memeroleh akta kelahiran. Dengan
menghapuskan biaya administrasi di tingkat nasional bagi penerbitan akta kelahiran (dan dokumen kependudukan lainnya)
dan menyediakan layanan penjangkauan, Undang-Undang No. 24 Tahun 2013 menandai perubahan paradigma pencatatan
sipil di Indonesia. Dahulu, pencatatan sipil dianggap sebagai tugas warga, namun kini berubah menjadi hak warga negara yang
mengharuskan pemerintah memenuhi dan melindunginya. Sayangnya, perubahan cara pandang ini tidak dipahami sama di antara
berbagai badan pemerintah, baik secara horizontal atau antarsektor, maupun secara vertikal, yaitu antara di berbagai tingkatan
1
Dalam studi ini, yang dimaksud dengan sistem civil registration and vital statistics (CRVS) atau pencatatan sipil dan statistik hayati ialah semua mekanisme pemerintah dalam
mencatat dan/atau melaporkan peristiwa-peristiwa kehidupan yang penting—termasuk kelahiran, kematian,pernikahan, dan perceraian—dan bagaimana mekanisme tersebut terkait
dengan pemberian aktapengesahan atas terjadinya peristiwa-peristiwa dimaksud, walaupun pertanyaan-pertanyaan penelitan utama ini difokuskanhanya pada kelahiran dan kematian.
Di Indonesia, tidak ada sistem CRVS yang berlaku tunggal dan universal, namun terdapat berbagai mekanisme yang bertautan dankadang berpotongan atau tumpang tindih, tapi
kebanyakan berjalan secara paralelserta jarang membentuk kesatuan yang utuh.
xviii
Ringkasan Eksekutif
pemerintahan. Pejabat-pejabat pemerintah di lokasi yang diteliti rata-rata memiliki anggapan yang sama, bahwa rendahnya cakupan
kepemilikan akta adalah akibat dari ketidakpatuhan warga pada aturan yang ada. Anggapan ini kemudian mendorong sebagian
pihak mengusulkan digunakannya pendekatan sanksi berupa denda untuk dapat meningkatkan cakupan. Padahal, berbagai bukti
menunjukkan bahwa penerapan sanksi tidak efektif. Banyaknya kerumitan dan besarnya biaya akibat pengurusan yang ada saat ini
justru telah mengurangi keinginan orang untuk mendaftarkan kelahiran. Menaikkan biaya melalui denda sebagai hukuman hanya
akan terus mengucilkan masyarakat, khususnya apabila manfaat memiliki akta kelahiran tidak tersampaikan dengan jelas.
Berbagai arahan juga telah diberikan di tingkat nasional yang memandatkan dilakukannya pengagihan data (data sharing) antarsektor,
perluasan akses pada jaminan perlindungan sosial, pendekatan layanan ke rumah tangga di perdesaan, serta peningkatan kemampuan
pemerintah daerah dalam menyusun sistem layanan berbasis data agar dapat efektif. Semuanya mendukung atau dapat didukung oleh
penguatan CRVS. Dalam konteks desentralisasi yang terus berjalan, upaya-upaya tersebut sering kali terhambat oleh implementasi
yang tidak konsisten, minim sumber daya, dan terkotak-kotak.
Berdasarkan temuan dan analisis situasi saat ini, studi ini merekomendasikan agar:
1. Untuk meningkatkan akses pada pencatatan sipil, Pemerintah Indonesia perlu mereformasi kerangka peraturan dan hukum
yang ada untuk menghapuskan diskriminasi, biaya akibat denda, dan mengatur pelimpahan tanggung jawab pencatatan
sipil pada pemberi layanan yang berada paling dekat dengan masyarakat, yaitu desa dan kecamatan. Penghapusan biaya
keterlambatan perlu dimulai dengan memberikan pembebasan bagi masyarakat miskin dan rentan. Selain merampingkan
prosedur veriikasi pencatatan sipil dengan sepenuhnya menggunakan nomor induk kependudukan (NIK) dan sistem informasi
administrasi kependudukan (SIAK), Pemerintah Indonesia hendaknya membuat prosedur yang jelas, sederhana, konsisten,
dan mudah dijalankan dalam memperoleh akta kelahiran serta dokumen kependudukan lainnya di Indonesia. Dengan
diterbitkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016, perlu dilakukan berbagai upaya agar pejabat pemerintah
daerah dan masyarakat memahami adanya alternatif syarat kepemilikan akta perkawinan agar nama kedua orangtua dapat
tercantum dalam akta kelahiran. Upaya ini perlu dibarengi peningkatan kesadaran mengenai hak semua anak atas identitas
yang menyatakan bukti asal-usul mereka.
2. Untuk meningkatkan permintaan atas pencatatan sipil, akta kelahiran dan akta kematian harus secara langsung dikaitkan
dengan akses kepada berbagai layanan dasar. Kaitan tersebut harus dibangun secara konsisten dan saksama sehingga tidak
menghalangi masyarakat dari hak-hak dasar mereka. Langkah pertama dapat berupa penggunaan layanan dasar untuk
mengidentiikasi individu yang tidak terdaftar. Pendaftaran masuk sekolah dan pendaftaran program bantuan sosial (bansos)
memberikan peluang untuk mengidentiikasi keperluan akan akta kelahiran (dan dokumen kependudukan lainnya). Selain
itu, layanan pencatatan sipil hendaknya menjadi bagian dari paket manfaat program bansos. Agar tidak dirasakan sebagai
beban tambahan, pemerintah perlu bekerja sama dengan penyedia layanan di lapangan, termasuk dari kalangan masyarakat
sipil, untuk mendukung mereka dengan sumber daya, pelatihan, dan inisiatif lainnya yang berkelanjutan. Konsekuensi jangka
panjang dijadikannya dokumen pencatatan sipil sebagai prasyarat memperoleh layanan perlu dicari tahu lebih jauh, khususnya
terkait dengan akta kematian. Berbagai model insentif positif yang memperhitungkan karakteristik sosial dan ekonomi warga
yang menjadi sasaran perlu dijajaki. Penelitian lebih lanjut sebaiknya mengeksplorasi kebutuhan pencatatan sipil yang sifatnya
khusus bagi penduduk migran dan anak-anak di luar pengasuhan keluarga.
3. Berbagai proses pencatatan sipil hendaknya dibuat agar lebih mudah diakses oleh masyarakat melalui layanan terpadu
dan keliling yang utamanya dilaksanakan di titik-titik layanan pendidikan dan kesehatan, misalnya tempat persalinan, pusat
xix
Ringkasan Eksekutif
imunisasi, klinik kesehatan reproduksi, pusat perkembangan anak usia dini, dan sekolah dasar. Layanan satu atap yang saat ini
diselenggarakan oleh Pengadilan dan Kantor Urusan Agama (KUA) untuk pengesahan perkawinan, pencatatan pernikahan dan
penerbitan akta perkawinan serta bersama Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil (Disdukcapil) untuk pencatatan kelahiran
dan penerbitan akta kelahiran juga hendaknya dilanjutkan dan diperluas bila dirasa tepat. Secara umum, penyedia layanan
terdepan hendaknya melakukan upaya mobilisasi guna memastikan bahwa pengguna layanan terdaftar melalui pencatatan
sipil dan memiliki dokumen kependudukan yang tepat. Saat mereka menemukan warga yang tidak memiliki NIK, yang
menyebabkan warga tersebut menjadi tidak bisa mendapatkan layanan tertentu, para penyedia layanan hendaknya secara
sistematis merujuk warga dimaksud ke penyedia layanan pencatatan sipil sekaligus memberikan informasi dan bantuan teknis.
4. Untuk meningkatkan kualitas dan akses pada layanan pencatatan sipil, berbagai upaya yang ada saat ini dalam merevitalisasi
tata kelola desa dan kecamatan, sebaiknya turut mencakup upaya peningkatan kualitas SDM, sarana-prasarana, dan investasi
keuangan untuk pencatatan sipil dan pendaftaran penduduk. Unit Pelaksana Teknis atau UPT (dahulu disebut Unit Pelaksana
Teknis Daerah atau UPTD) untuk pencatatan sipil hendaknya dibentuk di semua kecamatan sesuai dengan Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor 18 Tahun 2010, yang juga dapat melakukan fungsi pendaftaran penduduk termasuk pengurusan kartu
keluarga dan kartu tanda penduduk (KTP). Perlu pula dilakukan penjajakan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4
Tahun 2010 tentang Paten, yang idealnya membuat kewenangan administratif dan pemberian izin dilimpahkan dari tingkat
kabupaten ke tingkat kecamatan, untuk juga termasuk pencatatan kelahiran dan kematian. Informasi mengenai pentingnya
dokumen identitas hukum dan prosedur pemerolehannya juga harus mudah diakses, tidak hanya untuk masyarakat yang
menjadi sasaran, tetapi juga bagi penyedia layanan dan pekerja di lini depan yang memfasilitasi prosesnya. Proses musyawarah
di tingkat desa, seperti musrenbang dan implementasi danadesa hendaknya ditangkap sebagai peluang bagi pejabat desa
untuk mendapatkan manfaat dari tersedianya data dari pencatatan sipil, dan sebagai cara bagi anggota masyarakat untuk
mengusulkan peningkatan layanan berdasarkan informasi yang terbuka.
5. Inovasi, khususnya terkait teknologi informasi dan komunikasi (TIK), hendaknya memfasilitasi keterkaitan sistem antara
berbagai kementerian terkait, seperti Kementerian Dalam Negeri, Badan Pusat Statistik, Kementerian Kesehatan, dan sektor
pembangunan lainnya. Inovasi hendaknya diarahkan pada penguatan SIAK dan kemampuan pengagihan data. Sistem
pencatatan dan basis data yang paralel hendaknya diintegrasikan sebisa mungkin demi memastikan agar semua menghasilkan
data yang andal, akurat, dan lengkap bagi para perencana di pemerintah. Penggunaan NIK sebagai penanda identitas yang unik
untuk mengakses berbagai layanan hendaknya dibuat sebagai kunci dalam meningkatkan interoperabilitas berbagai sistem
manajemen informasi yang terkait dengan layanan dasar. Pada saat yang sama, keamanan data pribadi harus ditingkatkan.
Tujuan akhirnya adalah sebuah sistem yang lebih sederhana dan baku yang dikelola oleh sumber daya manusia (SDM) yang
cakap, menjamin akuntabilitas melalui tranparansi, dan dapat mencegah kecurangan data, serta meningkatkan perlindungan
bagi kerahasiaan data-data pribadi.
xx
Temuan Utama
Kelahiran, Pernikahan, dan Identitas Hukum Lainnya
1. Hampir sebanyak satu dari tiga (37,8 persen) anggota rumah tangga di ketiga kecamatan memiliki dan dapat menunjukkan
akta kelahiran. Kepemilikan akta kelahiran anak mencapai 64,1 persen, lebih tinggi dibandingkan dengan kepemilikan akta
kelahiran secara umum.
2. Ada ketimpangan dalam hal kepemilikan akta kelahiran antarkecamatan. Sebanyak 81,5 persen anak-anak di Petungkriyono
(Jawa Tengah) memiliki akta kelahiran, bandingkan dengan 60,4 persen di LTU (Sulawesi Selatan) dan hanya 53,1 persen di
Arongan Lambalek (Aceh).
3. Tidak ada perbedaan kepemilikan akta kelahiran antara perempuan dan laki-laki dalam sampel yang diteliti.
4. Setelah satu tahun pertama kehidupan seorang anak, tidak ada usia spesiik ketika anak di dalam sampel mendapatkan akta
kelahiran. Hal ini bertentangan dengan anggapan bahwa orangtua biasanya mencatatkan kelahiran anak-anaknya (untuk
memperoleh akta kelahiran) agar bisa mendaftar ke sekolah dasar.
5. Rata-rata satu dari sepuluh responden pernah mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta kelahiran dalam dua tahun
belakangan, dan tidak berhasil mendapatkannya. Sebagian besar responden mengatakan bahwa pengajuan mereka gagal
karena mereka tidak dapat menunjukkan dokumen-dokumen yang dipersyaratkan (32,5 persen), prosesnya terlalu lama
(29,9 persen), prosesnya terlalu mahal (19,7 persen), atau karena mereka tidak mengerti prosesnya (16,2 persen). Dalam
hal pemohon tidak dapat menunjukkan dokumen yang dipersyaratkan, sebagian besar (86,8 persen dari kasus yang ada)
mengatakan bahwa mereka tidak memiliki akta perkawinan.
6. Hanya 58,5 persen anggota rumah tangga yang diidentiikasi telah menikah memiliki dan dapat menunjukkan akta perkawinan,
sedangkan sebanyak 79,7 persen orang yang diidentiikasi telah menikah memiliki kartu keluarga dan tercatat di dalamnya
sebagai orang yang sudah menikah. Sepertiga dari orang yang telah menikah (33 persen) mengalami ketidakcocokan status
antara yang tercantum dalam akta perkawinan dan dalam Kartu Keluarga (KK), yaitu antara memiliki akta perkawinan namun
tercatat sebagai lajang dalam KK, atau berstatus sudah menikah dalam KK tetapi tidak memiliki akta perkawinan.
7. Sebanyak 13 persen anggota keluarga yang diidentiikasi sudah menikah tidak memiliki kartu keluarga maupun akta perkawinan
yang dapat menunjukkan bahwa mereka sudah menikah
8. Secara keseluruhan, responden meyakini bahwa akta perkawinan adalah syarat wajib untuk memperoleh akta kelahiran, dan
sebanyak 65,5 persen responden menyatakan bahwa tidaklah mungkin memperoleh akta kelahiran bagi anak mereka tanpa
menunjukkan akta perkawinan. Sebanyak 15,4 persen lainnya tidak tahu tentang kemungkinan mendapat akta kelahiran tanpa
akta perkawinan, dan hal ini menunjukkan kurangnya pemahaman akan proses resmi.2
9. Sebagian besar responden (64,9 persen) di ketiga kecamatan mengatakan bahwa tidak dicantumkannya nama ayah dalam
akta kelahiran anak tidak akan mengurungkan niat mereka untuk mengajukan permohonan akta. Tetapi di Arongan Lambalek,
mayoritas (53,8 persen) mengatakan bahwa hal ini akan mengurungkan niat mereka. Dari semua anggota rumah tangga yang
memiliki akta kelahiran, hanya sembilan dokumen yang tidak mencantumkan nama ayah.
2
Saat pengumpulan data, akta kelahiran sesungguhnya dapat dibuat tanpa akta perkawinan orangtua, namun akta kelahiran hanya dapat mencantumkan nama ibu, dan hal
ini melanggar hak anak atas identitas yang lengkap. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 belum lama ini mengubah kebijakan tersebut, dan memperbolehkan
dicantumkannya nama kedua orangtua dalam akta kelahiran asalkan mereka dapat menunjukkan kartu keluarga yang mencantumkan mereka sebagai pasangan yang sudah
menikah.
xxi
Temuan Utama
10. Satu dari lima (21,8 persen) anak tidak tercatat di dalam kartu keluarga yang ditunjukkan oleh responden, dan 15,8 persen
responden berusia 17 tahun ke atas tidak dapat menunjukkan kartu tanda penduduk (KTP).
11. Anak-anak dari responden yang menyandang disabilitas isik atau kognitif dua kali lebih tidak mungkin memiliki akta kelahiran
jika dibandingkan dengan anak-anak dari responden yang tidak menyandang disabilitas.
12. Jarang sekali anggota keluarga memperoleh akta kelahiran langsung dari kantor dinas yang menangani kependudukan dan
pencatatan sipil (Disdukcapil) di tingkat kabupaten, yaitu hanya sebanyak 16,2 persen, sebagian besar terjadi di Arongan
Lambalek karena letak desa memang berdekatan dengan kabupaten. Lebih dari separuh (57,1 persen) warga pada sampel
memperoleh akta kelahiran melalui pejabat desa. Cara ini paling banyak ditemukan di LTU yaitu sebanyak 73,1 persen karena
desa dan kabupaten dipisahkan oleh perairan.
Pencatatan Sipil dan Layanan Dasar
1. Para penyedia layanan dasar, seperti pendidikan dan kesehatan, hanya membantu pengurusan akta kelahiran sebanyak
4,6 persen dari keseluruhan akta kelahiran dalam sampel. Selanjutnya, rata-rata mereka yang pernah menerima informasi
atau bantuan pencatatan kelahiran untuk anak bungsu mereka dari penyedia layanan dasar, ternyata tidak lebih mungkin
mendapatkan akta kelahiran bagi anak-anak di keluarga mereka dibanding ibu yang tidak menerima informasi atau dukungan
dari penyedia layanan dasar.
2. Akta kelahiran dan akta kematian tidak diperlukan untuk mengakses asuransi, program bantuan sosial, atau layanan kesehatan
di tiga kecamatan yang diamati. Para informan inti melaporkan bahwa fasilitator dan pelaksana program bantuan sosial,
program asuransi, dan layanan kesehatan tidak bertanggung jawab menawarkan bantuan atau dukungan untuk mencatatkan
peristiwa-peristiwa hayat.
3. Anak-anak responden yang tidak menerima bantuan sosial dari pemerintah memiliki peluang dua kali lipat mempunyai akta
kelahiran dibandingkan dengan anak-anak yang orangtuanya menerima bantuan sosial. Hal ini menandakan bahwa anak-anak
dari keluarga yang lebih baik kondisi ekonominya memiliki kemungkinan tercatat lebih besar dibandingkan dengan anak-anak
dari keluarga yang dianggap layak menerima bantuan sosial.
4. Sebagian besar ibu (73,1 persen) di ketiga kecamatan melahirkan anak bungsunya di luar fasilitas kesehatan, dengan sebanyak
37,6 persen didampingi terutama oleh bidan, dan 35,5 persen didampingi oleh dukun bayi.
5. Dari para penyedia layanan kesehatan ibu dan anak serta reproduksi—yang berperan menandatangani surat keterangan lahir
apabila menolong persalinan yang menjadi prasyarat dalam memperoleh akta kelahiran—rumah sakit merupakan pihak yang
paling konsisten menyediakan informasi mengenai akta kelahiran, yaitu bagi 32,1 persen ibu dalam sampel yang dirawat di
rumah sakit, diikuti dengan bidan (21,5 persen), puskesmas (18,7 persen), klinik swasta (17,9 persen), klinik kesehatan desa
(15,6 persen), dan posyandu (8,6 persen).
6. Para bidan di ketiga daerah tersebut bertanggung jawab melaporkan kematian yang terjadi di luar fasilitas kesehatan, walaupun
di ketiga kecamatan tersebut tidak ada bidan yang terlatih melakukan autopsi verbal. Bidan juga tidak memiliki peran resmi
dalam penerbitan akta kematian.
xxii
Temuan Utama
7. Di kalangan anak usia sekolah usia 4–17 tahun, 16 persen anak di ketiga lokasi saat studi dilakukan tidak bersekolah. Ada
hubungan kuat antara pencapaian pendidikan dan kepemilikan akta kelahiran. Orang dewasa yang pernah duduk di bangku
sekolah dasar atau sekolah menengah memiliki kemungkinan dua kali lebih besar memiliki akta kelahiran dibandingkan dengan
yang tidak pernah bersekolah. Mereka yang pernah duduk di bangku sekolah menengah atas atau pendidikan tinggi memiliki
kemungkinan empat kali lebih besar memiliki akta kelahiran dibandingkan dengan mereka yang tidak pernah bersekolah.
Anak-anak usia sekolah yang pada saat studi ini dilakukan tengah bersekolah memiliki kemungkinan dua kali lebih besar
memiliki akta kelahiran dibandingkan dengan mereka yang tidak bersekolah.
8. Studi ini mengidentiikasi 26 anak perempuan dari sampel usia 10–17 tahun yang sudah menikah, dan saat pengumpulan
data dilakukan hanya empat di antaranya yang bersekolah, tiga di antaranya duduk di bangku SMP, padahal seharusnya
mereka sudah duduk di bangku SMA. Secara keseluruhan, 15 anak (57,7 persen) yang sudah menikah ini memiliki dan dapat
menunjukkan akta kelahiran mereka.
9. Walaupun tenaga pendidik tidak memiliki peran resmi dalam mendukung atau memberikan akta kelahiran bagi siswa, satu
dari lima orang ibu (20 persen) dari anak-anak yang telah lulus pendidikan prasekolah (PAUD) menyatakan bahwa mereka
menerima informasi atau bantuan untuk mencatatkan kelahiran anak mereka dari tenaga pendidikan prasekolah (PAUD).
Biasanya (98 persen di antaranya) seorang guru menjelaskan pentingnya pencatatan kelahiran atau menyampaikan informasi
seputar akta kelahiran pada orangtua, namun hanya sekitar seperempat (26,5 persen) yang berlanjut dengan guru tersebut
memberi bantuan lebih rinci, misalnya salah satu atau gabungan dari membantu memberikan, melengkapi, atau mengurus
formulir yang diperlukan untuk pengajuan permohonan pencatatan kelahiran.
Pencatatan Kematian
1. Di ketiga kecamatan, mayoritas (83,8 persen) kematian terjadi di rumah, dan sisanya kebanyakan terjadi di rumah sakit (12,9
persen).
2. Dari semua rumah tangga yang pernah mengalami peristiwa kematian dalam lima tahun terakhir, hanya tujuh (2,3 persen)
yang pernah mengajukan permohonan akta kematian, dan hanya empat di antaranya yang berhasil memperoleh akta tersebut.
Para informan inti menegaskan bahwa rendahnya tingkat pencatatan kematian cukup lumrah di ketiga kecamatan. Satu
petugas dari Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil (Disdukcapil) di Pekalongan mengatakan walaupun ratusan kematian
telah terjadi di kabupaten tersebut, seingatnya hanya ada 17 akta kematian yang diterbitkan.
3. Para responden yang mengalami peristiwa kematian, tetapi tidak memohonkan akta kematian, tidak tahu apa itu akta kematian
(43,8 persen), tidak menganggap bahwa akta kematian penting (40,6 persen), tidak melihatnya sebagai hal yang lumrah (7,8
persen), atau tidak mengerti proses pengajuannya (6,3 persen).
4. Sebagian besar (64,8 persen) responden yang tidak mengalami peristiwa kematian dalam rumah tangga mereka mengatakan
tidak akan mengajukan permohonan akta kematian apabila menghadapi kejadian kematian, sedangkan sekitar seperempat
responden (23,7 persen) mengatakan mereka belum tahu apakah mereka akan mengajukan permohonan atau tidak. Hanya
11,5 persen responden mengatakan bahwa mereka sudah pasti akan mengajukan permohonan akta kematian. Alasan yang
dikemukakan responden yang akan mengajukan permohonan akta kematian mencakup penutupan rekening (28,8 persen),
misalnya rekening bank atau asuransi kesehatan, menerima pembayaran asuransi kesehatan (18,3 persen), sebagai persiapan
xxiii
Temuan Utama
jika sewaktu-waktu dibutuhkan (13,5 persen), menerima dana pensiun (10,6 persen), dan menerima warisan (9,6 persen).
Selain dana pensiun bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS), konirmasi di lapangan menunjukkan keperluan-keperluan yang
disebutkan di atas tidak memerlukan akta kematian.
Gambaran Sistem
1. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4 Tahun 2010 memandatkan semua kecamatan menerapkan Pelayanan Administrasi
Terpadu Kecamatan (Paten) pada 2015, yang mendelegasikan kewenangan administratif dan penerbitan izin dari kabupaten ke
kecamatan. Penerapan Paten membuka peluang bagi dimasukkannya penerbitan akta kelahiran dan akta kematian. Dari ketiga
kabupaten yang dikunjungi, belum ada yang menerapkan Paten, walaupun per Desember 2015 Kabupaten Petungkriyono
memulai proses tersebut.
2. Tak satu pun lokasi penelitian memiliki UPT untuk pencatatan sipil yang secara normatif berada di tingkat kecamatan,
sebagaimana diatur oleh Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 18 Tahun 2010 sebagai cara untuk meningkatkan akses
pada layanan di daerah-daerah terpencil.
3. Sektor administrasi kependudukan dan sektor kesehatan memiliki mekanisme pelaporan paralel untuk kelahiran dan kematian,
namun belum ada upaya bersama untuk menghubungkan keduanya demi meningkatkan keabsahan dan kelengkapan statistik
hayati (lihat bagan di lampiran).
4. Para petugas pencatatan sipil melaporkan bahwa kurangnya pelatihan dan kapasitas penganggaran menjadi hambatan
utama dalam pencatatan sipil. Akibatnya, kantor dinas tidak punya cukup sumber daya untuk menyediakan layanan keliling,
mengadakan peralatan yang diperlukan, mempekerjakan staf yang cukup dan tepat, atau menggunakan teknologi informasi
dan komunikasi.
5. Secara umum, pemenuhan layanan dasar di ketiga lokasi penelitian menghadapi persoalan kurangnya staf yang bersedia
tinggal dan mampu memberikan layanan di daerah-daerah tersebut. Imbalan berupa uang tampaknya merupakan satusatunya insentif yang ditawarkan kepada penyedia layanan terdepan tersebut. Sayangnya, menurut mereka, insentif tersebut
tidak dapat menimbal-balik kondisi-kondisi sulit yang mereka hadapi, sekaligus tidak efektif bila tidak disertai dengan insentif
nonuang, seperti peluang karier ke depan.
6. Petugas pemberi layanan di daerah-daerah terpencil sering dipindahkan ke kecamatan yang lebih maju tanpa melalui konsultasi
atau persetujuan terlebih dulu dari penanggung jawab di lapangan (misalnya Kepala Puskesmas atau Kepala Disdukcapil).
Pengganti sulit dicari dan petugas yang tetap tinggal di daerah tersebut harus berhadapan dengan kondisi yang lebih buruk.
Penduduk desa juga kerap dilayani oleh relawan/kader atau staf yang belum terlatih.
7. Dengan tidak adanya statistik hayati yang akurat, perencanaan, penganggaran, dan evaluasi kebijakan hanya mengandalkan
data proyeksi dari Badan Pusat Statistik (BPS). Hal ini mengakibatkan berbagai sektor tidak dapat secara akurat merencanakan,
menganggarkan, menargetkan, atau mengukur efektivitas program. Walaupun Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013
menyatakan bahwa perencanaan pemerintah harus mengacu pada data kependudukan dari Kementerian Dalam Negeri,
banyak pejabat dan petugas di daerah yang ditemui dalam studi ini tidak mengetahui adanya peraturan tersebut.
xxiv
Temuan Utama
8. Walaupun diskusi antara berbagai sektor sehubungan dengan sumber data tunggal yang akurat dan dinamis masih terus
berlangsung, kurangnya rasa saling percaya dan adanya perbedaan dalam penggunaan dan standar data di antara berbagai
lembaga menghambat pengembangan mekanisme tersebut.
9. Upaya-upaya untuk meningkatkan kesadaran masyarakat mengenai pencatatan sipil cenderung difokuskan hanya pada
pencatatan kelahiran, walaupun petugas Disdukcapil menyadari adanya kebutuhan untuk memperbaiki pencatatan kematian.
Adanya ketentuan daerah tentang santunan kematian dan jaminan kesehatan serta tenaga kerja di tingkat nasional tidak
secara sistematis dirancang untuk mendorong warga untuk mencatatkan kematian.
10. Pihak yang bertanggung jawab melaporkan data kelahiran dan kematian di tingkat warga juga jarang melihat nilai penting data
selain dari lingkup tugas pelaporan mereka, dan tidak memiliki kapasitas untuk memanfaatkan data secara efektif.
11. Rendahnya kepemilikan akta perkawinan dilihat sebagai hambatan utama dalam kepemilikan akta kelahiran. Terlepas dari
adanya upaya-upaya untuk meningkatkan kepemilikan akta perkawinan melalui pengesahan perkawinan, hal tersebut masih
belum cukup memenuhi permintaan yang ada.
12. Banyak pihak cenderung menyukai pendekatan yang mendekatkan layanan pencatatan ke warga masyarakat sebagai cara
meningkatkan kepemilikan akta. Layanan pencatatan keliling di desa-desa dan pelimpahan kewenangan pencatatan sipil
ke tingkat kecamatan merupakan strategi yang umum diusulkan untuk memenuhi permintaan akta kelahiran dan dokumen
catatan sipil serta kependudukan lainnya.
13. Potensi melibatkan sektor lain untuk membantu terlaksananya pencatatan sipil belum dimanfaatkan dengan efektif; di banyak
tempat, strategi ini bahkan belum diperhitungkan. Sektor administrasi kependudukan enggan berbagi tanggung jawab karena
adanya asumsi bahwa hal tersebut akan memperbesar tingkat kesalahan dan membuka kemungkinan terjadinya kecurangan,
sedangkan sektor-sektor beririsan lainnya enggan mendapatkan tambahan beban dan takut dipandang melanggar kewenangan
Disdukcapil.
14. Nomor induk kependudukan (NIK) yang ada di bawah sistem informasi administrasi kependudukan (SIAK) makin banyak
digunakan untuk keperluan veriikasi persyaratan dokumen antarsektor dan melihat kelayakan seseorang mendapatkan
perlindungan sosial. Hal ini mampu merampingkan prosedur yang ada. Namun ketergantungan pada NIK mengandung risiko
terabaikannya orang-orang yang tidak memiliki NIK—kerap kali mereka yang tergolong amat rentan—dari sistem yang ada
dan kemudian menghambat akses mereka pada berbagai layanan yang amat dibutuhkan.
15. Diadopsinya teknologi maju seperti SIAK telah menjadi bagian penting dari upaya meningkatkan ketersediaan layanan
pencatatan sipil saat ini. Akan tetapi, keberhasilan inisiatif semacam ini belum optimal karena kurangnya fasilitas dan
perlengkapan yang diperlukan, sambungan internet, dan kemampuan SDM.
xxv
1. Identitas Hukum & Pencatatan
Sipil dan Statistik Hayati (CRVS)
di Indonesia
1
Identitas Hukum & Pencatatan Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) di Indonesia
Indonesia telah menikmati beberapa momentum yang cukup baik di bidang ekonomi dan kependudukan dalam beberapa tahun
terakhir. Hal itu ditandai dengan besarnya jumlah penduduk usia produktif, meningkatnya usia harapan hidup, dan pertumbuhan
Produk Domestik Bruto (PDB) yang relatif tetap. Meskipun angka kemiskinan telah berkurang lebih dari separuhnya sejak 1999, lebih
dari satu dari sepuluh orang Indonesia masih hidup di bawah garis kemiskinan, dan hampir setengah jumlah penduduk memiliki
risiko masuk dalam golongan tersebut (World Bank, 2015). Semua itu terjadi ketika perekonomian mulai mengalami perlambatan
(Asia Development Bank, 2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJMN) Pemerintah Indonesia telah menetapkan untuk
mengurangi kemiskinan sampai dengan 7–8 persen pada 2019 (Pemerintah RI, 2015). Untuk mencapai hal tersebut, pemerintahan
Presiden Joko Widodo akan fokus mengupayakan penguatan tata kelola serta peningkatan akses dan pemanfaatan berbagai layanan
dasar yang bermutu bagi kelompok termiskin di masyarakat, mencakup layanan kesehatan, pendidikan, sosial, infrastruktur dasar, dan
identitas hukum. Dalam konteks desentralisasi di Indonesia yang masih terus berjalan, rencana ini juga termasuk melakukan kerja
sama dengan pemerintah daerah dan masyarakat sipil guna memastikan agar layanan-layanan tersebut menjangkau mereka yang
membutuhkan, pada saat yang tepat dan dengan cara yang sesuai.
Pencatatan sipil adalah bagian yang tak terpisahkan dari strategi pengurangan kemiskinan, baik sebagai bagian yang melekat secara
langsung karena fungsinya memberikan identitas hukum bagi warga, maupun secara instrumental sebagai sumber utama bagi
statistik hayati suatu negara. Bagi anak-anak dan keluarganya, kepemilikan identitas hukum juga dapat dikaitkan dengan kelanjutan
pendidikan dan meningkatnya pemanfaatan layanan kesehatan (Jackson dkk., 2014; Sumner dan Kusumaningrum, 2014). Dokumen
identitas hukum bukan hanya dibutuhkan untuk mengakses layanan dasar, tapi setiap pemanfaatan layanan dasar dalam siklus
kehidupan juga membuka peluang dilakukannya pencatatan sipil.
Saat ini Indonesia termasuk negara dengan jumlah terbanyak anak-anak di bawah usia lima tahun yang belum tercatat setelah India,
Nigeria, Pakistan, Ethiopia, Bangladesh, dan Republik Demokrasi Kongo (UNICEF, 2013). Hanya sekitar setengah anak Indonesia (di
bawah 18 tahun) memiliki akta kelahiran (Susenas, 2014; Sumner dan Kusumaningrum, 2014). Pencatatan kematian hampir tidak ada
dan data mengenai penyebab kematian sangat sedikit, dan tidak tersedia di banyak wilayah di Indonesia (Rao dkk., 2010; World Health
Organization, 2010). Sebuah studi tahun 2014 menemukan bahwa sistem pencatatan sipil di Indonesia memiliki dua hambatan, yaitu
dari segi individu yang tidak merasa termotivasi atau tidak mampu mengajukan permohonan untuk mendapatkan dokumen identitas
hukum, dan dari segi pemerintah daerah yang tidak secara aktif menjangkau masyarakat untuk meningkatkan cakupan kepemilikan
(Sumner dan Kusumaningrum, 2014). Studi tersebut menemukan bahwa kendala umum dalam pemerolehan akta kelahiran dan
secara umum dokumen identitas hukum lainnya mencakup (1) biaya formal maupun informal yang harus dibayarkan, (2) jarak dari
tempat tinggal ke kantor pelayanan, (3) rumitnya prosedur pengajuan permohonan, dan (4) kurangnya pengetahuan secara umum
tentang cara mengajukan permohonan untuk mendapat dokumen tersebut. Terlepas dari berbagai reformasi kebijakan nasional
yang telah dilakukan untuk mengatasi hambatan-hambatan sistemik tersebut (lihat Tabel 1), ketimpangan cakupan kepemilikan akta
kelahiran masih terjadi.
Indonesia tidak memiliki mekanisme nasional yang padu untuk mencatat kelahiran dan kematian, terlebih data mengenai peristiwa
kependudukan penting lainnya, seperti pernikahan dan adopsi (Sumner dan Kusumaningrum, 2014). Tiap kementerian memiliki sistem
pencatatannya sendiri, dan pengagihan data antarkementerian masih minim. Hal ini tidak hanya berpotensi mengakibatkan terjadinya
kemubaziran informasi untuk beberapa indikator, namun juga dapat memunculkan ketimpangan informasi pada indikator lainnya.
Data statistik hayati nasional hampir secara eksklusif didasarkan pada sensus sepuluh tahunan, dan dilengkapi dengan survei-survei
ekonomi, kesehatan, dan kependudukan. Tanpa adanya sistem CVRS (pencatatan sipil dan statistik hayati) yang komprehensif, tepat
waktu, dan akurat, banyak kementerian melaporkan bahwa mereka tidak dapat merencanakan, menargetkan, atau memantau layanan
mereka dengan akurat (Fisher and Myers, 2011; Kementerian Kesehatan, 2014). Pada akhirnya, hal ini akan menghambat upaya
Pemerintah Indonesia dalam mengurangi tingkat kemiskinan nasional.
2
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Identitas Hukum & Pencatatan Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) di Indonesia
Banyak pihak di tingkat internasional memiliki simpulan serupa tentang pentingnya sistem CRVS, yang mengarah pada ditetapkannya
sasaran nomor 16.9 dalam sustainable development goal (SDG), yaitu “memberikan identitas hukum bagi semua orang, termasuk akta
kelahiran, pada tahun 2030” (Dunning, Gelb, dan Raghava, 2014). Bank Dunia menanggapi dengan mengatakan bahwa meningkatnya
kepemilikan dokumen identitas hukum pada dasarnya akan mendukung pemenuhan setidaknya 10 tujuan SDG lainnya, mulai dari
menurunkan angka kematian bayi baru lahir yang dapat dicegah, meningkatkan akses ke sumber daya ekonomi dan perlindungan
sosial, termasuk untuk memerangi terorisme (Dahan dan Gelb, 2015). Pada 2015, Konferensi Tingkat Menteri tentang Pencatatan
Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) di Asia Pasiik—di mana Indonesia adalah anggotanya—mengeluarkan deklarasi dan kerangka
tindak lanjut untuk kawasan Asia Pasiik. Di dalamnya ada sasaran cakupan universal CVRS pada 2024, termasuk pencatatan sipil dan
laporan penyebab kematian (UNESCAP, 2015).
Pemerintah Indonesia sendiri berketetapan meningkatkan kepemilikan akta kelahiran bagi anak di tingkat nasional, dari 56 persen
(menurut Susenas 2014 dari BPS) menjadi 85 persen pada akhir 2019 (Pemerintah Indonesia, 2015), dengan memprioritaskan
pengurangan kesenjangan antarwilayah dan antarkelompok-penghasilan. Dengan demikian, Rencana Pembangunan Jangka
Menengah (RPJMN) bertujuan menutup kesenjangan cakupan kepemilikan akta kelahiran anak hingga 29 poin persen dalam waktu
lima tahun, walaupun upaya sebelumnya hanya dapat mengurangi kesenjangan ini sebesar enam poin persen sejak 2011. RPJMN
tidak menetapkan sasaran untuk dokumen identitas hukum lainnya selain kelahiran.
