Etanol e a Agenda 2030 Análise do escoamento pelo Porto de Santos Ethanol and Agenda 2030 Port of Santos’ outflow Danielle Mendes Thame Denny 1 Maria Luiza Machado Granziera 2 Resumo O fomento à produção, comercialização, distribuição e uso do etanol tem o potencial de contribuir para que o Brasil alcance o objetivo a que se comprometeu internacionalmente. Este capítulo detalha as características desse biocombustível, dos relativos compromissos internacionais assumidos com a Agenda 2003 e as características de logística que marcam o mercado brasileiro. A conclusão é que são positivas as intervenções no domínio econômico, principalmente na área portuária, para com isso aumentar a capacidade de o país atingir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Palavras-chave Etanol, Sucroenergia, Agenda 2030, Porto de Santos, Direito Econômico Internacional e Meio Ambiente Abstract The promotion of the production, commercialization, distribution, transportation and use of sugarcane ethanol has the potential to contribute to Brazil's achievement of its international commitments. This chapter details the characteristics of this biofuel, the international commitments assumed with Agenda 2003 and the logistic of the Brazilian market. The conclusion is that the legal interventions in the economic domain, mainly relating to ports, are positive, in order to increase the capacity of the country to achieve the Sustainable Development Goals. Key words Ethanol, Sugarcane energy, Agenda 2030, Port of Santos, International Economic Law and Environment Sumário Introdução; 1. Agenda 2030; 2. Etanol características e vantagens em termos de sustentabilidade; 3. Vantagens comparativas brasileiras para produção de sucroenergia; 4. Inovações tecnológicas para aumentar ainda mais a produtividade; 5. Aproveitamento dos resíduos (bagaço) para produzir termeletricidade; 6. Histórico de intervenção no domínio econômico para fomentar a sucroenergia; 7. Mandato de mistura de etanol na gasolina; 8. Escoamento da produção pelo Porto de Santos; Conclusão; Referências 1 Professora associada na Fundação Armando Alvares Penteado e na Universidade Paulista. Pesquisadora associada visitante do Whitney and Betty MacMillan Center for International and Area Studies na Yale University, EUA. Doutora em Direito Ambiental Internacional pela Universidade Católica de Santos com bolsa da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior. 2 Professora associada do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Católica de Santos onde é também líder do Grupo de Pesquisa Energia e Meio Ambiente. Introdução O etanol de cana-de-açúcar pode ser usado pelos países para alcançar tanto seus objetivos de Contribuição de Determinação Nacional (NDCs) dentro do Regime Internacional das Mudanças Climáticas como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável previstos na Agenda 2030, especialmente os ODSs 7 (energia sustentável) e 13 (ação contra a mudança climática), mas contribuindo também para ODSs 8 (crescimento econômico e trabalho decente), 9 (indústria, inovação e infraestrutura), 2 (agricultura sustentável e zero fome) e 15 (florestas e ecossistemas). Esse impacto é positivo principalmente por serem os combustíveis de transporte de baixo carbono uma das alternativas mais rápidas para reduzir a intensidade de carbono do setor de transporte. Uma solução imediata e possivelmente temporária antes de uma nova frota, infraestrutura e de uma mudança tecnológica. São várias as vantagens e características desse biocombustível levando em conta o contexto brasileiro, conforme será tratado mais adiante. Isso justifica que haja um significativo histórico de intervenção no domínio econômico para fomentar essa agroindústria. Contudo, as políticas públicas são muitas vezes descompassadas e incongruentes gerando muitas vezes que vantagens concedidas por um instrumento jurídico sejam anulados em virtude de outras iniciativas ou dificuldades técnicas. Os gargalos de infraestrutura logística são um desses desafios que acabam impactando negativamente o investimento no etanol e precisa portanto ser levado em consideração nas políticas públicas de fomento conforme será detalhado mais à frente. 1. Agenda 2030 Os líderes mundiais em uma cúpula histórica da ONU em setembro de 2015 aprovaram por unanimidade a Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável 3, que propõe uma coordenação das ações de governos, empresas, academia, sociedade civil organizada e indivíduos para alcançar 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODSs) e suas 169 metas até 2030. Trata-se de orientações sem caráter juridicamente vinculante, mas que pretendem fomentar uma articulação complexa multinível, interdisciplinar, interdependente e entre os diversos públicos interessados - que ao longo deste trabalho serão denominados multistakeholders. Esse tipo de estrutura jurídica parte do pressuposto de que os recursos naturais são escassos e que a sua distribuição a fim de erradicar a pobreza e promover vida digna para todos traz um desafio complexo de governança, conforme detalharemos mais à frente. Se por um lado o desenvolvimento sustentável só será alcançado mediante o envolvimento, compromisso e ação de todos, as 3 UN, United Nations, Agenda 2030, 2015. instituições e regras jurídicas atuais enfrentam a constante dificuldade de como melhor dividir os ônus dessa mudança de paradigma. Com a Agenda 2030, os governos desses 193 países signatários se comprometeram a alinhar as prioridades nacionais e a trabalhar em conjunto com o setor privado e a sociedade civil. Assim, iniciaram uma nova forma de orientação multilateral de suas políticas, para mobilizar esforços para erradicar a pobreza, enfrentar as desigualdades e enfrentar as mudanças climáticas até 2030. Para converter em políticas públicas nacionais e introjetar no sistema jurídico brasileiro o acordado na Agenda 2030, foi instituída pelo Decreto nº 8.892, 27-10-2016 a Comissão Nacional para os ODS 4, cuja posse se deu em 29 de junho de 2017. Esse órgão federal é o responsável por internalizar no ordenamento jurídico brasileiro todas as questões relacionadas aos ODS, transformando-as em diretrizes de políticas públicas no direito interno, difundindo e dando transparência ao processo de implementação da Agenda 2030 no Brasil. Formada por 32 representantes, entre titulares e suplentes, constitui-se como comissão paritária, com igual número de membros da sociedade civil e dos governos e com competência consultiva para identificar, sistematizar e divulgar boas práticas e iniciativas que colaborem para se alcançar os ODS. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística prestam assessoria técnica contínua à Comissão, para o “desenvolvimento, implementação e promoção de iniciativas que apoiem os ODS, com ações voltadas para as dimensões econômica, social, ambiental e institucional” 5. Esses institutos contam com pesquisadores que já estudam as temáticas relacionadas a todos os ODS e atuam nas quatro dimensões do desenvolvimento sustentável: social, econômica, ambiental e institucional. O repositório estatístico e bibliográfico dessas instituições tem ainda a capacidade de fundamentar decisões e promover a articulação de interesses divergentes da iniciativa privada e da sociedade civil, com os diversos órgãos e entidades públicas para a disseminação e implementação dos objetivos em níveis federal, estadual, distrital e municipal. A Agenda 2030 é uma declaração, um pacto político 6. Apesar de seu caráter não vinculante juridicamente, pretende incitar compromissos ambiciosos e orientar políticas. Trata-se de uma soft law, conforme detalhado a seguir: 4 BRASIL, Presidência da República, Dec. 8892/16 - Cria a Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. 5 IPEA, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Ipea participa da primeira reunião do Projeto Brasil ODS 2030, disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=30492&catid=4&Itemid=2>, acesso em: 4 dez. 2017. 