La hechura de la politica economica los

Publicado en Pucciarelli, Alfredo (comp.) (2011): Los años de Menem, Buenos Aires, Siglo XXI, pp. 179-220. La hechura de la política económica. Los economistas, la Convertibilidad y el modelo neoliberal ∗ Mariana Heredia Volver, casi veinte años después, a comienzos de la década de los noventa y su impronta neoliberal revela la vertiginosidad y el contraste con que se suceden los ciclos políticos en la Argentina. La mirada de las ciencias sociales no puede sino atemperar estas pasiones, al inscribir los grandes eventos de la Historia en tendencias de mediano plazo que no sólo comprometen a esta nación. Al calor de los acontecimientos, los análisis subrayaron que los planes de estabilización y reforma, la crisis de representación, la degradación de la equidad social distaban de ser fenómenos novedosos para el país en 1989. Enfatizaron, asimismo, que las grandes líneas de la acción gubernamental no se diferenciaban demasiado de lo que sucedía contemporáneamente en otros países de la región ni de lo que ocurriría, poco más tarde, en las antiguas repúblicas soviéticas. Ahora bien, si las ciencias sociales se alejaron tempranamente de las reflexiones más coyunturales –centradas, con fascinación o espanto, en la firmeza de la voluntad presidencial–, dos narrativas se disputaron, no obstante, la explicación de las transformaciones en curso. Para numerosos especialistas del análisis político, el gobierno de Menem conoció los constreñimientos de una crisis económica terminal y su desafío fue compatibilizar el régimen democrático con las reformas de mercado. Desde esta perspectiva, quedaba claro que política y economía eran dos dominios de acción con reglas específicas y que los análisis políticos, preocupados por la gobernabilidad, habrían de presuponer el diagnóstico y las propuestas formuladas por la ciencia económica dominante.1 Para los analistas críticos, en cambio, Menem lideró una transformación integral y su gobierno contribuyó a afianzar una nueva fase del capitalismo. Según esta segunda perspectiva, política y economía no eran sino dos caras Este artículo constituye una versión revisada de un capítulo de mi tesis (Heredia, 2007). Pablo Nemiña y los coautores de este libro contribuyeron con sus comentarios a su corrección. A todos, mi profundo agradecimiento. ∗ 1 Pueden inscribirse en esta línea, para el análisis del caso argentino, los valiosos estudios de Torre, Gerchunoff (1996), Palermo y Novaro (1996). En cuanto a la literatura internacional, cf. Santiso (2001 y 2003). Una síntesis crítica de estas posiciones en Merklen (2005), Rinesi y Nardacchione (2007). 2 de un mismo régimen de desigualdad social que acentuaba la concentración de la riqueza y el poder, precipitando la exclusión de los sectores más débiles. No se trataba entonces de compatibilizar esferas de acción o de análisis diferentes sino de denunciar in toto a los sectores dominantes y de subrayar los efectos regresivos de las políticas que estos últimos habrían alentado.2 Aunque enfrentadas, estas dos narrativas tendieron a converger en sus aproximaciones historiográficas. En primer lugar, ambas dejaron sin problematizar los puntos de partida de los cuales derivaban sus explicaciones. Al concentrarse en la “política de la política económica”, la primera perspectiva no ahondó demasiado en los contenidos y las consecuencias de estas últimas. Al focalizarse con frecuencia en los efectos regresivos de las reformas, la aproximación crítica desatendió el análisis del sector dominante al que atribuía la iniciativa de las mismas3. En segundo lugar, la atención prestada a los tomadores de decisiones y al comienzo de los cambios llevó a ambos enfoques a acordar al modelo económico un carácter monolítico, dejando en las sombras el modo en que ciertas ideas o intereses se fueron encarnando en las nuevas instituciones. En efecto, el acento en la ruptura instituyente acordó al consenso (en la primera perspectiva) o a la violencia (en la segunda) un papel fundamental como cimientos del nuevo orden. Menos interés se prestó a la estructuración de nuevos modos de hacer, pensar y sentir que, más allá de la persuasión o la coerción, se perpetuaron al incorporarse en infinidad de pequeñas rutinas. Una última coincidencia es el papel fundamental que ambos enfoques atribuyeron a los economistas en esta gran transformación. En efecto, como en otras naciones, estos expertos participaron activamente en la Argentina en la discusión, adopción y aplicación de reformas de mercado. Más allá de esta constatación, las interpretaciones fueron también divergentes. Respetuosos de las distinciones disciplinarias, los análisis políticos tendieron a tomarles la palabra a los economistas, asumiendo que, si no era verdadera, daba cuenta, al menos, de un realismo inexpugnable. Empeñados en desmitificar los intereses que subyacían a la “presunta” 2 En este caso, cabe subrayar los análisis de Basualdo (2001), Pucciarelli (2002) y Ramírez (2007). 3 Sin duda, las investigaciones del grupo de Economía y Tecnología de la FLACSO constituyen una excepción y aportaron conocimientos sobre los cambios en las distintas unidades económicas a lo largo del período. No obstante, sus análisis políticos tendieron a suponer, como bien lo ha señalado Nun, que “los sectores dominantes operan sin mediaciones, saben de antemano lo que quieren y asumen en forma directa la tarea de cooptar no sólo al partido que llega al gobierno sino al partido de oposición y a las organizaciones de la sociedad civil” (en Basualdo, 2001:117). 2 3 objetividad científica, los análisis críticos negaron, en cambio, a esos mismos economistas toda verosimilitud y especificidad frente a los grupos dominantes. Tomar a los expertos en economía4 como lazarillos de esta historia nos sitúa en una posición equidistante de las perspectivas señaladas, sin perder una mirada integral sobre el proceso de construcción y estabilización de instituciones. Ciertamente, los economistas se erigieron tanto en testigos como en protagonistas fundamentales en la elaboración de las interpretaciones, las redes de poder y los dispositivos que se asociaron al modelo neoliberal. El interés por seguir sus huellas como fuente de evidencia de esta historia no obedece entonces ni a que describieran de modo transparente la realidad ni a que controlaran completamente los procesos en los que intervinieron. Su importancia radica en que fueron parte del círculo íntimo que participó en la toma de las decisiones, ubicándose en el desfiladero que media entre la identificación de los constreñimientos y la orientación de la voluntad. El análisis de los economistas no es un emprendimiento novedoso ni solitario; nos interesa abordarlo aquí desde su ángulo menos visitado. Se ha subrayado con razón la centralidad de los expertos, muy frecuentemente formados en las grandes universidades norteamericanas, en la estandarización de lenguajes y procedimientos comunes ligados a la globalización. Estos estudios analizaron los procesos de “isomorfismo institucional” que acompañaron e hicieron posible la integración de los mercados a nivel mundial (Di Maggio y Powell, 1983; Dezalay y Garth, 2002; Fourcade-Gourinchas y Babbs, 2002). También se ha enfatizado la importancia de los discursos en la construcción simbólica de la realidad y el estatuto de “intelectuales públicos” que adquirieron los economistas (Neiburg y Plotkin, 2004). Sus intervenciones en el espacio público contribuyeron a homologar mercado y sociedad, como si no existiesen otros principios de integración social que complementaran o compitieran con aquel que entroniza el interés individual y aspira al equilibrio entre oferta y demanda solvente. Ahora bien, frente al atinado énfasis en las influencias extranjeras y en las dimensiones discursivas, faltó subrayar el papel de estos expertos como constructores de los dispositivos específicos que estructuraron y reprodujeron el nuevo orden. 4 Definimos como expertos en economía a aquellos especialistas que participaron en la elaboración de interpretaciones sobre la economía nacional, la difusión y la defensa de estas ideas, la construcción, la discusión y la aplicación de dispositivos institucionales, movilizando legitimidades, procedimientos o saberes científicos, cf. Trepos (1996). 3 4 Analizar la relación entre expertos y dispositivos en la hechura de la política pública permite complementar los enfoques anteriores matizando algunos de sus supuestos. Por un lado, atender a las acciones concretas obliga a cuestionar la idea de “transferencia” entre los países que “exportan” y aquellos que “importan” ideas. Por más que se hayan reivindicado o denunciado las filiaciones extranjeras del neoliberalismo, la intervención de los expertos en sus países de origen estuvo marcada por altos márgenes de variación y creatividad con respecto al modelo originario. Por otro lado, la construcción de instituciones no es sólo retórica sino también arquitectónica, en el sentido de que no involucra únicamente a los grandes nombres de la ciencia y la política y sus tribunas sino que compromete también a un sinnúmero de personas, capacidades, datos, herramientas y procedimientos que hicieron posible y perdurable su intervención radical (Muniesa y Callon, 2007). Como otros especialistas de las ciencias sociales, los economistas “resolv[ieron] problemas bajo restricciones” (Camou, 2006: 171), pero, al menos en este caso histórico, las soluciones propuestas no fueron arreglos puntuales ni restauradores. Muy por el contrario, contribuyeron a instituir nuevas formas de distribución de la riqueza y del poder que trastocaron profundamente la organización social. La pregunta es entonces por el papel de los expertos en economía en la construcción laboriosa del orden neoliberal y la hipótesis es que, en tanto impulsores de una acción gubernamental radical, estos actores no sólo reflejaron una transformación de la sociedad argentina: contribuyeron igualmente a construir una nueva sociedad. Más allá de las características e intenciones de sus iniciadores, el régimen monetario y las reformas se convirtieron en una “caja negra” una vez que lograron agrupar “aliados desordenados y desconfiados que se disciplinan los unos a los otros y se transforman lentamente en una cosa que se parece a un todo organizado” (Latour, 1995: 319). El compromiso de ciertos economistas con la transformación social no dejó inmune al resto de la profesión: se redefinieron profundamente las jerarquías, los perfiles y las funciones que la caracterizaban y se fueron sofocando, también entre los especialistas, las visiones más críticas. Con el fin de evitar los sesgos que pudiera introducir la vertiginosidad de los hechos en las apreciaciones de los actores, este artículo se funda en la triangulación de diversas fuentes, básicamente entrevistas y material documental.5 Se organiza a su vez 5 Entre 2002 y 2004, entrevistamos a sesenta economistas de distintas generaciones, perfiles profesionales y orientaciones teórico-ideológicas, muchos de los cuales habían sido grandes protagonistas de esta 4 5 en tres grandes apartados. En el primero, se descartan algunos mitos que han quedado asociados a la instauración del modelo económico. En el segundo, se avanza en la dialéctica entre aliados y dispositivos que permitió traducir esta política económica en un nuevo orden social. En el tercero, se proponen algunas reflexiones sobre la estabilización del modelo y el modo en que el compromiso de los economistas en la hechura y el sostén de la política económica contribuyó a redefinir a ese grupo científico-profesional. Contra algunos mitos originarios: la acción de los economistas en el ensamble entre reformas y convertibilidad De la ruptura instituyente al plan B Pareciera necesario subrayar el desajuste cronológico que separa a las reformas estructurales de la Convertibilidad.6 Un primer acto nos muestra al partido peronista presentándose a las elecciones presidenciales de 1989 con unos aliados y una retórica que parecía hundirse en las tradiciones más populistas del movimiento.7 Un segundo acto da cuenta del viraje ideológico del nuevo presidente: entre 1989 y 1991, Menem se acercó a los representantes más conspicuos del liberalismo local, dictó una serie de leyes que modificaban de raíz la organización socioeconómica hasta entonces vigente e imprimió una orientación explícitamente proamericana a la diplomacia argentina. El tercer acto, confundido a veces con el precedente, es el que ocurrió varios meses más tarde cuando, frente a la incapacidad de todas estas medidas para controlar la inflación, el presidente incorporó a Domingo Cavallo como ministro de Economía y logró promulgar, con apoyo del Congreso, la Ley de Convertibilidad. En suma, las reformas y la paridad no formaban parte de un mismo modelo ideado integralmente desde el transformación. El trabajo de campo coincidió con el abandono de la convertibilidad y alentó a que se posicionaran frente a los sucesos y a la reapertura del debate económico. A estos testimonios se sumaron otras compilaciones disponibles. Recurrimos también a la prensa, los debates parlamentarios, la documentación oficial y las discusiones especializadas que pudieran constituir rastros de los sucesos. 6 El énfasis en este encadenamiento temporal es subrayado por los primeros estudios y en particular por Aspiazu (1994). Tiende a diluirse cuando las apreciaciones sistemáticas reemplazan a las históricas. 