JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal.

52-70

PERGESERAN PARADIGMA ADMINISTRASI PUBLIK: DARI PERILAKU

MODEL KLASIK DAN NPM KE GOOD GOVERNANCE
oleh: Teguh Kurniawan*
ABSTRACT
This paper tries to give vivid description on the paradigms shifted of public administration from
time to time. It is expected that through the description will raise deepen awareness and
understanding about the basic roles of public administration as it used to be and it will help also on
finding the problems in the implementation of public administration especially in Indonesia. The
paper also intended to give contribution in developing public administration in Indonesia
especially in preparing Indonesian public administration that could implement good governance
that inline with context of current local autonomy. The paper shows that until now, there are three
times shifted of paradigms from traditional public administration, new public management and
good governance. The shifted has some impacts to the approaches of public administration in
making and implementing its strategy, in managing its internal affairs and in its interaction with
politician, civil society and other stakeholders. For Indonesia, the implementation of
decentralization through local autonomy could become directive structures for creating good
governance at local level. However there are some challenges and obstacles that need to be
address such as the capacity of financial and human resources of local government and the
capacity of local people to actively involve in the governance process. In order to address those
challenges and obstacles, this paper suggested that we need bureaucratic reformation and the
capacity building of local people.
Key words: old public administration, new public management, good governance, local autonomy

PENDAHULUAN
Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan di manapun, Administrasi Publik akan
memainkan sejumlah peran penting diantaranya dalam menyelenggarakan pelayanan
publik guna mewujudkan salah satu tujuan utama dibentuknya Negara yakni
kebahagiaan bagi masyarakatnya. Dalam konteks Indonesia misalnya, tujuan dari
dibentuknya pemerintahan sebagaimana termaktub dalam pembukaan UndangUndang Dasar (UUD) 1945 diantaranya adalah untuk memajukan kesejahteraan
umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
Perjalanan penyelenggaraan peran Administrasi Publik yang demikian, telah
mengalami berbagai macam perkembangan dimulai pada masa sebelum lahirnya
konsep Negara Bangsa hingga lahirnya ilmu modern dari Administrasi Publik yang
hingga saat ini telah mengalami beberapa kali pergeseran paradigma, mulai dari
model klasik yang berkembang dalam kurun waktu 1855/1887 hingga akhir 1980an;
New Public Management (NPM) yang berkembang dalam kurun waktu akhir 1980an
hingga pertengahan 1990an; sampai kepada Good Governance yang berkembang
sejak pertengahan 1990an hingga saat ini.
Pergeseran paradigma Administrasi Publik tersebut, telah membawa implikasi
terhadap penyelenggaraan peran Administrasi Publik khususnya terkait dengan
pendekatan yang digunakan dalam pembuatan dan pelaksanaan strategi; pengelolaan
Staf Pengajar Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, Mahasiswa Program Doktor Ilmu
Administrasi Negara, Universitas Gadjah Mada. Dapat dihubungi di email: teguh1@ui.edu atau
website: http://teguh-kurniawan.web.ugm.ac.id
*

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

organisasi secara internal; serta interaksi antara Administrasi Publik dengan politisi,
masyarakat dan aktor lainnya. Implikasi yang demikian tentu saja pada akhirnya akan
sangat menentukan corak dan ragam dalam penyelenggaraan Pemerintahan dari
sebuah Negara, termasuk Indonesia. Corak dan ragam tersebut akan sangat ditentukan
oleh kondisi lokal yang ada di Negara tersebut, dalam artian sejauhmana Administrasi
Publik di Negara tersebut telah menyesuaikan diri dengan perkembangan paradigma
yang ada; serta sejauhmana penyesuaian tersebut dilakukan dengan memperhatikan
konteks lokal dan permasalahan yang ada di Negara tersebut.
Berangkat dari pemahaman di atas, tulisan ini berusaha untuk memberikan
penggambaran yang komprehensif mengenai pergeseran paradigma Administrasi
Publik dari masa ke masa. Melalui penggambaran tersebut, diharapkan dapat
membantu memberikan pengertian mengenai hakekat dan peranan seharusnya dari
Administrasi Publik serta mampu menemukenali permasalahan yang dihadapi dalam
penyelenggaraan Administrasi Publik khususnya yang saat ini diterapkan di Indonesia.
Dengan demikian, tulisan ini juga diharapkan dapat memberikan sumbang saran bagi
upaya perbaikan penyelenggaraan Administrasi Publik di Indonesia, khususnya dalam
mempersiapkan Administrasi Publik yang mampu menerapkan Good Governance
yang sejalan dengan konteks Otonomi Daerah yang saat ini berlangsung di Indonesia.
ADMINISTRASI PUBLIK MODEL KLASIK
Latar belakang/sejarah perkembangan
Sejarah perkembangan Administrasi Publik model klasik dapat ditemukan dari
sejumlah literatur. Sebut saja literatur yang ada dalam ensiklopedi online Wikipedia
serta dalam Shafritz and Hyde (Eds.), 1997, 1-467 (lihat juga dalam Kasim, 2001, 3944).
Dari literatur yang terdapat dalam Wikipedia, perkembangan Administrasi Publik
model klasik khususnya Administrasi Publik sebagai sebuah ilmu dibedakan kedalam
4 (empat) generasi yang disebut sebagai: pra-generasi (sampai sebelum 1885);
generasi pertama (1885-1936); generasi kedua (1937-1945); dan generasi ketiga
(setelah 1945).
Dalam Administrasi Publik pra-generasi termasuk para pemikir seperti Plato,
Aristoteles dan Machiavelli. Masa ini merujuk kepada kondisi yang ada di Daratan
Eropa. Pada masa ini sampai dengan kelahiran konsep Negara Bangsa, penekanan
Administrasi Publik didasarkan pada prinsip permasalahan moral dan kehidupan
politik serta pada organisasi dari Administrasi Publik. Operasionalisasi dari
Administrasi Publik merupakan permasalahan yang kurang mendapatkan perhatian.
Semenjak abad ke-16, Negara Bangsa merupakan model organisasi administrasi yang
lazim diterapkan di kawasan Eropa Barat. Konsep Negara Bangsa ini membutuhkan
adanya sebuah organisasi dalam rangka melaksanakan hukum dan ketertiban serta
membangun struktur pertahanan. Karenanya, tumbuhlah kebutuhan akan adanya
pegawai negeri yang ahli dan dibekali pengetahuan akan pajak, statistik, administrasi
dan organisasi militer. Pada abad ke-18, kebutuhan akan ahli-ahli administrasi ini
semakin bertambah. Karenanya, Raja Frederick William I dari Prussia mencoba untuk
menumbuhkan banyak Profesor dalam Kameralisme yakni sebuah sekolah pemikiran
dalam bidang ekonomi dan sosial yang didirikan untuk mereformasi masyarakat

