Inovación Social Efectiva Una propuesta de evaluación para programas sociales Fabiola Cortez-Monroy M. / Teresa Matus Todos los derechos reservados. Diseño de portada por Virginia Herrera Producción editorial integral Editorial Librosdementira Ltda. ® Santa Isabel 0151, Providencia, Santiago de Chile. contacto@librosdementira.org Primera Edición Santiago de Chile 2015 Impreso en Chile INOVACIÓN SOCIAL EFECTIVA Una propuesta de evaluación para programas sociales Editoras Fabiola Cortez-Monroy M. / Teresa Matus ÍNDICE Presentación 7 Las grandes apuestas del proyecto Fabiola Cortez-Monroy y Teresa Matus PARTE I: 17 INNOVACIÓN SOCIAL EFECTIVA. Mejorando los procesos de medición de la calidad en programas sociales. Capítulo 1 18 Innovación social como el motor del cambio social Jürgen Howaldt y Dmitri Domanski Capítulo 2 45 ¿Por qué se necesitaría de la innovación social? Saül Karsz Capítulo 3 60 Una innovación crítica para enfrentar la desigualdad Teresa Matus y César Mariñez Capítulo 4 105 Innovación Social y Evaluación. Dos ideas y una disyuntiva Cecilia Pérez Díaz PARTE II: 120 LA EVALUACIÓN AL SERVICIO DE LA INTERVENCIÓN SOCIAL Capítulo 1 122 El enfoque de derechos en los programas sociales y la importancia de su evaluación Gianinna Muñoz y Viviana Abarca Capítulo 2 Los relatos salvajes de la Intervención social: hacia una política de la interrupción María Eugenia Bersezio 145 Capítulo 3 145 La evaluación al servicio de la calidad de los programas sociales: una apuesta por los equipos de intervención Fabiola Cortez-Monroy Capítulo 4 174 Controversias sobre la autonomía: tareas de la psicología crítica en los equipos de trabajo y la evaluación de programas sociales Adriana Kaulino Capítulo 5 190 Equipos y profesionales al nivel de calle: una alternativa para hacer frente a la complejidad en las políticas públicas Cristian Leyton PARTE III: 209 EVALUAR LA OFERTA: EL ISE AL SERVICIO DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LOS PROGRAMAS SOCIALES Capítulo 1 210 El desafío de la evaluación en programas de infancia Francisca Gómez y Claudio Andrade Capítulo 2 225 Desafíos de la evaluación de programas con lineamientos nacionales, e innovación y adaptación al territorio. Reflexiones acerca de la evaluación de programas a partir de la experiencia del Departamento de Protección y Restitución de Derechos del SENAME. Sebastián Bueno y Ángel Estrada Capítulo 3 236 Aplicación del modelo ISe en el contexto de una evaluación de programa social: Programa Piloto de Cuidados a Personas Mayores Cristián Massad Torres y Felipe Herrera Muñoz Capítulo 4 Innovación social: la clave para pensar la política pública y los programas sociales en materia de migración en Chile Claudia Silva 254 Capítulo 5 270 Evaluación de la Oferta de Proyectos Sociales Orientados a los Trabajadores de la Construcción Carlos García Capítulo 6 278 Innovar es gestionar diversidad. Aportes para la construcción de un ISe Empresa. Ángel Marroquín PARTE IV: 292 MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES Capítulo 1 294 Caracterizando caminos de mejora a partir del Instrumento de Innovación Social Efectiva ISe Ernesto San Martín Capítulo 2 302 Revisión de variables sobre factores de complejidad en comunas de Chile para la aplicación de programas y proyectos sociales Flavio Cortés y Magdalena Guerrero Capítulo 3 Proyecciones del proyecto FONDEF para una innovación pública Teresa Matus y Fabiola Cortez-Monroy 317 Capítulo 5 EQUIPOS Y PROFESIONALES AL NIVEL DE CALLE: UNA ALTERNATIVA PARA HACER FRENTE A LA COMPLEJIDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cristian Leyton1 Resumen En el escenario actual, en que el diagnostico respecto de la complejidad de la realidad y los problemas sociales es un consenso, se han planteado diversas propuestas para responder en consistencia con este diagnóstico desde las políticas públicas, y específicamente desde los programas sociales dirigidos a la población en situación de pobreza y exclusión social. Algunas de las alternativas que se plantean son por ejemplo: avanzar en la coordinación de políticas y programas, en integralidad de la acción del Estado, en la descentralización de las decisiones desde el nivel central al nivel local, el fortalecimiento de abordajes desde la perspectiva del desarrollo y la gestión territorial, entre varias otras alternativas. En este trabajo se desarrolla y argumenta acerca de las posibilidades que ofrece el re-visitar y actualizar los planteamientos de Lipsky (1980, 1991) relevando el rol de los equipos y profesionales de nivel de calle a cargo de la implementación de las intervenciones sociales que en la actualidad son implementadas tanto por actores públicos como de la sociedad civil o privados. Esto implica fundamentalmente avanzar en el reconocimiento y uso adecuado de los niveles de autonomía y discrecionalidad de los equipos y profesionales encargados de la entrega de los bienes y servicios generados por las intervenciones sociales, a la vez que generar estrategias para reducir los riesgos que ello implica. 