7 Esta primera impresión merecería sin embargo relativizarse. Como lo han señalado Camou (1998), Palermo y Novaro (1996), las transformaciones en el peronismo databan de varios años y algunos elementos presentes en la campaña electoral permitían intuir algunas de las transformaciones que se hicieron públicas más tarde. 5 6 principio. En vista de las primeras políticas de estabilización adoptadas y de sus fracasos, la Convertibilidad no puede sino considerarse como un drástico plan B. Recordar este encadenamiento permite subrayar que la persistencia de la inflación fue la situación de crisis que permitió una progresiva separación entre imperativos económicos e imperativos políticos, habilitó la adopción de reformas cada vez más radicales y alentó la delegación del juicio público en especialistas. Ciertamente la inflación no era una experiencia desconocida para la Argentina;8 de hecho, los círculos liberales del país la ubicaban en el centro de sus preocupaciones desde los años cuarenta (Berrotarán et al., 2006). En 1975, la inflación anual había alcanzado un valor de 300% y se había mantenido, desde entonces y hasta 1991, en valores de tres dígitos. En este lapso, los períodos de estabilidad fueron cortos y los valores anuales nunca descendieron del 90%. La atención que autoridades y ciudadanos acordaron al problema de la inflación permite redefinir el dilema que opone como motor del cambio el consenso a la violencia. La adopción de las reformas no puede entonces interpretarse como el resultado de una conversión ideológica generalizada, tampoco –desde el restablecimiento de la democracia en 1983– como una imposición a sangre y fuego por las elites sociales y las autoridades civiles del país. Se logró presentar las reformas como la única estrategia posible para alcanzar un objetivo deseado por la mayoría de los argentinos: la estabilidad. Era problemático, entonces, que las leyes de Reforma Económica y de Reforma del Estado no lograran detener la espiral incontrolable de la inflación. Tres ministros de Economía se sucedieron, los pilares de la doctrina peronista fueron sacrificados, las principales reformas estructurales comenzaron a implementarse... pero la moneda nacional seguía desvalorizándose inexorablemente. Al momento de las elecciones presidenciales, en mayo de 1989, el dólar valía cien australes; en noviembre de 1989 había trepado a mil australes y en diciembre de 1990, a casi diez mil. Luego del primer pico de julio de 1989, bajo el gobierno de Alfonsín, en 1990 una segunda escalada hiperinflacionaria alcanzaba a la Argentina. Esta situación crítica arrastraba la imagen presidencial. Según las encuestas de opinión, la adhesión a Menem se desplomaba y el partido peronista corría el riesgo de perder las próximas elecciones (Clarín, 06/04/91:7). 8 Entre 1945 y 1974, la media anual de incremento de precios al consumidor se situó siempre alrededor del 14%, con algunos años de relativa estabilidad (1953 y 1954 con menos de 5%) y otros de fuerte aumento (como 1952: 39%; 1959: 114% y 1973: 60%). Estas tasas anuales eran ya, en esta época, superiores a los valores medios del resto del mundo durante el mismo período (de alrededor del 5%). Las cifras fueron extraídas de Gerchunoff y Llach (1998). 6 7 A la crispación especulativa y el malestar de la opinión pública se sumaba un clima social fuertemente conflictivo: los sindicatos resistían las privatizaciones y exigían un aumento salarial que pudiera acompañar a los precios. La llegada de Cavallo al Ministerio de Economía, en enero de 1991, y la promulgación del régimen de convertibilidad, algunos meses más tarde, permiten al gobierno encontrar la “poción mágica”. La Argentina no estaba sola en la búsqueda de una solución salvadora y Cavallo no era un ejemplo aislado. Su nombre se agregaba a una lista de nuevos “héroes” que, según la expresión de Arnold Harberger, el padre de los Chicago boys latinoamericanos, habían puesto a sus países en la senda del “éxito económico”.9 Para Cavallo, no se trataba sólo de asegurar la estabilización y retomar el crecimiento sino de fundar un nuevo orden. Esta preocupación recorre todo su pensamiento. En el libro Volver a crecer, el economista retomaba una fórmula acuñada por Adolfo Sturzenegger, según la cual la historia argentina contemporánea constituía una experiencia híbrida sin salida: “un socialismo sin plan y un capitalismo sin mercado” (1984: 26). En función de este diagnóstico, Cavallo tendía a asociar sus aspiraciones a las de los padres fundadores de la República, en particular al pensamiento de Juan Bautista Alberdi, cuyos tratados filosóficos constituyen los fundamentos de la Constitución de 1853. Ahora bien, ¿hasta qué punto había precisado los contornos de este nuevo orden? De la coherencia ideológica del gabinete económico al pragmatismo mediterráneo Retrospectivamente, la nominación de Cavallo al Ministerio de Economía se presenta como la culminación de una ambición personal irrefrenable. El economista mediterráneo, hijo de un fabricante de escobas del interior del país, originario de un medio relativamente modesto, había seguido sus estudios en el sector público y al final de su carrera universitaria había completado en Harvard un doctorado gracias al apoyo de la Organización de los Estados Americanos y la Fundación Ford. Tras su retorno, la 9 El profesor norteamericano proponía una lista de estos “héroes” y subrayaba algunas de sus cualidades: Roberto Oliveira Campos (Brasil), Alejandro Vega Villegas (Uruguay), Sergio de Castro y Hernán Buchi (Chile), Carlos Salinas de Gortari y Pedro Aspe (México) y al fin Domingo Cavallo (Argentina) no eran necesariamente los economistas mejor formados pero eran los que habían tenido “el coraje, la perseverancia, las agallas y la tenacidad” para poner en marcha las grandes transformaciones (citado por de Pablo, 1994: 43). 7 8 inversión de tiempo del economista en el medio profesional, en la prensa y los círculos políticos revela la energía desplegada para acercarse al poder. A la fundación de un centro de investigaciones, el Instituto de Estudios Económicos de la Realidad Argentina y Latinoamericana de la Fundación Mediterránea (IERAL-FM), con dos revistas de aparición regular, se suma la publicación de varios libros destinados al gran público, la participación activa en reuniones empresarias y profesionales y, sobre todo, una presencia permanente en los medios. Los esfuerzos de Cavallo dieron pronto sus frutos: un análisis de las sucesiones ministeriales desde fines de los años setenta confirma que su nombre era evocado por la prensa a cada renovación del ministerio económico, ocurriera esta en el marco de la dictadura, del gobierno radical o del gobierno peronista. ¿Es posible atribuir esta escalada a la defensa de un programa ideológico claramente definido? Más bien lo contrario: el ansia de poder y el gusto por las soluciones técnicas condujeron a Cavallo a desarrollar un singular pragmatismo.10 Su liderazgo imprimió la misma plasticidad a la fundación que lo secundó y que aportó a su Ministerio una centena de funcionarios en posiciones clave.11 La distancia entre sus análisis precedentes y la puesta en marcha de la convertibilidad constituyen un claro ejemplo. A lo largo de los años ochenta, como sus colegas del equipo de Sourrouille, Cavallo consideraba que la Argentina debía evitar la sobrevaluación de su moneda. Esta posición no era sólo explicitada y justificada en el libro que escribió en esa época (Cavallo, 1984) sino que era reconocida claramente en el medio profesional al que pertenecía. Aun cuando la convertibilidad fue discutida durante la gestión de Erman González, esta opción encontró en Cavallo a uno de sus principales oponentes. Según Ámbito Financiero: “Es sabido que desde hace diez años, en que gravita en la vida política nacional, Cavallo sostiene invariablemente un ‘dólar muy alto’” (29/01/91: 1, cit. por Ruiz, 2005: 198). Otras tres constataciones históricas relativizan la propiedad intelectual de la convertibilidad que se atribuyó durante años a Cavallo. La primera refiere a la historia de largo plazo de este dispositivo monetario. El anclaje cambiario fijo no sólo había sido adoptado ya por las grandes naciones del mundo sino que la Argentina misma 10 Hacia fines de la dictadura, se presentaba como un liberal y, en tanto tal, participaba de las polémicas que oponían a los miembros del gabinete de Martínez de Hoz con los liberales tradicionales que lo criticaban. En otras ocasiones, se presentaba como un desarrollista o un heterodoxo. Al fin, asociado al neoliberalismo durante los años noventa, retornó al ministerio en 2001 para proponer, en principio, cierto viraje keynesiano. 11 El cálculo es de de Pablo (1994: 44), y Ramírez (2007) presenta un listado exhaustivo que incluye numerosos secretarios, subsecretarios del gabinete nacional y directivos de los bancos públicos. 8 9 contaba con múltiples experiencias de ese tipo.12 No se trataba entonces de una estrategia completamente novedosa sino de una opción que, desde hacia varias décadas, era considerada extemporánea y superada. La singularidad de la propuesta radicaba, como en el Quijote de Pierre Menard, en la “técnica del anacronismo deliberado”. La segunda prueba refiere al hecho de que la convertibilidad ya era sugerida y debatida por los especialistas cercanos a los equipos del gobierno, quienes eran conscientes de los riesgos que entrañaba.13 Finalmente, aunque Cavallo sostuviera públicamente su oposición a un anclaje de la moneda local con el dólar, nada le impidió conformar un pequeño grupo para analizar esta opción. Fue este círculo íntimo, compuesto Cavallo, Horacio Liendo (hijo), un abogado especialista en crisis económicas, y Juan José Llach, un sociólogo-economista experto en inflación e hiperinflación, el que terminó de diseñar el dispositivo. Hacia mediados de marzo de 1991, las reticencias de Cavallo frente a la convertibilidad monetaria terminaron por ceder frente al diagnóstico de que todas las otras alternativas estaban agotadas. Pero aun entonces, los debates entre Llach, Liendo y Cavallo durante la elaboración de la medida dan cuenta del modo en que los diversos elementos se fueron ensamblando hasta constituir la propuesta presentada al país. Como detalla Roig (2007: 24-47), los tres “padres fundadores” debatieron sobre el estatuto jurídico de la norma, la autorización de libre circulación de moneda extranjera, la indexación, la tasa de cambio. Frente a los recaudos que despertaban en Llach la rigidez de la ley, la competencia entre la moneda local y el dólar, las consecuencias perniciosas de un tipo de cambio elevado para la estructura productiva del país, terminaron por imponerse las posturas más audaces de Liendo y Cavallo. Al adoptarla, ¿creían sus promotores que la convertibilidad se sostendría en el mediano plazo? Ciertamente, el presidente Menem señaló en numerosas oportunidades 12 En los grandes países de Europa, la convertibilidad de las monedas nacionales en oro y plata, luego el patrón oro se habían impuesto en el siglo XVIII, hasta las primeras décadas del siglo XX. También en la historia argentina hay antecedentes. Según Vitelli (2004: 1), la ciudad de Buenos Aires y luego la Nación adoptaron cinco veces un tipo de cambio fijo entre la moneda local y el oro o monedas extranjeras (en 1822-1826, 1867-1873, 1883-1885, 1899-1914 y 1927-1929). 13 Según Camou (1998: 92), el primer promotor de la convertibilidad argentina a fines de siglo XX fue Eduardo Curia, miembro el círculo menemista en 1989, y que se convertiría paradójicamente en uno de los adversarios más virulentos de Cavallo y de su programa. Los economistas del CEMA, y entre ellos Carlos Rodríguez, habían imaginado también la posibilidad de adoptar la convertibilidad. Uno de los inspiradores del programa del 20 de diciembre de 1978 implementado por la dictadura, Ricardo Arriazu, se asoció también a esta proposición (según ÁmbitoFfinanciero, 22/03/91: 1). Por último, Walter Graziano se contaba también entre los promotores de la medida (según Ruiz, 2005: 196, y según el propio Graziano, 2001: 65). Finalmente, uno de los “padres fundadores”, Horacio Liendo, había elaborado ya en 1989 un proyecto de ley en la misma línea. 