6 Conforme definição da Convenção de Viena promulgada pelo Decreto Nº 7.030/2009: “tratado significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica” UN, United Nations, Vienna Convention on the Law of Treaties. Entende-se por soft law, basicamente: 1. normas, jurídicas ou não, dotadas de linguagem vaga, ou de noções com conteúdo variável ou aberto, ou que apresentam caráter de generalidade ou principiológico que impossibilite a identificação de regras específicas e claras; 2. normas que prevêem, para os casos de descumprimento, ou para a resolução de litígios delas resultantes, mecanismos de conciliação, mediação, ou outros, à exceção da adjudicação; 3. atos concertados, produção dos Estados, que não se pretende sejam obrigatórios. Sob diversas formas e nomenclaturas, esses instrumentos têm em comum uma característica negativa: em princípio, todos eles não são tratados; 4. as resoluções e decisões dos órgãos das organizações internacionais, ou outros instrumentos por elas produzidos, e que não são obrigatórios; 5. instrumentos preparados por entes não estatais, com a pretensão de estabelecer princípios orientadores do comportamento dos Estados e de outros entes, e tendendo ao estabelecimento de novas normas jurídicas. Não há, portanto, um conceito único de soft law, mas sim um conceito multifacetado, plural. 7 Assinada por todos os membros das Nações Unidas, estabelece um conjunto de metas e objetivos universais transformadores, abrangentes e centrados nas pessoas8. As suas prerrogativas são: acabar com a pobreza e a fome; combater as desigualdades; construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas; proteger os direitos humanos; promover a igualdade de gênero e o empoderamento das mulheres; proteger os recursos naturais. Isso tudo ao mesmo tempo em que são criadas condições para um crescimento econômico socioambientalmente sustentável para que a prosperidade seja compartilhada e que seja promovido o trabalho decente e justo 9. A proposta de uma grande missão coletiva, comprometida em não deixar ninguém para trás, reconhecendo que a dignidade da pessoa humana é fundamental, faz com que os ODSs tenham de ser buscados para todas as nações e povos e para todos os segmentos da sociedade 10 . Provavelmente o texto não poderia ser tão audacioso se fosse juridicamente vinculante. A inclusão de obrigações coercitivas ao mesmo tempo em que teriam mais força jurídica, poderiam inibir os Estados de participar ou ainda pior desmoralizar o esforço de se atingir um acordo em virtude da ausência de poder de polícia e de controle judicial, características típicas do Direito Internacional11. 7 NASSER, Salem Hikmat, Fontes e Normas do Direito Internacional. Um Estudo Sobre a Soft Law, Edição: 2a. São Paulo: Atlas, 2006, p. 25. 8 O texto da Agenda 2030 original é: “We resolve, between now and 2030, to end poverty and hunger everywhere; to combat inequalities within and among countries; to build peaceful, just and inclusive societies; to protect human rights and promote gender equality and the empowerment of women and girls; and to ensure the lasting protection of the planet and its natural resources. We resolve also to create conditions for sustainable, inclusive and sustained economic growth, shared prosperity and decent work for all, taking into account different levels of national development and capacities. As we embark on this great collective journey, we pledge that no one will be left behind. Recognizing that the dignity of the human person is fundamental, we wish to see the Goals and targets met for all nations and peoples and for all segments of society. And we will endeavor to reach the furthest behind first” UN, Agenda 2030, p. 3.. 9 Ibid. 10 Ibid. 11 Nas palavras do autor: “The actors (central state authorities), processes (formal lawmaking in IOs), and outputs (rigid treaties or IO decisions) recognized in traditional international law are not adapted (…) [to address] (...) not only informal output but also new and informal actors and processes. Moreover, even in terms of output, there is nothing ‘soft’, i.e., vague, aspirational, or deeply contested (…) the process of their development is highly regulated and strict, based on consensus, and the expectation as to compliance with these norms is extremely high (higher than in respect of Dessa maneira, processos estruturados, transparência e precisão quanto às responsabilidades, objetivos e metas podem ser diferenciais, mais significativos na prática para regular as ações internacionais. Da mesma forma que com uma linguagem não vinculante, pretende articular a governança socioambiental global, integrando diversas arenas de autoridade transnacional, internacional, nacional e subnacional com empresas, organizações, indivíduos e outros atores. O principal é identificar os objetivos a que esta multiplicidade de agentes públicos e privados deve deliberar e estabelecer políticas ou comportamentos para buscar adequada preservação sócio ambiental e desenvolvimento sustentável. Governos, organizações internacionais, empresas privadas, academia e sociedade civil têm uma tarefa coletiva a desempenhar: identificar os caminhos para o desenvolvimento ambiental, social e econômico. Os recursos, os conhecimentos técnicos e a representação democrática devem ser combinados para tal e a resolução global de problemas exigindo uma rede bem orquestrada para lidar com padrões de consumo, energia, alimentação, trabalho, urbanização, mídia social, resiliência e demais temas. 2. Etanol: características e vantagens em termos de sustentabilidade O etanol é um álcool composto por um único tipo de molécula 12 ao ser utilizado como combustível pode ser considerado ecologicamente correto, pois o cultivo de sua matéria-prima reduz a quantidade de gás carbônico na atmosfera por meio da fotossíntese e, quando usado em motores a combustão, colaboram com a redução das emissões de gases de efeito estufa relativamente ao que seria emitido no caso do uso de hidrocarbonetos 13. Especificamente o etanol de cana de açúcar brasileiro corresponde a uma potencial diminuição de 86% de emissões de CO2 se comparado ao uso do petróleo e as emissões relativas à mudança do uso da terra se recupera em 2–8 anos 14. Esse combustível pode ser produzido a partir de diversas matérias-primas desde que contenham amido ou açúcares 15. São principalmente três categorias que são usadas. Os sacaríneos, no qual o açúcar (sacarose) dá origem ao etanol, como por exemplo, a cana-de-açúcar, sorgo sacarino (colmo), beterraba e sucos de frutas em geral. O segundo tipo bastante usado é o dos amiláceos, nesses o amido origina o álcool, destacam-se neste grupo o milho, a mandioca, sorgo (grãos), batata many traditional treaties). (…) the core challenge of soft law is whether it ‘works’, the most pressing problems of informal lawmaking, accountability and legitimacy, arise as a consequence of its effectiveness” PAUWELYN, Joost; WESSEL, Ramses A.; WOUTERS, Jan, When Structures Become Shackles: Stagnation and Dynamics in International Lawmaking, European Journal of International Law, v. 25, n. 3, p. 733–763, 2014, p. 743.. 12 PIACENTE, Fabrício José; SILVA, Vanessa de Cillos; BIAGGI, Dennys Eduardo, Produção de bioetanol a partir do Milho estudo de prospecção tecnológica a partir de bases de patentes, in: Blucher Engineering Proceedings, [s.l.: s.n.], 2016, v. 3, p. 1211–1225. 13 ORTIZ, Lúcia; RODRIGUES, Délcio, Em direção à sustentabilidade da produção de etanol de cana de açúcar no Brasil, [s.l.: s.n.], 2006. 14 JAISWAL, Deepak et al, Brazilian sugarcane ethanol as an expandable green alternative to crude oil use, Nature Climate Change, v. 7, n. 11, p. 788, 2017. 