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

Prussia. Sekolah pemikiran ini merupakan bagian dari Universitas Frankfurt an der
Order and Halle. Profesor yang paling terkenal dari Kameralisme ini adalah Johann
Heinrich Gottlob Justi (1717-1771), namun demikian ilmuwan Administrasi Publik
yang terkenal pada masa ini adalah Christian Wolff yang bukan bagian dari
Kameralisme. Kameralisme adalah pelopor dalam ilmu modern dari Administrasi
Publik.
Generasi pertama dari Administrasi Publik dimulai pada masa Lorenz von Stein yang
menjadi Profesor di Vienna sejak 1855 dan dianggap sebagai pendiri Ilmu
Administrasi Publik. Pada masa von Stein, Ilmu Administrasi Publik dianggap
sebagai bentuk dari Hukum Administrasi. Namun demikian menurut von Stein
pandangan ini dianggap terlalu membatasi. Pemikiran dari von Stein dianggap sebagai
sebuah inovasi berdasarkan sejumlah pertimbangan: (a) von Stein memandang bahwa
Ilmu Administrasi Publik merupakan ilmu yang terintegrasi dan tempat meleburnya
dari sejumlah disiplin ilmu seperti Sosiologi, Ilmu Politik, Hukum Administrasi dan
Keuangan Publik; (b) Ilmu Administrasi Publik menurut von Stein adalah merupakan
interaksi antara teori dan praktek, dimana teori membentuk dasar dari praktek
Administrasi Publik; (c) von Stein menganggap bahwa Ilmu Administrasi Publik
harus berusaha keras untuk mengadopsi pendekatan ilmiah.
Pada masa yang sama, di Amerika Serikat, Woodrow Wilson merupakan orang
pertama yang mempertimbangkan pentingnya Ilmu Administrasi Publik. Wilson
merupakan tokoh yang lebih berpengaruh terhadap perkembangan Ilmu Administrasi
Publik dibandingkan dengan von Stein. Hal ini semata-mata disebabkan karena artikel
yang ditulis oleh Wilson pada 1887, dimana Wilson beragumentasi mengenai 4
(empat) konsep: (1) adanya pemisahan antara Politik dan Administrasi Publik; (2)
perlunya mempertimbangkan aktivitas pemerintah dari perspektif bisnis; (3) analisis
perbandingan antara organisasi politik dan privat melalui skema politik; serta (4)
pencapaian manajemen yang efektif melalui pemberian pelatihan kepada pegawai
negeri dan dengan menilai kualitas mereka. Pemisahan antara politik dan
Administrasi Publik ini menjadi subyek perdebatan hangat untuk jangka waktu yang
lama. Perbedaan pandangan terhadap hal ini juga menjadi pembeda terhadap sejumlah
pemikiran dalam Ilmu Administrasi Publik.
Diskusi mengenai pemisahan antara Politik dan Administrasi Publik tersebut
senantiasa memainkan peran penting sampai dengan tahun 1945 sekaligus mewarnai
pemikiran dari Administrasi Publik generasi kedua dengan tokohnya Luther Gulick
dan Lyndall Urwick. Gulick dan Urwick merupakan pendiri Ilmu Administrasi
dengan mengintegrasikan ide dari Henri Fayol kedalam teori komprehensif
administrasi. Mereka percaya bahwa pemikiran dari Fayol menawarkan perlakuan
yang sistematis dalam manajemen yang merupakan hal unik pada masa itu. Mereka
juga percaya bahwa hal ini bisa diaplikasikan baik pada manajemen perusahaan
maupun untuk Ilmu Administrasi. Dua disiplin ilmu ini menurut Gulick dan Urwick
tidak perlu dipisahkan melainkan menjadi sebuah ilmu tunggal dari Administrasi yang
akan melewati batas-batas antara sektor privat dan sektor publik. Dalam
perkembangan selanjutnya, Ilmu Administrasi akan lebih memfokuskan pada
organisasi pemerintah. Alasan-alasan yang menjadi dasar Ilmu Administrasi
kebanyakan berasal dari 14 (empat belas) prinsip organisasi dari Fayol.