9 10 que la paridad duraría para siempre o al menos tanto como su mandato (cf. por ejemplo, Clarín, 06/04/91:7). La opinión de los expertos comprometidos con la medida parece menos diáfana. Mientras que en 1994, 1996 o 1998, esta pregunta ya no podía ser formulada –puesto que la defensa del régimen cambiario parecía haberse convertido en el principal objetivo del gobierno y en el orgullo de los especialistas que habían contribuido a su adopción–, el análisis documental de principios de la década de los noventa y los testimonios recogidos tras la crisis de 2001 revelan que todos los participantes de esta experiencia imaginaban una flexibilización en el corto plazo. Según los testimonios de los liberales que se oponían a Cavallo, el Ministro no había creído nunca en el establecimiento de una paridad fija definitiva y por eso rechazaba la dolarización.14 Pero no sólo los partidarios de la dolarización acusaban a Cavallo de prever una flexibilización del régimen cambiario. En una entrevista acordada a Coiteux (2003), Llach deja suponer que el equipo económico estaba preparado para introducir ajustes pero que las reacciones hostiles del mercado financiero y de la opinión pública los habían disuadido de semejante iniciativa. La prensa de la época también muestra que el ministro suponía una deflación que no se produjo y que esto lo habría llevado a proponer cierta flexibilización del tipo de cambio. El mismo Cavallo señalaba que “el dólar no es eterno” (junio de 1991), que era posible “una devaluación al estilo mexicano, [con] pequeños ajustes diarios” (marzo de 1992) o “una canasta de monedas” (noviembre de 1992) (Ruiz, 2005: 210).15 En todos los casos, los diarios se hacían eco de una inquietud generalizada que llevó, hacia 1993, a que el ministro afirmara que la paridad era “intocable” y que duraría “un número indeterminado de años”. De la ortodoxia importada a la heterodoxia de exportación Las dudas de Cavallo y de los tempranos promotores de la convertibilidad no se explican por disquisiciones puramente analíticas: quienes respaldaban las reformas 14 Tal es la visión de la mayor parte de los economistas de CEMA y de Di Tella que participaron del gobierno de Menem. Para uno de ellos, “Cavallo siempre pensó la convertibilidad como un régimen de transición. Fue la crisis del Tequila la que lo obligó a agarrarse a la paridad de cambio” (economista argentino, durante el período considerado: técnico del FMI luego director del Banco Central de la República Argentina y miembro del equipo ministerial de Roque Fernández, entrevista con la autora, 05/11/02). La información recogida por Roig lo lleva a las mismas conclusiones (2007: 32-33). 15 Según Galliani, Heymann y Tommasi (2002: 10, nota 8), en una reunión universitaria de la época, Cavallo manifestó explícitamente, sin precisar fecha alguna, la posibilidad de reemplazar el tipo de cambio fijo con el dólar por una “canasta de monedas”. El Ministro reconoció luego de la crisis de 20012002 que, a comienzos del plan, había considerado la paridad como un anclaje transitorio que se volvería más flexible una vez instalada la confianza en la moneda local. Coincidentemente con estas apreciaciones, ver entrevista realizada con Cavallo por Coiteux (2003). 10 11 estructurales manifestaban una activa resistencia a la sobrevaluación de la moneda local. Contrariamente a la experiencia del Plan Austral, la propuesta de 1991 no contó, antes de ser anunciada al país, con el apoyo del gobierno americano ni con el del FMI ni con el de los grandes empresarios locales. Como no se ajustaba a los cánones establecidos internacionalmente ni contaba con el apoyo inicial de los principales poderes extranjeros, la convertibilidad no debería considerarse, como lo pretendieron promotores y críticos, como una medida ortodoxa importada. Hacia principios de 1991, las relaciones con Washington conocían una cierta impasse. El protagonista principal de los casos de corrupción denunciados en las privatizaciones –en las cuales los capitales estadounidenses habían tenido una participación marginal– era embajador norteamericano Terence Todman. En un clima diplomático enrarecido por el Swiftgate, el plan Cavallo no resultaba convincente. Según las sospechas del gobierno del presidente Bush, la Convertibilidad era apenas una estrategia de corto plazo que se contentaba con favorecer la victoria del peronismo en las elecciones de septiembre. En consecuencia, los Estados Unidos prestaron un reconocimiento simbólico a los esfuerzos de Buenos Aires sin pronunciarse sobre la reforma monetaria.16 Este discreto apoyo difícilmente podía contrarrestar las diferencias entre la propuesta de Cavallo y las recetas convencionales del FMI. Mientras el gobierno argentino planeaba establecer una paridad fija con el dólar sin precisar los plazos de su aplicación, el Fondo aconsejaba un tipo de cambio favorable a la moneda argentina con el fin de garantizar el equilibrio comercial y el aumento de las exportaciones. Esta renuencia no se asentaba sólo en divergencias programáticas; respondía también a intereses inmediatos: el FMI temía, lógicamente, que el país utilizara los fondos de las privatizaciones para sostener el tipo de cambio y no, como se exigía, para honrar sus deudas (Bonelli en Clarín, 26/04/91:16). Las diferencias se reflejaron en las decisiones del organismo. A principios de 1991, durante las negociaciones de un préstamo stand by, el FMI prefirió supeditar todo acuerdo a los efectos de la Convertibilidad. Cuando el presidente del Banco Central se presentó en Washington, los funcionarios del Fondo le comunicaron que habría que esperar hasta junio para obtener una respuesta (Clarín, 16 El subsecretario del Tesoro, David Mulford, manifestaba públicamente su apoyo al programa (Clarín, 12/04/91: 16) y el presidente George Bush exaltaba el liderazgo intelectual de las reformas argentinas, limitándose a subrayar la importancia acordada a la libertad de mercado (Clarín, 13/04/91: 11). 11 12 17/04/91: 18). Las conversaciones con el organismo prosiguieron y entretanto la Convertibilidad fue transformada en ley. Si los poderes internacionales se mostraban reticentes frente a la Convertibilidad, la postura de los grandes actores económicos locales era aun más dubitativa. Desde su asunción, el gobierno de Menem se había comprometido en un diálogo fluido con el Grupo de los Ocho, compuesto por las organizaciones más poderosas del empresariado argentino. Este grupo se consolidó como un apoyo sólido a las reformas estructurales, dejando las críticas públicas en manos de las asociaciones de medianos y pequeños productores. Cuando la propuesta de convertibilidad evidenció la amenaza que se cernía sobre los intereses de la industria y el campo, los representantes de ambos sectores se limitaron a apoyar los “lineamientos generales” del programa sin pronunciarse sobre la paridad. Como la Convertibilidad no parecía ser, en principio, más que una tentativa transitoria de estabilización, de manera que las negociaciones se limitaron a reuniones privadas entre los interesados y las autoridades gubernamentales. El Presidente y el Ministro viabilizaron la adopción de la medida con acuerdos de cúpulas que se apoyaban en la notable diversidad de las reformas. Los resquemores acerca de la Convertibilidad y su primigenia singularidad nacional quedaron pronto opacados por su eficacia en el control de los precios, por la voluntad de numerosos actores (argentinos y extranjeros) de reconocerse como precursores, socios o entusiastas adeptos a la medida y por el curso de acción que fueron adoptando otros países. En este último punto, incluso si la dolarización y los sistemas de conversión fijos sólo serían aplicados por un conjunto reducido de pequeños países,17 tipos de cambio que acercaban el valor de la moneda local al dólar fueron adoptados por dos de las grandes economías de la región: México y Brasil. Por otra parte, lejos de ser denunciada como una singular heterodoxia argentina, la convertibilidad se consolidó como una “solución de recambio”, como un producto de exportación, en materia de regímenes monetarios, recomendada por numerosos expertos y susceptible de ser adoptada por otras naciones (Sgard, 2004). La geografía de la paridad parecía extensible y las autoridades argentinas se esforzaron por promover la adopción de sistemas semejantes. Las dificultades de las antiguas repúblicas socialistas les ofrecieron una oportunidad. Mientras que en 1996 Cavallo aconsejaba al gobierno de Ecuador, en 1998 viajaba a Moscú con el propósito de “exportar” su programa. Otro 17 Luego de 1991, Bosnia, Bulgaria, Lituania y Estonia adoptaron un régimen monetario convertible, cf. Rapoport et al. (2001: 978). 12 13 economista argentino participó, como consejero, de una experiencia semejante en Bulgaria. Incluso la unión monetaria europea podía ser movilizada para apoyar las virtudes de la medida: El proceso que está culminando en el euro es, por lo tanto, un caso que merece la máxima atención por parte de aquellos que todavía defienden las virtudes de los regímenes monetarios flexibles. Once importantes naciones, que podrían darse el lujo de tenerlos, han renunciado a ellos y optaron por un régimen de unificación que es todavía más rígido que nuestra convertibilidad (Lagos, en Temas, 1998: 21). La capacidad reveladora de la crítica El 20 de marzo de 1991, el proyecto de la Ley de Convertibilidad fue anunciado al país y enviado al Congreso para ser “debatido” y aprobado por las dos Cámaras antes de fines de ese mes.18 Si, contrariamente al austral, el nuevo régimen era sometido al juicio parlamentario, no era sólo porque las autoridades aspiraran a dotarlo de una legitimidad adicional: la proposición de Cavallo comprometía directamente a los legisladores en el sostén de la nueva política. Según el texto de la ley, antes de devaluar la moneda, el Poder Ejecutivo debe dirigirse a los legisladores. Esta cláusula complicaba el procedimiento y lo hacía menos imprevisible y automático que en el pasado. Es evidente que la urgencia de la situación, la inexistencia de una proposición alternativa y la complejidad de la ley no favorecieron las apreciaciones críticas de los especialistas, los legisladores, los representantes sociales y los formadores de opinión en general sobre la convertibilidad. No obstante, los discursos que acompañaron el lanzamiento de la medida dan cuenta de la importancia de los debates en la identificación de los riesgos inscriptos en la reforma propuesta. Aunque algunas consecuencias del modelo elaborado por Cavallo puedan considerarse imprevisibles, otras no pueden reducirse a meros efectos “inesperados” o “colaterales”. Las probables 18 La iniciativa fue discutida en el Senado el 22 y el 23 de marzo y en la Cámara de Diputados, el 26 y el 27 del mismo mes. El gobierno no asumía mayores riesgos al enviar la iniciativa al Congreso. El peronismo contaba con la mayoría relativa en las dos cámaras. Un acuerdo con los partidos provinciales le permitió obtener el quórum en el Senado y, con el radicalismo, el quórum en Diputados. 13 14 consecuencias negativas no sólo habían sido observadas en experiencias anteriores sino que eran claramente expuestas por los críticos, contemporáneamente a los sucesos. Una primera inquietud apuntaba a la oposición entre intervenciones técnicas y acuerdos políticos. Por un lado, Cavallo insistía en los aspectos específicos del programa y llamaba a ciudadanos y legisladores a someterse al juicio de los especialistas. Desconcertados frente a la virulencia del fenómeno inflacionario, muchos parlamentarios confiaban en que los conocimientos del ministro lograrían desentrañar y resolver la situación.19 Por otro lado, algunos legisladores se negaban a reconocer en la técnica un recurso “milagroso” y denunciaban la responsabilidad de los expertos y de sus “remedios” en la grave situación que vivía el país. Según el diputado radical Baglini, [Cavallo] viene todas las semanas, cada dos o tres días, como un visitador médico y para vendernos un nuevo producto farmacéutico que extingue la enfermedad […]. La convertibilidad no es la crotoxina económica. No es un talismán, no sustituye la serie interminable de panaceas económicas con las que nos hemos otorgado en la Argentina. Las panaceas económicas son las tablitas cambiarias, los congelamientos, los cambios de moneda, los aumentos de las tarifas “por única vez”, las concertaciones por ley, los desagios, los mercados únicos y libres, los mercados dobles, triples y subdivididos, los crawing peg, la flotación limpia o sucia, las pautas de precios, la flexibilización de las pautas, el peso electoral, pudiéndose agregar muchísimos ejemplos más a esta nómina. Debemos dejar de endiosar los instrumentos de política económica que no son nada más que eso: instrumentos. De lo contrario, estamos definitivamente liquidados! (DSCD, 26-27/03/91: 5311). La iniciativa de Cavallo demostraba que la convertibilidad buscaba dotarse de legitimidad política sin someterse a las modalidades y los plazos que imponían las 19 Los diarios de la época presentaban la intervención de Cavallo en el Parlamento como “Un curso de economía en el Senado” (Clarín, 22/03/91: 14) y algunos legisladores, como la senadora Malharro de Torres, reconocían con pudor que no entendían lo que acababa de explicar el Ministro y se preguntaban simplemente si lo que decía era “bueno o malo para el país”. Según la respuesta del senador Trilla, “es la pregunta que se formulan 30 millones de argentinos” (DSCS, 22-23/03/91: 5831-5832). 