Target-target ambisius ini mencerminkan tumbuhnya kesadaran akan pentingnya CRVS bagi pengurangan kemiskinan, pembangunan,
dan tata kelola secara luas. Agar dapat secara nyata meningkatkan pencatatan sipil dan statistik hayati, Pemerintah Indonesia
memerlukan berbagai bukti mengenai hambatan, kesenjangan, kekuatan, dan peluang yang ada dalam sistem saat ini, menemukenali
berbagai model dari negara-negara lain yang dapat disebandingkan dengan Indonesia, dan menilai berbagai keberagaman konteks di
Indonesia yang mungkin menghambat atau mendukung implementasi suatu prakarsa nasional. Untuk mencapai tujuan tersebut, Pusat
Kajian Perlindungan Anak Universitas Indonesia (PUSKAPA) bekerja sama dengan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional
(BAPPENAS) dan Kolaborasi Masyarakat dan Pelayanan untuk Kesejahteraan (KOMPAK), suatu program dukungan Pemerintah Australia
(DFAT), telah melaksanakan suatu studi yang dilakukan dengan gabungan beberapa metode untuk mencari solusi pelembagaan
pemerolehan identitas hukum dan sistem CRVS dalam layanan dasar.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
3
Identitas Hukum & Pencatatan Sipil dan Statistik Hayati (CRVS) di Indonesia
Table 1. Gambaran umum undang-undang dan peraturan terkait CRVS
Hak Anak
Undang-Undang Dasar Republik
Indonesia (UUD 1945); Undang-Undang
Hak Asasi Manusia (UU 39/1999);
Undang-Undang Perlindungan Anak (UU
23/2002)
Berbagai undang-undang ini memuat ketentuan mengenai hak anak, termasuk hak anak untuk
memiliki kewarganegaraan dan nama sebagai bagian dari identitas sejak lahir, hak anak untuk
mengetahui asal-usul mereka, dan hak anak atas akta kelahiran.
Sistem Pencatatan Sipil
Undang-Undang Administrasi
Kependudukan (UU 23/2006 &
24/2013); Peraturan Pemerintah (PP)
37/2007; Peraturan Presiden (Perpres)
25/2008; Peraturan Menteri Dalam
Negeri (Permendagri) 9/2016
UU 23/2006 memberikan kerangka bagi sistem pencatatan sipil dan pendaftaran penduduk di
Indonesia dan menetapkan berbagai proses dan persyaratan untuk memperoleh akta kelahiran
dan akta kematian serta akta-akta lainnya terkait berbagai peristiwa penting kependudukan. UU ini
juga mewajibkan adanya akta kelahiran agar dapat menambahkan nama baru di kartu keluarga
dan untuk dikeluarkannya nomor induk kependudukan (NIK), yang biasanya menjadi syarat untuk
mendapatkan layanan dasar. UU 24/2013 kemudian membatalkan beberapa ketentuan dalam
UU 23/2006. Salah satu perubahan adalah penyederhanaan prosedur pencatatan kelahiran yang
dilakukan terlambat sesuai putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 18/PUU-XI/2013. PP 37/2007
dan Perpres 25/2008 memberikan pedoman teknis untuk penerapan UU 23/2006. Permendagri
9/2016 memberi alternatif diterbitkannya akta kelahiran yang mencantumkan nama kedua
orangtua untuk anak-anak yang orangtuanya tidak memiliki akta perkawinan, sepanjang orangtua
tersebut tercatat sebagai pasangan menikah dalam kartu keluarga mereka. Peraturan ini juga
mewajibkan kedua orangtua untuk menandatangani Surat Pernyataan Pertanggungjawaban
Mutlak yang menegaskan status perkawinan mereka dan kebenaran hubungan orangtua dan
anak.
Standar Pelayanan
Undang-Undang Pelayanan Publik (UU
25/2009); Peraturan Pemerintah (PP)
96/2012
UU 25/2009 memuat standar kinerja bagi lembaga pemerintah penyedia layanan. PP 96/2012
mengatur operasional layanan administratif untuk menerbitkan berbagai jenis dokumen resmi
yang penting bagi perlindungan warga.
Desentralisasi
Undang-Undang Pemerintahan Daerah
(UU 23/2014 dan 9/2015)
Berdasarkan undang-undang ini, pemerintah daerah diwajibkan menyediakan layanan pencatatan
sipil dan dapat membuat peraturan mereka sendiri untuk meningkatkan layanan pencatatan sipil.
Undang-Undang Desa (UU 6/2014)
Undang-undang ini memberikan kewenangan kepada desa untuk merencanakan,
menganggarkan, dan menyusun program pembangunan mereka sendiri.
Akses pada Keadilan
Peraturan Mahkamah Agung (Perma)
1/2014
Perma 1/2014 berisikan termasuk pembebasan biaya perkara untuk masyarakat miskin, pos
bantuan hukum untuk membantu proses-proses sederhana, dan sidang di luar gedung pengadilan
secara keliling untuk meningkatkan akses kepada pengesahan perkawinan.
Peraturan Mahkahmah Agung (PERMA)
1/2015
Perma ini secara khusus memuat pedoman bagi pengadilan untuk menjalankan layanan keliling
yang berkaitan dengan identitas hukum. Pengadilan dapat juga mengintegrasikan layanan
mereka dengan layanan kantor pemerintahan, termasuk Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil
(Disdukcapil) dan Kantor Urusan Agama (KUA).
4
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
2. Metodologi
Metodologi
Pertanyaan Penelitian
1. Seperti apa bentuk sistem CRVS dan layanan identitas hukum yang sesuai konteks dan bagaimana melaksanakannya?
2. Apa saja masalah, tantangan, dan peluang yang kerap bersinggungan di sepanjang siklus kehidupan seseorang dalam
memperoleh layanan identitas hukum di tingkat pusat, provinsi, kabupaten, kecamatan, dan desa atau warga?
Tujuan Penelitian
Tujuan akhir studi ini adalah:
1. Mengidentiikasi perubahan sistemik yang dibutuhkan untuk membangun perilaku memperoleh identitas hukum.
2. Mengidentiikasi perubahan sistemik yang dibutuhkan untuk memunculkan layanan identitas hukum dan CRVS berbasis
masyarakat dan upaya penjangkauan dari tingkat kecamatan ke desa.
3. Mengidentiikasi persinggungan peluang bagi penyedia dan pengguna layanan dalam siklus kehidupan untuk pencatatan
berbagai peristiwa penting dalam kehidupan.
Untuk memenuhi tujuan tersebut, studi ini dimulai dengan kajian literatur sistematis, kajian hukum, dan pengumpulan data menggunakan
metode Delphi untuk menemukenali mufakat dan perbedaan pendapat antara pengambil keputusan terkait CRVS di tingkat nasional.
Hasil yang diperoleh dari ketiga proses tersebut dijadikan masukan bagi penyusunan instrumen dan pelaksanaan pengumpulan data
lapangan. Metode pengumpulan data terdiri dari survei rumah tangga di tingkat kecamatan di Provinsi Aceh, Jawa Tengah, dan
Sulawesi Selatan; wawancara semi-terstruktur dengan sejumlah informan inti; dan diskusi kelompok terfokus dengan teknik PRM
(Participatory Ranking Methodology, atau Metodologi Pemeringkatan Partisipatif) (Ager, Stark, dan Potts, 2010).
Laporan ini menampilkan hasil pengumpulan data lapangan kuantitatif dan kualitatif, sedangkan temuan dari ketiga kajian sebelumnya
akan dilakukan secara terpisah. Temuan-temuan ini adalah yang diperoleh pada waktu pengumpulan data, dan tidak dapat dikaitkan
dengan perubahan kebijakan yang mungkin terjadi pada periode antara pengumpulan data dan publikasi data. Triangulasi atas
temuan-temuan dalam laporan ini dilakukan melalui pertemuan veriikasi, presentasi, dan lokakarya dengan para informan di berbagai
kementerian terkait di Jakarta, serta komunikasi lanjutan dengan para informan di ketiga lokasi penelitian.
Pemilihan Lokasi
Provinsi Aceh, Jawa Tengah, dan Sulawesi Selatan merupakan provinsi yang dipilih secara sengaja (purposif) oleh BAPPENAS dan
KOMPAK, dengan memerhatikan variasi dalam hal tata kelola pemerintahan, peraturan dan ketentuan daerah, cakupan kepemilikan
identitas hukum, praktik budaya, dan faktor-faktor kontekstual lainnya. Dari masing-masing provinsi tersebut, satu kecamatan (lihat
Tabel 2) kemudian dipilih berdasarkan adanya dukungan dari pemimpin daerah, rendahnya nilai indeks kemiskinan wilayah yang
digunakan BAPPENAS, dan variasi geograiss.
6
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Metodologi
Survei
Syarat ukuran sampel dihitung menggunakan angka dasar (baseline) berupa kepemilikan akta kelahiran sebesar 50 persen.
Berdasarkan angka tersebut, ditetapkanlah bahwa perlu dilakukan setidaknya 390 wawancara di tiap kecamatan dengan jumlah
total 1.170 wawancara. Dengan memperhitungkan faktor dampak rancangan (design effect) sebesar dua dan melalui penggugusan
multitahap (multistage clustering), ditetapkan bahwa harus ada 2.233 individu (antara 742 dan 746 per kecamatan) dalam studi untuk
menghasilkan estimasi kepemilikan akta kelahiran yang representatif di tingkat kecamatan. Dengan mengasumsikan bahwa ratarata rumah tangga dalam sampel terdiri dari empat orang (BPS et al., 2012), dari 1.170 wawancara setidaknya akan menghasilkan
data 4.680 anggota rumah tangga, dan sekitar lebih dari setengahnya adalah anak-anak. Probabilitas yang diharapkan dapat
mendeteksi perbedaan sesungguhnya dari hipotesis nol (power [of a test]) ditetapkan pada tingkat 80 persen, dan probabilitas dari
galat Tipe I ditetapkan sebesar lima persen.
Karena minimnya informasi mengenai rumah tangga di tiap kecamatan, pemilihan rumah tangga dilakukan menggunakan pengacakan dua
tahap (two-stage randomization). Pada tahap pertama, disusun suatu daftar yang berisi semua desa dan penduduknya berdasarkan data
sensus tahun 2010. Gugus (cluster) survei ditetapkan secara acak terhadap desa, yaitu dengan probabilitas terpilihnya suatu desa sebanding
dengan besarnya jumlah penduduk di desa itu, sehingga desa-desa yang lebih besar memiliki probabilitas lebih besar untuk dipilih. Desa
dapat dimasukkan ke dalam lebih dari satu gugus. Dengan cara ini, ada sebanyak 13 gugus survei di tiap kecamatan (lihat Tabel 2). .
Di setiap gugus, digunakanlah Google Earth untuk menghasilkan peta dasar sebaran rumah tangga di seputaran desa, yang dipertajam
kembali saat kunjungan lapangan untuk keperluan observasi dan konsultasi dengan pemimpin desa. Data tentang jumlah rumah
tangga yang berpenghuni di masing-masing desa disediakan oleh pemimpin setempat, atau diperkirakan dengan cara menghitung
jumlah atap rumah, dan tiap peta desa kemudian dibagi ke dalam bagian-bagian yang dinomori (masing-masing terdiri dari rumah
tangga dalam jumlah yang kurang-lebih sama, biasanya antara 60 dan 120 rumah tangga). Satu bagian lantas dipilih secara acak
sebagai sebuah gugus (cluster) dengan menggunakan pembuat nomor acak. 3
Pada tahap kedua, dilakukanlah pengacakan secara sistematis atas rumah tangga yang ada, dan setidaknya terdapat 30 rumah tangga yang
diwawancarai di tiap gugus.3 Prosedur survei menargetkan ibu-ibu dari anak yang saat survei dilakukan masih berusia di bawah 18 tahun.
Ibu-ibu dipilih karena dianggap memiliki pengetahuan yang lebih dibandingkan dengan bapak-bapak dalam hal interaksi rumah tangga
dengan layanan dasar, seperti pemanfaatan layanan kesehatan reproduksi dan partisipasi dalam pendidikan anak usia dini. Responden diberi
pertanyaan tentang diri mereka sendiri, rumah tangga mereka, dan seluruh anggota rumah tangga mereka. Jika ibu-ibu tidak dapat ditemui,
rumah tangga mereka akan didatangi setidaknya dua kali, dan bila ibu-ibu masih belum dapat ditemui maka yang akan diwawancarai adalah
bapak-bapak (ayah dari anak), atau di beberapa kasus, pihak kakek atau nenek. Suatu rumah tangga tidak akan dipilih apabila pada malam
sebelumnya tidak ada anak yang tidur di rumah tersebut, atau jika rumah tersebut terlihat terus kosong.
Tim survei terdiri dari para peneliti yang berasal dari provinsi setempat dan seorang ketua tim dari PUSKAPA. Ketua tim diberi pelatihan
selama empat hari di Jakarta tentang metodologi pengambilan sampel dan instrumen yang akan digunakan lalu mencobakannya di
lapangan di Jakarta. Di daerah penelitian, mereka memberi pelatihan dua hari bagi anggota tim mereka. Tim lapangan lalu mencobakan
metodologi dan instrumen penelitian, dan dilakukan penyesuaian terhadap instrumen yang akan digunakan sebelum pengumpulan
data dimulai. Semua tim diawasi oleh seorang peneliti senior selama beberapa waktu dalam masa pengumpulan data.
Survei dilakukan dengan wawancara dan data disimpan dalam sebuah komputer-tablet. Wawancara dilakukan dalam Bahasa Indonesia,
atau dalam bahasa daerah bila perlu. Kadang ada juru bahasa yang membantu apabila pencacah tidak dapat berbicara dalam bahasa
yang digunakan oleh anggota rumah tangga yang dipilih. Survei hanya akan dilakukan setelah mendapatkan persetujuan dari pihak
3
13 gugus desa x 30 survei = 390 total survei per kecamatan
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
7
Metodologi
yang akan disurvei sesudah mereka mendapat informasi yang memadai. Komposisi demograis dari keseluruhan rumah tangga yang
disurvei dapat dilihat dalam Tabel 3.
Tabel 2. Pemilihan desa secara acak untuk keperluan survei
Provinsi
Aceh
Kabupaten
Aceh Barat
Jawa Tengah
Sulawesi Selawesi
Pekalongan
Pangkajene Dan
Kepulauan (Pangkep)
Kecamatan
Arongan Lambalek
Petungkriyono
Liukang Tupabbiring Utara
(LTU)
Desa
Jumlah Gugus
Alue Batee
1
Alue Sundak
1
Drien Rampak
1
Keub
1
Peulanteu Lb
1
Peuribu
1
Rimba Langgeh
1
Seuneubok Lueng
1
Seunebok Teungoh
2
Simpang Peut
1
Teupin Peuraho
1
Ujong Simpang
1
Gumelem
1
Kasimpar
1
Kayupuring
2
Simego
1
Songgodadi
2
Tlogohendro
2
Tlogopakis
2
Yosorejo
2
Mattiro Baji
2
Mattiro Bombang
3
Mattiro Bulu
3
Mattiro Kanja
1
Mattiro Labangeng
1
Mattiro Uleng
2
Mattiro Walie
1
Menyadari bahwa kondisi disabilitas tidak dapat dikaji secara memadai tanpa adanya instrumen yang memang seluruhnya ditujukan
untuk keperluan tersebut, kami menggunakan sebagian (sub-set) dari kumpulan pertanyaan survei standar yang telah disusun oleh
Washington Group. Bagian yang digunakan terdiri dari empat pertanyaan ordinal (Penglihatan, Pendengaran, Mobilitas, dan Ingatan)
dari keseluruhan bagian yang memang bertujuan mengidentiikasi responden yang memiliki risiko besar mengalami keterbatasan
melaksanakan aktivitas sehari-hari atau dalam partisipasi peran sosial, misalnya dalam bekerja (Centers for Disease Control and
Prevention and National Center for Health Statistics, 2015) (lihat Kotak 1).
8
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Metodologi
Analisis Data Kuantitatif
Analisis data rumah tangga dimulai dengan mencacah semua variabel, melihat frekuensi, persentase, dan tendensi sentral. Rasio
Peluang Kasar atau Unadjusted Odds Ratios (OR), Rasio Peluang Suaian atau Adjusted Odds Ratios (AOR), dan Interval Keyakinan
95 persen (95 persen CI) untuk variabel dikotomi dihitung menggunakan regresi bivariat dan multivariat untuk mendeteksi hubungan
antarvariabel, dan menerapkan Generalized Estimating Equations (persamaan estimasi yang digeneralisasi) untuk menghitung
penggugusan orang dalam rumah tangga.
Kotak 1. Disabilitas dalam sampel survei
Rata-rata sebanyak 0,9% responden melaporkan kesulitan penglihatan, walaupun angkanya berkisar dari 0,2% responden (satu orang) di
Petungkriyono hingga 1,7% responden di Arongan Lambalek. Responden tersebut berusia 33 dan 60 tahun. Pada tiga kasus yang seluruhnya
dijumpai di Arongan Lambalek, responden yang mengalami kesulitan melihat juga mengalami kesulitan berjalan. Tujuh responden lain (0,6%)
mengalami banyak kesulitan berjalan, dan satu orang dilaporkan tidak dapat berjalan sama sekali. Responden dengan kesulitan mobilitas ini
berusia antara 33 sampai 50 tahun.
Kesulitan mendengar lebih jarang dijumpai, dengan dua (0,2%) responden melaporkan kesulitan mendengar, dan keduanya juga dilaporkan
memiliki kesulitan mengingat atau berkonsentrasi. Satu berusia 19 tahun dan yang lainnya berusia 36 tahun. Sebanyak enam (0,5%) responden
dilaporkan memiliki kesulitan mengingat dan berkonsentrasi. usia mereka berkisar antara 27 dan 45 tahun. Tak ada satupun responden di
ketiga lokasi yang dilaporkan benar-benar tidak dapat melihat, mendengar, atau berkonsentrasi.
Responden yang diindentiikasikan memiliki keretanan isik dan kognitif ini, atau yang menerima bantuan disabilitas dari pemerintah, punya
kemungkinan memiliki akta kelahiran hanya setengah kali lebih mungkin dibandingakan dengan responden tanpa kerentanan tersebut, dan
demikian pula halnya dengan anak-anak responden tersebut.
Tabel 3. Demografi sampel survei
Aceh
Jawa Tengah
Sulawesi Tengah
Total
Responden (n)
405
406
411
1222
Perempuan
91,6%
97,5%
97,8%
95,7%
Laki-laki
8,4%
2,5%
2,2%
4,3%
Usia (usia median)
33
32
36
33
Muslim
100,0%
98,8%
100,0%
99,6%
Protestan
0,0%
1,2%
0,0%
0,4%
Melek Aksara
91,6%
85,7%
88,8%
88,7%
Menyelesaikan sekolah
96,3%
96,3%
93,4%
95,3%
Pernah bersekolah hingga SMA atau lebih
21,2%
6,7%
10,0%
12,6%
Menikah
94,5%
96,8%
93,9%
95,1%
Cerai atau pisah
5,4%
3,2%
5,8%
4,9%
Lajang
0,0%
0,0%
0,2%
0,1%
Anak-anak dalam sampel (n)
769 (45,7%)
677 (35,0%)
915 (47,6%)
2361 (42,6%)
Perempuan
49,5%
50,5%
51,1%
50,4%
Laki-laki
50,5%
49,5%
48,9%
49,6%
Saat ini bersekolah (usia 4-17 tahun)
88,0%
78,4%
84,9%
84,0%
Menikah (usia 10-17 tahun)
1,3%
4,3%
2,2%
2,5%
Jumlah orang dalam sampel (n)
1691
1939
1922
5552
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
9
Metodologi
Wawancara dengan Informan Inti
Wawancara semi-terstruktur terhadap informan inti dilakukan di tingkat provinsi, kabupaten, kecamatan, desa, dan dusun di
lokasi terpilih (lihat Tabel 4) dengan pemilihan sampel menggunakan teknik sampling bertujuan (purposive sample). Mereka
dipilih berdasarkan hubungan profesional mereka dengan CRVS atau sistem pelayanan dasar, termasuk informan dari lembagalembaga pemerintah dan struktur yang mengikutinya di daerah sebagai berikut:
• Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan
• Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak
• Kementerian Kesehatan
• Kementerian Dalam Negeri
• Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional
• Kementerian Agama
• Kementerian Sosial
• Badan Pusat Statistik
Tim peneliti juga mewawancarai para penyedia layanan di puskesmas dan klinik kesehatan desa, rumah sakit, tenaga kesehatan
masyarakat, bidan, dukun bayi, penyuluh KB, tenaga kesejahteraan sosial kecamatan (TKSK), tenaga pendidik, pendamping dari layanan
perlindungan sosial, pemimpin agama, pejabat desa dan dusun, anggota organisasi masyarakat sipil, dan para perantara swasta yang
membantu pemerolehan dokumen identitas hukum. Para informan ini dipilih berdasarkan asumsi bahwa pekerjaan mereka mungkin
bersinggungan dengan, atau memiliki dampak pada, pencatatan sipil dan/atau sistem statistik hayati. Warga masyarakat terkadang
juga diwawancarai sebagai informan inti, jika diperlukan.
Perekrutan mulai dilakukan saat pertemuan di awal studi untuk mendapatkan dukungan yang dilaksanakan di tingkat kabupaten di
tiap provinsi. Pertemuan tersebut dihadiri oleh para pejabat dinas dan pimpinan daerah, dengan tujuan memperkenalkan tim peneliti
dan menjelaskan penelitian yang akan dilakukan, menggalang dukungan untuk proyek ini, serta mengidentiikasi informan inti. Daftar
awal yang berisi nama calon informan serta informasi kontak mereka mulai disusun, dan daftar tersebut dikembangkan dan dipertajam
dengan menggunakan pencuplikan merembet (snowball sampling).
Untuk wawancara di tingkat desa dan dusun, tim kualitatif bekerja sama dengan tim survei dalam menemukenali daerah-daerah dan
informan-informan mana saja yang dapat memaksimalkan variabilitas dan membuat data menjadi lebih kaya. Wawancara terkadang
juga dilakukan di desa, kecamatan, atau kabupaten yang letaknya bersebelahan dengan lokasi terpilih di awal guna memberikan
konteks yang tepat bagi temuan yang diperoleh.
Diskusi Kelompok Fokus dan PRM
Diskusi kelompok fokus dilakukan dengan pejabat pemerintah di dua dari tiga kecamatan, dan dengan pejabat di tiga desa per
kecamatan, dengan total 11 diskusi kelompok fokus. Diskusi tersebut juga mencakup penggunaan PRM, yaitu meminta kelompok yang
terdiri dari 6–10 orang menyepakati suatu daftar yang berisi prioritas atau strategi utama untuk meningkatkan cakupan kepemilikan
akta kelahiran di daerah mereka. Diskusi mengenai cara meningkatkan pencatatan kematian atau pelaporan kematian biasanya
mengalir dalam kelanjutan diskusi, kadang secara semi-terstruktur. Diadakan juga penambahan satu kelompok diskusi fokus tanpa
PRM di Sulawesi Selatan, yang diikuti oleh anggota organisasi masyarakat sipil, sebagai cara triangulasi temuan dari wawancara
dengan informan inti.
10
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Metodologi
Analisis Data Kualitatif
Sebagian besar wawancara dan diskusi kelompok fokus dilakukan dalam Bahasa Indonesia dan semua sesi direkam secara digital.
Hasil rekaman audio kemudian dibuat dalam bentuk transkrip oleh sebuah tim independen, lalu diveriikasi oleh sejumlah anggota
tim penelitian. Saat wawancara dilakukan dalam bahasa daerah, transkrip dibuat oleh tim lokal dan diterjemahkan ke dalam Bahasa
Indonesia untuk dianalisis.
Tabel 4. Ringkasan wawancara dengan informan inti
Aceh
Jawa Tengah
Sulawesi Selatan
Total
Non-pemerintah
4
6
10
20
Desa dan dusun
14
11
32
57
Kecamatan
7
14
10
31
Kelurahan
13
18
19
50
Provinsi
9
9
12
30
Total
47
56
82
185
Analisis yang dilakukan mengacu pada tema-tema awal yang muncul dari tinjauan pustaka di fase pertama studi ini, dari wawancara
dengan informan inti, dan dari diskusi awal antara para peneliti utama saat analisis awal terhadap hasil penelitian lapangan. Tema-tema
awal ini termasuk (1) Koordinasi dan manajemen data, (2) Penjangkauan dan kesadaran masyarakat, (3) Teknologi, (4) Peningkatan
kapasitas, (5) Insentif dan sanksi, dan (6) Penyederhanaan prosedur. Tim yang terdiri dari dua atau tiga peneliti ditugaskan pada
setiap tema inti tersebut, lalu mempelajari transkrip untuk memahami bagaimana tema-tema tersebut dapat memberi jawaban bagi
pertanyaan penelitian. Melalui diskusi terus-menerus di antara dan di dalam tim peneliti selama kegiatan analisis, dan dengan memo
rutin, tim peneliti menggunakan data yang ada untuk kemudian memunculkan tema baru yang merupakan bentukan ulang dari tematema sebelumnya. Temuan-temuan ini juga digunakan untuk menafsirkan, mendukung, dan mengkonfrontasi hasil survei.
Keterbatasan Penelitian
Studi ini dibatasi oleh berbagai faktor. Hasil survei berlaku di tingkat kecamatan dan tidak dapat digeneralisasikan ke tingkat kabupaten
atau provinsi. Dengan tidak mewawancarai rumah tangga yang dikepalai oleh anak yang belum menikah ataupun lansia/kakeknenek, kami mungkin secara sistematis telah mengesampingkan satu bagian populasi yang khususnya rentan terhadap kucilan sosial
dan politik. Dalam survei ini, kami juga tidak memasukkan anak-anak yang diasuh di panti. Bagian kualitatif studi ini—wawancara
dengan informan inti dan diskusi kelompok fokus—dirancang untuk mengimbangi sebagian keterbatasan tersebut, menjangkau para
penyedia layanan dan penyelenggara di tingkatan kabupaten dan provinsi, dan di beberapa kasus, anggota rumah tangga yang
terkesampingkan dari survei ini.
Terlepas dari sifatnya yang inklusif, pendekatan kualitatif tidak boleh dicerabut dari konteksnya untuk kemudian dianggap sebagai
gambaran provinsi lain atau Indonesia secara umum. Walau kami melakukan upaya terbaik untuk memberikan penjelasan kepada
para informan bahwa tim peneliti terdiri dari para peneliti yang netral, para informan kadang cemas bila mereka [terdengar] mengkritik
pemerintah secara gamblang, dan dalam kasus-kasus seperti itu, mereka cenderung menanggapi pertanyaan dengan jawaban
yang tidak jelas. Kami harus berhati-hati menafsirkan tanggapan yang muncul tanpa memasukkan pengharapan, prasangka, atau
subjektivitas lainnya. Untuk menjaganya, kami bekerja di dalam tim yang juga beragam, terus-menerus mengkritik tafsiran satu sama
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
11
Metodologi
lain, dan berulang kali melakukan pengecekan silang data kualitatif dan kuantitatif. Wawancara dan diskusi kelompok terarah membuat
temuan survei bisa diinterpretasi dan ditriangulasi menjadi lebih berdimensi. Temuan survei itu sendiri juga bisa memperkuat atau
mempertentangkan temuan kualitatif. Karena kebanyakan informan inti terdiri dari pejabat pemerintah dan penyedia layanan, temuan
kualitatif sebagian besar berisi informasi dari sudut pandang “penyedia” CRVS, dan bukan dari sudut pandang “pengguna layanan”,
yang diangkat dalam survei. Studi ini juga tidak mengikutsertakan beberapa peristiwa kehidupan, seperti adopsi dan perpindahan
(migrasi), yang juga memerlukan studi saksama dalam konteks Indonesia.
Catatan mengenai Kondisi Geografis
Variasi geograis, ketersediaan transportasi, dan jarak relatif dari ibu kota kabupaten memainkan peranan penting dalam membuka
akses pada pencatatan sipil dan mutu pencatatan sipil serta layanan-layanan pemerintah lainnya di lokasi terpilih. Dalam hal ini, tiap
lokasi berbeda secara signiikan satu sama lain dan dijadikan faktor dalam pemilihan lokasi. Dalam banyak kasus, desa-desa dalam
kecamatan juga memiliki keadaan yang berbeda-beda satu dengan lainnya.
Di LTU, jarak antara pulau yang terdekat dengan ibu kota kabupaten dapat ditempuh selama 20 menit perjalanan dengan kapal,
sedangkan untuk pulau terjauh memerlukan waktu sekitar dua sampai tiga jam. Untuk menuju ibu kota kabupaten dari pulau-pulau
tersebut, terdapat kapal motor umum, kecuali dari enam pulau, namun tidak ada transportasi umum ke ibu kota kecamatan (Pulau
Sabutung). Oleh karena itu, warga lebih mudah menjangkau ibu kota kabupaten daripada ibu kota kecamatan.
Arongan Lambalek adalah daerah yang sebagian besar merupakan daerah pesisir dan relatif padat, yang dapat ditempuh sekitar satu
jam perjalanan dengan kendaraan bermotor dari Meulaboh, ibu kota kabupaten. Warga desa dapat naik bis antarkota kabupaten, tapi
banyak warga menggunakan sepeda motor pribadi.
Petungkriyono merepresentasikan kecamatan di daerah pegunungan yang sulit dijangkau, dan kerap didera tanah longsor saat musim
hujan. Jalan-jalan di beberapa dusun bukanlah jalan yang diperkeras, dan hal ini rutin menghambat penduduk desa bepergian ke
ibu kota kecamatan. Perjalanan rata-rata dari Petungkriyono ke ibu kota kabupaten di Kajen memerlukan waktu dua jam dengan
kendaraan “umum” tidak resmi, yang biayanya mencapai Rp100.000 sekali jalan. Beberapa desa memiliki akses isik yang lebih baik
ke Banjarnegara, ibu kota kabupaten tetangga, yang kadang mereka datangi untuk mendapatkan perawatan kesehatan—sekalipun
hal ini berarti mereka tidak dapat menggunakan Jamkesda (asuransi kesehatan dari kabupaten mereka).
12
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
3. Memahami Sistem
Identitas Hukum dan CRVS
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Apa yang Kami Maksud dengan CRVS
Pencatatan sipil mengacu pada “pencatatan yang dijalankan secara terus-menerus, tetap, wajib, dan universal atas karakteristik
peristiwa-peristiwa penting dalam kehidupan yang berhubungan dengan kependudukan, sebagaimana diatur dalam keputusan atau
peraturan yang sejalan dengan persyaratan hukum di sebuah negara” (UN Statistics Division, 2013). Tujuan utama pencatatan sipil
adalah memberikan dokumen identitas hukum bagi warga.
Tujuan kedua pencatatan sipil adalah menjadi sumber utama sistem statistik hayati suatu negara, yaitu dengan merekam terjadinya
peristiwa penting dalam kehidupan secara keseluruhan di suatu negara, mendokumentasikan ciri-ciri pentingnya, dan menyebarkan
data statistik yang berkaitan untuk penyusunan kebijakan atau perencanaan. Tanpa adanya sistem pencatatan sipil yang komprehensif
dan sewaktu, sistem statistik hayati harus banyak mengandalkan kegiatan pencacahan, seperti sensus berkala, yang cenderung
mahal, tidak menghasilkan data sewaktu, dan kadang gagal menjangkau banyak penduduk.
Sistem pencatatan sipil dan statistik hayati dalam laporan ini mengacu pada semua mekanisme pemerintah dalam mencatat dan/
atau melaporkan peristiwa-peristiwa penting dalam kehidupan—termasuk kelahiran, kematian, pernikahan, dan perceraian—dan
bagaimana mekanisme tersebut berkaitan dengan pemberian akta atas peristiwa-peristiwa dimaksud, walaupun pertanyaan penelitian
terutama difokuskan pada kelahiran dan kematian. Di Indonesia, tidak ada sistem CRVS yang berlaku tunggal dan universal, melainkan
aneka mekanisme yang kadang bertautan, tumpang tindih atau berpotongan dan kebanyakan berjalan secara paralel, serta jarang
menyatu untuk menghasilkan sesuatu yang utuh.
Bab ini disusun berdasarkan hasil wawancara, observasi, diskusi kelompok terarah, dan kajian hukum untuk memetakan berbagai
sistem yang merupakan bagian dari sistem pencatatan sipil dan statistik hayati di Indonesia. Sebelum lanjut ke pembahasan berikutnya,
penting untuk secara singkat merangkum struktur administratif yang mengatur sistem-sistem tersebut.
Struktur Pemerintahan Daerah
Ketiga lokasi lapangan mengikuti hierarki pemerintahan yang berlaku umum, yaitu kecamatan mengawasi beberapa desa (atau di
Aceh disebut gampong), yang masing-masing terdiri dari beberapa dukuh (Jawa Tengah) atau dusun (Aceh dan Sulawesi Selatan). Di
Liukang Tuppabiring Utara (LTU), ada enam desa yang wilayahnya terbentang di 22 pulau kecil. Sebagian besar desa terdiri dari dua
atau empat pulau. Unit pemerintahan terkecil adalah Rukun Tetangga (RT), yang biasanya terdiri dari 20–30 rumah tangga. Beberapa
RT membentuk Rukun Kampung (RK) di LTU, atau Rukun Warga (RW) di Petungkriyono. Di atas RW atau RK ada dusun/dukuh, yang
biasanya terdiri dari dua atau empat RK/RW. Ada suatu bagian yang terpisah dan tumpang tindih dengan sistem ini, yaitu pembagian
administratif semi-informal yang dikenal sebagai dasawisma, yang dikelola oleh kader-kader PKK (Pemberdayaan dan Kesejahteraan
Keluarga) yang membagi warga menjadi kelompok per 10 rumah tangga. Di Aceh, ada juga unit semi-informal antara kecamatan dan
desa yang disebut mukim. Ada tiga atau empat desa di bawah satu mukim, dan kepala mukim dipilih oleh wakil-wakil dari desa.
Pada saat pengumpulan data di LTU, beberapa jabatan pemerintah diisi oleh pejabat sementara. Hal ini terjadi karena pemerintah
provinsi menunda penyelenggaraan pemilihan umum di daerah tersebut agar dapat dilakukan secara bersamaan dengan daerah
lainnya di provinsi tersebut pada 2017. Untuk mengisi kursi jabatan yang kosong sementara waktu—karena pemegang jabatan
sebelumnya ingin kembali mengikuti pemilihan, ditunjuklah staf kecamatan untuk mengepalai enam atau tujuh desa. Di tingkat
provinsi dan kabupaten di Sulawesi Selatan, kami bertemu dengan beberapa responden pemerintah yang juga menduduki satu
sampai dua jabatan di pemerintahan daerah yang sementara kosong.
14
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Di tingkat nasional, pencatatan sipil dan administrasi kependudukan menjadi tanggung jawab Kementerian Dalam Negeri
dan Biro Tata Pemerintahan Umum (Biro Tapem), yang lazimnya mewakili Kementerian Dalam Negeri di tingkat provinsi. Di
Jawa Tengah dan Aceh, Biro Tapem ditugaskan menyusun kebijakan, sedangkan Dinas Ketenagakerjaan, Transmigrasi, dan
Kependudukan (Disnakertransduk) di Jawa Tengah dan Dinas Registrasi Kependudukan (Disregduk) di Aceh bertanggung jawab
atas manajemen data kependudukan dan penyediaan layanan pencatatan sipil. Di tingkat kabupaten, semua tanggung jawab
tersebut berada di bawah Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil (Disdukcapil). Dengan adanya desentralisasi, pemerintah
provinsi memiliki tugas menyiapkan data kependudukan sekaligus memainkan peran dalam mengawasi dan mengoordinasikan
pelaksanaan layanan pencatatan sipil. Di tingkat kabupaten, pemerintah daerah juga memiliki wewenang membuat kebijakan
mereka sendiri, termasuk melaksanakan layanan pencatatan sipil, dan kepala kecamatan diwajibkan mengoordinasikan dan
mengawasi pelaksanaan serta pemberlakuan kebijakan pemerintah daerah.
Gambaran Umum mengenai Syarat Memperoleh Dokumen Identitas Hukum
Persyaratan hukum untuk mendapatkan akta kelahiran adalah surat keterangan lahir (SKL) dari praktisi kesehatan yang memiliki
izin, nama, dan kartu tanda penduduk (KTP) orang yang menjadi saksi pencatatan kelahiran, kartu keluarga (KK) orangtua, dan
KTP kedua orangtua. Orangtua juga perlu menandatangani formulir permohonan dari kepala desa. Sampai akhir 2015, untuk akta
kelahiran baru yang mencantumkan nama kedua orangtua, para orangtua harus menunjukkan akta perkawinan yang sah (berupa
buku nikah bagi pasangan Muslim dan [lembaran kutipan] akta perkawinan bagi selain Muslim). Tanpa akta perkawinan, akta kelahiran
anak hanya akan mencantumkan nama ibu. Jika orangtua tidak memiliki akta perkawinan pada saat kelahiran anak mereka, namun
sudah menikah secara agama sebelum kelahiran tersebut, mereka dapat mengesahkan pernikahan mereka melalui pengadilan.
