EXPERIENCIA ROSARIO

Polticas para la gobernabilidad

EXPERIENCIA ROSARIO

Polticas para la gobernabilidad

ISBN: 987-22026-2-1 Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723 Impreso en Argentina - Printed in Argentina. Diseo de cubierta e interior: Cosgaya, Diseo. www.cosgaya.com Tirada: 2000 ejemplares Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendiendo la reprografa y el tratamiento informtico y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo pblico. Las ponencias aqu publicadas no representan necesariamente las opiniones ociales del PNUD y/o del Gobierno de la Municipalidad de Rosario. Rosario, agosto de 2006.

EXPERIENCIA ROSARIO

Polticas para la gobernabilidad

NDICE

PRLOGOS En pos de ciudades ms humanas Miguel Lifschitz Las buenas prcticas como ejemplo Carlos Felipe Martnez INTRODUCCIN Las condiciones de gobernabilidad de la Experiencia Rosario Hctor Riveros

9 11

15

U N A C I U D A D P A R T I C I P AT I VA Y E F I C A Z Derecho a un Estado municipal transparente y cercano a la gente Mnica Bifarello I Las ciudades II Planicacin estratgica de la ciudad III La reforma de la gestin local VI Participacin ciudadana como reconstruccin de la esfera pblica

55 58 59 70 93

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO Aportes a la construccin de una gobernabilidad democrtica Mario Rovere I Sumario II Introduccin III Algunas precisiones

107 109 110 111

IV V VI VII VIII IX

Los antecedentes El marco referencial La Experiencia Rosario: un relato institucional Conceptos clave en los postulados de polticas de salud Conceptos clave en la gestin de la poltica de salud Resultados y desafos

113 115 126 145 150 155

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO Polticas de infancia El paisaje de la ciudadana Chiqui Gonzlez Con los nios, para todos Mara del Carmen Fernndez I A modo de introduccin II La Ciudad de los Nios III La Granja de la Infancia IV El Jardn de los Nios V La Isla de los Inventos VI Programa Crecer VII Anexos

165

173 176 177 190 194 197 202 213

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA Inclusin social y espacio pblico Mara Cristina Tamburrini I Introduccin II La construccin de ciudadana a travs del mejoramiento del habitat. Programa Rosario Hbitat III La agricultura urbana y los parques huerta en la ciudad IV El espacio pblico ribereo V Anexo VI Bibliografa

223 226 232 252 266 293 294

EPLOGO Rosario, historia y desafos futuros

297

PRLOGOS

En pos de ciudades ms humanas Como rosarinos y como argentinos sentimos el inmenso orgullo de haber sido distinguidos como experiencia exitosa de gobernabilidad y desarrollo local en Latinoamrica, continuando el camino que iniciaron nuestros hermanos de Bogot, Colombia, y Guayaquil, Ecuador. Que Rosario haya sido seleccionada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para mostrar los logros en polticas de gestin democrtica en los ltimos diez aos es un acontecimiento histrico, una distincin para todos los ciudadanos y ciudadanas. Porque diez aos es un perodo muy largo y las transformaciones que llevamos adelante en la ciudad fueron muy profundas. Una ciudad no se construye de un da para otro. Su desarrollo es un proceso de acumulacin lento, por eso hacen falta planes que tengan un fuerte sustento social. Ninguna de las experiencias de gobierno que han sido destacadas hubiera sido posible sin el acompaamiento y el compromiso de los ciudadanos y de las instituciones locales. Como gobierno propusimos una visin, objetivos y una lnea de trabajo sustentada en la participacin, la solidaridad y el consenso. Que esos sueos hayan madurado hasta convertirse en una experiencia ejemplar es fruto del trabajo colectivo y cotidiano de miles de mujeres y hombres annimos, que desarrollan sus actividades en el Estado y en las organizaciones de la sociedad civil. Cuando las modas aconsejaban dejar a los individuos librados a su suerte que, la historia lo demostr, es la peor de las suertes, desde Rosario decidimos trabajar por el fortalecimiento del Estado, para asegurar los derechos humanos ms esenciales. Paralelamente, abrimos las
9

puertas del Estado a los ciudadanos y a las instituciones, dndoles un lugar en el diseo de polticas y en el control creciente sobre el gobierno, para garantizar el pluralismo y la transparencia de la gestin. Pero, si bien es mucho y muy importante lo que se ha conseguido hasta aqu, sabemos que el crecimiento de una ciudad no debe detenerse nunca. Adems, la mencin que se nos otorga nos obliga a redoblar esfuerzos y compromisos adquiridos, a fin de superar con eficacia y capacidad creadora los desaf os del futuro. En ese sentido, estamos firmemente comprometidos en promover y defender el derecho al trabajo, a la educacin y a la salud; el derecho al goce de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona; el derecho a la participacin activa y sustantiva de los ciudadanos y ciudadanas en los asuntos pblicos. Compartimos y asumimos las metas fijadas por Naciones Unidas como Objetivos de Desarrollo del Milenio, que nos guan y nos convocan a continuar trabajando, desde nuestro lugar, por la calidad de vida de la gente. Esta publicacin presenta las grandes lneas de accin que han sustentado las transformaciones producidas en la ciudad de Rosario, desde una reflexin crtica, considerando no slo los logros, sino tambin los lmites y las lecciones aprendidas en el proceso de trabajo. Su contenido refleja, tambin, una aspiracin de la gestin local: sistematizar en un documento los ejes conceptuales que han dado sentido a las acciones realizadas. Quiero, finalmente, apreciar y reconocer los logros de tantas otras ciudades y gobiernos locales con quienes compartimos objetivos y el sueo de un mundo mejor. En el trabajo cotidiano en pos de construir ciudades ms humanas, no nos separan fronteras. Ingeniero Miguel Lifschitz Intendente Municipal de Rosario

10

PRLOGOS

Las buenas prcticas como ejemplo El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) viene contribuyendo a desarrollar una importante actividad de sistematizacin de buenas prcticas de gestin a nivel municipal. Se han observado ms de 300 municipios en Latinoamrica, en los cuales se detectaron y estudiaron en profundidad 100 buenas prcticas correspondiendo 16 de ellas a nuestro pas entre las cuales se encuentra la experiencia rosarina. A travs de esta iniciativa, el PNUD busca no slo identificar experiencias modelo, sino tambin establecer mecanismos de cooperacin horizontal entre municipios para que compartan recprocamente las mejores formas de promover oportunidades para sus ciudadanos, y de abordar desaf os sociales, econmicos, culturales y de participacin comunitaria. El Proyecto de Fortalecimiento de la Gobernabilidad Local busca, entonces, apuntalar los gobiernos municipales a partir de sus propias prcticas, y con la creacin de una comunidad de experiencias y aprendizajes mutuos. Se trata del desarrollo de un conocimiento generado por los mismos municipios, y de la gestin de ese conocimiento a travs del intercambio y la cooperacin. En su momento, el PNUD reconoci a Rosario por sus buenas prcticas en gobernabilidad y desarrollo local que figuran en este libro, entre las que se destacan en apretada sntesis:

La creacin de espacios institucionales en los que se garantiza a los nios el derecho a ser escuchados para participar activamente en la vida democrtica y la transformacin de la ciudad. En la apropiacin
11

del espacio pblico los nios tienen un lugar privilegiado, a travs del proyecto La Ciudad de los Nios. El desarrollo de polticas sociales integrales que promueven el ejercicio de la ciudadana a travs de estrategias de inclusin, integracin, participacin, mejoramiento de la calidad de vida e igualdad de gnero. Cabe destacar el Plan de Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres, los programas de prevencin del sida y de salud preventiva de la mujer, y el Programa Crecer. La puesta en valor cultural de numerosos espacios pblicos y el desarrollo de la promocin cultural y artstica. La democratizacin del espacio urbano como revalorizacin del espacio pblico, a travs de iniciativas de mejoramiento integral de barrios como Rosario Hbitat, y de desarrollo econmico sostenible como el Programa de Agricultura Urbana. La promocin del desarrollo productivo local y la generacin de empleo genuino a travs de la Agencia de Desarrollo. La modernizacin de la gestin pblica y la gestin asociada, con la elaboracin de un Plan Estratgico y de un programa de descentralizacin de la gestin.

Para el PNUD, las polticas y programas que vienen ejecutando distintos municipios en Amrica latina representan modelos del cambio por la gente y para la gente. Con mayor frecuencia estamos constatando que, a nivel local, los ndices de participacin ciudadana y de rendicin de cuentas por parte de los gobiernos son superiores. Que la relacin entre las demandas ciudadanas y la respuesta efectiva de los gobiernos crece. Y que la mayor cercana en el vnculo permite que ciudadanos y ciudadanas vean reflejadas en acciones de gobierno sus ideas y necesidades. Son varios los casos en los que gobiernos transparentes, ms efectivos, interactan con la sociedad y absorben la creatividad de su gente. As, en el contexto de una globalizacin creciente que obliga a actualizar el papel del Estado nacional, los gobiernos locales se han convertido en espacios privilegiados para la articulacin de recursos humanos, financieros y materiales de todo tipo. Mucho de nuestra esperanza de promover una renovacin de las prcticas polticas descansa en la capacidad de los gobiernos locales de involucrar a sus ciudadanos en lo pblico.

12

PRLOGOS

El PNUD trabaja en ms de 170 pases guiado por el concepto rector del desarrollo humano. Un paradigma que implica la bsqueda de mayores oportunidades para las personas, dotarlas de capacidades y de la posibilidad de elegir su propio modo de vida. En otras palabras, una mejor calidad de vida en todos los rdenes. Desde esta perspectiva, este libro analiza algunos aspectos, tales como: infancia, salud, participacin ciudadana, espacios pblicos y desarrollo urbano. Todos ellos son elementos esenciales para un mayor desarrollo humano: constituyen la base de una democracia que entiende a los miembros de su comunidad no slo como votantes y electores sino tambin, y principalmente, en tanto ciudadanos portadores de derechos. Las Naciones Unidas han ratificado su compromiso de colaborar con los gobiernos de todo el mundo en la consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se trata de conseguir, para 2015, metas fundamentales en reduccin de la pobreza, salud, educacin, gnero y ambiente. Para la Argentina, en particular, se ha sumado el objetivo del trabajo decente. Los gobiernos locales tienen mucho que aportar en este importante desaf o de alcanzar los objetivos. Mucho de los logros y de los fracasos en esta apuesta, que incluye recursos, conocimientos y una alta dosis de voluntad poltica, pasa por la eficiencia de los gobiernos municipales y alcaldas. En sntesis, el desarrollo humano, el fortalecimiento de la democracia y la construccin de nuevos espacios pblicos de intervencin ciudadana se apoyan cada vez ms en los gobiernos locales. Confiamos en que la Experiencia Rosario, a travs de estas pginas, pueda servir como ejemplo para que otros municipios, en la regin y en el mundo, pongan en marcha buenas prcticas con impacto real en la vida de sus ciudadanos y ciudadanas. Carlos Felipe Martnez Representante Residente del PNUD Argentina Coordinador Residente del Sistema ONU en Argentina

13

14

INTRODUCCIN

Las condiciones de gobernabilidad de la Experiencia Rosario El proyecto Feria de Gobernabilidad Local para Amrica Latina, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), distingui en 2003 a la ciudad de Rosario, Argentina, como experiencia innovadora de gobernabilidad local, para destacar sus logros, documentar el caso, difundir las lecciones aprendidas y promover su rplica, con las particularidades propias de cada contexto, en otros municipios de la regin. La distincin es el resultado de un proceso de identificacin y seleccin de buenas prcticas que realiza de manera permanente el proyecto, basado en los siguientes criterios: 1) tener resultados mensurables; 2) ser sostenible, y 3) responder a las necesidades prioritarias de la poblacin. Los logros deben ser tangibles y comprobables (por ejemplo, suministrando indicadores que midan sus impactos en desarrollo humano). Adicionalmente, debe existir un consenso relativo entre varios actores de los niveles local, nacional e internacional sobre sus resultados positivos (por ejemplo, reconocimientos explcitos de actores de una instancia superior a la local sobre el xito de la poltica, programa o proyecto). Finalmente, debe analizarse su nivel de innovacin (enfoques nuevos para solucionar problemas tradicionales). Se considera, tambin, lo sustentable de la experiencia, tanto desde la perspectiva financiera como legal y social. Finalmente, entre los actores estratgicos que han participado en el logro debe existir un consenso sobre la necesidad de continuar con las acciones que se han adelantado hasta el momento. Los logros no se encuentran ligados solamente a una administracin o gobierno en particular; se recogen, en tal sentido, los
15

avances y las lecciones aprendidas en gobernabilidad y desarrollo local obtenidos por una localidad en un perodo de tiempo determinado. Los logros deben estar relacionados con avances en desarrollo humano, que se vinculan con reas de desarrollo local (por ejemplo, educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios, seguridad, transporte pblico, oportunidades de desarrollo econmico, etctera). La experiencia que se destaca es aquella que ha logrado construir condiciones estables de gobernabilidad de conformidad con la valoracin que de ellas se hace, siguiendo las pautas de la Agenda y la Gua de gobernabilidad local que han preparado el proyecto. En el marco del proyecto se ha propuesto una agenda que concibe la gobernabilidad local como la capacidad de un sistema social de enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades en trminos positivos para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros, conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias (Prats). En esta agenda se definen condiciones fundamentales que permiten identificar en la prctica los factores que garantizan el xito de un proceso local. Tales condiciones son:

La construccin de una visin colectiva del desarrollo local. El reconocimiento de liderazgos individuales o colectivos con capacidad para convocar el compromiso de la sociedad con el proceso que se promueve. El desarrollo de relaciones constructivas entre los actores comprometidos en el proceso. La adopcin de instrumentos de buen gobierno que garanticen la eficacia y transparencia de las polticas pblicas necesarias en el proceso. La participacin de los ciudadanos en las diversas etapas del proceso. La obtencin de resultados que reflejen mejora en los indicadores de desarrollo humano en la sociedad en la que se realiza la intervencin.