14 15 instituciones republicanas. Cuando el economista amenazó con encadenarse a las columnas del Congreso hasta que la ley fuera aprobada, la oposición se quejó del chantaje, que reducía la participación parlamentaria a la mera homologación de la voluntad ministerial. En una fórmula que suena hoy profética, un legislador alertaba: “Cuando el programa se desmorone, arrastrará consigo al Congreso de la Nación” (Dante Caputo en Clarín, 27/03/91: 14). Contra este repliegue en la razón técnica, varios legisladores reivindicaban el diálogo y los acuerdos negociados entre los diversos sectores del país.20 La segunda dificultad para la oposición era precisar qué se estaba discutiendo. Un diputado radical se preguntaba si se trataba de un programa político o de un simple plan de estabilización (Guerrero, DSCD, 26-27/03/91: 5373). Mientras el ministro desarrollaba los aspectos más específicos de la estrategia estabilizadora y era apoyado por legisladores que consideraban que la propuesta “no constituye ni una buena ni una mala política: es la única posible más allá de las ideologías de cada uno”,21 los peronistas disidentes, los radicales y los representantes de los partidos de izquierda insistían en asociar la nueva ley con el liberalismo.22 En todo caso, quedaba en evidencia, para partidarios y detractores, que la convertibilidad reforzaba el programa de liberalización ya lanzado y que constituía un cerrojo para la intervención del Estado en la dinámica económica. El debate era, por tanto, ocasión para volver sobre las reformas estructurales y para interpretar la política monetaria como la agudización de estos principios. Los opositores acusaban al gobierno de erosionar aun más la soberanía nacional y de poner en riesgo el trabajo de los argentinos.23 De este modo, los legisladores se hacían eco de la preocupación de numerosos actores de la realidad nacional que se movilizaban para resistir la medida. Pequeños empresarios y sindicalistas elaboraron solicitadas y comunicaciones a la prensa y un clima conflictivo acompañó la discusión y la promulgación de la ley. Para unos y otros, la sobrevaluación de la moneda acompañada de la apertura del mercado interno 20 Según los discursos del diputado Estévez Boero, del bloque Unidad Socialista (DSCD, 26-27/3/91: 5363), y del diputado Ávila Gallo, del partido Provincial de Tucumán, Defensa Provincial (DSCD, 2627/03/91: 5365). 21 Según el diputado del Partido Demócrata Progresista, Martínez Raymonda (DSCD, 26-27/03/91: 5295). 22 Dichas apreciaciones son evidentes en la intervención del diputado Aramouni, del partido Democracia Popular (DSCD, 26-27/03/91: 5352) y del diputado trotskista Luis Zamora (DSCD, 26-27/03/91: 5365). 23 Estos argumentos quedan en evidencia, por ejemplo, en la intervención del diputado Ramos, del Bloque Movimiento Peronista (DSCD, 26-27/03/91: 5335) y del diputado Gras por el radicalismo (ibídem: 584448). 15 16 acarrearía necesariamente el cierre de empresas y el incremento del desempleo. Ahora bien, mientras varios legisladores y representantes sectoriales reivindicaban los ideales e intereses de una sociedad orientada hacia la industrialización y coordinada por la intervención activa del Estado, los diarios de la época dan cuenta de una notable ausencia de los intelectuales y dirigentes asociados con las corrientes no liberales. Si los discursos de retórica técnica reemplazaban a los de carácter más gremial, ¿dónde estaban los economistas que habían acompañado a Alfonsín y que habían intentado morigerar, algunos años antes, la radicalidad de las reformas? Algunos había “aprendido” de la experiencia alfonsinista que no había más margen para las soluciones moderadas; Cavallo y Liendo de algún modo habían persuadido a Llach: el shock de confianza requería jugadas “agresivas y revolucionarias” (Roig, 2007: 45). Otros seguían oponiéndose a la sobrevaluación. La mayoría, no obstante, prefirió no opinar, silenciada por el descrédito que le había causado la hiperinflación de 1989 y por la convicción de que la ley difícilmente sobreviviera a las elecciones legislativas de fines de ese año. En efecto, para numerosos economistas heterodoxos (e incluso para ciertos miembros del equipo económico), la convertibilidad desembocaría, tarde o temprano, en una nueva devaluación. En el CEDES, por ejemplo, un grupo de economistas hacía apuestas sobre cuántas semanas duraría el programa. Según rumores, luego desmentidos, el antiguo equipo de Alfonsín había recomendado al radicalismo postergar las elecciones legislativas, convencidos de que la convertibilidad no duraría demasiado (Clarín, 22/04/91: 7). Así, paradójicamente, las críticas especializadas que se escucharon en la época no provenían tanto de economistas que se reclamaban abiertamente como heterodoxos, sino de los sectores asociados a una posición más ortodoxa que la del gobierno. Carlos Rodríguez desarrolló un minucioso análisis en el que alertaba sobre las “puertitas de emergencia” de la convertibilidad (Ámbito Financiero, 22/03/91: 7 y 26/04/91: 1). Según el economista del Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina (CEMA), la ley incluía ciertas “trampas” que permitirían al gobierno endeudarse peligrosamente. De hecho, algunos miembros de la bancada de la Unión del Centro Democrático (UCeDé) decidieron votar contra la convertibilidad porque no garantizaba una “genuina” disciplina fiscal;24 estas interpretaciones auguraban un oneroso endeudamiento público (Ámbito Financiero, 22/03/91: 7, y La Nación, 04/04/91: 8). 24 El rechazo liberal de la convertibilidad quedó durante años en el olvido. Mientras que Alsogaray aceptó el tipo de cambio fijo, considerándolo como un componente más de un programa que prometía acabar con 16 17 La promesa de austeridad del gobierno estaba en el centro de las controversias y las polémicas públicas, tanto del lado de la oposición liberal como no liberal. Los primeros, que apoyaban el compromiso de las autoridades económicas de llevar a cabo una política de austeridad, desconfiaban de objetivos demasiado ambiciosos que esconderían, detrás del endeudamiento público, el desorden presupuestario. Para otros observadores, la convertibilidad imponía condiciones tan estrictas que sellaba una reducción dramática de la intervención estatal. Con el apoyo de los peronistas, de una fracción de la UCeDé y de los pequeños partidos provinciales, una semana alcanzó para aprobar, por las dos Cámaras, la Ley de Convertibilidad e Indexación (23 928). Al entrar en vigor el 1° de abril de 1991, la convertibilidad dejó de ser un discurso y comenzó a transformarse en una institución. Para comprender este proceso, la historia y las discusiones en torno de su lanzamiento no alcanzan. La convertibilidad hubiera podido sumarse a una de las tantas tentativas infructuosas que atesora el Estado argentino de reordenamiento de la sociedad. Comprender su “éxito” requiere interesarse en el modo en que la proposición logró neutralizar adversarios, articular aliados y transformarse en nuevas prácticas. La dialéctica entre aliados y dispositivos: las redes del nuevo orden social La presentación en sociedad y el relanzamiento de las reformas La manera en que la proposición oficial fue designada por la prensa muestra la diversidad de interpretaciones que despertó la medida. El titular del diario Clarín, el día posterior a los anuncios, rezaba: “Dolarizan la economía”; el periódico Ámbito Financiero llamaba al programa “Cavallo II” o “Plan Cavallo” y los otros medios se referían a los anuncios simplemente como la “reforma monetaria”. Frente a las interpretaciones y reservas mencionadas, el gobierno desplegó una agresiva campaña publicitaria. En este plano, la primera medida fue asociar la reforma de 1991 con la aplicada por Carlos Pellegrini un siglo atrás. Este último, ministro de Economía y luego presidente de la República, había instituido un fondo de conversión que permitió al país sobreponerse de una crisis financiera el déficit presupuestario y la emisión monetaria, varios miembros de su partido votaron en contra de la propuesta del gobierno. Para los detalles de estas disidencias dentro de la UCeDé, cf. Clarín (28/03/91: 8). 17 18 profunda. Ilustre personaje de un período particularmente próspero de la historia del país, Pellegrini era tanto más identificable cuanto que su retrato ilustraba los billetes de diez mil australes que se volverían convertibles gracias a Cavallo. Como en el momento de lanzamiento del austral, la campaña publicitaria era acompañada por solicitadas oficiales destinadas a instruir a los ciudadanos sobre el modo en que el nuevo régimen se aplicaría en los diversos contratos vigentes. Contra aquellos que interpretaban la convertibilidad como un paso hacia la dolarización, el ministro insistía en su voluntad de “darle una moneda a la Argentina” (La Nación, 24/03/91:1). Alfredo Canavese, economista del Instituto Di Tella, explicaba de este modo la diferencia entre convertibilidad y dolarización: La convertibilidad pretende mantener e incrementar el uso de la moneda doméstica garantizando a sus tenedores que poseer “un Pellegrini” es al menos tan bueno como poseer “un Washington” porque siempre “un Pellegrini” podrá cambiarse por “un Washington” […]. [Esta política se corresponde] con la posibilidad de mantener una forma de señoraje que la convertibilidad conserva y la dolarización, no. En efecto, en un esquema de “dolarización” la moneda doméstica desaparece, y el dólar asume no sólo las funciones de unidad de cuenta y reserva de valor (que hoy tiene en la Argentina) sino [que] también se desempeña como medio de cambio; en este punto se pierde también la posibilidad de que el emisor local se apropie gratuitamente de recursos reales cuando la demanda de dinero aumenta: el señoraje se sacrifica a favor del emisor de dólares (ÁmbitoFinanciero, 27/03/91: 6). Los Pellegrini y los Washington no sólo se volvieron legalmente equivalentes en las calles de Buenos Aires: la convertibilidad instauró un sistema completamente bimonetario por el cual se permitía tanto la libre circulación interna de dólares como la dolarización de los balances, en particular los bancarios. A partir de entonces, tanto los activos (los depósitos) como los pasivos (los créditos) podían ser establecidos legalmente en moneda extranjera. Al ser los costos de conversión mínimos, los bancos obtuvieron el derecho de inscribir en sus balances tanto plazos fijos como préstamos a particulares (que poseían sus ingresos en moneda local) en la divisa americana. El 18 19 régimen autorizaba de este modo que los bancos comerciales crearan dólares: estos podían operar en divisas sin contar con ningún flujo proveniente del extranjero. De este modo, como se ha afirmado con insistencia, la convertibilidad estaba llamada a ser mucho más que un régimen de tipo de cambio fijo. Tras su lanzamiento y su inscripción en las prácticas financieras, productivas, comerciales se transformó en el pilar de todos los contratos en el país. Aun cuando cada aspecto de la medida despertaba consideraciones particulares, la mayor parte de los observadores atribuía la suerte de la convertibilidad al respaldo de una política fiscal consistente. Cavallo acordó por tanto una importancia central a la gestión impositiva y nombró en la Secretaría de Ingresos Públicos a un economista, Carlos Tacchi, que no pertenecía a su fundación y que poseía una larga experiencia en cuestiones fiscales. Tacchi se volvió el protagonista de una intensa campaña para incrementar la recaudación fiscal y su voluntad se hizo manifiesta en la publicación de listados de evasores en la prensa así como en el cierre de numerosos locales y empresas denunciadas por eludir sus responsabilidades impositivas. Paralelamente, las ideas principales presentadas en las primeras proposiciones de la Fundación Mediterránea y asociadas al Consenso de Washington –las privatizaciones, la apertura comercial y la desregulación de los mercados– adquirieron nuevo impulso. Sobre todo, porque la convertibilidad exigía reservas para poder mantenerse y morigerar el déficit presupuestario. Como en los años ochenta, la liberalización de los mercados y la venta de activos públicos resultaban indispensables para responder a los imperativos de corto plazo. Según Canitrot, viceministro de Economía de Sourrouille, las privatizaciones se les imponían a las autoridades para financiar su déficit y sortear la hiperinflación. En su análisis de la convertibilidad, el ex funcionario relativizaba con agudeza la “voluntad” que pretendían reafirmar Menem y su ministro: A todos los que critican la venta de activos, el mal precio, y hablan del remate y el regalo que esto significa en todo sentido, hay que recordarles que si Cavallo no tuviera los activos para vender, en este momento estaríamos en “híper”. Al precio de SEGBA, por ejemplo, hay que agregarle el precio de salvarse momentáneamente de la hiperinflación […]. Esta “innovación” aclara la significación del proceso de “privatización”: es fundamentalmente un proceso para 19 20 evitar la hiperinflación. Aparte aparece todo el verso sobre la eficiencia, etc. (Canitrot, en VV.AA., 1992: 97). Sea como fuere, a diferencia de las autoridades precedentes, el círculo menemista intentó justificar estas reformas por sus beneficios intrínsecos. En el plano de las privatizaciones, Cavallo avanzó en el camino trazado pero a un ritmo aun más rápido que sus predecesores. Una vez que la compañía de teléfonos (ENTel) y de aviación (Aerolíneas Argentinas) pasaron a manos privadas, el Ministro prosiguió con la venta de la empresa de electricidad (SEGBA), de aguas (Obras Sanitarias de la Nación) y de siderurgia (Somisa). Los transportes fueron o bien privatizados o bien concesionados, y el gobierno se atuvo a la promesa de suprimir todos los servicios deficitarios. En el caso de los ferrocarriles, los servicios de larga distancia fueron paralizados, salvo aquellos en que los gobiernos provinciales se comprometieron a invertir la mitad del déficit operativo. En lo que respecta a la apertura, Cavallo actuó sobre las relaciones comerciales del país en ambos vectores. Por el lado de las importaciones, aplicó una reforma que había diseñado en los años setenta: el escalonamiento tripartito (0, 11 y 22%) de los aranceles a la importación. Si bien algunos acuerdos entre el Estado y ciertas cámaras de la industria permitieron preservar algunos espacios de protección, como el de las automotrices, la competencia