Pengesahan ini berlaku surut, untuk kemudian mengajukan permohonan mendapatkan akta kelahiran anak agar mencantumkan
nama kedua orangtua. Jika terjadi perceraian, orangtua masih harus menunjukkan akta perceraian mereka untuk mendapatkan akta
kelahiran anak yang mencantumkan nama kedua orangtua.
Akan tetapi, pada awal 2016—setelah berakhirnya pengumpulan data untuk studi ini—terbitlah Peraturan Menteri Dalam Negeri
(Permendagri) Nomor 9 yang memperbolehkan akta kelahiran mencantumkan nama kedua orangtua, bahkan untuk anak-anak yang
orangtuanya tidak memiliki akta perkawinan, sepanjang mereka dapat menunjukkan kartu keluarga yang mencantumkan bahwa
mereka sudah menikah. Orangtua juga perlu menandatangani surat pernyataan yang disebut Surat Pernyataan Pertanggungjawaban
Mutlak, yang berisi pernyataan bahwa benar mereka sudah menikah dan adalah orangtua anak tersebut.
Untuk mendapatkan akta perkawinan, kedua pemohon perlu menunjukkan akta kelahiran, KTP, pasfoto, dan surat keterangan telah
menikah (sumber surat ini tergantung dari agama pemohon).
Persyaratan hukum untuk memperoleh akta kematian adalah surat keterangan dari RT dan RW, atau surat keterangan dari dokter
atau paramedis, serta surat keterangan dari kepala desa. Perlu dicatat bahwa aneka dokumen ini menjadi syarat di berbagai tahap
dalam proses permohonan—misalnya, surat keterangan dari RT dan RW juga menjadi syarat untuk mendapatkan surat keterangan
dari kepala desa—maka dokumen-dokumen ini harus dilengkapi secara terus-menerus dari awal sampai akhir, dan bukan secara
terpadu satu kali.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
15
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Memetakan Proses Pencatatan Sipil
Kelahiran
Gambar 1. Proses pencatatan kelahiran
Fasilitas Kesehatan/
Tenaga Kesehatan atau Bidan
Kelahiran
dikenali
Petugas Desa/Kelurahan
Petugas Dinas
Kependudukan & Pecatatan Sipil
Informasi tentang
kelahiran
Pencatatan Kelahiran
dan Penerbitan
Kartu Keluarga Baru
Penerbitan
Akta Kelahiran
SKL +
Kartu Keluarga
+ 4 dokumen
lain
SKL +
3 dokumen lain
Surat Keterangan
Lahir (SKL)
Petugas Dinas
Kependudukan & Pecatatan Sipil
Surat Pengantar
dari Desa + Formulir
Isian untuk Kelahiran
Baru (F1-01)
Kelahiran dicatat
di buku register
atau basis data daring
Bagan di atas menggambarkan proses resmi memperoleh akta kelahiran di tingkat nasional, tetapi praktik yang terjadi bisa berbedabeda dalam alur pelaksanaannya di tingkat daerah (lihat Gambar 1 dan Lampiran). Prosedur umum pencatatan kelahiran mengikuti
alur yang sama di ketiga daerah, akan tetapi ada beberapa perbedaan tipis namun penting. Saat keluarga menerima SKL resmi
dari bidan yang membantu persalinan, mereka lalu meminta surat pengantar dari kepala desa dan mengisi beberapa formulir
administrasi (termasuk formulir terpisah untuk memperbarui kartu keluarga mereka). Dengan kartu keluarga yang lama, mereka lalu
membawa berkas persyaratan ini ke Disdukcapil. Pada saat pengumpulan data, akta perkawinan masih diperlukan agar nama ayah
dapat dicantumkan di akta kelahiran, walaupun sebagian besar warga Arongan Lambalek dan Petungkriyono, termasuk petugas
pemerintah, percaya bahwa akta perkawinan memang mutlak ada untuk membuat akta kelahiran (lihat Bab 4, Akta Kelahiran). Di
Pangkep, banyak keluarga bisa mendapat akta kelahiran yang mencantumkan nama kedua orangtua, bahkan tanpa menunjukkan
akta perkawinan (lihat Penyederhanaan Prosedur dan Penyesuaian Kontekstual).
Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 18 Tahun 2010, pemerintah daerah disarankan membentuk Unit Pelaksanaan Teknis
(UPT) Pencatatan Sipil di tingkat kecamatan, khususnya di daerah-daerah yang sulit dijangkau. UPT (dahulu disebut UPTD) ini
diberi kewenangan memberikan layanan pencatatan sipil, termasuk melakukan pemutakhiran data sistem informasi administrasi
kependudukan (SIAK), mengeluarkan akta kelahiran dan akta kematian, tetapi tidak termasuk kartu keluarga dan KTP. Namun tidak
ada satu pun kecamatan dalam penelitian ini yang telah membentuk UPT
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 4 Tahun 2010, beberapa tugas administratif dapat dilimpahkan dari kabupaten ke
kecamatan di bawah program terpadu yang disebut Paten. Beberapa orang menginterpretasikan “tugas administratif” ini turut mencakup
pencatatan sipil. Artinya, petugas di kecamatan dapat mengeluarkan dokumen identitas hukum. Aturan yang ada mensyaratkan bahwa
paten harus sudah dilaksanakan pada 2015 di seluruh kecamatan di Indonesia. Petungkriyono menjadi satu-satunya kecamatan
dalam sampel kami yang sudah dalam proses pembentukan Paten, walaupun pelimpahan wewenang dari kabupaten masih belum
dilaksanakan.
16
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Di Petungkriyono, Disdukcapil menempatkan dua petugas pencatatan sipil di kantor kecamatan untuk membantu keluarga mengajukan
permohonan. Dengan cara ini, keluarga/pemohon bisa memperoleh veriikasi atas permohonan mereka serta memperbarui kartu
keluarga di kecamatan; namun penerbitan, pencetakan, penandatanganan, dan pembubuhan cap pada akta kelahiran hanya bisa
dilakukan di Disdukcapil kabupaten. Hal ini berbeda dengan di Arongan Lambalek dan LTU, yang mana semua langkah harus
diselesaikan di Disdukcapil kabupaten.
Saat permohonan diserahkan ke Disdukcapil, kartu keluarga harus diperbarui agar bisa memunculkan nomor induk kependudukan (NIK)
bayi yang baru lahir sebelum akta kelahirannya diterbitkan. Di Pangkep, dengan menggunakan SIAK versi 5, proses memperbarui kartu
keluarga dan penerbitan akta kelahiran dapat dilakukan bersamaan, sehingga mengurangi waktu yang diperlukan untuk penerbitan
akta kelahiran (lihat Bab 6, Teknologi & Fasilitas).
Kematian
Gambar 2. Proses pencatatan kematian
Petugas Desa/Kelurahan
Petugas Dinas
Kependudukan & Pecatatan Sipil
Petugas Dinas
Kependudukan & Pecatatan Sipil
Informasi tentang
Kematian
Pencatatan
Kematian
Penerbitan
Kartu Keluarga Baru
SKK +
+ formulir
permohonan +
KK lama + KTP
Mendiang
Surat Keterangan
Kematian (SKK) +
Formulir Isian
pembaharuan
Kartu Keluarga
Petugas Dinas
Kependudukan & Pecatatan Sipil
Penerbitan
Akta Kematian
KK Baru + SKK
(+ akta kelahiran
mendiang di
beberapa
tempat)
Pencatatan
kematian di buku
register atau basis
data daring
Ada dua langkah berurutan dalam penerbitan akta kematian (lihat Gambar 2 dan Lampiran). Pertama, mencatatkan kematian dengan
cara menghapus nama anggota keluarga yang meninggal dari kartu keluarga. Langkah ini mengharuskan keluarga mendatangi kantor
desa untuk mendapatkan surat keterangan kematian (SKK) dan mengisi formulir permohonan pembaruan kartu keluarga. Keluarga
perlu membawa semua dokumen ini sekaligus dengan kartu keluarga yang lama dan KTP anggota keluarga yang meninggal ke
kantor Disdukcapil kabupaten. Dalam kasus Petungkriyono, keluarga dapat memilih untuk menyampaikan permohonan mereka ke
operator catatan sipil di kecamatan. Pada titik ini, Disdukcapil dapat menjalankan kewenangannya untuk menutup entri individu yang
telah meninggal tersebut dari basis data kependudukan dan mengeluarkan kartu keluarga baru. Untuk mendapatkan akta kematian,
keluarga lantas harus menunjukkan kartu keluarga yang sudah diperbarui, SKK, dan di beberapa tempat juga disyaratkan akta kelahiran
anggota keluarga yang sudah meninggal.
Hasil wawancara kami menunjukkan bahwa kesadaran atas pencatatan kematian di kalangan petugas pemerintah dan warga
masyarakat di ketiga lokasi penelitian masih sangat rendah. Keluarga cenderung menunggu terjadinya peristiwa kehidupan lain,
seperti kelahiran atau perpindahan domisili, untuk mengeluarkan nama anggota keluarga yang sudah meninggal dari kartu keluarga.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
17
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Hal ini mengakibatkan adanya selang waktu yang lama antara kematian dan penutupan entri atas nama individu tersebut dari basis
data kependudukan. Selain adanya laporan bahwa beberapa staf desa di Petungkriyono mendatangi keluarga yang berduka dan
mendorong mereka untuk memperbarui kartu keluarganya, kami tidak menemukan inisiatif lainnya untuk meningkatkan pencatatan
kematian di ketiga lokasi tersebut. Semua urusan administratif yang kami ketahui, termasuk penutupan rekening bank, warisan dan
klaim asuransi, pelaksanaan waris, dan santunan kematian hanya memerlukan SKK dari kantor desa dan/atau kantor kecamatan.
Memetakan Statistik Hayati
Di ketiga lokasi penelitian, peristiwa kelahiran dicatat oleh berbagai lembaga yang lantas menyimpan catatan tersebut di basis data
yang terpisah (lihat Lampiran). Di tingkat warga, sektor kesehatan mencatat semua kelahiran di desa melalui bidan, termasuk kelahiran
yang persalinannya terjadi di luar fasilitas kesehatan, dan kelahiran yang persalinannya dibantu dukun atau dukun beranak. Bidan
diwajibkan mencatat semua ibu hamil yang datang untuk memeriksakan kehamilannya. Semua informasi itu dicatat dalam buku
Kohort Ibu. Setelah ibu melahirkan, nama anak dicatat dalam buku Kohort Bayi. Bidan lalu mengeluarkan SKL bagi orangtua bayi.
Pelaporan kematian mengikuti alur yang sama seperti pelaporan kelahiran dalam sektor kesehatan, dengan beberapa pengecualian.
Bidan diminta mencatat semua peristiwa kematian di wilayah kerja mereka, dan informasi tentang kematian ibu dan bayi juga dicatat
di buku Kohort Ibu dan Kohort Bayi. Catatan meliputi nama orang yang meninggal, riwayat medis, dan nomor identitas, serta kadang
termasuk NIK. Karena bidan jarang merawat laki-laki dan perempuan yang berusia tua, kami mendapat informasi bahwa kematian
mereka yang terjadi di luar fasilitas kesehatan kerap tidak tercatat oleh bidan.
Penyebab kematian terkadang juga dicatat, meskipun di ketiga kecamatan tersebut tidak ada bidan yang sudah dilatih untuk melakukan
autopsi verbal berdasarkan International Statistical Classiication of Diseases (ICD-10), dan laporan yang disusun kadang memasukkan
diagnosis nonmedis yang tidak dapat dipercaya. Di bawah mekanisme yang saat ini diterapkan untuk mengurangi angka kematian
ibu melahirkan (AKIM) dan angka kematian bayi (AKB), bidan juga diminta melaporkan kematian ibu dan bayi dalam waktu 24 jam ke
pusat kesehatan masyarakat (puskesmas).4 Di ketiga wilayah ini, data tersebut lalu dimasukkan ke dalam program audit, yaitu dokter
melakukan autopsi untuk setiap kematian ibu. Tidak ada satu pun kecamatan yang kami teliti yang menjadi bagian dari program SRS
(pencuplikan sistem pencatatan) yang diselenggarakan oleh Kementerian Kesehatan.5
Dalam sistem pencatatan dan pelaporan tingkat puskesmas (SP2TP), tiap akhir bulan bidan melaporkan jumlah keseluruhan kelahiran
dan kematian (serta data statistik kesakitan/morbiditas dan data pengawasan kesehatan, seperti keluaran imunisasi dan keluarga
berencana) kepada koordinator bidan puskesmas menggunakan formulir rekap manual. Idealnya, puskesmas mengumpulkan
informasi ini dari semua fasilitas kesehatan di tingkat kecamatan, termasuk dari semua bidan desa dan klinik kesehatan dan klinik
bersalin. Puskesmas lantas menggabungkan semua data kelahiran dan kematian dan mengirimkannya ke Subdirektorat Bidang
Kesehatan Keluarga dan Subdirektorat Bidang Pelayanan Kesehatan di Dinas Kesehatan. Laporan-laporan tersebut tidak memasukkan
variabel tingkat individu, artinya bahwa saat data sudah terkirim, data tidak dapat lagi dipilah atau dibandingkan dengan kelompok
data lainnya. Dinas Kesehatan kabupaten juga menerima data kelahiran dan kematian dari rumah sakit kabupaten, dan unit forensik
mereka menerima pemberitahuan dari kepolisian tentang kematian yang tidak wajar. Dinas Kesehatan kabupaten lalu mengirimkan
data-data itu ke Dinas Kesehatan provinsi, yang akan menyampaikan data ini ke Kementerian Kesehatan.
4
Puskesmas berfungsi sebagai pusat upaya kesehatan masyarakat yang tidak hanya didukung pemerintah namun juga sektor swasta dan masyarakat. Puskesmas bertanggung jawab
memberikan layanan kesehatan bagi individu serta melakukan pengawasan kesehatan, pengendalian penyakit menular, kesehatan lingkungan hidup, dan kegiatan penyuluhan.
5
Akan tetapi, kecamatan lain di Pekalongan dan Pangkajene Kepulauan, yaitu Bojong dan Labakkang, termasuk dalam 128 kecamatan SRS. SRS mensyaratkan agar semua kematian
di tingkat kecamatan dicatatkan dan agar dilakukan autopsi verbal berdasarkan ICD-10 oleh seorang tenaga kesehatan yang terlatih. Data-data ini, yang dapat dipilah berdasarkan nama
dan NIK, dikirim ke dinas kesehatan kabupaten, yang akan menyampaikannya secara langsung ke Puslitbangkes.
18
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Staf desa juga mengumpulkan data kelahiran dan kematian. Tergantung dari siapa yang tinggal paling dekat, penduduk desa biasanya
memberi informasi kepada RT, RK/RW, dusun atau desa apabila terjadi peristiwa kelahiran. Terkadang staf desa mendatangi keluarga
yang bersangkutan untuk secara langsung mengonirmasi kelahiran tersebut. Di ketiga lokasi ini, informan berulang kali mengatakan
bahwa kabar mengenai terjadinya kelahiran dan kematian tersebar cepat di desa. Artinya, menurut para informan ini, kantor desa
seharusnya mengetahui peristiwa tersebut. Selain itu, di banyak desa, tiap kematian diumumkan melalui pengeras suara di masjid dan
diperlakukan sebagai urusan kolektif warga.
Kami juga menemukan bahwa di beberapa daerah, staf desa dan petugas kesehatan saling berbagi data peristiwa penting kehidupan,
dan bidan atau kadang dukun melapor ke kantor desa apabila ada peristiwa kelahiran atau kematian yang mereka tangani. Di
Petungkriyono, kader Pos Pelayanan Kesehatan (posyandu) yang kami temui secara aktif memberi informasi pada staf desa tentang
semua kelahiran yang mereka temui saat memberikan layanan.
Beberapa desa menyimpan buku catatan atau manifes manual tempat mereka mencatat statistik kependudukan, sedangkan desa
lainnya menyimpan salinan seluruh kartu keluarga dan secara manual menambahkan atau menghapus anggota keluarga dari
salinan tersebut. Tiap akhir bulan (atau tiap tiga bulan di beberapa desa), sekretaris desa (Sekdes) menyusun monograf desa (laporan
kependudukan) mengenai kelahiran, kematian, dan migrasi ke dalam dan ke luar desa.
Namun di Arongan Lambalek dan Petungkriyono, desa menyampaikan laporan kependudukan mereka ke tingkat kecamatan
sebelum melaporkannya ke Disdukcapil. Walaupun ada pemahaman bersama bahwa kantor desa diwajibkan melapor ke Disdukcapil
kecamatan terlebih dahulu, di LTU, desa kerap meloncati kecamatan dan mengirim laporan mereka langsung ke Disdukcapil kabupaten.
Disdukcapil mengumpulkan semua angka dari desa dalam bentuk agregat dan mengirim laporan ke kantor perwakilan Kemendagri
di tingkat provinsi (Biro Tata Pemerintahan Umum di Sulawesi Selatan, Disregduk di Aceh, dan Disnakertansduk di Jawa Tengah). Di
Pangkep, salinan laporan ini juga dikirim ke bupati. Perlu dicatat bahwa walaupun bidan dan petugas desa kadang membandingkan
informasi kasus, informan melaporkan bahwa tidak ada pengaturan resmi untuk saling berbagi data kelahiran dan kematian dengan
sektor kesehatan.
Selain mekanisme pelaporan rutin ini, kami menemukan beberapa jalur pelaporan kelahiran dan kematian yang sifatnya independen.
Hal ini kebanyakan berkaitan dengan bantuan sosial dan program perlindungan sosial. Untuk jaminan kesehatan sosial, setidaknya
ada dua prosedur pelaporan kelahiran dan kematian dalam jaminan kesehatan nasional (JKN), program payung yang tengah
mengonsolidasikan semua skema jaminan kesehatan sosial di Indonesia. Keluarga yang membayar premi mereka sendiri (JKN
Mandiri) harus mencatatkan kelahiran dan kematian secara langsung ke BPJS Kesehatan yang ada di tingkat kabupaten, sebagai
pihak yang mengawasi JKN dan menyimpan data semua anggotanya dalam sistem Master File yang diteruskan ke sebuah aplikasi
penghubung (interface) yang disebut P-CARE. Secara teori, catatan kelahiran dan kematian anggota JKN Mandiri dalam Master File
seharusnya termutakhirkan seketika, termasuk di P-CARE. Saat studi ini dilakukan, sedang berlangsung suatu proyek uji coba nasional
untuk menempatkan P-CARE di tingkat puskesmas, walau tidak ada satu pun dari lokasi penelitian ini yang sudah memakai P-CARE
saat penelitian.
Pencatatan bayi baru lahir memerlukan waktu setidaknya 14 hari, dan pihak asuransi tidak menanggung biaya layanan kesehatan
apabila keanggotaannya belum diaktivasi. Hal ini dapat membawa konsekuensi buruk bagi bayi yang lahir prematur atau yang
mengalami komplikasi atau cacat lainnya. Untuk mengatasi hal tersebut, informan inti di Pangkep menyarankan agar keluarga mulai
mengasuransikan bayi yang masih dalam kandungan pada usia kehamilan delapan bulan, dengan menggunakan dokumen identitas
dan NIK ibu. Opsi ini memungkinkan anak menjadi tertanggung dalam JKN ibu mereka selama tiga bulan pertama, dan setelah itu
orangtua harus kembali datang ke BPJS Kesehatan dengan NIK bayi untuk melengkapi proses pendaftaran asuransi.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
19
Memahami Sistem Identitas Hukum dan CRVS
Keluarga dengan status PBI, yaitu penerima bantuan iuran (subsidi) atas premi asuransi JKN, harus melaporkan kelahiran ke kantor
BPJS Kesehatan dalam waktu tiga hari dengan membawa SKL dari penolong persalinan serta surat keterangan tidak mampu dari
desa yang menerangkan status keluarga tersebut. Di Pangkep, keluarga juga memerlukan surat rekomendasi/pengantar dari Dinas
Sosial. Saat permohonan diserahkan, bayi yang baru lahir akan tercatat sebagai anggota BPJS Kesehatan yang membayar iuran (JKN
Mandiri), sehingga keluarga harus membayar iuran sampai permohonan disetujui. Setelah itu semua, uang yang mereka bayarkan
untuk memperoleh layanan akan mendapat penggantian penuh. Di Pangkep, bayi yang baru lahir dimasukkan dalam daftar tunggu
yang dikirim ke pemerintah nasional untuk dimasukkan dalam daftar anggota PBI-JKN berikutnya. Pelaksanaan pelaporan kematian
dalam skema PBI-JKN tampaknya sangat tidak konsisten.
Daftar awal penerima manfaat PBI-JKN disusun berdasarkan basis data terpadu (BDT) yang didasarkan pada survei pendataan
program perlindungan sosial (PPLS) 2011. Daftar awal ini (yang berisi semua orang yang berhak mendapatkan bantuan sosial) lalu
dikirimkan ke Kementerian Sosial sebagai masukan bagi penetapan sasaran layanan. Selain program-program lainnya, daftar ini juga
mencakup semua orang yang mungkin layak menjadi PBI-JKN. Kementerian Sosial saat ini bertanggung jawab memutakhirkan basis
data kelayakan kepesertaan dalam PBI-JKN setiap enam bulan. BPJS Kesehatan lalu menggunakan NIK untuk melakukan veriikasi
peserta baru sebelum memutakhirkan basis data P-CARE.
Informan inti di lapangan tidak banyak tahu tentang prosedur pemutakhiran ini, dan tidak ada satu pun yang terlibat dalam proses
tersebut. Karena Aceh Barat dan Pangkep sedang menjalani proses penyatuan jaminan kesehatan daerah mereka (JKRA dan Jamkesda)
dengan JKN, bergulirlah diskusi di kedua kabupaten tersebut mengenai pembuatan mekanisme yang terpisah untuk memutakhirkan
daftar peserta bagi mereka yang layak/berhak sehingga premi mereka dibayarkan melalui anggaran daerah. Di Pangkep, pengumpulan
data yang dilakukan menemukan sebanyak 83.721 orang layak mendapatkan JKN bersubsidi daerah. Rencananya, angka ini akan
dipakai untuk menetapkan kapasitas maksimum. Penambahan peserta baru perlu diseimbangkan dengan penghapusan peserta yang
tidak aktif akibat kematian, migrasi, atau peningkatan kondisi sosial ekonomi. Akan tetapi pada saat pengumpulan data, mekanisme
pemutakhirkan basis data yang harus melibatkan Dinas Kesehatan, Dinas Sosial, dan BPJS Kesehatan serta staf lapangan mereka
masih belum terbentuk.
Selain dari berbagai mekanisme yang disebutkan di atas, para penerima manfaat program keluarga harapan (PKH) yang memberikan
bantuan tunai bersyarat kepada tujuh persen keluarga paling miskin (walaupun program ini berencana untuk diperluas ke 12 persen
keluarga termiskin), juga harus melaporkan kelahiran dan kematian secara langsung ke pendamping PKH yang ada di kecamatan. Para
pendamping PKH mendatangi bidan, puskesmas, dan sekolah untuk mengumpulkan informasi tentang keluarga penerima manfaat
dalam hal pemeriksaan kesehatan dan tingkat kehadiran di sekolah. Mereka lalu menyampaikan informasi tentang kelahiran dan
kematian ke operator PKH di kabupaten, yang mencatatnya di basis data pusat—walaupun tidak ada catatan data tentang kepemilikan
akta kelahiran. Yang menarik, pendamping PKH bertanggung jawab mengidentiikasi peserta yang kehilangan kartu keluarga atau KTP,
meskipun kebijakan ini sepertinya tidak berjalan di lapangan.
Untuk jaminan tenaga kerja di bawah BPJS Ketenagakerjaan, kematian harus dilaporkan oleh keluarga yang ditinggalkan langsung
ke kantor BPJS Kabupaten. Sebagai dasar untuk memastikan kematian, keluarga harus menunjukkan surat keterangan kematian
(SKK) dari desa atau surat konirmasi kematian dari rumah sakit. Semua informasi dan perubahan lain yang berkaitan dengan
banyaknya orang yang menjadi tanggungan orang tersebut dipastikan kembali di SIAK menggunakan NIK anggota. Peserta hanya
dapat menambahkan bayi baru lahir sebagai tanggungan tambahan saat kartu keluarga sudah diperbarui.
20
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
4. Situasi Identitas Hukum
dan CRVS Saat Ini
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Siapa Memiliki Apa?
Akta kelahiran
Sekitar satu dari tiga anggota rumah tangga (37,8 persen) di ketiga kecamatan memiliki dan dapat menunjukkan6
akta kelahiran. Saat dipilah berdasarkan usia, terlihat bahwa cakupan di kalangan orang dewasa jauh lebih rendah (18,3
persen orang dewasa) dibandingkan dengan anak-anak (64,1 persen). Untuk seluruh usia, cakupan kepemilikan akta kelahiran
di Petungkriyono merupakan yang paling besar, yaitu 43 persen, bandingkan dengan di LTU sebesar 39 persen dan di Arongan
Lambalek sebesar 30,5 persen (Gambar 3). Cakupan kepemilikan di kalangan dewasa hanya 11,6 persen di Arongan Lambalek,
dan tidak sampai 20 persen di kecamatan lain. Orang dewasa di Petungkriyono dan LTU memiliki kemungkinan dua kali lebih besar7
memiliki akta kelahiran dibandingkan dengan orang dewasa di Arongan Lambalek. Cakupan kepemilikan di kalangan anak-anak di
Petungkriyono juga tinggi, sebesar 81,5 persen, bandingkan dengan 60,4 persen di LTU dan hanya 53,1 persen di Arongan Lambalek.
Secara keseluruhan, anak-anak di Petungkriyono memiliki kemungkinan 3,7 kali lebih besar8 memiliki akta kelahiran dibandingkan
dengan anak-anak di Arongan Lambalek. Tidak ada perbedaan dalam kemungkinan memiliki akta kelahiran antara perempuan dan
laki-laki, baik dewasa maupun anak-anak.
Gambar 3. Distribusi usia kepemilikan akta kelahiran berdasarkan kecamatan
Di bawah 5 tahun
Di bawah 18 tahun
18+
Semua Umur
82%
69%
64%
60%
53%
46%
40%
43%
39%
34%
38%
31%
22%
20%
18%
12%
LTU
Arongan Lambalek
Petungkriyono
Semua Kecamatan
Tingkat kepemilikan akta kelahiran anak berusia di bawah satu tahun sebesar 20,3 persen, sedangkan pada anak berusia
satu tahun ialah sebesar 41,8 persen. Setelah usia satu tahun, terlihat adanya penurunan yang tetap, walaupun tidak
lengkap, dalam hal proporsi selisih tingkat kepemilikan akta kelahiran di antara anak pada kelompok usia yang lebih tua,
dan bukan penurunan secara drastis pada satu kelompok usia tertentu, sebagaimana yang diharapkan apabila anak-anak tersebut
memang dicatatkan kelahirannya untuk mendapat akta kelahiran untuk tujuan masuk sekolah (Gambar 4). Dan memang, usia anak
saat memperoleh akta kelahiran terdistribusi secara merata, khususnya setelah usia satu tahun (Gambar 5).
6
Tidak dapat menunjukkan dokumen yang disyaratkan bukan berarti bahwa anggota rumah tangga tersebut tidak memiliki dokumen. Dalam beberapa kasus, misalnya, anakanak tidak memiliki akta kelahiran karena sekolah belum mengembalikan dokumen tersebut kepada orangtua. Dalam kasus lain, lembaga pemberi pinjaman menahan dokumen
sebagai jaminan pembayaran utang. Namun, studi sebelumnya menemukan bahwa lebih dari 73 persen responden di Indonesia yang melaporkan memiliki akta kelahiran namun tidak
dapat menunjukkannya, kemudian mengakui bahwa mereka tidak memiliki dokumen tersebut (Sumner dan Kusumaningrum, 2014). Untuk studi ini, kami menganggap kemampuan
menunjukkan dokumen sebagai satu-satunya bukti bahwa anggota keluarga tersebut dapat menggunakan dokumen itu.
7
AOR = 2,2, 95 persen CI: 1,7–3,0 dan 2,0, 95 persenCI: 1,4–2,7, secara berurutan
8
95 persen CI: 2,8–4,9
22
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Gambar 4. Persentase anak-anak yang tidak memiliki akta kelahiran, berdasarkan usia
80%
58%
53%
46%
47%
37%
36%
34%
30%
23%
<1
1
2
3
4
5
6
24%
21%
7
8
9
26%
10
30%
23%
11
12
27%
26%
13
14
33%
15
16
0%
0%
16
17
17
Usia
Gambar 5. Usia anak mendapatkan akta kelahiran
15%
9%
9%
8%
7%
8%
8%
7%
6%
5%
5%
4%
3%
2%
2%
1%
<1
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Usia
Anggota keluarga amat jarang menerima akta kelahiran langsung dari kantor kabupaten, yaitu hanya sebanyak 16,2
persen. Di LTU dan Petungkriyono, kantor desa sejauh ini merupakan tempat yang paling umum bagi anggota keluarga mengajukan
permohonan untuk mendapatkan akta kelahiran, yang mencapai 73,3 persen di LTU dan 63,8 persen di Petungkriyono (Gambar 6).
Di Arongan Lambalek terjadi sebaliknya, yaitu hanya 25,2 persen akta kelahiran dikeluarkan oleh petugas desa. Masyarakat Arongan
Lambalek cenderung datang langsung ke Disdukcapil, dan sebanyak 43,9 persen akta kelahiran dikeluarkan oleh Disdukcapil,
bandingkan dengan hanya 10 persen di LTU dan 4,1 persen di Petungkriyono. Hal ini mungkin dapat dijelaskan dengan kedekatan
jarak relatif antara Arongan Lambalek dan kantor kabupaten. Di Petungkriyono, sebanyak 16,5 persen akta kelahiran dikeluarkan oleh
petugas dusun, bandingkan dengan di Arongan Lambalek yang hanya mencapai 0,2 persen dan di LTU sebanyak 1,5 persen. Para
penyedia layanan di seluruh kecamatan, termasuk penyedia layanan kesehatan, TKSK, dan tenaga pendidikan, hanya memberikan 4,6
persen akta kelahiran, meskipun angka ini bervariasi mulai dari 0,8 persen di Petungkriyono hingga 8,5 persen di Arongan Lambalek.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
23
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Gambar 6. Sumber layanan akta kelahiran berdasarkan dusun
Petugas Kabupaten
Penyedia Layanan
Petugas Dusun
Perantara
Petugas Kecamatan
Petugas Desa
73%
64%
58%
40%
25%
17%
11%
9%
11%
10%
4% 4%
0%
Arongan Lambalek
16%
10%
5%
1%
Petungkriyono
6%
1%
2%
LTU
6% 5% 7% 7%
Seluruh Kecamatan
Di Arongan Lambek dan LTU, meminta bantuan perantara9 untuk mengajukan permohonan mendapat akta kelahiran sudah menjadi
praktik umum, dan jumlah akta kelahiran yang diperoleh dengan cara ini di Arongan Lambek mencapai 11,1 persen dan di LTU 5,2
persen, bandingkan dengan di Petungkriyono yang hanya sebesar 3,9 persen. Di Arongan Lambalek dan LTU, sebagian besar perantara
adalah kerabat keluarga (41,1 persen di Arongan Lambalek dan 59 persen di LTU), sedangkan di Petungkriyono, yang umum menjadi
perantara ialah polisi desa (yang membantu 60 persen dari semua akta kelahiran yang dibantu perantara) (Gambar 7). Perantara
yang umum digunakan di Arongan Lambalek termasuk petugas mukim (25 persen) dan tokoh masyarakat (19,6 persen)—biasanya
pemuka masyarakat atau pengusaha sukses. Di Petungkriyono, pemuka agama juga sering dimintakan bantuan untuk mengajukan
permohonan (30 persen dari total perantara).
Gambar 7. Para perantara akta kelahiran
Mukim
(petugas dusun)
11%
Pemimpin
Tokoh
Agama
masyarakat
7%
9%
Calo
2%
Kerabat
37%
Petugas
Keamanan Desa
15%
Panitia
Pemilu
3%
Tetangga/
teman
9%
9
Peserta penelitian memiliki berbagai deinisi mengenai “perantara”, namun untuk tujuan penelitian ini, istilah “perantara” diartikan sebagai orang yang menawarkan diri untuk
melengkapi permohonan akta kelahiran dengan bayaran tertentu, tidak termasuk petugas pemerintah dan penyedia layanan (untuk pembahasan tentang peran petugas pemerintah
sebagai perantara untuk pemerolehan akta kelahiran, lihat Bab 6, Penjangkauan).
24
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Rata-rata, 9,6 persen responden dalam sampel sudah mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta kelahiran dalam
dua tahun terakhir, dan tidak berhasil mendapatkannya. Sebagian besar pengajuan yang gagal ini (62,4 persen) terjadi di Arongan
Lambalek. Di antara pengajuan yang gagal dari keseluruhan sampel, tempat pengajuan paling umum adalah di kantor desa (35
persen dari seluruh kasus), Disdukcapil (25,6 persen), perantara (14,5 persen), dan kantor kecamatan (12,8 persen). Sebagian besar
responden mengatakan bahwa permohonan mereka gagal karena tidak lengkapnya dokumen yang dipersyaratkan (32,5 persen), dan
banyak juga yang menyatakan bahwa prosesnya terlalu lama (29,9 persen), prosesnya terlalu mahal (19,7 persen), atau mereka tidak
memahami prosesnya (16,2 persen). Sebagian besar kasus ketidaklengkapan dokumen terkait dengan kepemilikan akta perkawinan
(86,8 persen kasus), sedangkan sisanya antara tidak memiliki SKL atau dokumen identitas dasar. Satu responden tidak dapat menerima
akta kelahiran karena tidak memiliki surat keterangan pindah.
Secara keseluruhan, responden meyakini bahwa akta perkawinan menjadi syarat wajib untuk mendapatkan akta kelahiran,
dan 65,5 persen responden mengatakan bahwa mereka tidak mungkin mendapatkan akta kelahiran untuk anak mereka
tanpa adanya akta perkawinan. Sebanyak 15,4 persen lainnya tidak tahu mungkin/tidaknya hal tersebut. Ini menandakan kurangnya
kesadaran akan proses resmi. Sebagian besar responden yang beranggapan bahwa akta perkawinan bukan merupakan syarat wajib
(81 persen) berasal dari LTU, sedangkan di Arongan Lambalek angka ini hanya sebesar 11,3 persen dan di Petungkriyono sebesar
7,8 persen.
Mereka yang mengatakan bahwa akta kelahiran mungkin diperoleh tanpa adanya akta perkawinan juga ditanyai tentang apakah
ketiadaan nama ayah dalam akta kelahiran akan menyurutkan niat orangtua mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta
kelahiran bagi anak mereka. Sebagian besar (64,9 persen) responden di ketiga kecamatan tersebut mengatakan bahwa hal tersebut
tidak akan mengurangi semangat mereka untuk mengajukan permohonan, walaupun di Arongan Lambalek saja mayoritas responden
(53,8 persen) mengatakan bahwa hal tersebut akan menyurutkan niat mereka.10 Di antara anggota rumah tangga yang memiliki akta
kelahiran, semua akta kelahiran mencantumkan nama ayah, kecuali sembilan akta (0,4 persen dari semua anggota rumah tangga).
Akta perkawinan
Dari keseluruhan anggota rumah tangga yang berjumlah 2.864 orang yang diidentifikasi pernah menikah (masih menikah,
pisah, cerai, dan janda/duda) di ketiga kecamatan, 58,5 persen memiliki dan dapat menunjukkan akta perkawinan mereka,
termasuk 60 persen di LTU, 59,8 persen di Petungkriyono, dan 55 persen di Arongan Lambalek (Gambar 8). Saat menelaah pasangan
yang baru menikah dan pasangan yang sudah berpisah saja, cakupan kepemilikan akta perkawinan sedikit meningkat, menjadi 61,8
persen di ketiga kecamatan. Dari semua anggota rumah tangga yang diidentiikasi sudah bercerai atau menduda/menjanda, hanya
dua persen yang dapat menunjukkan akta cerai.
Kartu keluarga (KK)
Sebagian besar responden di ketiga kecamatan memiliki dan dapat menunjukkan kartu keluarga mereka (85,3 persen),
walaupun satu dari lima (21,8 persen) anak tidak tercatat di kartu keluarga yang ditunjukkan oleh responden. Cakupan
kepemilikan kartu keluarga yang terbesar ditemukan di Arongan Lambalek (92,1 persen), diikuti dengan LTU (83,5 persen), dan
Petungkriyono (80,5 persen). Sebagian besar anggota rumah tangga (79,6 persen) tercatat dalam kartu keluarga yang ditunjukkan11
dengan cakupan kepemilikan sebesar 88,2 persen di Arongan Lambalek dan 73,9 persen di Petungkriyono.