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

Generasi

ketiga

dari

Administrasi

Publik

model

klasik

muncul

dengan

mempertanyakan ide dari Wilson dan generasi kedua. Pada awalnya pembedaan
antara politik dan administrasi sangat dipertimbangkan oleh generasi ketiga, namun
demikian diskusi mengenai hal tersebut terus berlanjut. Perkembangan selanjutnya,
sebagai akibat dari gagalnya intervensi Amerika di Vietnam dan juga skandal
Watergate membuat politik mulai diragukan, dan baru di tahun 1980-an terdapat
pertimbangan yang baik kembali terhadap birokrasi dimana Administrasi Publik harus
memisahkan diri dari politik.
Konsep yang digunakan
Dalam pandangan klasik, Administrasi Publik seringkali dilihat sebagai seperangkat
Institusi Negara, proses, prosedur, sistem dan struktur organisasi, serta praktek dan
perilaku untuk mengelola urusan-urusan publik dalam rangka melayani kepentingan
publik (Economic and Social Council UN, 2004, 1). Sebagai organisasi birokrasi,
Administrasi Publik menurut ESC-UN (2004) bekerja melalui seperangkat aturan
dengan legitimasi, delegasi, kewenangan rasional-legal, keahlian, tidak berat sebelah,
terus menerus, cepat dan akurat, dapat diprediksi, memiliki standar, integritas dan
profesionalisme dalam rangka memuaskan kepentingan masyarakat umum. Dengan
demikian, Administrasi Publik sebagai sebuah instrumen Negara diharapkan untuk
menyediakan basis fundamental bagi perkembangan manusia dan rasa aman,
termasuk di dalamnya kebebasan individu, perlindungan akan kehidupan dan
kepemilikan, keadilan, perlindungan terhadap hak asasi manusia, stabilitas, dan
resolusi konflik secara damai baik dalam mengalokasikan atau mendistribusikan
sumberdaya maupun dalam hal-hal lainnya (Economic and Social Council UN, 2004,
5). Dengan kata lain, Administrasi Negara yang efektif harus ada untuk menjamin
keberlanjutan aturan hukum (Economic and Social Council UN, 2004, 5). Sehingga
dapat dikatakan bahwa Administrasi Publik model klasik ini cenderung menggunakan
pendekatan yang legalistik.
Paradigma Administrasi Publik model klasik juga dapat dilihat melalui model old
chesnuts dari Peters (1996, 21 dan 2001, 4-13), dimana Administrasi Publik
berdasarkan pada Pegawai Negeri yang politis dan terinstitusionalisasi; organisasi
yang hirarkhis dan berdasarkan peraturan; penugasan yang permanen dan stabil;
banyaknya pengaturan internal; serta menghasilkan keluaran yang seragam (lihat
dalam Oluwu, 2002, 8 dan Frederickson, 2004, 10).
Dalam model klasik, tugas kunci dari pemerintah menurut Stoker (2004) adalah
menyampaikan sejumlah pelayanan publik, seperti membangun dengan lebih baik
sekolah, rumah, saluran pembuangan serta menyediakan kesejahteraan yang dapat
diserahkan kepada aparat pemerintah dan politisi. Dalam menyediakan pelayanan
yang demikian, Administrasi Publik menunjukkan dominasinya sebagai pemain
utama dan membiayainya dari hasil pemungutan pajak dan penggunaan dana-dana
pemerintah lainnya. Karenanya menurut Stoker, dominasi yang demikian dapat
membuat penyediaan pelayanan tersebut menjadi tidak efisien khususnya apabila
terjadi kesenjangan sumberdaya dan kapasitas dari Administrasi Publik yang
menyebabkan institusi Administrasi Publik menjadi tidak efektif (Stoker, 2004, 20).
Hal ini yang kemudian menjadi salah satu kritik terhadap Administrasi Publik model
klasik.
Kritik terhadap model klasik

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

Seiring dengan adanya sejumlah kritikan sebagaimana diungkapkan oleh Stoker (2004)
membuat paradigma Administrasi Publik model klasik mulai melemah pada akhir
tahun 1970an dan memberikan jalan terhadap konsep Manajemen Publik. Kritik yang

ditujukan terhadap Administrasi Publik model klasik tersebut juga dikaitkan dengan
karakteristik dari Administrasi Publik yang dianggap inter alia, red tape, lamban,
tidak sensitif terhadap kebutuhan masyarakat, penggunaan sumberdaya publik yang
sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur dibandingkan kepada hasil,
sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya pandangan negatif dari masyarakat
yang menganggap Administrasi Publik sebagai beban besar para pembayar pajak
(Economic and Social Council UN, 2004, 6).
Kritik terhadap Administrasi Publik model klasik juga dapat dilihat dalam kaitannya
dengan keberadaan konsep Birokrasi Ideal dari Weber. Dimana menurut Prasojo
(2003, 43) terdapat setidaknya 2 (dua) titik kritis terhadap Birokrasi Weberian
tersebut, yakni: pertama, dalam hubungan antara masyarakat dan negara,
implementasi birokrasi ditandai dengan meningkatnya intensitas perundang-undangan
dan juga kompleksitas peraturan; kedua, struktur birokrasi dalam hubungannya
dengan masyarakat seringkali dikritisi sebagai penyebab menjamurnya meja-meja
pelayanan sekaligus menjadi penyebab jauhnya birokrasi dari rakyat. Peningkatan
intensitas dianggap memiliki resiko dimana pada akhirnya akan menyebabkan
intervensi negara yang akan menyentuh semua aspek kehidupan masyarakat dan pada
akhirnya menyebabkan biaya penyelenggaraan birokrasi menjadi sangat mahal
(Prasojo, 2003, 43). Kritik-kritik sebagaimana tersebut di atas kemudian
menyebabkan dukungan bagi adanya Manajemen Publik baru (New Public
Management).
New Public Management (NPM) sendiri menurut Stoker (2004, 20), pada awalnya
memberikan penekanan terhadap bagaimana menjaga biaya yang dikeluarkan dalam
penyediaan pelayanan melalui disiplin manajemen yang lebih tangguh seperti melalui
efisiensi tabungan, penggunaan target kinerja, serta penggunaan kompetitor untuk
memilih penyedia jasa yang paling murah. Namun demikian, sebagai akibat dari
pertumbuhan orientasi konsumsi pemerintah dan perdebatan mengenai reinventing
government menyebabkan munculnya kebutuhan akan daya tanggap dari Administrasi
Publik dan pilihan yang lebih banyak akan penyediaan pelayanan publik
dibandingkan hanya fokus terhadap penghematan biaya saja. Dalam pandangan ini,
yang dimaksud dengan manajemen yang lebih baik adalah apabila pelanggan
ditempatkan sebagai fokus utama perhatian (putting customers first).
NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM): UPAYA
ADMINISTRASI PUBLIK MODEL KLASIK

PERBAIKAN

KINERJA

Latar belakang/sejarah perkembangan

New Public Management (NPM) muncul di tahun 1980an khususnya di New Zealand,
Australia, Inggris, dan Amerika sebagai akibat dari munculnya krisis negara
kesejahteraan. Paradigma ini kemudian menyebar secara luas khususnya di tahun
1990an disebabkan karena adanya promosi dari lembaga internasional seperti Bank
Dunia, IMF, Sekretariat Negara Persemakmuran dan kelompok-kelompok konsultan
manajemen (lihat dalam Loffler and Bovaird, 2001, 1; Oluwu, 2002, 2-3; Drechsler,
2005, 17-28).