15 MACEDO, Luiz, Alcool Etilico da Cachaca ao Cereal, São Paulo, SP, Brasil: [s.n.], 1993. e babaçu (mesocarpo) 16 . A terceira categoria é a de matérias-primas celulósicas: eucalipto, marmeleiro, serragem, bagaço de cana, pericarpo de babaçu, casca de arroz, entre outros 17. A cana-de-açúcar é a matéria-prima mais utilizada na América Latina, África do Sul, Índia e na Austrália para a produção de etanol 18. Nos EUA e no Canadá o milho é o produto predominante. Na Europa utilizam-se matérias-primas celulósicas e restos florestais e na Ásia a mandioca, o trigo e o sorgo são usados para a produção de etanol 19. Será considerado etanol de primeira geração aquele produzido segundo o método mais tradicional, semelhante ao usado para produção de bebidas etílicas a partir da extração direta do caldo dos sacaríneos e dos amiláceos. Será de segunda geração quando produzido a partir de grupos de produtos celulósicos. Trata-se de um método que permite o aproveitamento integral da matéria-prima processada em duas fases: i) na primeira extraindo o caldo dos sacaríneos ou dos amiláceos e processando tradicionalmente para a produção de etanol; ii) em uma segunda etapa, a celulose, subproduto da primeira fase independente do tipo de matéria-prima utilizada, é processada em reatores enzimáticos e extraído o etanol de segunda geração20. Para analisar qual matéria-prima é preferível, além da disponibilidade do produto deve ser levado em conta o balanço energético, pois como qualquer recurso energético, a produção do etanol consome energia 21. Na América Latina e Caribe esse balanço é muito positivo já que a cana de açúcar tem uma alta eficiência de fotossíntese e é uma cultura de fácil disseminação nas condições climáticas da região 22. Mas tem o potencial de ser ainda mais eficiente, sustentável e constante se usados métodos mais tecnológicos e forem aproveitados materiais que hoje são resíduos 23. Para tanto, são necessárias políticas apropriadas para garantir preços competitivos, superar os custos de oportunidade e estimular os investimentos 24. Uma das formas de se estimular essas estratégias consiste na exigência de padrões de sustentabilidade ou no incentivo à adoção deles, conforme será estudado mais à frente. A Revolução Industrial que floresceu no século XIX levou o homem a descobrir novas e mais competentes formas de energia e, a partir da segunda metade do século XX, o etanol de cana-de- 16 Ibid. Ibid. 18 PIACENTE; SILVA; BIAGGI, PRODUÇÃO DE BIOETANOL A PARTIR DO MILHO. 19 Ibid. 20 Ibid., p. 7. 21 OLIVEIRA, Karine Beraldo Magalhães; SERRA, Juan Carlos Valdés; OLIVEIRA, Lucas Mendes, BALANÇOS ENERGÉTICOS DA PRODUÇÃO DE ETANOL PARA DIFERENTES MATÉRIAS PRIMAS, Geoambiente Online Revista Eletrônica do Curso de Geografia UFG, n. 22, 2014. 22 SOUZA, Simone Pereira et al, Sugarcane can afford a cleaner energy profile in Latin America & Caribbean, Renewable Energy, v. 121, p. 164–172, 2018. 23 Ibid. 24 Ibid. 17 açúcar tem se destacado. Afinal, é quase uma energia solar liquefeita devido ao seu balanço de energia ser altamente positivo 25, ou seja, é capaz de produzir muito mais energia do que consome durante seu processo de produção, levando em consideração plantio, fertilização, transporte e outras etapas. Graças à instituição de políticas públicas direcionadas ao tema, começando com o Proálcool, houve um enorme investimento privado na produção de etanol a partir de cana-de-açúcar, o que agora possibilita, junto com o uso de hidroeletricidade, que o Brasil ostente a sua liderança em renováveis 26. Essa liderança vai além das estatísticas em termos de país com fontes renováveis em seu conjunto de fontes energéticas e, assim sendo, possibilita que o país busque melhores posições nas disputas industriais internacionais de forma ecológica. Brasil seria sim um líder devido a sua ampla capacidade energética renovável, fato que poderia lhe garantir a credibilidade necessária para negociar e barganhar propostas, inserindo-as em acordos e protocolos nos quais a redução de GEE estaria vinculada à implementação de fontes de energias alternativas. (...) a capacidade energética renovável, induz a um comportamento sustentável nos fóruns internacionais, ilustrando assim, as inúmeras situações em que age com ativismo. Isso lhe configura posição de destaque em diversas discussões, ainda que esse destaque nem sempre lhe configure posição de liderança. Na questão das energias renováveis especificamente, o Brasil é visto como um ator relevante 27 Em termos de balança comercial, também a produção sucroalcooleira se destaca. Conforme dados de agosto de 2017 da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, a indústria da cana-de-açúcar é o terceiro principal setor exportador do agronegócio brasileiro, com participação de 12,6% nas vendas externas brasileiras. Os cinco principais produtos em 2017 foram: complexo soja (30,7%) das exportações; carnes (16,6%); complexo sucroalcooleiro (12,6%); produtos florestais (11,2%); e cereais, farinhas e preparações (9,6%) 28. Nesse período, o agronegócio brasileiro exportou US$ 9,04 bilhões 29, tendo um crescimento de 18,5% em comparação com o mesmo período do ano anterior. Isso fez o setor ser responsável por 46,4% do total das vendas externas brasileiras no mês. Por outro prisma, as importações do agronegócio foram de US$ 1,19 bilhão, retraindo 3,9% em relação ao ano passado. Assim, o saldo 25 GOLDEMBERG, José et al, Energy Balance for Ethyl Alcohol Production from Crops, Science, v. 201, n. 4359, p. 903–906, 1978. 26 ANEEL, Agência Nacional de Energia Elétrica, Matriz de energia elétrica, [s.l.: s.n.], 2017; EPE, Empresa de Pesquisa Energética; MME, Ministério das Minas e Energia, Balanço Energético Nacional 2018, EPE, disponível em: <http://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/balanco-energetico-nacional-2018>, acesso em: 31 maio 2018; MAIA, Eduardo Augusto Faria de Souza; VIANA, Marina Almeida, Seria o Brasil um líder na temática das energias renováveis?, Fronteira: revista de iniciação científica em Relações Internacionais, v. 15, n. 29 e 30, p. 69–86, 2016. 27 MAIA; VIANA, Seria o Brasil um líder na temática das energias renováveis?, p. 83. 28 MAPA, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Balança Comercial do Agronegócio – Agosto/2017 Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio, [s.l.: s.n.], 2017, p. 1. 29 Ibid. da “balança comercial do agronegócio no mês de agosto de 2017 foi de US$ 7,85 bilhões (+22,8%)”, no ano passado tinha sido -0,3% 30. Por outro lado, esse mercado está inserido em um contexto de conflito, envolvendo interesses econômicos, justiça social e proteção ambiental. Em nível internacional, os conflitos são definidos principalmente na volatilidade dos preços, em denúncias recíprocas em fóruns internacionais sobre trabalho, uso de água e ameaça para áreas florestais. Em contrapartida, é destacável o grande potencial do etanol em gerar várias externalidades positivas não só para a economia, mas também para o meio ambiente e para a sociedade. Os biocombustíveis podem ajudar a criar uma nova economia, limpa e renovável, contribuindo para superar os desafios da atual civilização carbonífera, que tem os hidrocarbonetos como principal fonte de energia colocando a humanidade no limiar de uma tragédia global 31. Pelo menos até que novas tecnologias de transporte, ou produção de energia sejam postas em prática, o etanol parece ser uma das principais opções haja vista que cria várias externalidades positivas. A primeira delas é macroeconômica: cada barril de biocombustível produzido no Brasil corresponde a um barril de petróleo que se deixa de importar, tornando a balança de pagamentos menos deficitária. A segunda refere-se à saúde pública. A mistura de etanol à gasolina pode substituir o uso de aditivos altamente tóxicos, tais como chumbo-tetraetila e o MTBE (metiltérciobutil-éster) 32, causador de graves problemas de saúde pública e ambientais, entre eles a chuva ácida e a contaminação dos aquíferos. A terceira é ambiental. Os biocombustíveis são renováveis e poluem muito menos do que os combustíveis fósseis. A produção de cana no Brasil tem ocorrido em áreas de urbanização consolidada, mais precisamente no estado de São Paulo, não causando pressão ou impactos ao bioma da Amazônia ou do Pantanal. Estimativas mostram que o etanol da cana-de-açúcar brasileiro tem o potencial de gerar o equivalente a 3,63–12,77 Mb d−1 de petróleo em 2045 33, mesmo tendo em vista os impactos das mudanças climáticas, as limitações de áreas de conservação e alguns cenários possíveis de uso de terra e demanda por produtos agropecuários. Isso pode chegar a corresponder à diminuição de 30 MAPA, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Balança Comercial do Agronegócio – Agosto/2016 Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio, [s.l.: s.n.], 2016, p. 1. 31 IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Geneva, Switzerland: Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014. 32 MORCELI, Paulo, Futuro para o álcool brasileiro, Revista de Política Agrícola, n. Ano XV-No 3 Jul./Ago./Set. 2006, 2006, p. 27. 33 JAISWAL et al, Brazilian sugarcane ethanol as an expandable green alternative to crude oil use, p. 3. 