1 PhD © en Política Social, Universidad de Bristol, Reino Unido. Investigador, RIMISPCentro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Trabajador Social, Pontificia Universidad Católica de Chile. Email: cmleyton@gmail.com 190 — El escenario de complejidad de las políticas públicas y algunas alternativas para enfrentarlo Las políticas públicas por lo general han comprendido a la sociedad como un objeto homogéneo, donde los destinatarios de las políticas parecieran tener las mismas características, necesidades y expectativas de desarrollo. En esta misma línea, en el diseño y análisis de las políticas han primado enfoques de análisis más bien lineales y reductores de la complejidad de la vida social (Mascareño, 2012, Brugué, 2010). Pero esta tendencia ha ido cambiando gradualmente y existe cada vez un mayor reconocimiento de la complejidad de la sociedad contemporánea, donde se resalta la necesidad de enfoques multidimensionales, y también la compleja interacción entre las causas de muchos de esos problemas que conforman la “cuestión social” (Repetto, 2010). Como señala Mascareño (2012) es posible plantear que una sociedad compleja es aquella en la que en palabras de Lyotard, la unidad se ha descompuesto en fragmentos, de acuerdo a Luhmann, en sistemas complejos, siguiendo a Bourdieu en campos, y en diferencia según Derrida. En este marco de reconocimiento de la complejidad es que estudios recientes sobre “wicked problems” o “problemas perversos”, los que por definición son altamente complejos y ambiguos, plantean que la verdadera comprensión de este tipo de asuntos requiere de la perspectiva de múltiples disciplinas (Cunill et al 2015; Brugué, 2010). Nuevas perspectivas para comprender e impulsar procesos de políticas públicas que asumiendo la complejidad de la denominada cuestión social intentan abordarla se han desarrollado. Es así como por ejemplo, se desarrolla el análisis centrado en los policy-networks, en los sistemas de negociación, mesas de deliberación, intervención contextual, política de opciones, los cuales enfatizan mecanismos descentrales para intervenir en una sociedad de problemas complejos donde se asume que el rol de los equipos y profesionales es avanzar con los destinatarios de la intervención hacia la coordinación y la autorregulación (Mascareño, 2012). En la búsqueda de perspectivas para hacerse cargo de esta complejidad 191 — en la gestión de las políticas públicas, especialmente las sociales, una serie de alternativas se han promovido desde diferentes actores. Algunas de éstas son por ejemplo: avanzar en la coordinación de políticas y programas; y en esa misma línea algunos sostienen la relevancia de avanzar en integralidad de la acción del Estado; se plantea la necesidad de avanzar en la descentralización de las decisiones desde el nivel central al nivel local; el fortalecimiento de abordajes desde la perspectiva del desarrollo y la gestión territorial; entre varias otras alternativas. Los que han planteado la necesidad de la coordinación de las políticas y programas, acentúan la necesidad de generar sinergias entre las intervenciones realizadas por diferentes instituciones del Estado que muchas veces se encuentran trabajando con las mismas comunidades y familias, en los peores casos sin saberlo, y en otros, sin preguntarse por las opciones de optimizar el trabajo realizado en la medida que coordinen sus esfuerzos y actividades. En esta línea se plantea que “coordinar implica una crucial función estatal y constituye a la vez un proceso técnico y político que requiere ser complementada con otra función crítica: la de gobernar campos concretos de la gestión pública, por ejemplo la política social” (Acuña y Repetto, 2009 en Repetto, 2010: 13) En el ámbito de las políticas dirigidas a las personas en situación de pobreza y exclusión social, una profundización