Solidarietà inter e intra generazionale

Guido Canavesi - Edoardo Ales (a cura di) La vecchiaia nella tutela pensionistica Seminari Previdenziali Maceratesi – 2017 Collana Fondazione Marco Biagi G. Giappichelli Editore – Torino 12 12 Collana Fondazione Marco Biagi Direttore responsabile Francesco Basenghi Comitato scientifico Marina Orlandi Biagi (Presidente), Tindara Addabbo, Edoardo Ales, Francesco Basenghi, Janice Bellace, Susan Bisom-Rapp, Roger Blanpain, Tommaso M. Fabbri, Luigi E. Golzio, Csilla Kollonay, Alan C. Neal, Jacques Rojot, Riccardo Salomone, Yasuo Suwa, Tiziano Treu, Manfred Weiss Comitato di redazione Ylenia Curzi, Alberto Russo, Olga Rymkevich, Iacopo Senatori, Carlotta Serra Segreteria di redazione Fondazione Marco Biagi, Università di Modena e Reggio Emilia Largo Marco Biagi 10, 41121 Modena Tel. +39 059 2056031; Fax +39 059 2056068 E-mail: fondazionemarcobiagi@unimore.it Sito Internet: www.fmb.unimore.it Guido Canavesi - Edoardo Ales (a cura di) La vecchiaia nella tutela pensionistica Seminari Previdenziali Maceratesi – 2017 Collana Fondazione Marco Biagi G. Giappichelli Editore – Torino © Copyright 2019 - G. GIAPPICHELLI EDITORE - TORINO VIA PO, 21 - TEL. 011-81.53.111 - FAX 011-81.25.100 http://www.giappichelli.it ISBN/EAN 978-88-921-8137-3 La pubblicazione di questo volume nella Collana è stata decisa dal Consiglio di amministrazione della Fondazione Marco Biagi, dopo aver ricevuto il parere favorevole del Comitato scientifico. Il Comitato si è espresso a seguito di una procedura che, secondo i criteri della peer review, ed al fine di assicurare la qualità scientifica della Collana, garantisce la trasparenza dei criteri valutativi, l’autonomia dei giudizi espressi e l’anonimato dei revisori e dell’autore. Pubblicato nel mese di aprile 2019 presso la G. Giappichelli Editore – Torino Titolo capitolo V Indice-Sommario pag. Abbreviazioni riviste VII Prefazione Pasquale Sandulli, Stefano Giubboni X Le prestazioni pensionistiche a tutela della vecchiaia nel prisma dei principi costituzionali tra vecchie questioni e nuovi bisogni Madia D’Onghia 1 Finanziamento del sistema di Welfare, sostenibilità e riforme in cantiere Valeria Filì 14 17 luglio 1898 – 17 luglio 2017. 119 anni dalla nascita della cassa nazionale pensione. I requisiti di accesso alle prestazioni Alberto Avio 26 Le eclissi del principio di automaticità delle prestazioni previdenziali Una passeggiata nel bosco dell’art. 2116 c.c. Pietro Capurso 37 Il processo previdenziale Sebastiano Luigi Gentile 50 Il principio di automaticità delle prestazioni Matteo Verzaro, Fabrizio Ferraro, Ilaria Bresciani, Claudia Carchio, Rosa Di Meo 64 Solidarietà inter e intra generazionale Matteo Avogaro, Stefania Buoso, Gionata Cavallini, Simone D’Ascola, Giovanna Pistore, Lisa Taschini 94 VI Indice-Sommario pag. Le politiche di invecchiamento attivo Giovanni Calvellini, Stefano Iacobucci, Giulia Marchi, Martino Matarese, Marco Tufo 117 Gli strumenti di pensionamento anticipato Maria Agliata, Daniela Del Duca, Chiara Paolini 142 Autori del volume 165 Abbreviazioni riviste Abbreviazioni riviste A&S AC ADL AppNDI AsS BCLR C&CC CG CI CS DD DDP DE D&G D&L D&R DL DLM DLRI DML DP DPL DPL-Oro DRI DS EGT EL Enc. dir. FA FI GADI GC GComm GCost Ambiente e Sicurezza Archivio civile Argomenti di diritto del lavoro Appendice al Novissimo Digesto italiano L’assistenza sociale Bullettin of Comparative Labour Relations Contratti e Contrattazione Collettiva Corriere Giuridico Contratto e impresa Consiglio di Stato Democrazia e diritto Digesto delle discipline pubblicistiche Diritto dell’economia Diritto e Giustizia Diritto e lavoro – Rivista critica di diritto del lavoro Danno e responsabilità Il diritto del lavoro Diritti lavori mercati Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali Il diritto del mercato del lavoro Diritto pubblico Diritto e pratica del lavoro Diritto e pratica del lavoro, serie oro Diritto delle relazioni industriali Droit social Enciclopedia giuridica Treccani Economia e lavoro Enciclopedia del diritto Foro amministrativo Foro italiano Giurisprudenza annotata di diritto industriale Giustizia civile Giurisprudenza commerciale Giurisprudenza Costituzionale VII VIII GD GDA GDI GI GLav GM GN GU I&S IJCLLIR ILJ ILLeJ IPrev JLB JLR JPE L80 LD LG LI LPA LPO MFI MGC MGI MGL NDI NGCC NGL NLCC OGL PD PE QCost QDLRI QFMB QL QRIDL QRS Racc. RCC RCP RDC Abbreviazioni riviste Guida al diritto – Il Sole 24 Ore Giornale di diritto amministrativo Giurisprudenza di diritto industriale Giurisprudenza italiana Guida al Lavoro Giurisprudenza di merito Guida normativa Gazzetta Ufficiale Imprese e Stato The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations Industrial Law Journal Italian Labour Law e-Journal Informazione previdenziale Japanese Labor Bulletin Japanese Labor Review Journal of Political Economy Lavoro ’80 Lavoro e diritto Il lavoro nella giurisprudenza Lavoro informazione Il lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni Lavoro e previdenza oggi Massimario del Foro italiano Massimario di Giustizia civile Massimario della giurisprudenza italiana Massimario giurisprudenza del lavoro Novissimo Digesto italiano Nuova giurisprudenza civile commentata Notiziario della giurisprudenza del lavoro Le nuove leggi civili commentate Orientamenti della giurisprudenza del lavoro Politica del diritto Politica e economia Quaderni costituzionali Quaderni di diritto del lavoro e delle relazioni industriali Quaderni Fondazione Marco Biagi Quaderni di diritto del lavoro Quaderni delle rivista italiana di diritto del lavoro Quaderni di Rassegna Sindacale Raccolta Rivista della Corte dei Conti Responsabilità civile e previdenziale Rivista di diritto civile Abbreviazioni riviste RDComm RDI RDSS RFI RGC RGI RGL RI RIDL RIMP RIT Riv. Pen. RPA RS RTDPC RTDPub SM SS Rivista di diritto commerciale Rivista di diritto industriale Rivista del diritto della sicurezza sociale Repertorio del Foro italiano Repertorio della Giustizia civile Repertorio della giurisprudenza italiana Rivista giuridica del lavoro e della previdenza Relazioni industriali Rivista italiana di diritto del lavoro Rivista degli infortuni e malattie professionali Revue International de Travail Rivista Penale Rassegna parlamentare Rassegna sindacale Rivista trimestrale di diritto e procedura civile Rivista trimestrale di diritto pubblico Stato e mercato Sicurezza sociale IX Prefazione X Prefazione Pasquale Sandulli, Stefano Giubboni Sin dal loro avvio nel 2016, i Seminari previdenziali maceratesi hanno voluto costituire – con l’obiettivo generale di una rivitalizzazione degli studi di previdenza sociale e, più in generale, di sicurezza sociale – un luogo aperto di discussione e un forum di confronto e scambio di idee che mettesse al centro l’iniziativa e l’impegno delle più giovani generazioni di ricercatori. Giunti alla terza edizione, i Seminari, tenendo fede allo spirito e alle finalità che li hanno ispirati, hanno già stimolato ricerche e discussioni, con primi significativi risultati, a partire dal volume curato da Guido Canavesi ed Edoardo Ales e che raccoglie i lavori del primo seminario interdisciplinare del 2016 1. La raccolta che viene qui presentata costituisce il secondo tassello di una collana che si annuncia vitale, ed ha già dato ulteriori frutti, come si dirà appresso. Il seminario del 2017, svoltosi a Perugia, è intitolato a: La vecchiaia nella tutela pensionistica. È un tema, verrebbe da dire con la prima relatrice, “vecchio” o più correttamente risalente, ma la trattazione di Madia D’Onghia evidenzia subito un approccio propriamente moderno, dato il richiamo immediato ai principi costituzionali ed il riferimento ai nuovi bisogni. È agevole comprendere come l’evento “vecchiaia”, storicamente determinante del sistema, continui (non solo in Italia) ad essere la porta d’ingresso del sistema, anche nell’impianto costituzionale progressivamente evoluto nelle sue applicazioni e progressivamente conformato attraverso la diuturna opera della Corte costituzionale. L’apertura ai nuovi bisogni, fra i quali spicca l’attenzione alla situazione dei lavoratori precari, e la riflessione sull’avvicendamento generazionale costituiscono spunti essenziali per consentire ai relatori principali del Seminario di avviare i giovanissimi sul percorso, che non può che essere un discorso di continuità, legato ai cicli della persona, quello vitale, quello professionale, quello relazionale, in una logica di bilanciamento delle esigenze e degli interessi che coinvolge tutte le dimensioni del diritto del lavoro. Uno spunto di questa relazione concerne il tema dell’automaticità delle prestazioni nella sua originaria accezione e originaria funzione di strumento solidaristico ante litteram, e prepara il terreno per una specifica relazione, in cui si avver1 Il primo volume, curato da G. Canavesi ed E. Ales, è infatti dedicato a Il sistema previdenziale italiano: principi, struttura ed evoluzione, Torino, 2017. Prefazione XI te del tendenziale declino del principio, addirittura negato nella recente vicenda istitutiva del fondo di tesoreria per la gestione del TFR non destinato a previdenza complementare. Significativa è la risposta del gruppo di lavoro sullo stesso tema, che anzi coglie gli sviluppi successivi volti dapprima ai tentativi di estensione all’area dei parasubordinati grazie alla giurisprudenza, e poi i vari tentativi legislativi di estensione all’area del lavoro autonomo nel quadro dei provvedimenti per la genitorialità. Su di essi il gruppo di studio si appoggia per puntare ad una dilatazione dell’ambito di operatività del principio di automaticità, non senza aver prima preso atto delle difficoltà operative e concettuali che ostacolano tale processo estensivo. Ma frutti altrettanto significativi spuntano dai semi a profusione gettati dalla prima relazione, in ordine ad altri snodi centrali del sistema pensionistico, che, in quanto fondato sul criterio della ripartizione, finisce per “stressare” la solidarietà come cardine regolatore dei meccanismi di protezione sociale nell’ambito certamente della medesima generazione, ma anche nell’ambito dei rapporti intergenerazionali. D’altra parte, l’attenzione al recupero, nei limiti del ragionevole, della flessibilità di accesso alle prestazioni pensionistiche, costituisce un preciso segnale di consapevolezza degli organizzatori del seminario del collegamento fra fase attiva e fase di quiescenza: la data di svolgimento del seminario ha impedito al gruppo delegato al tema di valutare gli eventi legislativi verificatisi con il nuovo assetto contrattuale di governo, e quindi di cogliere – come invece si ritiene qui di poter fare – nelle recenti formule di anticipazione pensionistica, una sorta di linea di continuità nel brancolante percorso di ricerca di soluzioni, ancora una volta sperimentali e capaci di incrementare le sperequazioni fra destinatari di un sistema, in cui continua a mancare un disegno di revisione organica, razionale e sostenibile, anche (e forse ancor più) dopo l’intervento del d.l. n. 4/2019. Il quadro in cui si colloca l’evento vecchiaia ai fini della protezione pensionistica si complica in ragione della relatività definitoria, quale risultante dalla progressiva e costante variazione dei requisiti di accesso al trattamento, ponendosi conseguentemente delicati problemi di successione della normativa, così come analizzati da Alberto Avio. È fin troppo scontato che ciascuno degli eventi meritevoli, secondo Costituzione, di protezione sociale, ma specialmente quello della vecchiaia, richieda una congrua base finanziaria. Così il seminario ha dedicato attenzione particolare ai profili del finanziamento, esaminati con approccio originale da Valeria Filì, che innanzitutto fissa in termini generali il coacervo delle prestazioni nel loro peso specificamente finanziario, ad