13,7% de petróleo, ou seja, 5,6% de emissões de CO2 globalmente, tendo em vista os valores de 2014 34. A quarta é a possibilidade de geração de energia elétrica a partir da queima do bagaço, proporcionando, além da energia necessária à produção de etanol e do açúcar, um componente extra de energia elétrica que pode vir a ser incorporada à rede de distribuição e em grande medida perto dos principais pontos de consumo de energia que se localizam no Sudeste. A quinta diz respeito à geopolítica, pois o etanol reduz a dependência do petróleo, cujos exportadores estão, na sua maioria, em regiões de instabilidade política. Além disso, no Brasil praticamente não há ociosidade na capacidade atual das refinarias existentes. Devido a isso, um aumento na demanda de qualquer um dos produtos derivados, como óleo diesel, óleo combustível ou gasolina, tende a elevar forçosamente os preços dos combustíveis. Na sexta, há uma vantagem social, porque os biocombustíveis e especificamente o etanol no Brasil permitem a criação de empregos, ajudando a enfrentar um dos maiores desafios, que é criar oportunidades de emprego. Além disso, os Pacto dos Bandeirantes (detalhado mais a diante), conseguiram acordo entre usineiros sobre a mão de obra, para erradicação do trabalho infantil e para coibir as condições degradantes em que se dava o trabalho rural por intermédio dos chamados “boias frias”35. 3. Vantagens comparativas brasileiras para produção de sucroenergia Para o Brasil, a produção do etanol é ainda mais vantajosa, pois representa uma excelente oportunidade de liderar a transição para uma economia de baixo carbono. Com mais de 45% de energia proveniente de fontes renováveis, tem um dos mais limpos conjunto de fontes energéticas do mundo, usando hidrelétricas para gerar eletricidade e etanol como combustível. A cana-de-açúcar pode produzir etanol para ser usado diretamente em carros, etanol hidratado, ou como um aditivo, etanol anidro, que mitiga as externalidades negativas causadas por combustíveis de hidrocarbonetos. Também pode ser usado para extrair açúcar, bem como suas folhas e polpa podem ser queimadas para gerar bioeletricidade. Dependendo da volatilidade do mercado, a produção desloca-se mais para um produto ou para outro, especialmente de combustível para açúcar e vice-versa. 34 35 Ibid. Trabalhador assalariado temporário rural. Por essas externalidades positivas, o mercado de etanol tem sido objeto de políticas de incentivo, criando oferta e demanda e garantindo a competitividade. No entanto, esses incentivos nem sempre são constantes ou coordenados. As políticas públicas podem aumentar artificialmente a competitividade das energias renováveis e estabilizar a volatilidade dos preços internos e internacionais, reforçando o desempenho ambiental do etanol de cana-de-açúcar e as externalidades positivas. Para mais, as iniciativas de governança orientadas para a ação, coordenando várias partes interessadas, podem promover o diálogo sobre políticas e a colaboração entre os principais países, organizações, universidades e o setor privado, visando ao objetivo comum de acelerar o desenvolvimento e alargar a implantação de alternativas sustentáveis de baixo carbono para transporte, produtos químicos, plásticos e outros setores. Esta questão ainda é relativamente reticente nos fóruns de comércio internacional, sendo objeto de políticas nacionais de incentivo em outros países, como os EUA e os europeus, que por vezes prejudicam a concorrência estrangeira 36. A questão ambiental e o mercado energético têm sido deixados de fora das negociações de comércio internacional e, quando entram na agenda, isso ocorre muitas vezes pelos painéis de solução de controvérsias e nos comitês técnicos de discussão de padrões de mercado. A agroindústria canavieira ainda assim pode ser citada como um dos melhores exemplos de articulação no cenário global 37, graças à conjuntura econômica e técnica que liderou a UNICA (União da Indústria de Cana-de-Açúcar) 38, com sede no Brasil, na defesa de interesses industriais de etanol, junto com atores do mercado internacional como bancos, investidores, organizações internacionais, governos e indústria. Dentro desse panorama, por melhores que sejam os atores internacionais - empresas, entidades privadas, especialistas -, a ausência de regras claras, transparentes e respeitadas, prejudica ou inviabiliza a governança e os negócios internacionais. Muitos países adotaram políticas para etanol nos últimos anos a fim de forçar a mistura com o combustível de hidrocarbonetos, de modo a reduzir as emissões e proteger a saúde. Para o Brasil e outros produtores de etanol, esses países são mercados de exportação potenciais, tornando-se uma questão urgente para a competitividade e o livre comércio internacional. Estes buscam o domínio do mercado, em um ambiente de negócios desregulamentado, e têm o potencial de desviar a discussão 36 QUEIROZ, Fábio Albergaria de, Meio ambiente e comércio na agenda internacional: a questão ambiental nas negociações da OMC e dos blocos econômicos regionais, Ambiente &amp; Sociedade, v. 8, n. 2, p. 125–146, 2005. 37 SHIKIDA, Pery Francisco Assis; AZEVEDO, Paulo Furquim de; VIAN, Carlos Eduardo de Freitas, Desafios da agroindústria canavieira no Brasil pós-desregulamentação: uma análise das capacidades tecnológicas, Revista de Economia e Sociologia Rural, v. 49, n. 3, p. 599–628, 2011. 38 União da Indústria de Cana-de-Acúcar (ÚNICA) é uma associação de empresas fundada em 1997 por meio de fusão de diversas organizações setoriais paulistas e atuante no plantio de cana-de-açúcar e produção de seus derivados. no mercado internacional, para longe da sustentabilidade e em direção ao protecionismo, o que eventualmente gera espaço para litígios científicos, práticas de greenwashing e implementação de medidas antidumping. Enfrentar esses desafios e orientar a economia para um âmbito mais verde parece ser uma articulação geral de interesses públicos e privados, internacionais e nacionais. O objetivo é combater as mudanças climáticas, criando soluções para o transporte com baixo carbono e a bioeconomia, contribuindo para que os países possam atingir seus objetivos de contribuição nacionalmente determinados e com isso os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, diretamente como o 7º (energia sustentável) e o 13º (ação contra as alterações climáticas); e indiretamente como os 8º ( crescimento econômico e trabalho decente), 9º (indústria, inovação e infraestrutura), 2º (agricultura sustentável e fome zero) e 15º (florestas e ecossistemas). Os combustíveis de transporte de baixo carbono são uma das alternativas mais rápidas para reduzir a intensidade de carbono do setor de transporte 39 antes que a frota, a infraestrutura e a tecnologia mudem de forma mais abrangente. Como já mencionado, este artigo utilizará a indústria do etanol como um estudo de caso de governança global para descarbonização, articulando o Direito Ambiental Internacional e o Direito Econômico, para monitorar a solução sustentável e imediatamente aplicável para reduzir as emissões de carbono no setor dos transportes. A energia proveniente da cana é um tipo de agroenergia, usa produtos derivados da biomassa produzida em atividades agrícolas para gerar eletricidade, calor, transporte e depende de três fatores principais: disponibilidade de terra, água, nutrientes; planta adequada às condições climáticas; e muita energia solar 40. Como a incidência solar é maior nos países entre os trópicos de Câncer e de Capricórnio, justamente onde se localizam os menos desenvolvidos do planeta - Ásia, África subsahariana e América Latina - incentivar a agroenergia tem o potencial de fomentar o desenvolvimento socioambientalmente responsável, deslocando o eixo da balança de poder da geopolítica global, ao mesmo tempo em que contribui para eliminar a fome no mundo e reduz o aquecimento global. O Brasil tem assumido uma posição de destaque no setor. O PIB sucroenergético foi quase a totalidade da riqueza gerada em um ano por um país como o Uruguai (em 2015, US$ 43 bilhões; 39 MILANEZ, Artur Yabe et al, O ACORDO DE PARIS E A TRANSIÇÃO PARA O SETOR DE TRANSPORTES DE BAIXO CARBONO: O PAPEL DA PLATAFORMA PARA O BIOFUTURO, Brasília: BNDES, 2017. 