de esta propuesta de fortalecer la coordinación de programas y políticas públicas ha llevado a la reciente preocupación de avanzar en integralidad de acción del Estado, especialmente en el ámbito de la protección social, así por ejemplo Cecchini y Martínez (2011) plantean que “la integralidad de un sistema de protección social puede ser pensada a nivel de las políticas, sus planes y programas (la oferta) así como desde los individuos, las familias y las comunidades (la demanda). En el caso de la oferta de políticas y programas, existen dos ejes de integración que deben ser considerados con especial atención durante las etapas de diseño, implementación y operación de los sistemas de protección social: el horizontal (o sectorial) y el vertical (según los niveles administrativos en los cuales se ejecutan las políticas y programas)”. En cuanto a la demanda se observa un eje transversal, relativo a los grupos de población, y un eje longitudinal, asociado al ciclo de vida (en Cunill et al 2015: 409). 192 — Por otro lado, se plantea la necesidad de avanzar en la descentralización de las decisiones desde el nivel central al nivel local, propiciando que los municipios adquieran un rol más relevante en la implementación y coordinación de la oferta pública y privada de intervenciones sociales dirigidas a las familias y comunidades que habitan sus territorios, avanzado en dotar a esta institucionalidad de mayores recursos legales, presupuestarios, administrativos y de capital humano que permita asumir adecuadamente este rol (Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, 2014; Matus, 2007; Leyton, 2006) Así también, cómo una alternativa para enfrentar los crecientes niveles de complejidad social, se propone fortalecer abordajes desde la perspectiva del desarrollo y la gestión territorial, que implique un reconocimiento de la dinámica del territorio, reconociendo el rol de las instituciones formales e informales, de las estructuras productivas, así como de los actores y agentes del territorio (SUBDERE-CIC, 2010; De la Maza, et al. 2012; RIMISP, 2012). Análisis y orientaciones que permiten responder a las particularidades del contexto a partir de la articulación y concertación de actores del territorio. Si bien cada una de las opciones mencionadas avanza en responder más adecuadamente a la complejidad social, este trabajo incorpora a este panorama de alternativas la relevancia de empoderar a los equipos y profesionales que se relacionan directamente con los ciudadanos en la entrega de bienes o servicios. En este sentido, se retoman algunos de los planteamientos de Lipsky quien evidenció a comienzos de la década del 70 la relevancia de los “burócratas al nivel de la calle” (Street Level Bureaucracy) y su rol clave en el éxito o fracaso de las políticas públicas, actualizando y realizando una mirada crítica de sus planteamientos. Michael Lipsky y sus planteamientos sobre las burocracias al nivel de la calle Lipsky elabora el enfoque conocido como bottom up (desde abajo) y reivindica la posición crucial de los burócratas al nivel de la calle en el proceso de implementación, destacando que profesores, médicos, trabajadores so- 193 — ciales, abogados, policías, entre otros empleados públicos, quienes en su trabajo interactúan directamente con los ciudadanos, son los policy makers en sus respectivas áreas de trabajo. Esto, dado que en este nivel, los equipos y profesionales realizan un papel fundamental tanto en la toma de decisiones respecto de los programas como en las asignaciones de recursos públicos destinados a los ciudadanos. Lipsky argumenta que las “políticas públicas no son mejor comprendidas si se analizan desde las legislaturas o en las oficinas de los administradores de alto rango, pues aspectos importantes de éstas se hacen realidad en las hacinadas oficinas y encuentros diarios de los trabajadores a nivel de calle” (Lipsky 1980, p. xii). Más que las leyes formales y los estatutos de la política son “las decisiones de los burócratas de nivel de la calle, las rutinas que ellos establecen, y los dispositivos que inventan para hacer frente a las incertidumbres y las presiones del trabajo, se convierten efectivamente en las políticas públicas que ellos llevan a cabo” (Lipsky 1980, p. xii). En el argumento de Lipsky (1980, 1991) los roles de formulación de políticas de estos funcionarios se basan en dos características fundamentales de su trabajo: (1) relativamente altos grados