10
Angka ini harus ditafsirkan dengan hati-hati. Karena rendahnya persentase orang yang menganggap bahwa pengajuan permohonan untuk mendapatkan akta kelahiran mungkin
dilakukan tanpa adanya akta perkawinan, 231 orang diberikan pertanyaan lanjutan, dan hanya 26 di antaranya berasal dari Arongan Lambalek.
11
Beberapa anggota rumah tangga mungkin telah tercantum di kartu keluarga rumah tangga lain, yang tidak tersedia saat pengumpulan data.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
25
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Gambar 8. Cakupan kepemilikan dokumen identitas hukum berdasarkan kecamatan
79.6%
77.7%
Kartu Keluarga
73.9%
88.2%
84.2%
80.3%
KTP
80.1%
92.1%
58.5%
60.0%
Buku Nikah/
Akta Perkawinan
59.8%
55.0%
37.8%
39.0%
Akta Kelahiran
43.0%
30.5%
Semua Kecamatan
LTU
Petungkriyono
Arongan Lambalek
Catatan. Kartu Keluarga dan Akta Kelahiran berkenaan dengan semua anggota rumah tangga. KTP berlaku hanya pada responden, dan Akta Nikah berlaku untuk semua anggota
rumah tangga yang diidentiikasi sudah menikah, pisah, cerai, atau janda/duda.
Ada banyak inkonsistensi dalam status pencatatan pernikahan di kalangan anggota rumah tangga yang dianggap sudah
menikah (Tabel 5). Meskipun sebanyak 79,7 persen orang yang diidentiikasi sudah menikah memiliki kartu keluarga dan tercatat
sebagai dalam status sudah menikah, hanya setengah dari seluruh anggota rumah tangga memiliki akta perkawinan selain dari kartu
keluarga yang mencantumkan status pernikahan yang benar. Sebanyak 13 persen anggota rumah tangga yang dianggap sudah
menikah tidak dapat menunjukkan kartu keluarga ataupun akta perkawinan yang menerangkan status mereka tersebut.
Tabel 5. Tingkat inkonsistensi pencatatan perkawinan di anggota rumah tangga yang sudah menikah
Status kepemilikan dokumen
% anggota rumah tangga yang diidentifikasi sudah menikah
Tidak ada KK dan tidak ada akta perkawinan
13,0%
Ada KK tapi tidak ada akta perkawinan
25,7%
Tidak ada KK namun ada akta perkawinan
Ada KK dan akta perkawinan
7,3%
54,0%
Sumber: Data olahan
Catatan. “Tidak Catatan. ada Kartu Keluarga” berarti anggota rumah tangga tersebut diidentiikasi sudah menikah namun tidak tercatat statusnya di kartu keluarga sebagai orang
yang sudah menikah atau tidak memiliki kartu keluarga sama sekali. “Ada Kartu Keluarga” berarti responden rumah tangga memiliki kartu keluarga dan tercatat sebagai sudah
menikah.
26
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Kartu tanda penduduk (KTP)
Kepemilikan KTP nasional relatif rendah di seluruh kecamatan, yaitu hanya sebanyak 63,3 persen sampel orang dewasa mampu
menunjukkan KTP mereka, dengan cakupan terbesar di Arongan Lambalek (77,8 persen), bandingkan dengan hanya 57,7persen
di Petungkriyono dan 57 persen di LTU. Berbeda dengan bentuk identitas lainnya, orang dewasa lumrah saja membawa-bawa KTP
mereka dan tidak meninggalkannya di rumah. Oleh karena beberapa anggota rumah tangga dewasa sedang tidak berada di rumah
saat pengumpulan data dilakukan, dan mungkin membawa serta KTP-nya, angka ini mungkin tidak benar-benar menggambarkan
kepemilikan KTP yang sesungguhnya dalam sampel. Tingkat kepemilikan KTP di kalangan responden dewasa lebih tinggi dibandingkan
dengan sampel dewasa secara umum, dan 84,2 persen dapat menunjukkan KTP mereka, dan kemungkinan angka ini lebih mendekati
angka cakupan yang sesungguhnya di tingkat kecamatan.
Individu yang menyatakan bahwa mereka sudah menikah hampir selalu memiliki status ditulis menikah dalam KTP mereka, dan hanya
4,1 persen yang tidak konsisten. Dari semua orang dewasa yang tidak dapat menunjukkan KTP mereka, 32,6 persennya tidak dapat
menunjukkan kartu keluarga. Angka ini setara dengan 18,9 persen populasi orang dewasa dalam sampel.
Akta kematian
Sekitar satu dari empat (24,8 persen) rumah tangga di ketiga kecamatan memiliki anggota keluarga yang meninggal
dunia dalam lima tahun terakhir sebelum pelaksanaan studi ini. Hal tersebut mengakibatkan kecilnya jumlah sampel,
yaitu 303 kematian, 123 (40,6 persen) di antaranya terjadi di Arongan Lambalek, 100 (33 persen) di LTU, dan 80 (26,4 persen) di
Petungkriyono. Beberapa responden (6,3 persen) tidak mengetahui usia orang yang meninggal; namun pada kasus ketika usia orang
yang meninggal diketahui, orang tersebut biasanya berusia dewasa (84,2 persen kasus), dengan usia median 60 tahun. Sebagian
besar anak yang meninggal dunia biasanya berusia di bawah lima tahun (77,8 persen kematian usia kanak-kanak).
Di seluruh kecamatan, sebagian besar (83,8 persen) kematian terjadi di rumah, dan selebihnya terjadi di rumah sakit (12,9
persen). Tempat yang paling umum dipakai sebagai lokasi penguburan di ketiga kecamatan tersebut ialah tempat pemakaman umum
(TPU), yang digunakan untuk mengubur hampir seluruh orang yang meninggal dunia di LTU (97 persen) dan Petungkriyono (98,8
persen).Untuk di Arongan Lambalek, hanya sekitar dua dari tiga orang yang meninggal dunia (62,6 persen) dikuburkan di TPU karena
di sana banyak terdapat pemakaman keluarga (yang menjadi tempat mengubur sebanyak 37,4 persen). Izin tertulis untuk melakukan
pemakaman bukanlah suatu hal yang lazim dijadikan syarat (1,4 persen kasus di seluruh kecamatan), dan di beberapa kasus yang
memang mensyaratkan izin tertulis, tidak ada satu pihak yang secara khusus memiliki kewenangan memintanya sebagai syarat. Di
satu kasus, kepala desa meminta izin pemakaman, sedangkan di tempat lain, yang meminta adalah pemimpin dusun. Di dua kasus
lainnya, yang meminta adalah seorang tokoh agama. Dalam dua dari empat kasus yang mensyaratkan adanya izin pemakaman,
keluarga juga diminta menunjukkan laporan kepolisian yang menerangkan adanya kematian yang tidak wajar.
Akta kematian tidak banyak dijumpai di kalangan responden di ketiga kecamatan. Dari semua rumah tangga yang
mengalami peristiwa kematian dalam lima tahun terakhir, hanya tujuh (2,3 persen) yang mengajukan permohonan untuk
mendapatkan akta kematian, termasuk tiga di Arongan Lambalek, tiga di LTU, dan satu di Petungkriyono.12 Jarangnya akta kematian
ini ditegaskan oleh informan inti. Satu petugas Disdukcapil dari Pekalongan, misalnya, mengatakan bahwa ia hanya dapat mengingat
17 akta kematian yang telah dikeluarkan di seluruh kabupaten, padahal ada ratusan peristiwa kematian di sana.
12
Harus disebutkan bahwa 13,9 persen responden yang mengalami peristiwa kematian di rumah tangga mereka tidak mengetahui apakah ada seseorang di keluarga mereka yang
telah mengajukan permohonan untuk memperoleh akta kematian.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
27
Situasi Identitas Hukum dan CRVS Saat Ini
Responden survei tidak selalu pergi ke kabupaten untuk mendapatkan akta kematian. Tiga orang di Arongan Lambalek pernah
mengajukan permohonan ke Disukcapil, dua orang di LTU mendatangi kantor desa, dan satu lagi mendatangi Dana Pensiun Pegawai
Negeri. Satu orang dari Petungkriyono mengajukan permohonan ke kantor kecamatan.
Empat dari tujuh pemohon ingin mendapat akta kematian agar mereka bisa mendapatkan uang pensiun kerabat yang telah meninggal,
sedangkan yang lainnya ingin menutup rekening milik kerabat yang meninggal. Alasan lainnya termasuk karena diminta pemuka desa
(satu kasus), untuk mengajukan permohonan mendapat santunan kematian dari Dinas Sosial (satu kasus), dan sebagai persiapan jika
sewaktu-waktu dibutuhkan (satu kasus).
Dari tujuh orang yang mengajukan permohonan, empat (57,1 persen) di antaranya berhasil mendapatkan akta kematian. Mereka
yang berhasil mendapatkan dokumen ini mengatakan bahwa mereka tidak menjumpai hambatan, sedangkan mereka yang tidak
mendapatkan dokumen tersebut mengatakan bahwa prosesnya makan banyak waktu (satu kasus), kantor tempat mengurusnya terlalu
jauh (satu kasus), dan petugas tidak menjalankan tugasnya dengan benar (satu kasus).
Responden yang mengalami peristiwa kematian di rumah tangga mereka dalam lima tahun terakhir, tapi tidak mengajukan permohonan
mendapatkan akta kematian, bisa saja tidak tahu apa itu akta kematian (43,8 persen), tidak menganggap bahwa akta kematian
penting (40,6 persen), tidak memandang akta kematian sebagai bagian dari norma yang harus diikuti (7,8 persen), atau tidak mengerti
proses permohonannya (6,3 persen).
Kami juga menanyai responden dari rumah tangga yang tidak mengalami peristiwa kematian dalam lima tahun belakangan ini (75,2
persen rumah tangga) tentang apakah mereka akan mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta kematian apabila terjadi
peristiwa kematian di rumah tangga mereka. Mayoritas (64,8 persen) mengatakan mereka tidak akan melakukannya, sedangkan sekitar
seperempat (23,7 persen) mengatakan mereka masih belum tahu. Hanya 11,5 persen responden mengatakan bahwa mereka pasti
akan mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta kematian. Alasan-alasan responden yang paling umum untuk mendapat akta
kematian mencakup keperluan penutupan rekening (28,8 persen), misalnya rekening bank atau asuransi kesehatan, mendapatkan
pembayaran asuransi kesehatan (18,3 persen), sebagai persiapan jika sewaktu-waktu dibutuhkan (13,5 persen), menerima pensiun
(10,6 persen), dan menerima warisan (9,6 persen). Alasan paling umum dikemukakan responden tentang mengapa mereka tidak
mengajukan permohonan untuk mendapatkan akta kematian ialah karena akta kematian dianggap tidak penting (43,3 persen), tidak
tahu bagaimana cara mengajukan permohonan (13,7 persen), dan karena akta kematian bukanlah suatu norma yang harus dipenuhi
(13 persen).
28
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
5. Layanan Dasar dan
Kaitannya dengan CRVS
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
Bab ini memuat hasil survei yang digunakan sebagai indikator utama dalam akses pada layanan dasar, termasuk
pendidikan, perlindungan sosial, dan kesehatan. Temuan dari wawancara dengan informan inti, observasi, diskusi
kelompok terarah, dan kajian hukum akan membantu menempatkan temuan survei dalam konteks yang sesuai dan
memperjelas variabel mana saja yang mungkin mengakibatkan adanya perbedaan antarkecamatan, atau antara
satu provinsi dan provinsi lainnya. Selain itu, temuan tersebut akan membantu memberi kerangka diskusi mengenai
kemungkinan pelembagaan pencatatan sipil ke dalam layanan-layanan dasar.
Kesehatan
Latar belakang
Layanan kesehatan di ketiga kecamatan terkendala oleh kurangnya staf dan fasilitas yang tidak memadai. Ketiga kecamatan penelitian
masing-masing memiliki sebuah puskesmas di ibu kota kecamatan dan klinik kesehatan desa (Polindes/Poskesdes/PKD) yang di
banyak desa diawaki oleh bidan. Di Arongan Lambalek dan LTU, pemerintah membangun puskesmas pembantu (pustu)13 untuk
memonitor warga di dua atau tiga desa sebagai suatu kelompok. Untuk layanan kedaruratan, Petungkriyono memiliki ambulans yang
dapat dikirim dari kecamatan, dan demikian pula halnya dengan di Arongan Lambalek. Pada akhir 2015, LTU sedang dalam proses
mendapatkan perahu motor untuk layanan keliling.
Semua klinik kesehatan di tingkat desa dilengkapi akomodasi (kamar dan tempat tidur sederhana) untuk tenaga kesehatan, walaupun
kualitasnya berbeda-beda, dan tanpa fasilitas rawat inap. Akan tetapi, upaya menjaga agar klinik-klinik tersebut terus dilengkapi
tenaga kesehatan, dengan personel yang siaga 24 jam sehari, tetap menjadi tantangan, khususnya di daerah-daerah terpencil. Di
Arongan Lambalek, misalnya, beberapa bidan hanya mendatangi pos mereka pada hari-hari tertentu. Mereka juga menjelaskan bahwa
akomodasi yang tersedia tidak memadai. Di LTU, banyak bidan memilih untuk menglaju dari rumah ke tempat tugas dan sebaliknya
setiap hari, dan tenaga kesehatan di beberapa pulau hanyalah satu bidan relawan dengan bayaran minim sejumlah Rp300.000
per bulan. Di Petungkriyono, meskipun peraturan daerah menetapkan bahwa harus ada dua bidan di tiap desa—dan dua bidan
mendampingi tiap peristiwa kelahiran—beberapa desa hanya punya satu bidan. Dalam sepuluh tahun ini, jumlah bidan dalam angkatan
kerja di kecamatan dilaporkan turun dari 22 ke 13, karena bidan kerap minta dipindahkan. Untuk menyiasati kondisi ini, bidan-bidan
yang ada membuat suatu skema koordinasi untuk mencoba dan memastikan agar setidaknya ada dua bidan yang hadir mendampingi
setiap peristiwa kelahiran. Namun buruknya sarana transportasi membuat upaya ini sulit diterapkan, khususnya dalam situasi darurat.
Bidan juga menjaga hubungan kerja sama yang erat dengan para dukun di ketiga kecamatan. Banyak dukun yang kami temui
mendapat pelatihan tentang perawatan dasar bagi ibu hamil dan merujuk pasien mereka kepada bidan secara rutin, khususnya untuk
persalinan. Di Petungkriyono, dukun dan bidan bertemu secara rutin untuk membahas masalah-masalah yang ada di masyarakat dan
untuk mengikuti pelatihan penyegaran tentang perawatan ibu dan bayi baru lahir.
Terlepas dari kondisi tempat tinggal yang tidak memadai, informan inti melaporkan bahwa gaji tenaga kesehatan tidak cukup untuk
membuat mereka tetap tinggal di pos kesehatan di daerah terpencil untuk waktu yang lama. Karena alasan tersebut, pihak kabupaten
kemudian secara resmi menetapkan LTU sebagai “daerah tertinggal”. Hal ini berarti tenaga kesehatan di sana mendapatkan sedikit
bonus dan tunjangan beras; namun menurut para informan, jumlahnya yang terlalu kecil menjadikannya tidak manjur. Petungkriyono
juga pernah ditetapkan sebagai daerah tertinggal, namun baru-baru ini status tersebut dicabut. Untuk menambah penghasilan, bidan
terkadang menyediakan layanan di luar jam kerja di fasilitas kesehatan tempat mereka bertugas (siang hari setelah pukul 12 atau pukul
1) dan mengenakan biaya bagi pasien mereka. Di LTU dan Arongan Lambalek, terdapat peraturan yang melarang ibu hamil peserta
13
Untuk selanjutnya, Polindes, Poskesdes, PKD, dan Pustu secara gabungan akan disebut sebagai “klinik kesehatan desa.”
30
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
asuransi kesehatan pemerintah untuk melahirkan di luar fasilitas kesehatan, dan ibu-ibu yang tidak melahirkan di fasilitas kesehatan,
tidak berhak atas jaminan kesehatan yang harusnya mereka bisa terima. Biasanya pasien membayar antara Rp600.000–Rp1,3 juta
ke bidan untuk persalinan di rumah.
Temuan utama
Fasilitas yang digunakan
Penggunaan fasilitas kesehatan di ketiga kecamatan amat bervariasi, dan puskesmas merupakan fasilitas kesehatan
yang paling sering dikunjungi. Di Arongan Lambalek, fasilitas kesehatan yang paling banyak dikunjungi oleh rumah tangga dalam
kunjungan terakhir mereka ialah puskesmas. Lebih dari dua per tiga anggota rumah tangga (68,6 persen) pernah menerima layanan
puskesmas dalam dua tahun terakhir. Di Petungkriyono, puskesmas juga umum digunakan, namun kurang dari sepertiga (30,5 persen)
rumah tangga pernah menerima layanan dari puskesmas dalam dua tahun terakhir. Umumnya, rumah tangga di Petungkriyono tidak
mengalami adanya satu pun anggota keluarga mengunjungi fasilitas kesehatan apa pun dalam dua tahun terakhir (37,9 persen rumah
tangga). Meskipun demikian, kami mencatat satu dari lima rumah tangga (19 persen) memiliki anggota rumah tangga yang pernah
datang rumah sakit. Sebaliknya, mayoritas (57,2persen) rumah tangga di LTU memeriksakan diri ke klinik kesehatan desa, meskipun
cukup banyak juga (13 persen) yang tidak pernah datang ke fasilitas kesehatan, melainkan meminta layanan bidan.14
Keluarga berencana
Penyuluhan KB relatif tidak umum didapatkan responden di ketiga kecamatan. Saat ditanya apakah mereka telah menerima
penyuluhan sebelum atau setelah melahirkan anak bungsu mereka, kurang dari separuh (44,7 persen) responden mengiyakan.
Akan tetapi, terdapat variasi yang besar di tingkat kecamatan, yaitu sebanyak 58,1 persen responden di Petungkriyono mendapat
penyuluhan, bandingkan dengan 45,8 persen di LTU dan hanya 29,9 persen di Arongan Lambalek.
Tiga sumber utama penyuluhan KB di ketiga kecamatan tersebut ialah klinik kesehatan desa (37,9 persen), posyandu (29,3
persen), dan puskesmas (16,8 persen). Namun pola penggunaannya sangat berbeda di antara ketiga kecamatan tersebut. Di LTU,
misalnya, 78,5 persen responden dalam kunjungan KB mereka yang terakhir mendatangi klinik kesehatan desa, sedangkan di Petungkriyono
lebih dari separuh (51,1 persen) responden datang ke posyandu dalam kunjungan terakhir mereka. Sementara itu, responden di Arongan
Lambalek menggunakan ketiga fasilitas tersebut hampir sama rata, dan hanya sedikit lebih banyak (30,5 persen responden) yang datang
ke posyandu.
Persalinan
Sebagian besar ibu (73,1 persen) di ketiga kecamatan melahirkan anak bungsu mereka di luar fasilitas kesehatan, sebanyak
37,6 persen terutama15 dibantu oleh bidan, dan 35,5 persen terutama dibantu dukun. Yang menarik, tempat persalinan paling umum
berikutnya ialah rumah sakit, yang menjadi tempat 11 persen ibu-ibu melahirkan anak bungsu mereka, meskipun persentase ini
berbeda-beda di tingkat kecamatan. Sebanyak 15,8 persen ibu-ibu di Arongan Lambalek datang ke rumah sakit, bandingkan dengan
hanya 6,4 persen di Petungkriyono. Di Petungkriyono, 13,1 persen ibu-ibu pernah melahirkan tanpa ada yang menolong jalannya
persalinan, bandingkan dengan hanya 4,9 persen di LTU dan 0,2 persen di Arongan Lambalek.
14
“Bidan” dalam setiap kasus mengacu pada bidan di luar fasilitas kesehatan.
15
Di semua kecamatan, bidan dan dukun cenderung bekerja sama menolong persalinan, yaitu satu orang secara langsung menolong jalannya persalinan, dan yang lain memberikan
bantuan. Saat keduanya hadir di sepanjang proses persalinan, bidan biasanya mengambil peran utama, namun di banyak kasus, bidan tiba sangat terlambat—biasanya karena jarak
yang harus mereka tempuh—dan hanya menyediakan perawatan pascapersalinan, dan/atau menandatangani SKL.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
31
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
Pemeriksaan kehamilan
Penggunaan layanan pemeriksaan kehamilan16 relatif tinggi di ketiga kecamatan, yaitu sebanyak 86,2 persen ibu-ibu
melakukan pemeriksaan setidaknya satu kali selama masa kehamilan terakhir mereka. Akan tetapi, kembali lagi bahwa sumber
layanan pemeriksaan kehamilan ini sangat berbeda-beda di ketiga daerah tersebut. Di Petungkriyono, misalnya, 73,5 persen ibu-ibu
melakukan pemeriksaan kehamilan di posyandu, bandingkan dengan hanya 0,3 persen di LTU dan 26,9 persen di Arongan Lambalek.
Sebaliknya, di LTU, 62,4 persen ibu-ibu melakukan pemeriksaan kehamilan di klinik kesehatan desa, bandingkan dengan hanya 6,9
persen di Petungkriyono dan 13,6 persen di Arongan Lambalek. Tempat utama pemeriksaan kehamilan di Arongan Lambalek adalah
puskesmas (29,6 persen ibu-ibu), yang juga cukup umum dikunjungi di LTU (16,7 persen ibu-ibu), namun sedikit lebih rendah di
Petungkriyono (11 persen ibu-ibu).
Vaksinasi
Meskipun tidak dimaksudkan untuk menilai tingkat kelengkapan pemberian vaksinasi di kalangan anak, studi ini
menemukan banyaknya anak (16,4 persen) yang masih belum mendapatkan satu pun vaksin. Di LTU, menurut ibu mereka,
25,4 persen anak masih belum mendapat vaksin apa pun. Di Arongan Lambalek, angka ini mencapai 18,7 persen, sedangkan di
Petungkriyono angkanya jauh lebih rendah, yaitu 1,9 persen. Walaupun hal ini memang diperkirakan terjadi pada anak-anak yang
masih sangat kecil, jumlah anak yang belum menerima vaksinasi apa pun terdistribusi secara cukup merata di antara usia 0–17.
Orangtua di ketiga kecamatan cenderung akan mendatangi klinik kesehatan desa (48,4 persen responden) dan posyandu (32,6
persen responden) untuk mendapat vaksinasi bagi anak-anak mereka. Klinik kesehatan desa memang merupakan tempat yang
paling umum didatangi di LTU (89,2 persen responden), sedangkan posyandu adalah yang paling umum di Petungkriyono (50 persen
responden) dan Aceh (54,8 persen responden).
Pencatatan sipil dan kesehatan
Dengan menggabungkan semua bentuk layanan kesehatan reproduksi yang digunakan oleh responden saat anak bungsu
mereka lahir (penolong persalinan, pemeriksaan kehamilan, dan KB), kami mendokumentasikan sebanyak 2.806 interaksi
diskret antara rumah tangga dan sistem kesehatan di keseluruhan sampel.17 Dari angka ini, bidan merupakan penyedia layanan
yang paling banyak digunakan, yaitu sebanyak 23,2 persen kejadian, diikuti klinik kesehatan desa (19,7 persen kejadian), posyandu
(18,2 persen), dukun (15,9 persen), dan puskesmas (11,4 persen) (Gambar 9). Rumah sakit digunakan di enam persen kasus, dan
klinik swasta di dua persen kasus. Penyuluh KB digunakan di 15 kasus, dan perawat mandiri digunakan tiga kali.
Dalam banyak kasus, penyedia layanan kesehatan reproduksi memberikan informasi kepada ibu-ibu mengenai akta
kelahiran atau bantuan untuk mengajukan permohonan akta kelahiran. Rumah sakit menyediakan informasi yang paling
konsisten, yaitu kepada 32,1 persen ibu-ibu yang mereka layani di dalam sampel, diikuti dengan bidan (21,5 persen ibu-ibu),
puskesmas (18,7 persen), klinik swasta (17,9 persen), klinik kesehatan desa (15,6 persen), dan posyandu (8,6 persen) (Tabel 6).
Hal ini umumnya termasuk penjelasan tentang proses pengajuan atau mengenai pentingnya akta kelahiran. Bantuan yang diberikan
termasuk menyediakan formulir permohonan, membantu mengisi formulir, dan menyerahkan formulir yang sudah diisi. Perlu dicatat
bahwa perawat mandiri dan penyuluh KB, saat layanannya digunakan, tidak memberikan informasi atau bantuan apa pun mengenai
pencatatan kelahiran.
16
Ini termasuk layanan apa pun yang diberikan kepada seorang ibu selama masa kehamilan yang berkaitan dengan kehamilannya.
17
Kami tidak menganggap angka ini merepresentasikan semua interaksi dengan layanan kesehatan semasa kehamilan ibu dan pada periode neonatal anak bungsu responden. Angka
ini adalah hitungan minimum.
32
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
Gambar 9. Proporsi pelayanan kesehatan reproduksi yang digunakan responden berdasarkan penyedia layanan
Lain-lain
6%
Rumah Sakit
6%
Puskesmas
11%
Posyandu
18%
Klinik desa
20%
Dukun
16%
Bidan
23%
Para penyedia layanan vaksinasi juga memberi informasi atau bantuan untuk pencatatan kelahiran—walaupun ini jarang
terjadi—yaitu kepada 8,7 persen rumah tangga saat anak terakhir kali menerima vaksinasi. Kebanyakan ibu-ibu yang
menerima informasi tentang pencatatan kelahiran selama vaksinasi anaknya menerima hal tersebut di klinik kesehatan desa (48,4
persen) atau posyandu (32,6 persen), dan selebihnya di puskesmas (7,4 persen), bidan (5,3 persen), rumah sakit dan dukun masingmasing sebesar satu persen.
Tabel 6. Jenis bantuan terkait pemerolehan akta kelahiran yang diberikan oleh penyedia layanan kesehatan (per
rumah tangga yang menggunakan layanan)
Jenis
bantuan
Rumah sakit
Puskesmas
Klinik desa
Bidan
Dukun
Klinik
swasta
Posyandu
Informasi
32,1%
18,7%
15,6%
21,5%
5,6%
17,9%
8,6%
Menyediakan
formulir
5,4%
2,2%
3,3%
2,3%
0,2%
3,6%
0,6%
Membantu
mengisi
formulir
3,6%
2,5%
2,9%
3,4%
0,7%
3,6%
1,2%
Membantu
menyampaikan
formulir
4,8%
2,2%
1,6%
2,9%
0,0%
5,4%
0,6%
Menurut responden, penyedia layanan kesehatan yang memberikan informasi dan bantuan dimaksud jarang meminta bayaran untuk
layanan tambahan tersebut. Jumlah insiden di mana penyedia layanan kesehatan meminta bayaran ketika membantu pengurusan akta
kelahiran tidak mencapai dua persen dari total bantuan yang diberikan. Bahkan untuk beberapa jenis penyedia layanan kesehatan,
jumlah ini lebih kecil daripada dua persen. Yang menjadi pengecualian adalah klinik swasta, yang meminta biaya sebanyak 3,6 persen
kesempatan, walaupun kemungkinan besar angka ini muncul karena jarangnya pihak swasta memberikan layanan.
Terlepas dari upaya-upaya tersebut, para penyedia layanan dasar hanya menjadi perantara bagi 4,6 persen dari semua
akta kelahiran yang diperoleh dalam sampel. Rata-rata, anak-anak dari ibu-ibu yang mendapat informasi atau bantuan dari
penyedia layanan dasar untuk mencatatkan kelahiran anak mereka yang baru lahir biasanya tidak serta-merta memiliki kemungkinan
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
33
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
lebih besar memperoleh akta kelahiran. Hal ini bukan berarti bahwa penyedia layanan yang memberi bantuan bagi ibu-ibu untuk
mengajukan permohonan akta kelahiran tidak mencapai keberhasilan. Ini hanya berarti bahwa, secara agregat, informasi dan/atau
bantuan yang diberikan tidak secara signiikan meningkatkan kemungkinan anak-anak dalam suatu rumah tangga (termasuk anak
yang baru lahir dan saudaranya yang lain) untuk memiliki akta kelahiran.
Pendidikan
Latar belakang
Informan inti dari sektor pendidikan melaporkan adanya kendala dari segi sumber daya manusia, fasilitas yang tidak memadai, baik secara
kuantitas maupun kualitas, dan relatif tingginya jumlah anak yang tidak duduk di bangku sekolah menengah. Di Petungkriyono dan LTU,
sulit ditemukan guru yang berkomitmen untuk tinggal dan mengajar di daerah terpencil. Sebaliknya, banyak guru memilih untuk tinggal
di desa asal mereka dan menglaju dari rumah ke sekolah setiap hari. Alhasil, banyak orangtua di desa menganggap guru tersebut adalah
orang luar. Di LTU, guru mendapat insentif keuangan untuk melayani masyarakat di daerah terpencil. Namun beberapa guru mengatakan
bahwa insentifnya terlalu kecil dibandingkan dengan kesulitan yang mereka alami saat memberikan layanan. Tempat tinggal yang tidak
memadai menjadi keluhan yang banyak disampaikan guru yang memilih tinggal dengan masyarakat di daerah terpencil.
Pendidikan anak prasekolah dilaporkan mulai meningkat popularitasnya di banyak desa yang kami kunjungi, dengan banyaknya sekolah
baru yang didirikan di berbagai tempat, biasanya di bawah naungan PAUD (Pendidikan Anak Usia Dini). Pendanaan kegiatan ini kerap
masih kurang, namun di beberapa kasus, warga masyarakat mampu mengurus sendiri pendidikan prasekolah ini. Di LTU, sebagian
orangtua diberi tahu bahwa untuk bisa masuk ke sekolah dasar, anak mereka harus lulus mengikuti pendidikan prasekolah, walaupun
kepala sekolah menampik hal ini.
Semua desa yang kami kunjungi di ketiga kecamatan memiliki sekolah dasar (SD) negeri yang bebas biaya. Namun akses ke sekolah
menengah pertama (SMP) dan ke sekolah menengah atas (SMA) di daerah tersebut lebih terbatas. Di LTU, misalnya, hanya ada tiga
SMA untuk 22 pulau. Karena tidak ada kapal motor publik dari satu pulau ke pulau lain, murid dan orangtua harus mengatur transportasi
mereka sendiri. Akibatnya, sebagian orangtua memilih memasukkan anak-anak mereka ke sekolah berasrama di ibu kota kabupaten
atau di Makassar (ibu kota Provinsi Sulawesi Selatan). Kurangnya ketersediaan lahan untuk membangun sekolah kerap disebut sebagai
alasan tidak adanya SMP dan SMA di daerah tersebut. Untuk mengatasi hal ini, pemerintah membuat proyek rintisan berupa kelas jauh,
yaitu guru SMP dilatih untuk mengajar siswa SMA yang belajar di gedung yang sama.
Kondisi ini serupa dengan di Petungkriyono, yaitu adanya laporan dari penyelenggara sekolah akan tingginya tingkat putus sekolah antara
SD dan SMP. Ini dialami khususnya oleh anak-anak dari dusun terpencil yang tidak memiliki transportasi ke sekolah dan harus berjalan
berjam-jam setiap hari, sering kali mereka harus menembus hujan deras. Menurut beberapa informan, kondisi ini menyebabkan tingkat
putus sekolah yang lebih tinggi bagi murid perempuan dibandingkan dengan murid laki-laki, walau hal ini tidak tampak dari hasil survei.
Temuan utama
Sebagian besar (88,7 persen) responden dilaporkan melek aksara dan mengaku bisa membaca dalam Bahasa Indonesia,
dan 95,3 persen pernah duduk di bangku sekolah, meskipun sebagian besar (64,9 persen) tidak pernah lulus SMA. Responden
dari Arongan Lambalek umumnya memiliki tingkat capaian pendidikan yang lebih tinggi dibandingkan dengan dua kecamatan lainnya,
yaitu sebanyak 21,2 persen pernah duduk di bangku SMA atau yang lebih tinggi, bandingkan dengan 6,7 persen di Petungkriyono dan
34
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
10 persen di LTU. Untuk kalangan anak-anak yang berusia 4–17 tahun, sebanyak 16 persen (294 anak) di ketiga kecamatan saat ini
tidak bersekolah (Gambar 10). Angka partisipasi sekolah anak usia antara empat dan enam tahun—usia umum mengikuti pendidikan
prasekolah—mencapai 58,7 persen. Anak usia SD, yaitu antara enam dan dua belas tahun, hampir semuanya bersekolah (97 persen
anak), dan sekitar tiga perempat (73,5 persen) anak usia sekolah menengah, yaitu antara usia 13 dan 17 tahun, bersekolah.
Gambar 10. Persentase partisipasi sekolah berdasarkan usia
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0
2
4
Arongan Lambalek
6
8
Petungkriyono
10
12
LTU
14
16
18
Seluruh Kecamatan
Banyaknya anak yang tidak duduk di bangku sekolah secara umum cukup berimbang antara anak laki-laki (16,6 persen)
dan anak perempuan (15,4 persen) (Gambar 11), walaupun pada usia 17 tahun lebih banyak anak laki-laki yang putus
sekolah dibandingkan dengan anak perempuan (56 persen berbanding 42 persen). Daerah dengan jumlah terbanyak anak
yang tidak bersekolah ialah Petungkriyono, yaitu sebesar 21,6 persen, bandingkan dengan 12 persen di Arongan Lambalek dan
15,1 persen di LTU. Ada berbagai macam alasan seorang anak tidak duduk di bangku sekolah, yang paling umum ialah bahwa
anak tersebut tidak mau sekolah (28,9 persen), anak tersebut tidak sanggup membayar (27,2 persen), dan sekolah terlalu jauh (15
persen). Sebagian besar dari sisanya (22,8 persen) adalah anak-anak berusia antara empat dan enam tahun yang orangtuanya
menganggap bahwa mereka masih terlalu muda untuk dimasukkan ke sekolah. Kurang dari separuh (48,3 persen) rumah tangga
telah memasukkan setidaknya satu anak di pendidikan prasekolah (PAUD/TK), jika mereka memiliki anak usia empat tahun atau lebih.
Sejumlah kecil orangtua yang anak-anaknya tidak bersekolah mengaitkan hal tersebut dengan ketiadaan pendidikan prasekolah di
tingkat warga, termasuk 6,3 persen di Petungkriyono dan 9,2 persen di LTU.
Kami juga mengidentifikasi 26 anak yang sudah menikah di usia antara 10 dan 17 tahun, semuanya perempuan. Dari
ke-26 anak tersebut, hanya empat anak masih duduk di bangku sekolah pada saat pengumpulan data, dan tiga di antaranya masih
duduk di bangku SMP padahal seharusnya mereka sudah di SMA. Secara keseluruhan, 15 orang (57,7 persen) memiliki dan dapat
menunjukkan akta kelahiran.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
35
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
Gambar 11. Partisipasi sekolah berdasarkan usia, menurut gender
% Laki-laki Sekolah
90%
93%
96% 97%
98%
100%
% Perempuan Sekolah
99% 100% 100%100%
98% 98%
99%
91%
92% 91%
84% 82%
74%
69%
67%
70%
64%
59%
56%
51%
46%
4
44%
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Ada hubungan yang kuat antara capaian pendidikan dan kepemilikan akta kelahiran. Orang dewasa yang pernah mengenyam
pendidikan di SD atau SMP memiliki kemungkinan dua kali lebih besar memiliki akta kelahiran dibandingkan mereka yang tidak pernah
duduk di bangku sekolah,18 dan mereka yang pernah duduk di bangku SMA atau yang lebih tinggi memiliki kemungkinan empat
kali lebih besar19 untuk memiliki akta kelahiran dibandingkan mereka yang tidak pernah duduk di bangku sekolah. Anak-anak usia
sekolah yang baru masuk sekolah pada saat studi ini dilakukan memiliki kemungkinan memiliki akta kelahiran dua kali lebih besar20
dibandingkan dengan mereka yang tidak bersekolah.
Beberapa informan inti menjelaskan bahwa hubungan antara akta kelahiran dan pendidikan berakar dari praktik yang
terjadi saat ini yang mensyaratkan adanya akta kelahiran untuk dapat menyekolahkan anak. Namun wawancara dengan
tenaga pengajar dan penyelenggara pendidikan menunjukkan bahwa persyaratan ini tidak diterapkan secara konsisten. Oleh
karena itu, keterkaitan yang disebut-sebut sebelumnya harus ditafsirkan secara cermat. Di ketiga kecamatan, anak-anak yang tidak
memiliki akta kelahiran hampir selalu bisa bersekolah menggunakan kartu keluarga atau surat keterangan (lihat Bab 6, Meningkatkan
Permintaan Pencatatan Sipil dan Penyederhanaan Prosedur dan Penyesuaian Kontekstual). Tenaga pendidik tidak memiliki peran resmi
dalam membantu atau memberikan akta kelahiran bagi siswa (lihat Bab 6, Penjangkauan), meskipun kami mencatat adanya beberapa
kasus guru pendidikan prasekolah memberi informasi dan bantuan. Satu dari lima ibu (20 persen) dari anak-anak yang baru lulus
pendidikan prasekolah melaporkan bahwa mereka telah menerima informasi atau bantuan dari personel di pendidikan prasekolah
untuk mencatatkan kelahiran anak mereka. Biasanya, (98 persen) hal ini melibatkan staf pengajar yang menjelaskan pentingnya
akta kelahiran atau memberi jenis informasi lainnya bagi orangtua. Namun pada sekitar seperempat kejadian (26,5 persen), staf
pengajar melangkah lebih jauh, baik dalam bentuk menyediakan formulir yang dibutuhkan, menawarkan untuk membantu mengisi
atau menyerahkan formulir tersebut atas nama orangtua, atau gabungan dari semua bentuk bantuan di atas.