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

Paradigma NPM ini muncul disebabkan oleh sejumlah kekuatan baik di negara maju
maupun di negara berkembang sebagaimana digambarkan oleh Larbi (1999, 2-5). Di
negara maju, perkembangan yang terjadi dibidang ekonomi, sosial, politik dan
lingkungan administratif secara bersama-sama mendorong terjadinya perubahan

radikal dalam sistem manajemen dan Administrasi Publik. Sasaran utama dari
perubahan yang diinginkan adalah peningkatan cara pengelolaan pemerintah dan
penyampaian pelayanan kepada masyarakat dengan penekanan pada efisiensi,
ekonomi dan efektivitas. Faktor-faktor tersebut, oleh Larbi (1999, 2-5) untuk
kemudian dijelaskan sebagai berikut:
Krisis ekonomi dan keuangan yang dialami negara.
NPM muncul sebagai bagian dari perhatian akan keseimbangan pembayaran,
ukuran pengeluaran publik dan biaya penyediaan pelayanan publik. Krisis
keuangan yang terjadi telah menyebabkan adanya intervensi dari lembaga seperti
IMF yang kemudian meminta dilakukannya reformasi keuangan. Sejalan dengan
ini, peranan aktif dari negara dalam pengelolaan ekonomi dan dalam penyediaan
secara langsung dalam penyediaan layanan mulai banyak dipertanyakan. Para
pengkritik umumnya menyarankan agar ekonomi pasar dibiarkan sendiri untuk
menyelesaikan masalahnya tersebut tanpa adanya intervensi aktif dari pemerintah.
Reaksi yang kemudian banyak dilakukan oleh pemerintah di negara maju adalah
dengan membuat pengukuran-pengukuran yang tidak hanya untuk memotong
tetapi juga mengawasi pengeluaran publik. Hal ini kemudian dilakukan melalui
perjuangan untuk mereorganisasikan dan memodernisasi birokrasi publik dengan
menjadikan reformasi pengelolaan sektor publik sebagai agenda politik utama.
Pengaruh ide neoliberal dan kritik terhadap Administrasi Publik lama.
Di akhir tahun 1970an kelompok neoliberal semakin banyak melakukan kritik
mengenai ukuran, biaya dan peran dari pemerintah dan sekaligus meragukan
kapasitas dari pemerintah untuk memperbaiki permasalahan ekonomi. Hal ini
menurut mereka dikarenakan negara kesejahteraan yang ada banyak melakukan
monopoli dalam penyediaan pelayanan dan tidak efisien dalam pelaksanaan
operasinya. Belum lagi, perhatiannya yang kurang terhadap pelanggan dan tidak
berorientasi kepada hasil. Karenanya, menurut pandangan neoliberal hanya
melalui kompetisi pasar lah efisiensi ekonomi dapat dicapai dan kepada publik
diberikan pilihan pasar bebas. Pasar dianggap sebagai alokator sumberdaya yang
efektif, mekanisme koordinasi yang efektif, proses pembuatan kebijakan yang
rasional, serta mampu mendorong pemikiran yang inovatif dan berwirausaha.
Pandangan ini menurut Larbi sangat dipengaruhi oleh pemikiran ekonomi liberal
dan teori pilihan publik (public choices). Salah satu kritik dari teori pilihan publik
adalah sistem penghargaan yang ada di sektor publik tidak mempromosikan
kinerja yang efektif sementara politisi dan birokrat tidak mendapatkan insentif
untuk mengontrol biaya. Kondisi ini pada akhirnya cenderung mengarahkan
kepada penghamburan sumberdaya dan menumbuhkan kecenderungan
pertumbuhan pengeluaran dan penyampaian pelayanan yang melebihi
kapasitasnya. Dengan kata lain, terdapat kecenderungan dari lembaga-lembaga
pemerintah menghasilkan barang-barang kolektif secara berlebihan akibat
perilaku memaksimalkan anggaran dan sekaligus mentolerir bagi adanya perilaku
mencari keuntungan (rent seeking). Dalam memenuhi kepentingan pribadinya,
birokrat cenderung menumbuhkan dan memperluas fungsi-fungsi pemerintahan

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

sehingga menjadi berlebihan dan melewati batas waktu. Hal ini yang
menyebabkan membengkaknya
birokrasi yang membutuhkan struktur
kewenangan hirarkhis berdasarkan aturan rasional. Untuk mengatasi kegagalan
dari Administrasi Publik lama, para politisi dihadapkan pada tugas untuk
menciptakan pengaturan organisasimelalui insentif, sanksi dan pengawasan
yang dapat meminimalisir biaya dari perilaku yang tidak diinginkan dari badanbadan pemerintahan dan juga aktivitas untuk mengawasi hal tersebut. Sebagai

tambahan, sifat membahayakan dari birokrasi seperti banyaknya aturan yang

membatasi inisiatif juga harus dihilangkan untuk meningkatkan kinerja dan
mendorong inovasi. Dalam pencarian akan efisiensi dan efektivitas pemerintahan
tidak hanya reformasi yang dibutuhkan, melainkan juga perlu disokong upaya
adopsi terhadap teknik dan praktek dari manajemen sektor privat.
Perubahan konteks politik.
Perubahan konteks politik dan ideologi merupakan faktor yang paling kuat bagi
adanya reformasi di sejumlah negara maju.
Perkembangan teknologi informasi.
Perkembangan dan ketersediaan teknologi informasi sangat membantu dalam
menyediakan perangkat dan struktur yang dibutuhkan untuk membuat reformasi
manajerial dapat bekerja di sektor publik. Hal ini dapat dilihat misalnya dari
keberadaan sistem informasi yang beradab yang sangat penting bagi prinsip
desentralisasi manajemen melalui penciptaan badan-badan eksekutif. Dalam
rangka desentralisasi dan akuntabilitas adalah merupakan hal penting untuk
mendapatkan rasa percaya diri dalam melaporkan informasi kinerja.
Pertumbuhan dan peranan konsultan manajemen.
Mengglobalnya reformasi NPM juga disebabkan oleh para agen perubahan, yang
diantaranya adalah konsultan manajemen internasional, kantor akuntan, dan
lembaga keuangan internasional. Kesemua lembaga tersebut menjadi instrumen
dalam meningkatkan masuknya teknik manajemen baru sektor privat ke sektor
publik. Para agen perubahan ini memainkan peran penting dalam mengemas,
menjual dan mengimplementasikan teknik-teknik NPM.
Hampir serupa dengan apa yang terjadi di negara maju, kemunculan NPM di negara
berkembang dilatarbelakangi juga oleh faktor-faktor krisis ekonomi dan keuangan,
penyesuaian struktural dan kondisional, konteks manajemen dan Administrasi Publik,
serta konteks politik bagi adanya reformasi dengan penjelasannya sebagai berikut
(Larbi, 1999, 6-9):
Krisis ekonomi dan keuangan.
Di banyak negara berkembang, krisis ekonomi merupakan faktor yang paling
penting bagi diperkenalkannya program ambisus dalam mereformasi sektor publik
sejak awal 1980an. Di Sub Sahara Afrika misalnya, krisis ekonomi dan keuangan
telah memantik kebutuhan akan refomasi manajemen sektor publik. Begitu juga
yang terjadi di Amerika Latin dimana banyak negara yang menderita akibat
hutang domestik dan eksternal yang tidak berkelanjutan, memburuknya syaratsyarat perdagangan, peningkatan tingkat suku bunga pasar keuangan internasional,
tingginya inflasi, rendahnya tabungan dan investasi, serta kelangkaan barangbarang konsumsi dasar. Melalui reformasi diharapkan dapat melemahkan

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

permasalahan
yang dihadapi,
seperti
lemahnya
sejumlah
ketidakdisiplinan keuangan, dan kelemahan daya kompetitif eksternal.

institusi,

Penyesuaian struktural dan kondisional.