de discrecionalidad; y (2) una relativa autonomía de la autoridad de la organización. Lipsky observa que los empleados públicos que interactúan con los ciudadanos se comportan de maneras que no son sancionadas, a veces incluso contradiciendo la política oficial, debido a que la estructura de sus trabajos hace que sea imposible de alcanzar plenamente las expectativas de su quehacer. Las soluciones individuales a las presiones del trabajo, Lipsky argumenta, ‘adicionan’ efectivamente para formar la política pública (Hupe and Hill, 2007). De acuerdo a Hupe and Hill (2007) existen algunos elementos centrales que caracterizan los planteamientos de Lipsky acerca de los burócratas de nivel de calle que son: — Los burócratas a nivel de calle tienen necesariamente discreción y se ven obligados a usarla. La discreción y reglas están interrelacionados: como reglas especifican los deberes y obligaciones de los funcionarios, la discreción les permite libertad de acción. La discreción siempre está incrustado en una estructura de reglas. 194 — — Los burócratas a nivel de calle buscan maneras de gestionar su1 propio trabajo. Las condiciones laborales en las que funcionarios públicos en el nivel de la calle trabajan tienen algunas características específicas. La estructura de reglas que proporciona la razón de ser de una burocracia a nivel de calle, no sólo hace que la discreción este siempre presente, sino también, yendo más allá, ejerce una estructural influencia en la forma en que se aplican las reglas. — Los burócratas a nivel de calle se ven a sí mismos como profesionales. Lipsky (1980, p. 147) describe las burocracias a nivel de calle como gobernadas por las ideologías “ocupacionales o profesionales”. Si bien su propio trabajo da relativamente poca atención a los que más estridentemente dicen ser profesionales, como médicos, es importante reconocer que los reclamos de autonomía que caracterizan a este tipo de trabajadores son realizados por todos los trabajadores cuyos roles Lipsky explora. Burócratas de nivel de la calle esperan ser tratados como profesionales en la medida que dicen que deberían poseer la confianza de sus directivos para usar su criterio y hacer frente a sus tareas de una manera adaptativa. — En su interacción con los ciudadanos individuales en diferentes roles, los burócratas a nivel de calle son funcionarios públicos. “La esencia de las burocracias a nivel de calle es que ellos requieren de personas para tomar decisiones sobre otras personas. Burócratas de nivel de la calle tienen discreción porque la naturaleza de la prestación del servicio requiere el juicio humano que no puede ser programado y para el que las máquinas no pueden sustituirles ‘(Lipsky 1980, p. 161). La inevitabilidad del juicio humano en el nivel de la calle hace que sea difícil para un ejecutivo controlar a los servidores públicos que allí trabajan. Si bien esta perspectiva nace como una descripción de la intersección entre la implementación de las políticas y el grupo objetivo de la política en la década de 1970, sigue estando vigente, a pesar de que la división del trabajo entre el Estado y la sociedad ha cambiado radicalmente y se convirtió 195 — en mucho más híbrido (Bevir 2012). Muchas políticas públicas se implementan en cooperación con los agentes privados o incluso están totalmente subcontratados a actores privados (Knill y Tosun 2012, Segal et al 2014). Así se reconoce explícitamente que el papel del Estado dentro del sector público es radicalmente distinto al de hace pocas décadas atrás, cómo señalan Cunill y Leyton (2015) el mayor impacto indudablemente se ha producido en la fisonomía del sector público, al punto que recientemente la OECD ha propuesto un nuevo concepto, el de “dominio público” (public domain), para definir el sector público que se ha configurado, asumiendo que este ya no incluye solo organizaciones de propiedad del gobierno o controladas por él, sino también los servicios financiados por el gobierno pero provistos por organizaciones privadas (Rinne et al., 2008 citado en Cunill, 2012) En América Latina, y particularmente en Chile, organizaciones de la sociedad civil están cada vez más presentes en el sector público, aunque lo que resulta más destacable es el refuerzo del sector privado mercantil en la provisión de servicios sociales, especialmente en los de salud y educación (Cunill 2012, Menicucci, 2011 en Cunill y Leyton 2015) Si bien este aspecto fue ignorado por