18
AOR = 2,1, 95 persen CI = 1,1–3,8
19
AOR = 3,7, 95 persen CI = 1,9–7,2
20
AOR = 2,0, 95 persen CI = 1,6-2,5
36
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
Perlindungan dan Bantuan Sosial
Latar belakang
Karena kriteria pemilihan lokasi adalah kecamatan yang relatif miskin, ada kebutuhan dan penggunaan bantuan sosial secara luas
di kalangan penduduk desa di ketiga kecamatan. Kami mendokumentasikan semua program utama nasional dan berbagai inisiatif
daerah yang ada, meskipun akses pada program-program tersebut banyak berbeda, seperti yang akan dijelaskan di bawah ini.
Opsi jaminan kesehatan amat bervariasi di ketiga kecamatan dibandingkan dengan jenis program lainnya, yang diuraikan lebih rinci di
bawah ini. Di Pangkep, semua orang berdomisili di daerah itu berhak atas Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda), yang memberikan
layanan terbatas. Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) tersedia untuk semua orang, namun masyarakat miskin berhak mendapat subsidi
pembayaran premi, yaitu sebagai Penerima Bantuan Iuran (PBI-JKN). Warga juga bisa mencari asuransi swasta atau asuransi pemberi
kerja. Di Aceh, semua warga Aceh berhak atas program Jaminan Kesehatan Rakyat Aceh (JKRA). Untuk Jamkesda dan JKRA, pasien
tidak secara otomatis ditanggung. Mereka diwajibkan menunjukkan bukti kependudukan yakni KTP atau KK saat memerlukan layanan.
Terlebih lagi, di banyak fasilitas kesehatan yang kami kunjungi di kedua kecamatan, penyedia layanan tidak memberi tanda kepesertaan
Jamkesda/JKRA kepada pasien. Terkadang pasien yang memiliki asuransi kesehatan lain tidak dapat menunjukkan bukti kepesertaan,
kemudian didaftarkan di Jamkesda/JKRA, sehingga memperoleh layanan secara cuma-cuma. Ini artinya mereka mendapat jaminan
kesehatan yang tumpang tindih.
Aceh dan Sulawesi Selatan sedang dalam proses mengintegrasikan Jamkesda/JKRA ke JKN yang dikelola oleh BPJS Kesehatan. Di
Sulawesi Selatan, pemerintah provinsi dan kabupaten akan berbagi biaya premi untuk masyarakat yang preminya tidak ditanggung
oleh pemerintah nasional, yaitu 60 persen dibebankan pada anggaran kabupaten dan 40 persen pada anggaran provinsi. Di Aceh,
anggaran berasal dari pemerintah provinsi.
Di Pekalongan, Jamkesda hanya tersedia bagi warga miskin, yang memberi mereka akses ke klinik kesehatan desa dan rumah sakit
di kabupaten. Di keseluruhan kabupaten, layanan puskesmas dapat diperoleh secara cuma-cuma oleh semua orang setelah mereka
membayar biaya pendaftaran, satu kali saja, sebesar Rp3.000.
Temuan utama
Bantuan sosial
Program bantuan sosial (bansos) dari pemerintah nasional dan daerah hadir di ketiga kecamatan, sebanyak 94,8 persen
rumah tangga mendapat manfaat dari setidaknya satu program bansos dalam dua tahun sebelum pengumpulan data.
Program beras untuk masyarakat miskin (RASKIN), yang biasanya didistribusikan ke seluruh warga desa dan tidak hanya ke keluarga
yang menjadi sasaran resmi, merupakan program paling umum dijumpai, menjangkau 91 persen rumah tangga tertentu. Sekitar satu
dari tiga responden (30 persen) adalah pemegang Kartu Kesejahteraan Sosial (KKS) atau Kartu Perlindungan Sosial (KPS), sekitar
seperempat (24,7persen) telah menerima program Bantuan Siswa Miskin atau Kartu Indonesia Pintar (BSM atau KIP), dan 9,1 persen
menerima bantuan tunai bersyarat (PKH). Patut dicatat bahwa untuk ketiga program tersebut, jumlah cakupan di kalangan peserta di
Arongan Lambalek jauh lebih besar dibandingkan dengan sampel secara agregat, yaitu masing-masing sebesar 41,8 persen, 34,75
persen, dan 18,7 persen.
Ketiga kecamatan memiliki cakupan program bansos yang sebanding, yaitu sebanyak 12,9 persen hingga 14,1 persen rumah tangga
merupakan penerima manfaat. Di LTU, 91,7 persen penerima manfaat program bansos daerah menerima bantuan pendampingan
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
37
Layanan Dasar dan Kaitannya dengan CRVS
dari Dinas Kelautan dan Perikanan, sedangkan di Petungkriyono, 58,8 persen penerima manfaat program bansos daerah menerima
pinjaman mikro/lunak dari Program Peningkatan Kesejahteraan Keluarga melalui Pemberdayaan Masyarakat (PKKPM), dan 37,3
persen menerima manfaat dari program Kelompok Usaha Bersama (Kube). Di Arongan Lambalek, semua penerima manfaat program
bansos daerah menerima bantuan dari Dinas Pertanian.
Asuransi dan pembayarannya
Sekitar dua per tiga (67,6 persen) dari keseluruhan sampel memiliki jaminan kesehatan pada saat studi ini dilakukan,
walaupun angka rata-rata ini menyamarkan tingkat kesenjangan yang begitu besar antara satu kecamatan dengan
kecamatan lainnya. Di Arongan Lambalek, misalnya, 94,8 persen responden memiliki asuransi, bandingkan dengan 82,9 persen di
LTU, dan hanya 25,2 persen di Petungkriyono. Hal ini sejalan dengan tingginya proporsi rumah tangga (77,4 persen) di Petungkriyono
yang melakukan pembayaran mandiri dari kantong mereka sendiri saat mereka terakhir kali datang ke fasilitas kesehatan. Angka itu
lebih dari dua kali lipat dibandingkan dengan di LTU (34,5 persen rumah tangga) dan lebih dari lima kali lipat dibandingkan dengan di
Arongan Lambalek (13,5 persen rumah tangga).
Secara keseluruhan 93,2 persen peserta yang dijamin menerima asuransi kesehatan sosial, baik dari pemerintah pusat
maupun pemerintah daerah, atau keduanya, dan sebanyak 6,0 persen21 terdaftar di BPJS Kesehatan, namun membayar
premi mereka sendiri. Responden di Arongan Lambalek dan LTU kerap bingung dengan status asuransi mereka, dan banyak di
antaranya mengaku tidak punya asuransi, walaupun telah menerima layanan kesehatan secara cuma-cuma dalam setahun terakhir
dengan menunjukkan bukti kependudukan mereka (dalam angka-angka yang dikutip sebelumnya, responden semacam ini dianggap
sebagai peserta asuransi/program jaminan). Bahkan mereka yang menyatakan mendapat program jaminan sering tidak tahu apakah
mereka ditanggung oleh Jamkesda atau JKN. Seiring dengan berlangsungnya integrasi Jamkesda/JKRA dengan JKN, penyedia
layanan di kedua kecamatan melaporkan bahwa penduduk desa sering tidak tahu jenis layanan apa saja yang berhak mereka peroleh.
Di Petungkriyono, yang tidak memiliki skema jaminan semesta seperti ini, Jamkesda tingkat kabupaten menanggung sekitar 5,6
persen responden yang terasuransikan.
Asuransi swasta dan asuransi pemberi kerja tidak lazim dijumpai dalam sampel, dan secara keseluruhan hanya mencakup 1,9 persen
responden yang terasuransikan, dengan pengecualian di Petungkriyono, yaitu sebanyak 5,9 persen dari mereka yang terasuransikan
ditanggung oleh asuransi pemberi kerja.
Akta kelahiran dan akta kematian tidak menjadi syarat untuk memperoleh program bantuan sosial ataupun
asuransi di ketiga kecamatan (lihat Bab 6, Meningkatkan Permintaan Pencatatan Sipil). Informan inti melaporkan
bahwa para pendamping dan penyelenggara program bantuan sosial dan asuransi tidak memiliki tanggung jawab
memberikan bantuan atau dukungan untuk mencatatkan kelahiran atau kematian penerima manfaat. Anakanak responden yang tidak menerima bantuan sosial dari pemerintah memiliki kemungkinan dua kali lipat22
memiliki akta kelahiran dibandingkan dengan anak-anak yang orangtuanya adalah penerima manfaat. Hal ini mungkin sebagian
didorong oleh adanya kaitan positif antara kepemilikan akta kelahiran dan kesejahteraan, sebagaimana ditemukan dalam studi
sebelumnya (Sumner dan Kusumaningrum, 2014).
21
Ini termasuk beberapa responden yang juga memiliki Jamkesda, jadi kedua angka tersebut tidak saling lepas.
22
95% CI: 1.1-3.5
38
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
6. Berbagai Aspek Penting
terkait Identitas Hukum dan
CRVS
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Bab ini akan menjelaskan aspek penting terkait identitas hukum dan CRVS yang terutama muncul dari wawancara
dengan informan inti, diskusi kelompok fokus, dan kegiatan penentuan peringkat dengan metode PRM. Dalam bab
ini, kami mencoba menghadirkan berbagai pandangan dan suara dari peserta penelitian kami, dengan interpretasi
minimal. Walaupun data tidak dianalisis berdasarkan tema, bab ini dibagi menjadi beberapa tema yang muncul
dari hasil tinjauan pustaka yang dilakukan secara sistematis sebelum pengumpulan data, dan yang kemudian
disempurnakan melalui diskusi kelompok dan analisis atas transkrip wawancara. Tema-tema ini umum dijumpai di
wawancara dan diskusi di semua lokasi penelitian dan di kalangan peserta dari setiap tingkat pemerintahan. Hal ini
penting untuk dapat menempatkan temuan penelitian ke dalam konteks, namun selain itu, hasil dari kajian hukum
juga akan disampaikan.
Meningkatkan Permintaan Pencatatan Sipil
Meningkatkan kesadaran masyarakat
Secara umum, responden beranggapan bahwa tingkat kesadaran akan pentingnya pencatatan peristiwa penting dalam kehidupan di
masyarakat masih cukup rendah, khususnya berkenaan dengan pencatatan kematian. Biasanya warga hanya mengajukan permohonan
untuk mendapatkan akta kelahiran dan akta kematian apabila kedua dokumen tersebut memang diperlukan untuk mengambil langkah
tertentu, yang jarang terjadi, khususnya untuk akta kematian.
Sebagai tanggapan atas kurangnya kesadaran ini, pejabat pemerintah di ketiga lokasi penelitian melakukan sosialisasi dalam bentuk
kampanye agar masyarakat menjadi lebih peka mengenai pentingnya akta kelahiran. Sosialisasi cenderung ditekankan pada informasi
bahwa biaya untuk memperoleh akta kelahiran di tingkat nasional telah dihapuskan. Disdukcapil Pangkep membuat pengumuman
tentang pencatatan sipil melalui siaran radio dan membagikan brosur, sedangkan di Pekalongan, kader PKK dilatih dan digerakkan
untuk mengumpulkan data tentang cakupan kepemilikan akta kelahiran, serta menyebarluaskan informasi tentang pentingnya
kepemilikan dokumen tersebut pada saat pengumpulan data (lihat bab ini, bagian Penjangkauan).
Di Aceh Barat, pada masa lalu, Disdukcapil biasanya menyampaikan informasi mengenai pencatatan sipil ke masyarakat melalui
petugas kecamatan saat mereka mendatangi kantor kabupaten untuk mengikuti rapat rutin. Namun, petugas di kabupaten sekarang
menganggap metode ini tidak lagi efektif, karena mereka meyakini bahwa informasi yang disampaikan bisa hilang atau tidak
tersampaikan oleh petugas kecamatan secara meyakinkan kepada masyarakat. Menurut mereka, penyampaian informasi akan lebih
efektif jika memanfaatkan bentuk-bentuk kearifan lokal (berupa ekspresi dan praktik tradisi), misalnya melalui nasyid (pertunjukan
kesenian Islam setempat). Namun ini belum pernah dicoba di Aceh Barat karena keterbatasan anggaran.
“Tapi coba kita buat sosialisasi di sebuah desa. Kearifan lokal di Aceh apa. Jika perlu kita bawa tim kesenian misalnya nasyid.
[...]. Di situ sasaran langsung kita keluarga. Kita sudah pasang baliho tetapi tidak ada yang membaca juga.[...].” -Petugas
Disdukcapil, Aceh Barat.
Dalam sesi PRM kami, petugas desa dan kecamatan memberi beberapa saran tentang cara meningkatkan kesadaran masyarakat. Di
antara aneka strategi utama yang disebutkan adalah agar staf Disdukcapil melakukan kampanye peningkatan kesadaran masyarakat
dengan langsung melibatkan warga. Peserta sesi menyebutkan bahwa bidan dan dukun bisa membantu menyampaikan informasi
kepada ibu-ibu tentang pentingnya pencatatan kelahiran, sedangkan para imam dapat mendorong keluarga untuk mencatatkan
kematian. Di Pekalongan, peserta menyarankan agar upaya peningkatan kesadaran ini dilakukan dalam pertemuan-pertemuan rutin
warga.
40
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Walaupun banyak informan telah menemukenali bahwa kesadaran tentang pentingnya akta kematian merupakan tantangan yang
penting, kami tidak mendapati adanya upaya-upaya terpadu yang diambil untuk meningkatkan kesadaran masyarakat akan nilai
penting mencatatkan kematian. Seorang petugas desa di Arongan Lambalek mengatakan, “Ya namanya penduduk desa, mereka
menganggap itu tidak begitu penting, ga tahu mau dibawa ke mana. Orang yang sudah mati untuk apa [akta kematian] lagi.”
Memberi nilai tambah pada dokumen identitas hukum
Biaya memperoleh dokumen identitas hukum kerap dilaporkan menjadi penghambat utama dalam meningkatkan cakupan (lihat Kotak
2). Menurut informan dari Disdukcapil Aceh Barat dan Petungkriyono, penghapusan biaya pengurusan setelah dikeluarkannya UU
Nomor 24 Tahun 2013 membantu meningkatkan permintaan akta kelahiran. Seperti yang dijelaskan oleh seorang petugas Disdukcapil
Aceh Barat, “Dengan kemudahan seperti ini, warga mulai berdatangan untuk mendapat layanan.”
Kotak 2. Hambatan umum kepemilikan identitas hukum
•
•
•
•
•
Jarak tempuh ke penyedia layanan identitas hukum
Biaya terkait pengurusan
Proses yang rumit dan membingungkan
Persyaratan yang tidak lengkap
Kurangnya informasi mengenai kegunaan identitas hukum
Namun jauhnya jarak yang harus ditempuh dan keterbatasan pilihan transportasi antara desa dan kantor dinas, mengakibatkan
masih adanya ongkos yang perlu dikeluarkan. Pihak pemohon yang tidak mau atau tidak memiliki waktu untuk pergi ke kabupaten
untuk menyerahkan permohonan mereka sering menggunakan jasa perantara, atau menitipkan permohonan mereka melalui pegawai
desa atau kecamatan, yang biasanya akan meminta/mengenakan biaya transportasi, karena tidak ada alokasi anggaran khusus
untuk layanan tersebut. Untuk mengatasi hal ini, peserta sesi PRM dari pemerintahan desa di LTU mengusulkan untuk menggunakan
anggaran dana desa untuk membayar biaya transportasi petugas desa yang membantu warga, sedangkan usulan di Petungkriyono
ialah agar petugas desa yang membantu warga masyarakat dalam urusan permohonan ini diberi imbalan resmi (remunerasi). Menurut
staf desa, dengan solusi ini, warga bisa menghemat berbagai ongkos yang tak bisa mereka tanggung, sedangkan petugas memperoleh
insentif untuk memberi layanan.
Sebaliknya, peserta dari Disdukcapil di satu kabupaten merasa bahwa biaya keterlambatan justru bisa meningkatkan apresiasi warga
atas akta kelahiran, dan bisa meningkatkan kepatuhan warga untuk mencatatkan peristiwa hayati (lihat bab ini, Penyederhanaan
Prosedur dan Penyesuaian Kontekstual). Strategi sanksi atas ketidakpatuhan semacam ini juga diusulkan oleh responden PRM di
sebuah desa di LTU. Sebagaimana diutarakan oleh seorang peserta:
“Makanya nanti akan ada kepala desa baru itu nanti kita [di] Perdes akan [di]masukkan, nanti akan kita berikan sanksi bagi
mereka yang belum mempunyai akta kelahiran. Meskipun tidak ada hukumnya, tidak ada pidananya, tapi supaya masyarakat
takut, juga supaya mengingat[kan] kalau kita tidak punya [akta kelahiran] maka nanti akan ada sanksinya.”–Peserta PRM
Desa, LTU.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
41
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Sentimen umum mengenai pengenaan sanksi ini juga sejalan dengan pandangan beberapa petugas pemerintah yang menganggap
bahwa pencatatan peristiwa hayati merupakan kewajiban warga. Sebaliknya, ada satu petugas kecamatan yang menganggap
pencatatan sipil sebagai hak individu, dan menganggap bahwa kurangnya kesadaran masyarakat atas hak ini mengurangi keinginan
masyarakat untuk menuntut haknya:
“Yang pertama, menggugah kesadaran masyarakat akan pentingnya hak mereka. Biar kita bisa eksekusi ininya [pelayanan akta
kelahiran], tanpa mereka sadar, [usaha kita] percuma [...]. Kalau mereka sudah sadar, kita bisa tangkap keinginan mereka.”–
Petugas Kecamatan.
Keinginan warga untuk mengurus dokumen identitas hukum di ketiga lokasi penelitian bukan saja terhambat karena ongkos yang
dikaitkan dengan permohonan tersebut, tapi juga karena akta kelahiran itu sendiri jarang memfasilitasi akses layanan dasar, dan
hampir tidak ada layanan atau insentif yang dikaitkan dengan kepemilikan akta kematian. Akta kelahiran tidak dijadikan syarat untuk
mendapatkan program bantuan sosial yang populer, seperti PKH (bantuan tunai bersyarat), atau BSM (bantuan siswa miskin). Alih-alih,
seseorang harus terdaftar dalam basis data terpadu (BDT) sebagai salah satu dari 40 persen orang paling miskin di Indonesia dan
secara langsung diveriikasi sebagai orang miskin oleh TKSK kecamatan atau pendamping PKH. Baru belakangan ini mereka juga
memerlukan surat pengantar dari sekolah untuk menerima BSM. Di Jawa Tengah, veriikasi untuk menerima BSM didasarkan pada
kepemilikan kartu perlindungan sosial (KPS), sedangkan di Aceh, seseorang harus dapat menunjukkan KTP dan surat keterangan tidak
mampu (SKTM). Di Sulawesi Selatan, KTP dan pengantar dari sekolah yang dibuat berdasarkan rapor siswa dianggap sudah cukup.
Pada satu pengecualian yang patut dicatat, pendamping PKH mencoba memberikan insentif bagi pencatatan kelahiran, dengan
memprioritaskan pemberian bantuan tunai untuk ibu-ibu yang sudah mencatatkan kelahiran bayi mereka yang baru lahir, dan
menahan sementara bantuan tunai bagi ibu-ibu yang belum melakukan hal serupa. Pendamping mengemukakan bahwa alasan
di balik kebijakan tidak resmi ini ialah untuk membantu penerima manfaat merencanakan masa depannya, ketika akta kelahiran
diperlukan untuk mendaftarkan anak ke sekolah.
“[...] Kalau ada penambahan, kita [pendamping PKH] urus baru, kami wajibkan kalau nanti anaknya mau lahiran harus ada [akta
kelahiran], kalau nggak, kami hilangkan [dari daftar penerima manfaat]. Uangnya tidak masuk, berarti uang ibu akan berkurang.
Itulah penekanan-penekanan kami. Kita dahulukan yang punya [akta kelahiran] dulu, […], duluan dia. [...].”-Pendamping PKH].
Berdasarkan wawancara dengan masyarakat dan petugas desa, akses ke sekolah menjadi alasan utama mengapa keluarga mau
mengurus akta kelahiran untuk anak-anak mereka, walaupun kami tidak menemukan peraturan khusus yang mengatur tentang hal
ini di ketiga kecamatan. Namun karena beberapa sekolah sudah mulai meminta akta kelahiran baik untuk pendaftaran maupun untuk
kelulusan, ada kenaikan jumlah orangtua yang mengajukan permohonan akta kelahiran. Seperti yang dikatakan oleh seorang petugas
desa di Arongan Lambalek, “Jika mereka tidak punya [akta kelahiran], mereka tidak akan bisa menyekolahkan anaknya. Di sinilah titik
ketika warga mulai meminta akta kelahiran.”
Namun pejabat di sekolah menjelaskan bahwa akta kelahiran biasanya diminta karena dokumen tersebut dianggap sebagai standar
terbaik yang memberikan informasi dasar tentang siswa, sementara dokumen lain lebih rentan mengandung kesalahan. Jika akta
kelahiran tidak ada, sebagian besar sekolah masih bisa menerima siswa menggunakan kartu keluarga. Seperti yang diringkas oleh
peserta PRM di Petungkriono, “Jadi kita di sini lebih memotivasi anak-anak untuk sekolah, bukan dengan peraturan-peraturan harus
ada ini, ada itu [untuk mendaftar], tetapi yang penting sekolah dulu.”
42
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Persepsi mengenai kelonggaran penerapan kebijakan resmi juga diangkat oleh petugas desa dalam suatu sesi PRM di Petungkriyono.
Peserta berkomentar bahwa Kantor Urusan Agama (KUA) membolehkan orangtua yang tidak memiliki akta kelahiran untuk mencatatkan
pernikahan mereka. Kelonggaran ini merupakan pelanggaran aturan resmi. Sebagai akibatnya, peserta menilai bahwa penegakan
aturan secara konsisten merupakan prioritas utama untuk meningkatkan pencatatan sipil di desa tersebut.
“Makanya aturan KUA-nya juga harus tegas. Kalau mau nikah harus pake [akta kelahiran], tidak pake [akta kelahiran] tidak
diterima. Ya pasti pada buat [akta kelahiran]. Kalau surat kelahiran dari desa diterima, ya... ngapain repot-repot [mengurus akta
kelahiran]? ”-Peserta PRM Desa, Petungkriyono.
Terkait jaminan kesehatan sosial, baik JKN maupun skema jaminan kesehatan daerah, biasanya tidak mensyaratkan akta kelahiran.
JKN dan Jamkesda menggunakan NIK sebagai identiikasi utama penerima manfaat, yang tercantum di KK atau KTP.
Akta kelahiran dan kematian tidak dikaitkan dengan penerimaan pensiun (kecuali untuk Pegawai Negeri Sipil) atau santunan
kematian terkait pekerjaan yang diatur dalam skema baru manfaat ketenagakerjaan yang berlaku nasional, BPJS Ketenagakerjaan.23
Namun, menurut petugas BPJS Ketenagakerjaan Pangkep, akta perkawinan menjadi persyaratan bagi pasangan yang ditinggal
mati untuk mengajukan klaim dan berhak mendapat pembayaran pensiun pasangannya yang meninggal. Satu responden dari BPJS
Ketenagakerjaan merasa bahwa mewajibkan akta kelahiran untuk menerima pembayaran tersebut dapat memperkuat validitas dan
keabsahan klaim yang diajukan keluarga sekaligus mengurangi penipuan.
Para informan melaporkan bahwa kebijakan di Kabupaten Aceh Barat Daya dan Kotamadya Sabang secara tidak langsung memberikan
insentif untuk pengajuan akta kematian dengan ketentuan bahwa santunan hanya akan diberikan apabila anggota keluarga mampu
menunjukkan akta kematian kerabat yang meninggal dunia. Namun, setelah diselidiki lebih jauh, kami menemukan bahwa kebijakan
ini tidak diberlakukan sepenuhnya. Akan tetapi dalam sesi PRM dengan petugas kecamatan di Arongan Lambalek, mekanisme seperti
ini juga diangkat sebagai salah satu solusi utama untuk meningkatkan pencatatan kematian. Di Pangkep, yang juga memberikan
santunan kematian, akta kematian juga tidak dijadikan syarat. Keluarga hanya perlu menunjukkan surat keterangan kematian (SKK)
dari kepala desa ke Dinas Sosial.
Penjangkauan
Seperti yang sudah kita lihat, informan tidak hanya berhasil mengidentiikasi rendahnya permintaan pencatatan sipil, tapi juga dari
sisi ketersediaan layanan, yang kalaupun ada, tidak dapat diakses. Berbagai upaya telah dilakukan untuk secara aktif menjangkau
masyarakat yang masih belum tercatat. Sebagai penyedia utama layanan pencatatan sipil, Disdukcapil bertanggung jawab melakukan
upaya penjangkauan, termasuk memulai kerja sama dengan organisasi lainnya dan mendukung pengadministrasian di tingkat yang
lebih rendah. Salah satu caranya adalah dengan menempatkan operator pencatatan sipil di tingkat kecamatan. Sepengetahuan
kami, upaya-upaya di ketiga kecamatan ini terkonsentasi pada penerbitan akta kelahiran dan berbagai persyaratannya, namun tidak
termasuk penerbitan akta kematian.
Pencatatan keliling
Layanan keliling telah dilakukan oleh Disdukcapil Pangkep sejak 2009 sebagai upaya penjangkauan bagi warga di daerah terpencil,
termasuk akta kelahiran, KK, dan KTP. Terkadang petugas desa meminta Disdukcapil menyelenggarakan layanan keliling dan dalam
23
Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2015 dan Peraturan Nomor 46 Tahun 2015 tentang BPJS Ketenagakerjaan, akta kematian bukanlah persyaratan untuk
mendapatkan santunan/manfaat jika penerima manfaat meninggal dunia..
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
43
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
kasus seperti ini, desa akan menanggung sebagian biaya, misalnya akomodasi, makan, dan transportasi untuk petugas Disdukcapil.
Dengan mendatangkan layanan pencatatan ke tempat-tempat yang dapat ditempuh dengan berjalan kaki dari rumah warga, dapat
menghemat waktu dan biaya transportasi warga. Strategi ini populer di kalangan petugas desa, yang konsisten menempatkan layanan
keliling dalam tiga prioritas tertinggi untuk meningkatkan pencatatan sipil di ketiga daerah.
“Mungkin kalau di desa kan…dari Disdukcapil saja tiap tahun turun ke sini kan, seumpamanya sebelum tahun ajaran baru,
seumpama bulan kelima tahun ajaran baru. Atau bulan ketiga sudah turun ke desa kan untuk bikin KTP, KK, sama akta
kelahiran...”–Peserta PRM Desa, LTU.
Di Aceh Barat, pemerintah kabupaten telah melaksanakan layanan keliling untuk pengesahan perkawinan dan pencatatan kelahiran di
tingkat kecamatan sejak 2014. Namun seorang responden mencatat bahwa banyak penduduk desa tidak dapat mengakses layanan
tersebut karena tidak mampu membayar biaya pengesahan perkawinan sebesar Rp350.000.
Pembentukan Unit Pelayanan Teknis (UPT) untuk pencatatan sipil
Walaupun sebagian besar pegawai pemerintah menyadari tantangan geograis yang harus dihadapi dalam memenuhi permintaan
atas dokumen identitas hukum, tak satu pun dari ketiga kabupaten telah membentuk sebuah unit pelaksana teknis, atau UPT, untuk
menyelenggarakan pencatatan sipil di tingkat kecamatan. Sebagian besar informan beralasan bahwa pembentukan UPT lebih banyak
menimbulkan beban dibandingkan manfaatnya. Sebagaimana dijelaskan oleh satu petugas Disdukcapil bahwa hal ini “...harus
dipelajari dulu melalui ABK [Analisis Beban Kerja],”—sebuah analisis beban kerja resmi yang kemudian harus dikaji oleh Bappeda—
dan berkesimpulan bahwa keseluruhan proses ini “...makan waktu lama.” Peserta dari Disdukcapil lain menerangkan lebih lanjut,
dan mengatakan bahwa pembentukan UPT hanya akan menambah beban kerja kabupaten. Disdukcapil ketiga ingin fokus pada
peningkatan layanan di kabupaten sebelum mengirimkan petugas ke UPT, dan menjelaskan, “Kita perlu tingkatkan dulu operator
sementara kita. Ini harus kita kerjakan dulu. Kalau kita membentuk UPT, hanya akan menjadi beban tambahan.”
Selama sesi PRM di ketiga wilayah, petugas desa dan kecamatan secara konsisten memilih untuk mendekatkan layanan ke masyarakat
sebagai prioritas utama, baik dengan pelimpahan wewenang pencatatan sipil ke salah satu tingkat pemerintahan yang lebih rendah
atau dengan menempatkan staf Disdukcapil di kecamatan. Model penempatan staf ini sudah ada yang menerapkan, misalnya
Petungkriyono, yang menugaskan dua operator pencatatan sipil untuk diperbantukan di kantor kecamatan. Operator ini mencatat
informasi identitas, menerbitkan dan memperbarui KK, dan mengeluarkan surat pindah. Mereka tidak memiliki wewenang untuk
menerbitkan akta kelahiran, namun hal ini diharapkan berubah dengan adanya Paten yang memungkinkan pelimpahan wewenang
dari satu tingkat pemerintahan ke tingkat lain. Karena kurangnya wewenang untuk penerbitan dokumen, dan dampaknya yang justru
memperlambat proses pencatatan, sebagian besar peserta PRM lebih memilih agar kewenangan penerbitan dokumen pencatatan sipil
dapat dilimpahkan ke kecamatan. “Karena kecamatan kan perpanjangan tangan dari Kabupaten,“ seperti yang dijelaskan salah satu
anggota PRM, “jadi mereka percaya ke kecamatan sama juga mereka memercayai tangan mereka sendiri. Kalau [layanan catatan sipil]
sudah ada di sini, masyarakat Arongan Lambalek kan lebih gampang ke sini.”
Tanpa kewenangan mengeluarkan akta atas peristiwa penting kehidupan, pimpinan desa dan kecamatan di ketiga wilayah ini
membantu konstituen mereka untuk memenuhi persyaratan secara tidak resmi, dan ini sering terjadi di Arongan Lambalek dan LTU.
Selain itu, petugas desa juga acap kali membantu menyerahkan formulir permohonan yang sudah diisi ke Disdukcapil atas nama
pemohon, seperti yang sering terjadi di Petungkriyono. Seperti yang kita lihat di Bab 5, tergantung dari daerahnya, yang melakukan
hal tersebut termasuk petugas kecamatan atau desa, kepala dusun/dukuh, tokoh agama, atau pihak perantara lainnya. Pemberian
bantuan ini cenderung mengenakan biaya, biasanya cukup untuk membayar biaya transportasi apabila bantuan ini dilakukan oleh
pimpinan desa dan kecamatan, tapi kadang lebih dari itu. Terlepas dari adanya biaya, warga masyarakat terus mengandalkan pimpinan
44
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
daerah mereka, bukan hanya karena kemudahan yang ditawarkan, tapi juga karena mereka memercayai orang-orang tersebut dalam
menghubungkan mereka dengan birokrasi desa dan kecamatan.
Berbagai upaya meningkatkan cakupan pencatatan sipil dengan meningkatkan keterlibatan petugas kecamatan dan desa juga tengah
berjalan di Pangkep dan Aceh Barat. Di Pangkep, misalnya, Disdukcapil mengusulkan untuk menunjuk petugas desa untuk melakukan
veriikasi atas semua permohonan yang telah diisi dengan baik sebelum dikirimkan ke kabupaten. Sedangkan Disdukcapil Aceh Barat
memiliki rencana untuk melibatkan BPMD (Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa) untuk meningkatkan cakupan.
“Udah jelas, itu pasti kita pake Kantor Bupati bagian pemerintahan [untuk veriikasi aplikasi], kemudian kalau di BPMD, bagian
Pemberdayaan Masyarakat Desa, ini ya memiliki peran masyarakatnya ya.”– Petugas Disdukcapil, Aceh Barat.
Kerja sama dengan sektor kesehatan
Beberapa responden menyatakan bahwa eratnya keterlibatan sektor kesehatan dalam layanan persalinan dan kematian menjadikannya
berpotensi memegang peran penting dalam pencatatan sipil. Di Petungkriyono, tenaga relawan di bidang kesehatan, misalnya kader
posyandu dan dukun, sering lebih sigap menjangkau warga di daerah terpencil dibandingkan dengan bidan, apalagi dibandingkan
dengan staf administrasi kependudukan. “[K]adang,” menurut satu bidan, misalnya, “ada ibu hamil yang tidak kita ketahui
keberadaannya, mungkin karena disembunyikan oleh pihak keluarga, dan kita baru tahu dari dukun.”
Dukun dan kader tidak berwenang mengeluarkan SKL (meskipun dukun dan kader di Arongan Lambalek bekerja sama langsung
dengan bidan untuk memastikan bahwa pasien dapat memperoleh SKL, kadang bidan hanya dilibatkan untuk menandatangani SKL).
Karena diharuskan memberikan SKL, yang menjadi salah satu persyaratan untuk mendapatkan akta kelahiran, bidan berperan penting
dalam pencatatan kelahiran. Sejalan dengan ini, peserta sesi PRM di LTU dan Arongan Lambalek mengusulkan agar puskesmas
diminta membantu petugas desa atau kecamatan mengidentiikasi orangtua yang memerlukan bantuan untuk mendapatkan akta
kelahiran bagi bayi mereka yang baru lahir.”
“[K]alau tidak ada laporan dari bidan-bidan, kan [proses menemukenali kebutuhan akta kelahiran] tidak mungkin bisa. Misal
bidan melaporkan ke puskesmas, lalu Puskesmas melaporkan ke kecamatan kepada tim, sekian orang perlu buat akta
kelahiran, kalau sudah ada sekian orang yang melahirkan, lalu kita buatkan [akta kelahiran]nya.” – Peserta PRM, Arongan
Lambalek.
Kami menemukan bahwa keterlibatan bidan dalam pencatatan kelahiran tergantung dari inisiatif, akses, dan sumber daya yang
dimilikinya. Misalnya, di Arongan Lambalek, seorang bidan membantu warga mendapatkan akta kelahiran karena suaminya bekerja
sebagai petugas kecamatan yang mengantarkan formulir permohonan langsung ke kantor Disdukcapil. Di Jawa Tengah, seorang
responden dari dinas kesehatan provinsi juga mengatakan bahwa sebagian bidan membantu memproses akta kelahiran untuk anak
berdasarkan permintaan pasien, walaupun—seperti yang ditunjukkan oleh hasil survei di Bab 5—hal ini tidak lazim terjadi.
Secara umum, sektor kesehatan enggan terlibat dalam pencatatan sipil. Beberapa orang khawatir mereka akan dianggap mengambil
alih kewenangan petugas desa, sedangkan lainnya merasa bahwa mereka tidak dapat menanggung beban kerja tambahan.
Sebagaimana diungkapkan oleh satu penyedia layanan kesehatan, membantu pencatatan kelahiran “terlalu merepotkan. Arahkan
saja mereka ke kantor desa, karena di sana ada staf dan mereka akan mau menolong. Kalau kami yang membantu, kerjaan jadi
lebih banyak.”
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
45
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Kerja sama dengan sektor pendidikan
Di sektor pendidikan, dengan pengecualian beberapa guru, kami tidak menemukan adanya sekolah yang memfasilitasi pencatatan
kelahiran secara terlembaga atau melalui koordinasi dengan staf desa atau petugas catatan sipil. Kami menemukan beberapa guru
di LTU yang membantu siswanya memperoleh akta kelahiran saat akan mengikuti lomba. Di Arongan Lambalek, kami menemukan
seorang guru PAUD yang membantu beberapa siswa untuk mendapatkan akta kelahiran. Tidak ada satu pun sekolah di ketiga
kecamatan tersebut yang mencatat siswa mereka yang belum memiliki akta kelahiran, dan Dapodik sebagai suatu basis data juga
tidak mensyaratkan pencantuman informasi tersebut. Yang menarik adalah, kami menemukan adanya operator Dapodik di satu
sekolah dasar di LTU yang menyimpan catatan manual mengenai kepemilikan akta kelahiran siswa di SD tersebut. Menurutnya, hal ini
membantu mengidentiikasi siswa yang tidak memiliki akta kelahiran di kemudian hari, ketika mereka akan mengikuti ujian nasional.