Dengan meminta bantuan kepada IMF dan kemudian Bank Dunia pada akhirnya
membuat negara berkembang harus mau menerima paket penyesuaian struktural
dan stabilisasi berikut sejumlah persyaratan lainnya agar dapat mendapatkan
pinjaman. Melalui kebijakan yang demikian, lembaga-lembaga tersebut memaksa
negara-negara yang terkena krisis untuk memulai reformasi yang pro pasar dan

pro sektor privat. Paket penyesuaian struktural dari IMF dan Bank Dunia tersebut
biasanya terbatas kepada upaya pengurangan defisit publik dan reorientasi
pengurangan peran negara melalui pemangkasan ukuran, pengeluaran dan
tanggungjawab dari sektor publik. Pandangan dari lembaga-lembaga ini sejalan
dengan pandangan dari kelompok neoliberal, dimana mereka menganggap bahwa
peranan pemerintah melalui intervensinya secara langsung dalam perekonomian,
kinerja dari Badan Usaha Milik Negara (BUMN), serta kualitas manajemen
ekonomi dan pembuatan kebijakan merupakan kunci utama dari permasalahan
yang dihadapi. Karenanya, pengurangan besaran dan peran dari pemerintah
dengan memberikan kepada sektor privat andil yang lebih besar dalam aktivitas
perekonomian dianggap solusi baru pada masa tersebut. Selain itu, keterlibatan
dari sektor privat juga harus diimbangi dengan adanya reformasi terhadap
birokrasi, bank pemerintah dan BUMN.
Konteks manajemen dan Administrasi Publik.
Dalam menghadapi krisis melalui penyesuaian ekonomi, kesalahan institusi
Administrasi publik dipercaya sebagai pemicu krisis pada akhir 1970an dan awal
1980an. Karenanya, reformasi dilakukan bukan hanya dengan penyesuaian dan
perbaikan melainkan juga dengan membetulkan kesalahan administrasi dan
meningkatkan kapasitasnya. Kesalahan administrasi dan ketidakmampuan
kapasitas dianggap sebagai ancaman terhadap keberhasilan dan keberlanjutan dari
penyesuaian yang dilakukan. Terdapat 3 (tiga) alasan dasar mengapa perlu adanya
hubungan antara paket penyesuaian struktural dengan Administrasi Publik dan
reformasi manajemen. Pertama, dalam pandangan Bank Dunia dan IMF, aparat
pemerintah di negara yang terkena krisis terlalu luas, terlalu mencampuri, terlalu
mahal dan tidak efisien. Secara umum, besaran pegawai dan gaji dari sektor
publik dianggap terlalu besar dan merupakan bagian tertinggi dari belanja
pemerintah. Dengan asumsi yang demikian, maka peningkatan manajemen sektor
publik memberikan perhatian yang utama bagi pengurangan defisit publik melalui
pengurangan jumlah dan gaji dari aparat pemerintah. Dalam prakteknya,
pengurangan defisit anggaran dapat berarti mereformasi sistem pajak dan
kepegawaian negeri, menghapuskan subsidi, dan menswastanisasikan perusahaan
negara. Kedua, perlunya menghubungkan paket penyesuaian struktural dengan
Administrasi Publik dan reformasi manajemen dikaitkan dengan lemahnya
kapasitas pemerintah dan aparat administratifnya. Hal ini ditandai dengan
lemahnya pembuatan kebijakan, penundaan yang lama, buruknya infrastruktur
publik, kualitas yang buruk dari pelayanan publik, biaya transaksi yang tinggi,
serta meluasnya korupsi. Untuk mengatasinya, reformasi dibutuhkan dalam
rangka memperbaiki kapasitas dan mempromosikan efektivitas dan efisiensi, serta
mencari jalan agar sistem Administrasi Publik dapat memadai dalam
melaksanakan tugas pemulihan dan penyesuaian. Ketiga, adanya kenyataan bahwa

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

kebanyakan ekonomi publik dan pelayanan sosial tidak dikelola secara memadai
dan infrastrukturnya pun mengalami kerusakan yang amat sangat akibat
ditelantarkan dalam jangka waktu lama dan kurangnya biaya perawatan.
Akibatnya, penyampaian pelayanan sosial seperti pendidikan dan kesehatan dan
pelayanan ekonomi seperti air bersih dan listrik menjadi tidak efisien. Karenanya,
reformasi terhadap pelayanan publik ini diharapkan dapat meningkatkan kinerja
sekaligus menerapkan pengukuran biaya pemulihan.
Konteks politik bagi adanya reformasi.
Konteks politik di negara berkembang pada tahun 1970an dan 1980an khususnya
di Afrika, ditandai dengan ketidakstabilan politik dan kebijakan yang tidak