La verificacin de la adecuada creacin de estas condiciones es lo que se quiere realzar con la distincin que el proyecto otorga. En los dos aos anteriores se ha distinguido las experiencias de las ciudades de Bogot (Colombia) y Guayaquil (Ecuador), las cuales han logrado desarrollar procesos locales exitosos a pesar de la existencia, en algunos momentos, de situaciones nacionales adversas. El liderazgo de
16

INTRODUCCIN

los actores locales de esas dos ciudades ha logrado mejorar la calidad de vida de sus habitantes, incrementar la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos y emprender ambiciosos programas de desarrollo y recuperacin urbana, as como de dotacin de servicios sociales bsicos que benefician a los ciudadanos ms carenciados. Con la distincin hecha a la ciudad de Rosario, el PNUD destaca la consolidacin de un modelo de desarrollo integral de la ciudad que ha logrado mejorar, de manera continua y sostenida, la calidad de vida de sus ciudadanos. Los actores locales han utilizado varias herramientas que les han permitido superar las limitaciones a la gobernabilidad que deben enfrentar los municipios argentinos, limitaciones derivadas de: 1) el sistema federal argentino, que en la mayora de los casos ha relegado a los municipios como actores secundarios; 2) la profunda crisis econmica, social y poltica que la Argentina vivi en 2001 (en el caso de Rosario, el panorama se agrav por su condicin de ncleo metropolitano sin un marco formal de relacin con los dems municipios del rea), y 3) las diferencias partidarias entre los gobiernos local, provincial y nacional. La gestin estratgica de la ciudad a partir de la formulacin y puesta en marcha de un plan estratgico; la convocatoria a la ciudadana a la participacin en varios escenarios municipales, en especial la experiencia del Presupuesto Participativo, apoyado en el programa de descentralizacin y modernizacin, y la formulacin de planes urbanos por distrito han fortalecido el tejido social, promoviendo el protagonismo de las instituciones y de los ciudadanos. La visin de la ciudad que la ubica estratgicamente en el proceso de integracin del Mercosur y el modelo de desarrollo urbano a partir del potencial que representa el ro Paran y la mirada de los nios para hacerlos participar activamente, pero tambin para simbolizar el carcter inclusivo del modelo han potenciado el espacio de la ciudad como bien comn, patrimonio urbano a preservar y territorio de todos a travs de una nueva relacin de la gente con su ro. En materia de buen gobierno se destaca el sistema integrado de salud con complejidad creciente, que cubre las necesidades del ciudadano desde su ingreso a un centro de atencin primaria de salud barrial hasta la instancia de una intervencin de alta complejidad en un hospital pblico. Como resultado de sus logros, el modelo de salud pblica rosarino ha sido reconocido en el mbito internacional mediante la distincin que
17

recibi de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), como ejemplo para el resto de las ciudades de Latinoamrica. La ciudad de Rosario ha desarrollado en forma sostenida diferentes acciones cuyo eje principal es profundizar la construccin de ciudadana a partir de la implementacin de polticas pblicas integradas que promueven una condicin de vida digna. As, aun cuando los problemas y crecientes demandas actuales se han complejizado y necesitan ms de una mirada para ser atendidos y solucionados, Rosario ha ido tejiendo una red de contencin y desarrollo urbano y social que cruza los diferentes espacios de gestin. Estas experiencias reflejan una cultura local que sienta sus bases sobre el desarrollo humano y se construye cotidianamente a partir de la participacin democrtica de las vecinas y vecinos. Por eso, el intercambio de experiencias exitosas es la oportunidad que tienen otras ciudades de conocer el empeo y nimo que Rosario ha puesto en alcanzar sus objetivos y en concretar acuerdos de cooperacin y consenso social. Este documento describe cmo la Municipalidad de Rosario, con el liderazgo de los actores locales, tanto polticos como sociales, logr durante el perodo 1991-2005 crear condiciones de gobernabilidad y aprovecharlas para impactar positivamente en los indicadores de desarrollo humano.

Contexto socioeconmico La ciudad de Rosario se encuentra trescientos kilmetros al norte de la ciudad de Buenos Aires; est habitada por cerca de un milln de personas1, pertenece a la provincia de Santa Fe, se ubica a la vera del ro Paran, y es el ncleo de un rea metropolitana integrada por diecisis localidades ms, cuya poblacin asciende, aproximadamente, a 1.200.000 habitantes. A lo largo de su historia, la ciudad ha tenido una gran actividad econmica como resultado de su potencial agroindustrial y de su actividad portuaria. En la regin, la mayor actividad agroindustrial en la actualidad es la produccin y procesamiento de oleaginosas, como la soja y el girasol; actividad que integra uno de los ms importantes entramados de la industria alimenticia del pas. Otras actividades industriales relevantes
18

INTRODUCCIN

son la metalmecnica (en especial, ligada al equipamiento gastronmico y a la maquinaria agrcola), la textil y la del mueble. Una de las caractersticas productivas de la regin de Rosario es que su tejido empresarial est compuesto fundamentalmente por pequeas medianas empresas y empresas familiares. Esta constitucin empresarial le permite responder con dinamismo cuando las oportunidades productivas aparecen, como ocurre en la actualidad. Sin embargo, durante los aos 80 y 90 Rosario debi enfrentar una crisis como resultado del proceso de ajuste derivado de la globalizacin econmica y el traslado de determinadas actividades a manos privadas. Esto elev las tasas de desempleo e increment las de la pobreza. La provincia de Santa Fe, por su parte, se encuentra en la regin pampeana, tiene una superficie de 133.007 kilmetros cuadrados (el 3,5 por ciento del total nacional), y est dividida polticamente en diecinueve departamentos. El rea metropolitana de Rosario, conocida como el Gran Rosario, concentra el 53 por ciento de la poblacin total de la provincia. Rosario se caracteriza por tener una muy amplia oferta educativa, y su poblacin por poseer un alto nivel de escolaridad, muy por encima del promedio latinoamericano. La esperanza de vida es de casi 73 aos, la tasa de crecimiento poblacional es de 1,1 por ciento, y el 37,1 por ciento de su poblacin tiene entre 15 y 39 aos. Adems, el anlisis de caso que se realiza comprende una etapa en la que Argentina sufri una de las ms grandes crisis de toda su historia desde el punto de vista econmico, social y poltico, como ocurri durante 2001 y 2002; una crisis que para muchos signific un rompimiento en su historia y un cambio de paradigmas, particularmente por el empobrecimiento de grandes capas de la poblacin. Segn el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de 2002, Argentina ocupa el lugar 34 en el ranking mundial de desarrollo humano y es el primer pas de Amrica latina. Mientras que el valor del IDH en Argentina es 0.844, el regional es de 0.767. Los indicadores sociales y de pobreza reflejan un nivel muy superior en el pas comparado con la situacin latinoamericana. Su Producto Bruto Interno per cpita (poder de compra paritario) es el mayor a nivel regional en dlares (10.880 en 2002), y en todos los indicadores de educacin y esperanza de vida supera el promedio regional. El IDH 2004 sigue ubicando a la Argentina en el puesto 34 a nivel mundial y en el primero a nivel regional, con un valor del ndice de
19

0.853. Si bien el ndice no registra todava los efectos de la gran crisis de 2001 y 2002, tambin es cierto que el mismo engloba indicadores estructurales que tienen poca variacin anual. En los indicadores de empleo y pobreza es donde se observan ms netamente los efectos de la crisis. El informe del PNUD Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina/2002 destac: En un ao la pobreza en Argentina aument considerablemente. De afectar al 32% de la poblacin de 36 millones pas al 53%. Y entre los pobres, el 22% es indigente, es decir, no tiene ingresos para cubrir una canasta bsica de alimentos () Los ndices de hambre, pobreza e indigencia se duplican o triplican desde hace unos pocos aos, incluyendo a nuevos grupos, altamente vulnerables, como nios, jvenes, mujeres y ancianos. (Diario Clarn, 2002). Si bien las cifras de pobreza han mejorado entre 2003 y 2004, todava un 40 por ciento de la poblacin vive en esas condiciones. Por otro lado, en el caso de Argentina, el propsito de disminuir el desempleo, redistribuir el ingreso y atenuar la pobreza fracas exactamente durante el perodo de mayor crecimiento econmico, iniciado en 1991. Y paralelamente, durante la dcada del 90, el crecimiento econmico fue acompaado por la acentuacin de la desigualdad social. Entre 1990 y 1999, el Producto Bruto Interno y la brecha entre ricos y pobres se incrementaron en un 57 por ciento. Durante los 90 Argentina adelant un proceso de modernizacin, tanto en el sector privado como en el pblico, dando paso a la apertura econmica, la reforma del Estado con elevado contenido de privatizacin, el fortalecimiento del sector financiero y participacin en Mercosur. Adems, adopt un sistema de convertibilidad fija de su moneda con el dlar, que deriv en una apreciacin de la primera y en una prdida de competitividad de la economa. La crisis de la convertibilidad deriv en la crisis de 2001, junto con la imposibilidad del pas de cumplir adecuadamente con el pago de los servicios de la deuda externa.

Las relaciones intergubernamentales: tensas pero constructivas La condicin de gobernabilidad ms dif cil de alcanzar por parte de un municipio argentino es la construccin de una relacin propositiva entre los actores estratgicos que intervienen en un proceso de dearrollo local,
20

INTRODUCCIN

en particular por el papel que cumple el municipio dentro del contexto federal argentino, as como por la lgica partidaria, que est presente en buena parte de las decisiones pblicas. Para el caso de Rosario, a estos dos hechos debe agregarse el de formar parte de un rea metropolitana sin explcitas reglas formales de relacin. La Experiencia Rosario se destaca por haber logrado avanzar positivamente en sus proyectos a pesar de que, por un lado, la provincia de Santa Fe no ha desarrollado legalmente el propsito expresado en la Constitucin Nacional de 1994 de reconocer autonoma a los entes municipales, y, por otro, tambin a pesar de que sus intendentes municipales han pertenecido a un partido poltico con poca representacin nacional y diferente al de los gobernadores de la provincia y de las mayoras en el Poder Legislativo provincial. Por esta razn nos detendremos especialmente en el anlisis de estos factores, que para muchos otros municipios de Argentina se han convertido en obstculos insalvables y que en otras partes de Amrica latina dibujan muy complejos perfiles de gobernabilidad local. La Constitucin argentina consagra un Estado liberal de carcter presidencial con separacin de poderes. Esta separacin se presenta en diferentes niveles del sistema poltico: de manera horizontal, divide al poder en las tres instancias clsicas (ejecutivo, legislativo y judicial); el sistema bicameral divide al Poder Legislativo en dos cuerpos (las cmaras de Diputados y de Senadores), y de manera vertical, el sistema federal divide al gobierno en tres niveles, local, provincial y federal o nacional. El sistema poltico argentino, durante el perodo dentro del cual se desarroll la experiencia de gobernabilidad local de Rosario a la que se refiere este documento, tiene dos caractersticas relevantes: en primer trmino, una concentracin de poderes en cabeza del Ejecutivo y las consecuentes hipertrofia del rgimen presidencial y debilidad del sistema de controles (caractersticas de los sistemas de democracias delegativas); en segundo trmino, el fortalecimiento del poder de los gobernadores provinciales, quienes resultaron fundamentales en la formacin de mayoras parlamentarias afectas al Ejecutivo para el apoyo de las ms importantes reformas institucionales emprendidas en la dcada del 90. En la reforma constitucional de 1994 se autorizaron los decretos de necesidad y urgencia, la delegacin de facultades legislativas y la promulgacin parcial de las leyes, instrumentos todos que fueron de uso frecuente por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
21

Durante la primera etapa, este fortalecimiento del Ejecutivo se increment de manera desproporcionada por el carcter predominante que logr el partido de gobierno en el Congreso, situacin que sin embargo cambi en los ltimos aos de la dcada como consecuencia de las mutaciones en el espectro poltico por los resultados electorales. Esto llev a que durante algn perodo el presidente no contara con mayora en el Congreso, algo que algunos autores denominaron la cohabitacin, a la manera francesa. Estos cambios han consolidado un sistema ms pluripartidista que requiere por tanto de construccin de consensos y que, de alguna manera, fortalece el sistema de controles. La influencia de los gobiernos provinciales fuerte en s misma por razones histricas aument de manera significativa por la importancia que el apoyo de los gobernadores representaba en los aos de crisis para procurar el reequilibrio fiscal del Estado, elemento fundamental en la hecatombe, as como para lograr construir mayoras en el Legislativo. A partir del llamado Pacto Fiscal, en 1993, se ha incluido en la agenda, pero se mantiene aplazada, la reforma provincial que ser fundamental para el fortalecimiento global de las condiciones de gobernabilidad local en Argentina.

