Julio - Diciembre 2015 / No. 4 ' UNJVERSmAD DE GUADALAJARA Emp esarial 1 REVISTA La reforma fiscal mexicana del 2014 y sus implicaciones en la clase media Las Relaciones fiscales Intergubernamen­ tales y su Impacto en el Estado de Jalisco 2009-2014 Algunas reflexiones en torno a la meto­ dología básica para la interpretación de normas fiscales. (Primera parte) :•� t· .., Deuda pública y estructura financiera en la alternancia política del municipio de Tampico Tamaulipas, México (19932011) , Importancia de las bolsas de valores en la i.• .◄ � economía • UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA DIVISIÓN DE CONTADURÍA CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS ECONÓMICO ADMINISTRATIVAS Directorio Benemérita Universidad de Guadalajara Mtro. Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla Rector General Dr. Miguel Ángel Navarro Navarro Vicerrector Mtro. José Alfredo Peña Ramos Secretario General Consejo editorial Internos: Mtra. Artemia Dalila Magaña Hinojosa Dra. Mónica Marsela López García Mtra. Livier Padilla Barbosa Mtro. Javier Ramírez Chávez Dra. Martha Elba Palos Sosa Dr. José Asunción Corona Dueñas Mtra. Norma Angélica Torres Galindo Mtra. Patricia Gutiérrez Moreno Externos: Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas Mtro. José Alberto Castellanos Gutiérrez Rector Universidad Cooperativa de Colombia (Colombia) Mtra. María Victoria Huertas de Mora Universidad de Camagüey (Cuba) Dra. Ana de Dios Martínez Universidad de Chile (Chile) Mtro. Mario Radrigán Rubio Mtro. José Alberto Becerra Santiago Secretario Académico Universidad de los Andes, (Venezuela) Mtro. Mario Alberto García Müller Mtro. José David Flores Ureña Secretario Administrativo Universidad Nacional Autónoma de México (México) Dra. Irma Manríquez Campos Dr. José Trinidad Ponce Godínez Director de la División de Contaduría Mtro. Cristian Omar Alcantar López Secretario de la División de Contaduría Mtro. Alfonso Enrique Dávalos Abad Jefe del Departamento de Auditoría Universidad de Sonora (México) Dra. Luz Olivia Sánchez Ramírez Universidad de Colima (México) Dr. Sergio Iván Ramírez Cacho Universidad Veracruzana (México) Dr. Oscar González Muñoz Universidad Autónoma de Morelos (México) Dr. Juan Manuel Ortega Maldonado Mtro. Javier Ramírez Chávez Jefe del Departamento de Contabilidad Dra. Martha Elba Palos Sosa Jefe del Departamento de Finanzas Mtro. Ramiro Torres Torres Jefe del Departamento de Impuestos Miguel Ángel Serrano Núñez Jefe de la Unidad de Producción Editorial Mtro. Cristian Omar Alcantar López Director de la Revista Dr. José Trinidad Ponce Godínez Editor Responsable Mirka Susanna Sarajärvi Diseño de Portada Deuda pública y estructura financiera en la alternancia política del municipio de Tampico Tamaulipas, México (1993-2011) Héctor Alberto Fernández Morales* Eder Noda Ramírez** Resumen Abstract En la última década la alternancia política en México ha ido involucrando un nuevo escenario en la competencia de partidos y el manejo de las políticas públicas. El endeudamiento en los estados y municipios es un tema central en la agenda pública, el cual juega un papel fundamental para el desarrollo de las finanzas públicas locales como parte de los procesos de descentralización y coordinación fiscal entre los diferentes niveles de gobierno. El objetivo de este documento es analizar la deuda del Ayuntamiento de Tampico, localizado al sur del estado de Tamaulipas desde la cuenta pública, en un contexto de alternancia política; de esta manera, reflexionar sobre la problemática del endeudamiento desde lo local y la propia política de deuda que está relacionada con el manejo general de la estructura financiera del municipio. In the last decade the politic changes in Mexico has been involving a new scenario in party competition and public policies management. Debt in the states and county is a central issue on the public agenda, which plays a key role on the development of local public finance as part of the decentralization and fiscal coordination processes among different levels of government. The aim of this document is analyze the debt of Tampico County located at the south of Tamaulipas state, from the public account on an alternating politic context; thus, reflect on the debt issue from a local perspective and the own debt policy which is related with the general management of county financial structure. Key words: Debt, Alternation, Public Finances. Palabras clave: Deuda, Alternancia, Finanzas Públicas. Introducción La deuda pública municipal es una temática que ha recobrado importancia a raíz de las leyes de coordinación fiscal y el federalismo hacendario que impera en el sistema político-financiero mexicano, mismos que ofrecen un papel más protagónico a la autonomía de los municipios en el manejo de su cuenta pública. En este trabajo, se analiza el comportamiento de la deuda pública en relación a la estructura de la cuenta pública local en un periodo de alternancia política por la que ha pasado últimamente el municipio de Tampico localizado al * * hfernandez@uat.edu.mx eder.noda@gmail.com sur del estado de Tamaulipas. Actualmente, los resultados de Fitch Ratings para el 2010, ubican al municipio como “estable”, situación que implica un bajo riesgo (Fitch Ratings, 2010); sin embargo, la evidencia empírica demuestra que tal estabilidad, involucra una cuenta pública con ahorros nulos en sus balances operacionales y un alto endeudamiento público, aunque lo anterior no implique una crisis financiera local o un alto riesgo municipal, no significa que la deuda pública deje de ser un tema central en la agenda política. Problemática La hipótesis central es, demostrar que la alternancia en el poder entre el Partido de la Revolución Institucional (PRI) y el Partido de Acción Nacional (PAN), no ha modificado la 42 Finanzas Julio • Diciembre 2015 estructura financiera de la deuda pública, continuando con una política fiscal descentralizada pero ajustada a las reglas del nuevo juego de la coordinación fiscal, lo que trae consigo una fuerte dependencia municipal de las transferencias federales y por lo tanto un efecto negativo en los ingresos propios. Por tal motivo, conviene relacionar el endeudamiento local con la estructura financiera de la cuenta pública, la cual está circunscrita en un escenario político de alternancia en el poder y el imperativo de la normatividad federal, dentro de los procesos de descentralización y federalismo hacendario. Desarrollo Federalismo y descentralización De acuerdo con Méndez (1994), los estados federados, deben estar simétricamente coordinados para garantizar la soberanía nacional bajo un