40 ARAUJO, Rafael Barros, ETANOL VERSUS BIOELETRICIDADE: APLICAÇÃO DOS CONCEITOS DE FRONTEIRA EFICIENTE DE MARKOWITZ PARA O APROVEITAMENTO DO BAGAÇO RESIDUAL DO SETOR SUCROENERGÉTICO, UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2017. montante equivalente a cerca de 2% do PIB brasileiro da época, conforme calculou a UNICA). Atualmente, a cana-de-açúcar é o “terceiro maior cultivo brasileiro em área plantada, atrás apenas da soja e do milho” 41 e em 2016 os canaviais já ocupavam “10,5 milhões de hectares, ou seja, 13,5% do total nacional de área plantada” 42 no Brasil. No mais, a indústria de insumos agrícolas faturou com o setor sucroenergético em torno de US$ 10 bilhões e além desses valores, há também benefícios indiretos. No tocante ao mercado de carbono, dos 68 projetos brasileiros registrados pela UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) 43 , 24 são do setor sucroenergético, os quais geraram redução estimada de 473,9 mil toneladas de CO2 e renderam US$ 3,5 milhões 44. Em termos de matriz elétrica, a bioeletricidade pode ser uma fonte de energia complementar à geração hídrica, haja vista a colheita da cana-de-açúcar que coincide com o período de seca 45. A opção hídrica brasileira, com grandes reservatórios, tende ao esgotamento, e não restam muitos locais com as condições físicas e geográficas necessárias para a construção desses empreendimentos de magnitude e, devido à alteração dos regimes de chuvas, o volume de água nesses grandes reservatórios têm sido insuficientes para atender à demanda. Assim, há uma necessidade crescente de complementação da geração com fontes de energia sustentáveis capazes de gerar eletricidade de forma eficiente durante o período de estiagem. Atualmente, a suplementação tem sido feita com a termeletricidade fóssil que, além de sujar a nossa matriz energética, estimula o consumo de petróleo. Contudo, se aplicado apenas o critério de menor preço de produção, sem precificar as externalidades negativas, a termelétrica tende a continuar a ser sempre a vencedora em qualquer concorrência pública. 4. Inovações tecnológicas para aumentar ainda mais a produtividade O cenário de liberalismo, sem precificar as externalidades negativas, é incoerente com as reais possibilidades do Brasil, país que além de ser rico em fontes energéticas, também possui vasta capacidade para trabalhar com energias renováveis, posição invejável em um mundo cada vez mais 41 IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, A Geografia da Cana-de-Açúcar, Brasília: [s.n.], 2017, p. 8. Ibid. 43 Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC no original em inglês) é um tratado internacional resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), comumente conhecida como “Cúpula da Terra”, efetuada no Rio de Janeiro em 1992. 44 SOUSA, Eduardo Leão; MACEDO, Isaias de Carvalho, Etanol e bioeletricidade : a cana-de-açúcar no futuro da matriz energética., [s.l.]: UNICA – União da Indústria de Cana-de-açúcar, 2010, p. 31. 45 ARAUJO, ETANOL VERSUS BIOELETRICIDADE: APLICAÇÃO DOS CONCEITOS DE FRONTEIRA EFICIENTE DE MARKOWITZ PARA O APROVEITAMENTO DO BAGAÇO RESIDUAL DO SETOR SUCROENERGÉTICO. 42 acometido pelo aquecimento global. A utilização do bagaço corresponde a um reaproveitamento do resíduo da produção de açúcar e etanol. Uma das formas, ainda sem viabilidade econômica em grande escala46, é a produção do etanol celulósico, obtido da palha e do bagaço da cana-de-açúcar, conhecido como etanol de segunda geração (E2G). O custo estimado de produção com esse tipo de tecnologia está em torno de R$ 1,50 por litro, enquanto da maneira tradicional é de, aproximadamente, R$ 1,15 47. Há basicamente duas rotas tecnológicas possíveis para a evolução da produção de etanol de segunda geração: fermentação separada de açúcares de cinco carbonos (xilose) e cofermentação dos açúcares de cinco e seis carbonos (glicose). Novas variedades de cana mais indicadas para a exploração por meio desse tipo de tecnologia têm sido estudadas. A melhor opção até o momento é a ‘cana-energia’ 48, variedade obtida a partir do cruzamento das espécies Saccharum officinarum, mais usada hoje em dia, com caule largo e rico em açúcares e a Saccharum spontaneum, espécie primitiva, mais parecida com uma gramínea, que cresce mais rápido, é mais rica em fibras, porém tem caule fino e menos rico em açúcares. Esse tipo de planta poderia ser plantado em áreas degradadas49 e com baixa aptidão agrícola, aumentando a produtividade por hectare e, como não pode ser usada para consumo humano, menos ainda que competiria com a produção de alimentos. As técnicas para melhoramento de plantas são as tradicionais (cruzamento e seleção) e o uso da engenharia genética. No Brasil, há três programas de melhoramento genético da cana-de-açúcar, um acadêmico, um privado e um do estado: a Rede Interuniversitária de Desenvolvimento do Setor Sucroalcooleiro (Ridesa) é uma cooperação técnica entre dez universidades federais; o Centro de Tecnologia Canavieira (CTC) é uma empresa privada cujos acionistas são da indústria sucroalcooleira; e o Instituto Agronômico de Campinas (IAC), órgão da Agência Paulista de Tecnologia dos Agronegócios, ligado à Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo. Em junho de 2017, foi aprovado o uso comercial da primeira cana-de-açúcar geneticamente modificada a CTC20 resistente à broca, principal praga que ameaça a produção 50. 46 Há apenas duas usinas com este tipo de tecnologia instaladas: uma da Granbio, localizada em São Miguel dos Campos, em Alagoas, inaugurada em 2014, e a outra da Raízen, situada em Piracicaba, no interior de São Paulo, em operação desde o final de 2014 ALISSON, Elton, Etanol de segunda geração poderá ser economicamente viável a partir de 2025, Agência FAPESP, 2017.. 47 MILANEZ, Artur Yabe et al, De promessa a realidade: como o etanol celulósico pode revolucionar a indústria da cana-de-açúcar: uma avaliação do potencial competitivo e sugestões de política pública, [s.l.: s.n.], 2015. 48 SOUSA, Luciano Cunha de, O SETOR SUCROENERGÉTICO E SUA DINÂMICA DE INOVAÇÃO, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2015. 49 O Brasil tem uma enorme quantidade de pastagens degradadas mais de 32 milhões de hectares, mais do que toda a área agricultável da Europa, áreas que poderiam ser ocupadas com cana-energia GRANBIO, Cana-Energia, disponível em: <http://www.granbio.com.br/conteudos/cana-energia/>,. 50 FGV, Faculdade Getúlio Vargas, Cadernos de Biocombustíveis- FGV Energia, [s.l.: s.n.], 2017, p. 47. O Plano Conjunto BNDES-Finep de Apoio à Inovação Tecnológica Industrial dos Setores Sucroenergético e Sucroquímico (PAISS) incentivou a atual capacidade instalada de produção de etanol de segunda geração, cerca de 140 milhões de litros por ano, por meio de oferta de financiamento a baixo custo e de recursos não reembolsáveis. Mas a tecnologia ainda está longe de ter vasta aplicação comercial 51. Até então, o material disponível que excede o necessário para suprir o vapor necessário ao processo de destilação, aquilo que seria destinado ao processo de etanol de segunda geração, pode ser utilizado como combustível na etapa de cogeração de vapor e eletricidade. 5. Aproveitamento dos resíduos (bagaço) para produzir termeletricidade Até que a tecnologia do E2G tenha viabilidade econômica em grande escala, a queima do bagaço tem sido uma importante fonte de energia elétrica renovável para o atendimento das necessidades das unidades industriais de processamento de cana-de-açúcar. Inclusive se pensada a matriz energética como um todo, a participação dos biocombustíveis é pequena. A demanda doméstica de etanol - anidro e hidratado - não supera 5% do consumo total de energia do Brasil e o etanol e biodiesel juntos respondem a 7,6% 52. O uso do bagaço da cana para energia térmica e elétrica supera isso. E esse uso tem o potencial de ser otimizado e crescer para que mais do excedente de bioeletricidade seja exportado para a rede de distribuição, considerando as outras fontes de energia de biomassa com utilização comercial: agroindustriais, biocombustíveis líquidos, florestais, resíduos animais e resíduos sólidos urbanos. Estas ainda representam apenas 8,9% do total da matriz energética brasileira, dos quais 76,8% são provenientes do bagaço da cana-de-açúcar 53. Na safra 2015-2016, a produção de bioenergia com o bagaço da cana foi de 166,40 milhões de toneladas sendo 55,2% produzido no Estado de São Paulo 54 . Segundo o Plano Decenal de Expansão de Energia 2026 do Ministério de Minas e Energia, o potencial técnico de geração 51 JAISWAL et al, Brazilian sugarcane ethanol as an expandable green alternative to crude oil use. MME, Ministério das Minas e Energia, RenovaBio - Nota Explicativa sobre a Proposta de Criação da Política Nacional de Biocombustíveis, [s.l.: s.n.], 2017. 