extranjera recrudeció en casi todos los sectores (Viguera, 2000). Las empresas podían tener nuevamente acceso a préstamos que les permitían renovar la tecnología de su producción y los bienes de capital importados se abarataban, nada quita que los supermercados se vieron pronto invadidos por productos de consumo provenientes del exterior. Por el lado de las exportaciones, Cavallo respondió a la demanda de los productores agropecuarios de suprimir los impuestos que gravaban sus ventas en el exterior, las que habían sido, de manera recurrente, fuentes de tributación del Estado argentino a lo largo del siglo XX. En el dominio de la desregulación, es ciertamente Cavallo quien fue más lejos: a partir de un decreto de 1991 suprimió las regulaciones en materia de salarios, transportes y puertos, comercio interior y exterior, mayoristas y minoristas. Mediante el mismo decreto, suprimió todas las agencias estatales encargadas de supervisar y hacer respetar esas normas. Ahora bien, si estas fueron las iniciativas oficiales que acompañaron el lanzamiento de la convertibilidad, resultaron efectivas porque lograron cumplir a la vez 20 21 dos objetivos estratégicos: debilitar las resistencias de quienes, fortalecidos por el modelo de acumulación anterior, defendían la intervención estatal y las fronteras del mercado interno, y consolidar la solidaridad entre aquellos que, beneficiados por las reformas en curso, se fueron articulando en un nuevo entramado institucional y social. Apertura comercial y convertibilidad: el debilitamiento de la alianza mercadointernista Merece subrayarse que los grupos que llevaron a Menem a la presidencia y que sostuvieron el lanzamiento de la convertibilidad eran particularmente heterogéneos. Si el presidente fue elegido como representante de un partido y de un discurso históricamente asociado a las clases populares y las políticas redistributivas, el círculo presidencial estaba compuesto por sindicalistas, gobernadores de provincias periféricas, técnicos y políticos cuya diversidad y relativa marginalidad llevaron a Sidicaro (1995) a caracterizarlos como una “antielite”. La flexibilidad programática fue percibida y admirada por los expertos cercanos al gobierno. Como describió un alto funcionario de la época: […] el peronismo no existe, el peronismo es una masa potencial de votantes, que son gente pobre... de clase baja, y eso los convierte... Es difícil de expresar... Son alfa, no son izquierdistas, no se creen dominados. El típico votante peronista es un villero [...]. Entonces, el peronista es esta masa de votos que puede ser agarrada por distintas orientaciones políticas (economista, ex funcionario del Banco Central, ex viceministro de Economía de Menem, entrevista con la autora, 28/10/02). Para estos nuevos intelectuales asociados con el peronismo, la corporativización de la sociedad y sus pujas distributivas habían llevado a la Argentina a la ruina. Coherentemente con los diagnósticos expresados por las últimas autoridades dictatoriales, se atribuía al Estado la necesidad de disciplinar tanto a los trabajadores movilizados como a los empresarios “prebendarios”. No es sorprendente que los principales adversarios del equipo económico y de sus partidarios fueran actores ubicados en la intersección entre la economía y la política. Las páginas del matutino Ámbito Financiero machacaban con insistencia contra los sindicalistas, los funcionarios 21 22 públicos y los empresarios “proteccionistas”; aunque sin duda con particular preferencia por los dos primeros. Es en este sentido que debe entenderse la invocación al mercado (externo) como principio ordenador. El dólar no sólo permitiría anclar las expectativas y detener la escalada inflacionaria. Como se había intentado infructuosamente a fines de los años setenta, la apertura comercial y la convertibilidad alentarían el alineamiento de numerosos precios internos a los precios internacionales. Aunque algunos sectores lograron perpetuar ciertas protecciones, la apertura a la competencia extranjera terminó de lapidar las posibles alianzas corporativistas de posguerra. El nuevo esquema impedía a empresarios, trabajadores y Estado acordar, dentro de las fronteras nacionales, una estructura de precios y salarios que apuntara al crecimiento y la distribución. Este viraje no podía sino impactar dentro del partido y de los sindicatos peronistas; el gobierno logró, sin embargo, minimizar las deserciones. En una hábil combinación de premios y castigos, Menem conservó el control del Partido Justicialista, con mínimas resistencias. Del mismo modo que los radicales durante el Plan Austral, los miembros del partido oficial observaron expectantes el rumbo de los acontecimientos mientras los hombres del presidente se encargaban de presentar y defender las nuevas medidas. Los dirigentes sindicales pusieron en marcha, en esos primeros años, distintas estrategias (Murillo, 1997). Algunos (representados por el Congreso de Trabajadores de la Argentina, CTA, y el Movimiento de Trabajadores de la Argentina, MTA) resistieron las reformas, otros (la Confederación General del Trabajo, CGT) negociaron demandas específicas pero aceptando el proceso general; dentro de este último grupo, varios intentaron aprovechar las oportunidades creadas por las transformaciones en curso. En todo caso, la estructura piramidal y relativamente unificada que había caracterizado a la CGT en el período anterior dio lugar a la dispersión e incluso a la competencia encarnizada entre diversos gremios.25 Pero el debilitamiento de la representación sindical es indisociable del deterioro y la fragmentación del mercado de trabajo. Aunque los primeros años de la convertibilidad y la reactivación del crecimiento fueron acompañados por un repunte en la creación de puestos de trabajo, en su mayoría genuinos, pronto quedó de manifiesto que el nuevo orden pagaba estabilidad con desempleo. En efecto, el nuevo régimen no 25 Un ejemplo de ello es lo ocurrido en las empresas de servicios públicos privatizadas, donde los gremios no sólo perdieron las prerrogativas que detentaban (como el reclutamiento de nuevos empleados) sino que se enfrentaron por la representación de sus trabajadores (Walter y Senén González, 2002). 22 23 sólo permitía y alentaba a las empresas a disminuir el número de empleados, flexibilizar las formas de contratación y racionalizar sus remuneraciones; su consecuencia más dramática fue la escalada del desempleo abierto: con un fuerte incremento en 1995: rondaría el 15% de la población económicamente activa nacional hasta fines de la década, con valores incluso mayores en algunas regiones del país. En consonancia con los criterios fiscalistas de las autoridades, no se adoptó ningún seguro masivo y eficaz de contención de estos excluidos hasta después de 2001. Sin intermediación estatal, el desempleo repercutió negativamente sobre las condiciones de trabajo de los ocupados. Si una mirada impresionista a las declaraciones en la prensa deja suponer una confluencia más armónica con los representantes corporativos del empresariado, el análisis de la evolución interna de las distintas entidades patronales invita a relativizar esta primera conclusión. Frente a las transformaciones propuestas por las nuevas autoridades, tanto la corporación de los grandes productores agropecuarios (la Sociedad Rural Argentina, SRA) como la de los principales industriales (Unión Industrial Argentina, UIA) se vieron obligadas a realizar elecciones internas en las cuales las relaciones con el gobierno fueron un punto de fractura. Las tensiones no alcanzaron únicamente a los sectores potencialmente perjudicados; la Bolsa de Comercio de Buenos Aires (BCBA), cuyo volumen de negocio se veía multiplicado exponencialmente por las privatizaciones y la llegada de capitales extranjeros, también conoció un largo conflicto.26 En la base de estas disputas corporativas, los distintos sectores de actividad atravesaron transformaciones sustanciales. La primera, observada tempranamente, fue la singular concentración de la propiedad. En lo que respecta a la industria, se calcula que desde la introducción de las reformas estructurales desapareció un tercio de los establecimientos del sector (Kosacoff, 1996). Por su parte, según datos del censo agropecuario de 2002, las explotaciones agropecuarias del país se habrían reducido en alrededor de un 25% en la última década del siglo XX. La concentración alcanzó también al sector financiero: sus entidades pasaron de ciento sesenta y ocho a noventa y seis, entre 1994 y 1999 (Bleger, 2000: 23). La segunda tendencia fue la inédita extranjerización de la propiedad. En lo que respecta a la industria, Basualdo (2006: 387 y 391) ha calculado que a medida que las empresas públicas fueron desapareciendo, ganaron en importancia las extranjeras. En su análisis de las primeras doscientas 26 Para los conflictos en el interior de la SRA y de la BCBA, Heredia (2003 y 2008) y para la UIA, Dossi (2009). Para un desarrollo pormenorizado de estos efectos véanse los capítulo 6 y 7 de este volumen. 23 24 empresas del país concluye que, entre 1991 y 2001, las extranjeras aumentaron de cincuenta y nueve a noventa y dos, las nacionales pasaron de ciento cinco a sesenta y dos y las de propiedad mixta crecieron de veinte a cuarenta y cinco. Aunque los datos parecen menos contundentes, el desembarco de capitales extranjeros en el campo resulta más novedoso: empresarios europeos y norteamericanos adquirieron extensas propiedades al tiempo que las empresas de insumos agrícolas y las compañías de comercialización pasaban a ser controladas por multinacionales. Finalmente, la crisis de 1995 propició la extranjerización de la banca argentina: en 1999, los bancos extranjeros controlaban el 50% del total de las entidades y el 51% de los activos (Bleger, 2000:23). Pero no se trata sólo de una disminución y extranjerización de las principales empresas: la combinación de apertura comercial y convertibilidad redundó en una profunda reorganización de la producción. En el sector agropecuario, la crisis del comercio de carnes terminó afirmando la primacía de la agricultura y más tarde el cultivo de la soja. Algo similar ocurrió en el sector industrial: la química y la petroquímica retrocedieron frente a las agroindustriales (Schorr, 2004: 101). En todos los sectores, las transformaciones tecnológicas fueron significativas. En el caso de las actividades agropecuarias, la introducción de fertilizantes y de semillas genéticamente modificadas, la renovación de la maquinaria y de los sistemas de riego se asocian a una verdadera “revolución tecnológica” (Azcuy Ameguino, 2000). En el sector industrial, la apertura obligó a las empresas locales a adecuarse a los estándares de calidad y precio vigentes en el mundo (Kosacoff, 2008). Apertura financiera y convertibilidad: la consolidación de la alianza transnacional Pero el modelo no sólo logró estabilizarse gracias a la neutralización y heterogeneización de los grupos perjudicados; su perdurabilidad resulta indisociable de las oportunidades abiertas por el contexto internacional. En primer lugar, el programa se benefició, apenas algunos meses después de su lanzamiento, de la propuesta de reducción, escalonamiento y recomposición de las deudas conocida con el nombre de Plan Brady. En 1993, la Argentina firmó, como otros países, un acuerdo que establecía una reducción de su deuda exterior a cambio de un compromiso de pago más estricto. La composición de los deudores se veía también modificada: la mayor parte de la deuda dejó de estar constituida por créditos con bancos comerciales (en especial de los Estados 24 25 Unidos), y pasó a estar conformada por títulos negociables en los mercados financieros internacionales, cuya tenencia correspondía a inversores institucionales y, en menor medida, minoristas. El Plan Brady tuvo una consecuencia fundamental sobre el mercado financiero local: el Estado y los bancos comerciales pudieron acceder, nuevamente, al financiamiento externo. En segundo lugar, alentados por la recesión y la baja de la tasa de interés en los países del norte,27 los flujos financieros migraron hacia lo que se conocería desde entonces como los “mercados emergentes”. Es precisamente la integración de la Argentina en esta nueva categoría de países la que se reveló determinante para la suerte del modelo. La noción de “país emergente”, cuyo origen y cuya definición no son precisos,28 vino a reemplazar la de “países en vías de desarrollo” o “países del tercer mundo”. Según el uso corriente, la categoría designa a las economías (de tamaño medio o grande) que disponían de mercados bursátiles y de capitales lo suficientemente dinámicos como para acoger los fondos provenientes del exterior. La inclusión de la Argentina en esta lista le permitió contar con la llegada de capitales a tasas de interés relativamente bajas para sostener los desequilibrios presupuestarios del Estado, dinamizar los gastos privados que permitieron la reactivación y perpetuar la rentabilidad de las operaciones financieras en la plaza local. De este modo, la inserción de la Argentina en el mercado financiero internacional permitió consolidar el apoyo de un sector financiero transformando sus principales actividades. Tras haberse beneficiado de la demanda estatal de capitales durante los años ochenta y de las actividades especulativas atizadas por la inflación, las organizaciones financieras locales encontraron, en las actividades bancarias y en las oportunidades abiertas por las reformas, un medio para reconvertirse. Las entidades financieras no bancarias disminuyeron, lo que aumentó el peso de los bancos dentro del sistema financiero argentino. Desde 1991, el mercado de servicios bancarios encaró una 27 La recesión comenzó en los Estados Unidos y en Canadá en 1990 y se generalizó a partir de 1992 a Alemania y a Japón. Norteamérica, Europa y Japón reactivaron su crecimiento a partir de 1993-1994. Las tasas de interés norteamericanas cayeron a partir de 1990, para recuperarse cuatro años más tarde. 