Lipsky (1980), dado que sus planteamientos emergen en otros contexto social en donde el Estado tenía un rol protegónico en la provisión de servicios de bienestar, siguiendo a Segal et al (2014: 484), en este trabajo se entiende que los actores privados que están involucrados en la ejecución de las políticas públicas también actúan como burocratas a nivel de la calle. “En los arreglos “bottom up” de implementación de nuevos modos de governanza, el empoderamiento de los actores privados para ser más activos en el seguimiento y la entrega de tareas públicas (Winter 2003: 213f) esencialmente transforma actores privados en burocratas de nivel de la calle (Smith 2003: 358). El término ‘burócrata’ en este contexto no refiere al empleo en la administración pública, sino que a la función de un actor como agente de implementación, es decir, participando en la (tradicionalmente pública) tarea de la entrega de productos o servicios en la primera línea” independiente de si formalmente es parte de una institución del Estado o de un ejecutor de una política pública sea de la sociedad o del sector privado mercantil. Este importante cambio de contexto de las sociedades contemporáneas, 196 — no descalifican la utilidad y relevancia de los planteamientos de Lispky respecto de las burocracias a nivel de calle, sólo matizan la operacionalización de este enfoque para adecuarlo a esta nueva realidad. Así, la complejidad que prevalece entre los actores en las estructuras de implementación híbrida, dada la mezcla de actores y sus dependencias, implica que ésta toma un enfoque analítico específico sobre las interacciones y las relaciones de poder de los burócratas a nivel de calle con sus grupos de referencia (Lipsky 1980: 54 y ss). Agentes de implementación asumen roles creados por la interacción con su entorno, y estos roles generan requisitos de comportamiento que pueden conducir a conflictos y dilemas en los roles (Lipsky, 1980) que afectan la disposición de los agentes para poner en práctica una política dada (Tummers et al. 2012). Algunos de estos elementos que hacen relevante considerar esta perspectiva para potenciar el trabajo de los equipos y profesionales a nivel de calle es que, como señalara Lipsky (1980), las burocracias a nivel de calle encarnan la paradoja de tener que llevar a cabo rigurosamente los objetivos que se originan en el proceso político y, al mismo tiempo, el trabajo requiere la improvisación y capacidad de respuesta (en Oliveira, 2012: 1557). Otro factor relevante de considerar es que los burócratas a nivel de calle carecen de tiempo, información y otros recursos necesarios para la correcta toma de decisiones, lo que hace de su posición un lugar particular en el que se juegan muchas decisiones claves para alcanzar los resultados buscados por la intervención social de la que son parte. Si la escasez de recursos como tiempo e información son cruciales en cualquier proceso de toma de decisiones, lo es más aún en las burocracias en que los actores tienen que tomar decisiones con prontitud en situaciones de ambigüedad, imprevistos y/o marcados por la presión directa e inmediata del público y los que tienen que decidir qué hacer por sí mismos, sin la ayuda de los supervisores o guías de procedimientos. Los imperativos de la situación ayuda a explicar por qué, a pesar de que los agentes tienen poca autoridad formal, tienen discreción considerable en las normas y procedimientos que deben aplicarse y en bienes y sanciones que ellos administran. Estas características del trabajo de los equipos y profesionales del nivel de calle lleva a centrar la atención particularmente en dos aspectos claves de 197 — los planteamientos de Lipsky: la autonomía y discrecionalidad de los “burócratas al nivel de la calle”. La autonomía y discrecionalidad de los equipos y profesionales a nivel de calle Teniendo en cuenta las características de la sociedad contemporánea, cuando se trata de programas o de políticas públicas es necesario seleccionar un modo de intervenir en esta realidad que responda y se haga cargo de su complejidad, y eso implica que “hay que asumir los riesgos de las decisiones de intervención que se toman. Sólo de ese modo se evitan o se manejan las crisis” (Mascareño, 2012: 67). Por ello es una necesidad contar con niveles importantes de autonomía para responder a estos altos niveles de complejidad social. Pero esto al mismo tiempo esta realidad exige contar con importantes niveles de