sistema federal de apego al marco normativo constitucional y a las leyes que se deriven. El Federalismo como modelo de gobierno en la actualidad, es desarrollado principalmente en un régimen democrático, cuyos poderes se dividen en ejecutivo, legislativo y judicial, que son ejercidos en el territorio nacional, estatal y municipal como en el caso de México (Dávila y Martínez-Loaeza, 1995). Las características principales del mismo son: a) principio de territorialidad: Reconocimiento de las divisiones políticas en la Constitución; b) principio de autonomía: cada nivel de gobierno es autónomo en su territorio; c) principio de participación: cada nivel de gobierno debe ser representado y elegido de acuerdo a su división política. Considerando esto, el federalismo contemporáneo es un modelo de gobierno coordinado desde sus tres niveles, los cuales son autónomos para el ejercicio del poder nacional, considerando aspectos de la administración y las finanzas públicas en el marco del Derecho. Una definición más formal, menciona que el federalismo es “una forma de organizar el poder político y estructurar al Estado mediante un ordenamiento supremo que permite la no subordinación entre, al menos, 2 órdenes de Gobierno” (Guillén-López, 2001: 13), lo cual implica una relación primeramente política y posteriormente organizativa-jurídica, en donde la competencia política por el poder debe incorporarse como variable de incidencia en las decisiones. En este sentido, el surgimiento de la descentralización como sustentante del nuevo federalismo, a partir de este proceso de democratización en un contexto de la globalización, suponía en primer instancia, la transferencia del poder del gobierno central para el logro de gestiones y decisiones autónomas de los municipios que conforman el territorio federal (López-Valladares, 2001; Uvalle, 2010). La Reforma del Estado en México fue uno de los factores más influyentes para el desarrollo de la descentralización, cabe mencionar, que ésta es un proceso histórico y no puede definirse un génesis exclusivamente a la Reforma, sino a todo un cambio estructural en la sociedad moderna. La descentralización busca incrementar el poder y la autonomía en la toma de decisiones de los gobiernos locales que están en constante coordinación con el gobierno central y las instituciones federales (Falleti, 2004). No obstante, está circunscrita en la regla del juego político de la propia reforma, la cual como explica Contreras y Sánchez (2011), sostuvo a la reforma administrativa y política como sus dos ejes centrales. En la primera se establecieron mecanismos y procesos políticos-técnicos que dieron pauta a la nueva coordinación fiscal y a las funciones de los municipios expresadas en el artículo 115º de la Constitución, así como importantes cambios en la estructura orgánica de la administración pública; la segunda tiene que ver con la reforma electoral, apertura a la competencia política entre partidos, autonomía de organismos reguladores, equidad en los procesos de elección, leyes electorales y control constitucional. Sin embargo, ¿en qué tipo de descentralización se elaboró el discurso de la reforma? De acuerdo a Villareal (2009), destaca tres perspectivas generales acerca de la descentralización: la neoliberal, la neoestructuralista y la socio-participacionista. La primera minimiza el rol del Estado en la economía, propone en libre comercio en sus políticas económicas, y siempre busca la eficiencia en los procesos gubernamentales, la disminución del gasto público, la privatización y la focalización de políticas sociales. La segunda reconoce a un Estado regulador que promueve el desarrollo -estado social de derecho- y se enfoca a una sólida política fiscal o políticas de bienestar. En la tercera, el Estado es un principal actor regulador del bienestar social y busca una reconfiguración de la gestión pública desde abajo, atendiendo a las necesidades de los sectores populares. En el caso de México, se construyó una descentralización en el seno neoliberal con la incorporación de las políticas de ajuste estructural impulsadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en la década de los ochenta, situación que dio paso a la neodemocratización del Estado, reestructurando los mecanismos redistributivos de las transferencias de recursos públicos, así como el impulso de la gestión y autonomía local pero dentro de jerarquías específicas (Vargas-Hernández, 2002; Finot, 2000). Julio • Diciembre 2015 Finanzas La descentralización puede ser dividida en dos, la política y la administrativa. La primera hace referencia a los mecanismos redistributivos de las transferencias -recursos públicos- hacia la división territorial representada por los estados, municipios y localidades, de acuerdo a sus necesidades y a la disposición de la cantidad de los recursos existentes, de la misma forma consiste en la delegación del poder central a los organismos subsidiarios y subsecuentes que componen al Estado federal. La segunda está enfocada más a un sentido de operación de los diferentes niveles político-territoriales, que le permite impulsar el poder de gestión y de toma de decisiones en las acciones públicas de índole cada vez más local, su relación es lineal puesto que reconoce jerarquías específicas. Dicha distribución de funciones y normas en los niveles de gobierno, también incorpora la variable geográfica de la región que conjuga factores económicos y políticos, lo cual constituye un regionalismo-federalismo fiscal, que vincula el desarrollo territorial con la administración de recursos de los gobiernos locales (Montecinos, 2005). Estas características es muy común en el contexto mexicano, dado que la distribución de las funciones está diseminada en una extensión territorial bastante grande y que por otro lado, hay micro regiones que acumulan gran parte del poder político y económico del país. Pero también la descentralización puede entenderse desde otras dos formas: la sociedad civil y las reformas políticas. En la primera, la democracia es una plataforma de reforzamiento de los vínculos sociales de los actores locales, lo cual no está exento de la formación de clientelismos como indica Boisier (2004); en la segunda, las reformas políticas que concentran temas centrales (partidos políticos, procesos electorales, etc.), tratan de articular el sistema institucional con la Nueva Gestión Pública (New Public Managment) orientada a los gobiernos eficientes y de calidad, paradigma también impulsado en el caso nacional. Refiriendo nuevamente el sentido de territorialidad, conviene señalar lo relacionado al desarrollo local, el cual es