28 Según la Corporación Internacional de Finanzas (agencia del Banco Mundial encargada de las inversiones del sector privado), la noción de “mercados emergentes” apareció ya en 1981 en la elaboración de una base de datos producida por esta agencia y que sería comercializada a partir de 1987 (ICF, s/f: 14-15). Como sea, el término se generalizó en los años noventa reagrupando a los países supervisados por este tipo de organizaciones internacionales. Los informes de estas últimas permitían formular cálculos de rentabilidad y riesgo para los inversores. Entre los países que componen esta lista se encuentran: Bangla Desh, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Egipto, Grecia, India, Malasia, Nigeria, Pakistán, Portugal, Turquía y Venezuela. 25 26 expansión que sería sorprendente. La estabilidad de la moneda y ciertas medidas del gobierno alentaron el florecimiento de sus servicios. A estas actividades se agregaron negocios extraordinarios. En primer lugar, los bancos comerciales locales e internacionales participaron como mediadores de las privatizaciones. Luego, la reforma del sistema jubilatorio y de seguros les abrió la posibilidad de desarrollar una nueva gama de servicios. Por último, siguieron desempeñando un rol fundamental en la ubicación de bonos de la deuda pública. Las relaciones entre el Estado y los bancos comerciales se modificaron. A fin de limitar su intervención en la política monetaria y de consolidar las actividades bancarias, el gobierno dictó, en 1992, un nuevo estatuto de autonomía para el Banco Central (BCRA). Siguiendo las reformas europeas, se le prohibió financiar las arcas del Tesoro al tiempo que sus autoridades ya no eran nombradas ni depuestas por las dirigencias políticas. En la nueva legislación, el BCRA se limitaba a tareas de supervisión y prudencia financiera y cada banco establecería con total libertad la composición de su cartera. Frente a la ausencia de líneas de crédito subsidiadas por el Estado, las variables que guiaban la decisión de los bancos en materia crediticia eran la rentabilidad y el riesgo de los demandantes.29 Si las actividades bancarias y financieras adquirieron semejante importancia es porque la confianza en la continuidad del programa y en particular el sostén del tipo de cambio dependían de la evolución de este sector. Desde 1991, los capitales provenientes del extranjero se tornaron indispensables para sostener la paridad, pagar los servicios de la deuda y permitir la expansión de las actividades internas. Ahora bien, si el Estado estaba particularmente atento a los reclamos del sector, las razones de esta atención se reproducían, en pequeña escala, en las empresas y los hogares endeudados. La expansión que había permitido el acceso al crédito agudizaba la sensibilidad de los deudores hacia la estabilidad cambiaria. Sobre todo, teniendo en cuenta que, ya en 1992, más de la mitad de los préstamos eran acordados en dólares (García, 1993: 50). 29 La evolución de los representantes de la banca privada ilustra la consolidación del sector. Mientras las tensiones internas, la competencia con entidades menores y la marginalización relativa caracterizaron la evolución de las corporaciones ligadas a la agricultura y la industria, los representantes de los bancos se unificaron y reforzaron. Sometidas en el pasado a la competencia de otras asociaciones que representaban a las entidades públicas y cooperativas, la Asociación de Bancos Argentinos (ADEBA) y la Asociación de Bancos de la República Argentina (ABRA) se beneficiaron con la concentración del sector y se afirmaron como principales interlocutores del gobierno. Estas dos asociaciones se fusionaron en 1999 y mostraron una singular capacidad para presionar a las autoridades y definir la agenda de reformas “pendientes” (Heredia, 2003). 26 27 Los bancos comerciales y los beneficiarios de sus créditos no eran los únicos nuevos aliados del régimen de cambio. En los primeros análisis de la convertibilidad, una nueva clasificación se abrió paso para delimitar a los ganadores y perdedores de las transformaciones: la de productores de bienes “transables” y “no transables”.30 En la primera categoría se agrupaban tanto las mercaderías de la industria nacional como las materias primas exportables. Ambas se veían sometidas, en el mercado interno y externo, a la competencia de la producción extranjera, que se beneficiaba con frecuencia de tipos de cambio competitivos (como los productos industriales chinos) o de fuertes medidas de protección (como los productos agropecuarios europeos). Entre los bienes no transables se encontraban los servicios bancarios pero también los servicios públicos recientemente privatizados. En efecto, varias de las empresas privatizadas se habían convertido en agentes monopolistas en mercados naturalmente protegidos y, como no es posible importar una conexión eléctrica o una autopista, ni la sobrevaluación del peso ni la apertura del mercado incidían en la fijación de sus tarifas y ganancias. Pero la composición de estas empresas privatizadas no es un dato menor y explica la afinidad selectiva entre estos grupos y el programa. Por un lado, la mayoría de los servicios públicos quedaron en manos extranjeras y estas empresas tenían un particular interés en el mantenimiento de la paridad. Con precios fijados a nivel internacional e incluso por encima de aquellos que se cobraban en las naciones del norte, la repatriación de ganancias era significativa (Chudnovsky y López, 2001). Por otro lado, la modernización de ciertos servicios contribuía al prestigio del programa económico: luego de décadas de decadencia, las inversiones de las empresas telefónicas, petroleras y eléctricas volvían creíbles las promesas del gobierno de que la Argentina entraría en el Primer Mundo. La estabilización del modelo y el trabajo de los expertos 1995: el modelo puesto a prueba En el curso de estas transformaciones, sonó la primera señal de alarma. Los mercados emergentes, concebidos como miembros de un mismo grupo de países, con necesidades y problemáticas semejantes, conocieron a partir de 1995 el “efecto 30 Fueron principalmente los economistas heterodoxos quienes propusieron estas categorías para caracterizar la evolución de la economía local: Azpiazu (1994), Gerchunoff y Machinea (1995). 27 28 Tequila”. La apertura de las fronteras financieras había estado asociada, en los primeros años, a la llegada masiva de capitales provenientes del exterior. La reactivación de las economías centrales, el alza en la tasa de interés y la crisis mexicana desaceleraron e invirtieron el flujo de fondos. Cayó entonces el precio de los bonos argentinos, las reservas del Banco Central disminuyeron y una parte importante de los ahorristas retiró sus depósitos bancarios. Al tiempo que el crecimiento se detenía y la situación de los bancos y el Tesoro se degradaba, analistas internacionales y locales apostaban a una probable devaluación. El año 1995 aparece de este modo como una doble oportunidad para cuestionar el modelo e introducir ajustes o reformulaciones a la orientación adoptada: a la crisis internacional y algunos indicadores negativos se agregaba la reapertura de las discusiones públicas propiciada por las elecciones presidenciales de ese mismo año. Ahora bien, si la orientación liberal del gobierno y las denuncias de corrupción se convirtieron en el centro de la campaña, la convertibilidad apareció, para los políticos y los economistas de la oposición, como un tema a evitar. Mientras la oposición eludía el cuestionamiento del tipo de cambio, las autoridades comprendían que el dilema “la convertibilidad o el abismo” era políticamente productivo. La crisis del Tequila permitía al presidente Menem erigirse en el único dirigente capaz de preservar, a cualquier precio, el valor de la moneda. Contrariamente a numerosas previsiones, el temor era tanto o más eficaz que la euforia para cimentar el nuevo orden: los grandes empresarios se comprometieron a participar de la compra de dos títulos de la deuda pública para financiar el sostén del tipo de cambio y enunciaron públicamente sus preferencias por el candidato peronista; las encuestas de opinión y los electores mismos manifestaron el apoyo al partido que daba las mayores garantías de continuidad. Pero, como en el pasado, los actores locales no hubieran podido sostener la confianza en la continuidad de la paridad sin el sostén externo: el FMI, que no era parte de los aliados originales, defendió la paridad entre la moneda argentina y el dólar y encontró, él también, buenas razones para hacerlo. La crisis mexicana se constituía en un punto de inflexión: en un informe oficial del personal técnico del FMI estaba estipulado, por vez primera, que la paridad fija debía ser preservada (OIE, 2004: 30). Según Bembi y Nemiña (2005: 6), el texto de extensión del acuerdo de 1995 introducía una reformulación de los compromisos asumidos frente al organismo. Desde ese momento, el Fondo incluyó como objetivos del programa el “mantenimiento del 28 29 equilibrio presupuestario y financiero así como el estricto respeto de la Ley de Convertibilidad”. En los textos emitidos por la organización, la convertibilidad dejaba de ser un “instrumento” para convertirse en un “principio rector” de la política económica. Y el Fondo no se limitaba a emitir discursos y suscribir acuerdos, también sus recursos financieros respaldaban esta causa. Las razones son conocidas: el FMI encontraba en la Argentina una nación que se había impuesto una política presupuestaria relativamente disciplinada, había adoptado y ratificado las reformas bajo un régimen democrático e ilustraba además la posibilidad de superar los shocks externos sin grandes desórdenes. En 1998, Menem fue invitado a la Asamblea Anual del FMI cuyo presidente, Michel Camdessus, lo recibió con elogios: La Argentina tiene una historia que contarle al mundo: una historia que refiere a la importancia de la disciplina presupuestaria, de las transformaciones estructurales, de una política monetaria mantenida rigurosamente. Claro, en el caso argentino, en el marco del Plan de Convertibilidad, el principio de base, según el cual es imposible resolver los problemas con una disciplina monetaria laxista ha demostrado sus virtudes (extracto de la conferencia de prensa del FMI, 01/10/98, cf. http://www.imf.org/external/np/tr/1998/tr981001.htm, consultado en junio de 2006). Concretado en 1995, este nuevo acercamiento entre el FMI y las autoridades argentinas duró más de cinco años. El acuerdo presentaba ventajas para las dos partes: para el Fondo, la Argentina se convirtió en un “buen alumno”, que mostraba resultados alentadores; para la Argentina, el apoyo del organismo era inestimable en la medida en que permitía mantener la confianza de los inversores en un contexto financiero turbulento. Pero las autoridades argentinas no sólo optaron por preservar la convertibilidad, que ellas mismas habían concebido originariamente como transitoria. La elección esta vez fue hacer depender aun más la estructura económica de su mantenimiento. A partir de la experiencia mexicana, el gobierno habría podido adoptar mecanismos de compensación o de flexibilización frente a ulteriores shocks externos. De hecho, durante la primera mitad de la década, el equipo económico había buscado establecer medidas 29 30 que permitieran asentar la confianza del sistema contractual en otras bases que la rigidez del tipo de cambio. La autonomía del Banco Central, los ajustes en las condiciones jurídicas de los contratos y las garantías bancarias buscaban hacer más prudente y más sólido el sistema. No obstante, en el momento de la crisis, todos estos recaudos fueron violados y subordinados al sostén de la única institución que se deseaba mantener: la paridad uno a uno. Según Galliani, Heymann y Tommasi (2002: 4), la opción de los decisores argentinos fue siempre “aumentar la apuesta”, es decir “incrementar los costos de una eventual salida”, acentuar el dilema “todo o nada” y esto tanto para el Estado como para los actores privados. Al elegir reforzar los compromisos institucionales del régimen monetario, las autoridades aumentaron, de manera deliberada, los costos de un abandono posterior de la paridad. Consecuencias e implicancias de una prueba superada con éxito La convertibilidad logró así sobrevivir y la crisis mexicana pareció darle la razón a quienes creían que el dispositivo debía sostenerse y que las vulnerabilidades externas eran una preocupación menor. Esta prueba no solo reafirmó la elección de los aliados del programa sino que estableció una recomposición dentro de los equipos del gobierno. En efecto, los nuevos dispositivos institucionales, aun más rígidos, se correspondieron con la elección de los actores a privilegiar: con el fin de seducir fondos provenientes del