El papel del municipio en el rgimen federal El Estado argentino es un Estado federal en el que existen dos niveles de instituciones, las de la federacin por una parte, y las de los estados miembro por otra. As, los ciudadanos de cada Estado miembro de la federacin deben cumplir las leyes especficas de su Estado, adems de las leyes promulgadas por las instituciones federales. Argentina tiene veintitrs provincias (jurisdicciones intermedias) y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que corresponden a los estados federados, y ms de 2.112 municipalidades (jurisdicciones de nivel local), segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (Indec) de 2002. La fuerte autonoma provincial se plasma en la Constitucin. En sus artculos 121 y 129 establece que las provincias (jurisdicciones intermedias) conservan todo el poder no delegado por la Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por actos especiales al tiempo de su incorporacin. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems fun22

INTRODUCCIN

cionarios de provincia, sin intervencin del gobierno federal. Cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin. La ciudad de Buenos Aires tiene un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin. El sistema federal de organizacin del Estado da primaca a los entes intermedios, que adems ostentan su condicin de titulares primigenios del poder, lo que en la prctica va en detrimento de los municipios. Sistemas unitarios de carcter centralista han desarrollado procesos de descentralizacin a favor de los municipios en diversos pases de Amrica latina, algo que convierte a los gobiernos locales en el centro de la organizacin poltica. Argentina, en cambio, por su historia federal, concentra en las provincias la mayor cantidad de poderes estatales, lo cual valoriza an ms las experiencias de carcter local, que como la de Rosario logra superar esa limitacin institucional y convertir al municipio en actor estratgico del desarrollo local. Dice mucho de esta experiencia que, con el marco poltico-institucional que se describe, la mayora de los ciudadanos expresen tener mayor inters en los debates electorales del nivel municipal que del nivel provincial. La Constitucin argentina de 1853, en su artculo 5, solamente exiga a las provincias que aseguren su rgimen municipal, de lo que, durante mucho tiempo, se entendi que el poder de los municipios era derivado, y, por lo tanto, su caracterstica era la autarqua. Por la reforma de 1994, se modific el antiguo artculo 106 (que reconoca a las provincias el derecho de dictarse su propia Constitucin), que pas a ser el nuevo artculo 123. En ste se agreg que las constituciones provinciales deben asegurar la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. El estudio de los municipios argentinos es una tarea dif cil por la escasa, y muy heterognea, informacin disponible. El hecho de que sean ms de 2.000 unidades, con muy diferente nivel de desarrollo y regidas por diferentes marcos jurdicos segn la Constitucin provincial (este marco es catalogado por varios expertos como una autonoma de segundo grado), dificulta la labor de agregar y comparar datos (Cao y Vaca,
23

SERIE INAPAAG, pp. 1-9). En general, se puede decir que los municipios argentinos son altamente heterogneos, con diferentes esquemas organizacionales y con un bajo nivel de desarrollo (comparado con el de las provincias). Adems, para estudiar las localidades argentinas es necesario tener en cuenta la distribucin geogrfica de la poblacin del pas. El promedio poblacional por municipio en Argentina es de 15.000, pero existe una gran disparidad entre las diferentes provincias. Mientras que en algunas la media poblacional es menor a 4.000 por cada municipio (La Pampa, Entre Ros y San Luis), en otras supera los 78.000 (Mendoza y Buenos Aires) (Cao y Vaca, SERIE INAP-AAG, p.11, 22). El alto nivel de concentracin en algunos puntos especficos del pas y la gran cantidad de municipios refleja una situacin especial. Primero, el 82,3 por ciento de los municipios tiene menos de 10.000 habitantes, lo cual es apenas lgico teniendo en cuenta que existen ms de 2.000 localidades. Por otra parte, ms del 60 por ciento de la poblacin vive en municipios de ms de 100.000 habitantes y casi la tercera parte de la poblacin del pas vive en la gran Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los diecinueve partidos del conurbano bonaerense (Cao y Vaca, SERIE INAP-AAG, p.22). Es as como se superponen dos realidades del nivel local: un alto grado de urbanizacin, pero tambin una gran heterogeneidad. El nivel local tambin goza de una cierta autonoma2, a pesar de que son las provincias las que como ya se dijo en realidad estn a cargo de los asuntos subnacionales (artculos 5 y 123 de la Constitucin Nacional) y por lo tanto el diseo institucional de los municipios vara ampliamente dependiendo de las constituciones provinciales (Iturburu, 2000, p.8). A pesar de que todos los dirigentes locales son elegidos directamente por el pueblo, existen muchas diferencias de orden local, dependiendo siempre de lo estipulado por las provincias. Santa Fe, junto con otras cuatro provincias (Entre Ros, Mendoza, Tucumn y Buenos Aires), no reconoce an la autonoma municipal3. De igual manera, los parmetros para constitucin de municipios se basan generalmente en el criterio poblacional, pero varan entre 500 y 2.000 habitantes, junto con otros criterios particulares. La mayora de constituciones establece la existencia de un rgano ejecutivo (Intendencia) y uno deliberativo (Concejo), a excepcin de algunos casos aislados para categoras menores o que otorgan al municipio la posibilidad de definir su propia forma de gobierno. Estas grandes disparidades entre los municipios argentinos reflejan la heterogeneidad
24

INTRODUCCIN

ya mencionada en el nivel local y el gran poder de las provincias para delimitar el marco de accin local. La provincia de Santa Fe usa la frmula constitucional de distribucin de competencias, conocida como la clusula general, que resulta vaga y no acota adecuadamente el marco de responsabilidades ni fortalece el rol de coordinacin y orientacin de los entes intermedios, aunque permite a los municipios asumir o liderar temas que no son expresamente contemplados como atribuciones locales. La mayora de las constituciones adhiere a sistemas de determinacin de las competencias que posibilitan asumir tareas no contempladas originariamente (sistemas de clusula general y mixto), pero casi un tercio recurre a la enumeracin concreta; vale decir que slo se puede ejercer competencia en las materias indicadas por la ley. (Iturburu, 2000, p.11). Los sistemas de enumeracin (Buenos Aires, Corrientes, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones y Neuqun) son muy rgidos y dif cilmente modificables ya que estn elevados a orden constitucional. A su turno, la Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe seala: Artculo 2. Las Municipalidades son independientes de todo otro poder en el ejercicio de las funciones que les son propias; forman sus rentas, pudiendo establecer impuestos, tasas, derechos o contribuciones, sobre los ramos y materias que se determinen; administran libremente sus bienes y sus miembros slo responden ante los magistrados del Poder Judicial en los casos de malversacin, extralimitacin de sus atribuciones y dems actos reputados culpables. El Poder Ejecutivo prestar asesoramiento en materia legal, tcnica y administrativa a las Municipalidades en los casos en que las autoridades de las mismas expresamente lo requieran. Por medio de la asignacin del gasto por diferentes niveles de gobierno se pueden diferenciar las competencias reales de cada uno. Por medio de la asignacin del gasto por diferentes niveles de gobierno se pueden diferenciar las competencias reales de cada uno. (Banco Mundial, 1997 - LAGNIKS). Las competencias de los municipios son pocas en comparacin con las que guardan las provincias y la Nacin. En especial, se aprecia cmo las provincias tienen la mayor cantidad de fun25

ciones en materias sectoriales. Mientras que el nivel central ejecuta el gasto en educacin superior (universidades), el nivel intermedio (provincial) tiene la mayora de sectores a su cargo (ejecucin de gasto pblico en educacin primaria y preescolar, educacin secundaria, atencin primaria de la salud, hospitales, irrigacin, programas nutricionales, puertos y vas navegables, suministro de energa elctrica, vivienda, y gran parte del gasto en justicia y seguridad). Esta divisin en la ejecucin del gasto, as como el alto grado de autonoma de las provincias para regularse y regular a los municipios de su jurisdiccin, revelan el gran poder del nivel intermedio en Argentina. Las competencias municipales han estado determinadas principalmente por el criterio de particularizacin de ciertos servicios (mantenimiento vial de la ciudad, limpieza y alumbrado pblico, recoleccin de residuos, proteccin contra incendios, etctera), ya que stos pueden ser prestados ms efectivamente en el nivel local de gobierno. Tambin los municipios incursionan en actividades de redistribucin de ingresos y desarrollo econmico, aunque en este sentido generalmente son poco eficientes (por cuestiones de economas de escala y situaciones externas. Cao y Vaca, SERIE INAP-AAG, p.9). Este estado de las funciones locales da cuenta de la mnima capacidad de accin municipal para atender los problemas de la comunidad, especialmente en temas esenciales para el desarrollo humano (por ejemplo, salud, educacin, lucha contra la pobreza, medio ambiente). Con todo, Argentina ha desarrollado un proceso de descentralizacin que se ha ido profundizando cada vez ms desde el inicio de la transicin democrtica. En primera instancia se cre un Pacto Fiscal a principios de los 90, a travs del cual se cre una nueva distribucin de los impuestos; la Constitucin Nacional les otorga amplios poderes fiscales a las provincias y les garantiza un monto mnimo de garanta de recursos de libre disponibilidad en caso de cadas en la recaudacin impositiva. Sin embargo, es necesario recalcar que contina existiendo una alta concentracin de la recaudacin tributaria en el nivel central (77 por ciento del total, frente a un 23 por ciento para provincias y municipios). En segundo lugar, se estableci un Pacto Federal que, entre otras cosas, comprometi a las provincias a llevar a cabo procesos de desregulacin y privatizacin. De la misma manera, se les asignan recursos a las provincias a las que se les han transferido los servicios de educacin, salud y asistencia social. Por ltimo, se fomenta el ahorro y se crea un Fondo para la Transforma26

INTRODUCCIN

cin de los Sectores Pblicos Provinciales para apoyar los procesos de reforma de estos sectores (SIARE, 1996). Estos cambios se pueden resumir en una evolucin de la descentralizacin del gasto pblico por etapas. Una primera etapa va de 1983 a 1986, cuando aumentan las transferencias de la Nacin a las provincias. Entre 1987 y 1989 existe una reversin de este proceso, y, luego, de 1990 a 1993, se vuelven a acentuar las transferencias de la Nacin al nivel intermedio. A partir de este ao hay una relacin ms estable entre los diferentes niveles, con slo una reduccin de un uno por ciento del nivel local que ahora pasa al nivel central (Iturburu, 2000, p.16). Desde inicios de la transicin se ve entonces una transferencia del gasto pblico del nivel nacional al provincial, principalmente por el traspaso de responsabilidades en las reas de educacin, salud y asistencia social, y una relacin constante del nivel local frente a los otros dos, que no ha pasado a ejecutar nunca ms del 10 por ciento del gasto pblico e incluso viene en leve descenso desde 1993. En materia de recursos propios, la Constitucin provincial dispone: Artculo 13. Cada Municipalidad destinar el 10% como mnimo de susrentas anuales para el Fondo de Asistencia Educativa y para promocin de las actividades culturales en el radio de su Municipio. El Intendente ser responsable personalmente por el incumplimiento de esta disposicin. Artculo 14. A los efectos del diez por ciento para el destino previsto en el artculo anterior, se entienden por rentas municipales todos los ingresos realizados por impuestos, tasas o contribucin, patente o sisa, con excepcin de los correspondientes al alumbrado, barrido, riego, limpieza, nomenclatura, servicios hospitalarios, sanitarios, desinfecciones y rodados. Artculo 48. Se declaran impuestos, tasas, derechos, contribuciones y rentas municipales, las que se establezcan sobre corrales y abasto, matrculas de abastecedores y consignatarios de haciendas, alumbrado, arena, canto rodado y cascajo, limpieza pblica, barrido, rodado en general, delineacin de las casas en construccin, tapiales y cercos, refeccin del frente de los edificios, derecho de sisa, marcas de pan, empresas de tranvas y mnibus, telfonos y telgrafos, gas, diversiones de cualquier clase, espectculos y baos
27

pblicos, rifas, aguas corrientes, lavaderos, pesas y medidas, arrendamientos de puestos y locales en los mercados de abasto y de consumo, carniceras introduccin e inspeccin de carnes elaboradas o no al municipio, patentes de mercados particulares, mozos de cordel, letreros, avisos, motores, y mquinas, perros, papel sellado y estampillas municipales, estacionamiento de vehculos, entierros, venta y refeccin de sepulturas y terrenos en los cementerios municipales, explotacin de basuras, hornos de ladrillos, afirmados y conservacin de caminos, apertura de calles, numeracin de edificios, nivelacin de veredas, remocin de las calles y ocupacin de las mismas por cables, caeras, tneles, inspeccin de anlisis de bebidas y artculos alimenticios, multas municipales, espectculos de boxeo y ftbol profesional, contribucin de mejoras, al terreno baldo, a la ocupacin del suelo y subsuelo de las calles y dems sitios del dominio municipal, y en general cualquiera otra renta no especialmente enumerada en la presente ley, pero que por su ndole sea de carcter municipal. La clasificacin contenida en este artculo es de carcter enunciativo y no limita facultades a las municipalidades para crear recursos y nuevas rentas, a condicin de que respondan a contribuciones y tasas de servicios y que sean compatibles con la Constitucin Provincial y Nacional. En resumen, en la ltima dcada la relacin entre el gobierno central y los subnacionales ha estado enmarcada en el tema fiscal, en el que no obstante es dif cil hablar de real negociacin dado que son los objetivos y polticas de la Nacin las que determinan al final los resultados y las medidas a tomar. Entre algunas de las crticas que se han hecho al proceso de descentralizacin, destacan las siguientes (Makn, 1998): La descentralizacin se ha producido en el nivel intermedio pero no en el municipal, prueba de ello es que el gasto municipal pas de ser un 2,8 por ciento del PBI en 1981, a aproximadamente 2 por ciento del PBI a finales de la dcada del 90. 2 Hay ausencia de asistencia tcnica y apoyo del gobierno central para el proceso. No existen estudios empricos que permitan evaluar la prestacin de servicios y con ello el xito de la descentralizacin. 3 El sistema tributario no es realmente descentralizado ya que las leyes nacionales y provinciales han desarrollado normas restrictivas a los
1
28