Walaupun kerja sama antara Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) masih belum terbentuk, pegawai di sekolah mengatakan bahwa
sistem pendidikan berpotensi membantu pencatatan kelahiran. Di Arongan Lambalek, pejabat sekolah mengatakan bahwa sekolah bisa
menyediakan informasi mengenai akta kelahiran bagi orangtua dan siswa. Seorang pejabat sekolah di Petungkriyono menyebutkan
bahwa sekolah bisa membantu mengidentiikasi siswa yang tidak memiliki akta kelahiran dan berkoordinasi dengan petugas desa dan
kecamatan untuk mengambil langkah selanjutnya. Di suatu sesi PRM di LTU, petugas desa juga mengemukakan ide yang sama untuk
melibatkan sekolah dalam mengidentiikasi siswa yang tidak memiliki akta kelahiran dan untuk memberi informasi kepada staf desa
guna memfasilitasi pencatatan kelahiran bagi siswa tersebut. Ide untuk mengerahkan guru untuk secara langsung membantu siswa
mendapatkan akta kelahiran malah menambah kekhawatiran di kalangan petugas Dinas Pendidikan Pekalongan. Mereka khawatir
dianggap ikut mencampuri urusan yang menjadi bagian dari sektor lain.
Kerja sama dengan sektor lain
Di seluruh wilayah penelitian, sangat jarang ditemukan kerja sama antarsektor, atau bahkan koordinasi satu sama lain untuk
meningkatkan cakupan pencatatan sipil. Ini tidak serta-merta berarti upaya seperti ini tidak pernah ditempuh, tapi banyak informan
pada intinya menentang kerja sama seperti ini. Dari sudut pandang salah seorang informan Disdukcapil, misalnya, pelibatan sektorsektor lain di luar bidang administrasi kependudukan sebaiknya tidak dilakukan karena mereka tidak punya kompetensi hukum untuk
menangani isu-isu pencatatan yang rumit.
“Saya rasa [sektor-sektor lain] tidak perlu dilibatkan. Kenapa? Karena kita bicara tentang masalah hukum. Seperti yang saya
katakan, mungkin [seseorang] yang bukan orangtua sebenarnya ingin menjadikan anak adopsi mereka [diakui] sebagai anak
kandung, ini kan salah. Banyak yang seperti itu […] inilah yang ingin kami antisipasi.”– Petugas Disdukcapil .
Di semua kabupaten, informan pemerintah di luar bidang administrasi kependudukan merasa bahwa pencatatan sipil dan dokumentasi
kependudukan bukanlah tanggung jawab mereka dan mereka tidak memiliki kewenangan melakukan kegiatan penjangkauan untuk
hal tersebut. Seorang petugas kabupaten di Pangkep menyebutkan bahwa diperlukan perintah langsung dari bupati agar berbagai
sektor bekerja sama secara efektif untuk keperluan pencatatan sipil.
“[Ada] urgensi untuk kerja sama, cuma sampai hari ini kami belum melakukan karena juknis belum ada [...]. Batas
kewenangannya itu, belum terpikirkan ke sana. Kecuali kalo perintah pimpinan [bupati] mungkin kita bisa pikirkan […] Kalau
Bupati yang sudah kasih itu, kan jelas kan pasti orang berpikir, “ooo itu kan perintah pimpinan”. Nah kalo kita sama-sama, kan
masih tanda tanya.”– Petugas Kabupaten, Pangkep.
46
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Penyederhanaan Prosedur dan Penyesuaian Kontekstual
Beberapa tahun belakangan ini ada upaya di tingkat nasional untuk mengubah prosedur pengajuan permohonan memperoleh
dokumen identitas hukum agar prosesnya menjadi lebih mudah, yaitu dengan UU No. 24 Tahun 2013 tentang Perubahan atas UU
tentang Administrasi Kependudukan dan Pencatatan Sipil. Namun, dari sudut pandang kewenangan daerah dan warga masyarakat,
perubahan-perubahan tersebut belum mampu mengakomodasi berbagai tantangan dalam pencatatan sipil. Di tingkat implementasi,
dilakukan berbagai upaya tambahan untuk menyederhanakan prosedur dan melakukan penyesuaian dengan kondisi setempat.
Menyiasati persyaratan kepemilikan akta perkawinan
Di banyak kasus, tampaknya para pejabat menganggap akta perkawinan merupakan persyaratan mutlak untuk menerbitkan akta
kelahiran anak, dan bukan hanya persyaratan untuk mencantumkan nama ayah dalam akta kelahiran anak. Hal ini merupakan suatu
kesalahpahaman yang umum dijumpai di tingkat warga, sebagaimana dapat kita lihat di Bab 5 Para informan di dua atau tiga kabupaten
penelitian mengidentiikasi persyaratan ini sebagai hambatan yang signiikan dalam upaya meningkatkan cakupan kepemilikan akta
kelahiran.
Untuk mengatasi hambatan ini, selain melakukan pelayanan terpadu, beberapa pejabat menerima surat keterangan nikah yang
dikeluarkan oleh petugas desa sebagai ganti akta perkawinan. Pengecualian ini dibuat khususnya bagi penduduk yang sudah lama
menikah dan bagi mereka yang pasangannya sudah meninggal, meskipun tidak selalu berlaku demikian. Selain itu, saat layanan
pencatatan keliling diselenggarakan di beberapa desa, para pemohon hanya perlu menunjukkan KK dan KTP mereka untuk
mendapatkan akta kelahiran yang mencantumkan nama kedua orangtua.
“Orang pusat enak saja ngomong sekian-sekian ini, kalau tidak [ada] buku nikah, jangan pusing-pusing. Silakan suruh ke
Pengadilan Agama untuk Itsbat. Saya bilang “enak saja itu itsbat-itsbat”, Kalau di [daerah terpencil] itu butuh waktu yang
lama…. Jadi terpaksa kita pintar-pintarlah menyesuaikan [peraturan] sepanjang tidak merugikan atau tidak mencelakakan…
Misalnya ini surat keterangan dari kepala desa bahwa misalnya benar dia menikah pada tahun sekian dan melahirkan anak ini,
maka saya sudah bisa percaya itu.”– Petugas Disdukcapil.
Di Arongan Lambalek, daerah dengan banyak orang yang kehilangan pasangan suami/istri atau kehilangan dokumen saat terjadi
tsunami tahun 2004, kemudahan yang sama juga dibolehkan untuk suami/istri yang ditinggal mati.
“Karena kadang-kadang ada suami yang meninggal, ada istri yang meninggal. [...] Kalau dia menikah dengan orang lain, tetap
bikin buku nikah [baru]. Ini yang udah [lama] nggak ada lagi, udah meninggal, bikin aja keterangan nikah dari Keusyik [Kepala
Desa] dan keterangan kematian dari Keusyik. Yang tahu di tempatnya kan Keusyik.” – Perantara, Arongan Lambalek.
Biaya keterlambatan pencatatan
Penghapusan atau perubahan peraturan daerah yang mengatur hukuman untuk pencatatan kelahiran yang dilakukan terlambat juga
menjadi pendekatan yang umum dilakukan untuk menyederhanakan prosedur permohonan. Di Jawa Tengah, pemerintah provinsi
mulai meyakini bahwa denda semacam ini justru menyurutkan pencatatan kelahiran. Meskipun peraturan daerah (perda) terkait belum
dicabut, setidaknya satu kabupaten di Jawa Tengah menetapkan bahwa denda resmi sebesar nol rupiah. Jadi, meskipun secara teknis
pemohon dikenakan denda, permohonan yang diajukan terlambat tidak perlu membayar biaya apa pun.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
47
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Sebaliknya, responden di kabupaten lain memiliki pandangan berbeda. Mereka meyakini bahwa pengenaan denda keterlambatan
dapat meningkatkan kesadaran warga dan menciptakan masyarakat yang lebih disiplin. Seperti disampaikan oleh seorang petugas
Disdukcapil, “Saya mungkin akan mencoba agar ada peraturan bupati yang mengatur sanksi bagi siapa pun yang terlambat memiliki
[akta kelahiran] atau mereka yang kehilangan salinannya. Karena kalau tidak, akan gampang sekali bagi masyarakat” (lihat bab ini,
bagian Meningkatkan Permintaan atas Pencatatan Sipil).
Merampingkan prosedur verifikasi
Dinas Tenaga Kerja, Transmigrasi, dan Kependudukan (Disnakertransduk) Jawa Tengah telah mengusulkan proses pencatatan daring
(online) untuk menyederhanakan pengajuan permohonan akta kelahiran dan mengurangi kebutuhan akan perantara:
“Jadi, misal di rumah itu kan bisa daftarkan [akta kelahiran]. [...]. Calo-calo juga berkurang. Ini baru proses kita rintis. Karena
memang kalo untuk online itu ada beberapa aturan yang harus kita sesuaikan. [...]. Nah itu, makanya kita mencari keseimbangan
antara cepat layanan, mudah layanan, tapi aturan tidak bergeser.”– Petugas Disnakertransduk Jawa Tengah.
Menurut mereka, beberapa persyaratan, seperti KTP dan KK, seharusnya tidak lagi diperlukan karena informasi terkait sudah ada dalam
register catatan sipil berdasarkan NIK dan tidak perlu diveriikasi secara manual. Tak jauh berbeda, informan ingin agar persyaratan
yang mengharuskan KUA mengonirmasi status pernikahan pemohon dihapuskan karena informasi tersebut sudah tersedia daring di
SIMKAH (sistem informasi manajemen nikah).
Beberapa informan menyadari bahwa adanya penyesuaian informal dan kemudahan yang diberikan berbenturan dengan undangundang, namun mereka berpendapat hal ini terkadang perlu agar mereka dapat melayani masyarakat, khususnya warga yang
kesulitan mengakses layanan. Menurut beberapa penyedia layanan, saat kegiatan penjangkauan ke daerah-daerah terpencil, mereka
berada dalam posisi terjepit untuk menolak pemohon yang tidak memiliki surat-surat yang diperlukan, karena mereka tahu bahwa
pihak pemohon tersebut kemungkinan besar tidak akan bisa mendapat kesempatan yang sama dalam waktu dekat. Sering kali, warga
masyarakat juga menekan petugas lapangan untuk memberikan layanan kepada mereka.
Kapasitas Penyedia Layanan
Operator Disdukcapil
Pemberi layanan pencatatan sipil di ketiga kabupaten melaporkan adanya keterbatasan SDM. Meskipun operator pencatatan
sipil memegang peranan penting dalam pencatatan sipil, mereka adalah pegawai sementara atau pegawai honorer. Kami bahkan
menemukan di satu kabupaten, pekerjaan operator adalah pekerjaan paruh waktu yang umum dilakukan siswa SMA. Disdukcapil di
Pangkep menyuarakan kekhawatiran akan mutasi atau rotasi rutin operator, yang tidak berada di bawah kendali mereka, dan tak pelak
lagi, akan dapat mengganggu efektivitas upaya peningkatan kapasitas.
“Kita kan banyak ini kita punya staf, punya operator. Itu yang perlu kita bekali semua. Kendala sekarang karena ada staff
kita yang ada teknisinya itu tidak menetap mungkin 1–2 bulan, mungkin satu tahun diganti lagi, kan ya [penggantinya] perlu
bimbingan lagi.” -Petugas Disdukcapil, Pangkep.
Selain itu, adanya pembagian tanggung jawab yang membuat tiap kecamatan ditangani oleh operator catatan sipil yang berbeda juga
menghambat pemberian layanan, karena mekanisme yang berlaku tidak membolehkan operator untuk saling menggantikan. Seperti
48
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
yang disampaikan seorang petugas di Pangkep, “Kalau memang tidak ada, mereka susah [saling menggantikan], karena sudah dibagibagi tanggung jawabnya”.
Di Aceh Barat dan Pekalongan, menurut responden, jumlah operator catatan sipil juga tidak memadai. Disdukcapil Aceh Barat dan
Pekalongan hanya memiliki satu operator yang menjalankan SIAK, meskipun Disdukcapil Pekalongan menyarankan agar ada setidaknya
lima orang operator yang mengerjakan pekerjaan tersebut (lihat bab ini, bagian Teknologi dan Fasilitas). Kurangnya jumlah SDM
mengakibatkan beban kerja tambahan bagi operator catatan sipil, yang kadang harus bekerja lembur untuk mengurus permohonan
yang masuk.
“Iya, otomatis [berpengaruh pada] per output, kita kerjanya setiap hari hanya di depan komputer belum kalo ada [keluhan] data
oleh penduduk, makanya saya sampaikan pada sekretariat bahwa kami butuh lima orang untuk di servernya itu.” – Petugas
Disdukcapil, Pekalongan.
Operator catatan sipil menerima pelatihan tentang cara menggunakan basis data kependudukan pada awal 2015, walaupun mereka
sendiri belum diberi kewenangan menerbitkan akta kelahiran atau akta kematian. Seorang responden menerka bahwa pelatihan ini
merupakan bentuk persiapan pelimpahan wewenang ke kecamatan.
“Pelatihan yang terakhir itu pengembangan database elektronik, KTP elektronik, kan dulu kan kalau KTP elektronik kita hanya
merekam terus cetaknya di pusat, sekarang kan di dinas [Disdukcapil kabupaten]. Lah kita juga dikasih tahu barangkali beberapa
tahun yang akan datang nyetaknya di kecamatan kan kita sudah ngerti prosesnya.” -Petugas Pemerintahan, Petungkriyono.
Petugas kecamatan dan desa
Petugas kecamatan di ketiga lokasi tampaknya memiliki pandangan yang berbeda mengenai kesiapan kemampuan mereka
dalam melakukan kegiatan pencatatan sipil. Petugas kecamatan di Petungkriyono tampaknya percaya diri akan kapasitas mereka
menjalankan kewenangan pencatatan yang lebih besar, baik sebagai UPT, maupun di bawah program Paten. Sudah ada beberapa
petugas kecamatan yang melakukan veriikasi permohonan pencatatan, sehingga mereka percaya bahwa penerbitan akta hanya
merupakan perubahan kecil dalam tugas yang biasa mereka lakukan.
Sementara itu, di satu kecamatan, petugasnya tidak merasa cukup mendapat pelatihan untuk menjalankan kewenangan mencatat
peristiwa-peristiwa penting kehidupan. Di kecamatan tersebut, ada praktik yang berkesan menghukum petugas yang kinerjanya
rendah atau yang berperilaku tidak baik dengan memindahkan mereka ke daerah terpencil. Di samping itu, petugas tersebut merasa
bahwa staf kecamatan memerlukan pelatihan yang khusus untuk mempersiapkan mereka menjalankan tanggung jawab yang lebih
besar. Seperti yang disampaikan oleh petugas ini, personel yang ada “bisa jadi bagus, jika mereka diberi kewenangan, namun sebelum
itu kami harus mengubah citra bahwa petugas yang bekerja [di daerah ini] sedang dalam ‘pembuangan’. Bila perlu, PNS dibuat hanya
bisa naik pangkat jika mereka sudah bekerja [di daerah ini].”
Akta kematian secara khusus merupakan titik lemah di sebagian besar petugas, baik di tingkat kecamatan maupun desa. Banyak
petugas tidak mengerti nilai atau kegunaan akta kematian, apalagi prosedur penerbitannya. Seperti yang dikatakan seorang petugas di
LTU, “Saya sendiri juga tidak tahu apakah itu [akta kematian] berguna apa bagaimana. Saya juga pernah jadi lurah tujuh tahun belum
pernah mengurus itu akta kematian.”
Para petugas di satu kecamatan juga mengidentiikasi perlunya pelatihan yang khusus di bidang keuangan dan anggaran untuk staf
kecamatan dan desa. Ia menunjukkan bahwa untuk dapat memanfaatkan dana desa dan peluang-peluang lainnya sebagaimana
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
49
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
diatur dalam Undang-Undang No. 6 Tahun 2014 tentang Desa, pelatihan tersebut harus mencakup prosedur penyusunan program
kegiatan di bidang non-infrastruktur dan kegiatan bukan pengadaan barang, termasuk yang terkait pencatatan sipil ketimbang praktik
selama ini yang umumnya hanya mendanai kegiatan infrastruktur atau pengadaan barang. Petugas kecamatan dan desa dilaporkan
hanya terbiasa melakukan perencanaan anggaran dan akuntabilitas proyek-proyek infrastruktur. “Tapi berapa banyak yang dibutuhkan
dalam anggaran? Bagaimana agar akuntabel pada kegiatan tersebut? Hal-hal seperti daftar hadir, makanan, dan camilan. Ini hal-hal
yang masih belum mereka pahami.” Petugas tersebut juga mengidentiikasi perlunya penyusunan program yang disesuaikan dengan
kebutuhan masyarakat yang sifatnya khusus.
Peningkatan kapasitas untuk sektor kesehatan
Keterlibatan sektor kesehatan dalam CRVS konsisten muncul sebagai tema di ketiga kecamatan. Akan tetapi, tidak ada satu pun sesi
pelatihan di bidang pelaporan kelahiran dan kematian yang diberikan kepada para penyedia layanan kesehatan turut memasukkan
materi tentang pencatatan sipil. Para pekerja kesehatan mendapat pelatihan Audit Maternal Perinatal (AMP) untuk melakukan
pelaporan cepat mengenai kematian ibu dan bayi. Di Aceh Barat dan Pekalongan, bidan juga dilatih untuk menggunakan sistem
pelaporan kematian ibu dan bayi melalui sistem SMS yang akan diteruskan ke Kementerian Kesehatan di tingkat pusat. Di Arongan
Lambalek, bidan melaporkan bahwa program tersebut masih belum dijalankan. Selain AMP, bidan di Petungkriyono juga mendapat
pelatihan tentang pelaporan yang menggunakan aplikasi berbasis android sebagai bagian dari program SIMKIB (Sistem Informasi
Kematian Ibu dan Bayi), yang akan dilaksanakan di Jawa Tengah pada tahun 2016.
Kegiatan Sample Registration System (SRS), yang merupakan pencuplikan data dari sistem pencatatan, mulai dilakukan tahun 2006
di Pekalongan dan tahun 2013 di Pangkep. Dokter puskesmas dan bidan desa mendapat pelatihan dari Kemenkes untuk melakukan
autopsi verbal di tiap desa di wilayah puskesmas yang menjadi sampel. Menurut petugas dari Dinas Kesehatan kabupaten, terkadang
bidan mengosongkan formulir autopsi karena mereka tidak mengerti cara mengisinya. Bidan juga melaporkan bahwa mereka sudah
kelimpungan mengurusi tugas-tugas harian, dan hal ini menyebabkan keterlambatan dalam penyusunan laporan otopsi verbal. Di
Pekalongan, program ini dihentikan pada 2014, konon karena masalah pendanaan, dan hanya ada satu kecamatan yang bidannya
masih melakukan autopsi verbal, yaitu di Bojong. Di Pangkep, program ini masih berjalan di tiga puskesmas di Kecamatan Labbakang.
Di Petungkriyono, walaupun bidan berupaya mendokumentasikan penyebab kematian sebisa mungkin, semua bidan yang sudah
dilatih melakukan otopsi verbal telah pindah ke kecamatan lain. Hal yang sama juga terjadi dengan staf lain yang juga sudah mendapat
pelatihan pelaporan kematian, seperti yang diungkapkan seorang bidan bahwa, “OV [otopsi verbal] itu dulu ada programmer-nya, tapi
programmer-nya pindah. Sekarang malah sudah tidak ada lagi programmer-nya. Sudah pindah, yang sudah dilatih pindah.” Mutasi
dan rotasi staf kesehatan daerah menjadi kekhawatiran umum di puskesmas. Hal ini menjadi masalah khusus di Petungkriyono
karena bidan terus meminta dipindahkan keluar dari kecamatan, dan sulit mencari penggantinya. Menurut seorang penyedia layanan
kesehatan, “Kita itu tadinya personel ada 22 bidan, sekarang tinggal 13 bidan, dan tidak diganti dengan yang baru.”
Kekurangan bidan juga menjadi masalah di Pangkep, meski tidak terlalu menjadi masalah besar. Pada 2012, Dinas Kesehatan Pangkep
bekerja sama dengan organisasi masyarakat sipil membuat sebuah program percontohan di dua kecamatan (tidak termasuk LTU)
untuk meningkatkan jumlah bidan. Dalam skema tersebut—sampai kini masih terus berjalan—siswa SMA dari pulau-pulau terpencil
di berbagai kecamatan belajar di akademi kebidanan setelah mengikuti tes masuk yang disesuaikan. Mereka juga mendapatkan
beasiswa dan bantuan biaya hidup. Ketika lulus, mereka harus bekerja di kecamatan asal mereka, setidaknya selama periode tertentu.
Setelah itu, mereka bisa diprioritaskan untuk diangkat menjadi PNS. Sejauh ini program tersebut dilaporkan telah menghasilkan
delapan bidan.
50
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Bupati menjadi pemegang keputusan terakhir untuk mutasi pegawai, namun berdasarkan prosedur yang ada, Kepala Puskesmas
harus diberi kesempatan mengutarakan pendapat setuju atau tidak setuju atas mutasi tersebut. Akan tetapi, menurut seorang petugas
Dinas Kesehatan, praktik yang terjadi lebih bersifat “top down” (dari atas ke bawah), dan pendapat kepala puskesmas tidak dijadikan
masukan. Selama sesi PRM dengan petugas desa di Petungkriyono, salah satu prioritas yang disusun peserta adalah mempersiapkan
bidan untuk memeriksa dan menentukan penyebab kematian yang terjadi di desa, dan menyampaikan informasi tersebut kepada
petugas desa.
Selain diberikan kepada para profesional yang memiliki izin di bidang kesehatan, pelatihan tentang kesehatan ibu dan praktik persalinan
modern juga diberikan bagi dukun di ketiga lokasi penelitian. Di Arongan Lambalek dan Petungkriyono, bidan dan dukun bertemu
secara rutin (sekali atau dua kali setahun) untuk berbagi pengetahuan dan membahas solusi, walaupun dukun dan bidan sama-sama
melaporkan bahwa mereka jarang mendiskusikan pencatatan sipil.
Saat ditanya apakah mereka ingin mendapat pelatihan agar dapat membantu kegiatan pencatatan sipil, sebagian besar penyedia
layanan kesehatan menyatakan bahwa mereka sudah kelebihan beban kerja dan tidak dapat memberikan layanan tambahan yang
tidak memiliki kaitan langsung dengan kesehatan.
Teknologi serta Sarana dan Prasarana
Peningkatan kapasitas dan upaya penjangkauan mengandalkan kondisi fasilitas kelembagaan dan teknologi komunikasi dan informasi
(ICT), khususnya di tempat-tempat seperti LTU dan Petungkriyono, yang wilayahnya memiliki kondisi geograis yang sulit. Sebagai
sistem informasi utama di area administrasi kependudukan, SIAK merepresentasikan investasi yang penting di bidang pencatatan
sipil dan statistik hayati bagi petugas pemerintahan. Dalam sistem tersebut, petugas Disdukcapil dan operator di tingkat kecamatan
serta petugas UPT, bila memang berwenang, dapat memasukkan dan melakukan veriikasi atas data kelahiran, menerbitkan NIK untuk
bayi baru lahir, dan menutup entri tertentu saat terjadi kematian. Namun sistem ini belum digunakan di seluruh kecamatan. Pangkep
sudah mulai menggunakan SIAK versi terbaru, yaitu SIAK versi 5, namun Pekalongan masih menggunakan versi 4. Ini terjadi meskipun
kenyataannya peranti lunak SIAK sudah tersedia di Pekalongan dan staf administrasi basis data (ADB) telah dilatih untuk menggunakan
versi terbaru.
Masalahnya berakar dari perubahan prosedural yang dimasukkan dalam versi terbaru, yang membuat permohonan akta kelahiran
dan pembaruan KK diproses secara bersamaan. Di SIAK versi sebelumnya, NIK hanya bisa diperoleh saat KK sudah keluar, dan NIK
tersebut digunakan untuk menerbitkan akta kelahiran. Dalam SIAK versi 5, pelaporan kelahiran itu sendiri memicu diterbitkannya NIK
baru. NIK ini lalu menjadi dasar untuk menambahkan anggota keluarga baru ke kartu keluarga dan untuk menerbitkan akta kelahiran.
Urut-urutan baru ini dimaksudkan untuk menyederhanakan proses pencatatan kelahiran menggunakan NIK sebagai prinsip patokan.
Tanpa pelatihan yang memadai mengenai prosedur versi baru ini, Disdukcapil Pekalongan tidak dapat memanfaatkan perbaikan dalam
SIAK versi 5 ini.
Di Pangkep, Disdukcapil juga menyayangkan bahwa untuk bisa memaksimalkan penggunaan SIAK versi 5 terutama untuk layanan
keliling, mereka membutuhkan anggaran yang lebih besar karena memerlukan pemasangan antena yang lebih baik untuk
meningkatkan sambungan internet.
Karena sistem ini dibuat setelah diundangkannya UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan dan Pencatatan Sipil,
SIAK tidak mencakup data pencatatan sipil yang diterbitkan sebelumnya. Akibatnya, Disdukcapil juga ditugasi mengubah informasi
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
51
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
manual yang belum masuk dalam sistem sejak 2012 ke dalam bentuk digital. Staf ADB melaporkan bahwa mereka tidak diberi waktu
khusus untuk melakukan tugas tersebut, dan per Desember 2015 belum ada satu pun kabupaten yang berhasil merampungkan tugas
tersebut.
Banyak informan inti di seluruh lokasi penelitian menyadari bahwa pemanfaatan SIAK sering terkendala konektivitas jaringan yang
buruk. Kami juga mencatat informasi dari responden bahwa masalah jaringan juga disebabkan oleh proses lelang kegiatan yang
memberikan kontrak pengerjaan kepada operator jaringan seluler yang berbeda-beda untuk SIAK ini, yang menyebabkan layanan
begitu sering berubah.
Tidak memadainya sarana transportasi dan anggaran untuk menyewa kendaraan merupakan tantangan yang senantiasa kami
temukan di ketiga area tersebut. Di Pangkep, masalah ini khususnya makin terlihat saat pelaksanaan layanan pencatatan keliling.
Di Petungkriyono, pengadaan kendaraan khusus layanan keliling dan peningkatan anggaran transportasi acap kali masuk dalam tiga
prioritas utama bagi petugas desa dan kecamatan selama sesi PRM.
“Paling nggak pemerintah bisa memikirkan bantuan [keuangan] untuk motor, dua, satu untuk Pak Lurah dan satu untuk
perangkat desa. Kalau satu kan bisa dipake duluan sama Pak Lurah untuk pergi ke Kajen [Ibukota Kabupaten Pekalongan]. Kalau
ada perangkat yang belum bisa beli motor kan, kebutuhan masyarakat bisa tertunda.”– Peserta PRM Desa, Petungkriyono.
Selain itu, peningkatan kondisi jalan juga disebut-sebut sebagai prioritas utama dalam sesi PRM dengan petugas desa. Seorang
informan dari Disdukcapil Pekalongan juga menyuarakan keprihatinan yang sama, khususnya terkait dengan pelaksanaan pencatatan
keliling. Di Petungkriyono, operator catatan sipil kecamatan menyarankan agar mereka diberi tunjangan transportasi untuk memudahkan
akses ke kabupaten dan desa, namun harus lebih dari sekadar tunjangan dalam jumlah tertentu. Seperti yang dikatakan oleh seorang
operator, “Iya, kan misal kalau kita digaji 300 ribu kan, mau ke Kajen [Ibukota Kabupaten] satu minggu satu kali kan habis, Mbak,
transport kan seperti itu kendalanya.”
Di Aceh Barat, tersedia mobil untuk menjalankan layanan keliling, namun tidak adanya anggaran operasional dan perawatan kendaraan
akibat kegagalan transfer dana, akhirnya menghentikan pelaksanaan layanan keliling. Pengadaan mobil dan pendanaan program
pernah dilaksanakan dengan bantuan donor, namun pihak yang berwenang tidak mampu menjaga kelanjutan kegiatan saat donor
meninggalkan wilayah tersebut.
Selain anggaran kendaraan dan operasional untuk pencatatan keliling, perlengkapan seperti komputer dan printer untuk mencetak akta,
juga diidentiikasi sebagai penghambat besar dalam penerbitan akta kelahiran. Satu petugas Disdukcapil dari Pangkep menguraikan,
“Seperti yang disampaikan itu, menjemput bola di bawah tentu [perlu] mobil unit. Itu belum dilengkapi. Kemudian sarananya
itu ada semacam komputer apa semua. Terus didukung dengan itu. Bagaimana operator-operator itu mendapatkan dorongan
melalui honor-honor.” - Petugas Disdukcapil Pangkep.
Besarnya pendanaan tidak selalu menjadi faktor penghambat yang secara khusus disebut oleh informan, namun yang kerap menjadi
masalah adalah ketidaksesuaian antara perencanaan pusat dan daerah. Misalnya, perlengkapan yang diadakan oleh pemerintah pusat
tidak sesuai dengan kebutuhan kabupaten, dan perubahan yang diusulkan Disdukcapil harus disampaikan melalui Kementerian Dalam
Negeri di tingkat pusat yang memakan waktu lama.
“Cuma ini Disdukcapil kan dengan adanya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013 itu, sekarang pembiayaannya dari pusat.
Itu semua sudah diatur dari pusat, jadi pada saat pelayanan di lapangan yang jadi kendala adalah kadang-kadang apa yang
52
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
diberikan dari pusat itu tidak sesuai dengan yang di lapangan. Kebutuhan di dinas itu tidak sesuai dengan RKKL [Rencana
Kerja Kementerian Lembaga]. Itu dia. Jadi kadang-kadang mereka revisi, kadang kalau mau revisi beda output-nya harus ke
kementerian persetujuannya kan. [...].” - Petugas Disdukcapil.
Petugas Disdukcapil di ketiga lokasi penelitian menganggap bahwa penganggaran untuk pemberian layanan yang berbeda dari
norma sulit dilakukan, dan dalam kasus apa pun, tidak ada aturan yang bisa dipedomani. Di Pangkep, anggaran untuk fasilitas dan
kendaraan operasional untuk menjangkau masyarakat telah diusulkan melalui mekanisme anggaran negara, namun belum disetujui.
Seorang informan dari Disdukcapil Pekalongan menjelaskan bahwa komponen anggaran dari APBN tidak mencakup transportasi
untuk penjangkauan masyarakat (kegiatan jemput bola), tapi hanya untuk perjalanan dinas yang resmi. Sebagai akibatnya, Disdukcapil
tersebut telah melakukan kajian cakupan kepemilikan akta kelahiran di beberapa desa dan memasukkannya sebagai kegiatan
perjalanan dinas.”
Manajemen Data dan Implikasi Statistik Hayati ke Layanan Dasar
Seperti yang telah disinggung sebelumnya, inovasi teknologi, khususnya SIAK, namun juga mencakup SRS, SIMKAH, dan SIMKIB, mulai
memfasilitasi koordinasi dan manajemen data yang lebih baik antarsektor. Potensi NIK sebagai nomor identitas tunggal yang memiliki
kemampuan menghubungkan berbagai basis data sektoral baru mulai dimanfaatkan secara operasional. Informan inti juga melihat
bahwa upaya baru-baru ini untuk mengundang sektor lain memanfaatkan SIAK, misalnya sektor kesehatan dan kesejahteraan sosial,
merupakan sesuatu yang menjanjikan. Hal ini memungkinkan berbagai program yang ada di bawah berbagai lembaga menggunakan
NIK untuk berbagai keperluan.
NIK sebagai dasar mengakses layanan
Untuk dapat memberi layanan bagi para Penyandang Masalah Kesejahteraan Sosial (PMKS), pemerintah Jawa Tengah telah
mengerahkan TKSK untuk memfasilitasi pengurusan NIK bagi penduduk yang masuk dalam 23 kategori rentan. PMKS ini tidak hanya
diperhitungkan dalam basis data kependudukan dan dianggap layak menerima perlindungan sosial, namun juga terdaftar di basis data
PMKS tingkat provinsi yang menyimpan berbagai indikator yang lebih spesiik dan dapat digunakan oleh Dinas Sosial di kabupaten
untuk menyusun programnya.
Namun responden dari Dinas Sosial melaporkan bahwa tidak semua PMKS dapat memenuhi persyaratan kepemilikan KK atau KTP.
Artinya, mereka tidak dapat menerima NIK. Tanpa NIK, kemungkinan besar mereka akan kehilangan kemampuan mengakses bantuan
sosial yang mereka butuhkan. Sebagaimana dijelaskan oleh seorang petugas Dinas Sosial:
“Misalnya contoh saja kasus kita, PMKS yang ada di kita, yang kita tangani dalam balai Rehsos kita, jadi kayak panti itu, kita
4092 orang. Tapi dari empat ribu itu di data awal tahun itu baru 739 yang memenuhi syarat NIK. Misalnya kayak anak fakir
miskin, remaja nakal, eks-narkoba, itu yang baru bisa memenuhi persyaratan NIK itu.”–Petugas Dinas Sosial.
Masih belum jelas mengapa sisanya, sebanyak 3.353 PMKS, dianggap tidak layak.
Pihak-pihak lainnya menggunakan NIK untuk merampingkan prosedur veriikasi data. Disnakertransduk Jawa Tengah, misalnya, sudah
membentuk wadah komunikasi daring (online) dengan Kantor Kemenag Jawa Tengah untuk menghubungkan SIAK dan SIMKAH.
Menurut para informan, upaya ini dapat membantu mengurangi jumlah kasus penipuan, seperti pemalsuan umur, yang menjadi faktor
penting dalam upaya menekan kasus pernikahan anak.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
53
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
NIK juga disebut-sebut oleh beberapa informan sebagai perangkat yang penting untuk menggabungkan Jamkesda/JKRA dengan
skema jaminan kesehatan nasional (JKN) di Sulawesi Selatan dan Aceh. Dinas Sosial bertanggung jawab mengidentiikasi individu
yang layak mendapat asuransi kesehatan ini dengan menggunakan kriteria-kriteria tertentu, seperti tempat tinggal, kepemilikan
asuransi saat ini, dan NIK. Setelah Dinas Sosial mengeluarkan daftar penerima yang berhak, daftar ini diteruskan ke BPJS Kesehatan.
BPJS Kesehatan lalu menggunakan NIK untuk melakukan validasi dan menyisir daftar tersebut agar bersih dan tidak ada kepesertaan
ganda, khususnya bagi mereka yang sudah dijamin melalui PBI-JKN.
Informan dari Dinas Kesehatan di Pekalongan dan Pangkep tetap mengakui bahwa mereka terus melihat adanya kasus-kasus
kepesertaan ganda, yaitu individu yang sudah dijamin melalui PBI-JKN juga menggunakan Jamkesda. Kepesertaan ganda ini bisa
terjadi karena untuk mengajukan klaim atas JKRA/Jamkesda seseorang hanya perlu membawa KK dan KTP, dan para penyedia layanan
kesehatan biasanya tidak dapat melakukan veriikasi apakah pasien tersebut juga ditanggung oleh asuransi yang lain, misalnya PBIJKN.
“[S]ebenarnya dia terdaftar di Jamkesmas, tapi ketika dia ke sarana kesehatan, kartunya dia tidak bawa [...] Akhirnya pihak
fasilitas kesehatan cukup dengan, kan kalau persyaratan pelayanan Jamkesda cukup dengan KTP dan dengan KTP Pangkep
atau Sulsel.”–Petugas Dinas Kesehatan, Pangkep.
Karena JKN dan SIAK sedang berada dalam masa transisi, para informan inti memiliki keresahan lainnya terkait koordinasi NIK.
Responden dari BPJS Kesehatan, misalnya, melaporkan terjadinya kesalahan sederhana dalam input data ke SIAK, yang tampaknya
berkaitan dengan kendala di bidang pelatihan dan keterbatasan SDM sebagaimana telah disinggung sebelumnya. Kesalahankesalahan ini, yang harus diperbaiki oleh Disdukcapil, bisa membawa dampak lanjutan pada pelaksanaan program Dinas Sosial dan
Dinas Kesehatan. Akibatnya, warga terkadang tidak dapat melengkapi proses pendaftaran jaminan/asuransi mereka jika NIK mereka
tidak bisa divalidasi.
Beberapa puskesmas tengah memikirkan perlunya tanda bukti kepesertaan dalam asuransi (tergantung pada situasi dan kondisi,
tanda bukti ini bisa berupa kartu peserta, NIK pasien, atau dokumen kependudukan). Melalui JKN, BPJS Kesehatan mendistribusikan
pembayaran kapitasi bulanan ke puskesmas berdasarkan jumlah orang yang terdaftar di puskesmas tersebut. Para penyedia layanan
menggunakan dana tersebut untuk menutup biaya layanan, bahkan kadang termasuk untuk pasien yang tidak bisa menunjukkan
bukti kepesertaan asuransi dan mungkin secara teknis tidak berhak mendapat berbagai layanan di bawah skema JKN. Di satu
sisi, kelonggaran kebijakan ini memungkinkan puskesmas memberikan layanan bagi mereka yang paling membutuhkan, tapi hal
ini dilakukan dengan mengambil dana yang jumlahnya terbatas. Di sisi lain, rumah sakit, yang mendapatkan penggantian biaya
berdasarkan diagnosis, punya ruang yang sangat terbatas untuk merawat seseorang tanpa bukti kepesertaan asuransi dan tidak
bisa membayar dari kantong mereka sendiri. Seorang tenaga kesehatan di Pangkep, misalnya, menceritakan seorang pasien rujukan
yang permohonan layanan gratisnya ditolak oleh rumah sakit karena tidak punya kartu keluarga sebagai tanda bukti penduduk untuk
mengakses Jamkesda.