extranjero, las autoridades alentaron la extranjerización del sector bancario y productivo e incrementaron las prerrogativas de los economistas más ortodoxos. Por un lado, frente a la dependencia de la moneda en la evolución del mercado financiero internacional, las autoridades se vieron confrontadas a dos imperativos contradictorios: o sostenían al frágil sistema bancario cooperativo y provincial, permitiendo a las regiones marginales, los pequeños productores y las familias desfavorecidas el acceso al crédito o reforzaban el sistema financiero nacional a través de un sistema prudencial más estricto que propiciara indirectamente la concentración y la internacionalización de la banca. El gobierno de Menem se inclinó por la segunda alternativa y una profunda transformación tuvo lugar en unos pocos años. El número de bancos se redujo y el sistema se privatizó y extranjerizó. Al tiempo que los bancos públicos se replegaban, la mayor parte de los privados eran objeto de fusiones y 30 31 reventas comandadas por inversores extranjeros.31 La internacionalización del sistema bancario y de los depósitos era considerada una suerte de garantía: en caso de especulación contra el peso, se argumentaba, los bancos extranjeros responderían con dólares de sus casas matrices. Una situación semejante tuvo lugar entre las grandes empresas industriales. A fines de la década del noventa, gran parte de los grupos económicos nacionales se separaron de sus principales activos y los vendieron a empresas multinacionales. El gobierno que había suprimido toda distinción entre capital nacional y extranjero alentó además, mediante numerosos mecanismos, la llegada de inversiones extranjeras directas. Así, según Kosacoff (en Coiteux, 2003), alrededor de novecientas grandes empresas pasaron a manos extranjeras. Lo mismo demuestran Castellani y Gaggero (en este volumen). Los nuevos propietarios no buscaban desarrollar localmente sus cadenas de producción sino más bien garantizarse nichos de mercado. Como en el caso de las empresas de servicios públicos privatizadas, se trataba de inversiones destinadas al mercado interno que no incrementarían la capacidad de exportar y de proveer divisas al país. Más allá de la voluntad y de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales e internacionales, otro elemento esencial influyó a favor de esta alternativa: la evolución de las exportaciones. Si la Argentina resistió mejor los embates externos que se sucedieron entre 1995 y 1997, fue porque los precios y la demanda de los productos que aportaban divisas le permitieron una rápida recuperación. El lugar de Brasil como importador de productos argentinos se volvió determinante: como este país había adoptado un tipo de cambio cuyo valor era similar al argentino, su crecimiento fulgurante arrastró a su vecino austral. Las opciones adoptadas por el gobierno y sus consecuencias han merecido juicios distintos de los técnicos que asesoraban y asistían al gobierno. Hacia 1995, algunos expertos consideraban que la inscripción de la Argentina en el mercado internacional era sólida, que las medidas de prudencia financiera eran más importantes que la morigeración del endeudamiento externo y que no había mayores ajustes que introducir en la evolución de la economía real para enfrentar los problemas de competitividad. Otros, en cambio, dudaban de la solidez financiera y alertaban sobre el 31 A diferencia de Brasil o México, donde las tasas de extranjerización del sistema bancario eran, en 2000, de 14% y 16% respectivamente, los bancos extranjeros controlaban, en la Argentina, al 51% del mercado. Los datos sobre el sistema bancario argentino provienen de Bleger (2000). 31 32 creciente endeudamiento y la debilidad del tejido productivo. No sorprende entonces que, a la luz de la crisis de 2001, los altos funcionarios del gobierno de Menem interpretasen de manera diferente los eventos de 1995. Para aquellos que confiaban en la solidez del modelo, la crisis del Tequila era la prueba de que podía sobreponerse a circunstancias adversas. Para Roque Fernández: En ese momento, gracias a que teníamos la Convertibilidad y un sistema financiero muy sólido, evitamos el problema que tuvo México […]. O sea que la Argentina, de haber continuado con las reformas estructurales, asegurando la solvencia del Estado y todas las cosas que había que mejorar, debería haber funcionado perfectamente hoy (Roque Fernández, ex ministro de Economía, entrevista con la autora, 04/11/02). Para Juan José Llach, la rápida recuperación del país desestimó las alertas. Según su testimonio: La crisis del Tequila tuvo, curiosamente, un aspecto negativo. Dado que la Argentina había logrado salir fácilmente, la pregunta “¿Qué hacer frente a un shock?” pareció menos importante [...]. El Tequila fue positivo porque duró poco [...] porque menos de un año después, se había retomado el crecimiento. Pero tuvo un efecto negativo para el aprendizaje social, creímos que podía seguir como hasta entonces, y eso era un error” (Llach, cit. en Coiteux, 2003). Esta oposición revela ciertas diferencias entre las dos administraciones ministeriales que se sucedieron durante el gobierno de Menem. Si, hasta 1996, los miembros de la Fundación Mediterránea ocupaban mayoritariamente el Ministerio y los del CEMA, el Banco Central (BCRA), la partida de Cavallo en 1996 provocó el desplazamiento de los especialistas del CEMA hacia el Ministerio sin que perdieran, con la nominación de Pedro Pou, la dirección del BCRA. El prestigio adquirido por Roque Fernández durante la crisis de 1995 parece haber sido determinante.32 A partir de 32 Según Ruiz (2005:221), el gobierno le propuso primero este cargo a Roberto Alemann y a Miguel Ángel Broda. Un miembro del círculo del ministro Fernández confirma la segunda nominación y explica que luego del rechazo del consultor privado, “le recomendaron (al Presidente) que eligiera a alguien con 32 33 ese momento, mientras los especialistas que temían los límites de la convertibilidad abandonaron el gobierno, aquellos que creían en la solidez del sistema e imaginaban una dolarización, reforzaron su posición y pusieron en práctica lo que sus adversarios llamaron una “política de piloto automático”,33 es decir, una gestión que, asentándose en lo ya realizado, no se preocupó por introducir nuevos ajustes. La partida de Cavallo fue una nueva prueba para la Convertibilidad. En 1996, luego de años de una relación tensa entre presidencia y ministerio, Cavallo denunció los lazos del círculo presidencial con un empresario asociado a la mafia. Algunos meses más tarde, en julio del mismo año, el presidente exigió la dimisión de su superministro. La calma con la cual fue acogida la noticia significaba claramente que la “criatura” podía, al menos transitoriamente, independizarse de su “creador”. El éxito del modelo y la instauración de un nuevo equilibrio entre ortodoxos y heterodoxos Si el ascendente de los economistas es un fenómeno de larga data en la Argentina y de semejante envergadura en otros países del continente (Markoff y Montecinos, 1994), el éxito del modelo tuvo en cambio singulares consecuencias sobre el equilibro relativo entre ortodoxos y heterodoxos. En efecto, las transformaciones en el sistema universitario y académico permitieron consolidar y perpetuar, dentro del espacio científico-profesional, la hegemonía conquistada por la ortodoxia en la cúspide del poder gubernamental. Así, detrás de la imagen del economista todopoderoso se esconden tensiones profundas en torno a las jerarquías, los perfiles y las funciones que caracterizan a esta profesión. Tensiones que por su parte se fueron complejizando y redefiniendo con la consolidación de las reformas. Un largo proceso, iniciado con el desarrollismo y sobre todo con la última dictadura militar, había propiciado el ascenso de los economistas. En los años setenta y ochenta, esta figura ya se había afirmado como la portadora de los conocimientos necesarios para comprender y resolver el problema de la inflación. Las estrategias individuales y colectivas para protegerse, e incluso para sacar ventaja del incremento buena reputación internacional. Le dijeron que Roque Fernández era un candidato posible dada su actuación durante la crisis del Tequila” (profesor de la Universidad Di Tella, ex técnico del FMI y director del Banco Central, entrevista con la autora, 05/11/02). 33 Metáfora recurrente en la prensa y entre los especialistas para caracterizar la gestión de Fernández (1996-1999). 33 34 generalizado de los precios, permitieron el florecimiento de consultoras y espacios mediáticos dedicados al análisis de la coyuntura económica así como el reclutamiento de equipos técnicos en la función pública. Las dificultades para encontrar una solución definitiva al incremento de los precios, la dispersión de las actividades profesionales y la persistencia de corrientes teórico-ideológicas enfrentadas impidieron, sin embargo, identificar a los economistas como un grupo unificado y homogéneo. El prestigio, la unidad y la cohesión pública de “los” economistas será uno de los hechos característicos de los años noventa. Hacia 1989, tanto para los protagonistas como para sus observadores, dos grandes grupos teórico-políticos componían el mundo de los economistas argentinos dedicados a la interpretación de los problemas públicos: los heterodoxos y los ortodoxos (Heredia, 2006). Aunque estas categorías tienen definiciones problemáticas y fronteras difusas, alcanza con subrayar aquí que las virtudes del mercado autorregulado, la observancia de las recomendaciones internacionales y la fijación de la tasa de cambio de la moneda local han sido algunos de los puntos cuyas interpretaciones y propuestas –de ambos polos– presentaron mayores divergencias. Además, heterodoxos y ortodoxos no adscriben a la misma definición de economía ni organizan de modo análogo sus trayectorias profesionales. Al tiempo que los primeros inscriben la economía dentro de las ciencias sociales y defienden el pluralismo teórico que la caracteriza, los segundos la asimilan a las ciencias naturales y aspiran a la consolidación de un esquema teóricometodológico unificado. Estas divergencias epistemológicas se reflejan en las características de las instituciones a las que pertenecen y las carreras que desarrollan: mientras los heterodoxos se han comprometido con las organizaciones y publicaciones nacionales o regionales, los ortodoxos tienden a subrayar la importancia de una trayectoria fuertemente articulada a los criterios y circuitos internacionales.34 Aunque, como se ha dicho, resulte problemático identificar a la Convertibilidad con los preceptos ortodoxos, quienes adhirieron al modelo económico en los años noventa se reconocieron y fueron reconocidos como miembros de esta corriente, cada vez más predominante. En efecto, el fracaso del austral y los logros de la convertibilidad conllevaron la marginalización de los heterodoxos y el ascenso de los ortodoxos, tanto en el espacio público como en el universitario. Por un lado, el ostracismo de los 34 Es justamente esta segmentación y la heteronomía de este espacio frente a los vaivenes de la política lo que nos ha llevado, entre otras razones, a abandonar la noción de campo de Bourdieu para analizar el mundo de los economistas. Para un desarrollo de esta discusión véase Heredia y Kirtchik (en prensa). 34 35 referentes heterodoxos y la preferencia de los medios de comunicación por los expertos asociados al neoliberalismo alentaron la asimilación de la economía a la economía liberal. Por otro lado, la relación entre heterodoxos y ortodoxos se invirtió en el seno de las universidades. Ciertamente, los heterodoxos conservaron su centralidad en la Universidad de Buenos Aires, la más poblada del país. Sin embargo, el número de inscriptos no guardó ninguna correspondencia con los recursos destinados a la investigación y la docencia. En paralelo, el gobierno autorizó la creación de nuevas universidades: muchos de los centros privados de investigación que habían propiciado las reformas se vincularon entonces en forma estrecha con altas casas de estudio. Fueron justamente estas entidades las que presentaron mayor dinamismo en la creación de formaciones vinculadas con la economía. Acompañando la expansión de la educación superior pero superando a todas las disciplinas sociales juntas, las maestrías y posgrados en “economía aplicada” alcanzaban, a fines de la década del noventa y sólo en área metropolitana de Buenos Aires, setenta y tres programas distribuidos en ocho universidades; la mayoría, privadas. La importancia relativa de cada grupo no se limitó a la presencia en la prensa ni al número de organizaciones vinculadas con una u otra corriente; tuvo profundos efectos en las condiciones laborales de los expertos en economía. Para quienes perseveraron en el trabajo académico dentro del sector público (más bien comprometido con las perspectivas heterodoxas), las remuneraciones siguieron padeciendo una persistente licuación. Los miembros del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y de las universidades públicas difícilmente podían sostener sus hogares con el ejercicio exclusivo de estas actividades. El nuevo escenario también conspiró contra otra fuente de recursos para la investigación: el financiamiento internacional. El desplazamiento de esos fondos hacia Europa del Este, la asignación de los subsidios temáticamente más focalizados