esso contrapponendo i flussi finanziari da contribuzione e da fisco, attualmente nel rapporto di 2 a 1, con una seria compromissione del criterio di autosufficienza del sistema previdenziale, e pensionistico in particolare. Questa circostanza pone il problema della qualificazione (formale e sostanziale) delle “anticipazioni” dallo Stato all’Inps, ma soprattutto pone la questione di individuare quale può essere la soglia al di là della quale l’intervento finanziario dello Stato trasforma il sistema previdenziale, con rilevanti effetti anche in ordine al “merito” XII Prefazione assunto a fondamento del sistema stesso e con le ulteriori complicazioni ai fini della qualificazione delle prestazioni del “secondo welfare”. L’attenzione, infine, all’apporto contributivo di donne e stranieri evidenzia le storture di una solidarietà rovesciata. Le linee essenzialissime del processo previdenziale, nella sua autonoma configurazione, completano il quadro del materiale posto a disposizione dei gruppi di lavoro. L’intensa attività dei gruppi di lavoro, concretatesi in significative relazioni (di alcuni spunti già si è fatto cenno), conferma la bontà della formula adottata, che ha del resto già dato ulteriori frutti, anche nella stimolante e parimenti innovativa variante del dibattito intergenerazionale (I giovani interrogano i maestri), fruttuosamente celebratosi nella sede del CNEL il 12 febbraio dello scorso anno. Nel presentare al lettore questo nuovo volume dei Seminari previdenziali, non possiamo non tornare con la memoria alle terse giornate perugine del luglio del 2017, durante quali si svolsero i nostri lavori, per evocare un ricordo carico di emozioni. A quelle giornate, già segnato dalla malattia, partecipò – e fu purtroppo la sua ultima occasione pubblica – Michele Cerreta, che pronunciò a braccio, con la passione che gli era propria, un denso intervento sulle aporie del sistema pensionistico italiano. Michele ci avrebbe lasciati pochi mesi più tardi e per questo decidemmo di pubblicare subito il suo intervento, poi tradottosi in un breve scritto, anticipandolo sulla Rivista del diritto della sicurezza sociale 2. I lavori del seminario perugino che si pubblicano in questo volume vanno allora letti con la ideale introduzione di Michele Cerreta, testimonianza viva di un modo sempre rigoroso e originale (talvolta provocatoriamente originale) di fare ricerca sui nostri temi. Un ringraziamento, infine, anche da parte dei curatori va alla Fondazione Marco Biagi, per la collaborazione nella pubblicazione del volume. 2 V. M. CERRETA, Aporie del sistema pensionistico, in Riv. dir. sic. soc., 2018, 3 ss. (ed ivi, 12, la nota introduttiva di S. GIUBBONI, Michele Cerreta, previdenzialista). Titolo capitolo 94 Solidarietà inter e intra generazionale* Matteo Avogaro, Stefania Buoso, Gionata Cavallini, Simone D’Ascola, Giovanna Pistore, Lisa Taschini SOMMARIO: 1. Il concetto di solidarietà. – 2. La solidarietà “ieri”: l’affermazione del principio solidaristico nell’ordinamento pensionistico. – 3. La solidarietà inter e intra generazionale dagli anni Novanta al primo decennio Duemila. – 4. La solidarietà nella Riforma Fornero e gli orientamenti della giurisprudenza. – 5. Scelte normative regressive e circuito solidaristico di riferimento. – 6. La solidarietà nell’ottica dell’equità intergenerazionale. 1. Il concetto di solidarietà Il noto Dizionario italiano Sabatini Coletti definisce la solidarietà come «Rapporto di comunanza tra i membri di una collettività pronti a collaborare tra loro e ad assistersi a vicenda: solidarietà sociale; condivisione di pareri, idee, ansie, paure, dolori ecc.» 1. Non tragga in inganno l’apparente semplicità e linearità di tale definizione. Si tratta, infatti, non solo di un’espressione polisemica che acquisisce un significato cangiante a seconda dei contesti 2, anche scientifico-culturali, in cui è impiegata, ma, soprattutto, la solidarietà è un’idea molto antica e con una storia assai risalente 3. * Sebbene il lavoro sia frutto di una riflessione comune, il paragrafo 1 è redatto da S. D’Ascola, il 2 da G. Cavallini, il 3 da L. Taschini, il 4 da G. Pistore, il 5 da S. Buoso e il 6 da M. Avogaro. 1 AA.VV., DISC. Dizionario Italiano Sabatini Coletti, Firenze, Giunti, 1997, 2534. 2 Nicola Abbagnano riconosce peraltro l’iniziale origine giuridica del termine, poi diffuso maggiormente in altre scienze umane e sociali: N. ABBAGNANO, Solidarietà, in ID., Dizionario di filosofia, Torino, Utet, 1998, 1201. 3 Sulla quale non ci possiamo ovviamente soffermare in queste poche righe, dovendo rimandare almeno ai seguenti contributi: M.C. BLAIS, La solidarietà. Storia di un’idea, Milano, Giuffrè, 2012, per la più completa trattazione storico-concettuale apparsa in lingua italiana; S. GIUBBONI, La solidarietà, in Politica del diritto, 2012, 525 ss. per una densa analisi di impronta lavoristica incentrata sulle declinazioni che il concetto ha avuto nell’esperienza italiana (ma non solo); S. RODOTÀ, Solidarietà. Un’utopia necessaria, Bari-Roma, Laterza, 2014, per un lavoro, ad un tempo immaginifico e concreto, in cui si evidenziano i tanti ambiti della società attuale in cui l’idea di solidarietà assume importanza decisiva, allo scopo di recuperare il concetto dalla proscrizione di cui era stato oggetto secondo l’Autore. Solidarietà inter e intra generazionale 95 Nel discorso più strettamente sociologico, sebbene appaia singolare, il termine non è oggi di uso corrente, ma, come rileva Gallino, lo era fino ai primi del novecento «per designare la capacità dei membri d’una collettività di agire nei confronti di altri come un soggetto unitario» 4. È più in generale all’interno del discorso politico che la nozione circola da molti secoli. Già nella teoria aristotelica della giustizia, ove si distinguono giustizia distributiva e giustizia commutativa, è possibile riconoscere un ruolo per il principio di solidarietà, che, pur in forme diverse, è utilizzato per la distribuzione delle risorse pubbliche e private. Con la rivoluzione francese, cui convenzionalmente si riconduce il trasferimento di alcuni valori dell’illuminismo filosofico all’interno delle strutture politico-statuali, vi è una tappa fondativa importante. Nella triade liberté fraternité égalité, infatti, è la seconda, la fraternità, il valore in cui si riconosce il concetto di solidarietà. Come si è evidenziato 5, tuttavia, in quella fase la solidarietà è ancora ricondotta a un moto spontaneo che dovrebbe guidare l’azione dei consociati, senza il riconoscimento di precisi obblighi positivi in capo allo Stato, funzionali alla sua implementazione. Del resto, con la rivoluzione francese si affermano l’eguaglianza formale e i diritti umani c.d. di prima generazione, mentre è evidente che è solo con i diritti di seconda generazione (tra cui i diritti sociali in senso moderno) che si verifica la concretizzazione più significativa della solidarietà. Si tratta di una fase che arriverà con l’affermazione dello Stato sociale, oltre un secolo dopo la rivoluzione, ma, nella maggior parte dei casi, addirittura dopo il secondo conflitto mondiale 6. Nel moderno costituzionalismo democratico-sociale, la dinamica attuativa della solidarietà non può che estrinsecarsi in un trasferimento di risorse materiali, ciò che richiede di individuare, almeno in via generalissima, chi siano i protagonisti di tale scambio e quali siano dunque le direttrici della redistribuzione, assiologicamente orientata, che esso realizza. Anzitutto, va chiarito che, non esistendo patrimoni o ricchezze auto-generati, lo Stato e i soggetti pubblici non hanno risorse proprie se non in quanto prelevate dalla ricchezza privata sulla base di principi e regole politicamente fissati, che possono pertanto variare nello spazio e nel tempo. Assumendo il caso italiano come modello, va dunque in primo luogo chiarito che, benché gli istituti previdenziali e assistenziali abbiano una propria autonomia finanziaria e di bilancio, l’ambito in cui si iscrivono tutte le politiche attuative della solidarietà è quello del sistema economico generale, ossia della fiscalità generale. L. GALLINO, Solidarietà, in ID., Dizionario di sociologia, Torino, Utet, 2006, 641. S. GIUBBONI, La solidarietà, cit., 530 e S. RODOTÀ, Solidarietà, cit., 22 ss. 6 V. almeno G. A. RITTER, Storia dello stato sociale, Bari-Roma, Laterza, 1996; F. FRANZONI, P. GRAZIOLI, I nodi critici del Welfare State: modelli, segnali di crisi, scenari futuri, in M. LA ROSA, L. BENEDETTI, F. FRANZONI, P. GRAZIOLI (a cura di), Solidarietà, equità e qualità, Milano, Franco Angeli, 1995. 4 5 96 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini Infatti, alla base di ogni istituto vi è una scelta politica di allocazione delle risorse, con la quale i soggetti governanti impongono un sacrificio economico a chi ha di più, per migliorare la condizione di chi ha di meno. Come noto, nel sistema costituzionale 7 della sicurezza e della previdenza sociale, il bisogno e il rischio sono gli eventi che rendono necessari i meccanismi della solidarietà. Più che di eventi, peraltro, si tratta di condizioni in cui possono trovarsi i cittadini. Del resto l’art. 38 Cost. parla di mantenimento e assistenza sociale per i «cittadini sprovvisti dei mezzi necessari per vivere» e di «mezzi adeguati alle esigenze di vita» per i lavoratori che incorrano in vicende che minano la capacità professionale e di produzione di reddito, così evidenziando che esistono due aree fondamentali della solidarietà in costituzione: la solidarietà c.d. generale e la solidarietà c.d. previdenziale. Da tempo, infatti, gli studiosi hanno ricondotto al principio di solidarietà le più diverse forme in cui la previdenza sociale pubblica (ma anche privata) si manifesta 8. E, più in generale, nell’economia sociale di mercato cui sostanzialmente corrisponde il modello adottato nel nostro paese, al principio di solidarietà può essere ricondotta gran parte dei correttivi sociali al neoliberismo. Nel sistema italiano è l’art. 2 Cost. ad apparire decisivo, ancor prima del 38. Infatti già in apertura della Carta fondamentale si «istituzionalizza» la solidarietà evocando l’esistenza di una serie di prestazioni «imposte» 9 ai lavoratori e ai cittadini, su cui tali prestazioni gravano come «adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà». Se questa è l’impronta essenziale presente nella Costituzione, va nondimeno ricordato che, come accennato, da un lato la recezione ordinamentale del principio di solidarietà, in un sistema retto da una costituzione democratica con impronta sociale, ha un carattere ineliminabile di politicità e dall’altro che tale carattere opera su almeno due livelli, uno pre-costituzionale e uno post-costituzionale. Alludendo al primo livello si vuol dire che, anche a prescindere da una determinata Costituzione, non è in astratto indispensabile che qualsiasi ordinamento – ove valga il brocardo per cui ubi societas ibi ius – sia caratterizzato dalla presenza del principio di solidarietà. Infatti, come si è notato, se l’idea della solidarietà caratterizzasse necessariamente tutti gli ordinamenti, essa andrebbe accolta nel suo contenuto minimo 10, con una portata di poco superiore al principio del neminem laedere. A livello post-costituzionale, una volta che il principio di solidarietà sia accolto quale fondamento dei diritti sociali come accade nella nostra Carta, la recezione 7 Vedi F. GIUFFRÈ, La solidarietà nell’ordinamento costituzionale, Milano, Giuffrè, 2002, per un importante studio in materia. 8 Sulle «molteplici forme della solidarietà nella previdenza sociale» vedi, ex multis, C. LAGALA, La previdenza sociale tra mutualità e solidarietà, Bari, Cacucci, 2001, 32 ss. 9 I virgolettati sono di I. MARINPIETRI, Lavoro e solidarietà sociale, Torino, Giappichelli, 1999, 72. 