berjalan. Orientasi dari para pemimpin politik di negara-negara tersebut umumnya

tidak pro terhadap pasar. Karenanya, reformasi ekonomi kurang dapat berjalan.
Hal ini akan berubah manakala krisis ekonomi begitu menjadi-jadi dan tidak ada
solusi lain kecuali meminta bantuan kepada lembaga keuangan internasional.
Untuk itu, para pemimpin politik ini berani dalam mengambil resiko untuk
reformasi agar mendapatkan pinjaman. Hal ini tentu saja menunjukkan
kesenjangan rasa kepemilikan publik terhadap pentingnya penyesuaian yang harus
dilakukan serta lemahnya komitmen pemerintah akan refomasi.
Konsep yang digunakan
Dari banyak kasus yang ada, NPM dianggap telah banyak berbuat untuk menggoyang
organisasi publik yang tidur dan melayani dirinya sendiri melalui penggunaan ide-ide
dari sektor privat (Oluwu, 2002, 3). NPM menyediakan banyak pilihan untuk
mencoba mencapai biaya yang efektif dalam penyampaian barang publik seperti
adanya organisasi yang terpisah untuk kebijakan dan implementasi, kontrak kinerja,
pasar internal, sub kontrak dan metode lainnya (Oluwu, 2002, 3). NPM memiliki
fokus yang kuat terhadap organisasi internalnya (Oluwu, 2002, 3). Dalam bahasa
penulis, NPM berusaha untuk memperbaiki kinerja organisasi sektor publik dengan
menggunakan metode yang biasa digunakan oleh sektor privat.
Terdapat sejumlah prinsip dasar dari NPM berdasarkan pendapat dari sejumlah ahli
sebagaimana uraian berikut (Hoods 1991, 3-19 dan Owens 1998 dalam Oluwu, 2002,
3-4; serta Borins and Warrington 1996, 1 dalam Samaratunge and Bennington, 2002,
89):
Penanganan oleh manajemen profesional.
Artinya, biarlah manajer yang mengelola. Prinsip ini memperkenalkan akan
adanya kebutuhan bagi pengelolaan yang profesional di tingkat atas, dan manajer
profesional ini harus diberikan kewenangan yang besar dalam mengelola daripada
hanya sekedar menjadi administrator yang fungsinya hanya mengadministrasikan
aturan. Jika memungkinkan, posisi dari manajer ini harus berdasarkan kontrak
khususnya untuk mampu memberikan jawaban terhadap hasil-hasil tertentu yang
ditentukan secara politis. Pola kontrak yang semacam ini membawa perubahan
yang mendasar dalam pengorganisasian manajemen sumberdaya manusia di
sektor publik.
Keberadaan standar dan ukuran kinerja.
Salah satu perangkat penting dalam mengimplementasikan manajemen
profesional adalah melalui pendefinisian secara jelas terhadap tujuan, target dan

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

indikator keberhasilan. Lebih disukai dalam bentuk kuantitatif serta pembenaran

berdasarkan akuntabilitas yang lebih besar terhadap penggunaan sumberdaya.
Penekanan pada pengawasan keluaran dan manajemen wirausaha.
Hal ini dilakukan melalui mekanisme kinerja dan anggaran berdasarkan program
serta melalui perencanaan jangka panjang dan penggunaan manajemen stratejik
pada organisasi. Manajemen stratejik memfokuskan pada perubahan tujuan yang
harus dicapai oleh organisasi dalam situasi perubahan lingkungan yang dinamis
melalui analisa SWOT.
Unit yang tidak mengumpul.
Organisasi dibagi kedalam unit-unit korporasi yang terpisah dan dengan kontrak
kinerja yang terpisah dengan tujuan memisahkan kebijakan dari unit operasional.

Kompetisi dalam pelayanan publik.

Penerapan prinsip pasar kedalam sektor publik dilakukan melalui privatisasi,
komersialisasi dan tes pasar (tender versus penyediaan oleh birokrasi). Dengan
memisahkan antara penyedia (otoritas legal) dari produksi (transformasi teknis
dari input menjadi output), maka rivalitas dari produsen yang berbeda dapat
digunakan untuk mengurangi biaya dan meningkatkan standar.
Penekanan pada gaya sektor privat dalam praktek manajemen.
Idenya adalah memindahkan etika pelayanan publik dari gaya militer menjadi
lebih fleksibel dalam merekrut dan memberikan penghargaan seperti evaluasi
kinerja dan gaji yang sesuai kinerja.
Penekanan yang lebih besar pada disiplin dan penghematan.
Dilakukan melalui pemotongan biaya langsung, peningkatan disiplin pekerja,
pembatasan biaya keluhan serta penggunaan teknologi komunikasi dan informasi.
Penekanan terhadap peran dari manajer publik dalam menyediakan pelayanan
yang berkualitas tinggi
Mengadvokasi otonomi manajerial dengan mengurangi pengawasan peran
lembaga pusat
Tuntutan, pengukuran dan penghargaan terhadap kinerja individu dan organisasi.
Menyadari pentingnya penyediaan sumberdaya manusia dan teknologi yang
dibutuhkan manajer dalam memenuhi target kinerjanya.
Menjaga penerimaan terhadap kompetisi dan wawasan yang terbuka mengenai
bagaiman tujuan publik harus dilaksanakan oleh aparat pemerintah.
Kritik terhadap NPM
Pelaksanaan NPM bukan lah tanpa kritik. Terdapat sejumlah hal yang dianggap
sebagai kelemahan dari NPM, seperti yang dinyatakan oleh Oluwu (2002, 7). Menurut
Oluwu, ketika Administrasi Publik berusaha memahami pesan yang ditawarkan oleh
pendekatan pasar maka permasalahan yang muncul adalah terkait dengan pernyataan

10

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen sektor publik dengan sektor privat
dalam mengimplementasikan NPM. Selain itu, terdapat sejumlah pertanyaan lain
yang mengemuka mengenai validitas empirik dari NPM dalam hal klaimnya terhadap
manajemen sektor privat yang dianggap ideal untuk sektor publik. Terdapat sejumlah
pertentangan antara klaim dalam NPM terhadap kondisi yang ada di sektor publik.
Model usahawan seringkali dapat mengurangi esensi dari nilai-nilai demokratis
seperti keadilan, peradilan, keterwakilan dan partisipasi. Hal ini menurut ESC UN
(2004, 6) diakibatkan oleh adanya perbedaan besar antara kekuatan pasar dengan
kepentingan publik, dan kekuatan pasar ini tidak selalu dapat memenuhi apa yang
menjadi kepentingan publik. Bahkan dalam banyak hal, publik seringkali tidak
dilibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, merencanakan, mengawasi dan
mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambil untuk dapat menjamin bahwa publik
tetap menjadi pusat dari tindakan-tindakan pemerintah. Lebih jauh, Drechsler (2005,
17-28) mengingatkan bahwa menganggap masyarakat hanya sebagai konsumen
semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dari haknya untuk berpartisipasi.