53 IEA, Instituto de Economia Agrícola, Geração de Bioenergia de Biomassa da Cana-de-açúcar nas Usinas Signatárias ao Protocolo Agroambiental Paulista, Safra 2015/2016, [s.l.: s.n.], 2017, p. 1. 54 Ibid., p. 2. 52 elétrica anual para a rede de distribuição utilizando a biomassa da cana-de-açúcar pode chegar a alcançar o equivalente a quase duas usinas do porte de Itaipu gerando 165 TWh/ano até 2024 55. 6. Histórico de intervenção no domínio econômico para fomentar a sucroenergia Além da má utilização de fontes energéticas naturais e das renováveis, o Brasil se depara com outro quadro, que no passado recente foi fundamentalmente preocupante: a segurança energética. Nesse sentido, a busca constante por eficiência energética tem melhorado bastante. O etanol apresentava metade do rendimento em relação à gasolina quando o Programa Nacional de Etanol (Proálcool), de 1975, durante a Ditadura Militar sob o governo do General Ernesto Geisel, dois anos após a primeira crise do petróleo. Hoje, essa diferença é de cerca de 25% e novas tecnologias como o biobutanol prometem diminuir ainda mais, possivelmente atingindo 5%, segundo a Embrapa (EMBRAPA, 2016, p.1). O Proálcool foi criado pelo Decreto 76.593/75, para reduzir as importações de petróleo - na época, 90% da gasolina consumida era importada - e oferecer um mercado alternativo para o açúcar, que inicialmente contemplava o estabelecimento de empréstimos com juros baixos - cerca de 20% -, garantias para a construção de novas unidades de produção, fixação do preço da gasolina a um nível que conferisse vantagem competitiva ao etanol e investimentos da Petrobras para distribuição de etanol em todo o país, além de uma campanha massiva de propaganda para estimular o uso de etanol. O resultado foi, segundo Bastos, um aumento de mais de 500% na produção de etanol entre 1975 e 1979. 56. A segunda fase do Programa, após o segundo choque do petróleo em 1979, visou à produção de veículos movidos a etanol hidratado. Para incentivar a migração dos consumidores, foram oferecidos diversos incentivos, como fixar o preço do etanol abaixo da gasolina - 65% em 1980 e 59% em 1982 57, reduzir os impostos sobre a venda de carros movidos a etanol e aumentar os impostos sobre carros a gasolina, além de reduzir o IPVA - a tributação sobre a propriedade do carro - dos carros movidos a etanol. 55 EPE, Empresa de Pesquisa Energética; MME, Ministério das Minas e Energia, Plano Decenal de Expansão de Energia 2026 / Ministério de Minas e Energia. Empresa de Pesquisa Energética. Brasília: MME/EPE, 2017, Brasília, DF: MME/EPE, 2017. 56 BASTOS, Valéria Delgado, Etanol, alcoolquímica e biorrefinarias, BNDES Setorial, p. 5–38, 2007, p. 11. 57 Ibid. A ascensão do Proálcool foi alcançada de forma mais relevante na década de 1980, quando a política de preços tornou o etanol muito mais barato que a gasolina, mais do que triplicando a produção de etanol entre 1979 e 1985. 58 Em 1984, os carros a etanol responderam por 94,5% da produção das montadoras. Desde 1976, a indústria de etanol substituiu mais de 1,44 bilhão de barris de petróleo e a economia cambial com a substituição de petróleo foi de cerca de US $ 120 bilhões entre 1979 e 2004. 59 O Proálcool tinha principalmente duas frentes: uma formada por regras de comando e controle e a outra por regulação e incentivos, conforme explicado a seguir. Comando de controle: o alto preço de um barril de petróleo na época estimulou o governo brasileiro a criar regras para o etanol anidro ser adicionado à gasolina como forma de reduzir a importação de barris em meio às crises do Oriente Médio. Essa regra de comando e controle persiste até hoje e tem várias externalidades positivas, especialmente menos poluição e criação de empregos no Brasil. Regulação e incentivos: as medidas de incentivo ao financiamento barato do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico 60 (BNDES) para a instalação de novas usinas de etanol e a modernização da infraestrutura já em operação. Em 1979, com o segundo choque do petróleo, o preço da gasolina aumentou ainda mais e o etanol foi consolidado como combustível alternativo. Um quarto dos carros vendidos no país em 1981 foram alimentados por etanol e mais de 292 destilarias foram montadas 61. Após a queda no preço do petróleo no mercado internacional em 1985, os produtores de etanol foram encorajados a investir menos em etanol e mais em açúcar, logo, o governo Sarney62 não tinha ferramentas hábeis para controlar os preços, o que culminou na escassez 63. Os proprietários de automóveis alimentados com etanol foram forçados a enfrentar filas de quilômetros nos postos de gasolina, o que levou à insegurança do consumidor e ao declínio da competitividade dos automóveis movidos a etanol. Essa insegurança persistiu até a invenção do carro flex, mesmo com milhões de subsídios diretos e indiretos do tesouro nacional e com a subsequente criação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), incidente na importação e comercialização de derivados de petróleo e gás. 58 BASTOS, Etanol, alcoolquímica e biorrefinarias. Ibid., p. 11. 60 Empresa pública federal fundada em 1952 cujo principal objetivo é financiar a realização de investimentos em todos segmentos da economia seja em âmbito social, regional e/ou ambiental. 61 BASTOS, Etanol, alcoolquímica e biorrefinarias. 62 José Sarney de Araújo Costa (1930 -), advogado, político e escritor brasileiro serviu como 31º Presidente do Brasil (1985-1990) após o fim da Ditadura Militar. 63 BASTOS, Etanol, alcoolquímica e biorrefinarias. 59 A CIDE foi utilizada para manter a competitividade do preço do etanol, elevando artificialmente o preço da gasolina. A tributação foi criada em 2001 para financiar programas de infraestruturas de transportes e, na prática, era uma tributação sobre o carbono, porque desencorajava a utilização de combustíveis fósseis por meio da alteração dos preços relativos. Mais recentemente, pelo contrário, a contribuição tem sido utilizada para mitigar o impacto dos reajustes de combustíveis sobre os índices de inflação na economia. Antes de ser zerado em junho de 2012, tinha sido reduzido de US$ 0,50 por litro de gasolina para US$ 0,091. E hoje é de US$ 0,10 64. De forma a equilibrar essa tributação, de maio de 2013 a janeiro de 2017, entrou em vigor um pacote de medidas de curto prazo para incentivar o investimento no setor sucroenergético visando ao fomento do setor sem gerar inflação. Também um aumento de 20% a 25% da quantidade de etanol anidro adicionado à gasolina e um crédito de PIS e COFINS para a produção de etanol, no montante de R $ 0,12 por litro foram medidas de contrapeso da política fiscal. As vendas de etanol no centro sul do Brasil em dezembro de 2016 diminuíram 11% no ano (AGRA, 2017, pág. 187). Dado que a isenção PIS / COFINS para o etanol hidratado terminou em 2016, os preços de bombas subiram acentuadamente em janeiro. Isso ajudou a mudar ainda mais o consumo para misturas de gasolina com álcool. A isenção correspondia a R$ 21,43 por m3 para PIS e R $ 98,57 por m3 para COFINS 65. Além da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, alguns estados do país apresentam também uma alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Prestação de Serviço (ICMS) diferenciada entre etanol e gasolina, sendo superior para a gasolina em relação ao etanol hidratado, aumentando a competitividade do último em relação à primeira 66. Os principais setores a serem impactados por aumento da alíquota do ICMS são: eletricidade e gás, água, esgoto e limpeza urbana; serviços de informação; alimentos e bebidas; serviços de alojamento e alimentação; produtos farmacêuticos; eletrodomésticos; transporte, armazenagem e correio; perfumaria, higiene e limpeza; fabricação de açúcar e; defensivos agrícolas 67. Porém, no caso do etanol, o efeito contracionista provocado pela tributação maior foi equacionado com ganhos econômicos e sociais, ao se abordar o mercado de trabalho na cadeia produtiva. 64 FECOMBUSTÍVEIS, Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes, O peso dos tributos no preço dos combustíveis, [s.l.: s.n.], 2017. 65 AGRA, Agribusiness Intelligence, World Ethanol & Biofuels Report, 2017, p. 187. 