visiones compartidas respecto del problema u oportunidad que da origen a las intervenciones sociales a la vez que sobre los fines y resultados esperados de las mismas. De este modo, los equipos y profesionales podrían usar sus niveles de autonomía en consistencia con estas definiciones, las que servirían como criterios orientadores de esta capacidad autónoma para la toma de decisiones. Esto aplica no sólo para el diseño de las políticas públicas, que en sí mismas son expresiones de visiones compartidas, donde la “autonomía, reglas de autorregulación y coordinación parecen ser las claves cuando se trata de pensar en políticas públicas para un mundo estructural y normativamente diferenciado. Sobre esta base se puede hablar de formas de coordinación descentralizada que reconocen tal autonomía pero a la vez suponen un mínimo de visión de mundo que permita criterios orientadores de la complejidad social por medio de políticas públicas” (Mascareño 2010 CEPAL en Mascareño, 2012:72). Además, se requiere avanzar en generar esas visiones compartidas entre los actores que participan de la implementación de las políticas públicas, por ello la relevancia de que los equipos y profesionales de nivel de calle compartan visiones respecto de los fines de la intervención social, de modo de regular esa autonomía con la que, como plantea Lipsky, se mueven los burócratas en el nivel de calle. 198 — Lo anterior es relevante dado que reconociendo los niveles de autonomía respecto de la autoridad formal que poseen los equipos y profesionales a nivel de calle, orientar las decisiones que éstos toman en su quehacer cotidiano resulta fundamental tanto para avanzar en la pertinencia de esas decisiones respecto de las características particulares de los contextos en que se implementa la intervención, como para avanzar en que los equipos y profesionales de nivel de calle se hagan responsables de los resultados alcanzados (responsiveness) que es una de las debilidades o nudos críticos que se transforman en el anverso de la autonomía en las intervenciones sociales (Oliveira, 2012). La relación entre la ejecución de la política pública, la organización y la burocracia es importante porque ilumina un problema crucial: porqué las políticas tienen éxito o fallan (Oliveira, 2012). En esta línea, los análisis indican que además de los niveles de autonomía de los equipos, la discreción de los burócratas del nivel de la calle es un factor crucial en la ejecución de los servicios públicos. De acuerdo a Davis (1971) discreción es el poder de decidir y actuar (u omitir acción) de acuerdo al propio discernimiento profesional durante los procesos de implementación de la política social. Este aspecto resulta clave puesto que diversos autores como por ejemplo, Evans (2011), Oliveira (2012), entre otros, han reportado que el uso de la discreción profesional constituye un aspecto clave en la implementación de programas sociales que no fue considerado con toda la relevancia que tiene en los planteamientos de Lipsky, pues del uso de esta discreción dependen en buena medida los éxitos y los fracasos de las políticas, incluso de aquellas que podrían estar bien diseñadas. Como plantea Oliveira (2012) el ejercicio de la discreción es inevitable y necesario, ya que las reglas formales no pueden explicar todos los casos individuales y, en general, los recursos de la agencia están por debajo de las que se requieren para cumplir con los ciudadanos, y debido a esto, el poder discrecional de los burócratas se convierte en imprescindible para que la organización se amolde a la realidad, y para que el trabajo cumpla con los requerimientos de los ciudadanos. En la cotidianeidad de las intervenciones sociales existen una serie de factores que influyen en la discreción de los 199 — equipos y profesionales del nivel de calle: las tareas a realizar; el contexto de la toma de decisiones; las presiones de la carga de trabajo; la cultura de la organización; las reglas y limitaciones; el entorno externo de la organización (Furlong, 1998; Balla, 2000 en Oliveira 2012). Esta apuesta por potenciar el rol de los equipos y profesionales de nivel de calle como alternativa para hacer frente a los niveles crecientes de complejidad que enfrenta la política pública, y especialmente la política social dirigida a la población en situación de pobreza y exclusión social, se basa en el reconocimiento de que este nivel de acción presenta un riesgo pero al mismo