Kritik-kritik tersebut sejalan dengan pandangan Haque (1996, 193), dimana menurut
Haque NPM telah menumbuhkan sejumlah tantangan dalam penyediaan pelayanan
publik terkait dengan legitimasi pelayanan publik, etika pelayanan publik, serta
motivasi pelayanan publik. Selain itu, menurut Haque (1999, 309) pandangan tersebut
juga telah mengubah misi dari birokrasi publik, mempengaruhi sifat dan komposisi
jasa-jasa yang diberikan sektor publik kepada masyarakat sekaligus menyebabkan
transformasi pola hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. (Prasojo, Maksum
dan Kurniawan, 2004, 152)
Pola hubungan yang baru antara warga dengan birokrasi tersebut menurut Haque
(1999, 312-319) membawa implikasi terhadap 5 (lima) hal yakni (1) redefinisi
kewargaan/masyarakat dalam pelayanan publik; (2) transformasi etika administrasi
yang mempengaruhi masyarakat; (3) transisi dalam perilaku dan motivasi birokrasi
terhadap masyarakat; (4) perubahan peran dan kapasitas pelayanan publik dalam
melayani masyarakat; serta (5) restrukturisasi hak masyarakat terhadap pelayanan
publik. (Prasojo, Maksum dan Kurniawan, 2004, 153)
Redefinisi kewargaan/masyarakat dalam pelayanan publik harus dilakukan mengingat
sebelumnya pelayanan publik dituntut untuk dapat melayani semua kelas dan
kelompok masyarakat tanpa terkecuali khususnya kelas yang terpinggirkan yang
biasanya ditinggalkan oleh sektor privat dalam mekanisme pasar (Haque, 1999, 312).
Namun demikian, seiring dengan diadopsinya pendekatan berorientasi pasar
menyebabkan masyarakat diredefinisikan sebagai konsumen atau klien dan karenanya
memiliki implikasi terhadap pola hubungan antara pemerintah dengan masyarakat
(Haque, 1999, 313). Dalam pola hubungan yang baru tersebut melibatkan adanya
transaksi keuangan antara masyarakat dengan pemerintah dalam proses penyediaan
pelayanan publik (Haque, 1999, 313). Karenanya menurut Haque (1999, 313), kondisi
yang semacam ini khususnya di negara berkembang dapat merugikan bagi kelompok
masyarakat miskin yang tidak memiliki kapasitas keuangan sebagai konsumen atau
pengguna pelayanan. (Prasojo, Maksum dan Kurniawan, 2004, 154)
Akibat lain dari adopsi pendekatan berorientasi pasar terhadap penyediaan pelayanan
publik adalah terjadinya transformasi standar etika pelayanan publik selama ini seperti
akuntabilitas, keterwakilan, netralitas, daya tanggap, integritas, kesetaraan,

11

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

pertanggungjawaban, ketidakberpihakan, serta kebaikan dan keadilan yang digantikan

dengan nilai-nilai pasar seperti efisiensi, produktivitas, biaya yang efektif, kompetisi,
dan pencarian keuntungan (Haque, 1999, 315). (Prasojo, Maksum dan Kurniawan,
2004, 154)
Adapun transisi dalam perilaku dan motivasi birokrasi terhadap masyarakat terjadi
sebagai akibat dari adanya pergeseran perhatian pegawai negeri dari kepentingan
masyarakat kepada sasaran organisasi seperti produktivitas dan efisiensi (Haque, 1999,
316). Atau dengan kata lain, pegawai negeri akan lebih responsif terhadap konsumen
(yang mampu membayar) sementara menjadi lebih apatis terhadap kebutuhan dari
masyarakat berpenghasilan rendah (Haque, 1999, 316). (Prasojo, Maksum dan
Kurniawan, 2004, 154)
Sementara itu, perubahan peran dan kapasitas pelayanan publik dalam melayani
masyarakat terjadi akibat semakin pasifnya pemerintah dalam menyediakan barang
dan jasa kepada masyarakat (Haque, 1999, 317). Dampaknya kemudian menurut
Haque (1999, 317) terjadi perubahan pola hubungan masyarakat dan pemerintah

dalam 2 (dua) hal, yakni pemerintah menjadi lebih memfasilitasi daripada

mengarahkan atau dengan kata lain menyetir daripada mendayung; serta
menurunnya kapasitas dari sektor publik dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakat akibat adanya kebijakan privatisasi, penghematan, dan pemotongan
anggaran. Melemahnya kemampuan dari sektor publik ini menyebabkan mereka tidak
mampu melayani kebutuhan dasar masyarakat terkait pendidikan, perumahan dan
kesehatan, khususnya apabila mayoritas warga masyarakat sangat menggantungkan
diri terhadap sektor publik untuk pelayanan-pelayanan dasar yang dibutuhkannya.
(Prasojo, Maksum dan Kurniawan, 2004, 155)
Pada akhirnya, implikasi-implikasi di atas membawa dampak juga terhadap
restrukturisasi hak masyarakat terhadap pelayanan publik, dimana hak masyarakat
akan pelayanan publik dasar yang harus disediakan oleh pemerintah menjadi
berkurang. Hal ini, lebih jauh oleh Haque (2001, 66-67) disebut sebagai berkurangnya
derajat ke-publik-an dimana aspek ke-publik-an ini dipengaruhi oleh 5 (lima)
dimensi yakni (1) tingkat perbedaan dengan privat. (2) ruang lingkup dan komposisi
dari penerima pelayanan, (3) besaran dan intensitas dari peranan terhadap sosialekonomi, (4) derajat akuntabilitas publik, serta (5) tingkat kepercayaan publik.
Sebagai akibatnya, dalam penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah terjadi
pengikisan perbedaan antara publik dengan privat; menyempitnya komposisi dari
penerima pelayanan; melemahnya peranan sektor publik; munculnya masalah
akuntabilitas publik; serta meningkatnya tantangan terhadap kepercayaan publik
dalam pelayanan publik (Haque, 2001, 67). (Prasojo, Maksum dan Kurniawan, 2004,
155)
Dampak yang ditimbulkan dari perubahan-perubahan di atas adalah terjadinya krisis
identitas pada sektor publik; berkurangnya kepercayaan publik terhadap pemerintah
sehingga menyebabkan kurangnya legitimasi publik; serta restrukturisasi hubungan
masyarakat dengan pemerintah dalam penyediaan pelayanan publik (Haque, 1999,
319-320, 2001, 74). (Prasojo, Maksum dan Kurniawan, 2004, 156)