10 Lo evidenzia F. GIUFFRÈ, op. cit., 8-9. Solidarietà inter e intra generazionale 97 ordinamentale del medesimo, e dunque le forme con cui esso dispiega i suoi effetti e si estrinseca, variano a seconda del diritto positivo di volta in volta vigente. In questo frangente si apprezza chiaramente il citato elemento della politicità, infatti è innegabile che le forme assunte dai vari istituti dello stato sociale, a costituzione invariata, mutano a seconda delle scelte politiche democraticamente riconducibili alla volontà generale espressa dai cittadini. I fattori principali con cui devono fare i conti tali scelte politiche sono almeno due: in primo luogo la limitatezza delle risorse economiche e in secondo luogo la cangiante configurazione del mercato del lavoro che determina la tipologia e l’intensità dei bisogni e dei rischi cui di volta in volta bisogna far fronte. Su questi aspetti sarà incentrata nel prosieguo l’attenzione, ma ci limitiamo qui a ricordare due circostanze: la prima è che la limitatezza delle risorse finanziarie non ha carattere inesorabile o trascendente, ma discende a sua volta da scelte politiche e di modello economico (la governance finanziaria degli stati UE disegnata a partire dal 1992 impone determinati vincoli; un sistema finanziario e monetario differente ne potrebbe imporre altri 11). La seconda, relativa all’interferenza tra dinamica del mercato del lavoro e caratteristiche del sistema previdenziale (pensionistico e non solo), è che in un mercato del lavoro diversificato e sfaccettato, i bisogni dei soggetti coinvolti si diversificano a loro volta e interferiscono tra di loro sia sincronicamente che diacronicamente. Ciò pone un gran numero di problemi, in parte nuovi, come ad esempio le discontinuità reddituali (che comportano difficoltà di sostentamento immediate, ma anche future per le conseguenti interruzioni negli adempimenti contributivi 12). Come emergerà nei prossimi paragrafi, si segnala infine che la concretizzazione della solidarietà nel sistema pensionistico, realizzata attraverso il trasferimento di risorse da alcune categorie di soggetti ad altri, può assumere due vesti fondamentali: quella della solidarietà intergenerazionale e quella della solidarietà intra-generazionale. Con la prima si fa riferimento in primo luogo al sistema pensionistico a ripartizione, ma anche a istituti che impongono oneri a pensionati di lungo corso il cui trattamento superi un determinato ammontare, per favorire altri soggetti, anche di generazioni diverse, come i giovani che andranno in pensione più tardi e con regimi contributivi e di calcolo dell’assegno più sfavorevoli. Con la seconda si allude a meccanismi di trasferimento interni a una medesima generazione, quindi, ad esempio, l’introduzione di un prelievo dalle somme versate per le pensioni più elevate allo scopo di incrementare (o, almeno, mantenere stabili) le pensioni più modeste. La letteratura su tali questioni è sterminata. Richiamiamo almeno S. SCIARRA, Solidarity and conflict. European Social Law in Crisis, Cambridge, Cambridge University Press, 2018 (traduzione aggiornata di un volume in precedenza pubblicato in Italia per i tipi di Laterza); S. GIUBBONI, Diritti e solidarietà in Europa. I modelli sociali nazionali nello spazio giuridico europeo, Bologna, Il Mulino, 2012; S. SCIARRA (a cura di), Solidarietà, mercato e concorrenza nel welfare italiano. Profili di diritto interno e comunitario, Bologna, Il Mulino, 2007. 12 Cfr. già P. BOZZAO, La tutela previdenziale del lavoro discontinuo, Torino, Giappichelli, 2005. 11 98 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini Il contributo di perequazione e il contributo di solidarietà sono esempi di meccanismi che realizzano in parte la prima e in parte la seconda. Si tratta di soluzioni che richiedono grande equilibrio e che risultato particolarmente impegnative nelle congiunture economicamente più difficili, ma d’altra parte è proprio in quelle circostanze che la solidarietà diventa un prezioso «criterio di verifica delle scelte di protezione sociale» 13. 2. La solidarietà “ieri”: l’affermazione del principio solidaristico nell’ordinamento pensionistico Nel paragrafo che precede si è visto come l’espressione «solidarietà» sia capace di esprimere una pluralità di significati, mutevoli anche secondo le inclinazioni ideologiche e politiche dell’interprete. Si tratta ora di verificare come essa si sia declinata, in termini giuridici, nel più ristretto ambito del diritto previdenziale e, in particolare, del diritto pensionistico. Richiamata già nella Carta del Lavoro del 1927, ove veniva riferita al vincolo di collaborazione che nell’ideologia fascista avrebbe dovuto presiedere, anche in materia previdenziale, i rapporti tra capitale e lavoro 14, la solidarietà assume nel nostro ordinamento il rango di vero e proprio canone giuridico solo con la Costituzione repubblicana, la quale, come noto, vi fa riferimento (esplicito o implicito) in numerose disposizioni, a partire dall’art. 2 Cost. In senso ampio, il concetto di solidarietà viene richiamato nelle previsioni costituzionali a consacrazione del carattere spiccatamente sociale del neonato Stato democratico, che richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale dell’uomo, e ciò anche in vista dell’assolvimento del proprio compito di perseguire l’eguaglianza sostanziale dei cittadini 15. Nell’ambito del diritto previdenziale, l’affermazione mistificatoria della “solidarietà corporativa” tra capitale e lavoro di epoca fascista non aveva intaccato nella struttura il carattere mutualistico-assicurativo del sistema previdenziale 16, il quale aveva caratterizzato già l’esperienza originaria delle prime casse di mutuo soccorso 17. S. BUOSO, Legalità e solidarietà nell’ordinamento dello stato sociale, Napoli, Jovene, 2017, 2. Cfr. la dichiarazione XXVI, ove si afferma che «la previdenza è un’alta manifestazione del principio di collaborazione. Il datore di lavoro e il prestatore di opera devono concorrere proporzionalmente agli oneri di essa». 15 La letteratura sul carattere solidaristico che connota la forma di Stato democraticosociale e sulle sue implicazioni a livello costituzionale è notoriamente sterminata, per una valorizzazione del concetto nella dottrina più recente, S. RODOTÀ, Solidarietà, cit. 16 M. D’ONGHIA, Diritti previdenziali e compatibilità economiche nella giurisprudenza costituzionale, Cacucci, Bari, 2013, 24, nt. 4. 17 M. STRONATI, Solidarietà relazione e solidarietà universale: la “liberazione dal bisogno” tra Otto e Novecento, in G. CANAVESI, E. ALES (a cura di), Il sistema previdenziale italiano. Princi13 14 Solidarietà inter e intra generazionale 99 Le disposizioni costituzionali gettano invece le fondamenta per l’evoluzione del sistema previdenziale, vista dagli stessi costituenti come «uno dei passaggi fondamentali nell’edificazione del nuovo Stato» 18, e, in particolare, per il suo passaggio da un sistema mutualistico-assicurativo – dove cioè la solidarietà si realizza all’interno di una comune cerchia di interessati – a uno propriamente solidaristico – nel quale, al contrario, «l’interesse perseguito è un interesse superiore all’interesse di quanti sono esposti al rischio e concorrono al finanziamento delle prestazioni» 19. Le traiettorie lungo le quali il principio solidaristico ha storicamente trovato affermazione nel sistema previdenziale, nella sua dimensione intra generazionale e intergenerazionale, secondo le accezioni già menzionate, sono molteplici. Il legislatore ha infatti attenuato il rigore del principio mutualistico attraverso diversi interventi – si pensi all’introduzione del minimo di pensione, all’estensione del principio dell’automaticità alla materia pensionistica, all’istituto della perequazione automatica 20 – volti a realizzare la garanzia dell’adeguatezza di cui all’art. 38 Cost. attraverso un’azione ridistributiva delle risorse all’interno di un comune gruppo generazionale. La principale espressione della solidarietà intergenerazionale nel sistema pensionistico si ritrova invece nell’adozione del sistema pensionistico c.d. a ripartizione 21, su cui merita dedicare alcuni brevi cenni al fine di apprezzare come il principio di solidarietà si sia progressivamente affermato nel sistema previdenziale della prima età repubblicana. Come noto, nel sistema a ripartizione (spesso denominato anche attraverso con l’anglismo pay as you go ovvero con l’acronimo PAYG), al contrario che nel sistema c.d. a capitalizzazione, a regime fino alle riforme del dopoguerra 22, i trattamenti pensionistici sono finanziati dalle contribuzioni pagate dai (o per i) lavoratori attivi 23. pi, struttura ed evoluzione, Giappichelli, Torino, 2017, spec. 5 ss., la quale parla di “solidarietà relazionale” in riferimento all’esperienza delle prime casse di mutuo soccorso. 18 L. GAETA, Lo stato sociale all’assemblea costituente, in QF, 2017, 500. 19 M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del Welfare State, in DLRI, 2013, 4, 647. Nello stesso senso cfr. M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Giappichelli, Torino, 2015, 37, ove si osserva che nell’ordinamento attuale «la tutela di chi versa in condizioni di bisogno viene […] riconosciuta come una esigenza solidaristica: di un’esigenza, cioè, che trascende l’interesse del singolo e coinvolge tutta la collettività». 20 Sono questi gli istituti richiamati da M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del Welfare State, cit., 647. 21 M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., 249 s.; G. LUDOVICO, A.B.V. WEINTRAUB, A responsabilidade intergeracional no direito previdenciário, Aracne, Canterano, 52 ss.; R. CASILLO, La pensione di vecchiaia. Un diritto in trasformazione, Esi, Napoli, 2016, spec. 250. 22 Sul sistema a capitalizzazione previgente v. M.A. COPPINI, Il problema degli equilibri finanziari: le esperienze del passato, in AA.VV., Novant’anni di previdenza in Italia: culture, politiche, strutture. Atti del convegno di Roma, 9-10 novembre 1988, INPS, Roma, 1989, 222 ss. 23 L. ZIANI, voce Ripartizione, sistema pensionistico a, in Dizionario di Economia e Finanza, Treccani, 2012. 100 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini Nel sistema a ripartizione il principio solidaristico si atteggia quindi in primo luogo quale vincolo giuridico tra il gruppo generazionale dei pensionati (creditore) e quello dei lavoratori attivi (debitore) 24, propensi questi ultimi, in un’ottica contrattualista, a caricarsi degli oneri derivanti da tale patto generazionale sulla base dell’aspettativa che anche le generazioni future vi terranno fede 25. Il primo superamento dell’originaria tecnica della capitalizzazione, che era stato già suggerito nel febbraio del 1948 all’allora Ministro del Lavoro Amintore Fanfani dalla Commissione d’Aragona, venne realizzato con la legge 4 aprile 1952, n. 218, e risultava praticamente necessitato dalla forte svalutazione economica del dopoguerra, la quale aveva infatti “polverizzato” le contribuzioni capitalizzate sino a quel momento 26. Nel contempo, l’introduzione del sistema a ripartizione fu incoraggiato dalla favorevole congiuntura economica e dal generale contesto di crescita 27. L’abbandono di ogni residua forma di capitalizzazione, operato con la legge 30 aprile 1969, n. 153 (c.d. legge Brodolini), venne accompagnato dalla generalizzazione della formula retributiva, quale risposta alle rivendicazioni provenienti dal mondo sindacale, volte a conseguire una sostanziale equiparazione tra la tutela pensionistica dei dipendenti privati e quella tradizionale del pubblico impiego 28. Venne così ad assestarsi, a seguito dei suddetti interventi legislativi, un sistema in grado di prevedere (nell’immediato) la corresponsione di trattamenti pensionistici anche estremamente generosi, a fronte di aliquote contributive relativamente modeste 29, ma solo nella misura in cui si espandeva oltremodo la posizione debitoria delle generazioni future, sulla base di un illusorio affidamento circa il mantenimento delle condizioni di crescita economica che avevano caratterizzato i decenni precedenti. Si cominciavano quindi a produrre le prime “crepe” del sistema pensionistico e, con esso, della stessa solidarietà intergenerazionale, al punto che essa vede oggi quasi invertiti i termini della relazione obbligatoria, giacché, si sostiene diffusamente e con l’avallo di parte della giurisprudenza, è il gruppo generazionale dei pensionati che in un contesto di crisi economica deve essere “solidale” nei confronti della generazione dei lavoratori (attuali e futuri), proprio perché ha goduto In tal senso R. CASILLO, La pensione di vecchiaia, cit., 250. F. PINCASTELLI, Equità fra le generazioni: appunti per una analisi sociologica, in Soc. pol. soc., 2003, 78; E. SOMAINI, Equità e riforma nel sistema pensionistico, Il Mulino, Bologna, 1996, spec. 107 ss. e 139 ss., ove si fa riferimento alla teoria della giustizia elaborata da John Rawls. 