comprendido en un marco de descentralización. El desarrollo local implica una competencia entre territorios locales y ya no solamente por empresas, es decir, “existe una concentración de factores económicos -capital y trabajo- localizados en pequeños territorios emergidos: las empresas requieren de otras empresas de su entorno para adquirir mayor eficiencia y competitividad” (Finot, 2003: 9). Esta premisa es fundamental, porque la descentralización en la transferencia del poder a los territorios federa- 43 dos encuentra como prima de acción el acondicionamiento a las demandas diferenciadas de cada región, por lo que sus mecanismos financieros y administrativos buscan por una parte, atender las necesidades regionales y por otra, generar las condiciones de eficiencia y competencia de los territorios. Así por ejemplo, las transferencias federales aluden a fortalecer el desarrollo local por medio de una distribución del gasto equitativa en función a la demanda colectiva que representa a una sociedad específica y que influye en la toma de decisiones públicas. El gasto es categorizado sectorialmente, lo que involucra la sistematización de la acción pública, coordinada entre el gobierno central y los gobiernos locales, definiendo las competencias correspondientes a cada nivel de gobierno. Pero la decisión política de “descentralizar”, es una racionalidad también política en donde se evalúan los costos de oportunidad si esta decisión es más eficiente que centralizar, siempre pensando en lo óptimo (Oates, 1972). Verbigracia, si un municipio que se endeuda teniendo el respaldo de un marco regulatorio descentralizado –bajo los principios de autonomía y eficiencia- no dirige su acción a la atención de la demanda, entonces no es mejor que una acción centralizada. Finot (2003) demuestra que en países latinoamericanos como México, Brasil, Colombia, Chiley Argentina, entre otros, las transferencias tienen mayor vinculación al impulsar el “esfuerzo local”. Federalismo hacendario y deuda pública Ahora bien, el juego político de la descentralización y el federalismo mexicano, ha impactado en los mecanismos técnicos de coordinación fiscal, sobre todo para superar las diferencias ideológicas y promover un sistema eficiente de las finanzas públicas entre los gobiernos-territorios. En este sentido, “la teoría normativa del federalismo fiscal” se vuelve relevante, debido a que comprende al federalismo fiscal como “los procesos de transferencia de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países federales” (CEPAL, 1993: 3). Dicha postura deja en claro la separación y coordinación entre los niveles de gobierno de un Estado federado: los recursos naturales y sobre la renta son gravados por los gobiernos centrales –movibles-, los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria -no movibles- son recaudados por los gobiernos locales. A esta coordinación fiscal entre los diferentes órdenes de gobierno, se le conoce como taxono- 44 Finanzas Julio • Diciembre 2015 mía de potestades tributarias (Reyes, 2012), la cual también permite una construcción horizontal de la normatividad en materia fiscal y como producto de la descentralización. La idea principal de la taxonomía tributaria consistía en evitar las dobles funciones recaudatorias, así como, evitar competencia desleal entre los municipios en materia de impuestos. Lo anterior es explicado por la propia movilidad de los factores de la producción, es decir, un municipio que modifique sus tasas impositivas de tal manera que privilegia cierto sector, tendrá una atracción principal de dicho sector a que se localice en el municipio, situación que desfavorecería al municipio del cual, el sector tuvo que desplazarse. Entonces, al fijar reglas generales entre los municipios, los gobiernos estatales y el federal, ocurre un proceso de compensación: los gobiernos locales renuncian a algunos derechos fiscales, apoyando la recaudación del orden federal a cambio de ser retribuidos por medio de transferencias financieras. Por consiguiente, en esta negociación, los gobiernos locales dejan que el gobierno central adquiera los derechos de la recaudación fiscal a cambio de que una mayor recaudación provoca un efecto distributivo a través de aportaciones -condicionadas o block grants- y participaciones federales -no condicionadas o categorical grantsque se verán reflejadas en los niveles de ingreso en las finanzas públicas locales. Bajo este criterio, la distribución fiscal de los recursos públicos busca impactar en la inversión y el ahorro local, es decir, estos aportes condicionados de contrapartida -matching grants-, promueven tanto el esfuerzo recaudatorio como la rendición de cuentas – accountability- para lograr dicho objetivo (Wiesner, 1992; Reyes, 2012). Hasta el momento, el problema de coordinación eficiente en un marco legal de las jurisdicciones locales y la federal, estaba resuelto, mientras los municipios por ejemplo, colaboraban fuertemente con la recaudación de impuestos federales, el gobierno central distribuía recursos condicionados o no condicionados para el fortalecimiento institucional y social de los ayuntamientos. Sin embargo, apunta Piffano (1999) que en el proceso histórico de la taxonomía recaudatoria, el gobierno federal ha mejorado sus ingresos, caso contrario al de los gobiernos locales; de esta forma, la dependencia financiera constituiría una importante problemática de las haciendas locales, perdiendo así, la capacidad y habilidad de gestión financiera. Lo anterior, representa dos tipos de disparidades, la vertical y la horizontal. La primera hace referencia a que, de acuerdo a los criterios de distribución del gasto, las can- tidades no son suficientes para cubrir las responsabilidades financieras de los gobiernos locales; la segunda, tiene que ver con la calidad y cobertura cada vez más baja de los servicios públicos que estos gobiernos locales ofrecen a la población porque sus presupuestos son limitados, derivado de los decrementos de sus recaudaciones fiscales (Wiesner, 1992). Por lo tanto, la relación entre transferencias y recaudación fiscal tal como está planteado actualmente desde un modelo federalista y centralizado avalado por la normatividad fiscal y constitucional, desemboca una problemática residida en el modelo racional. Este elemento teórico explica que, racionalmente los gobiernos locales maximizan sus beneficios por medio de las transferencias con un menor esfuerzo recaudatorio: siempre reciben ingresos aunque su recaudación propia sea baja, lo que implica mayores costos administrativos y financieros. Aunque existe otra punto teórico que explica lo contrario: el efecto