INTRODUCCIN

sistemas tributarios provinciales y municipales, respectivamente. De la misma manera, la separacin de fuentes para el cobro de los impuestos no es lo suficientemente clara. 4 La falta de un mecanismo claro y transparente de distribucin de recursos entre el gobierno central y las provincias ha influido en la evolucin fiscal desfavorable de las provincias. A finales de los 90, los municipios continan siendo el nivel de gobierno menos representativo en el tema fiscal, tanto a niveles de gastos como de ingresos. En 1997, slo ejecutaron el 10 por ciento del total (u$s 7.500 millones) y recaudaron el 5,5 por ciento de los recursos (u$s 4.000 millones). Si adems se tiene en cuenta que las transferencias desde las provincias fueron de u$s 3.262 millones, los municipios tuvieron un dficit de u$s 113 millones (Cao y Vaca, SERIE INAP-AAG, p.10). La recaudacin contina altamente concentrada en el nivel central, mientras que el gasto pblico subnacional ha crecido, pero no a nivel municipal. Se deduce entonces que el nivel local no posee muchas competencias en la prestacin de servicios pblicos y sociales, ni tampoco el nivel de recursos para llevarlas a cabo. A pesar de que el dficit no es muy alto, las funciones y recursos municipales tampoco lo ameritan. Rosario ha reivindicado desde hace tiempo el reconocimiento de su autonoma, e incluso ha identificado ese propsito como una de las lneas de accin contenidas en el Plan Estratgico de la ciudad, en el cual se expresa: Entre los retos que se presentan actualmente a los estados locales se encuentra el de garantizar la gobernabilidad, debiendo encontrar respuestas a los problemas ms inmediatos y garantizando mayor eficiencia y transparencia de la gestin pblica. La autonoma local es el requisito indispensable para que la ciudad pueda poner en marcha sus proyectos. Es una condicin institucional que se concreta en la idea de autogobierno local. La Constitucin de la Provincia de Santa Fe no reconoce a sus municipios autonoma institucional. La Constitucin Nacional ya ha reconocido la figura de la autonoma municipal en 1994, delegando en las provincias la facultad de determinar su contenido y alcances. Por lo tanto, se espera que la autonoma plena logre efectividad a partir de su incorpora29

cin en la Constitucin de la Provincia. El logro de esta condicin permitira a la ciudad desarrollar sus proyectos, evitando instancias burocrticas innecesarias y recuperando poder de decisin. El concepto de autonoma consagrado en la Constitucin se ha convertido en una especie de concepto jurdico indeterminado sobre cuyo alcance ha habido controversia. Se cita la jurisprudencia del caso Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata del ao 1911, en el que la Corte defini a los municipios como delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos que la Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propia legislacin. Recin en 1989, con el fallo Rivademar c/Municipalidad de Rosario, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que las municipalidades eran entes autnomos, fundando tal aserto en la consideracin de que las municipalidades tienen base sociolgica e histrica, a diferencia de los entes autrquicos, y en que tienen origen constitucional, cuando el origen de los entes autrquicos es meramente legal. Sin embargo, poco tiempo despus, en el fallo Municipalidad de Rosario c/Provincia de Santa Fe, de 1991, la misma Corte atenu su posicin considerando que, si bien las provincias deben asegurar su rgimen municipal, el artculo 5 de la Constitucin Nacional no establece el grado de independencia que le cabe a cada municipio, de manera que es materia del legislador provincial determinar ese grado en un arco que va de la autonoma a la autarqua. Por ltimo, la doctrina tambin est dividida, fundamentalmente alrededor del punto del carcter del poder municipal (si originario o delegado), de su condicin histrica (si los municipios se han creado por s mismos o si han sido creados administrativamente por instancias superiores), de si goza o no de soberana. El tema de la autonoma es hoy uno de los ms importantes de la agenda poltica provincial y ya se discuten iniciativas de reconocer la autonoma, aunque con temores de dificultades en la gobernabilidad.

30

INTRODUCCIN

El sistema electoral, sistema de partidos y gobernabilidad La Experiencia Rosario se desarrolla en el marco de un espectro poltico complejo generado por el hecho de que durante los ltimos tres perodos los intendentes de la ciudad han pertenecido al Partido Socialista, mientras la Gobernacin de la provincia ha sido ejercida por un miembro del Partido Justicialista, que es a su turno el partido que ha conservado la mayora en el Poder Legislativo provincial. El Partido Socialista no ha logrado la mayora en el Concejo Municipal, por lo que ha tenido que recurrir a la conformacin de coaliciones, al paso que su representacin nacional es pequea, aunque durante algunos perodos ha formado parte de alianzas con otros partidos para enfrentar al Partido Justicialista. La actual conformacin del Concejo Municipal es la que se muestra en el siguiente cuadro, que podra considerarse como la constante histrica en el perodo al que nos referimos en Rosario.

Bloque Justicialista: 8 bancas Bloque Radical: 2 bancas Bloque Unin Cvica Radical: 2 bancas Bloque Socialista: 8 bancas Bloque Partido Progreso Social: 3 bancas Bloque Socialista Autntico: 1 banca Bloque Concejales por Rosario: 3 bancas Bloque del ARI: 2 bancas Sin Bloque: 1 banca

A lo anterior debe agregarse el sistema electoral de carcter mayoritario, en virtud del cual, en la Cmara de Diputados, el que gana las elecciones por un voto tiene ms de la mitad de las bancas (28 sobre 50), y en el Senado, en cada uno de los departamentos, el que gana tambin por un voto se lleva el ciento por ciento de la representacin. Otro de los rasgos salientes del sistema electoral santafesino fue la Ley de Lemas. Este sistema permita que cada partido (lema) presentase varios candidatos al mismo cargo (sublemas). El candidato ganador era el ms votado del lema ms votado, aunque no necesariamente era el candidato que ms votos haba obtenido en la eleccin. En 1991, el candidato del partido Radical obtuvo 600.000 votos, y el ms votado del Partido Justicialista (PJ), 490.000. Como el PJ fue el parti31

do ms votado, entonces el candidato justicialista ms votado fue consagrado gobernador (aunque hubiese obtenido personalmente menos votos que el candidato radical ms votado). En 1995, el candidato de la Alianza Santafesina obtuvo 460.000 votos, y el ms votado del Partido Justicialista, 330.000, y fue ste quien obtuvo la Gobernacin. En la ltima eleccin, el socialista Hermes Binner obtuvo 585.000 votos, y Jorge Obeid (PJ) 335.000. Este ltimo, por ser el ms votado del partido ms votado, obtuvo por segunda vez la investidura de gobernador. Algunos creen que la participacin electoral en la provincia de Santa Fe decreci paulatinamente como consecuencia de este sistema electoral y de la complejidad representada por varios sistemas electorales que coexisten para las distintas elecciones y que incluso exigen al ciudadano que un mismo da deba ejercer su voto de maneras diversas. En el 91, la asistencia de electores fue del 83 por ciento, y el voto en blanco del 4,6 por ciento; en el 95, la asistencia baj al 81 por ciento, y los votos en blanco subieron al 5,7 por ciento; en el 99, el 80 por ciento de los electores concurri a votar, y un 5,7 por ciento lo hizo en blanco; en 2003 la asistencia para sufragar fue del 73,35 por ciento, y los votos en blanco treparon al 14,81%.

Las dicultades en la gobernabilidad metropolitana Otra de las limitaciones de gobernabilidad que enfrenta Rosario es la de su pertenencia a un rea metropolitana no integrada formalmente y con reglas de relacin inciertas. En la Argentina no existe un sistema poltico institucional metropolitano. Las ciudades metropolitanas no estn gobernadas en cuanto tales, sino que dependen de un conjunto no articulado de gobiernos locales (municipios) con mayor o menor presencia de los niveles provincial y federal, segn los casos. Esto significa que una ciudad metropolitana no es una unidad poltica, porque no existe en ella unidad de representacin ni unidad de acumulacin de poder. No es unidad de representacin ya que, careciendo de unidad poltico-institucional, no existe correspondencia entre aparato poltico (sistema de toma de decisiones y de accin) y sociedad metropolitana. No es tampoco una unidad de acumulacin poltica, dado que los procesos que fortalecen o debilitan a los actores polticos no tienen base metropolitana.
32

INTRODUCCIN

Estas limitaciones de gobernabilidad han sido superadas por Rosario sobre la base de instrumentos diseados especficamente con ese propsito, los cuales se describen brevemente a continuacin y se detallan en otros captulos de este trabajo de documentacin de la Experiencia Rosario. Estos instrumentos son: La construccin de un Plan Estratgico local en el que de manera consensuada se han definido la visin de la ciudad y las prioridades de inversin pblico-privada. El Plan Estratgico ha sido producto de una amplia participacin de organizaciones y personas con alta representatividad en la sociedad local, lo que le ha dado legitimidad suficiente para superar las dificultades que pudieran presentarse por las limitaciones mencionadas. 2 La apelacin a los ciudadanos a travs de distintos escenarios de participacin, lo que ha acercado el Estado a los ciudadanos y ciudadanas, y redunda, entre otras cosas, en un reconocimiento de los lderes locales que les permite a estos construir una relacin positiva con actores de otros niveles. 3 La adopcin de un modelo de ciudad incluyente y sostenible que se refleja en impactos positivos en la calidad de vida y en los indicadores de desarrollo humano de la ciudad, el cual se ha venido desarrollando con polticas pblicas de calidad, a las que se les ha dado continuidad y han resultado coherentes con el modelo. 4 La creacin de capacidades institucionales que han calificado al personal de servicio de la Municipalidad, descentralizado el gobierno de la ciudad y acercado a los destinatarios de la prestacin de bienes y servicios a cargo del ente municipal.
1

La gestin estratgica, una clave del xito El PER como herramienta de gestin de la ciudad A partir de 1995 Rosario emprendi un proceso para adoptar un Plan Estratgico que definiera la visin de la ciudad por la que los actores locales trabajaran, y que se convirtiera en una herramienta til en la gestin para los distintos niveles de gobierno, as como para sectores sociales, acadmicos y ciudadana en general.
33

El Plan Estratgico Rosario (PER) contiene una serie de proyectos que desbordan las competencias del nivel municipal, con lo que el gobierno local asume un papel de promotor, de lder, que sin duda sirve para potenciar en la prctica el papel de la Intendencia, que como dijimos es reducido en el contexto federal nacional.El Plan se adopt en 1998 y ha servido para orientar las prioridades de inversin pblica en el mbito local y provincial, as como para definir polticas pblicas que la mayora de la ciudadana rosarina desea que se emprendan y que se mantengan en el tiempo. El Plan incorpora temas que son relativamente nuevos en la perspectiva local, que han debido asumir los gobiernos locales en el marco de la globalizacin con el propsito de generar ciudades competitivas. Entre estos temas se deben mencionar la promocin de la actividad econmica local y regional y la generacin de empleo, la modernizacin del Estado y la participacin ciudadana, la preservacin del medio ambiente urbano, la inclusin social, el desarrollo cultural, cientfico y tecnolgico y la integracin de la regin metropolitana. Es cierto que el Plan Estratgico Rosario completa y ampla otros ejercicios de planeamiento de largo plazo emprendidos en la ciudad, dentro de los cuales pueden citarse el Plan Regulador, el Plan de la Prefectura Gran Rosario, y el Plan Director Municipal. Rosario adopt un Plan Urbanstico elaborado en la dcada del 30, despus expidi el Plan Regulador que orient el crecimiento urbanstico de la ciudad en los aos 60 y 70. Posteriormente, el Plan Director, que si bien an no se implement formalmente, ha servido de orientacin del desarrollo urbano de la ciudad. Este Plan Estratgico ha permitido verificar que la Experiencia Rosari se preocup por construir una visin estratgica, que es la primera condicin sealada en la Agenda para el fortalecimiento de la gobernabilidad local. La visin expresada en el Plan se constituye en un norte conceptual que identifica hacia dnde debe ir la ciudad. Es la carta de navegacin que indica la direccin que deben seguir las diferentes polticas y programas. La visin es tambin un acuerdo al que llegan los mltiples actores estratgicos de una localidad al valorar sus intereses e identificar las potencialidades, fortalezas y debilidades de la ciudad en el contexto global, nacional y regional.