26 R. PESSI, Lezioni di diritto della previdenza sociale, Cedam, Padova, 2012, 67, il quale ricorda che nel 1950 la Lira aveva conservato solo un quarantesimo del potere di acquisto che aveva nel 1940 (nt. 88). In tal senso anche M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., 249. 27 G. LUDOVICO, A.B.V. WEINTRAUB, A responsabilidade intergeracional, cit., 52 s. 28 M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del Welfare State, cit., 648, il quale osserva che il movimento sindacale «non tenne conto che nel pubblico impiego, a quei tempi, non c’erano contribuzioni». 29 L. ZIANI, voce Ripartizione, sistema pensionistico a, cit. 24 25 Solidarietà inter e intra generazionale 101 di trattamenti di gran lunga più favorevoli, ben più che adeguati e alla lunga insostenibili per il sistema 30. Tuttavia, il fatto che nel “patto generazionale” intervenga l’attore statuale, il quale da un lato lo impone e lo esige, e dall’altro si fa garante dell’adempimento dei rapporti obbligatori che ne derivano 31, costituisce una delle ragioni di fondo di quella “logica della rivendicazione” 32, secondo cui la pensione forma oggetto di una rivendicazione incondizionata nei confronti dello Stato, come tale sostanzialmente intangibile ad opera degli enti previdenziali e dello stesso legislatore. Se è vero che l’esigenza solidaristica trova realizzazione «non già attraverso un’attività graziosa della pubblica amministrazione, bensì attraverso il riconoscimento in capo a ciascun interessato di uno specifico diritto soggettivo a prestazioni specifiche (c.d. diritto pretensivo)» 33, è stato comunque rilevato che quella logica si fonda comunque su una prospettiva «profondamente errata determinata da una percezione distorta che omette di considerare il vincolo di solidarietà intergenerazionale sotteso al sistema pensionistico» 34. Sotto tale profilo, è stato osservato che quella percezione è anche frutto della sovrapposizione concettuale con quanto avveniva nel precedente sistema a capitalizzazione, dove la pensione avrebbe dovuto rappresentare un diritto tendenzialmente insensibile alle fluttuazioni economiche e di bilancio, in quanto “corrispettivo” dei contributi versati per finanziare la propria pensione 35. La contrapposizione tra i gruppi generazionali parti del “patto” sotteso al sistema pensionistico a ripartizione, a lungo latente, avrebbe poi avuto modo di esplodere prepotentemente a fronte della mutata congiuntura economica, rendendo improcrastinabili gli interventi legislativi di cui si darà conto nei paragrafi che seguono. 3. La solidarietà inter e intra generazionale dagli anni Novanta al primo decennio Duemila Con la crisi economica sviluppatasi in Italia, così come in tutte le economie occidentali, a partire dalla seconda metà degli anni Sessanta, due divengono gli obiettivi caratterizzanti i plurimi interventi di riforma succedutisi alla fine del se30 Il tema, che si declina in riferimento soprattutto alla problematica relativa ai vari contributi di solidarietà introdotti negli ultimi anni oltre che nei blocchi della perequazione, sarà affrontato nei paragrafi successivi. 31 In tal senso F. PINCASTELLI, Equità fra le generazioni, cit., 85; G.G. BALANDI, Diritti sociali e riforma dello stato sociale, in Pol. dir., 1999, 67. 32 M. FERRERA, Le trappole del welfare, Il Mulino, Bologna, 1998, 68. 33 Così M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., 37. 34 Così G. LUDOVICO, A.B.V. WEINTRAUB, A responsabilidade intergeracional, cit., 54 s. 35 M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del Welfare State, cit., 648. 102 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini colo scorso: l’armonizzazione e la razionalizzazione dei regimi pensionistici, da una parte, e il risparmio di spesa, dall’altra. È, però, il 1992 a dare il via ad una operazione di ristrutturazione del sistema pensionistico di ampissimo respiro, culminata con l’adozione della legge n. 335/1995 e, a tutt’oggi, ancora inconclusa, finalizzata alla razionalizzazione dell’esistente – e non tanto ad una modifica strutturale –, con l’intento, precipuo, di rimediare, attraverso il contenimento sempre più austero e rigido della spesa pubblica, in generale, e pensionistica, in particolare, alla crisi finanziaria dello Stato. Cenno a parte merita, in questo scenario, l’avvenuta sistematica regolamentazione, per via legislativa, della previdenza complementare, anche detta privata, progressivamente divenuta il secondo pilastro su cui poggia il sistema pensionistico, insieme alla previdenza obbligatoria e generale 36. In tal contesto, e all’esito delle riforme realizzate tra il 1992 37 e il 2011 38, la solidarietà muta i suoi paradigmi di base. Le scelte assunte possono, ai nostri fini, sintetizzarsi nella commisurazione dell’ammontare delle pensioni alla contribuLa ratio della regolamentazione legislativa della previdenza complementare si radica nella crisi del welfare state di matrice liberale edificato nel secondo dopoguerra. I Paesi europei occidentali, e in particolar modo l’Italia, sentono impellente l’esigenza di ridurre il carico della spesa sociale sul sistema pubblico e di reperire risorse ulteriori da investire in iniziative economiche pubbliche e private per incentivare processi produttivi e nuova occupazione. 37 Il legislatore delegato del 1992 (d.lgs. 11 agosto 1992, n. 373; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503) intervenne – fra le altre cose – ampliando l’arco temporale di riferimento su cui determinare l’ultima retribuzione, elevando l’età pensionabile (fino a raggiungere gradualmente i 65 anni per gli uomini ed i 60 per le donne), innalzando da 15 a 20 anni il requisito assicurativo minimo per la pensione di vecchiaia, raffreddando il meccanismo di perequazione automatica ed inasprendo il regime del cumulo tra pensione e redditi da lavoro. 38 Si fa riferimento, come termine finale, all’adozione della legge n. 214/2011, che attiva e potenzia lo strumento di correzione dei costi pensionistici, già previsto dalla legge n. 335/1995, intervenendo sui coefficienti di trasformazione del montante contributivo. Così, si cerca di affrontare il grave problema che ha minato alla base l’equilibrio del sistema pensionistico alterandone gli essenziali parametri di riferimento: l’invecchiamento demografico della popolazione. L’accesso al pensionamento dei nati tra la fine deli anni Cinquanta e la prima metà degli anni Settanta, l’incremento della vita media per effetto del miglioramento delle condizioni sanitarie e di vita, la diminuzione del tasso di fertilità e natalità hanno destabilizzato il sistema. Il rapporto tra soggetti attivi – lavoratori e contribuenti – e destinatari delle prestazioni, tra coloro che, lavorando, apportano risorse finanziarie al sistema pensionistico e coloro che le utilizzano è divenuto, nel corso degli, e a partire dagli, anni Novanta, sempre più sfavorevole e squilibrato; la durata media del periodo di godimento dei trattamenti pensionistici e, dunque, il livello di spesa sociale, sono progressivamente amentati, sballando i calcoli previsionali alla base delle disposizioni di legge. Ne è, inevitabilmente, conseguito un forte disequilibrio e un serio problema di capacità di tenuta del sistema, cui il legislatore ha tentato di porre rimedio, più compiutamente, dapprima con la legge n. 243/2004 (che, in controtendenza rispetto a quanto previsto nel 1995, ha eliminato la previsione dell’adeguamento elastico dell’età pensionabile e re-introdotto la distinzione tra donne e uomini, previsioni poi confermate dalla legge n. 247/2007) e poi, sconfessando questi interventi e ritornando all’impianto ideato nel 1995, con la legge n. 214/2011. Per un approfondimento del tema, si rinvia a M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., cap. XIII, 526 ss. 36 Solidarietà inter e intra generazionale 103 zione versata e maturata con il passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo (non più, quindi, basata sulle retribuzioni godute); nella adozione di criteri di flessibilità per la determinazione delle condizioni di accesso al trattamento pensionistico; nella considerazione della previdenza obbligatoria e complementare come parte di un unico sistema; nella stabilizzazione della spesa pensionistica sulla base di un rapporto rigido con il prodotto interno lordo e le sue variazioni 39. In particolare, la riforma Dini, pur salvaguardando le posizioni acquisite e non rinunciando al finanziamento a ripartizione, la principale innovazione è consistita nel progressivo abbandono del sistema retributivo e nel ritorno ad uno schema di calcolo contributivo delle pensioni, analogamente a quanto era previsto prima del 1969, ritenuto maggiormente idoneo a garantire ex ante il rispetto dell’equilibrio finanziario. In sostanza, il sistema è stato ancorato ai capisaldi della contribuzione e della capitalizzazione virtuale 40: il criterio di calcolo contributivo si riduce, così, unicamente nella predeterminazione del rapporto matematico tra il totale della contribuzione versata e il totale della pensione (il c.d. montante contributivo individuale), pari alla somma teorica di tutti i ratei prevedibili in relazione alla durata media della vita, il tutto entro il massimale imponibile e pensionabile. La pensione non è più il rendimento degli specifici contributi che formano il montante, dal momento che questo è una mera funzione contabile, un parametro di calcolo, al quale non corrisponde un effettivo accumulo di fondi riservati personalmente all’assicurato. Le risorse finanziarie destinate al pagamento delle pensioni sono gestite con il criterio della ripartizione e, nel periodo di riferimento, la contribuzione obbligatoria complessiva viene rapportata all’onere delle prestazioni previdenziali correnti. In altri termini, la combine tra il criterio della ripartizione per la gestione delle risorse finanziarie e il metodo di calcolo contributivo della pensione fa sì che i trattamenti di quiescenza in essere non siano il frutto del reddito prodotto dalla capitalizzazione di contributi accantonati o investiti, ma continuino ad essere costantemente alimentati dal flusso dei contributi versati dai soggetti attivi e vengaR. PESSI, a cura di, La riforma del sistema previdenziale, Cedam, Padova, 1995; M. PERRazionalizzazione o riforma del sistema previdenziale pensionistico, in Arg. dir. lav., 1996, 3, 53 ss. Per una ricostruzione generale del sistema, W. CHIAROMONTE, S. GIUBBONI, Cittadinanza amministrativa e previdenza sociale, Riv. dir. sic. soc., 2015, n. 4, 701 ss. 40 Altra misura di effettiva innovazione introdotta nel 1995 è rappresentata dall’introduzione di un massimale, ovvero di un vincolo sul tasso di rendimento delle contribuzioni, calcolato ex ante. La legge n. 335/1995 con l’art. 2, comma 18, ha previsto un limite all’accredito dei contributi in caso di retribuzioni d’importo particolarmente elevato, il c.d. massimale annuo per la base contributiva ai fini pensionistici. È prevista una rivalutazione annua dell’importo del massimale in base all’IPC calcolato dall’ISTAT. Tale massimale si applica ai soli lavoratori la cui pensione è calcolata con il metodo contributivo, cioè, ai lavoratori iscritti, per la prima volta, a forme pensionistiche obbligatorie successivamente al 31 dicembre 1995 e lavoratori che abbiano optato per il calcolo della pensione interamente con metodo contributivo. In pratica, viene assoggettata a contribuzione l’intera retribuzione imponibile a fini fiscali e, una volta raggiunto il massimale previsto, sulla parte eccedente non si versano più i contributi IVS, ma solo le contribuzioni minori. 