Projet de recherche Suzanne Lay

Culture d'un gestionnaire de réseau

Forum médical suisse =, 2019

Vision, 2006

" Le commissaire du Gouvernement […] a pour mission d'exposer au Conseil les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction. " C'est par ces termes que le Conseil d'Etat, dans l'arrêt " Gervaise " du 10 juillet 1957, présente la fonction qu'occupe le commissaire du Gouvernement près le Conseil d'Etat. Celui-ci apparaît comme un personnage assez énigmatique, mais dont l'importance n'est pas à minorer, notamment pour les étudiants en droit. En effet, les grands noms se bousculent dans l'histoire du droit administratif français. David, Romieu, Blum, et plus récemment, Braibant, Frydman... tous ces noms ne sont clairement pas inconnus pour quiconque étudie le droit administratif. Ce poste est en effet une véritable institution : sa longue existence et son caractère prestigieux en témoignent. C'est l'ordonnance du 12 mars 1831 qui crée le commissaire du Gouvernement (1). Il s'agit à l'époque, selon le préambule de cette même ordonnance, de permettre à l'exécutif de se défendre dans les litiges où l'administration est en cause. Selon Louis-Philippe, cela est à mettre en relation avec la récente publicité des débats instituée au Conseil d'Etat, favorable aux plaignants. Ainsi, dès sa création, le commissaire du Gouvernement semble apparaître comme le personnage de l'exécutif et certains y voient même un instrument de celui-ci. Pourtant, cette vision a été farouchement combattue par E. Lafferière qui affirme bien dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887) que " l'institution des commissaires du Gouvernement eut dès le début le caractère qu'elle n'a pas cessé d'avoir depuis : celui d'un ministère public concluant selon la loi et selon sa conscience ". Concrètement, le commissaire du Gouvernement a pour mission de proposer une solution au juge, en insistant aussi bien sur le droit que sur les circonstances de fait. Mais il faut souligner que sa fonction est, pour ainsi dire, atypique. Il ne doit pas être confondu avec le rapporteur de l'affaire devant la chambre traitant du contentieux dont il est question. Ses propos n'engagent que lui, il est un observateur tiers qui propose une solution. Mais son influence et réelle car dans la procédure contentieuse, il est le dernier à prendre la parole, et peut ainsi exercer une influence non négligeable sur les magistrats appelés à statuer. Étonnement, la figure du commissaire du Gouvernement est restée longtemps inexplorée en recherche. Mis à part un article qui semblait assez orphelin (2), force est de constater que cette notion a beaucoup été abordée mais jamais vraiment analysée en profondeur jusqu'en 1989 et la thèse de N. Rainaud (3). Cet auteur y présente ce qu'il nomme une " pièce maîtresse de la procédure administrative ". Au-delà de l'aspect purement procédural, il aborde aussi une des spécificités de la fonction de commissaire du Gouvernement, à savoir le fait de prononcer de manière orale des conclusions, en toute indépendance afin de donner son point de vue personnel. Sans se focaliser sur un domaine particulier, il présente celles-ci comme une source indirecte indéniable du droit administratif. Cependant, il nous semble que M. Rainaud est loin d'avoir épuisé la question. Historiquement déjà, si l'on se réfère aux commencements du droit administratif en France, droit dérogatoire qui procède de la pensée de juristes majeurs. Si certains éminents professeurs font l'objet de travaux de recherche, cela est moins flagrant pour les commissaires du Gouvernement (4). Cependant, leur rôle dans la construction prétorienne du droit administratif est avéré. Approfondir leur doctrine semble être une nécessité pour bien saisir certaines constructions jurisprudentielles. Par ailleurs, l'une des nouveautés les plus marquantes du dernier demi-siècle se révèle être l'apparition, aux côtés de l'ordre juridique national, de l'ordre juridique européen. Dans ce domaine, le commissaire du Gouvernement constitue en quelque sorte l'aiguilleur du Conseil d'Etat, celui qui, progressivement, a amené la haute juridiction administrative à se conformer toujours plus au droit européen (envisagé au sens large) sans perdre son identité. L'influence du droit européen sur le droit administratif français est un thème de recherche très prisé, mais nous pensons qu'une approche à travers l'institution qu'est le commissaire du Gouvernement est novatrice et enrichissante. Ces brefs développements nous amènent à nous interroger sur la fonction cardinale qu'occupe le commissaire du Gouvernement dans l'élaboration du droit administratif français d'hier et d'aujourd'hui. Plus d'un siècle s'est écoulé depuis l'émergence d'un juge administratif véritablement indépendant. Celui-ci s'est alors attelé à construire progressivement ce que l'on appelle un droit dérogatoire au droit commun. Si le