Perpindahan penduduk (migrasi) juga menimbulkan masalah dalam penggunaan KK dan KTP sebagai basis pemberian layanan.
Di Pangkep, yang banyak penduduknya sering berpindah-pindah, banyak orang keluar masuk Pangkep tanpa membawa surat
pindah. Tanpa dokumen ini, status kependudukan dalam kartu keluarga tidak dapat diperbarui. Tanpa kartu keluarga yang diterbitkan
oleh Disdukcapil Pangkep, seseorang yang seharusnya berhak menerima bantuan sosial menjadi tidak dapat menerimanya. Hal ini
juga menjadi masalah dalam integrasi Jamskesda dan JKN di Pangkep, karena orang yang tidak memiliki KK tidak masuk dalam
daftar individu yang berhak. Sekolah juga menghadapi masalah yang sama, yaitu siswa harus tercatat dalam kartu keluarga dengan
keterangan kependudukan yang tepat, agar dapat memperoleh BSM. Bagi anak-anak yang tidak diasuh oleh keluarganya, misalnya
anak gelandangan atau anak yang tinggal di panti, mendapatkan kartu keluarga bisa jadi sangat sulit. Untuk mengatasi hal tersebut, di
54
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Jawa Tengah, berbagai rumah singgah berusaha mendaftarkan semua anak yang dalam asuhan mereka ke dalam satu kartu keluarga
lembaga, sehingga anak-anak tersebut bisa mengakses layanan dasar, setidaknya selama mereka tinggal di rumah singgah tersebut.
Upaya pengumpulan data secara paralel: kemubaziran, ketimpangan, dan implikasi
Sekalipun ada banyak upaya pengagihan data yang tengah dijalankan, SKPD terus menjaga basis data internal mereka—yang
biasanya tidak dapat diakses oleh SKPD lain. Seperti yang telah kita lihat, Dinas Kesehatan dan Disdukcapil sama-sama melakukan
pengumpulan data kelahiran dan kematian yang dilakukan secara terpisah. Badan Pusat Statistik (BPS) juga memiliki basis data mereka
sendiri. Di Sulawesi Selatan, Biro Tata Pemerintahan Umum dan Dinas Sosial memiliki data berbeda tentang warga berpendapatan
rendah, sedangkan Dinas Pendidikan memiliki Dapodik sebagai acuan utama untuk mengalokasikan anggaran sekolah, termasuk
bantuan operasional sekolah (BOS). Basis data ini, sejauh yang kami tahu, masih tertutup bagi sektor lain. Beberapa informan sedang
mengupayakan beberapa penyesuaian untuk mengantisipasi kemubaziran yang mungkin terjadi akibat tumpang tindihnya upaya
pendataan populasi yang sama, dengan variabel yang kurang lebih sama. Seperti yang dikatakan oleh petugas Dinas Kesehatan di
Sulawesi Selatan, “Kita di provinsi kemarin baru mengusulkan membentuk tim terpadu untuk veriikasi di tingkat kabupaten. Hal itu
untuk mengantisipasi data yang tumpang tindih dan belum ter-cover.”
Tumpang tindih ini tidak saja menyebabkan kemubaziran, namun menurut para informan, penggunaan metode yang berbeda dalam
pengumpulan data juga menimbulkan perbedaan antara berbagai temuan. Disdukcapil dan Dinas Kesehatan di sebuah kabupaten,
misalnya, dilaporkan memiliki angka kematian yang berbeda. “Kok bisa capil datanya hanya sekitar dua ribu lima ratus, kita bisa enam
ribu sekian. Enam ribu ini apakah laporan itu bidan desa melaporkan ada meninggal itu, rumah sakit, laporan juga dengan data yang
sama,” ujar seorang petugas Dinas Kesehatan. Menurutnya, hal ini mungkin terjadi karena bidan dan rumah sakit melaporkan data
yang sama ke puskesmas. Data dari bidan dan puskesmas ini, berdasarkan pengamatan kami, memang sulit untuk dipecah kembali,
karena data tersebut tidak dapat dipilah berdasarkan nama atau NIK. Studi sebelumnya menemukan adanya masalah ketimpangan
yang serupa (Rao et al., 2010), yang mengakibatkan Kemendagri dan Kemenkes membuat peraturan bersama tentang pelaporan
kematian dan sebab kematian pada 2010. Namun kami menemukan banyak petugas pemerintah tidak tahu tentang peraturan
tersebut, dan bahkan banyak yang menganggap bahwa pengagihan data merupakan suatu pelanggaran aturan.
Upaya pengumpulan data oleh TKSK, pendamping PKH, dan para petugas kesehatan juga cenderung tumpang tindih. Pengumpulan
data di sektor sosial acap kali dilakukan saat daftar BDT perlu dimutakhirkan, atau awal pelaksanaan program bantuan sosial baru
karena masing-masing bantuan sosial memiliki kriteria kelayakan yang berbeda. Menurut responden, veriikasi yang dilakukan secara
manual ini dalam beberapa kasus juga menyebabkan terpinggirkannya kelompok-kelompok rentan. Sebagaimana dilaporkan oleh
operator PKH, “[P]endampingnya tidak melakukan validasi karena faktor cuaca yang pada saat itu sangat ekstrem karena berada di
bulan 12, [...] pembayarannya ditunda sampai sekarang dan ini belum ada kabarnya.”
Para petugas yang bertanggung jawab atas veriikasi data di tingkat warga juga mengeluhkan kenyataan bahwa BDT sudah
ketinggalan zaman. Mereka juga sering menemukan galat/kesalahan berupa salah-masuk (inclusion error) dan salah-luput (exclusion
error) atas orang-orang yang ada dalam daftar, walaupun terkadang pejabat desa sudah dikonsultasikan terkait kelengkapan daftar
tersebut. Meskipun begitu, petugas veriikasi data itu sendiri tidak punya wewenang untuk memutuskan siapa yang berhak masuk
dalam daftar karena daftar versi inal akan dikeluarkan oleh kementerian di tingkat pusat. Warga yang tidak masuk dalam daftar
juga dilaporkan menekan petugas veriikasi data, TKSK, dan pendamping PKH untuk memasukkan nama mereka ke dalam daftar.
Setidaknya ada satu TKSK yang kami jumpai mengaku akhirnya menerima saran untuk memasukkan nama-nama penerima baru
akibat tekanan tersebut.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
55
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Kerancuan tentang standar data acuan resmi untuk keperluan penyusunan program
Petugas pemerintah sering mengutarakan kebingungan mereka tentang apakah sebaiknya menggunakan data dari BPS atau dari
Disdukcapil untuk keperluan proses perencanaan dan penganggaran, khususnya di tingkat provinsi. Informan dari Bappeda dan SKPD
di tiga lokasi penelitian merasa diberi mandat untuk mengacu ke data BPS, sesuai Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1997 tentang
Statistik. Namun mereka mengeluh bahwa data BPS tidak akurat dan kurang komprehensif sebagai dasar perencanaan anggaran.
Seperti yang dikatakan seorang petugas dari Pekalongan, “Kalo menggunakan yang BPS, tidak by name, by address […] Tapi ketika
di perencanaan secara nasional, ya tetap yang diakui nasional kan sementara masih BPS.” Sektor kesehatan memiliki kekhawatiran
yang sama mengenai keakuratan data BPS dan dampaknya apabila data tersebut digunakan sebagai acuan. Selain digunakan untuk
tujuan penganggaran, seorang petugas Dinas Kesehatan melaporkan bahwa data BPS untuk tingkat nasional juga digunakan untuk
menetapkan target program tahunan. Alhasil, beberapa puskesmas di kabupaten menggunakan data yang mereka rekam sendiri
untuk menghitung “target bayangan” yang dianggap lebih sesuai dibandingkan dengan data BPS.
“Kami juga berpikir ini data [BPS] akurat atau tidak yah? Tapi kembali lagi ke program penanggung jawab di kabupaten
memberi saran untuk puskesmas selain target yang sudah diproyeksikan kita buat semacam target sendiri untuk puskesmas
[berdasarkan data yang dikumpulkan puskesmas] untuk membandingkan dan biasanya memang jauh bedanya.” –Petugas
Dinas Kesehatan.
Di kabupaten lain, Dinas Kesehatan menggunakan data Disdukcapil untuk menghitung target tahunan mereka, namun mereka
menggunakan data BPS untuk menyusun laporan akhir tahun dan Proil Kesehatan Kabupaten tahunan. Seorang informan mengeluh
bahwa BPS cenderung menghasilkan hitungan jumlah penduduk yang lebih besar dibandingkan dengan Disdukcapil, dan hal ini
membuat cakupan layanan Dinas Kesehatan terlihat seolah-olah tidak mengenai sasaran. Seperti yang dijelaskan oleh seorang
petugas Dinas Kesehatan:
“Karena data BPS kita tau semua ya kan pakainya proyeksi. Kalo lihat akurat yang betul-betul real-time itu ya Disdukcapil.
Tapi di aturan kita harus menggunakan data BPS. Ini yang kadang merugikan kita, karena kita melihat data penduduk kan dari
Disdukcapil di awal perencanaan, tapi di akhir laporan membaginya [pembagi] pakainya data BPS.”–Petugas Dinas Kesehatan.
Yang menarik, beberapa petugas pemerintah dari Pekalongan dan Aceh justru merasa diwajibkan menggunakan data Disdukcapil,
dan bukan data BPS, dengan mendasarkan pada Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013 tentang Perubahan UU Administrasi
Kependudukan dan Pencatatan Sipil.
“Kita juga sudah mulai melaksanakan amanah pasal 58 ayat 4 [UU 24/2013] bahwa semua perencanaan nasional,
pembangunan, pengalokasian anggaran, penetapan DAU [Dana Alokasi Umum] juga sampai langkah hukum pencegahan
kriminal juga sampai narkoba, itu dasar datanya adalah dari data kependudukan [dari Disdukcapil]. Itu amanat Undang-Undang
tadi.”–Petugas Disdukcapil Aceh Barat.
Bappeda di ketiga wilayah memiliki cara yang berbeda untuk harmonisasi data Disdukcapil dan data BPS. Di satu wilayah, Bappeda
menggunakan data Disdukcapil untuk melengkapi data BPS untuk merencanakan anggaran, sedangkan untuk program-program
tertentu, Bappeda membolehkan SKPD menggunakan data mereka sendiri. Di daerah lain, Bappeda menggunakan data BPS untuk
keperluan penganggaran dan perencanaan secara umum, namun untuk tujuan-tujuan lainnya, Bappeda menggunakan variabelvariabel Disdukcapil yang memungkinkan pemilahan data berdasarkan nama, NIK, dan alamat.
56
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
“Kalau sudah sampai ke teknis itu, mereka [BPS] sudah kasih kita data. Jadi kita lintas sektor untuk minta data ini karena
mereka [SKPD] juga kan memiliki sistem pendataan dari kabupaten kota melaporkan ke provinsi […] dan kabupaten kota juga
melapor ke pusat ya melalui Pusdatin masing-masing.”– Petugas Bappeda.
Mengomentari kebingungan tentang data mana yang harus digunakan dan untuk tujuan apa, seorang pimpinan BPS menyatakan
bahwa data BPS dan Disdukcapil sebenarnya tidak dapat diperbandingkan karena masing-masing diperoleh menggunakan metodologi
pencacahan yang berbeda.
“Data itu [Disdukcapil dan BPS] sebenarnya tidak pantas dibandingkan. Persoalan benar tidaknya tidak bisa dicari, antara ke
dua data mana yang benar, Disdukcapil atau BPS […] Menurut Disdukcapil datanya benar. Menurut BPS, data BPS benar.
Tapi untuk membandingkan itu, secara statistik itu sebenarnya tidak boleh karena berbeda konsep. Jadi berjalan saja sendirisendiri. Hanya BPS itu biasanya mengambil perbandingan [dengan data Disdukcapil].”–Kepala BPS.
Penggunaan data
Meskipun secara umum ada ketertarikan untuk melakukan perencanaan berbasis bukti, para informan tidak dapat mengidentiikasi
prosedur yang terperinci mengatur bagaimana tiap sektor seharusnya menggunakan datanya sendiri untuk mendukung perencanaan
dan implementasi program. Selain itu, responden juga tidak begitu memahami bagaimana sistem pengumpulan data memengaruhi
pembuatan kebijakan dan program.
Berkenaan dengan statistik hayati, beberapa lembaga mengungkapkan ketertarikan untuk mendapatkan data kelahiran dan kematian
yang akurat dan sewaktu. Seorang informan dari BPJS Ketenagakerjaan di suatu daerah, misalnya, melihat bahwa ketersediaan data
kematian akan membuatnya mampu menyusun proyeksi besarnya klaim kematian tahunan yang harus dibayarkan. Data kelahiran akan
memungkinkan BPJS Ketenagakerjaan memperkirakan besarnya angkatan kerja pada masa mendatang. Seorang petugas kecamatan
di Pangkep dapat melihat nilai penting dari tersedianya data kematian sewaktu, karena angka-angkanya dapat membantu pemerintah
kecamatan menyusun daftar penduduk untuk diserahkan ke Dinas Sosial sebagai masukan untuk penetapan sasaran penerima
bantuan sosial. Demikian pula bagi tenaga kesehatan, statistik kependudukan yang akurat dan dapat dipilah berdasarkan gender, usia,
dan tingkat administrasi dapat menjadi masukan bagi perencanaan, implementasi, serta evaluasi yang lebih baik. Sebagai contoh,
seorang petugas Dinas Kesehatan di Pangkep merasa bahwa data statistik kematian sewaktu dapat membuat sektor kesehatan
menyusun target yang lebih sesuai dengan kerangka waktu dan fokus pada kelompok populasi tertentu.
Dari sisi petugas Dinas Kesehatan di Pekalongan, mereka tertarik menganalisis penyebab kematian utama dan menetapkan alokasi
anggaran untuk bisa mengatasi hal tersebut secara tepat. Seperti yang dikatakan oleh seorang petugas, “Memang sebenarnya bagus
ya bagus sekali itu karena kita bisa meletakkan kaitan dengan perencanaan penganggaran kaitan dengan [statistik] kesehatan,
mungkin [Dinas Kesehatan bisa mengerti] penyakit, tahu penyebab kematian dan sebarannya. “
Dari perspektif BPS, seorang responden menyambut ide untuk membuat sebuah sistem yang dapat menghasilkan statistik hayati
yang bersifat dinamis, rutin, dan dapat diandalkan, sehingga dapat menghasilkan data yang mumpuni dan bukan hanya hasil
ekstrapolasi. Menurut seorang responden, hal ini juga akan menurunkan biaya produksi data yang dilakukan secara rutin. Menurutnya,
“Bagus, jadi BPS jadi lebih murah harganya [biayanya], jadi lebih mudah mengerjakan pengelolaan data ya. […]. Kita malah senang.”
Namun petugas tersebut juga mengingatkan bahwa, sebagai langkah pertama, deinisi operasional serta prosedur pengumpulan dan
pemutakhiran data harus dibakukan dulu.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
57
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Sayangnya, para pemimpin di tingkat desa dan kecamatan yang kami jumpai mengatakan bahwa mereka jarang menggunakan data
yang mereka kumpulkan sebagai masukan bagi tugas-tugas rutin mereka. Paling banyak yang mereka lakukan adalah menggunakan
data kependudukan dari petugas desa dan puskesmas untuk dijadikan bahan menyusun uraian singkat tentang situasi wilayah mereka
apabila ada kunjungan pejabat dari kabupaten. Pembicaraan antara peneliti kami dan seorang pejabat desa dari Petungkriyono
menggambarkan hal tersebut:
Fasilitator: “Itu penggunaannya [data kelahiran dan kematian yang dikumpulkan tiap bulan] selain untuk dikirim ke Disdukcapil,
dilaporkan ke mana lagi? Ada lagi tidak Pak penggunaannya?”
Peserta: “Nggak ada.”
Seorang petugas kecamatan mengatakan bahwa tidak adanya data yang akurat dan andal tidak berdampak signiikan pada perencanaan
di tingkat kecamatan. Ia menjelaskan bahwa usulan program desa dan kecamatan yang disampaikan melalui musrenbang saat ini
tidak dihiraukan oleh kabupaten. Kabupaten menjalankan proses musrenbang secara top-down, di mana usulan dari bawah tidak
benar-benar dijadikan masukan utama untuk program di tingkat atas. Ia mengatakan bahwa jika musrenbang memang berjalan sesuai
dengan maksud awalnya—dengan kata lain, jika usulan desa dan kecamatan dievaluasi dengan serius—rendahnya kualitas data
akan memiliki dampak yang lebih signiikan.
“Sebenarnya berpengaruh di wilayah perencanaan, tapi di perencanaan juga bukan kami [kecamatan] yang laksanakan, jadi
tidak berpengaruh. Rencana yang sudah kami susun di musrenbang berdasarkan kebutuhan dari bawah yang sangat penting,
Ketika di kabupaten, prioritas yang ada, malah yang tidak diusulkan yang terlaksana. Seandainya kami yang rencanakan dan
kami eksekusi, atau diperhatikan dari [pemerintah tingkat] atas, akan lebih baik.”–Petugas Kecamatan.
Rencana dan rekomendasi untuk meningkatkan statistik hayati
Seperti yang dikatakan di awal, ada beberapa kendala yang menghambat Bappeda memenuhi peran strategisnya dalam memfasilitasi
dan mengintegrasikan data yang ada. Tantangan pertama sudah disebutkan oleh pejabat dari Bappeda Jawa Tengah, yang mengaku
tidak punya SDM yang memadai untuk mengolah data secara komprehensif, walaupun mereka sudah mengadakan rapat dan
mengundang semua dinas, termasuk Disdukcapil, untuk mengumpulkan data. Menurut para informan, kendala berikutnya adalah
keengganan dinas yang menangani sektor-sektor lain, seperti Bappeda dan Biro Tata Pemerintahan Umum, untuk bekerja sama (isu
ego sektoral). Meskipun umum dijumpai di wilayah yang dijadikan sampel, isu ego sektoral ini tampak lebih menonjol di Sulawesi
Selatan, seperti yang dijelaskan oleh seorang informan:
“[Bappeda] tidak pernah [koordinasi]. Bappeda seakan-seakan kita yang harus [koordinasi] ke dia. Bukan dia yang harus
[koordinasi] ke kita. Harusnya dia yang mencari karena dia [Bappeda] yang butuh sinkronisasi data pembangunan. […] saya
kira masih ada ego sektoral ya.”–Pejabat Provinsi, Sulawesi Selatan.
58
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Berbagai Aspek Penting terkait Identitas Hukum dan CRVS
Untuk mengatasi hambatan ini, petugas di masing-masing lokasi penelitian memiliki rencana, walau masih sangat awal, untuk
membentuk suatu forum pertemuan dan sistem integrasi data. Dinas Kesehatan dan Biro Tata Pemerintahan di Sulawesi Selatan
mengusulkan membuat “tim terpadu” tingkat provinsi untuk mengumpulkan dan mengelola data dari kabupaten yang akan
dimutakhirkan setiap enam bulan dan dapat diakses oleh semua sektor. BPS di Pangkep juga berencana membentuk suatu forum
data untuk memudahkan penyelarasan dan penyebarluasan data antardinas. Seperti yang dijelaskan oleh seorang petugas:
“Perencanaan yang baik itu kan harus ditunjang dengan data yang akurat. Nah, data yang terhimpun dengan bagus itu untuk
pengambil kebijakan di daerah atau nasional, untuk merumuskan kebijakan. Nah, dengan forum ini yang saya maksudkan, kita
bisa satukan data yang banyak. ”–Petugas BPS, Pangkep.
Sedangkan di Aceh, koordinasi manajemen data sudah dimulai dengan diadakannya beberapa rapat antara Dinas Registrasi
Kependudukan, Dinas Kesehatan, dan Dinas Sosial, yang membuat tim bernama Tim Rentan. Rencana ke depan ialah menjadikan rapatrapat mereka sebagai pertemuan resmi dan rutin yang diatur dalam sebuah nota kesepahaman antara semua lembaga yang terlibat.
Di Jawa Tengah, Dinas Sosial sedang membangun sistem data PMKS dan mengajak para pemangku kepentingan di tingkat provinsi
untuk melakukan pembersihan data. Tujuannya agar dapat meningkatkan akurasi data sebagai dasar penyusunan program. Selain
itu, tengah berlangsung diskusi tentang penerbitan peraturan tingkat provinsi yang mengatur koordinasi antara Dinas Kesehatan dan
Disdukcapil untuk memastikan penyebab kematian melalui autopsi verbal.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
59
7. Simpulan
Simpulan
Temuan-temuan yang diperoleh menunjukkan bukti yang jelas bahwa pencatatan sipil di ketiga kecamatan masih jauh
dari cakupan universal ataupun sebagai hal yang dengan sendirinya terjadi karena diatur demikian. Saat satu dari tiga anak
tidak memiliki dokumentasi sah atas kelahiran mereka, dua dari lima pernikahan dianggap tidak sah oleh negara, sekitar satu dari
lima orang dewasa tidak bisa menunjukkan KTP atau kartu keluarga yang mencantumkan nama mereka, dan pihak yang berwenang
masih melihat cakupan akta kematian sebagai hal yang cukup menggelikan. Hal ini menunjukkan bahwa jelaslah hak banyak orang
masih belum terpenuhi. Ini juga berarti bahwa sumber terbaik untuk mendapatkan statistik hayati masih terabaikan. Hal ini
mengurangi harapan terwujudnya perencanaan berbasis bukti hingga penyusunan data proyeksi yang lebih akurat, juga
belum dipahami atau diyakini banyak pihak.
Meskipun layanan pemerintah cukup menjangkau ke sebagian besar desa yang kami amati, khususnya dalam hal program
bantuan sosial, akses kepada program dan layanan tersebut tetap terbatas untuk warga yang tergolong rentan. Setidaknya,
seperempat anak tidak lulus sekolah menengah, kerap kali karena mereka tidak mampu atau karena tempat tinggal mereka terlalu
jauh dari sekolah. Sekitar satu dari lima anak belum pernah mendapat vaksinasi sama sekali, dan sekitar sepertiga responden tidak
memiliki asuransi kesehatan, dengan kecenderungan yang lebih buruk dijumpai di Petungkriyono dengan indikasi pemanfaatan
layanan kesehatan yang rendah. Walaupun ada upaya nasional mengurangi risiko kematian ibu dan bayi, tiga dari empat perempuan
melahirkan di luar fasilitas kesehatan, dan lebih dari sepertiga ibu melakukan persalinan tanpa bantuan petugas kesehatan profesional.
Penduduk desa sering tidak merasa mampu meminta pemerintah meningkatkan perencanaan atau distribusi layanan,
khususnya bagi mereka yang tinggal jauh dari pusat desa atau kecamatan.
Dari ratusan wawancara yang dilakukan dengan pemerintah dan penyedia layanan, tampak jelas bahwa sebenarnya ada
banyak pihak yang berusaha memperbaiki situasi ini dan meningkatkan taraf kehidupan masyarakat. Seperti yang kita lihat,
para pemimpin di kecamatan, desa, dan dusun mengambil langkah di luar tanggung jawab resmi mereka agar kelahiran anak dapat
dicatatkan dan kematian dilaporkan, atau memastikan agar orang-orang yang tidak tercatat dan tidak terjamin oleh asuransi dapat
mengakses layanan dasar. Bidan, kader PKK, guru, dan penyedia layanan di lini depan memanfaatkan hubungan mereka dengan
warga desa untuk menjelaskan pentingnya pencatatan sipil. Terkadang, sebagian dari mereka melangkah lebih jauh lagi dengan
membantu warga mengisi formulir permohonan atau menyampaikan formulir tersebut ke kabupaten.
Selain itu, pemerintah pusat telah mengeluarkan berbagai kebijakan baru yang bertujuan untuk menyingkirkan berbagai
hambatan dalam pengurusan akta kelahiran, mendorong pengagihan data antarsektor, memperbesar akses pada asuransi sosial,
memotong jarak antara pengguna dan penyedia layanan, serta memperkokoh kemampuan pemerintah daerah untuk membuat sistem
yang efektif. Akan tetapi, dalam konteks desentralisasi yang masih terus berjalan, upaya-upaya ini kerap dilemahkan oleh
pelaksanaan yang tidak konsisten, sumber daya yang tidak memadai, serta usaha yang tidak saling terhubung.
Dengan menghapuskan biaya administrasi akta kelahiran di tingkat nasional dan menyediakan layanan penjangkauan ke
masyarakat, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013 menandai perubahan paradigma dalam pencatatan sipil di Indonesia.
Dahulu, pencatatan sipil dianggap sebagai sebuah kewajiban warga negara, namun kini menjadi sebuah hak yang pemenuhannya
mensyaratkan pemerintah untuk mengambil tindakan. Sayangnya, perubahan pandangan ini tidak terjadi secara merata di seluruh
lembaga pemerintahan, baik secara horizontal yaitu antarsektor, ataupun secara vertikal yaitu antara tingkatan pemerintahan. Pejabat
pemerintah di seluruh lokasi penelitian memiliki sentimen yang sama, bahwa rendahnya kesadaran masyarakat adalah faktor utama
rendahnya cakupan kepemilikan. Tak mengejutkan jika muncul beberapa usulan yang mengadopsi pendekatan pemberian hukuman
atau sanksi untuk meningkatkan cakupan. Temuan kami menunjukkan bahwa berdasarkan pelembagaan yang sudah terjadi,
pendekatan tersebut tidaklah efektif. Dengan kondisi sulitnya menjangkau penyedia layanan, prosedur pengajuan permohonan yang
amat rumit, dan sedikitnya manfaat langsung dari kepemilikan akta, maka meninggikan biaya pengurusan akta sebenarnya justru
makin memberatkan masyarakat.
62
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Simpulan
Rendahnya kesadaran masyarakat akan pencatatan sipil memang merupakan isu yang penting untuk diatasi. Demikian
pula kurang nyatanya nilai penting kepemilikan akta kelahiran dan akta kematian. Dari seluruh layanan, akta kelahiran hanya
diperlukan untuk mendaftarkan anak ke sekolah, dan bahkan banyak sekolah tidak menerapkan hal ini secara seragam agar anak
tetap bisa bersekolah. Hal ini menjelaskan mengapa riset kami tidak menemukan adanya peningkatan tajam dalam pengurusan akta
kelahiran pada usia awal pendidikan formal, sebagaimana yang diperkirakan apabila persyaratan akta kelahiran untuk masuk sekolah
memang berfungsi sebagai insentif. Terlebih lagi, akta kematian juga pada dasarnya tidak bermakna apa pun bagi sebagian besar
keluarga. surat keterangan kematian (SKK) dari kantor desa lebih berharga bagi warga dan lebih mudah diperoleh; walaupun hal ini
berarti bahwa dokumen tersebut dapat dengan mudah dipalsukan.
Selain itu, insentif yang dibangun untuk meningkatkan keinginan masyarakat mengurus akta sering kali tidak peka terhadap
kerumitan hidup yang dihadapi penduduk desa dan konteks yang menyertainya. Sebagai contoh, praktik yang menjadikan akta
kelahiran sebagai standar utama memveriikasi identitas anak saat mendaftar ke sekolah memiliki risiko menyisihkan anak-anak yang
paling miskin dari kesempatan bersekolah secara sistematis. Tentu saja ini akan membuat mereka semakin terpinggirkan. Terlebih lagi,
sampai belum lama ini, persyaratan adanya akta perkawinan untuk mendapatkan akta kelahiran yang mencantumkan nama kedua
orangtua tidak memperhitungkan kesulitan warga yang tinggal di perdesaan dalam mengakses KUA dan Pengadilan Agama, atau
dampak bencana alam seperti di Aceh terhadap kepemilikan dokumen. Kebijakan yang tidak sejalan tersebut memunculkan dilema
bagi penyedia layanan, apakah mereka harus mengikuti aturan dan mengucilkan warga yang paling membutuhkan, atau melanggar
aturan untuk melayani mereka. Melayani warga yang paling membutuhkan juga kadang memunculkan biaya tambahan yang tidak
dapat diganti oleh pihak lain. Saat dihadapkan dengan kebutuhan warga yang sudah di depan mata, tidaklah mengejutkan ketika
banyak yang memilih untuk tetap memberikan layanan. Namun terkadang hal ini juga sayangnya membawa efek samping lain, yaitu
mengecilkan dampak insentif yang ditawarkan.
Para pengambil kebijakan kadang juga gagal memperhitungkan munculnya tambahan tanggung jawab para pelaksana
penyedia layanan sebagai konsekuensi perubahan kebijakan. Banyak yang merasa terbebani dengan pelaporan yang berlebihan,
tanpa kapasitas yang cukup untuk menerjemahkan laporan tersebut menjadi upaya perbaikan layanan di daerah. Selain itu, mereka
juga tidak mengerti bagaimana laporan tersebut akan digunakan oleh pemerintah pada tataran yang lebih tinggi. Bidan, guru, dan
TKSK berulang kali mengeluhkan kurangnya sumber daya, insentif, dan fasilitas yang menghambat mereka memberikan layanan
secara efektif. Akan tetapi, mereka yang menganggap pencatatan sipil adalah hal yang penting akan menyisihkan waktu untuk
memberikan informasi dan bantuan bagi penduduk, kadang dengan biaya yang mereka tanggung sendiri. Memberikan insentif dalam
bentuk uang untuk memotivasi staf agar turut andil dalam upaya pencatatan bisa menjadi strategi yang efektif untuk membangun
lingkup penjangkauan. Namun hal ini mungkin akan menciptakan persaingan yang tidak sehat untuk mendapatkan waktu, tenaga, dan
komitmen mereka; dan insentif semacam ini justru mungkin membuat pekerja di bidang kesehatan, pendidikan, dan bantuan sosial
teralihkan dari pekerjaan utamanya dalam memberikan pelayanan di bidangnya.
Pejabat di daerah juga menghadapi persoalan keterbatasan kemampuan dan kewenangan diskresi dalam memutuskan
anggaran. Sebagaimana sudah kita lihat, hal ini menghambat terselenggaranya inovasi penting, misalnya hambatan dalam
penggunaan SIAK versi terbaru di Pangkep dan Pekalongan karena ketidakmampuan pejabat yang berwenang dalam memperbarui
fasilitas mereka maupun mempekerjakan staf baru. Alasan ini juga yang menyebabkan program-program yang pernah berhasil,
seperti SRS dan layanan pencatatan keliling, tidak dapat dijaga kelanjutannya saat dana dari luar habis terpakai. Undang-Undang
Desa memberi peluang yang penting bagi pimpinan daerah untuk mendanai berbagai prakarsa yang dinilai tepat dan dapat memenuhi
kebutuhan pencatatan sipil, namun petugas desa sering tidak mendapatkan pelatihan dan arahan yang memadai untuk memanfaatkan
aneka perkembangan baru yang terjadi. Peningkatan kapasitas penyedia layanan menjadi sebuah keharusan dan penting agar dapat
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
63
Simpulan
memberikan layanan bermutu serta menerapkan prosedur baru di lapangan. Untuk mencapai tujuan ini, pelatihan menjadi salah satu
bentuk intervensi yang paling populer yang diusulkan oleh peserta penelitian. Kebutuhan untuk mendapatkan lebih banyak pelatihan
masih tetap tinggi, khususnya pelatihan yang dirancang untuk konteks khusus yang dihadapi para petugas, termasuk materi yang
standar, panduan, dan pembinaan lanjutan.
Petugas Disdukcapil dan Kepala puskesmas tidak hanya berjuang memenuhi permintaan ketersediaan personel terlatih; staf terbaik
mereka juga sering sekali dimutasi tanpa persetujuan mereka. Ironisnya, staf yang mendapat pelatihan adalah orang-orang yang
memiliki kemungkinan terbesar dimutasi ke tempat-tempat yang lebih maju, dan hal ini menggerogoti upaya membangun kapasitas
daerah. Masalah ini diperburuk lagi oleh adanya praktik yang sudah lumrah, yaitu menempatkan orang yang paling kurang cakap
atau petugas yang paling problematik ke daerah terpencil sebagai bentuk hukuman, seolah warga di daerah terpencil tidak banyak
membutuhkan—atau tidak berhak atas—layanan yang berkualitas.
Tanpa adanya sistem CRVS yang akurat dan universal, lembaga-lembaga sektoral terpaksa menghabiskan sumber daya
mereka untuk melakukan pengumpulan data dan menjalankan mekanisme pelaporan yang dilakukan paralel. Sering kali
hal ini berarti bahwa keluarga harus meluangkan waktu dari pekerjaan mereka untuk diwawancarai dan menjawab pertanyaanpertanyaan yang sama dari beberapa petugas berbeda. Selain merupakan pemborosan sumber daya manusia dan keuangan, praktik
semacam ini juga melemahkan efektivitas strategi penyasaran. Walaupun ada beberapa contoh pekerja di lini depan yang melakukan
koordinasi satu sama lain selama pengumpulan data, seperti TKSK dengan bidan dan staf desa, hal semacam ini lebih merupakan
pengecualian, bukan kelaziman. Bahkan di tingkat pemerintahan yang lebih tinggi, seperti dalam upaya mengintegrasikan Jamkesda
atau JKRA dengan JKN, koordinasi antarsektor tidak direncanakan dengan baik dan dieksekusi serampangan, sehingga membuat
petugas dan warga masyarakat menjadi bingung. Selain itu, tanpa koordinasi antarsektor, terjadi tumpang tindih dalam cakupan
kepesertaan asuransi pada beberapa kasus dan ketimpangan pada kasus lainnya.
Banyak hal yang sudah disebutkan ini berkaitan dengan keinginan kendali sektoral atas basis data yang mereka pakai, yang
ditambah rasa saling tidak percaya terhadap validitas data pihak lainnya, atau keraguan akan mutu data mereka sendiri.
Pejabat lembaga juga merasakan perlunya melakukan pengumpulan data sendiri karena program mereka didasarkan pada indikatorindikator spesiik yang mungkin tidak relevan bagi sektor lain. Di sektor kesehatan, misalnya, perencanaan dan penganggaran nasional
masih banyak mengandalkan data estimasi dari BPS, karena data sektor belum lengkap dan karenanya dalam banyak kasus dianggap
tidak representatif secara nasional. Karena kumpulan data yang tidak lengkap ini, sebagian besar sektor tidak bisa menghasilkan data
statistik yang valid yang dapat dijadikan masukan bagi penetapan sasaran, perencanaan, monitoring, atau evaluasi pemberian layanan
dasar. Sayangnya, ini berdampak pada adanya keluarga yang terkesampingkan dari daftar sasaran, dan berkontribusi pada pencatatan
yang jauh lebih rendah dari angka yang sesungguhnya. Seperti lingkaran setan, hal ini lalu menyebabkan tidak lengkapnya statistik
hayati dan tidak terlaksananya kegiatan pengawasan aktif yang efektif dan eisien. Tak pelak lagi, mereka yang paling tak kasat mata
justru tidak memperoleh layanan.
64
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
8. Rekomendasi
Rekomendasi
Meningkatkan Akses pada Pencatatan Sipil
Studi ini kembali menegaskan bahwa pencatatan kelahiran dan kematian masih amat rendah, dan hal ini patut diwaspadai. Para
penyedia layanan sulit dijangkau, prosedur pengajuan permohonan sangat rumit, dan prosedur pengajuan permohonan juga melibatkan
biaya yang membebani. Semuanya mengurangi kesempatan bagi warga dari rumah tangga termiskin untuk mencatatkan peristiwaperistiwa penting dalam hidup mereka. Meningkatkan akses pada layanan pencatatan, khususnya bagi mereka yang berisiko terdesak
keluar dari gambaran statistik, dengan jalan mengatasi berbagai kendala yang ada, tetap menjadi rekomendasi utama kami.
Pemerintah Indonesia perlu mereformasi kerangka hukum dan peraturan yang ada saat ini untuk menghilangkan diskriminasi, biaya,
dan hukuman denda, serta untuk memungkinkan dilimpahkannya tanggung jawab pencatatan sipil kepada pemberi layanan yang
berada terdekat dengan warga, yaitu di tingkat desa dan kecamatan
.
• Hapuskan ketentuan tentang biaya keterlambatan pencatatan, dimulai dengan menghapuskan biaya tersebut bagi masyarakat miskin dan
rentan. Kondisi miskin dan rentan paling tidak dapat dibuktikan dengan menunjukkan tanda bukti sebagai penerima manfaat program
asuransi kesehatan sosial (JKN/Jamkesda/JKRA, dll.), atau program perlindungan sosial, termasuk, misalnya Rastra (beras untuk rakyat
sejahtera, dahulu raskin), PKH (program keluarga harapan), KKS (kartu keluarga sejahtera), KPS (kartu perlindungan sosial), atau program
lainnya yang memasukkan seseorang dalam basis data terpadu (BDT). Karena banyak warga masyarakat tidak dapat menunjukkan bukti
status sebagai penerima manfaat akibat tidak adanya kartu anggota, perlu dilakukan berbagai upaya untuk bisa melakukan veriikasi atas
status penerima manfaat dengan menggunakan NIK.