tiempo una oportunidad de hacer que una política pública o programa social funcione adecuadamente. En general, existen importantes “márgenes de maniobra” para los equipos y profesionales que implementan intervenciones sociales enmarcadas en políticas públicas. Esto, dado que el foco del control esta puesto en los resultados cuantitativos de sus resultados y de las coberturas alcanzadas por tales intervenciones, pero mucho menos respecto de las decisiones metodológicas que orientan las actividades que llevan a cabo estos profesionales en el nivel de calle. Es decir, en este nivel de implementación se toman decisiones respecto de las metodologías y técnicas a utilizar: visitas domiciliarias, consejerías, tutorías, realización de informes sociales, atención terapéutica, gestión de redes de apoyo, talleres, charlas, capacitaciones, actividades comunitarias, pueden ser realizadas de una manera que potencie ciertos elementos y deje fuera otros (Payne, 2005; Munro, 2011). De ahí la importancia de concebir el espacio de discrecional o el margen de maniobra como una posibilidad y oportunidad para “traducir” las políticas a las complejidades particulares de cada contexto en el que se implementan (Lendvai and Stubbs, 2007; Balen y Leyton, 2015), de modo de utilizar estos niveles de autonomía de los equipos y los niveles de discreción adecuadamente. Una buena evidencia ejemplificadora de estos “márgenes de acción” es la experiencia de un equipo de profesionales (Equipo Intercultural) que, trabajando con niños/as y jóvenes mapuche en una fundación financiada por el Estado de Chile, ha creado metodologías de intervención que recuperan y ponen en práctica el saber mapuche que no estaba contenido en las orientaciones de la política que financia su intervención social. 200 — Un análisis del trabajo realizado por este equipo evidencia la existencia de un espacio de discreción profesional que puede y es utilizado por los profesionales en este caso para quebrar la matriz colonial desde la cual se diseñaron estás políticas sociales que dan origen a su quehacer (Muñoz, 2015). En esta misma línea, otro ejemplo que es posible señalar como evidencia de la importancia que tiene la autonomía y discreción de los profesionales de nivel de calle son las diferencias identificadas en el accionar de los apoyos familiares que participaron de la implementación del Programa Puente en el marco del Sistema Chile Solidario. En este proceso se constató que en los resultados alcanzados en los niveles de autonomía y ciudadanía de las familias participantes de este Programa el rol desarrollado por los Apoyos Familiares (profesionales a cargo del trabajo directo con las familias) era fundamental, pues en algunos casos sólo se cumplía con los estándares mínimos establecido por el Programa mientras que en otros se avanzaba en desarrollar y potenciar importantes niveles de autonomía y ciudadanía de los participantes (FOSIS, 2006). Pero reconocer la relevancia del ejercicio de la autonomía y del uso de la discreción de los equipos y profesionales de nivel de calle “no niega los problemas que esto puede conllevar para los ciudadanos y para la democracia, porque en este sistema, los votantes eligen las autoridades que deben formular políticas. Sin embargo, los burócratas de nivel de calle normalmente se convierten en los responsables de la política, sin tener que responder ante los ciudadanos de la misma manera que los funcionarios electos. El amplio margen de maniobra pone signo de interrogación sobre sus posibilidades de control” (Oliveira, 2012: 1556). Esto evidencia un problema vinculado a la discrecionalidad de los burócratas que es la amenaza de la accountability y la responsiveness. En este sentido el proyecto Fondef de Conicyt denominado “Innovación Social Efectiva: Construcción de una Batería de Instrumentos Cuantitativos y un Soporte Tecnológico para Mejorar los Procesos de Medición de la Calidad en Programas Sociales” es un paso en la dirección correcta pues entrega una herramienta para que los equipos y profesionales de primera línea aumenten su nivel de reflexión y análisis de información directamente vinculada con la intervención que llevan a cabo. Esto posibilita el que pue- 201 — dan usar con mayor “profesionalismo” el nivel discreción que poseen, y al mismo tiempo, potencia su autonomía al desarrollar una serie de indicadores que permiten a los equipos y profesionales que implementan intervenciones sociales