flypaper, el cual explica que las transferencias no impactan en mínima recaudación propia de los gobiernos locales, sino en el aumentos de los gastos: a mayor transferencias, mayor gasto local (Reyes, 2012); por tal motivo, las jurisdicciones locales son más sensibles a los cambios de las transferencias que a la baja recaudación. En este texto, se asume que hay municipios en México que presentan alguno de estos dos casos, dado que son diferentes en población, economía y política. Dada cualquier condición, los gobiernos locales aprovechan su autonomía política para recurrir al endeudamiento público y así cubrir sus respectivos déficits fiscales. Esta lógica, es explicada por Cabrero y Carrera (2004) cuando mencionan el problema de los comunes, el cual surge en el momento en que las jurisdicciones locales no pueden cubrir los costos de sus programas, recurriendo a la deuda, que como se ha planteado en el anterior capítulo, es interna, trayendo efectos descompensatorios para el desarrollo regional, como el sobrendeudamiento y sobregasto. Entonces, la deuda pública en un modelo federalista, pasa a ser tema del federalismo hacendario, el cual tiene que ver con toda la administración fiscal de los recursos públicos, así como la planeación propia del gasto. Bajo esta lógica, cada gobierno local es autónomo para la determinación de impuestos que ayuden a mejorar sus finanzas públicas, como es el caso del predial en los países latinoamericanos. Así mismo, se tendría la capacidad autónoma del endeudamiento, lo que deja entrevisto una libertad de direccionamiento de las políticas fiscales locales y ver por su propio desarrollo local (Nolasco, 2002). Julio • Diciembre 2015 Finanzas El modelo taxonómico de la teoría normativa del federalismo ofrece mecanismos técnicos y legales para la coordinación fiscal de los diferentes órdenes de gobierno; esta simbiosis hacendaria ha sostenido los canales administrativos y políticos de las jurisdicciones participantes. Esta pauta negociada y consensada en el congreso desde la década de los ochenta, madurando en la década siguiente, provocó una dependencia financiera de los ayuntamientos, así como serias problemáticas de recaudación propia y capacidad de gestión pública. Sin embargo, se trata una instrumentalización legal no pensada en el largo plazo; aquí, es importante señalar, que la teoría normativa de la hacienda democrática, tiene la posibilidad de instrumentar de mejor forma las actuales disparidades fiscales que han provocado un endeudamiento público interno de las jurisdicciones locales, situación cuyos efectos afectan al desarrollo institucional y regional de los municipios. Estructura financiera municipal De 1993 al 2011, en el municipio se ha presentado una distribución alta en los servicios personales, los servicios de la deuda pública y la cuenta de obra pública; no obstante, en el Plan Municipal de Desarrollo del municipio de Tampico (PMDT) 2011-2013, se expone una fuerte necesidad por “buscar opciones financieras para hacer frente al rezago económica por la deuda heredada” (GMAT, 2011: 5). Lo anterior se ajusta a los resultados más recientes de los evaluadores del riesgo. De acuerdo Fitch Ratings (2010), la calificación del municipio de Tampico en su situación crediticia es de “estable”; asegurando que en años anteriores, se deterioró la flexibilidad financiera, producto de la alta demanda de servicios públicos. Así mismo, concluyó la calificadora, el municipio de Tampico cuenta con baja recaudación fiscal, ausencia de un sistema formal de pensiones (parte del gasto personal) y consecutivos déficits financiados con obligaciones a corto plazo (FR, 2010). La administración del municipio de Tampico desde 1993 hasta el 2010, ha gastado mayormente en la cuenta corriente, dejando la inversión de capital muy por debajo de los niveles de la primera cuenta señalada. Si por ley constitucional-artículo 117, fracción VIII- los estados y municipios no pueden contraer obligaciones financieras a no ser para su destino a la inversión pública -gasto de capital-, entonces ¿por qué el endeudamiento público ha aumentado en relación al gasto corriente y no al gasto de capital? Es claro que existe una pérdida de capacidad recaudatoria y una dependencia financiera de las participaciones y aportaciones federales del gobierno central, así como una normatividad descentralizada que impulsa la autonomía política de los municipios con la finalidad de lograr una mejor coordinación fiscal y un sistema eficiente del gasto y el presupuesto; si estas condiciones están dadas, ¿por qué el municipio de Tampico presenta altos niveles de endeudamiento y dependencia financiera? Gráfico 1. Impuestos y deuda pública como porcentaje del gasto total* 25 20 15 10 5 * 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 0 Impuestos 45 Deuda pública Los datos financieros fueron tomados del Sistema de Finanzas Públicas Estatales y Municipales (SFPEM) del Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI). Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. 46 Finanzas Julio • Diciembre 2015 Gráfico 2. Estructura financiera del gasto municipal,1993-2010* 700 600 500 400 300 200 100 Gasto corriente Gastos de capital 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0 Otros gastos programables * Millones de pesos. **Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. sLa fuerte tendencia por el crecimiento del gasto corriente en los últimos diez años, demuestra que el gasto público municipal constituye tanto una burocracia fuerte como una alta carga de pasivos u obligaciones financieras, dejando el gasto de capital productivo al gobierno sub nacional y federal. Este planteamiento inicial de la estructura financiera viene a establecer una relación entre descentralización y gasto federalizado: eficiente solamente en la distribución federal del gasto y responsabilizando al municipio de su propio mantenimiento y preservación. En otras palabras, el municipio al ser autónomo, contrae obligaciones financieras como nómina, que en los últimos años se ha ido incrementando notablemente. Fue justamente en un periodo panista que el gasto corriente subió a altos niveles en efecto contrario al gasto de capital, propiciando la interrogante: ¿hay un cambio ideológico en la política de endeudamiento o financiera del municipio o simplemente fueron circunstancias específicas del momento para que se diera el cambio mencionado? Es difícil responder esa pregunta sin el conocimiento de las variables explicativas del efecto aquí señalado, sin embargo, existe una ruptura general con la política de endeudamiento pasada que se reprodujo a lo largo