• Buatlah prosedur dan persyaratan yang jelas, konsisten, dan dijalankan dengan benar untuk pengajuan akta kelahiran di Indonesia. Akta
kelahiran sebaiknya diproses bersamaan dengan pengajuan pembaruan kartu keluarga untuk memasukkan bayi yang baru lahir. NIK
hendaknya dapat dimunculkan melalui proses pengajuan yang digabungkan ini.
• Dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016, perlu dilakukan berbagai upaya untuk meningkatkan
pemahaman pihak berwenang dan warga di daerah, bahwa saat ini persyaratan kepemilikan akta perkawinan tidak lagi mutlak diperlukan
untuk mendapatkan akta kelahiran dengan nama kedua orangtua anak. Upaya ini hendaknya mencakup diselenggarakannya peningkatan
kesadaran mengenai hak semua anak untuk mendapatkan identitas yang mencantumkan bukti asal-usul mereka. Diperlukan pembahasan
kebijakan lebih lanjut untuk memastikan bahwa anak yang lahir di luar pernikahan yang sah secara agama tetap memiliki hak untuk
memperoleh akta kelahiran yang lengkap.
• Rampingkan prosedur veriikasi pencatatan sipil dengan memanfaatkan NIK sepenuhnya melalui penggunaan SIAK. Proses pencatatan
sipil hendaknya mengurangi syarat-syarat dokumentasi yang tidak perlu serta menghindari meminta dokumen pendukung lainnya ketika
semua informasi, secara teori, sudah ada di dalam SIAK.
66
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Rekomendasi
Meningkatkan Permintaan atas Pencatatan Sipil
Studi ini menunjukkan bahwa, apabila tidak dikaitkan secara langsung dengan akses kepada layanan dasar, akta kelahiran dan akta
kematian memiliki nilai yang terbatas bagi masyarakat. Hal ini mengurangi permintaan terhadap kedua jenis akta tersebut. Pada saat
yang sama, membuat insentif untuk perilaku pencatatan berpotensi mengingkari hak masyarakat, khususnya apabila insentif tersebut
tidak peka terhadap kompleksitas berbagai konteks yang ada. Misalnya, apabila sekolah memberlakukan aturan secara ketat bahwa
hanya anak-anak yang memiliki akta kelahiran saja yang bisa didaftarkan masuk sekolah, lembaga pendidikan berisiko melanggar hak
anak untuk mendapat pendidikan. Namun apabila persyaratan berkas/dokumen untuk memperoleh pelayanan tidak diterapkan, maka
nilai insentif persyaratan tersebut menjadi berkurang. Singkat kata, tidak ada solusi gamblang untuk masalah ini.
Konsekuensi jangka panjang apabila dokumen pencatatan sipil dijadikan syarat untuk mendapatkan layanan lainnya masih perlu
diselidiki lebih lanjut. Pun demikian, insentif positif yang turut mempertimbangkan karakteristik sosial dan ekonomi populasi sasaran
perlu dijajaki.
• Menciptakan nilai bagi dokumen identitas hukum perlu dilakukan secara konsisten dan saksama. Hal ini sudah mulai dilakukan, misalnya,
dengan cara menetapkan akta kelahiran sebagai syarat pendaftaran sekolah, syarat pengajuan KTP nasional atau paspor, dan syarat
mengakses program pemerintah seperti asuransi kesehatan, berbagai jenis manfaat, tunjangan, atau program bantuan tunai. Saat ini
sebagian sekolah masih memperbolehkan penggunaan dokumen lain, misalnya kartu keluarga, untuk mendaftarkan anak ke sekolah.
Pada umumnya, tenaga pendidik dan penyedia layanan di lapangan percaya bahwa penerapan syarat kepemilikan akta kelahiran dengan
ketat akan menghalangi banyak orang dari akses layanan yang sangat mereka perlukan. Oleh karena itu, kebanyakan program bantuan
sosial mensyaratkan KK dan KTP, dan bukan akta kelahiran. Alasan lain mengapa kartu keluarga diterima sebagai ganti akta kelahiran
adalah karena program-program tersebut dianggap sebagai program “berbasis keluarga” dan bukan “berbasis individu.” Menimbang
semua itu, mengaitkan pencatatan sipil dengan pemberian layanan dasar tanpa mengesampingkan warga yang rentan perlu dilakukan
dengan: Pertama, menemukenali permintaan akta kelahiran melalui layanan-layanan tersebut. Pendaftaran sekolah dan kepesertaan
dalam program bantuan sosial beserta veriikasinya memberi peluang untuk mengidentiikasi kebutuhan akta kelahiran (dan dokumen
lainnya). Sekolah dan program bantuan sosial dapat menjembatani kebutuhan akan layanan pencatatan sipil. Survei yang digunakan
dalam pemutakhiran basis data terpadu pada 2015, yang untuk pertama kalinya memasukkan butir pertanyaan mengenai kepemilikan
dokumen identitas hukum, juga dapat digunakan untuk mengidentiikasi individu yang memerlukan pencatatan sipil. Kedua, masukkan
layanan pencatatan sipil sebagai bagian dari paket manfaat program bantuan sosial. Ketiga, bekerja sama dengan pekerja yang berada
di lini depan (yang langsung berhadapan dengan masyarakat), khususnya para pelaku dari kalangan masyarakat sipil, untuk memfasilitasi
terlaksananya cara pertama dan cara kedua.
• Khusus untuk pencatatan kematian, diperlukan penyelidikan lebih jauh untuk menjajaki model-model insentif yang berpotensi diterapkan.
Misalnya, literatur menunjukkan bahwa menjadikan akta kematian sebagai syarat untuk mendapatkan izin pemakaman bisa jadi efektif
meningkatkan pencatatan kematian di daerah-daerah perkotaan (AbouZahr dkk., 2014; AbouZahr dkk., 2015). Akan tetapi, hal ini mungkin
tidak relevan dengan banyak konteks di Indonesia, khususnya dalam urusan pemakaman bagi muslim yang mengharuskan jenazah
dimakamkan dalam waktu 24 jam setelah kematian. Model-model insentif lainnya, termasuk skema Jaminan Kesehatan Nasional, skema
pensiun, dan perlindungan tenaga kerja di bawah BPJS Ketenagakerjaan, perlu dipelajari lebih jauh.
• Berbagai kegiatan untuk meningkatkan kesadaran masyarakat harus dibuat dengan memanfaatkan layanan berbasis masyarakat dan
dengan memerhatikan sudut pandang pengguna layanan, alih-alih dalam bentuk kampanye nasional besar-besaran, khususnya yang
tidak menimbang strategi mengubah perilaku. Pada saat yang sama, materi kampanye dan edukasi yang baku, sederhana, serta tepat,
sebaiknya diterbitkan di tingkat nasional untuk memastikan informasi seputar kebijakan dan prosedur nasional CRVS tersedia bagi petugas
dan masyarakat di seluruh Indonesia. Informasi mengenai pentingnya dokumen identitas hukum, dan prosedur pengurusannya, harus
tersedia luas, tidak hanya untuk penduduk sasaran, tetapi juga bagi penyedia layanan dasar yang akan memfasilitasi pengurusannya.
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
67
Rekomendasi
Meningkatkan Kualitas dan Kemudahan Akses kepada Layanan Pencatatan Sipil
Studi ini menemukan bahwa walaupun banyak kebijakan baru sudah dikeluarkan untuk meningkatkan kualitas layanan pencatatan
sipil di Indonesia, implementasi yang tidak konsisten, minim sumber daya, dan terkotak-kotak masih menjadi tantangan besar.
Mendekatkan layanan ke masyarakat sembari terus meningkatkan kualitas SDM, anggaran, dan infrastruktur pencatatan sipil
hendaknya menjadi bagian dari upaya berkelanjutan untuk merevitalisasi tata kelola di tingkat kecamatan dan desa.
• Upaya penjangkauan yang dilakukan secara rutin melalui layanan pencatatan keliling secara menyeluruh sebaiknya dijadikan prioritas
Disdukcapil, khususnya di daerah-daerah terpencil. Layanan semacam ini hendaknya turut mencakup pendaftaran dan penerbitan akta
untuk semua peristiwa penting kehidupan. Layanan keliling sebaiknya diselenggarakan pada tanggal dan jam yang konsisten, bisa
diprediksi, dan memungkinkan dilakukannya tindak lanjut jika diperlukan. Layanan keliling yang sifatnya rutin ini hanya dapat dijalankan
jika ada mekanisme penetapan biaya yang jelas sekaligus ketersediaan sumber daya yang diperlukan dari segi keuangan, manusia, dan
operasional.
• Membentuk UPT untuk pencatatan sipil di seluruh kecamatan, sebagaimana disarankan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
18 Tahun 2010 dan termasuk kewenangan untuk mengeluarkan kartu keluarga dan KTP.
• Lebih jauh menyelidiki efektivitas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 4 Tahun 2010 tentang Paten di kecamatan percontohan. Idealnya,
upaya ini akan mewujudkan pelimpahan kewenangan penerbitan izin dan kewenangan administratif dari kabupaten ke kecamatan untuk
pencatatan kelahiran dan kematian.
• Menyusun model insentif dan [peningkatan] kapasitas yang komprehensif, dengan memprioritaskan operator Disdukcapil dan petugas
kecamatan dan desa. Upaya peningkatan kapasitas hendaknya turut mencakup pemberian pelatihan yang khusus membahas
penganggaran, pemberian akta, entri data dan manajemen data, serta penggunaan data. Sebagai pelengkap atas pelatihan tersebut, para
personel harus dilengkapi dengan materi pembelajaran yang sudah dibakukan serta pembinaan lanjutan. Untuk memotivasi staf, kenaikan
pangkat dan gaji hendaknya secara sistematis dihubungkan dengan kinerja mereka. Diperlukan lebih banyak lagi upaya untuk memberi
insentif bagi personel yang mumpuni agar mereka berkomitmen bekerja di tempat-tempat terpencil. Untuk itu, kesulitan hidup dan bekerja
di lokasi terpencil atau tertinggal haruslah diperhitungkan dalam penyusunan model insentif, sehingga ada hubungan antara remunerasi
dalam jumlah besar dan komitmen jangka panjang.
• Informasi mengenai pentingnya dokumen identitas hukum dan prosedur pengajuannya harus dapat diakses dengan mudah, tidak hanya
bagi populasi sasaran, namun juga bagi penyedia layanan dan pekerja di lini depan yang memfasilitasi proses terkait.
Mengintegrasikan Proses Pencatatan Sipil ke dalam Layanan Dasar
Studi ini mengidentiikasi adanya kehadiran dan interaksi yang kuat antara warga dan layanan dasar, yaitu kesehatan, pendidikan,
dan perlindungan sosial di tiga wilayah penelitian. Terlepas dari kenyataan tersebut, penyedia layanan dasar, misalnya guru dan bidan,
menjadi perantara bagi kurang dari lima persen akta kelahiran dalam sampel. Ini menandakan adanya potensi dukungan dari penyedia
layanan di lapangan bagi pencatatan kelahiran yang masih belum dimanfaatkan dengan baik.
Layanan pencatatan sipil hendaknya diintegrasikan dengan layanan-layanan yang sudah ada. Di bidang kesehatan, penolong
persalinan, pemeriksaan kehamilan, imunisasi, dan layanan Keluarga Berencana memiliki potensi terbesar untuk menjangkau populasi
yang luas. Di bidang pendidikan, populasi yang lebih luas dapat dijangkau melalui kerja sama dengan pendidikan prasekolah (PAUD/
TK) dan sekolah dasar. Penyedia program bantuan sosial dan jaminan kesehatan sosial juga menyediakan peluang lebih lanjut.
68
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Rekomendasi
• Layanan Terpadu Keliling hendaknya menyasar titik layanan terdepan di bidang kesehatan dan pendidikan, yaitu tempat persalinan,
tempat imunisasi, tempat pemeriksaan kehamilan, layanan keluarga berencana, tempat pendidikan anak usia dini, dan sekolah dasar
(Gambar 12). Para penyedia layanan hendaknya didorong untuk melihat manfaat yang jelas dari kerja sama dengan layanan terpadu
keliling. Dalam kondisi apa pun, layanan terpadu keliling hendaknya tidak dilihat sebagai beban yang bersaing dengan layanan utama
yang mereka berikan.
• Secara umum, hubungan antara pencatatan sipil dan pencapaian tanggung jawab utama para penyedia layanan di lapangan hendaknya
selalu ditekankan sehingga staf di lapangan juga merasa berkepentingan untuk memastikan agar klien mereka tercatat. Saat mereka
mengidentiikasi warga yang tidak memiliki NIK yang berakibat pada terhambatnya akses warga tersebut ke layanan yang mereka
sediakan, penyedia layanan harus secara sistematis merujuk orang-orang tersebut pada pihak yang melakukan pencatatan dan
memberikan informasi serta bantuan.
• Perhatian yang lebih besar perlu diberikan kepada kebutuhan penduduk yang kerap berpindah, yang mungkin kerap luput dari
angka estimasi nasional, atau dalam mengakses layanan dasar, karena sulitnya proses untuk terus-menerus memperbarui dokumen
kependudukan mereka. Hal ini membutuhkan penelitian tersendiri.
• Sampai Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 dapat benar-benar terlaksana sepenuhnya, dan sampai pihak berwenang
di daerah tidak lagi mensyaratkan akta perkawinan agar nama ayah dapat dicantumkan dalam akta kelahiran anak, maka orangtua yang
tidak menikah secara sah sebaiknya dirujuk ke model “Yandu”. Dalam model Yandu, yaitu layanan satu pintu, warga dapat mengakses
layanan sidang pengadilan keliling untuk pengesahan perkawinan, dan layanan KUA atau Disdukcapil untuk pencatatan pernikahan dan
penerbitan akta perkawinan (Bappenas, AIPJ, PEKKA, & PUSKAPA, 2015).
• Dalam tiap tahap intervensi Yandu ini, orangtua yang kehilangan dokumen identitas apa pun hendaknya dirujuk ke penyedia layanan yang
sesuai.
• Diperlukan lebih banyak penanaman sumber daya untuk menarik staf lapangan yang mumpuni agar mau bekerja di daerah terpencil,
termasuk bidan, tenaga kependidikan, pekerja sosial, dan pendamping pada program bantuan sosial. Model-model yang dapat
mendorong siswa nantinya menjadi penyedia layanan di kampung halamannya, hendaknya diuji, dievaluasi, dan diperluas penerapannya
guna memastikan komitmen penyedia layanan dalam jangka panjang. Kepala Puskesmas dan Disdukcapil sebaiknya dikonsultasikan
terlebih dahulu sebelum staf mereka dimutasi.
Gambar 12. Model integrasi catatan sipil dan statistik hayati dengan pelayanan dasar
Integrasi
dengan
Kesehatan
Integrasi
dengan
Kesehatan
Integrasi
dengan
Pendidikan
Integrasi
dengan
Pendidikan &
Batuan Sosial
Pusat
Kelahiran/Bidan/
Pemeriksaan
kehamilan dan
catatan sipil
Pelayanan
Imunisasi dan
catatan sipil
Orang tua tidak
punya buku
nikah/akta
perkawinan
Saat Lahir
Orang tua tidak
punya buku
nikah/akta
perkawinan
Sebelum 1 Tahun
Orang tua tidak
punya buku
nikah/akta
perkawinan
PAUD dan
catatan sipil
Sekolah,
bantuan sosial,
dan catatan sipil
Sebelum 5 Tahun
Sebelum 5 Tahun/
Situasi Khusus
Orang tua tidak
punya buku
nikah/akta
perkawinan
Yandu
(Pengadilan
+KUA
+Pencatatan
sipil)
Integrasi
dengan
Keadilan
Yandu
(Pengadilan
+KUA
+Pencatatan
sipil)
Integrasi
dengan
Keadilan
Yandu
(Pengadilan
+KUA
+Pencatatan
sipil)
Integrasi
dengan
Keadilan
Yandu
(Pengadilan
+KUA
+Pencatatan
sipil)
Integrasi
dengan
Keadilan
Semua Anak Tercatat
dengan Nama Ayah dan Ibunya
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
69
Rekomendasi
Mendukung Inovasi yang Didasarkan pada Sistem
CRVS di Indonesia, termasuk pencatatan kelahiran dan kematian, sebagian besar dibangun dari sistem pencatatan manual. Studi
ini menemukan bahwa solusi teknologi memang diperkenalkan, namun masih bersifat ad hoc (lepas/sementara), tidak baku, dan
dijalankan dalam kondisi infrastruktur yang lemah dan SDM yang tidak siap. Oleh karena itu. CRVS masih didominasi oleh mekanisme
yang mengandalkan berkas-berkas isik.
Saat dilakukan bersamaan, berbagai inovasi yang berbasis teknologi informasi dan komunikasi (TIK) hendaknya menghubungkan
subsistem CRVS, seperti lembaga pencatatan sipil, badan statistik, kesehatan, dan lainnya yang bergerak di bidang pembangunan.
Inovasi yang dilakukan hendaknya memungkinkan dilakukannya pengagihan data antarwadah (antarplatform). Kerja sama yang erat
antara kementerian yang ditugasi mengurus pencatatan, manajemen informasi, kesehatan, pendidikan, dan layanan sosial lainnya
menjadi penting guna memastikan perluasan cakupan CRVS dan ketersediaan data yang andal. Sistem pencatatan dan basis data
yang saat ini paralel hendaknya diintegrasikan sebisa mungkin untuk mengurangi duplikasi dari segi upaya dan sumber daya, serta
untuk memastikan bahwa segala jenis identitas memiliki nilai baik bagi individu maupun bagi pemerintah.
• Penggunaan NIK sebagai sebuah penanda identitas yang unik untuk mengakses layanan hendaknya dibuat mudah dan mendasari upaya
interoperabilitas aneka sistem manajemen informasi yang berkaitan dengan layanan dasar sebagai cara untuk menghasilkan statistik
hayati yang lebih akurat dan lengkap.
• Segera selesaikan kerancuan tentang acuan data yang utama dan resmi yang digunakan untuk keperluan penyusunan program, seperti
apakah harus menggunakan data SIAK atau data BPS. Isu tentang versi mana yang perlu dipakai sebagai wadah/platform manajemen
informasi administrasi kependudukan seperti SIAK dan SIMKAH juga hendaknya diselesaikan, dan dukungan yang memadai bagai dinas
yang memakai harus mengikuti setiap versi perbaikan diluncurkan.
• Peraturan, kebijakan, dan prosedur untuk mengagihkan data antarsektor hendaknya dibuat sejelas mungkin. Pegawai kabupaten serta staf
di lapangan yang bekerja dengan data sebaiknya mendapat pelatihan agar dapat menjalankan aturan tersebut dengan benar. Berbagai
aturan, kebijakan, dan prosedur tersebut hendaknya memungkinkan dilakukannya pengagihan data di segala tingkatan.
• Prinsip perencanaan dan evaluasi berbasis bukti perlu dimantapkan di semua tingkat pemerintahan. Petugas yang diberi mandat
merencanakan kebijakan dan program sebaiknya dilatih untuk mengenali data yang berkualitas dan menggunakannya secara efektif. Hal
ini penting untuk meningkatkan akuntabilitas tata kelola kepemerintahan.
• Pemantauan yang efektif atas peristiwa penting kehidupan tergantung dukungan masyarakat dan pemimpin mereka. Jika dilakukan
dengan tepat, musrenbang dan implementasi dana desa bisa menjadi peluang bagi petugas desa untuk mempunyai pencatatan dan
pengumpulan data, dan bagi warga untuk mengusulkan peningkatan layanan. Diperlukan lebih banyak upaya mendorong pelaksanaan
musrenbang di tingkat desa dan untuk menjadikannya lebih inklusif.
• Contoh dari Bangladesh menunjukkan bahwa pengintegrasian CRVS dengan lembaga pemilihan umum yang mengawasi sistem registrasi
pemilih meningkatkan interoperabilitas, validasi data, dan menghapus duplikasi yang terjadi pada Register Kependudukan Nasional di
Bangladesh (WHO, 2014). Memulai dialog dengan Komisi Pemilihan Umum (KPU) bisa menjadi upaya penguatan yang layak ditempuh.
• Rampungkan proses entri data dari semua pencatatan yang masih menggunakan berkas manual ke dalam versi tunggal SIAK dengan
menanamkan lebih banyak upaya pengembangan SDM. Pengubahan data menjadi bentuk digital, khususnya data yang pencatatannya
masih tertunggak sejak 1997, perlu dijadikan prioritas, sehingga semua anak di bawah 18 tahun tercatatkan.
• Rancang bangun data CRVS harus menjadi bagian, bahkan landasan, dari rencana TIK. Rancang bangun ini harus mencakup ketersediaan
infrastruktur yang memungkinkan terjadinya aliran informasi secara elektronik dari dan menuju sistem CRVS dan lembaga-lembaga
terkait, misalnya menghubungkan catatan kesehatan dengan pencatatan sipil.
• Data kependudukan terkait statistik hayati hendaknya siap diakses oleh lembaga pemerintah terkait—dengan upaya yang tepat untuk
menjaga keamanan data rahasia—dan statistik agregat disampaikan kepada masyarakat dengan cara-cara yang memudahkan akses
warga sehingga akuntabilitasnya menjadi lebih baik. Pada prinsipnya, menyediakan akses ke data dan informasi sembari menjaga
kepercayaan dan keamanan data yang sensitif adalah insentif yang kuat untuk memastikan masukan ke sistem CRVS dan menjaga
kualitasnya.
70
Menemukan, Mencatat, Melayani: Kelahiran dan Kematian di Indonesia
Lampiran
Bagan Alur Pelaporan Kelahiran dan Kematian
Lampiran 1. Bagan alur pelaporan data kelahiran
Kementerian
Kesehatan
Kemeterian
Sosial
TNP2K
Kemetreian
Dalam Negeri
BPJS
Kesehatan
SIAK
MASTER
FILE
Nasional
Direktorat
Ibu dan Anak
Provinsi
BDT
PUSDATIN
Dinas Kesehatan
[Direktorat Ibu & Anak]
Biro Tata Pemerintahan/
Disregduk/
Disnakertransduk
Dinas Sosial
BPJS Kesehatan
Bupati
Dinas
Kesehatan
Kabupaten
Divisi Kesehatan
Keluarga
Kecamatan
Dinas Sosial
Disdukcapil
PKUnit Pelaksana PKH
Operator PKH
TKSK
Camat
Fasilitator PKH
BPJS Kesehatan
Divisi Fasilitas
Kesehatan
PUSKESMAS
Bidan
Desa
Sekretaris
Desa
Kepala
Dusun
RK/RW
RT
Individu/
Keluarga
Keluarga
Keterangan
Pelaporan data agregat di sektor kesehatan
[garis putus-putus mengindikasikan bahwa
bidan menyampaikan informasi ke desa]
Pelaporan data kelahiran individu anggota
keluarga penerima bantuan sosial yang baru lahir
dari Pemerintah Pusat [hanya Jawa Tengah]
Pelaporan data kelahiran individu untuk memperbaharui
database SIAK [dengan mendapatkan akta kelahiran]
Pelaporan kelahiran individu dari penerima PKH
Pelaporan data kelahiran individu anggota
keluarga penerima PBJ-JKN yang baru lahir
[Pangkep melalui Dinas Sosial]
Pelaporan kelahiran individu anggota
Keluarga BPJS Kesehatan [tanpa subsidi]
di database MASTER FILE
Pelaporan data agregat bulanan tentang kelahiran
individu dari desa
71
Lampiran
Lampiran 2. Bagan alur pelaporan data kematian
Kementerian
Kesehatan
Nasional
Kementerian
Sosial
Direktorat
PUSDATIN PUSLITBANGKES
Ibu dan Anak
Provinsi
Dinas Kesehatan
[ Direktorat Ibu & Anak]
TNP2K
Kementerian
Dalam Negeri
SIAK
BDT
Kementerian
Pendidikan
BPJS
Kesehatan
DAPODIK
MASTER
FILE
Biro Tata Pemerintahan/
Disregduk/
Disnakertransduk
Dinas Sosial
BPJS Kesehatan
BPJS
Ketenagakerjaan
BPJS Ketenagakerjaan
Bupati
Dinas
Kesehatan
Kabupaten
Divisi Kesehatan
Keluarga
Kecamatan
Disdukcapil
Dinas Sosial
Divisi Layanan
Kesehatan
PUSKESMAS
BPJS Kesehatan
BPJS Ketenagakerjaan
Rumah Sakit
Camat
TKSK
Sekretaris
Desa
Bidan
PKH Implementation Unit
PKH Operator
Fasilitator PKH
Polisi
Sekolah
Kepala
Dusun
Desa
Imam
RK/RW
RT
Individual/
Keluarga
Keluarga
Keterangan
Pelaporan data agregat di sektor kesehatan
[garis putus-putus mengindikasikan bahwa
terkadang bidan menyampaikan informasi ke desa]
Pelaporan kematian melalui Sample Registration
System
Data kematian agregat dari rumah sakit [garis
putus-putus mengindikasikan bahwa terkadang
rumah sakit menyampaikan informasi ke puskesmas]
Pelaporan kematian secara individu untuk mengakses
kompensasi duka dari pemerintah lokal
Pelaporan kematian secara individu untuk memperbaharui
BPJS Kesehatan yang didanai melalui anggaran daerah
[Pangkep]
Informasi kematian secara individu dari imam
[garis putus-putus mengindikasikan bahwa
terkadang imam menyampaikan informasi ke desa atau bidan]
Pelaporan kematian secara individu untuk memperbaharui
database SIAK [dengan memperbaharui kartu keluarga]
72
Pelaporan data kematian siswa melalui
pembaharuan database DAPODIK secara periodik
Pelaporan kematian secara individual
dari penerima PKH
Pelaporan kematian secara individu dari anggota
BPJS Kesehatan [tanpa subsidi] di database
MASTER FILE
Pelaporan kematian secara individu dari polisi
tentang kasus-kasus kematian tidak wajar
Pelaporan kematian secara individu dari
anggota BPJS Ketenagakerjaan
Lampiran
Lampiran 3. Bagan pelaporan data kelahiran Kementerian Dalam Negeri
Kementerian Luar Negeri
Nasional
PELAPORAN DATA KELAHIRAN
KEMENTERIAN DALAM NEGERI
SIAK
Biro Tata Pemerintahan/
Disregduk/Disnakertransduk
Provinsi
Kabupaten
Bupati
Disdukcapil
Camat
Kecamatan
Kepala Desa
Kepala Dusun
Desa
Bidan
RK/RW
RT
Individu/
Keluarga
Keluarga
Keterangan
Informasi kelahiran secara individu
[garis putus-putus mengindikasikan
bahwa terkadang Bidan menyampaikan
informasi ke desa]
Pelaporan data kelahiran individu untuk
memperbaharui database SIAK
[dengan mendapatkan akta kelahiran]
Pelaporan data agregat bulanan tentang
kelahiran individu dari desa
73
Lampiran
Lampiran 4. Bagan pelaporan data kelahiran Kementerian Kesehatan
Kementerian Kesahatan
Nasional
Direktorat
Ibu dan Anak
PELAPORAN DATA KELAHIRAN
KEMENTERIAN KESEHATAN
PUSDATIN
Dinas Kesehatan
[Direktorat Ibu dan Anak]
Provinsi
Dinas Kesehatan
Kabupaten
Divisi
Pelayanan Kesehatan
Divisi
Kesehatan Keluarga
Keterangan
Kecamatan
PUSKESMAS
Desa
Bidan
Pelaporan data
kelahiran individu
Sekretaris Desa
Kepala Dusus
RK/RW
Individu/
Keluarga
74
Keluarga
RT
dari Bidan
[garis putus-putus
mengindikasikan bahwa
terkadang Bidan
menyampaikan informasi
ke desa]
Lampiran
Lampiran 5. Bagan pelaporan data kematian Kementerian Dalam Negeri
Kementerian Dalam Negeri
PELAPORAN DATA KEMATIAN
KEMENTERIAN DALAM NEGERI
Nasional
SIAK
Biro Tata Pemerintahan/
Disregduk/Disnakertransduk
Provinsi
Kabupaten
Kabupaten
Disdukcapil
Keterangan
Camat
Kecamatan
Bidan
Kepala Desa
Kepala Dusun
Desa
Imam
RK/RW
RT
Individu/
Keluarga
Keluarga
Informasi kematian secara
individual dari imam
[garis putus-putus
mengindikasikan bahwa
terkadang imam menyampaikan
informasi ke desa atau bidan]
Pelaporan kematian secara individu
untuk memperbaharui database
SIAK [dengan memperbaharui
kartu keluarga]
Pelaporan bulanan data kematian
agregat dan pelaporan kematian
secara individu dari desa
75
Lampiran
Lampiran 6. Bagan pelaporan data kematian Kementerian Kesehatan
Kementerian Kesehatan
Nasional
Direktorat
Ibu dan Anak
PUSDATIN
PUSLITBANGKES
Dinas Kesehatan
[Direktorat Ibu dan Anak]
Provinsi
Dinas Kesehatan
Kabupaten
Divisi Kesehatan Keluarga
Divisi Pelayanan Kesehatan
Rumah Sakit
Kecamatan
Desa
PUSKESMAS
Bidan
Individu/
Keluarga
76
Keluarga
Kepolisian
Keterangan
Pelaporan data agregat
di sektor kesehatan
Pelaporan kematian melalui
Sample Registration System
Pelaporan kematian secara
individu untuk
memperbaharui
Daftar Pustaka
AbouZahr, C., Azimi, S. Y., Bersales, L. G. S., Chandramouli, C., Hufana, L., Khan, K., . . . Sauyekenova, L. (2014). Strengthening
civil registration and vital statistics in the Asia-Paciic region: Learning from country experiences. Asia-Paciic
Population Journal, 29 (1) 39-73.
AbouZahr, C., de Savigny, D., Mikkelsen, L., Setel, P. W., Lozano, R., Nichols, E., . . . Lopez, A. D. (2015). Civil registration and
vital statistics: Progress in the data revolution for counting and accountability. The Lancet: Counting Birth and Death
Series (3). doi:10.1016/s0140-6736(15)60173-8.
Ager, A., Stark, L., dan Potts, A. 2010. Participative ranking methodology: A brief guide. New York: Program on Forced Migration
and Health, Columbia University.
Asia Development Bank (ADB). 2015. Indonesia: Economy. http://www.adb.org/countries/indonesia/economy. 17 January
2016.
Badan Pusat Statistik (BPS). 2014. Survei Sosial dan Ekonomi Nasional [kumpulan data yang tidak dipublikasikan].
Badan Pusat Statistik, Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional, Kementerian Kesehatan, & ICF International. (2013).
Survei Demograi dan Kesehatan Indonesia 2012. Jakarta, Indonesia: BPS, BKKBN, Kemenkes, dan ICF International.
Bappenas, AIPJ, PEKKA, dan PUSKAPA. (2015). Situasi Pelayanan Identitas Hukum. Jakarta, Indonesia.
Centers for Disease Control and Prevention & National Center for Health Statistics. 2015. Washington Group on Disability
Statistics: Short Set of Questions on Disability. http://www.cdc.gov/nchs/washington_group/wg_questions.htm. 1
Februari 2015.
Dahan, M. dan Gelb, A. 2015. The identity target in the Post-2015 Development Agenda. The World Bank. http://www.
worldbank.org/en/topic/ict/brief/the-identity-target-in-the-post-2015-development-agenda-connections-note-19. 17
Januari 2016.
Dunning, C., Gelb, A., dan Raghavan, S. 2014. Birth registration, legal identity, and the Post-2015. Center for Global
Development Policy Paper.
Fisher, R. P., dan Myers, B. A. 2011. Free and simple GIS as appropriate for health mapping in a low resource setting: A case
study in Eastern Indonesia. International Journal of Health Geographics 10(11), 10–1186.
Pemerintah Republik Indonesia. 2015. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015–2019, Peraturan Presiden
No. 2 Tahun 2015.
Jackson, M., Duff, P., Kusumanigrum, S., dan Stark, L. 2014. Thriving beyond survival: Understanding utilization of perinatal
health services as predictors of birth registration: A cross-sectional study. BMC International Health and Human
Rights 14(1), 306.
Kementerian Kesehatan RI. 2014. Laporan tahunan Direktorat Kesehatan Ibu 2013. Kementerian Kesehatan Republik
Indonesia, Jakarta.
77
Daftar Pustaka
Rao, C., Soemantri, S., Djaja, S., Adair, T., Wiryawan, Y., Pangaribuan, L., ...& Lopez, A. D. 2010. Mortality in Central Java:
Results from the Indonesian mortality registration system strengthening project. BMC Research Notes 3(1), 325.
Sumner, C., dan Kusumaningrum, S. 2014. Indonesia’s Missing Millions: A Baseline Study on Legal Identity. Jakarta, Indonesia:
DFAT.
United Nations Children’s Fund (UNICEF). 2013. Every Child’s Birth Right: Inequities and Trends In Birth Registration. New York:
United Nations Children’s Fund.
United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Paciic (UNESCAP). 2015. Get Everyone In The Picture: Asia
and Paciic Civil Registration and Vital Statistics Decade 2015-2024. Bangkok: UNESCAP.
United Nations Statistics Division. 2013. Civil Registration Systems. http://unstats.un.org/unsd/demographic/sources/civilreg/
default.htm. 17 Januari 2016.
World Bank. 2015. Indonesia: Overview – Context. http://www.worldbank.org/en/country/indonesia/overview#1. 17 Januari
2016.
World Health Organization (WHO). 2014. Bangladesh Case Study and Investing in The Potential Of Bangladesh’s Civil
Registration And Vital Statistics System. A draft investment plan prepared for the CRVS technical consultation
meeting. Addis Ababa, 28–29 April 2014.
World Health Organization (WHO). 2011. Monitoring Maternal, Newborn and Child Health: Understanding key progress
indicators. Geneva: World Health Organization.
78
Pencatatan sipil merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari strategi Pemerintah Indonesia untuk mengurangi kemiskinan, baik
karena sistem ini memberikan identitas hukum bagi warga, maupun karena sistem ini merupakan sumber utama data hayati.
Sayangnya, tingkat kepemilikan akta kelahiran dan akta kematian sebagai dokumen yang dihasilkan pencatatan sipil masih sangat
rendah. Selain itu, Kementerian/Lembaga dan Pemerintah Daerah masih mengalami kesulitan untuk mengakses dan mengelola
statistik hayati secara komprehensif, akurat, dan mutakhir. Penelitian ini bertujuan untuk menyajikan bukti-bukti mengenai kerumitan,
kesenjangan, kekuatan, dan peluang dalam sistem pencatatan sipil dan statistik hayati (dikenal juga dengan civil registration and
vital statistics atau CRVS) kepada Pemerintah Indonesia. Beragam situasi dan latar belakang di Indonesia yang tergambarkan di
dalam penelitian ini juga dapat mempermudah penyamaan pemahaman dan implementasi dari perencanaan jangka panjang secara
kontekstual dan relevan. Survei yang menggunakan metode sampel penggugusan multitahap (multistage cluster sampling) ini telah
dilakukan di tiga kecamatan pada tiga provinsi, yang meliputi 1,222 rumah tangga dengan perolehan data dari 5,552 individu.
Terdapat 185 wawancara semistruktur dan 12 diskusi kelompok terarah sebagai tambahan, yang dilakukan dengan penyedia
layanan dan masyarakat sipil. Di lokasi penelitian, ditemukan bahwa satu dari tiga anak tidak memiliki akta kelahiran, dua dari lima
pernikahan tidak sah secara hukum, hampir satu dari lima orang dewasa tidak dapat menunjukkan kartu identitas (KTP) atau kartu
keluarga (KK) yang mencantumkan nama mereka. Dari seluruh responden yang pernah mengalami peristiwa kematian dalam rumah
tangganya selama lima tahun terakhir, tidak sampai 3 persen yang pernah mengajukan permohonan akta kematian. Layanan jarang
meminta masyarakat untuk menunjukkan akta kelahiran atau akta kematian, dan dokumen-dokumen ini dianggap tidak memiliki
nilai tambah. Penyusunan kebijakan, aturan, dan penerapan teknologi yang dimaksudkan untuk memperluas akses masyarakat pada
pencatatan sipil belum dilaksanakan secara sistematis, dan penyedia layanan dasar yang ditempatkan untuk membantu proses
pencatatan peristiwa-peristiwa penting kependudukan belum mendapat dukungan yang tepat. Laporan ini memberikan sejumlah
rekomendasi kebijakan dan program untuk meningkatkan akses dan permintaan terhadap dokumen pencatatan sipil, sembari
memperkuat sistem statistik hayati.
KOMPAK
Jalan Diponegoro No. 72, Jakarta 10320 Indonesia
T: +62 21 8067 5000 F: +62 21 3190 3090
E: info@kompak.or.id
www.kompak.or.id