34

INTRODUCCIN

El cuadro de porcentajes que se observa a continuacin se elabor sobre la base de una encuesta del PER a las instituciones del Consejo General del Plan, en 2003.

Visin estratgica de la ciudad

1 Muy de acuerdo 2 Algo de acuerdo 2 1 3 De acuerdo 4 Nada de acuerdo 5 No sabe 3 33% 13% 54% 0% 0%

La torta de porcentajes pertenece a: Encuesta PER a las instituciones del Consejo General del Plan, 2003.

En Rosario se ha demostrado que el proceso de desarrollo local ha incrementado sus posibilidades de xito en tanto est enmarcado dentro de una visin de ciudad. Por un lado, se les otorga mayor coherencia a las acciones locales y se puede determinar la prioridad y pertinencia de las mismas. Por otro, se ha aumentado la interdependencia y complementariedad entre las diversas polticas pblicas, lo que ha permitido lograr un mayor impacto en el desarrollo humano y disminuir costos en trminos de tiempo, dinero y recursos humanos. Adicionalmente, en la medida en que se trata de una visin concertada, la apropiacin y socializacin de la misma ha contribuido de manera determinante a que sea sostenible. Seis aos despus de consensuada la visin, el 87 por ciento de los actores que participaron en su construccin mantienen su acuerdo sobre lo formulado, segn lo demuestra una encuesta recientemente aplicada para medir la permanencia del consenso. La evaluacin hecha por el Proyecto Regional de Gobernabilidad local de la Experiencia Rosario demostr que el PER no slo logr identificar una visin de largo plazo, sino que ha sido un proceso fuertemente legitimado por su alto grado de apropiacin social y el apoyo de la ciudadana y los actores inicialmente integrados al proceso.

35

Si bien no existen planes nacionales similares, lo cierto es que el nivel de legitimidad del PER ha permitido que los programas provinciales y nacionales tengan un cierto grado de coherencia con sus proyectos. Esto se comprueba observando la programacin que han desarrollado agencias de los distintos niveles de gobierno para la ejecucin de proyectos contenidos en el Plan Estratgico Rosario y que no pertenecen a la rbita municipal. Sobre el grado de compromiso de implementar las polticas pblicas enmarcadas en la visin de largo plazo no existe duda; sin embargo, an hay un largo trabajo por desarrollar para que la ejecucin efectiva y la eficacia de las polticas pblicas alcancen los objetivos planeados, segn lo demuestran los resultados de la encuesta mencionada. Percepcin de grado de avance de los objetivos estratgicos del PER. Porcentajes totales
1 Se alcanz en su totalidad 2 Avanz en gran medida 2 1 83% 17%

3 Avanz menos de lo esperado 0% 4 No avanz 0%

Fuente: Encuesta PER 2003.

La legitimidad del proceso se ha expresado tambin en los resultados electorales que han hecho que el mismo partido poltico, el Socialista, administre la Intendencia durante la ltima dcada, lo que ha otorgado una condicin de liderazgo a determinados actores con capacidad para convocar, concertar y movilizar a otros actores en pro de un objetivo. En Rosario, este tipo de liderazgos est basado en la legitimidad, la credibilidad y la confianza que en ellos se deposita, y que proceden no de las cualidades personales de los lderes sino de la percepcin de consistencia entre su discurso, sus acciones y los resultados de stas. Como dice Prats, la emergencia de los nuevos modelos mentales, percepciones o aprendizajes, el cambio de actitudes, la adquisicin de nuevas compe-

36

INTRODUCCIN

tencias, son procesos que pueden darse ms rpidamente y mejor cuando se dispone de liderazgo. Los estudios de opinin pblica demuestran que hay un alto nivel de credibilidad de los ciudadanos en los diferentes actores locales y de expectativa positiva en el proceso que se adelanta. Adems de los evidentes aportes sealados a la construccin de las condiciones de gobernabilidad local, el Plan Estratgico Rosario debe ser valorado como una estrategia de gestin que ha otorgado a la Municipalidad herramientas de gestin estratgica que incrementan la eficacia de las polticas pblicas. Como lo sealan los actores directamente involucrados en el proceso, se debi aprender asimismo que no se trataba slo de hacer diagnsticos y formular proyectos, sino de gestionarlos y obtener resultados concretos. Esto requiri un proceso de reflexin y debate de los actores locales, e impuso la necesidad de crear instrumentos propios, basados en las experiencias de otras ciudades, pero orientados a servir a las particularidades de sta. Sin recetas, en un constante proceso de adaptacin e innovacin, de insistencia y continuidad en las polticas y a la vez de transformaciones permanentes. En la etapa de gestin estratgica (1999-2003), las tareas centrales del plan estratgico apuntaron a impulsar y motorizar los proyectos, monitorear el cumplimiento de plazos y objetivos, introducir ajustes, correcciones o agregados de acuerdo a las modificaciones del contexto, y difundir extensamente el contenido del plan. Se insista en la importancia de la planificacin para marcar el camino hacia el horizonte deseado. Los resultados pueden evaluarse en dos aspectos fundamentales: el proceso y los productos. En ambos casos, los avances registrados fueron la materializacin de un esfuerzo comn de la ciudad en su conjunto. Como se ha demostrado en otras experiencias de formulacin y ejecucin de planes estratgicos locales, en Rosario lo esencial no es tanto el plan en s mismo, sino la dinmica de relacin y colaboracin entre los actores urbanos, que permite, entre otros temas, que la Intendencia lidere la gestin global de su ciudad, ms all de sus recursos y competencia. El Plan ha significado una nueva forma de gestin urbana, que incrementa el reclamo de autonoma y pone en presente la discusin de la necesidad de ampliar los lmites de las competencias municipales.

37

El PER permiti, como se seal, crear un consenso en torno al modelo de futuro de ciudad, fomentar una nueva cultura sobre el entorno territorial y la imagen de la ciudad y ampliar la participacin ciudadana. El proceso ha pasado de ser uno de planificacin estratgica a uno de gestin estratgica que tiene capacidad de transformar la ciudad, para definir una estrategia compartida, y sobre todo sinrgica, de la ciudad; impulsar la realizacin de los principales proyectos motores o estructurantes de la estrategia urbana; y, lo que es ms importante, que se compartan unos criterios de actuacin y el conocimiento sobre sus principales oportunidades. Ese proceso incrementa el grado de conocimiento sobre la ciudad, las posibilidades de compartirlo, y permite, a travs de las distintas redes a la que se ha incorporado la ciudad de Rosario, incorporar lecciones aprendidas en otras ciudades, teniendo en cuenta los distintos contextos. Otro gran aporte de un proceso como el emprendido por Rosario es el aumento de la discusin y exposicin sobre los temas pblicos que mejora la cultura democrtica, cualifica la controversia sobre los temas locales y facilita el control social sobre el cumplimiento de los programas y proyectos.

La denicin de la visin como criterio orientador de acciones El PER estableci la siguiente visin: Rosario, una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, sustentada en el trabajo y la creacin, que recupera el ro y se constituye en punto de integracin y encuentro en el Mercosur. Igualmente se definieron cinco lneas de trabajo en torno a las cuales se establecieron los proyectos prioritarios para la ciudad: construir la Ciudad del Trabajo, la Ciudad de las Oportunidades, la Ciudad del Ro, la Ciudad de la Integracin, la Ciudad de la Creacin. Lo que queremos destacar de lo definido en el proceso de Rosario son los componentes que diferencian a la ciudad de otras, porque otros elementos se pueden predicar de cualquier municipio; sin embargo, lo que hace particular a Rosario y lo que debe expresarse en polticas pblicas
38

INTRODUCCIN

dirigidas a alcanzar el propsito es la identificacin como un eje estructurante de Mercosur y el modelo de ciudad sostenible.

El norte: servir de eje del Mercosur Sin duda que la decisin de Rosario de servir de eje del Mercosur es una decisin poltica de gran acierto ya que aprovecha las fortalezas de la ciudad y le imprime el carcter especial a su visin. Rosario tiene una ubicacin que la privilegia sobre otras, especialmente de Argentina, en relacin con la integracin que se adelanta, en el marco del Mercosur. Es una ciudad-puerto en el eje de la Hidrova Paraguay-Paran. Su pertenencia y ubicacin privilegiada la convierten en el nudo articulador de corredores de transporte para diferentes modos. Es su posicin particular en el esquema la que constituye un atractivo para las inversiones y genera nuevas posibilidades de desarrollo en el rea (ubicacin sobre la Hidrova Paran-Paraguay, en el centro geogrfico de la ruta biocenica Pacfico-Atlntico). Durante estos aos Rosario ha sido protagonista en el fortalecimiento de la Red de Mercociudades, fundada en noviembre de 1995, integrada por decenas de ciudades de los cuatro pases socios del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) ms Chile. Esto tiene como objetivo impulsar la creacin de subredes de ciudades a travs de unidades tcnicas operativas que desarrollen programas y proyectos de inters comn intermunicipal y mecanismos de comunicacin en red entre las ciudades, a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones. Rosario es socia fundadora de la Red de Mercociudades, participa de su Consejo Ejecutivo, ha coordinado diversas unidades temticas, y es una activa impulsora de los proyectos y actividades que desarrolla la Red a travs de sus diversos campos de trabajo. Para la mayora de los actores que han participado en el proceso del Plan, la ubicacin geogrfica de Rosario es su mxima fortaleza. Esta apuesta exige adoptar decisiones acordes con el propsito, obliga a orientar el accionar social y la iniciativa privada, requiere tambin de procesos organizativos y comportamientos institucionales novedosos, para que, tal como ocurri en el pasado, el rea pueda posicionarse eficazmente en un nuevo esquema territorial, desarrollando sus potencialidades y apropindose de los beneficios que de l se deriven.
39

Si Rosario efectivamente espera convertirse en eje del Mercosur deber continuar desarrollando su sistema portuario, completar el proceso de reactivacin de su aeropuerto y afianzar la hidrova, todo lo cual comporta privilegiar en la inversin pblica proyectos en ese sentido y propiciar en los escenarios provincial, nacional e incluso internacional decisiones que se dirijan a ese propsito. Ese es el valor de definir una visin pero tambin esa es la responsabilidad. El camino est trazado y hay que recorrerlo. En este aspecto se registran avances pero an es mucho lo que hay por andar. Fortalezas de la ciudad
18.6%
Localizacin geogrca

17%
Recursos humanos calicados y servicios educativos

16.2%
Cabecera de servicios para una regin productora de alimentos Presencia sector agroindustrial a nivel internacional Recursos naturales y culturales con potencial turstico

10% 8.8% 8.2%

Sistema de salud pblica

6.9%
Capacidad creativa y de innovacin

6.9%
Distintos modos de transporte
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%

Fuente: Encuesta PER 2003

Hbitat urbano de calidad El otro aspecto sustantivo de la visin de ciudad que se adopt en el PER tiene que ver con el modelo de desarrollo urbano que se escogi y que tiene como base algo que ha dado en llamarse la recuperacin del ro, teniendo en cuenta que, durante dcadas, el ro Paran fue, paradjicamente, ajeno a la vida cotidiana de la mayora de la poblacin de Rosario. Se trataba entonces de revertir ese proceso. La definicin del modelo de desarrollo urbano adoptada por una sociedad tiene profundas implicaciones en la calidad de vida, en las relaciones entre los ciudadanos, en la manera como stos se comportan
40

INTRODUCCIN

en el espacio de lo pblico y especialmente en la construccin, o no, de una sociedad igualitaria e incluyente. El crecimiento urbano desordenado que han tenido las ciudades latinoamericanas, y Rosario no es la excepcin, consolid la fragmentacin social que caracteriza estas sociedades. En Rosario y las ciudades del conglomerado sealan los documentos del PER ha predominado tambin el inters en la colocacin de la infraestructura econmica por sobre la calidad habitacional y residencial. De esta modalidad de construccin de la ciudad, Rosario resulta un territorio urbanizado muy extendido que se estructura en torno a un espacio pblico de escasa calidad de formalizacin en general. Proceso de transformacin que signific tambin la destruccin de sitios y construcciones de gran valor arquitectnico, urbanstico y/o histrico para la ciudad. En la actualidad, las consecuencias de ese proceso de crecimiento se manifiestan, entre otras cuestiones, en problemas de saneamiento ocasionados por la insuficiencia de la red de desages pluviales y cloacales, y la existencia de lugares clandestinos de depsito de residuos en distintos sitios del conglomerado urbano; problemas de contaminacin atmosfrica producida por actividades industriales, de comercializacin de granos y de la circulacin del transporte automotor; escasa calidad de sus espacios pblicos; insuficiente cantidad de espacios verdes y de recreacin en distintos sectores del conglomerado. Las lneas que en el PER pretenden modificar esta situacin incluyen componentes que tienen implicaciones sociales, polticas, con connotaciones ideolgicas ms profundas de lo que suele atriburseles. El modelo promovido por la sociedad rosarina se adecua a ese nuevo modelo que la literatura de desarrollo urbano y la teora sobre el rumbo de las ciudades contemporneas ha desarrollado basado en tres ejes fundamentales: pensar la ciudad desde los ms dbiles, en este caso los nios; privilegiar el espacio pblico para resaltar el carcter de la ciudad como lugar de encuentro y promover la igualdad a travs de la oferta equitativa de bienes pblicos de alta calidad. Para este modelo, ms que la distribucin del ingreso, lo que importa es la distribucin de la calidad de vida. Ms especficamente an, la igualdad que importa es la que importe a los nios. Lo que importa a los nios tiene que ver ms bien con acceso a espacios verdes, bibliotecas, campos deportivos, cursos de violn, y todo aquello que pueda servir para el desarrollo de su potencial humano.
41