66 Ibid. 67 COSTA, Cinthia Cabral da; GUILHOTO, Joaquim José M., O papel da tributação diferenciada dos combustíveis no desenvolvimento econômico do estado de São Paulo, Economia Aplicada, v. 15, n. 3, p. 369–390, 2011, p. 1. A tributação sobre os combustíveis representa valor significativo no preço final ao consumidor, mesmo tendo em questão a situação acima. Atualmente, os tributos incidentes nas operações com combustíveis automotivos são: a Contribuição para o Programa de Integração Social do Trabalhador e de Formação de Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP); a Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS); o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), a Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (CIDE) e em alguns casos o Imposto sobre Importação (II) 68. Outras formas de fomentar o uso de biocombustíveis como as ferramentas de mercado - como as que estão sendo propostas pelo RenovaBio e serão abordados mais à frente - têm uma grande importância de desonerar o consumidor final dos encargos da política energética. 7. Mandato de mistura de etanol na gasolina Para maximizar a relação do Brasil com questões energéticas, além de analisar como o governo lida com as mesmas, é conveniente analisar a questão sob o prisma jurídico. O Decreto-Lei nº 737, de 23 de Setembro de 1938 69 , tornou obrigatória a mistura de álcool anidro à gasolina, em porcentagens que deveriam ser estipuladas em comum acordo pelo Conselho Nacional do Petróleo (CNP) e Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA). De 1931 até 1938, o álcool já vinha sendo misturado, mas somente à gasolina importada. Em 22 de setembro de 1942, o Decreto Decreto-Lei nº 4.722 declara a indústria alcooleira de interesse nacional e estabelece preços mínimos ao produto. A Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 70, conhecida como lei do petróleo institui a política energética nacional, cria o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e a Agência Nacional do Petróleo (ANP) a qual, a partir de 2005 passa a ser chamada de Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e é o órgão responsável por definir as características do etanol. Várias normas estipularam a mistura obrigatória de álcool anidro na gasolina: Decreto 2.607, de 28 de maio de 1998, em 24%; Decreto 3.552, de 4 de agosto de 2000, 20%; Decreto 3.824, de 29 de maio de 2001, 22%; Resolução CIMA 35, de 22 de fevereiro de 2006, 20%; Resolução CIMA 37, de 27/06/2007, 25%; Resolução MAPA N° 7, de 11 de janeiro de 2010, fez valer o percentual de 68 MME, RenovaBio - Nota Explicativa sobre a Proposta de Criação da Política Nacional de Biocombustíveis. BRASIL, Congresso Nacional, DECRETO-LEI No 737, DE 23 DE SETEMBRO DE 1938. 70 BRASIL, Congresso Nacional, LEI No 9.478, DE 6 DE AGOSTO DE 1997 - Lei do petróleo. 69 20% durante fevereiro, março e abril daquele ano, voltando a 25% após o período; Portaria MAPA 678, de 31de agosto de 2011, o percentual voltou a 20%. Em setembro de 2014, foi sancionada a Lei 13.033 71, que estabelece que o Poder Executivo pode elevar até 27,5% o percentual obrigatório de adição de etanol anidro à gasolina, desde que constatada sua viabilidade técnica. Se atualmente a participação de biocombustíveis na matriz brasileira de combustíveis é da ordem de 26%, isso é em grande medida em virtude do mandato obrigatório de mistura. No caso da gasolina, apesar da mistura de etanol anidro estar autorizada a ser praticada entre os percentuais de 18% a 27,5% de volume, desde 16 de março de 2015 é praticada a mistura de 27% 72. Para garantir o abastecimento nacional de combustíveis, a ANP exige estoques mínimos de etanol anidro e a comprovação constante de capacidade de atendimento do mandato de mistura. Esses critérios para formação do estoque estão previstos na Resolução 67/2011 73. Para distribuidores, o etanol anidro pode ser adquirido mediante duas modalidades: regime de contrato de fornecimento, por meio do qual o distribuidor contrata com o fornecedor de etanol anidro, 90% do volume comercializado no ano anterior, entre 1o. de maio a 30 de abril; ou regime de compra direta; aquisição para suprir a formação de estoque em cada mês, em volume suficiente para a comercialização de gasolina C (gasolina adicionada de etanol anidro), no mês subsequente. Para produtores, o regime de comprovação é diferente. A cooperativa de produtores ou a empresa comercializadora de etanol deverá possuir, em 31 de janeiro e em 31 de março, estoques próprios com volumes mínimos de 25% e 8%, respectivamente, da sua comercialização de etanol anidro combustível com o distribuidor no ano civil anterior. E se tiverem firmado contrato com o distribuidor de, no mínimo, 90% do volume de etanol anidro combustível comercializado no ano anterior, fica dispensado da comprovação de estoque do volume mínimo de 25% em 31 de janeiro só comprova os 8% em 31 de março -. A Resolução do CNPE 11, de 11/04/2017 estendeu essas limitações de contratação também para os importadores de biocombustíveis, os quais devem seguir portanto as mesmas obrigações de 71 BRASIL, Congresso Nacional, LEI No 13.033, DE 24 DE SETEMBRO DE 2014. Conversão da Medida Provisória n 647, de 2014 - Mandato obrigatório de mistura. 72 MME, RenovaBio - Nota Explicativa sobre a Proposta de Criação da Política Nacional de Biocombustíveis, p. 35. 73 ANP, Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, Resolução 67/2011 ANP - estoques mínimos de etanol anidro e a comprovação constante de capacidade de atendimento do mandato de mistura. o manutenção de estoques mínimos e de comprovação de capacidade para atendimento ao mercado, como se fossem produtores instalados no Brasil. Mas essa obrigatoriedade de mistura do etanol nos combustíveis fósseis só faz sentido se as externalidades positivas superarem as negativas, principalmente com relação à mudança indireta do uso da terra, à possibilidade de destruição de florestas, à perda de empregos ou à exploração da mão de obra. Dessa forma, os impactos negativos econômicos, sociais e ambientais dos biocombustíveis precisam ser sistematicamente mensurados para poderem ser minimizados ou descartados. 8. Escoamento da produção pelo Porto de Santos A capacidade de produção de biocombustíveis encontra-se no limite 74. Para agravar a situação, a estagnação econômica, o alto endividamento e os escassos investimentos pressionam a capacidade de produção a atuar no limite operacional. A inexistência de cenário favorável e previsível afasta os investimentos em produção de etanol, o que atinge a produtividade dos canaviais, que tende a reduzir nas próximas safras, e gera condições desfavoráveis a renovações de canavial, aumentando ainda mais o risco climático, que é intrínseco do agronegócio e se acentua com as mudanças climáticas. Esse cenário aumenta a necessidade de etanol importado para cumprir o mandato obrigatório de mistura de etanol anidro à gasolina. A iniciativa privada limita-se a ações conservadoras, em compasso de espera, principalmente porque: 1. falta um mercado de commodities próprio que estabilize e uniformize os preços; 2. ainda são inexistentes as políticas e mecanismos de precificação e de contratação de longo prazo. Além disso, há um tempo longo de maturação dos investimentos nesta área. Menor que o de construção de uma refinaria de petróleo, que leva em torno de quatro anos, a construção de uma usina de etanol demora de um a dois anos em média após a tomada de decisão do investidor, mas depende do ciclo da cana-de-açúcar que é de 4 a 5 anos 75 depois desse período o canavial tem que ser replantado, pois perde muita produtividade. Em termos de suprimento na regularidade do abastecimento, bem como quanto ao preço, haja vista a exposição externa e ineficiências logísticas, o cenário também é bastante desfavorável. A movimentação de derivados de petróleo e de biocombustíveis no Brasil é feita fundamentalmente pelo transporte marítimo que depende principalmente da infraestrutura portuária primária, que hoje 74 MME, RenovaBio - Nota Explicativa sobre a Proposta de Criação da Política Nacional de Biocombustíveis, p. 31. 