y la reducción de la importancia de los montos obtenidos por la sobrevaluación de la moneda local condenaron a los centros heterodoxos a una creciente penuria financiera. Como comenta uno de los economistas del CEDES, las transformaciones en la agenda técnico-política internacional tuvieron fuertes consecuencias sobre la producción de diagnósticos alternativos: [...] se instaló una creencia a principios de los noventa a partir de lo que decía Estados Unidos, de que los problemas macroeconómicos ya estaban 35 36 resueltos. Entonces, ¿qué iban a hacer estos perejiles pensando acá temas macroeconómicos? (economista del CEDES, entrevista con la autora 06/05/03). Los noventa y la profesionalización de las ciencias económicas El nuevo escenario no sólo penalizó a quienes perseveraron en miradas críticas sobre la organización macroeconómica del país, las reformas dieron a la vez un fuerte impulso a las ciencias económicas entendidas como actividad profesional.35 A las fracturas teórico-ideológicas que caracterizaban el mundo de los economistas en los años ochenta se sumó ahora una fuerte diferenciación generacional. Los jóvenes graduados en los noventa se insertaron en una disciplina fuertemente americanizada e iniciaron sus actividades en una coyuntura expansiva, ávida de informaciones puntuales para la toma de decisiones privadas y públicas. En palabras de un joven economista de una universidad privada de elite: [...] la década del ochenta es una década dominada por lo macro, donde lo que vale es un conocimiento genérico, casi de equilibrio general, te diría. Lo que se paga es entender como funciona todo. En la década del noventa, que es una década muy micro, lo que se paga es entender ciertos aspectos de la economía (investigador de la Universidad de San Andrés, entrevista con la autora, 26/05/03). El reconocimiento de la eficacia ortodoxa se combinó entonces con la extensión de las áreas específicas de diagnóstico e intervención de los economistas. Por un lado, la mayor parte del análisis económico dio por sentados los pilares del modelo y comenzó a centrarse en estudios microeconómicos de temáticas diversas. El estudio agregado de las temáticas tratadas anualmente en las reuniones de la Asociación Argentina de Economía Política (AAEP) y en la revista Desarrollo Económico revela, entre los años ochenta y noventa, un desplazamiento de cuestiones referidas a la inflación y la deuda a aspectos específicos del mercado de capitales, el sistema fiscal, las regulaciones laborales, pero 35 Insertar el estudio de las profesiones en la historia y considerar los desafíos sociales que enfrentaron son fundamentales para evitar los sesgos teleológicos que supone la idea de profesionalización y que deriva frecuentemente en la presunción de una progresión lineal y necesaria de todos los campos del saber. Al respecto, véanse Abbot (1988) y Freidson (1986). 36 37 también el sistema educativo, la justicia y la salud.36 Por otro lado, la “economía aplicada” conoció un auge inédito. En efecto, se estableció una nueva relación entre las versiones más académicas de la economía y las disciplinas que extienden, aplican y redefinen estos conocimientos, lo que Callon (2006: 40) llama la ciencia “en la jungla” o “en estado salvaje” (in the wild). En términos más específicos: las finanzas, los negocios, el marketing, la contabilidad y la gestión que participan en la aplicación de los dispositivos que instruyen y orientan la acción de los “agentes económicos”. Este crecimiento de la oferta universitaria y de los graduados en formaciones económicas aplicadas supo proveer de cuadros profesionales al Estado y las grandes empresas. Por un lado, frente a la falta de formaciones específicas para el funcionariado estatal, el ministro Cavallo propuso, a comienzos de los años noventa, la creación de una “Escuela de Economistas de Gobierno”. Aunque la iniciativa duró apenas algunos años, permite observar la fuerte identificación instaurada entre funcionarios y economistas. Los programas de pasantía y la llegada de profesores a los altos cargos de gobierno propiciaron, por arrastre, la incorporación de muchos economistas recién graduados a la función pública. Por otro lado, numerosos indicios indicarían una fuerte demanda de estos especialistas por las empresas privadas. Los servicios bancarios y financieros fueron uno de los sectores más dinámicos en la creación de empleos y estas entidades reclutan preferentemente economistas. Asimismo, frente a la competencia internacional y la liberalización del mercado financiero, numerosas empresas tuvieron que reconvertirse y reorganizar sus opciones estratégicas. En este contexto, el saber de los economistas parecía tan crucial para los altos gerentes como lo habían sido en el pasado las leyes y la ingeniería. Así, aun con una visión menos abstracta y más práctica del mercado, se multiplicaron un conjunto de nuevos profesionales que contribuyeron no sólo a difundir un “nuevo espíritu del capitalismo” (Bolstanski y Chiapello, 1999) sino también a adaptar las organizaciones locales a las normas y procedimientos del mercado abierto. En efecto, la innovación propiciada por los años noventa no se centró tanto en la incorporación de tecnologías duras como en la profunda reorganización interna de las 36 Realizamos un estudio de análisis de contenido de todas las ponencias presentadas a la AAEP y de todos los artículos económicos publicados en la revista Desarrollo Económico. Si se consideran las décadas de los ochenta y noventa, ambas fuentes revelan una disminución de las contribuciones interesadas en la inflación y un incremento de las mencionadas temáticas. 37 38 grandes empresas, la formación y el reclutamiento de los cuadros dirigentes (Gras, 2009; Luci, 2006). El desplazamiento de las funciones más intelectuales a las actividades más técnicas y comerciales fastidió incluso a quienes habían propiciado el cambio: […] los economistas de ahora son todos consultores de empresa. En realidad, hablan y uno no sabe si les están hablando a los argentinos o a sus clientes. Entonces, salir en la prensa opinando es conseguir promoción para tu cartera de clientes y para vos, en total. Para que te llamen, para que te contraten. Hay menos ideología y más de eso, yo diría. Son todos fiscalistas, miran los numeritos, los numeritos del déficit fiscal […]. Hay menos de ideología, de libertad, de los principios de la ética del capitalismo […]. Yo creo que no se hacen la pregunta básica del modelo de país (economista, ex funcionario del Banco Central, ex viceministro de Economía de Menem, entrevista con la autora, 28/10/02). En efecto, el “éxito” material y simbólico de los ortodoxos tuvo como contrapartida una serie de nuevos imperativos para los miembros de la disciplina: producir diagnósticos y soluciones al calor de la coyuntura, articular los saberes con acciones útiles e inmediatas, proponer enunciados y propuestas ajenos a toda incertidumbre y controversia, asociarse a empresarios y políticos sin cuestionar sus métodos ni prerrogativas. A modo de conclusión: los atributos políticos de los dispositivos Recomposiciones profesionales y transformaciones sociales aparecen estrechamente articuladas en el relato de este artículo. Esta mirada histórica permite definir con más claridad al actor que nos ha acompañado en este recorrido: los economistas. Aunque suele subrayarse el compromiso de estos expertos con la adopción de las reformas de mercado, los analistas no siempre explicitan el recorte de su universo de estudio: ¿se trata de toda la comunidad científico-profesional comprendida por el ejercicio de las ciencias económicas o es menester centrarse en quienes participaron en 38 39 la toma directa de las decisiones públicas? O, mejor aun, ¿ha de limitarse el análisis a los economistas neoliberales, con frecuencia formados en los Estados Unidos y que alcanzaron particular influencia en toda América Latina? La historia que acabamos de sintetizar revela que los espacios profesionales conocen momentos de antagonismo y de unificación, pasan de las controversias teórico-ideológicas al desarrollo de informaciones y tecnologías específicas que perpetúan y naturalizan un marco determinado. Como en la conquista de los confines, después de los intelectuales – amantes de la novedad, de la confrontación, del riesgo– vienen los profesionales, más metódicos y fríos, a consolidar y estabilizar el control del nuevo territorio. A lo largo de los noventa, la expertise económica basculó entonces de cualidades más retóricas y persuasivas a competencias más vinculadas a la organización y la gestión cotidiana de diversos espacios sociales. En la interrelación entre la historia social y la historia profesional es posible explorar la dimensión microsociológica de los grandes cambios. En efecto, se han subrayado ya con suficiente insistencia las prerrogativas obtenidas por los grandes expertos en economía en el espacio público y político. No se ha acordado en cambio suficiente importancia al modo en que argentinos y extranjeros se articularon en ese esquema dando carne y vida a las nuevas instituciones ni el trabajo a pequeña escala realizado por infinidad de profesionales para ajustar los distintos dominios de actividad a las nuevas reglas. Situarse en una perspectiva que recupera las preocupaciones de la escuela de Frankfurt por los vínculos entre dominación política e innovaciones técnicas no niega la importancia ni el carácter fundacional de las decisiones humanas, pero cuestiona la estructura unidireccional y piramidal que suele asignarse a las relaciones de poder. En realidad, ni la persuasión ni la violencia han sido nunca vectores suficientes para la estabilización de un orden. Los dispositivos capaces de construir y perpetuar una nueva red de relaciones entre elementos heterogéneos, suelen responder a una urgencia e intentan conseguir un efecto.37 Cuando son exitosos, estructuran las prácticas cotidianas, instituyen formas de organización, se asientan finalmente en la inercia, la fuerza “natural” de las cosas. De este modo, la perdurabilidad del modelo económico no requería, como lo planteó tempranamente el economista Juan Carlos de Pablo (1994: 98), la convicción ni 37 Tal la definición de "dispositivo" de Foucault [2002 (1975)], sintetizada por Castro (2004). 39 40 el apoyo de las mayorías; alcanzaba con que las personas actuaran como si estuvieran convencidas. Creyeran o no en las virtudes del neoliberalismo, los argentinos firmaron contratos, contrajeron préstamos, sacaron plazos fijos en dólares otorgando de este modo su apoyo “práctico” a la convertibilidad. Lo mismo hicieron los empresarios europeos y los bonistas norteamericanos que desplazaron sus capitales al sur del continente para retirarse cuando, convencidos o no de las bondades intrínsecas del neoliberalismo, juzgaron que su rentabilidad estaba amenazada. Devenido un dispositivo institucional, el modelo económico no dejó, sin embargo, de tener atributos políticos. Según propone Winner [1999 (1985)], estos atributos remiten a dos grandes dimensiones: el tipo de relaciones que se instauran y el orden político requerido o compatible con su adopción. En lo que refiere a las nuevas relaciones entre la Argentina y el mundo, el modelo de los noventa instituyó una fuerte relación de dependencia del país hacia el flujo de fondos provenientes del mercado financiero internacional. El sostén de la confianza reclamaba un tipo específico de ejercicio de la autoridad: una voluntad fuerte que aceptara los costos de adaptar el país a los requerimientos de los fondos especulativos. Bajo estos principios, el modelo reservó una misión a los economistas: la de convertirse en guardianes de la moneda y en promotores de una administración “austera” y “eficaz”. Su figura quedó desde entonces asociada a rasgos de personalidad bien definidos: la “tenacidad”, la “severidad”, la “insensibilidad”, la “intransigencia”. Esta “razón” unívoca e inapelable, llamada a conjurar la incertidumbre, no podía sino ser refractaria a la crítica. En suma, la voluntad crítica de este análisis se ha cifrado menos en la denuncia de la reproducción ineluctable de ciertos poderosos aliados primigenios y de sus “intelectuales orgánicos” que en las implicancias excluyentes y paralizantes de un entramado institucional que debilitó profundamente las mediaciones, los espacios de articulación, negociación y compromiso entre sociedad nacional, comunidad política y mercados globalizados. Este entramado no sólo debilitó los mecanismos con que contaban los perjudicados para oponerse o atemperar estas transformaciones, también instauró una configuración dentro del mundo de los economistas que los tornó incapaces de proponer una salida consensuada y progresista cuando el dispositivo emprendió la larga agonía del final. 40 41 Bibliografía y fuentes Abbott, Andrew (1988), The system of professions. An essay on the Division of Expert Labor, Chicago et Londres, The University of Chicago Press. Azpiazu, Daniel (1994), “La Industria Argentina ante la privatización, la desregulación y la apertura asimétricas de la economía. La creciente polarización del poder económico”, Azpiazu, Daniel y Hugo Nochteff, El desarrollo ausente, Buenos Aires, FLACSO-Tesis Norma. Basualdo, Eduardo (2001), Sistema político y modelo de acumulación en la Argentina, Buenos Aires, UNQui-FLACSO-IDEP. 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