Se ha dicho que la manera de construir ciudades y organizar la vida urbana puede ser un instrumento poderoso en la construccin de una sociedad ms igualitaria e integrada y lograr que prevalezca el inters general. El modelo de Rosario confirma la tendencia de diversas ciudades de Amrica latina que buscan ser ms sostenibles en lo ambiental y en lo social; que construyen igualdad e integracin, calidad de vida y autoestima. Darle prioridad en el uso del espacio vial al transporte pblico sobre el privado; convertir los terrenos suburbanos en propiedades pblicas, tanto para grandes parques como para proyectos de vivienda popular; asegurar que ese recurso nico como son las fuentes de agua, en este caso el ro, sean espacios pblicos de calidad de fcil acceso, son ejemplos de polticas urbanas que conducen a una sociedad ms integrada y justa. El concepto de ciudad de los nios adoptado por Rosario destaca como el espacio pblico peatonal de calidad y compensa de alguna manera nuestras enormes desigualdades. Adems demuestra respeto por el ser humano. Significa buen trato al ciudadano, independientemente de su condicin. Pero tambin incorpora como propsito el disfrute y la felicidad, lo cual tiene una inmensa carga ideolgica como propsito colectivo y se ubica dentro de esa tendencia de construccin de ciudades igualitarias e incluyentes en la que tambin estn Bogot y Guayaquil. En este mismo sentido se destacan todas las acciones dirigidas a articular la ciudad con el ro y las islas, promoviendo una transformacin urbanstico-ambiental que hace, como se dijo, un modelo de desarrollo sustentable y consolida una nueva imagen de Rosario y de su ro como centro de recreacin y turismo de la regin. Antes el ro era una presencia esquiva indican documentos del PER,algo que, estando cerca, no terminaba de atraparse. Ahora uno se asoma a la explanada del Parque de Espaa y puede ver de cerca las islas, el paso de un carguero, restos de los muelles que alguna vez recibieron a otros barcos. Antes, para hacer honor a un clich que circul mucho tiempo, la ciudad viva de espaldas al ro. Ahora hay ms playas y embarcaciones que circulan en todos los tramos de la costa, ahora las islas, lejos de ser el fondo agreste de un paisaje urbano, se han convertido en un centro de recreo y atraccin para miles de turistas. Algo cambi en la relacin de la ciudad con el ro y ese algo bien puede ser la marca de una transformacin mayor: la creciente apertura en las costas y el aprovechamiento cada vez mayor de la superficie fluvial
42

INTRODUCCIN

constituyen el paisaje en el que se insertan una serie de proyectos de insospechable envergadura. El Puente Rosario-Victoria, la reactivacin del puerto, son hitos de un camino al cabo del cual aguarda una gran ciudad moderna. Pero adems la posibilidad de aunar los logros y efectos ambientales de un paisaje ganado a la inercia con la realizacin de obras de incidencia directa en el crecimiento econmico y productivo de la zona abre las puertas a un polo de desarrollo en ms de un sentido indito. El rescate del ro como eje estructurante de la ciudad es ms importante an si se considera no slo desde el desarrollo urbano, sino desde la perspectiva de desarrollo econmico. La vida de la ciudad de alguna manera ha girado alrededor del puerto, con lo que ello significa en trminos urbansticos (instalaciones, depsitos y comunicaciones ferroviarias), algo que signific una barrera muy dura, que separ durante aos la ciudad del ro. Se destaca igualmente que las autoridades de Rosario entienden que ste es un proceso que no ha terminado y la gestin estratgica de la ciudad permite ya avizorar nuevas acciones que abonan en el mismo sentido y que buscan generar polticas referidas a sumar calidad al espacio pblico, y a proteger y mejorar la calidad del medio ambiente construido en los distintos sectores de la ciudad. Aportan a la visin estos proyectos: Cinturn verde de enlace de los grandes parques regionales Tratamiento de los bordes y reas interiores de la avenida de Circunvalacin, de modo tal de conformar una gran cinta verde parquizada y forestada que vincule el Parque Sur, el futuro Parque de la Autopista Rosario-Crdoba, el Parque de Los Constituyentes y el futuro Parque de la Cabecera del Puente Rosario-Victoria. Esta operacin deber estar asociada con las obras de construccin de las calles de servicios en el tramo de la avenida de Circunvalacin que se extiende al sur de la calle Crdoba. Remodelacin de los bulevares de ronda Los denominados bulevares de ronda han distinguido a la ciudad ya desde fines del siglo pasado; incluso nuevas arterias para la ciudad se pensaban al estilo de esos bulevares. En la dcada de los setenta se inicia un proceso de destruccin de estos bulevares impulsado por la propia
43

autoridad local que, amparndose en el argumento de la necesidad de mejorar las condiciones de un intenso trnsito y de modernizar la ciudad y aprovechndose de la imposibilidad de la poblacin de hacer escuchar su opinin al respecto, da comienzo a un proceso que quit identidad y marcas caractersticas a importantes lugares de la ciudad. Dos de los casos ms emblemticos de esta situacin lo constituyen el bulevar 27 de Febrero y la avenida Provincias Unidas. De esta manera, a partir de estas operaciones, lugares de fuerte identidad se convierten en muy poco tiempo en espacios annimos que contribuyen a la degradacin f sica y funcional de amplios sectores de la ciudad. La remodelacin de los bulevares de ronda pretende revalorizar estos sectores de la ciudad, devolviendo o reforzando su identidad como bulevares. Para ello se impulsarn operaciones de consolidacin de su morfologa caracterstica y se precisar acerca de los usos tolerados en sus bordes, el tipo de iluminacin y mobiliario urbano y las caractersticas de la forestacin. Nuevos parques urbanos La accin propuesta se articula en tres niveles. Los nuevos parques urbanos regionales: se crearn grandes espacios verdes, reservas boscosas o parques con instalaciones deportivas de dimensiones, localizacin e infraestructura que refuercen el rol que Rosario cumple dentro del conglomerado urbano (Parque de la Cabecera del Puente Rosario-Victoria; Parque de la Autopista Rosario-Crdoba). Un segundo nivel sern los nuevos parques urbanos: espacios verdes, donde predominen las reas forestadas, dando respuesta tanto al aspecto ambiental como a las actividades recreativas (Parque Sunchales, Parque de las Colectividades, Parque de los Derechos Humanos, Plaza Lisandro de la Torre, Parque lineal La Tablada). Son espacios verdes con instalaciones deportivas para responder al incremento de la demanda, en particular en los sectores ms cadenciados (Polideportivo San Martn, en el lmite sur del municipio, y otros). Por ltimo, los parques a escala de distrito: la consideracin de la necesidad de nuevos espacios pblicos a escala barrial est destinada a mejorar la calidad de vida cotidiana, con propuesta de instalaciones insertas en la trama residencial, que eviten a los ciudadanos largos y costosos desplazamientos. Las deficiencias de equipamientos pblicos y de parques son prcticamente uniformes en los distritos de la ciudad, pero se hacen ms eviden44

INTRODUCCIN

tes en los distritos Sudoeste y Oeste, donde resultan prcticamente inexistentes. Recuperacin y remodelacin de las plazas y parques existentes La ciudad cuenta con un importante y valioso conjunto de parques y plazas de intensa y creciente utilizacin por parte de la poblacin de todos los barrios y sectores sociales. En muchos de ellos, durante dcadas no se haban efectuado tareas de mantenimiento y restauracin, por lo que el uso y el paso del tiempo haban producido una degradacin significativa. Resulta indispensable continuar con el proceso, ya iniciado, de recuperacin y remodelacin de todos los parques, plazas y espacios verdes de uso pblico, reponiendo y agregando forestacin, restaurando y agregando equipamiento, mejorando iluminacin, circulaciones y accesos. En donde sea factible, sin modificar ni alterar la identidad y el estilo tradicionales de cada espacio, se agregarn elementos singulares que aumenten su atractivo. A ese concepto de ciudad como espacio de encuentro contribuyen componentes de animacin urbana consistentes en el uso intensivo de espacios pblicos para actividades ldico-recreativas. Esto se ver potenciado con el aprovechamiento de la capacidad de creacin e innovacin que se le reconoce a la ciudad, mediante la realizacin de proyectos vinculados a nuevas infraestructuras para la cultura y a la generacin y consolidacin de ofertas culturales de calidad.

El fortalecimiento de las capacidades institucionales Una condicin de gobernabilidad, incluso identificada por quienes concentran el concepto en la eficacia gubernamental como la ms importante, es la capacidad institucional, la cual se refiere a la estructura y funcionamiento del aparato estatal, ms que a las reglas establecidas. Tambin llamada buen gobierno, esta condicin valora la eficiencia y transparencia de las actuaciones de las autoridades locales, la racionalidad en su organizacin, y la competencia y calidad de sus funcionarios. Igualmente examina las condiciones financieras y fiscales del ente territorial, las cuales permitan que una iniciativa sea sostenible. Para que esta condicin de xito se cumpla, es necesario que los gobier49 nos cuenten con mecanismos de seguimiento y control por
45

medio de los cuales puedan rendir cuentas a la ciudadana sobre su gestin y cumplimiento de las prioridades por sta expresadas. Un buen gobierno atiende de manera eficiente las demandas de sus ciudadanos y los informa sobre sus actos de manera clara y constante. En este sentido, Rosario ha desarrollado un importante proceso de descentralizacin y modernizacin que ha fortalecido las capacidades locales para atender las demandas ciudadanas y cumplir de manera eficiente con la prestacin de los servicios y la dotacin de los bienes pblicos a su cargo. El PER incorpor este elemento e identific la necesidad de aplicar estrategias destinadas a desarrollar una cultura de la calidad y de la mejora continua, incrementando la eficiencia de los procesos administrativos. La formacin del talento humano, la incorporacin de la tecnologa, especialmente informtica, y la creacin de un sistema de indicadores para medir calidad, eficiencia y productividad han sido otros esfuerzos adelantados por el gobierno local para fortalecer esta condicin. En esta lnea, el Municipio se ha propuesto brindar una mejor atencin a los vecinos, gil, personalizada y efectiva; incrementar la productividad del trabajo en todas sus reas; simplificar y reorganizar procesos, trmites y procedimientos administrativos; racionalizar la planta de personal, asegurar y monitorear la calidad de los servicios que presta a la poblacin, por cuenta directa o a travs de terceros, y obtener una aplicacin ms eficiente de los recursos municipales.

Un Estado ms cerca de los ciudadanos. El programa de descentralizacin y modernizacin de Rosario Un instrumento fundamental de fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad en la ciudad ha sido el desarrollo del Programa de Descentralizacin y Modernizacin de la Municipalidad de Rosario, iniciado en 1996 con la definicin de las zonas y la puesta en marcha de procesos de desconcentracin de la prestacin de algunos servicios. Este proceso ha servido para hacer ms eficiente la atencin al ciudadano, para promover la participacin ciudadana y para instruir a los funcionarios encargados del proceso. El proceso comprendi una reorganizacin funcional y operativa de las funciones a cargo del Municipio, una reorganizacin administrativa
46

INTRODUCCIN

que implic la definicin de las funciones que se deban descentralizar, la redefinicin de las polticas urbanas entendida como el impacto de los equipamientos institucionales de los Centros Municipales de Distrito (CMD), la elaboracin de planes de Distrito, la definicin de un nuevo modelo de gestin a partir de la informacin a los ciudadanos, y la apertura de escenarios de participacin. La descentralizacin de Rosario es una experiencia significativa en cuanto ha logrado superar procesos de desconcentracin de muchas otras ciudades de Amrica latina, en los que la descentralizacin se asocia con la apertura de oficinas de atencin al ciudadano. Asimismo, en Rosario se atribuyeron competencias claras a los Centros de Distrito a partir de la aplicacin del principio de subsidiariedad, en virtud del cual el bien o el servicio se debe ofrecer desde el mbito ms cercano posible al ciudadano; slo se acude a niveles superiores cuando la capacidad institucional o las economas de escala no aconsejen hacerlo en el nivel inferior. Los Centros Municipales de Distrito han sido concebidos como un centro mltiple que permite que los ciudadanos perciban la presencia cercana y eficiente del gobierno local. Con dicho propsito se han diseado para que sean:

Un centro administrativo y de servicios, que facilita la resolucin de trmites y la prestacin de servicios pblicos. Un centro comunitario, que da cabida a una multiplicidad de programas y actividades administrativas, de servicios, de desarrollo social, cultural, productivo. Un centro de coordinacin entre las diferentes reas municipales para ese territorio particular. Un centro de participacin ciudadana, lugar de encuentro entre las distintas organizaciones o entidades barriales.