39 SIANI, 104 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini no aggiornati in relazione alle specifiche esigenze di spesa sociale 41. «Dalla concertazione-contrattazione della riforma uscì un nuovo modello previdenziale centrato non sulla liberazione dal bisogno della povertà, ma sulla restituzione del risparmio accantonato nella vita lavorativa» 42. Questo meccanismo è chiaro esempio dell’applicazione della solidarietà intergenerazionale, ovvero tra generazioni diverse: la generazione attiva sopporta l’onere finanziario delle prestazioni in corso di erogazione alla generazione in quiescenza che ha concluso il proprio ciclo produttivo. Il lavoratore, mentre versa i contributi previdenziali, paga una pensione altrui, e in ciò sta l’essenza della solidarietà intergenerazionale da cui il nome di c.d. patto intergenerazionale, e al contempo costituisce la base di calcolo per il suo futuro trattamento di quiescenza. Stante il vincolo, di connessione e dipendenza tra diverse generazioni, che sostiene e finanzia il sistema di gestione a ripartizione, questo può dirsi praticamente irreversibile, nonostante la perdurante fase critica in cui questo, e con esso la stessa solidarietà intergenerazionale, si trova. La costante diminuzione dei contribuenti classici del sistema, i lavoratori subordinati, e l’aumento continuo dei pensionati, per le già esposte ragioni, il sistema previdenziale italiano si trova sempre più esposto al rischio di non poter mantenere la promessa di adeguati trattamenti pensionistici a coloro che ne hanno titolo, con evidente lesione dei diritti quesiti. In tale prospettiva, si è tentato di considerare valido e adeguato correttivo lo storno di parte delle risorse complessive del sistema sul regime di previdenza complementare, gestito a capitalizzazione e organizzato collettivamente a livello aziendale o categoriale. Del resto, è proprio con le riforme avviate negli anni Novanta – e in special modo si fa riferimento alla disciplina legale delle forme pensionistiche complementari, di cui al d.lgs. n. 124/1993 – che la tanto attesa previdenza integrativa o complementare è stata posta a secondo pilastro del sistema previdenziale, accanto alla previdenza pubblica e obbligatoria, ad adesione facoltativa e fondato su di un sistema di gestione finanziaria a capitalizzazione 43, poi riformato dal d.lgs. n. 252/2005 44. 41 Per un approfondimento sulle differenze, le implicazioni e i modi di funzionamento dei due criteri di calcolo pensionistico, retributivo e contributivo, nonché sulle diverse modalità di gestione di gestione delle risorse finanziarie che affluiscono al sistema pensionistico, a capitalizzazione o a ripartizione, si rinvia a M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., capitolo XIII, 526 ss. 42 R. PESSI, Lezioni di diritto della previdenza sociale, Cedam, Padova, 2014, 117. Chiaramente, e principalmente per ragioni di consenso sociale, la riforma è stata varata tenendo conto delle aspettative maturate, per cui è stato necessario prevedere un regime transitorio lungo ed oneroso. Al passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo si sono accompagnati altri rilevanti cambiamenti di rotta, principalmente individuabili nell’adozione di criteri flessibili di accesso alle pensioni di vecchiaia e nell’armonizzazione degli ordinamenti pensionistici, attraverso una graduale perequazione dei trattamenti fra settore pubblico e settore privato. A. ANDREONI, Privatizzazione del pubblico impiego e armonizzazione del sistema pensionistico, in RGL, 1996, I, 269 ss. 43 D.lgs. 21 aprile 1993, n. 124. 44 S. GIUBBONI, La previdenza complementare tra libertà individuale ed interesse collettivo, Cacucci, Bari, 2009. Solidarietà inter e intra generazionale 105 Per effetto dell’introduzione della previdenza complementare, basata com’è sulla capitalizzazione, la parziale – ma sostanziale – riconversione tecnica del criterio di gestione finanziaria del sistema pubblico è idonea ad influire su un aspetto fondamentale dell’intero sistema previdenziale, la sua connotazione solidaristica. In effetti, il trattamento pensionistico complementare spettante a ciascun iscritto altro non è se non la rendita degli apporti a lui stesso imputabili tempo per tempo, o perché da se stesso direttamente versati o perché versati per lui dal suo datore di lavoro mediante trattenuta alla fonte. È conseguentemente esclusa ogni prospettiva di apprezzabile redistribuzione della ricchezza e, quindi, di sostanziale solidarietà. Cenno a parte merita la c.d. solidarietà intra-generazionale, riscontrabile tutte le volte che la legge o la contrattazione collettiva preveda forme di contribuzione che gravano e avvantaggiano gli assicurati iscritti e appartenenti tutti alla stessa generazione attiva. Un esempio, di particolare chiarezza, è fornito dalla previdenza dei liberi professionisti, dei lavoratori autonomi, appartenenti alle c.d. casse previdenziale categoriali. Il settore delle libere professioni ha, da sempre, la peculiarità della gestione della previdenza obbligatoria da parte di enti privati quali sono, ormai, dopo la riforma resa possibile dal d.lgs. n. 509/1994, tutte le Casse di previdenza dei liberi professionisti. Salva tale privatizzazione degli enti gestori, le singole forme di previdenza restano, di massima, assoggettate agli stessi princìpi e alle stesse regole della previdenza obbligatoria generale, ad eccezione di un aspetto, molto rilevante ai fini della connotazione della solidarietà pensionistica in tali settori. Infatti, e in particolare, la riforma dettata dalla legge n. 335/1995 per le Casse professionali già costituite non impone l’obbligo della trasformazione del criterio di calcolo, ma si limita ad attribuire all’ente la facoltà di opzione per il nuovo sistema contributivo di calcolo delle pensioni. Si prevede, poi, che solo nel caso in cui la Cassa opti per l’adozione del nuovo metodo di calcolo, ai suoi iscritti è riconosciuta la facoltà di destinare parte della contribuzione integrativa, componente della contribuzione complessiva, all’incremento dei montanti contributivi individuali 45. I risparmi di gestione, eventualmente residuati dopo tutte le operazioni di pagamento che devono essere realizzate per legge, ivi compresi i pagamenti alle casse pubbliche, devono, ai sensi dell’art. 10 bis, legge n. 99/2013, essere destinati al finanziamento di forme integrative di tutela a favore degli iscritti. È questo un esempio, sia pure residuale, di come il legislatore contempli e preveda la solidarietà inter-generazione e, addirittura, intra-categoriale. 4. La solidarietà nella Riforma Fornero e gli orientamenti della giurisprudenza La solidarietà ispira, almeno nelle intenzioni, anche la riforma pensionistica del 2011, che tra i propri principi di fondo richiama l’«equità e convergenza in45 Legge 12 luglio 2011, n. 133. 106 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini tragenerazionale e intergenerazionale con abbattimento dei privilegi» (art. 24, comma 1, lett. a), d.l. n. 201/2011). Nonostante i proclami di principio è difficile scrutare, tra le righe della legge, una compiuta espressione della solidarietà intragenerazionale. Forse ne è in qualche modo declinazione la norma per cui l’importo complessivo del trattamento pensionistico non possa eccedere quello che sarebbe stato liquidato con l’applicazione del metodo contributivo (art. 24, comma 2, d.l. n. 201/2011). È evidente, tuttavia, come tale misura si collochi in una posizione intermedia tra solidarietà intra ed intergenerazionale, avendo ripercussioni non solo sulle uscite attuali, ma anche sulla spesa futura. Più articolati, invece, sono gli interventi riconducibili nell’alveo della solidarietà intergenerazionale. Si tratta segnatamente dell’introduzione generalizzata del metodo di calcolo retributivo dal 1° gennaio 2012, ad opera dell’art. 24, comma 2, d.l. n. 201/2011, e del blocco alla perequazione automatica delle pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo Inps, ai sensi del successivo comma 25. Disposizione, quest’ultima, su cui è scesa la scure della Corte costituzionale con la sent. n. 70/2015, che ne ha sancito l’illegittimità inducendo ad interrogarsi sulla reale portata ed effettività del principio di solidarietà intergenerazionale. Non era la prima volta che la Consulta si occupava di un meccanismo di blocco della perequazione. Un caso analogo era già stato affrontato nella sent. n. 316/2010, con cui era stato censurato il blocco della perequazione delle pensioni superiori a otto volte il trattamento minimo Inps per l’anno 2008, ai sensi dell’art. 1, comma 19, legge n. 247/2007. In questo caso, però, la Corte aveva deciso di salvare la disposizione impugnata, sulla base di due rilievi successivamente sconfessati dalla pronuncia del 2015. In primo luogo, l’adeguatezza della prestazione previdenziale non postula un aggancio costante del trattamento pensionistico alla retribuzione, e pertanto non determina la necessità di una rivalutazione annuale. «Spetta, infatti, al legislatore, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali, dettare la disciplina di un adeguato trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie attingibili e fatta salva la garanzia irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona 46». Neppure è ravvisabile, per la Corte, una violazione del principio di uguaglianza, dato che la misura non riguardava i titolari dei trattamenti di importo più basso. Nel bilanciamento tra diritti dei lavoratori in attività e quelli già in quiescenza, l’operato legislativo non può considerarsi irragionevole, perché determinato da un’esigenza di solidarietà intergenerazionale e, in particolare, dalla necessità di compensare l’eliminazione dell’innalzamento repentino a sessanta anni dell’età minima già prevista per l’accesso alla pensione di anzianità in base all’art. 1, comma 6, legge 23 agosto 2004, n. 243. Nella sent. n. 70/2015 la Corte si muove in senso differente 47. 46 47 Corte cost. 11 novembre 2010, n. 316. Per un commento, si vedano M. CINELLI, Dalla sentenza n. 70/2015 alla sentenza n. Solidarietà inter e intra generazionale 107 Dopo un’attenta disamina del quadro normativo, la Consulta rileva come l’istituto della perequazione inerisca alla stessa adeguatezza della prestazione pensionistica che, in quanto retribuzione differita, vede il proprio parametro nel trattamento percepito durante il rapporto di lavoro, attraverso un nesso inscindibile tra gli articoli. 