de los siguientes ocho o nueve años por los presidentes del PRI. De esta manera, la autonomía versa más en el manejo de la política de endeudamiento que en la mejora productiva por medio de una política fiscal más eficiente. Si bien, existe un deterioro notable del gasto de capital, la justificación de mantener sus propios gastos administrativos, obstaculiza el desarrollo estratégico y la gestión pública conveniente para la canalización productiva del endeudamiento; provocando un deterioro del capital en el largo plazo por el pago de los intereses y servicios. Remarcando más en el territorio de la autonomía, existe un efecto paradójico: entre más reconocimiento jurídico ha habido en los últimos catorce años a la autonomía municipal descentralizada, más dependencia hay de los ingresos federales por medio de los Ramos 28 y 331 como muestra el siguiente gráfico. La recaudación propia del municipio solamente tuvo un auge en año 2000, posteriormente ha mantenido una tendencia bastante baja, en contra parte con el caso de las transferencias federales -aportaciones y participaciones federales-. ¿Existe una autonomía financiera municipal? Este primer diagnóstico, ofrece una respuesta a priori: lo que existe es un marco jurídico regulador de las decisiones políticas autónomas de los municipios en el ejercicio del gasto. El gasto descentralizado parece establecer una relación interdependiente entre el mayor volumen de ingresos representado por el gobierno central y las redes o satélites de su operación, los tomadores de decisiones del gasto que son los municipios. Este binomio tiende a causar un efecto degenerativo en el capital financiero del ayuntamiento dado que, la política 1 El Ramo 33 toma en cuenta las demandas de la población en materia de: educación, salud, desarrollo municipal, seguridad pública. El ramo 28 es destinado al fomento de los impuestos sobre la producción, fiscalización y compensación entre otros. Véase: Ley de Coordinación Fiscal (2013). Julio • Diciembre 2015 Finanzas 47 Gráfico 3. Ingresos públicos municipales, 1993-2010* 600 500 400 300 200 100 Recaudación propia 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0 Transferencias federales * Millones de pesos. **Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. prioritaria para la autonomía del gasto, no es la decisión de ejecutarlo, sino de robustecer la administración del mismo por medio de una política fiscal local fuerte y de alto impacto. Otro efecto negativo en este tipo de relación autonomía-dependencia, es la garantía de la deuda pública; por ejemplo, el gasto descentralizado aunque respaldado por el teórico control financiero por medio de la aprobación legislativa de los gastos municipales, es limitada por la flexibilidad que tienen los ayuntamientos para endeudarse con terceros poniendo en garantía las propias transferencia federales a razón de una recaudación débil y poca capacidad de resolver sus obligaciones financieras administrativas. Indicadores financieros y política de endeudamiento Desde 1993 la administración municipal de Tampico ha mantenido en promedio un 0.6% su balance operacional en relación al gasto neto, lo que significa prácticamente un ahorro muy bajo en los periodos de gobierno hasta el 2010. Esta Gráfico 4. Balance operacional como porcentaje del gasto neto 15 10 5 0 -5 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 -10 Julio • Diciembre 2015 situación puede estar asociada con el factor de dependencia hacia las transferencias federales y la insuficiencia recaudatoria de sus sistemas fiscales, así como sus altos gastos corrientes. La gráfica anterior mide la capacidad de ahorro en función a su gasto, sin contar pagos a cuentas de deuda. Existe una dinámica cíclica de este indicador, la cual es superior a inicios de los periodos gubernamentales y muy inferior a la mitad de la gestión. En otras palabras, los gobiernos buscan gastar el máximo a mediados del trienio y buscan saldar cuentas a finales del mismo como estrategia política de finanzas sanas, lo que implicaría un factor importante de imagen política para prevalecer el poder. En este caso, la alternancia política no modifica el ciclo, siendo los mayores periodos el inicio de la reforma municipal a finales de los noventa y el bajo endeudamiento del 2005 con el que inició el municipio. Nótese que este superávit financiero tuvo como antecedente la finalización de un gobierno panista justo en un cambio política hacia el regreso del PRI. El promedio del balance operacional del ayuntamiento de Tampico desde el 1993 ha sido de $75,691.40, lo que significa que no hay un ahorro-después de descontar al ingreso neto el egreso neto- como tal, sino que el gasto público tiende a generar déficits en la cuenta, aunado de una recaudación fiscal baja. Pero ahora, ¿el balance operacional puede ser una garantía de pago a la deuda? Observando el gráfico 5 puede inferirse que un tiempo de bonanza y alta solvencia financiera fue en los periodos de 1994, 1999 y sobre todo en el 2005 (periodos del PRI), el ayuntamiento podía cumplir sus pasivos de manera flexible e inclusive tomar decisiones sobre inversión financiera o real. Sin embargo, en promedio ha perdido la solvencia, provocando fuertes déficits también en gobiernos del PRI. Los gobiernos panistas, en su caso, impulsaron una política administrativa de bajo perfil y de restauración de saldos heredados por la administración anterior. En cuanto el ahorro se aproxime a la equivalencia 1:1, hay solvencia financiera. La serie histórica demuestra un deterioro del balance operacional, lo cual establece dos escenarios: a) riesgo del ejercicio del balance operacional en garantía de los pagos del costo de la deuda, y b) si la equivalencia es muy desigual con tendencia a cero o negativos, hay déficit que implica que los pagos de deuda no puedan ni cubrirse -el riesgo aumenta-. Como la clasificación de cuenta corriente involucra el concepto de deuda, ésta fue descontada de tal rubro. Aunque desde un punto de vista técnico, facilita la observación proporcional de la deuda en la cuenta corriente -mantenimiento y burocracia-. Los periodos panistas son los de mayor proporcionalidad de endeudamiento en relación a las obligaciones corrientes a diferencia de los periodos donde gobernó el PRI. En términos constantes, las más altas proporcionalidades se dan a finales de los periodos de gobierno, esto obliga a preguntar ¿por qué se endeudan más los municipios en la culminación de los periodos gubernamentales? ¿Lo anterior tiene relación con los cambios políticos del poder? Por otra parte, es importante notar que los niveles de inversión municipal con relación a la deuda son muy bajos; que el endeudamiento represente más del cien por ciento en un año -1997- significa que hubo más endeudamiento que gasto de capital en términos nominales, situación suavizada en los próximos años por el incremento de las transferencias federales, lo que aumentó el volumen financiero en gasto de capital. Gráfico 5. Balance operacional como porcentaje de la deuda pública 500 400 300 200 100 0 -100 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 -200 2002 48 Finanzas Julio • Diciembre 2015 Finanzas 49 Cuadro 1.