75 Ibid., p. 32. está sobrecarregada. Distribuidores, importadores e operadores logísticos enfrentam a falta disponibilidade de píeres - pontos de atracação para os navios. Além disso, há várias restrições para uso dos dutos para transporte para os tanques, para armazenagem e de braços para carregamento rodoviário. O porto de Santos, no estado de São Paulo, é a via pela qual o etanol brasileiro é exportado. Diversas empresas operam em portos públicos com contratos de 6 meses, o que gera insegurança quanto à constância da movimentação de combustíveis e isso constrange os investimentos para a ampliação das instalações, que seriam necessárias para garantia do abastecimento. Um mercado mais aberto e com preços mais competitivos poderiam estimular novos investimentos privados como os que estão se concretizando em Porto do Açu (RJ), Porto Central (ES) e Pecém (CE) 76. Os acessos às áreas portuárias também precisam de manutenção e/ou expansão de rodovias e de ferrovias auxiliares, de modo a fortalecer as atividades do abastecimento de combustíveis. O Porto de Santos (SP) é um exemplo de estrangulamento viário em seu acesso 77. No entorno do porto circulam 5.865 caminhões, 11.074 caminhonetes, além dos carros (145.542), motos (47.346) e outros veículos (3.677) 78. Do ponto de vista regulatório, também é necessária maior transparência quanto às informações sobre a utilização de ativos e à definição das regras de livre acesso, garantindo o direito de preferência do proprietário da instalação, haja vista que, mesmo nos terminais de combustíveis operados por agentes privados, a tendência é de a Petrobras ser proprietária da maioria dos dutos de derivados e de muitos terminais estratégicos 79. Um trabalho com aprimoramentos nas áreas de logística, transparência e accountability conduzirá para a potencialização das fontes tratadas neste documento e assim a elevação do próprio Brasil como um agente respeitável neste tema. O Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDES tem sido o principal financiador do setor sucroenergético, tanto por meio do investimento na criação de infraestrutura produtiva com implantação, modernização e expansão de usinas, financiamento de capital de giro, pesquisas científicas, plantio e renovação de canaviais, como na criação de infraestrutura logística, incluindo a criação meios para viabilizar a cogeração de energia. O principal meio de concessão de crédito pelo é o programa BNDES Finem (Financiamentos a Empreendimentos), que possui uma linha de 76 Ibid. Ibid. 78 HADDAD FILHO, Elias Salim, Qualidade de vida e desenvolvimento econômico sustentável em Santos, Santos [Brazil]: Editora Universitária Leopoldianum, 2007, p. 57. 79 MME, RenovaBio - Nota Explicativa sobre a Proposta de Criação da Política Nacional de Biocombustíveis, p. 29. 77 financiamento exclusiva para transporte e distribuição de gás e biocombustíveis e para logística, contemplando os modais rodoviário, ferroviário, hidroviário, portuário, infraestrutura aeroportuária e aquisição de equipamentos e sistemas de transporte de carga e passageiros, com taxas de juros de 1,3% a.a 80 A distribuição do etanol utiliza, como principais modais para o transporte, o rodoviário, o ferroviário e, de forma menos significativa, os modais hidroviários e dutoviários. A maioria dos investimentos do BNDES têm sido voltados para os modais rodoviário e ferroviário, mas são necessários investimentos nos sistemas dutoviários e hidroviários, caso o Brasil queira se tornar competitivo na produção e exportação de etanol no mercado mundial 81. Mesmo dentro do Brasil, há obstáculos logísticos à circulação do etanol. As regiões Norte e Nordeste possuem demanda reprimida pela falta de infraestrutura para acesso ao mercado consumidor de etanol combustível (fundamentalmente concentrado na região Sudeste) 82. O volume de financiamentos do BNDES para o setor sucroenergético, entre 2002 e 2015, foi em torno de R$ 33,9 bilhões, em projetos de infraestrutura, plantio, capital de giro e pesquisas, sendo mais de R$ 4,5 bilhões em logística, sobretudo, nos portos de Santos-SP e Paranaguá-PR, o que de certo modo reflete o escoamento da produção sucroenergética para exportação para esses dois portos 83. Mas ainda há muito a fazer, principalmente para reduzir os fretes e isso impacta a competitividade do produto. Citando um exemplo, estudo de 2011 compara que enquanto nos EUA o custo do frete era de US$0.60 por litro no Brasil variava de US$1.48 a US$1.63 84 Essas limitações de infraestrutura e altos custos dos fretes são uns dos principais empecilhos à cadeia produtiva do etanol tanto para abastecimento do mercado interno como externo. Levantamento apontou que os custos de corte, carregamento e transporte da produção da cana-deaçúcar, para a safra 2016/17, no estado de São Paulo, foram além de altos, muito díspares. Enquanto na região de Olímpia, o custo, por tonelada, referente a uma distância de 25 km foi de R$ 26,77, na região de Andradina esse valor chegou a R$ 37,25 85. Em um país continental como o Brasil, muitas 80 BNDES, BNDES Finem, BNDES, disponível em: <http://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/financiamento/bndes-finem/bndes-finem>, acesso em: 29 jun. 2018. 81 MILANEZ, Artur Yabe et al, Logística para o etanol: situação atual e desafios futuros, 2010, p. 95. 82 Ibid., p. 54. 83 SILVA, Laís; PEREIRA, Mirlei, Os financiamentos do BNDES à logística do setor sucroenergético (2002-2015): concentração e reforço do uso corporativo do território no Brasil, GOT, Revista de Geografia e Ordenamento do Território, n. 12, p. 335–356, 2017. 84 VALDES, Constanza, Brazil’s Ethanol Industry: Looking Forward / BIO-02 Economic Research Service/USDA, USA: [s.n.], 2011. 85 FRANÇOSO, Renato Frias et al, Relação do custo de transporte da cana-de-açúcar em função da distância, Revista IPecege, v. 3, n. 1, p. 100–105, 2017. são as variáveis, como o tipo de relevo, qualidade das estradas, preço do combustível na região, valorização da mão-de-obra, contratos particulares com usinas e prestadores de serviço entre outros. A malha de transportes rodoviários é um dos principais pontos a ser melhorado para otimizar a eficiência da distribuição, baratear os preços e incentivar as exportações de etanol. A maioria das cidades produtoras está há mais de mil quilómetros das regiões portuárias 86. Conclusão O etanol tem uma importante função em contribuir para se alcançar os objetivos previstos na Agenda 2030, especialmente ODSs 7 (energia sustentável) e 13 (ação contra a mudança climática), mas contribuindo também para ODSs 8 (crescimento econômico e trabalho decente), 9 (indústria, inovação e infraestrutura), 2 (agricultura sustentável e zero fome) e 15 (florestas e ecossistemas). Esee impacto é positivo principalmente porque o etanol é um combustível de transporte de baixo carbono que pode ser imediatamente usado para diminuir a intensidade de carbono do setor de transporte. Trata-se de uma solução imediata e possivelmente temporária antes de maiores alterações serem implementadas na frota, na infraestrutura e nas formas de transporte. Para o Brasil, há ainda mais vantagens na exploração desse biocombustível levando em conta diversos aspectos naturais, econômicos, culturais e tecnológicos. Isso justifica que tem havido um significativo histórico de intervenção no domínio econômico para fomentar essa agroindústria. Contudo, as políticas públicas são muitas vezes descompassadas e incongruentes gerando muitas vezes que vantagens concedidas por um instrumento jurídico sejam anulados em virtude de outras iniciativas ou dificuldades técnicas. Os gargalos de infraestrutura logística são um desses desafios que acabam impactando negativamente o investimento no etanol. Assim, para que as externalidades positivas do fomento à produção, comercialização, distribuição e uso do etanol possam ser efetivadas as atividades portuárias e de logística precisam ser otimizadas. São necessários investimentos multimodais e uma coordenação de políticas que envolvem muitas áreas não só a relativa ao mercado sucroenergético. Referências AGRA, Agribusiness Intelligence. World Ethanol & Biofuels Report. 2017. Disponível em: <https://www.agra-net.com/agra/world-ethanol-and-biofuels-report/>. 86 VALDES, Brazil’s Ethanol Industry: Looking Forward / BIO-02 Economic Research Service/USDA. ALISSON, Elton. Etanol de segunda geração poderá ser economicamente viável a partir de 2025. Agência FAPESP, 2017. Disponível em: <http://agencia.fapesp.br/etanol_de_segunda_geracao_podera_ser_economicamente_via vel_a_partir_de_2025/26272/>. ANEEL, Agência Nacional de Energia Elétrica. Matriz de energia elétrica. [s.l.: s.n.], 2017. Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/OperacaoCapacidadeBrasil.cfm>. ANP, Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. 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