Formacin del talento humano El Municipio de Rosario ha adelantado un proceso de formacin de talento humano que ha servido para mejorar la productividad y en especial la atencin al ciudadano. Segn registros oficiales del Municipio, por un perodo de tres aos, desde 1996 hasta 1999, casi 1.700 agentes municipales recibieron la capacitacin informtica bsica (manejo de los procesa47

dores de texto, planilla de clculo y navegadores adoptados por la gestin), y en lo que respecta a la capacitacin para la atencin personalizada del vecino la recibieron en el mismo lapso de tiempo unos 400 agentes, cuya tarea se desempeaba en contacto con el pblico; mientras, cerca de 2.500 recibieron algn otro tipo de capacitacin especfica para su puesto de trabajo.

El monitoreo de la gestin La Municipalidad desarroll un instrumento de monitoreo y evaluacin de su plan y del estado de la ciudad. Este sistema forma parte del Programa de Observatorio Urbano Global, de UNCHS-Hbitat, por lo que usa los indicadores que el sistema de Naciones Unidas ha elaborado para dicho programa. Organismos pblicos y privados, empresas de servicios, fundaciones, cmaras de empresarios, centros de investigaciones universitarios, entre otros, alimentan con informacin los 54 indicadores cuantitativos y 9 datos cualitativos que evalan las polticas urbanas destinadas a enfrentar la pobreza, propiciar la equidad de gnero, asegurar la vivienda, mejorar el medio ambiente, fortalecer el desarrollo econmico, promover la gobernabilidad participativa y la cooperacin internacional. Once de los indicadores utilizan el sistema de geo-referenciacin de datos que permite construir mapas digitales en temas como los de ocupacin y tenencia de la tierra, hacinamiento, acceso al agua, y vivienda inadecuada, entre otros. El sistema de monitoreo y evaluacin del Plan de Rosario es un instrumento que fortalece la gobernabilidad democrtica, en tanto aporta informacin a sectores polticos y sociales para ejercer control social sobre las polticas pblicas y el gobierno local. El uso adecuado de las lecciones aprendidas Un elemento muy interesante de la Experiencia Rosario en relacin con la creacin de capacidades institucionales es el adecuado uso de las lecciones aprendidas y del conocimiento existente. En efecto, Rosario, de manera permanente, ha revisado mejores prcticas para extraer el conocimiento necesario y con las especificidades del
48

INTRODUCCIN

contexto disear proyectos que partan del conocimiento aprendido, lo que incrementa su eficacia en la aplicacin de los recursos disponibles. Tambin se ha valido de las redes existentes para incrementar su capacidad. Rosario ha sido protagonista en el Cideu, red de ciudades estratgicas; en Mercociudades, red de ciudades del Mercosur; en Ciudades Educadoras, red de ciudades que comparten conocimientos en materia de educacin y formacin en valores; en el Observatorio Urbano de Hbitat. Rosario se ha valido de la experiencia de Porto Alegre en los presupuestos participativos; de Barcelona, en la gestin estratgica, y todo ello le ha permitido avanzar ms rpido que otros en el logro de sus propsitos. Muchos municipios o ciudades de la Regin desechan el conocimiento apoyndose en frases que dan cuenta de convicciones tan infructuosas como habituales: somos capaces de crear nuestras propias soluciones; no necesitamos que nos vengan a decir cmo. Esto es un error en la sociedad del conocimiento y la globalizacin, que si algo permite como aporte positivo es el intercambio de experiencias, sus posibilidades de rplica y, por supuesto, su adecuacin a los contextos especficos de cada sociedad.

Ampliacin efectiva de los espacios de participacin ciudadana La Experiencia Rosario ha mostrado, como ya se ha indicado, que la estrategia de acercar el Estado a los ciudadanos mediante la descentralizacin del gobierno de la ciudad y la apertura de espacios efectivos de participacin ciudadana incrementa las posibilidades de xito de las iniciativas de desarrollo local, no slo porque genera legitimidad de las acciones y permite construir consenso, sino porque hace ms sustentables las iniciativas, en la medida en que funda un sentido de propiedad de la poblacin hacia las acciones en el largo plazo. Esta estrategia ha compensado las limitaciones de gobernabilidad analizadas. Como destaca la Agenda de Gobernabilidad Local para Amrica Latina, la participacin ampla las posibilidades de control de los resultados de los proyectos, lo que implica una mayor presin para que se lleven a cabo las acciones. Incluir esta condicin de gobernabilidad en un proyecto de desarrollo permite que las comunidades locales adquieran habilidades, construye capacidades para el trabajo en equipo, aumenta la coherencia entre las acciones y la comprensin ciudadana de los problemas locales, incre49

menta la creatividad en la bsqueda de soluciones y la pertinencia de las mismas, y aumenta el apoyo ciudadano en la medida en que elimina el malestar que producen los proyectos por imposicin. La participacin ciudadana es tambin un elemento de gerencia pblica, de gestin moderna, por lo que el anlisis conjunto de la descentralizacin y la participacin es una manera de mostrar cmo la una requiere de la otra y que las dos se dirigen a mejorar la gestin y mejorar los resultados. Todos los estudios demuestran cmo la participacin da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos organizacionales. Los procesos de participacin ciudadana de Rosario se han preocupado de disear espacios efectivos de decisin y no de consultas errticas o coyunturales, o conceptos no vinculantes. Efectivamente se disearon mecanismos que facilitaron y estimularon la participacin activa y continua. El proceso participativo tambin ha mejorado la capacidad de los ciudadanos para asumir los desaf os y aportar a la mejora de la calidad de la administracin pblica y de sus condiciones de vida. El sistema de Naciones Unidas ha reiterado que una participacin mayor de la poblacin no es ms una vaga ideologa basada en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo, una condicin de supervivencia. Rosario ha desarrollado experiencias de participacin ciudadana de tiempo atrs a pesar de algunas discusiones de carcter jurdico que an sostienen que la participacin no es posible como mtodo legal, con base en algn artculo de la Ley Orgnica de Municipalidades, que hoy contradice varios de los principios consagrados en la Constitucin Argentina de 1994, ya que expresa un viejo principio de tradicin clsica liberal que pone en contradiccin la participacin con el sistema representativo, expresado en el mandato segn el cual el pueblo no delibera ni gobierna, sino a travs de sus representantes. Estas experiencias sirvieron de base para el diseo de una estrategia ms integral y permanente. Dentro de esos antecedentes se cuentan las instancias de participacin en el sector salud, as como las jornadas de desarrollo urbano y los consejos de nios. Las autoridades locales de Rosario han concebido la participacin como un instrumento para romper la falsa dicotoma de una separacin absoluta entre lo pblico y lo privado; para que los ciudadanos sean protagonistas, se relacionen y comuniquen intereses y demandas (y no slo consuman bienes); para que creen en libertad y aporten a la construccin colectiva. La
50

INTRODUCCIN

participacin as concebida tambin tiene un contenido ideolgico que da ms poder al ciudadano y subraya el valor de lo pblico frente a las tendencias de privatizacin de determinados bienes y servicios. Los escenarios de participacin en Rosario se conciben en dos niveles: un nivel superior en el que la participacin se concreta en relaciones formales e institucionales, como las expresadas en el Plan Estratgico Rosario y el Programa de Descentralizacin, y un segundo nivel a escala barrial y distrital, en el que los actores son organizaciones sociales de base y ciudadanos y ciudadanas que reivindican y representan intereses especficos de un lugar.

El Presupuesto Participativo: los ciudadanos deciden de manera efectiva Rosario ha emprendido un proceso de participacin ciudadana que permite que los ciudadanos dispongan de manera efectiva de un porcentaje de los recursos de inversin municipales para ser distribuidos y aplicados a los proyectos y programas decididos por ellos de manera libre y de acuerdo con las prioridades que ellos han sealado. Este proyecto se ha valido de la experiencia de otros municipios de Amrica latina, en especial la ciudad brasilea de Porto Alegre, que ha desarrollado una experiencia similar desde 1989. Este programa se adelanta desde inicios de 2002, justamente en el momento en que se enfrentaba la crisis argentina de 2001, que haba trado un altsimo grado de desconfianza en la ciudadana, lo que creaba, entonces, un ambiente muy dif cil para avanzar efectivamente en una convocatoria como la que un proyecto de este tipo requera. Este hecho resalta la capacidad del gobierno local de acudir a diversos instrumentos que le han permitido mejorar sus condiciones de gobernabilidad aun en los momentos ms adversos. Se us como plataforma para el desarrollo del programa la estructura montada en la descentralizacin; as, cada uno de los distritos se constituy en una unidad de participacin dentro del Presupuesto Participativo. En esta nueva forma de realizar el presupuesto, se incorpora al proceso, desde su inicio, la participacin activa de los ciudadanos que voluntariamente desean adherir. El Presupuesto Participativo no slo permite incorporar un captulo del presupuesto decidido por los vecinos para ser presentado al Concejo
51

Municipal, sino que adems dinamiza la organizacin social, cualifica la discusin sobre los temas urbanos, da transparencia a la gestin pblica y genera una cercana relacin de los funcionarios con los ciudadanos, lo que aporta al conocimiento general de la funcin pblica y acerca la informacin sobre los dilemas y las responsabilidades que se enfrentan en los procesos de decisiones pblicas. Definir prioridades comporta valorar ventajas y desventajas y adoptar decisiones de conveniencia y oportunidad de carcter poltico y de visin de sociedad y de ciudad. El programa ha adoptado algunas decisiones operativas y metodolgicas que lo mejoran y hacen ms eficiente, tales como incorporar las denominadas reas barriales, subdivisiones de los distritos, con el fin de generar una mayor cercana de los vecinos y sus realidades a la hora de sealar problemas y debatir soluciones; asignar montos o cupos por Distrito y convertir las propuestas ciudadanas y las decisiones de los consejos en verdaderos proyectos, con lo que ello significa en materia de elaboracin tcnica y de viabilidad de ejecucin. En 2004 se incorpor el Presupuesto Participativo Joven como experiencia piloto para uno de los distritos, con el fin de generar acciones y polticas juveniles con y desde los jvenes de la ciudad, que profundicen la ciudadana y promuevan el cambio de las condiciones de participacin en las distintas problemticas por las que atraviesan. Luego de un proceso en el que se acudi a la inclusin, los jvenes eligieron representantes que, constituidos en asambleas, identificaron los proyectos que consideraban deban incorporarse en el captulo del Presupuesto Participativo del distrito correspondiente. La experiencia del Presupuesto Participativo Joven es valorada muy positivamente por lo que aporta en trminos de cultura democrtica, de promocin de la participacin entre los jvenes y de promocin misma del proyecto de Presupuesto Participativo del que forma parte. El Presupuesto Participativo de Rosario incorpor a partir de 2004 elementos desde la perspectiva de gnero con el fin de garantizar la efectiva participacin de las mujeres en este espacio de decisin ciudadana. Se defini el cupo de miembros del consejo que deben ser mujeres, que es del 50 por ciento, se promovi su formacin para incidir en definiciones del presupuesto y en la distribucin de los recursos municipales, y se incluyeron mecanismos sociales para incrementar y garantizar la participacin plena y activa de las mujeres en las asambleas. Estos componentes del proyecto se reflejaron en la incorporacin de la perspectiva de
52

INTRODUCCIN

gnero en los proyectos aprobados por los consejos, en los que se ve un incremento de temas como la violencia familiar y sexual contra la mujer, derechos sexuales y reproductivos, salud reproductiva y capacitacin en oficios dirigida a mujeres. El Presupuesto Participativo es una muy importante herramienta para modificar las relaciones ciudadano-Estado, y superar la mediacin clientelar, otorgando a sus destinatarios verdaderos poderes que se traducen en el ejercicio de derechos. Los ciudadanos dejan de ser as destinatarios de ddivas o de la generosidad de quienes ostentan el poder.

Desarrollo de nuevos instrumentos de participacin ciudadana Adems de la experiencia del Presupuesto Participativo, Rosario ha abierto varios escenarios de participacin ciudadana y desarrolla otros proyectos que tienen el mismo propsito:

El Plan Urbano Participativo por distrito, que pretende elaborar un diseo de acciones a escala acotada, con el consenso de las distintas organizaciones e instituciones barriales, a partir del programa urbano unificado puesto a consideracin de los ciudadanos por las agencias municipales, con base en lo cual se desarrolla una discusin que concluye con una Carta de Coincidencias. Nuevos modelos de gestin asociada pblico-privada con el fin de generar instrumentos y estrategias de gestin para asociar a las organizaciones con o sin fines de lucro con el Estado. Mecanismos participativos de toma de decisiones, con lo que se busca poner en marcha nuevos mbitos de participacin que amplen las posibilidades de los ciudadanos de influir en las decisiones y de participar en las mismas, para lo cual existe el propsito de avanzar en audiencias pblicas, consejos consultivos distritales, consultas e iniciativas populares.