- Indicadores financieros de la deuda pública municipal: 1993-2010 Año Deuda pública Deuda pública como Deuda pública como Deuda pública como Deuda pública como Deuda pública como como porcentaje del porcentaje del gasto porcentaje de los porcentaje de los porcentaje de las porcentaje del gasto gasto corriente (sin de capital ingresos propios ingresos federales participaciones no programable deuda) federales 1993 1994 10.13 8.72 7.25 10.75 10.75 100.00 1995 26.92 46.70 52.90 32.45 32.45 100.00 1996 20.51 64.93 36.22 24.81 25.04 100.00 1997 22.87 118.41 48.81 34.11 35.80 100.00 1998 25.73 63.45 59.73 30.70 44.77 99.73 1999 10.85 30.57 25.86 10.54 16.78 99.51 2000 8.38 4.44 4.62 8.60 13.49 99.57 2001 21.60 11.79 26.95 10.36 16.30 98.93 2002 8.12 20.98 17.13 9.49 15.06 50.17 2003 27.31 156.70 84.79 39.84 58.74 99.99 2004 22.60 83.41 58.73 29.03 42.53 94.48 2005 3.71 16.47 9.61 3.98 6.07 100.00 2006 13.80 57.12 39.00 16.08 23.83 100.00 2007 15.41 62.87 46.70 19.55 29.62 100.00 2008 16.36 69.48 74.16 17.88 32.78 24.25 2009 13.45 60.89 53.05 16.58 29.23 99.87 2010 18.02 81.98 81.33 19.34 32.34 25.95 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. Un indicador importante es de la deuda en relación a la recaudación propia. De acuerdo al cuadro resumen anterior, el promedio proporcional en todos los periodos es de 42.8%, lo que significa que por cada peso recaudado, 0.4 pesos se deben, existiendo una pérdida de liquidez gubernamental y el aumento del riesgo financiero. Periodos como el 2005, 2008 y 2010 son ejemplos de pérdida de liquidez e inclusive la incapacidad de cumplir con las obligaciones financieras, lo cual ha sido crítico en los últimos años. Desde la operación y aumento de los montos de las transferencias federales a finales de la década de los noventa, el municipio de Tampico ha mantenido una significativa proporcionalidad con la deuda pública lo que implica una relación de garantía; es decir, las participaciones financieras pueden aumentar las posibilidades de garantía de la deuda. Esto viene a contradecir la idea de beneficios de la descentralización, dado que-como se abordará en el siguiente punto-, el volumen financiero de las transferencias federales ha ido aumentando periódicamente. Un municipio descentralizado y con autonomía política-financiera que recibe un mayor apoyo del gobierno no central no implica un saneamiento estructural de sus finanzas públicas ni la disminución sustancial de su endeudamiento. Por último, la deuda pública viene a ser equivalente a todo el gasto no programable -dentro de esa clasificación-, que es lo mismo a ser el gasto programado per se, lo que implica un menor volumen financiero de otras cuentas como la recursos reasignados a municipios o por cuenta de terceros. Entonces, la deuda pública municipal está siendo categorizada en las cuentas no programables y corrientes de la estructura financiera local. Hay que preguntarse: ¿a qué cuenta principalmente es destinado el volumen financiero de la deuda?, si los ayuntamientos reciben un gasto público central, ¿por qué la tendencia a un mayor gasto en la cuenta a la que se destina la deuda? Entendiendo esta situación, ¿qué ha motivado en la toma de decisiones legislativas, la aprobación de los montos de endeudamiento? ¿Tiene relación la ideología impulsada por el partido político en el poder? Política fiscal municipal En la planeación municipal de Tampico, el tema fiscal no ha sido central y se deja a una función automática de la administración pública. Por ejemplo, el Plan Municipal de Desarrollo 2008-2010, menciona como objetivos el desarrollo Julio • Diciembre 2015 turístico, la austeridad administrativa, énfasis en ciertas obras públicas prioritarias –centro de convenciones, canal de la cortadura, centro histórico, entre otros–, y el reconocimiento hacia la coordinación administrativa con el gobierno estatal principalmente (PMD, 2010). La lógica de austeridad, también es una constante en la planeación del 2005-2007, sin embargo, en este periodo existió una fuerte inclinación hacia la modernización de los mecanismos recaudatorios. En la planeación municipal el tema de la recaudación está estrechamente ligado a los servicios de agua potable, siendo un área estratégica en la captación de recursos propios. En términos generales, el planteamiento neoliberal de austeridad racional de los recursos ha sido producto de un desmantelamiento financiero del Estado planeado desde la década de los ochenta, en donde se comienza a centralizar la captación de los recursos locales por parte del gobierno federal en compensación a la pérdida financiera que dejó la privatización de áreas estratégicas como Teléfonos de México (TELMEX) y el cambio ideológico del papel del gobierno en la economía. El punto es que, el tema recaudatorio del ayuntamiento representa una problemática severa. Solamente en 1994 y el año 2000, el volumen fiscal fue alto en relación a los ingresos totales, en términos nominales, sin embargo, en suma el promedio recaudatorio como porcentaje de los ingresos totales es de 30.5%. En los últimos nueve años, el ayuntamiento ha perdido capacidad fiscal, sus ingresos propios disminuyeron a niveles muy por debajo del promedio como puede observarse en el último periodo de análisis. ¿Por qué la capacidad recaudatoria ha disminuido en los últimos años en relación a los ingresos totales? La precariedad financiera del municipio derivada de la debilidad de sus ingresos propios, está ligada centralmente a la dependencia del gobierno subnacional y federal; una política cuya prioridad del gasto ha centrado su atención en las cuentas corrientes, lo que ha repercutido en un deterioro de las estructuras fiscales. Esta discusión viene a presentar una problemática generalizada de la recaudación: los principales impuestos, por ejemplo, son recaudados por la federación y no por el ayuntamiento, dejando impuestos menores como los del predio o cobro de servicio de ciertos servicios públicos (agua potable) no ha logrado el mecanismo eficiente para la sostenibilidad financiera. Esta descapitalización de los ingresos