36 e 38 Cost. Un reiterato intervento che blocchi la rivalutazione monetaria dei trattamenti pensionistici, incidendone in modo irreversibile l’ammontare, risulta quindi incostituzionale, poiché alla lunga intacca la stessa adeguatezza del trattamento previdenziale. La decisione, innegabilmente mossa dall’esigenza equitativa di salvaguardare i trattamenti di importo più modesto, lascia tuttavia alcune perplessità per quanto concerne il modo in cui il canone di ragionevolezza viene applicato. Canone, questo, da intendersi come coerenza tra la decisione legislativa e valori sottesi ai principi costituzionali 48, poiché «i diritti fondamentali non sono mai affermati in termini assoluti, ma fanno parte di un tessuto costituzionale complesso in cui altri diritti e altri interessi e beni costituzionalmente protetti possono legittimamente limitarne la portata» 49. Ciò comporta la necessità di un «continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti (…), senza pretese di assolutezza per nessuno di essi», dato che gli stessi «si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro (…). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona 50». A ben vedere, lo scrutinio di legittimità operato dalla Consulta pretermette il reale referente del giudizio di bilanciamento. Viene infatti adottata per certi aspetti una mera prospettiva finanziaria, di contrapposizione tra il diritto individuale all’adeguatezza della prestazione e la disponibilità delle risorse nel sistema (e infatti la sentenza afferma che «Tale diritto [all’adeguatezza della prestazione], costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio»). Diversa, tuttavia, è la lente d’osservazione ove si consideri come in realtà l’altro polo del contemperamento consista non tanto e non solo nell’equilibrio di spe7/2017: le pensioni e la Corte costituzionale, in RDSS, n. 2/2017, 347; G. LEONE, Progressività e ragionevolezza nella recente giurisprudenza della Corte costituzionale: alcune riflessioni sulla sentenza n. 70/2015, in RIDL, n. 3/2015, 845. 48 R. DE LUCA TAMAJO, Il sindacato di ragionevolezza nella giurisprudenza, in Dir. Lav. Merc., 2011, 400. 49 M. CARTABIA, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana, intervento tenuto alla Conferenza trilaterale delle Corte costituzionali italiana, portoghese e spagnola, Roma, Palazzo della Consulta 24-26 ottobre 2013. 50 Corte cost. 9 maggio 2013, n. 85. 108 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini sa, ma proprio nei contrapposti diritti previdenziali delle generazioni future. Il richiamo alle esigenze finanziarie non integra esclusivamente una nozione contingente: assume invece una valenza più ampia veicolando, in connessione con l’art. 38 Cost., situazioni giuridiche soggettive dotate di pari dignità e tutela. «Quanti ancora stanno lavorando hanno un interesse costituzionalmente rilevante, che non è stato preso in considerazione dai giudici costituzionali, a che anche a loro vengano garantiti mezzi adeguati alle esigenze di vita almeno equivalenti a quelli garantiti agli attuali pensionati. Interesse, quindi, ad una gestione della tutela previdenziale che consenta residuino risorse idonee, anche nel futuro, a garantire, anche a fronte di una occupazione precaria e di una situazione demografica preoccupante, mezzi adeguati alle esigenze di vita. Così come sono garantiti dal secondo comma dell’art. 38 Cost. 51». Nel vaglio della Corte, invece, i diritti pensionistici risultano nettamente prevalenti, diventando in tutta evidenza “tiranni” nei confronti delle politiche legislative. Peraltro, l’applicazione al trattamento di quiescenza del criterio di «proporzionalità alla quantità e alla qualità del lavoro prestato» solleva pregnanti dubbi con riferimento a quelle pensioni, erogate sulla base del sistema retributivo, completamente svincolate ed anzi sperequate rispetto alla contribuzione effettivamente versata. Una solidarietà che sia effettivamente equa postulerebbe, quanto meno a monte, la parità delle regole del gioco: se «la «solidarietà» tempera il credito fondato sul «merito», ma non lo soffoca 52», la rigida declinazione di tale canone, attraverso una sostanziale intangibilità dei diritti quesiti che prescinda da alcuna valorizzazione del pregresso contributivo, rischia di rivelarsi una misura a-solidale, con conseguente appiattimento unidirezionale a scapito delle generazioni future. Sul fronte dell’adeguatezza, d’altro canto, proprio la valorizzazione del criterio del merito, che distinguerebbe i trattamenti previdenziali da quelli assistenziali, induce a chiedersi se tale canone, nelle prestazioni previdenziali sorrette da un’esigua riserva individuale, debba essere modulato almeno parzialmente con riferimento ai più contenuti parametri delle erogazioni assistenziali. 5. Scelte normative regressive e circuito solidaristico di riferimento La giurisprudenza costituzionale sul c.d. contributo di solidarietà consente di avanzare alcune precisazioni rispetto all’area della circolazione solidaristica delle risorse scarse, individuando due differenti manifestazioni della solidarietà: l’una generale o economica, l’altra previdenziale. Così, con riferimento alla sentenza della Corte cost. n. 250/2017, ma con argomentazioni assolutamente condivisibili ed applicabili alla pronuncia in esame, M. PERSIANI, Ancora un tentativo non riuscito di individuare il principio costituzionale di sistema in materia previdenziale, in DLRI, n. 1/2018, 171. 52 M. CINELLI, «Pubblico», «privato» e Costituzione nelle attuali dinamiche della previdenza, in RDSS, n. 3/2017, 416. 51 Solidarietà inter e intra generazionale 109 Dalle sent. costituzionali nn. 223/2012 e 116/2013 si evince che non è astrattamente inibita l’imposizione di contributi di solidarietà sui redditi più alti, purché sia effettuata in modo universale. In questi casi, il controllo della Corte, nell’utilizzare i parametri costituzionali degli artt. 3 e 53 Cost., ha preso le mosse dalla caratterizzazione “tributaria” delle misure considerate. I redditi derivanti da trattamenti pensionistici non hanno, invero, natura diversa e minoris generis rispetto ad altri redditi e questo non giustifica trattamenti peggiorativi per determinate categorie di soggetti, magistrati o dipendenti pubblici: la limitazione del contributo di solidarietà soltanto a certe categorie di beneficiari del trattamento, per poi destinarne le risorse alla fiscalità generale, è affetta pertanto da illegittimità 53. A parità di presupposto d’imposta economicamente rilevante si sarebbe fatto luogo ad una differenziazione che non avrebbe tenuto adeguatamente in conto i principi di eguaglianza dei cittadini e di «solidarietà economica» 54. Nella pronuncia, di segno opposto, n. 173/2016 viene dichiarata, dalla Corte, la ammissibilità “limitata” del contributo, qualora le risorse oggetto dello stesso rimangano confinate al “gruppo” di riferimento; i diritti quesiti subiscono una limitazione al fine di comprendere sotto l’ombrello protettivo i c.d. esodati, esclusi per un difetto di tecnica legislativa nonché di solidarietà 55. Il principio di ragionevolezza 56 diventa, dunque, il criterio prescelto dalla Corte non solo per lo scrutinio di legittimità costituzionale ma anche in sede di esercizio della discrezionalità del legislatore in materia pensionistica 57. Secondo la sent. n. 173/2016 il contributo di solidarietà, in determinate circostanze, diventa «misura di solidarietà forte (…) e di sostegno previdenziale ai più deboli, anche in una ottica di mutualità intergenerazionale» 58; è, così, definito il «decalogo 53 P. SANDULLI, Le pensioni d’oro di fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo, alla Corte costituzionale italiana e al legislatore, in RDSS, 2013, 683. 54 Si veda, in particolare, il testo della sent. 223/2012 secondo cui «la sostanziale identità di ratio dei differenti interventi “di solidarietà”, poi, prelude essa stessa ad un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarietà del diverso trattamento riservato ai pubblici dipendenti, foriero peraltro di un risultato di bilancio che avrebbe potuto essere ben diverso e più favorevole per lo Stato, laddove il legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini e di solidarietà economica, anche modulando diversamente un “universale” intervento impositivo». Sulla quota di retribuzione dei dipendenti pubblici superiore ai 90.000 euro annui sarebbe stato imposto un contributo di solidarietà del 5%, aumentato al 10% sulla parte eccedente i 150.000 euro annui, ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.l. n. 78/2010. Cfr. O. BONARDI, La corta via dei contributi di solidarietà, in Forum di Q. cost. 55 S. BUOSO, Legalità e solidarietà nell’ordinamento dello Stato sociale, cit., 178. 56 La Corte riferisce, in particolare, di un «grado di ragionevolezza complessiva ben più elevato». 57 Si veda, in particolare, la sent. n. 250/2017 in cui «il giudice delle leggi prende atto della esaustività della documentazione tecnica del governo e del parlamento a fondamento della norma di legge che prova sufficientemente la crisi economica incidente sulle risorse disponibili utili a coprire i costi della perequazione delle pensioni più elevate», v. M. D’ONGHIA, Welfare e vincoli economici nella più recente giurisprudenza costituzionale, in LD, 2018, 98. 58 Si veda il testo della sent. 173/2016. 110 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini per il corretto (cioè legittimo) uso dei contributi di solidarietà» 59 che devono operare all’interno del complessivo sistema di previdenza, essere imposti da una crisi grave e contingente, incidere sulle pensioni più elevate in rapporto alle minime, configurarsi come sostenibili, rispettare il principio di proporzionalità ed essere utilizzati come misura una tantum. La Corte ha promosso, in altre parole, la «combinazione tra equilibrio di bilancio (art. 81 Cost.) e valore della solidarietà (art. 2 Cost.), assunto come primario principio che presiede, appunto, la (re)distribuzione delle scarse risorse del momento» 60; la pronuncia costituzionale in parola appare significativa perché nel riferirsi ad un corretto rapporto fra generazioni invoca i criteri di «consapevolezza e di solidarietà». Le manovre sulle pensioni ma anche sugli ammortizzatori devono, infatti, tenere conto non solo dell’equilibrio del bilancio ma anche della solidarietà interna al sistema, fattori che – qualora intesi in una ottica di ragionevolezza delle scelte – possono giungere a saldare passato, presente e futuro del sistema pensionistico 61. Si può comprendere, dunque, che un trattamento pensionistico definito (talvolta impropriamente) come “pensione d’oro” integra una dispersione 62 delle già scarse risorse qualora lo stesso risulti privo di ragionevolezza e distonico rispetto alla coerenza del “sistema”; congruenza che viene ripristinata nel momento in cui si ristabilisca continuità tra “da dove vengono” e “dove vanno” le risorse 63. Al centro si colloca sempre il tema del «nucleo essenziale» dei diritti sociali, della «misura minima essenziale» o del «contenuto essenziale» dei diritti di prestazione quale limite invalicabile delle decisioni legislative 64; più che un controlimite definibile a priori si rivela essere un controlimite alla discrezionalità del legislatore 65. M. CINELLI, Dalla sentenza n. 70/2015 alla sentenza n. 7/2017: le pensioni e la Corte costituzionale, cit., 354. 60 P. SANDULLI, La Corte costituzionale orienta il legislatore delle pensioni. A proposito delle sentenze nn. 173 e 174/2016, in RDSS, 2016, 690. 61 P. SANDULLI, L’adeguatezza delle prestazioni fra parametro retributivo e compatibilità economica, in RDSS, 2015, 700. 62 S. BUOSO, Legalità e solidarietà nell’ordinamento dello Stato sociale, cit., 63 A proposito di solidarietà «endocategoriale» si veda la sentenza della Corte cost. n. 7/2017, con riferimento alla Cassa previdenziale dei commercialisti (CNPADC), «la comunanza d’interessi degli iscritti comporta che ciascuno di essi concorra con il proprio contributo al costo delle erogazioni delle quali si giova l’intera categoria». Il giudice delle leggi precisa che risorse di un ente previdenziale non possono essere trasferite ad altri capitoli di entrata del bilancio dello Stato. 