realizar sus propios análisis respecto de la calidad de la intervención en que se encuentran involucrados. Adicionalmente, esta herramienta permite avanzar en los niveles de accountability y responsiveness, dado que en el caso en que los equipos y organizaciones que la utilizan generen los mecanismos para que los propios usuarios participen de este proceso de evaluación de calidad de la oferta, dichos ciudadanos tienen más posibilidades de ejercer control social de la intervención de la que son parte, y al mismo tiempo, los equipos tienen un nuevo incentivo por avanzar en el aseguramiento de los resultados comprometidos fruto del proceso de intervención social. Si bien, avanzar en el empoderamiento de los equipos y profesionales del nivel de calle no resuelve todos los problemas a enfrentar para ser consistentes con los niveles de complejidad social contemporánea, permite avanzar de manera importante en esta dirección, pues en este nivel de implementación de las políticas y programas sociales se pueden realizar importantes ejercicios de “traducción” a los contextos particulares, a la vez que seleccionar adecuadamente la manera de implementar las políticas, usando el “margen de maniobra” que en general tienen los equipos en la selección de las metodologías y técnicas a utilizar para avanzar hacia los resultados perseguidos. Conclusiones En el escenario actual, se constata la importancia que tienen los equipos y profesionales de nivel de calle, como una alternativa que posibilite una respuesta adecuada al diagnóstico respecto de la complejidad de la realidad y los problemas sociales. Esto junto a otras propuestas como son por ejemplo: avanzar en la coordinación de políticas y programas, y en la integralidad de acción del Estado, avanzar en la descentralización de las decisiones desde el nivel central al nivel local, el fortalecimiento de abordajes 202 — desde la perspectiva del desarrollo y la gestión territorial, entre varias otras alternativas. Resulta fructífero re-visitar y actualizar los planteamientos de Lipsky (1980, 1991) donde se destaca el rol de los equipos y profesionales de primera línea a cargo de la implementación de las intervenciones sociales, incluso más allá de aquellas implementadas directamente por el Estado, pues es posible utilizar estos planteamientos para comprender y analizar las acciones que en la actualidad, en el marco de las políticas públicas, llevan a cabo actores de la sociedad civil o privados con fines de lucro. Cómo fue evidenciado previamente la existencia y uso adecuado de los niveles de autonomía y discrecionalidad de los equipos y profesionales encargados de la producción y entrega de los bienes y servicios generados por las intervenciones sociales, posibilita avanzar en la dirección de “traducir” las políticas a los contextos específicos en que se implementan y responder con ello a esa complejidad. Esto permite al mismo tiempo definir alternativas para potenciar el uso adecuado de la autonomía y discrecionalidad por parte de los equipos, para poner allí un foco relevante de la inversión que se debe realizar de modo de avanzar en la adecuada respuesta de las intervenciones sociales a los requerimientos específicos de cada contexto. Esto, a partir de la capacidad de los equipos de adecuar las intervenciones diseñadas por las políticas públicas y hacerlas pertinentes a las complejidades particulares de cada contexto. Al mismo tiempo se requieren generar estrategias para avanzar en los niveles de accountability y responsiveness de la gestión de los equipos y profesionales de nivel de calle, de modo de atenuar dos grandes debilidades reconocidas por los estudios realizados en esta materia. 203 — Referencias bibliográficas — Aguilar Villanueva, L. F. (1996) “Estudio introductorio” en L.F. Aguilar Villanueva (ed.) La Implementación de las políticas. México D.F. Miguel Ángel Porrúa. — Balen M. y Leyton, C. (2015) Policy translation: an invitation to revisit the work of Latour, Star and Marres. Global Discourse. — Bevir, M. (2012) The New Governance and the Public Servant, cc. 1979–2010, Paper Delivered at the ECPR Joint Sessions 2012, Antwerp, 10–15 April 2012. — Brugué, Q. (2010), Una administración que habla es una administración que piensa: de la gestión pública a la administración deliberativa, Barcelona, Gobierno de Aragón, Dirección General de Participación Ciudadana. — Cunill-Grau, N. 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