propios por el actual régimen fiscal nacional ha provocado mediante el consenso político y la gestión pública, un efecto de dependencia financiera por parte de los ayuntamientos de las transferencias federales, específicamente de los Ramos 28 y 33 del gasto público descentralizado. La idea de la descentralización ha compuesto una dicotomía de índole jurídica-financiera: por una parte ha mejorado las regulaciones jurídicas de los ayuntamientos en cuanto al manejo financiero de su gasto; y por otra parte, en materia financiera, existe un efecto de dependencia financiera que está deteriorando la base fiscal del municipio, lo que influye en la adaptación de su política fiscal (Arellano, 1999) y de endeudamiento hacia el auto sostenimiento administrativo. Desde las reformas de 1980 y en la década de los noventa, surgió la centralización de los ingresos fiscales por parte del gobierno federal (Rowland, 2003), cuyo efecto compensatorio sería la descentralización del gasto por medio Gráfico 6. Ingresos propios como porcentaje del ingreso total 70 60 50 40 30 20 10 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0 2002 50 Finanzas Julio • Diciembre 2015 Finanzas 51 Gráfico 7. Ingresos federales como porcentaje de los ingresos netos 80 70 60 50 40 30 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 20 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. de programas federales –antes señalados-, sin embargo, la fórmula cambiaría y el desarrollo social más la población serían factores importantes en la distribución del gasto, situación que viene a confirmar lo que se menciona en este punto: la falta de un incentivo fiscal local a cambio de la gestión política de las transferencias federales. La influencia de la política fiscal federal ha generalizado la política financiera municipal, es decir, la macro estructura jurídica supera la ideología política del partido en el poder en turno del ayuntamiento e implica un solo manejo de la cuenta pública. Si en un principio se estableció la reforma fiscal para eficientar los mecanismos de recaudación, ¿por qué existe una problemática seria de endeudamiento público local aún con los incentivos generados por las transferencias federales? ¿Los gobiernos locales han podido hacer eficiente su gasto público? El financiamiento público del municipio en relación a sus ingresos propios es muy representativo. En el siguiente gráfico puede notarse que el crédito administrativo es alto en cuanto a la capacidad recaudatoria del municipio, en algunos casos -1993, 2008- supera en más del treinta por ciento a los ingresos propios. En la gráfica 8, nótese que son periodos de crisis contractuales en la economía nacional, desde el efecto tequila hasta la última crisis financiera internacional del 2008 en relación al aumento del endeudamiento público, lo que predispone que en ciertas coyunturas de crisis del ciclo macroeconómico, los gobiernos locales tienden a Gráfico 8. Financiamiento como porcentaje de los ingresos propios 160 140 120 100 80 60 40 20 Fuente: Elaboración propia con información del INEGI, 2013. 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 0 52 Finanzas Julio • Diciembre 2015 endeudarse más y recaudar menos. El financiamiento también ha sido progresivo en relación a los ingresos propios y esta evidencia empírica denota lo que el balance operacional ha mostrado: déficits fiscales o cifras aproximadas a cero en términos generales, situación que deteriora la estructura financiera del municipios desde hace ya más de una década. Por último, la fuente de los financiamientos que consigue el ayuntamiento no está del todo clara, esto se debe al aprovechamiento del marco regulatorio actual observado desde el artículo 124º constitucional, en donde es fundamentada la autonomía de los gobiernos subnacionales, lo que hace heterogéneo el manejo de la deuda y su marco regulatorio local al expresar que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”. En esta ocasión, la laxidad financiera tiende a ser sinónimo de opacidad en la cuenta pública, dado que no hay una declaración tácita y profunda de las finanzas locales, ni tampoco existen organismos que establezcan límites de endeudamiento así como la propia evaluación del mismo. Este diagnóstico explica que el problema de la deuda pública está anclado a un sistema articulado de la propia cuenta pública municipal y la coordinación descentralizada que hay con los gobiernos subnacionales y centrales. Históricamente, el endeudamiento ha sido progresivo y como mostraron los gráficos, en todos los periodos con excepción del año 1993 -gobierno del PRI-, los montos de deuda se incrementaron en el último año de gestión, tal como se presentan en esos resultados. Por lo mismo, los balances operacionales tuvieron las cifras más negativas, es decir, el déficit fiscal fue mayor en la cuenta pública municipal, indistintamente del partido gobernante en turno. Con base en lo anterior, puede afirmarse que la deuda pública no solamente es el producto histórico de las deudas acumuladas, sino que es un producto histórico en tanto ha sido la gestión política que muestra altos déficits fiscales al finalizar el ciclo de gobierno y hereda pasivos a la próxima gestión, sin diferenciar que el cambio político involucre o no alternancia en el poder. Es así como puede comprobarse la hipótesis de que “la deuda se incrementa mayormente al finalizar cada periodo gubernamental del PRI y el PAN”. Por otra parte, también puede mencionarse que hay una intensificación del gasto corriente al finalizar los periodos; en el caso del gasto de capital, se encuentra evidencia en donde los mayores montos son aplicados a mediados de la gestión y que no corresponde a la inversión propia del municipio. Parece ser que no ha habido controles en los cambios políticos del poder, ni mecanismos de negociación democráticos para la regulación del endeudamiento a finales de los periodos, por lo tanto no es asunto de “agenda política” de los partidos que ascienden al poder, sino de un orden normativo-estructural que sobrepone los intereses federales y cerrados sobre los intereses locales por medio de los sistemas de coordinación fiscal y la reforma administrativa. Por último, si los resultados indican una mayor relación del endeudamiento y el gasto corriente, significa que el gasto de capital adquiere una menor relevancia en la política de la gestión, o bien, derivado de la dependencia financiera, el destino de inversión es financiado por los ingresos federales, lo que implica un apalancamiento para cubrir el gasto corriente y no para generar un efecto multiplicador desde la política financiera