64 Per taluni non è chiaro se questa entità sia determinabile mediante giudizio di bilanciamento o se invece sia un vincolo obiettivo al bilanciamento, v. O. CHESSA, La dogmatica costituzionale dei diritti sociali tra struttura e sovrastruttura, in LD, 2018, 280. 65 A. MICHIELI, F. PIZZOLATO, La Corte garante della complessità nel bilanciamento tra diritti sociali ed esigenze finanziarie, in QCost., 2018, 201. 59 Solidarietà inter e intra generazionale 111 La riflessione sulla nozione di adeguatezza di cui all’art. 38, comma 2, Cost., con specifico riferimento alla prestazione pensionistica, diventa significativa e rinvia al merito acquisito nel periodo di vita attiva dal soggetto da proteggere. Se il comma 1, art. 38 Cost. si riferisce al “minimo vitale”, il comma 2 con «mezzi adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori» esprime un quid pluris. Nei casi in cui il contributo di solidarietà è dichiarato ammissibile – così, nella ipotesi della sent. n. 173/2016 – si verifica un sopraggiunto combinarsi tra “retribuzione” e “redistribuzione” verificatosi proprio a seguito dell’intervento ex post, a “correggere” una situazione di disequilibrio tra merito e solidarietà endoprevidenziale; a ciò conseguendo una traslazione di reddito all’interno del circuito previdenziale stesso. C’è chi sostiene, d’altra parte, che «la specifica destinazione delle risorse ipoteticamente risparmiate con la contribuzione di solidarietà (…) non è in alcun modo credibilmente garantita, sia per l’evidente assenza di strumenti specifici di controllo, sia per la presenza di innumerevoli variabili che sono idonee a modificare le destinazioni previste» 66; questo equivale a preferire opzioni politiche alternative al contributo di solidarietà 67 ma anche attenuare la rilevanza dell’impatto del medesimo in termini di equità intergenerazionale. L’interesse pubblico alla sostenibilità, anche generazionale, del sistema rimane il faro 68 delle scelte legislative e giurisprudenziali. Il benessere pensionistico dei posteri, configurato in un «patto sociale» rimane «un dovere solo etico-giuridico» che sta alla base della definizione di strategie economiche adeguate e delle manifestazioni della solidarietà generale verso i bisogni delle gestioni previdenziali nonché delle posizioni individuali in via di maturazione 69. Nel quadro descritto, il meccanismo finanziario attraverso cui la mutualità previdenziale intergenerazionale si può realizzare non può essere ignorato; la ripartizione rappresenta il pilastro e la tecnica per il cui tramite si realizza l’intreccio tra il credito e il debito pensionistico, il modo attraverso cui le rendite degli attuali pensionati sono finanziate dagli attuali lavoratori (i futuri pensionati). Di nuovo tornano in gioco e si intrecciano solidarietà «generale» e «previdenziale» che trovano un perno in detto meccanismo di gestione delle rendite che funziona se, appunto, è data sufficiente garanzia ai lavoratori di oggi che i lavoratori di domani pagheranno le loro pensioni future. È qui che, ad avviso di chi scrive, rischia di consumarsi un autentico impasse sociale: solidarietà generale e previdenziale risultano scoordinate se non sono in grado di erigersi al completamento l’una dell’altra, a fronte di una progressiva estensione di precarietà e frammentazione del lavoro. Dall’innalzamento del livello qualitativo del lavoro non può che trarre benefiR. PESSI, Tornando su adeguatezza e solidarietà nel welfare, in RDSS, 2016. Tra le quali è richiamata la leva fiscale. 68 P. SANDULLI, Le pensioni fra manovre reiterate ed effetti imprevisti, in Libro dell’anno Treccani, 2015. 69 R. CASILLO, La pensione di vecchiaia. Un diritto in trasformazione, Napoli, 2016, 245 ss. 66 67 112 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini cio anche il sistema pensionistico nel suo complesso e lo stesso meccanismo della ripartizione. La parità nelle opportunità di pensione tra generazioni successive, in considerazione della contribuzione ed entità della prestazione, diviene cruciale per la tenuta complessiva del sistema. Il ruolo della Corte costituzionale appare, invero, rilevante ma le decisioni più complesse di definizione del quantum di prestazione adeguata, di distribuzione e redistribuzione delle risorse spettano alla politica; «solo con la legge può raggiungersi un ponderato equilibrio dei valori in gioco», l’attività dei giudici non può, difatti, sovrapporsi all’azione degli organi politici 70. 6. La solidarietà nell’ottica dell’equità intergenerazionale L’esigenza di interventi idonei a rafforzare l’equità intergenerazionale del sistema pensionistico ha acquisito, nel corso degli ultimi due decenni, sempre maggiore rilevanza, in ragione di una perdurante crisi del mercato del lavoro – principalmente giovanile – che ha indebolito i percorsi previdenziali strutturati sulla base del sistema contributivo e a ripartizione. L’elevato tasso di disoccupazione nella fascia di età 25-34 anni – che si colloca a livelli di guardia sin dalla fine degli anni Novanta e che, recentemente, è aumentato dall’8-10% del periodo 2000-2010 fino al 17-19% circa tra il 2013 e il 2015, per giungere, quindi, al 16% nel marzo 2018 71 – segnala, infatti, una tendenza delle nuove generazioni ad un ingresso tardivo e discontinuo nel mercato del lavoro, che non permette di beneficiare, almeno nei primi anni di attività lavorativa, di una contribuzione costante, mettendo a rischio la sostenibilità del sistema pensionistico nel medio e lungo periodo 72. Nella stessa direzione si muovono gli indicatori relativi alla qualità dell’occupazione, dai quali risulta una duratura diffusione di forme di lavoro precario, temporaneo e/o a contribuzione ridotta: a titolo di esempio, il tasso di incidenza del lavoro a tempo determinato, sul totale dei lavoratori attivi, ha fatto registrare in incremento del 2% dal 2008 al 2017 73, ulteriormente evidenziato dal fatto che, nel corso del 2017, il saldo tra attivazioni e cessazioni dei contratti a termine è risultato pari a + 537.000 – con un aumento del 21,5% dei rapporti di lavoro somministrato e del 120% 74 dei contratti di lavoro a chiamata. 70 Le citazioni sono tratte da M. D’ONGHIA, Welfare e vincoli economici nella più recente giurisprudenza costituzionale, cit., 107. 71 ISTAT, Occupati e disoccupati. Serie storiche mensili, link https://www.istat.it/it/files// 2018/05/201803_serie-storiche.xls (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 72 Sul punto, inter alia, M. RUSSO, Lavoratori anziani e giovani: tutele individuali e misure di solidarietà generazionale, in LD, 2016, 2, 330. 73 CENTRO STUDI E RICERCHE DI ITINERARI PREVIDENZIALI, Il bilancio del sistema previdenziale italiano, op. cit., 21. 74 INPS, Osservatorio sul precariato. Report mensile gennaio-dicembre 2017, link https:// Solidarietà inter e intra generazionale 113 In questo scenario già critico si innesta, infine, il progressivo calo del numero di lavoratori attivi, destinato, quindi, ad erodere ulteriormente la parte bassa della piramide previdenziale e determinato, da un lato, dal progresso tecnologico e del mutamento dei modelli organizzativi delle imprese 75 e, in previsione futura, dai bassi tassi di natalità che hanno caratterizzato, in particolar modo, l’ultimo decennio, conducendo a un calo delle nascite in Italia pari a 12.000 unità nel saldo 2015-2016 e a complessivi 100.000 bambini in meno in riferimento al periodo 2008-2016 76. Rebus sic stantibus, pare quindi necessario estendere la presente analisi, senza pretese di esaustività ma al fine di fornire un quadro d’insieme del confronto in atto, alle misure de iure condendo volte ad un adeguamento, nell’ottica dell’equità generazionale, del sistema previdenziale, prendendo in considerazione sia i progetti già al vaglio del legislatore che i suggerimenti di maggior rilievo avanzati dalla dottrina giuslavoristica. Nella prima categoria, un ruolo di rilievo è occupato dall’accordo del 28 settembre 2016 tra Ministero del Lavoro, CGIL, CISL e UIL, raggiunto al fine di «favorire l’equità sociale, di aumentare la flessibilità delle scelte individuali, […] di sostenere i redditi di pensione più bassi». Sul punto si segnalano, nello specifico, le proposte contenute nella “Fase II” del predetto accordo, ove si indica la volontà delle parti, pur senza assumere impegni vincolanti, di proseguire il confronto in merito ad una serie di misure, tra le quali: i) l’introduzione di una pensione contributiva di garanzia, legata agli anni di contributi e all’età di uscita, al fine di assicurare l’adeguatezza delle pensioni medio-basse; e ii) una maggiore flessibilità in uscita all’interno del sistema contributivo, anche con una revisione del requisito del livello minimo di importo, pari a 2,8 volte l’assegno sociale, per l’accesso alla pensione anticipata 77 al fine di creare, complessivamente, un contesto più favorevole a quei soggetti la cui carriera lavorativa è caratterizzata da una contribuzione disomogenea e redditi bassi. Coerente con tale impostazione è l’introduzione, a decorrere dal 2017, del cumulo gratuito dei contributi versati, in ragione della “flessibilità” del mercato del lavoro odierno, a diverse gestioni previdenziali 78, e il tentativo – per ora rimasto a livello di mera proposta – di prevedere una forma di riscatto in tutto o in www.inps.it/docallegatiNP/DatiEBilanci/Osservatori-statistici-e-altre-statistiche/Documents/Os servatorio_Precariato-Gen-Dic_2017.pdf, 4 (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 75 Al riguardo si veda, inter alia, P. PASSALACQUA, Pensioni: crescita della vita e decrescita del tasso di natalità, Colloqui giuridici sul lavoro 2016, Il Sole 24 Ore, 47-48. 76 ISTAT, Natalità e fecondità della popolazione residente, 28 novembre 2017, link https:// www.istat.it/it/files/2017/11/Report-Nascite-e-fecondit%C3%A0.pdf?title=Natalit%C3%A0 +e+fecondit%C3%A0++-+28%2Fnov%2F2017+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 77 MINISTERO DEL LAVORO, CGIL, CISL, UIL, Verbale del 28 settembre 2016, 4-5. 78 Art. 1, comma 195, legge 11 dicembre 2016, n. 232; cfr. anche la Circolare INPS 16 marzo 2017, n. 60 reperibile al link https://www.inps.it/Circolari/Circolare%20numero%2060% 20del%2016-03-2017.htm (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 114 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini parte gratuito degli anni di laurea a favore dei c.d. millennials 79. Non mancano, tuttavia, le spinte di segno opposto: tale pare essere il disfavore contenuto nel Jobs Act per l’istituto della contribuzione figurativa 80, che si contrappone alle istanze volte ad estenderne le possibilità di accesso per i periodi trascorsi in stato di disoccupazione involontaria. Le proposte avanzate dalla dottrina per rendere più equo il sistema previdenziale, invece, si differenziano in ragione dell’estensione della loro portata: si va da aggiustamenti contingenti volti a garantire la sostenibilità del welfare pubblico, a proposte innovative che, in ogni caso, si collocano all’interno dello schema esistente, fino a teorie più radicali, dirette ad una revisione profonda della previdenza nazionale. Nella prima categoria si possono inquadrare le riflessioni che sottolineano la necessità di non penalizzare ulteriormente le giovani generazioni di lavoratori e quelle future, evitando di intervenire – qualora in futuro fossero necessari altri aggiustamenti al bilancio previdenziale – in riduzione sulle pensioni non ancora liquidate, ma agendo su quelle già oggi in fase di erogazione – segnatamente quelle retributive – che non svolgono la funzione basilare di cui all’art 38 Cost., ma garantiscono l’interesse privato riguardante il mantenimento del livello di vita raggiunto durante l’attività lavorativa 81. I sostenitori di tale proposta evidenziano che un intervento di questo tipo – nella cui direzione pare muoversi, almeno in parte, la proposta di ricalcolo contributivo delle pensioni più elevate formulata dall’Inps nel 2016 82 – avrebbe una funzione spiccatamente solidaristica, evitando di gravare sui soggetti per i quali, già oggi, si prevedono pensioni di importo minore delle precedenti, e di cui si potrà beneficiare in età più tarda. Con riferimento ad un ulteriore sviluppo dell’attuale sistema previdenziale nel senso qui suggerito si collocano le istanze dirette ad una maggiore diversificazioIl riferimento è alla proposta avanzata dal sottosegretario all’Economia Pier Paolo Baretta nell’estate del 2017, concernente la possibilità di prevedere il riscatto gratuito ai fini pensionistici degli anni di laurea per i cittadini nati tra il 1980 e il 2000 che avessero finito gli studi universitari nei tempi ordinari, M. RUBINO, Riscatto gratis della laurea, il ministero dell’Economia: “Stiamo studiando come fare”, La Repubblica, 31 luglio 2017; ma, per una critica in termini di equità del provvedimento, P. BALDUZZI, Riscatto gratuito della laurea: la peggior risposta possibile, lavoce.info, 23 agosto 2017, reperibile al link http://www.lavoce.info/ar chives/48348/riscatto-gratuito-della-laurea-la-peggior-risposta-possibile/ (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 80 Per gli opportuni riferimenti, M. CINELLI, Jobs Act e dintorni. Appunti sulle metamorfosi in progress nel sistema delle tutele sociali, RDSS, 2015, 2, 289 ss. 81 Si vedano, al riguardo, M. PERSIANI, Crisi economica e crisi del welfare state, DLRI, 2013, 140, 4, 659-661, anche in riferimento alla legittimità costituzionale di tale forma di intervento, e P. BOZZAO, Il pensiero della Consulta sul blocco pensionistico: adeguatezza “retributiva” o “redistributiva” della pensione?, in DLM, 2015, II, 373-375. 