12

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

GOOD GOVERNANCE: MEMBANGUN JEJARING ANTARA PEMERINTAH

DENGAN AKTOR LAINNYA
Latar belakang/sejarah perkembangan
Pada tahun 1990an, dampak negatif dari penekanan yang tidak pada tempatnya
terhadap efesiensi dan ekonomi dalam pengelolaan masalah-masalah publik mulai
menyebabkan menurunnya penyampaian pelayanan publik kepada masyarakat
khususnya menyangkut barang-barang yang bersifat publik (public goods) (Economic
and Social Council UN, 2004, 6). Barang-barang publik tersebut ternyata tidak dapat
disediakan secara memadai melalui penerapan yang ketat dari kekuatan pasar
(Economic and Social Council UN, 2004, 6). Melalui penerapan yang berlebihan
terhadap perilaku manajemen sektor privat telah menyebabkan sektor publik
kehilangan orientasinya terhadap tanggungjawab yang diembannya untuk kepentingan
umum publik (Economic and Social Council UN, 2004, 6). Karenanya, dalam konteks
inilah konsep governance yang memiliki fokus perhatian terhadap partisipasi,
kepentingan masyarakat, kesetaraan, transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan
masalah-masalah publik mulai mendapatkan perhatian dari berbagai pihak (Economic
and Social Council UN, 2004, 6). Melalui penerapan konsep governance diharapkan
dapat mengembalikan perhatian dari Administrasi Publik terhadap kepentingan umum

publik, khususnya dengan melibatkan partisipasi dari publik dalam proses pemenuhan
kepentingan publik.
Konsep governance menurut Stoker (1998, 17-18) merujuk kepada pengembangan
dari gaya memerintah dimana batas-batas antara dan diantara sektor publik dan sektor
privat menjadi kabur (Ewalt, 2001, 8). Pengaburan batas-batas ini sejalan dengan
kebutuhan dari negara modern untuk lebih melibatkan mekanisme politik dan
pengakuan akan pentingnya isu-isu menyangkut empati dan perasaan dari publik
untuk terlibat sehingga memberikan kesempatan bagi adanya mobilisasi baik secara
sosial maupun politik (Stoker, 2004, 10). Hal ini yang kemudian membuat partisipasi
melalui pembangunan jejaring antara pemerintah dan masyarakat menjadi aspek yang
sangat penting bagi keberlanjutan sebuah legitimasi kebijakan (Stoker, 2004, 10).
Konsep governance ini kemudian berkembang menjadi good governanceseperti
yang kita kenal sekarangdalam rangka membedakan implementasinya antara yang
baik (good) dengan yang buruk (bad) (lihat misalnya dalam Prasojo, 2003, 39).
Good governance menurut Plumptre and Graham (1999, 12), merupakan model dari
governance yang mengarahkan kepada hasil ekonomi dan sosial sebagaimana dicari
oleh masyarakat.
Munculnya konsep governance dalam konteks manajemen publik menurut Loffler
and Bovaird (2001, 5-6) disebabkan oleh sejumlah tantangan yang dimulai sejak awal
abad ke-21:
Di era globalisasi dan lokalisasi, pemerintah diharapkan untuk bersikap pro aktif
terhadap peluang-peluang positif dari ekonomi sebagaimana halnya bersifat
defensif terhadap tekanan dari ekonomi yang negatif.
Perubahan demografi di banyak negara telah memberikan pengaruh yang besar
terhadap pemerintah baik sebagai penyedia pelayanan maupun sebagai pemberi
kerja. Pertumbuhan masyarakat menyebabkan tingginya tuntutan akan pelayanan

13

JIANA Jurnal Ilmu Adm Negara. Terakreditasi Dikti No. 23A/DIKTI/KEP/2004. ISSN. 1411948X, Volume 7, 1 Januari 2007, hal. 52-70

publik dan kesempatan kerja. Pada saat yang sama, pemerintah harus bersaing
dengan sektor privat untuk mendapatkan tenaga kerja yang terlatih. Padahal, gaji
yang ada di pemerintahan tidak se-atraktif di sektor privat. Karenanya sektor
publik dituntut untuk dapat memberikan insentif non-finansial agar mampu
menarik orang yang berkualitas tinggi untuk bekerja di sektor pemerintahan.
Government

Dimensi

Governance

Sektor publik harus berhadapan dengan seperangkatJumlah

harapan
baru dari masyarakat,
Peserta sangat terbatas jumlahnya
peserta yang besar
Aktor
dimana adalah
masyarakat
sekarang lebih berpendidikanTerdiri
dan atas
memiliki
banyak
informasi
Umumnya
lembaga-lembaga
aktor publik
dan privat
dibandingkan
masyarakat
terdahulu.
Masyarakat
pada
satu
sisi
mengharapkan
pemerintah
kualitas pelayanan yang lebih baik, sementara di sisi lainnya masyarakat
Sedikit/jarangnya konsultasi
banyak konsultasi
Fungsi
membutuhkan kesempatan untuk dapat
berpartisipasiLebih
dalam
kegiatan publik.
Tidak ada kerjasama dalam
Adanya kemungkinan kerjasama
pembuatan/pelaksanaan kebijakan
dalam pembuatan/pelaksanaan
Harapan
darimenjadi
pegawai
implementasi NPM.
Issue
kebijakan
luasjuga berubah sebagai akibat dari
kebijakan
Issue kebijakan menjadi sempit

Ketersediaan perangkat teknologi informasi dan komunikasi modern menawarkan

Batas-batas yang sangat terbuka
Struktur
pendekatan baru dalam pengelolaan informasi, proses konsultasi, dan
penyampaian pelayanan menjadi lebih inetarktif antara pemerintah dengan
masyarakat dan sebaliknya.

Batas-batas yang tertutup

Konsep yang digunakan

Untuk dapat memahami governance dan juga good governance, maka terlebih dahulu

kita harus dapat membedakannya dengan konsep government yang selama ini kita
kenal dalam era klasik dan NPM. Uraian berikut mencoba untuk memberikan
pemahaman terhadap ketiga terminologi tersebut.
Governance vs government
Dalam
memahami perbedaan antara governance dan government,
Schwab dan Kubler
Batas berdasarkan kewilayahan
Batas berdasarkan fungsi
(2001,
7-9) melihatnya dari 5 (lima) fitur dimensi (fungsional)
berdasarkan pengamatan mereka
(teritori)
terhadap
interaksi
padasukarela
sebuah kontinuum pengaturan
kebijakansecara
antara
governance
Keanggotaan
yang tidak
Keanggotaan
sukarela
dan government sebagai berikut:
Kewenangan yang hirarkhis,

Dimensi
Dimensi
Dimensi
Dimensi
Dimensi

aktor;
fungsi;
struktur;
konvensi dari interaksi; dan
distribusi dari kekuasaan.

Tabel 1.: Fitur yang membedakan

governance dari government

14