local. Conclusiones Abordar la deuda pública municipal, implica analizar en conjunto a la estructura financiera de la cuenta pública, dado que no es una cuestión aislada a lo que sucede de manera general en las finanzas públicas municipales. En Tampico, Tamps. el tema de la deuda es de suma importancia dado los reportes del 2010 de calificadores con alto prestigio como Fitch Ratings que demuestran altas cifras de pagos por servicios de deuda y altos financiamientos por empréstitos de organismos privados y públicos. A lo largo de este trabajo, se observó un problema de los altos montos financieros en el gasto corriente y la baja recaudación fiscal. La evidencia empírica de la cuenta pública indica que los déficits fiscales, traducidos en bajos niveles de ahorro del ayuntamiento, han obstaculizado el direccionamiento de empréstitos en materia de inversión pública, provocando una mayor dependencia de las transferencias federales debido al delgado aparato recaudatorio, reduciendo entonces la política administrativa a una política de gestión encapsulada por los trámites del gasto y sus problemas al interior de la cuenta pública. Es decir, existe todo un sistema gestor que centra sus objetivos en la vigilancia y solicitud del gasto en la formulación del presupuesto, y no hay evidencia de la concentración de esfuerzos administrativos en estrategias específicas de desarrollo local y saneamiento fiscal, tanto de los mecanismos recaudatorios como de financiamientos con sostenibilidad financiera. La administración pública de Tampico, ante el incremento de la demanda de bienes y servicios públicos provocado por el crecimiento urbano acelerado que se fue dando en Julio • Diciembre 2015 Finanzas las últimas décadas del siglo XX, ha incrementado la complejidad para lograr una eficiente administración pública sostenida en ingresos propios suficientes que se ajustan a los cambios modernos del municipio circunscrito a una metropolitización que involucra otro tipo de problemáticas y gestiones. Sin embargo, ante este escenario, la política de endeudamiento se mantiene coherente no a una planeación específica que determina cada uno de los partidos en el poder en turno. La tendencia creciente de la demanda, trae consigo, necesariamente, un aumento de su gasto público dados sus actuales déficits fiscales, situación que también conviene canalizar al tema de la construcción de mecanismos eficientes y diversos en materia de recaudación fiscal. En la alternancia del poder, tanto el PRI como el PAN establecen sus propias dinámicas para cubrir la demanda pública, sin embargo, en las políticas gubernamentales para operar las finanzas públicas prácticamente no hay diferencias sustantivas -salvo la excepción del año 2000-, lo cual implica una notoria centralización normativa que condiciona y restringe la política financiera en función a una visión de Estado general, que es reproducida a nivel municipal. Lo anterior también se refiere a que el proyecto político de los partidos en el municipio de Tampico no ha mostrado evidencia de establecer estrategias financieras autónomas y distintivas de las propuestas de cada grupo en el poder, sino el ejercicio continuo de la coordinación fiscal derivada de la Reforma del Estado y la incorporación neoliberal a las estructuras políticas y jurídicas. De ahí que la autonomía municipal sea trivial y se concentre en ejercicios alejados del desarrollo local y se enfoque sobre todo a sectores administrativos, en otras palabras: se emigró de la política del bienestar a la política empresarial –valores políticos de los partidos en el poder ante la incorporación neoliberal-, hay un coaching financiero que sobre pasa la agenda política de desarrollo de los gobiernos locales y que reduce la autonomía a una dinámica de gestión de recursos. Sea el partido cual sea, la cuenta pública continua con una administración rígida rediseñada desde el poder central. En este escenario, cabe mencionar, que la deuda pública circunscrita a la cuenta púbica y los mecanismos de coordinación fiscal y en relación a los cambios en el poder del municipio, presenta dos contradicciones: La normatividad propone el direccionamiento de deuda al gasto de capital para generar efectos multiplicadores en la economía local, sin embargo, no es el caso del Ayuntamiento, cuyos empréstitos dado el historial de la cuenta 53 pública, están mayormente relacionados al gasto corriente, porque el gasto en obra pública, por ejemplo, generalmente lo solventan con las transferencias federales. La práctica administrativa, al no contar con financiamientos sustanciales derivados de sus ingresos propios, sostiene un aumento progresivo del gasto corriente, involucrando también un endeudamiento mayor en niveles históricos. En ese sentido, la política de deuda del municipio de Tampico Tamaulipas, no mantiene diferencias derivadas de proyectos únicos de los partidos políticos que compiten por el poder. Las políticas administrativas del municipio no presentan estrategias de diversificación en función a la agenda política y proyecto ideológico dentro de sus autonomías, sino más bien, se ajustan a las reglas del juego de la administración central (federal). Los anteriores planteamientos impulsan la necesidad de una regulación democrática de la deuda pública municipal. Si bien, la competencia política está dentro de un marco democrático, aún no hay mecanismos de regulación de la cuenta pública. Hacen falta organismos autónomos de vigilancia de la deuda a nivel regional o metropolitano, de tal manera que tenga una personalidad jurídica, así como también conviene pensar en instancias locales de representación por medio de la participación ciudadana. Por último ampliar la cartera de inversión en mercados internos como estrategia de financiamiento de la cuenta pública. En suma, recapitalizar al ayuntamiento transparente e institucionalmente para asociar sus cuentas financieras directamente al desarrollo local. Bibliografía Arellano, R. (1999). Nuevas alternativas a la descentralización fiscal en México, en Hernández, A. (coord), ¿Hacia un nuevo federalismo?, pp. 203-224, México: FCE y COLMEX. Boisier, S. (2004). Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Eure Vol. 30 (90), pp. 27-40. Cabrero, E. y Carrera, A. (2004). Descentralización fiscal y debilidades institucionales: Las paradojas del caso mexicano”, en J. P. Guerrero (coord.), Impuestos y gasto público en México desde una perspectiva multidisciplinaria. México, CIDE-Porrúa. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (1993). Descentralización fiscal: marco conceptual. 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