82 INPS, Non per cassa ma per equità, in part. 11, reperibile al link: https://www.inps.it/ docallegatiNP/Mig/Allegati/2017Non_cassa_ma_equita_Proposta_INPS.pdf (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 79 Solidarietà inter e intra generazionale 115 ne multi-pilastro dei metodi di finanziamento, con un rafforzamento del criterio basato su investimenti reali di lungo termine e, quindi, sul canale a capitalizzazione. Al riguardo, di particolare interesse appare la proposta diretta all’istituzionalizzazione di un “fondo welfare aperto”, idoneo a favorire la convergenza delle coperture complementari in materia pensionistica, sanitaria e socio-sanitaria. Tali prestazioni, in particolare, andrebbero a far capo a un unico soggetto giuridico, di natura privata e non limitato a livello categoriale o settoriale, che opererebbe attraverso l’accumulazione finanziaria di contributi su conti individuali degli aderenti, e che, mediante il concorso della fiscalità agevolata, permetterebbe, con le prestazioni erogate, di compensare gli squilibri attuali del sistema a ripartizione, incrementando il carattere solidaristico e di coesione sociale alla base del welfare system nazionale 83. Nella direzione di una più profonda revisione del sistema previdenziale si collocano le proposte funzionali all’introduzione di una pensione di base – che richiama l’idea di pensione di garanzia derivante dall’accordo governo-sindacati – per tutti i lavoratori che abbiano raggiunto determinati requisiti di età e/o di anzianità lavorativa. Per ottenere tale scopo, le vie paiono molteplici. L’orientamento più radicale propone di rivoluzionare l’attuale assetto del sistema pensionistico, utilizzando la fiscalità generale come canale di finanziamento primario, e ricorrendo, eventualmente, al pilastro contributivo solo in via integrativa 84. Altre posizioni, più graduali, attente ai costi e ad evitare eccessivi shock nella transizione dal vecchio al nuovo regime, suggeriscono una riforma che preveda, accanto ad un generalizzato trattamento base, di importo ridotto, il mantenimento di forme di contribuzione obbligatoria, lasciando inoltre spazio alla sussidiarietà orizzontale come ulteriore integrazione, in questo caso volontaria e finanziata dai lavoratori mediante i risparmi personali 85. Per una descrizione dettagliata di tale proposta, N.C. SALERNO, Le risorse per il welfare del futuro. Insufficienza del pay-as-you-go e disegno multipilastro, in DRI, 2015, 3, 727 ss. 84 Su questo piano, si pone il progetto funzionale ad abolire il sistema di contribuzione obbligatoria, per sostituirlo con una prestazione pensionistica di garanzia uguale per tutti, finanziata a carico della fiscalità generale e basata solamente sul requisito anagrafico e su quello di una presenza duratura in Italia, pari ad almeno 10 anni; si veda P. BORIA, Una proposta di riforma della previdenza italiana: abolizione dei contributi obbligatori e finanziamento delle prestazioni sociali attraverso la fiscalità generale, Rivista di diritto finanziario e di scienza delle finanze, 1, 2011, 94 ss. 85 In tale direzione pare andare, tra gli altri, il d.d.l. Cazzola-Treu, presentato alla Camera dei Deputati, con il n. 3035, in data 11 dicembre 2009, e disponibile al link http://leg16.ca mera.it/_dati/leg16/lavori/stampati/pdf/16PDL0033660.pdf (ultima consultazione in data 16 maggio 2018), mentre il d.d.l. gemello depositato al Senato della Repubblica con il n. 1958 in data 13 gennaio 2010 è consultabile al link http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT /00458863.pdf (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). Il modello pare valorizzare, dandogli contenuto positivo, progetti già avanzati in anni precedenti, cfr. T. TREU, Una riforma strutturale per il sistema pensionistico, in C. DELL’ARINGA, T. TREU (a cura di), Le riforme che mancano, Il Mulino, Bologna, 2009, 294 ss.; con riferimento alla sussidiarietà orizzontale, 83 116 M. Avogaro, S. Buoso, G. Cavallini, S. D’Ascola, G. Pistore, L. Taschini Infine, l’esame delle prospettive de iure condendo non può prescindere da fare cenno alle recenti proposte di revisione dell’art. 38 Cost. depositate alla Camera dei Deputati nel corso del biennio 2015-2016, ed entrambe rimaste al vaglio della Commissione Affari Costituzionali, ispirate da obiettivi solidaristici e antidiscriminatori nei confronti delle nuove generazioni, e che sembrano fare da coronamento al confronto attualmente in corso, dando alle istanze di solidarietà intergenerazionale rilevanza costituzionale. Il primo dei due progetti di riforma, n. 3478, presentato nel 2015 con la sottoscrizione di uno schieramento trasversale di parlamentari, si pone nella direzione di vincolare gli organi e gli istituti preposti alla realizzazione delle finalità già previste nel summenzionato articolo costituzionale ad agire «secondo principi di equità, ragionevolezza e non discriminazione tra le generazioni 86». Di impatto apparentemente più sistematico è il progetto di poco successivo, n. 3858, che propone di inserire, dopo il secondo comma dell’art. 38 Cost., l’inciso che vincola ad improntare l’intero sistema previdenziale «ad assicurare l’adeguatezza dei trattamenti, la solidarietà e l’equità tra le generazioni nonché la sostenibilità finanziaria 87». Il dibattito appena ricostruito evidenzia, quindi, la vitalità della discussione inerente alla possibile riforma del sistema previdenziale, alla luce delle criticità che, a condizioni invariate, paiono inevitabilmente affliggere i trattamenti pensionistici che spetteranno alle prossime generazioni che usciranno dal mercato del lavoro. La varietà di proposte, tuttavia, evidenzia nel contempo che, se la necessità di una maggiore equità generazionale è trasversalmente riconosciuta, non è altrettanto univoco il percorso da seguire per dare concretezza a tale istanza. Cercando di identificare un punto di convergenza comune alla maggioranza delle proposte di riforma, pare tuttavia che il rafforzamento degli istituti solidaristici, e in particolare l’introduzione di una pensione di garanzia – sostenuta a vario titolo da governo, sindacati, e parte rilevante della dottrina – rappresenti l’esigenza più trasversale, che il legislatore, nel rispetto dei vincoli di bilancio e di un’adeguata disciplina transitoria, sarà con notevole probabilità chiamato a soddisfare nei prossimi anni, traendo anche dalle altre proposte de iure condendo i mezzi necessari a reperire le adeguate risorse finanziarie. cfr. anche F. SALMONI, Riflessioni minime sul concetto di stato sociale e vincoli comunitari. Selezione dei diritti o selezione dei soggetti da tutelare?, in Rivista AIC, 2016, 2, 51 ss. 86 Il testo di tale proposta di legge costituzionale è reperibile al link http://documenti. camera.it/apps/commonServices/getDocumento.ashx?sezione=lavori&tipoDoc=testo_pdl_pdf& idlegislatura=17&codice=17PDL0050960 (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). 87 Per il testo della proposta di legge costituzionale n. 3858 e della relativa relazione introduttiva, si veda il link http://documenti.camera.it/apps/commonServices/getDocumento.ashx? sezione=lavori&tipoDoc=testo_pdl_pdf&idlegislatura=17&codice=17PDL0048830 (ultima consultazione in data 16 maggio 2018). Titolo capitolo 165 Autori del volume AGLIATA MARIA, Dottore di ricerca in Legislazione Sociale Europea, Università di Macerata ALES EDOARDO, Professore Ordinario di Diritto del Lavoro, Università di Napoli Parthenope AVIO ALBERTO, Professore Associato di Diritto del Lavoro, Università di Ferrara AVOGARO MATTEO, Dottorando di ricerca in Diritto Comparato, Privato, Processuale Civile e dell’Impresa – Diritto del Lavoro –, Università di Milano BRESCIANI ILARIA, Dottore di ricerca in Management and Law – Diritto dell’Economia –, Università Politecnica delle Marche BUOSO STEFANIA, Assegnista di ricerca in Diritto del Lavoro, Università di Ferrara GIOVANNI CALVELLINI, Dottore di ricerca in Scienze Giuridiche – Diritto del lavoro –, Università di Siena CANAVESI GUIDO, Professore Ordinario di Diritto del Lavoro, Università di Macerata CAPURSO PIETRO, Docente di Diritto della Previdenza Sociale, Università di Genova CARCHIO CLAUDIA, Dottoranda di ricerca in Scienze Giuridiche-Diritto del Lavoro, Università di Udine CAVALLINI GIONATA, Dottorando di ricerca in Diritto Comparato, Privato, Processuale Civile e dell’Impresa – Diritto del Lavoro –, Università di Milano SIMONE D’ASCOLA, Dottore di ricerca in Scienze Giuridiche Europee e internazionali – Diritto del lavoro –, Università di Verona DEL DUCA DANIELA, Dottore di ricerca in Formazione della Persona e Mercato del Lavoro, Università di Bergamo DI MEO ROSA, Dottore di ricerca in Management and Law – Diritto dell’Economia –, Università Politecnica delle Marche D’ONGHIA MADIA, Professore Ordinario di Diritto del Lavoro, Università di Foggia FABRIZIO FERRARO, Dottore di ricerca in Diritto dell’Economia e dell’Impresa, – Diritto del Lavoro –, Università Roma Sapienza FILÌ VALERIA, Professore Ordinario di Diritto del Lavoro, Università di Udine GENTILE SEBASTIANO LUIGI, Presidente Sezione Lavoro, Corte d’Appello di Bari GIUBBONI STEFANO, Professore Ordinario di Diritto del Lavoro, Università di Perugia 166 Autori del volume STEFANO IACOBUCCI, Dottorando in Diritto Internazionale, Privato e del Lavoro, Università di Padova GIULIA MARCHI, Dottoranda di ricerca in Diritto Comparato, Privato, Processuale Civile e dell’Impresa – Curriculum Diritto del Lavoro, Università di Milano MARTINO MATARESE, Dottorando di ricerca in Diritto del Lavoro, Università di Pavia PAOLINI CHIARA, Dottoranda di ricerca in Diritto del Lavoro, Università Politecnica delle Marche PISTORE GIOVANNA, Assegnista di ricerca in Diritto del Lavoro, Università di Modena e Reggio Emilia TASCHINI LISA, Dottore di ricerca in Politiche Pubbliche e Globalizzazione, Università di Perugia MARCO TUFO, Dottore di ricerca in Relazioni del Lavoro, Fondazione Marco Biagi, Università di Modena e Reggio Emilia MATTEO VERZARO, Dottorando di ricerca in Diritto del Lavoro, Università di Roma Sapienza