Hctor Riveros Consultor en Gobernabilidad Local Proyecto Regional Feria de Conocimiento de Gobernabilidad Local PNUD
53

NOTAS: 1 Segn los resultados preliminares del Censo 2001, Rosario cuenta con 908.399 habitantes. El mismo registro determina para toda el rea metropolitana (Gran Rosario) 1.164.800 habitantes. 2 El Artculo 107 de la Constitucin establece: Los municipios son organizados por la ley sobre la base: a De un gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias sobre su condicin o sus actos que las establecidas por esta Constitucin y la ley; b constituido por un intendente municipal, elegido directamente por el pueblo y por un perodo de cuatro aos, y un Concejo Municipal, elegido de la misma manera, con representacin minoritaria, y renovado bianualmente por mitades; y c con las atribuciones necesarias para una ecaz gestin de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveer de recursos nancieros sucientes. A este ltimo n, pueden crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y dems contribuciones que establezcan en su jurisdiccin. Tienen, asimismo, participacin en gra vmenes directos o indirectos que recaude la Provincia, con un mnimo del cincuenta por ciento del producido del impuesto inmobiliario, de acuerdo con un rgimen special que asegure entre todos ellos una distribucin proporcional, simultnea e inmediata. Estas mismas normas fundamentales rigen para las comunas, de acuerdo con su ley orgnica propia, con excepcin de su forma de gobierno, el cual est a cargo de una Comisin Comunal, elegida directamente por el cuerpo electoral respectivo, y renovada cada dos aos en su totalidad. Queda facultada la Legislatura para cambiar con carcter general el sistema de eleccin de los intendentes por cualquier otro modo de designacin. 3 La provincia de La Rioja la reconoce desde 1986, pero en 1998 estableci una clusula transitoria que la cuestiona severamente.
e

54

U N A C I U D A D P A R T I C I P AT I VA Y E F I C A Z Derecho a un Estado municipal transparente y cercano a la gente

Mnica Bifarello1

1 Secretaria general de la Municipalidad de Rosario.

55

MNICA BIFARELLO

Gua de lectura
I II III

Introduccin: las ciudades Planicacin estratgica de la ciudad Contar con un plan, contar con una visin Plan como proceso Plan como producto Cooperacin pblico-pblica y cooperacin pblico-privada Plan Estratgico y Plan Urbano Indicadores urbanos Lecciones aprendidas Desafos futuros: Rosario, ciudad metropolitana

La reforma de la gestin local Los principios de la reforma: cambios propuestos Descentralizacin, una construccin colectiva Cambio histrico: cmo fue el proceso Consensos previos La reorganizacin territorial El diseo de la gestin descentralizada Calidad en la gestin. Modernizacin El diagnstico que deni la necesidad de la modernizacin en Rosario Los alcances de la estrategia de modernizacin El proceso de mejora continua La reorganizacin y sistematizacin de la informacin Las reas de Servicios Urbanos Los Centros Municipales de Distrito La respuesta al ciudadano: Ocina de Atencin al Vecino Profesionalizacin y capacitacin del personal Convenios de cooperacin con organizaciones no municipales Profesionalizacin y capacitacin del personal Descentralizacin operativa, descentralizacin administrativa, descentralizacin poltica Lecciones aprendidas Desafos futuros

56

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

IV

Participacin ciudadana como reconstruccin de la esfera pblica Participacin, para qu Reconstruir el pacto social Alcances y lmites de la participacin ciudadana El recorrido de Rosario en materia de participacin Una experiencia clave de participacin ciudadana: el Presupuesto Participativo El Presupuesto Participativo Joven Presupuesto Participativo y ciudadana activa de mujeres Lecciones aprendidas Desafos futuros

57

MNICA BIFARELLO

Introduccin: las ciudades

Las ciudades han tomado un papel protagnico en las ltimas dcadas del siglo XX. El lento proceso de debilitamiento de los estados nacionales, otrora estados providencia, ahora retirados de sus funciones productivas y sociales, produjo una crisis del propio concepto de lo pblico. En particular, los objetivos sociales fueron perdiendo peso en la agenda de los gobiernos nacionales, y a su vez ganaron terreno los objetivos de reduccin del dficit fiscal. En medio de esa devaluacin de lo pblico, muchos gobiernos locales, que se situaron como espacio privilegiado de las relaciones de proximidad entre los gobernantes y los ciudadanos, enfrentaron en conjunto con la sociedad civil la lucha por la defensa del inters colectivo. La ciudad asumi un papel central en la escena poltica y as lo entendieron los lderes locales y las organizaciones, pblicas y privadas. En ese contexto, Rosario asumi la necesidad de plantear desaf os inditos para la ciudad, basados en la promocin de los derechos humanos y sociales. Desde el gobierno local, el eje fue plantear la construccin de ciudadana como una lnea de trabajo que atravesara las diferentes problemticas y reas de la gestin. Se trataba de construir, desde la sociedad civil, una ciudad en la que todos los ciudadanos y ciudadanas pudiesen apropiarse y gozar de los bienes pblicos. As, la modernizacin del Estado y la participacin ciudadana, la recuperacin de los espacios comunes, la inclusin social y el desarrollo cultural, la promocin de la actividad econmica regional y la generacin de empleo, y la proyeccin internacional de la ciudad se constituyeron en lneas estratgicas de accin con un nico horizonte: lograr una sola ciudad para todos. Una ciudad que crezca, se proyecte, sea competente y competitiva, sin perder de vista el equilibrio social y territorial. La accin local tiene muchas ventajas en lo que hace a la calidad de vida de la gente. Abordar desde el nivel local cuestiones tales como la salud, la educacin, la lucha por la inclusin, la seguridad y el medio ambiente permite, en temas de resolucin tan compleja y sensible, acercar las intervenciones a las necesidades de los ciudadanos. La transparencia en la gestin y la capacidad de dar respuestas y de rendir cuentas puede exigirse con mejores resultados, ya que el Estado municipal es una cara ms concreta, real y visible. En el camino de hacer ciudades ms humanas, el gobierno local debe asumir un liderazgo, principalmente en la definicin de grandes orienta58

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

ciones y prioridades para las polticas pblicas. Se transforma as de mero administrador en un agente de desarrollo estratgico. En Rosario se coloc el nfasis en la construccin de un Estado local promotor y en el reconocimiento de que el aumento de la calidad de vida no se produce espontneamente, ni mucho menos con un criterio asistencialista basado en subsidios, sino que es el resultado de polticas sostenidas y compartidas con la sociedad civil. Ahora bien, para lograr una accin local eficaz es imprescindible perfeccionar desde la base la calidad de las instituciones de gobierno. El gobierno local debe ser competente, tanto en su propia capacidad ejecutiva para resolver los graves problemas que enfrentan las ciudades da a da, como en la habilidad de reconocer y articular capacidades dentro del Estado y con la sociedad civil. Debe ser capaz de generar una gestin estratgica, lo que implica impulsar profundas transformaciones socioculturales y sostener procesos de largo aliento que faciliten la articulacin pblico-pblica y pblico-privada.

II

Planicacin estratgica de la ciudad Contar con un plan, contar con una visin

En el mbito de gestin pblica y privada frecuentemente se ponen de moda conceptos, mtodos y tcnicas que otorgan a quienes los adoptan un sello de modernidad y eficacia. A menudo esas herramientas se desarrollan extensamente, sin un espacio crtico que las someta a revisin, y luego caen en desuso, en razn de que los actores reales no se han apropiado de ellas y en funcin de que no han pasado la prueba de la realidad. Se pueden reconocer algunas de estas cuestiones en el boom de la planificacin estratgica en la dcada del 90. Sin embargo, sin que resulte la panacea ni la solucin a todos los problemas con idnticas recetas, el Plan Estratgico es un instrumento lo suficientemente adecuado para las ciudades actuales para que slo sea considerado una moda pasajera. Efectivamente, el proceso de planificacin y gestin estratgica debe entenderse como una herramienta til para una nueva gestin urbana. Cualquier ciudad que desee embarcarse en la experiencia de la planificacin estratgica debe, como requisito indispensable, reconocerse a s
59

MNICA BIFARELLO

misma. Si se plantea la construccin de un plan estratgico slo como una profunda transformacin institucional (que de hecho lo es), sin tener en cuenta las trayectorias histricas de cada ciudad, los comportamientos de los actores reales (y no los que indica el manual) seguramente la experiencia pronto perder sustento. Es muy importante tener claro un conjunto de objetivos, pero adems, para concretar nuestras acciones, es necesario establecer iniciativas, proyectos, acciones sistemticas que, desarrolladas a lo largo de un determinado lapso, nos encaminen hacia esos objetivos. La ciudad de Rosario tuvo grandes ventajas a la hora de iniciar su proceso de planificacin estratgica, ya que haba contado con precursores en materia de planificacin urbana en las dcadas del 50 y el 60, tales como los ingenieros Montes y Mongfeld, quienes dejaron su impronta en el Plan Regulador de la ciudad. Las nuevas pocas demandaban, sin embargo, otro tipo de planificacin: una planificacin ms flexible, que pudiese adaptarse con rapidez a un escenario que cambiaba en forma muy acelerada; una planificacin abierta, que permitiese incorporar nuevos cursos de accin durante el transcurso mismo de la ejecucin del plan; una planificacin participativa, porque ya nadie poda imaginar un plan elaborado solamente por un equipo tcnico o poltico de una determinada administracin. Los planes deben sobrevivir a las administraciones. A mediados de 1995, Rosario comenz los primeros estudios hacia un Plan Estratgico para la ciudad. En 1996, con un fuerte impulso del recin asumido gobierno municipal, los principales dirigentes sociales y polticos y representantes de organizaciones de Rosario se propusieron encarar una tarea novedosa: la definicin de sus objetivos estratgicos, consensuados entre actores pblicos y privados. Por primera vez el futuro se discuta y se conceba como una tarea de toda la ciudad y se aceptaba explcitamente la necesidad de contar con un plan. El Plan Estratgico de la ciudad no buscaba sustituir al plan de gobierno, sino complementarlo con la riqueza de diversas miradas y trascender en el tiempo, ms all de una gestin. En 1998 se present el Plan Estratgico Rosario (PER), un ambicioso men de proyectos que sintetizaban las aspiraciones de la ciudad, expresando la voluntad de ms de 150 instituciones que participaron en su elaboracin en amplias instancias de debate. En el diseo del plan se comprometieron instituciones pblicas y privadas representativas de los sectores
60

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

empresariales, educativos, polticos, profesionales, sindicales, culturales, deportivos, religiosos y sociales interesados en el futuro de la ciudad. De esta manera se abra una nueva dimensin de la gestin local. Poco a poco, y a medida que el PER fue ganando visibilidad, se posicion como un mbito natural para el anlisis y el debate de los principales temas de Rosario y su regin. Desde el PER se estableci una visin: Rosario, una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, sustentada en el trabajo y la creacin, que recupera el ro y se constituye en punto de integracin y encuentro en el Mercosur. Adems, se consensuaron grandes lneas de trabajo en torno a las cuales se definieron los proyectos emblemticos para la ciudad. Las cinco lneas estratgicas fueron: construir la Ciudad del Trabajo, la Ciudad de las Oportunidades, la Ciudad del Ro, la Ciudad de la Integracin, la Ciudad de la Creacin. Se debi aprender asimismo que no se trataba slo de hacer diagnsticos y formular proyectos, sino de gestionarlos y obtener resultados concretos. Esto requiri un proceso de reflexin y debate de los actores locales, e impuso la necesidad de crear instrumentos propios, basados en las experiencias de otras ciudades, pero orientados a servir a las particularidades de sta. Sin recetas, en un constante proceso de adaptacin e innovacin, de insistencia y continuidad en las polticas y a la vez de transformaciones permanentes. En la etapa de gestin estratgica (1999-2003), las tareas centrales del Plan Estratgico apuntaron a impulsar y motorizar los proyectos, monitorear el cumplimiento de plazos y objetivos, introducir ajustes, correcciones o agregados de acuerdo a las modificaciones del contexto, y difundir extensamente el contenido del plan. Se insista en la importancia de la planificacin para marcar el camino hacia el horizonte deseado. Los resultados pueden evaluarse en dos aspectos fundamentales: el proceso y los productos. En ambos casos, los avances registrados fueron la materializacin de un esfuerzo comn de la ciudad en su conjunto.

Plan como proceso

Cules son, entonces, las capacidades adquiridas por la ciudad luego de atravesar la experiencia de la planificacin estratgica?
61

MNICA BIFARELLO

Capacidad de relacin entre los actores y, como consecuencia, de complementariedad entre la sociedad civil y el gobierno local. La planificacin estratgica y participativa consolid una cultura de colaboracin entre los diferentes agentes econmicos, sociales e institucionales que actan en la ciudad. Capacidad de crear un consenso en torno al modelo futuro de ciudad. El debate sobre la visin puede consensuarse explcitamente al inicio del proceso o legitimarse en el transcurso de la experiencia. Lo importante es compartir algunas orientaciones comunes y avanzar sobre los consensos sin negar u ocultar los conflictos. Capacidad de desarrollar un proceso de anlisis y reflexin sobre el territorio. La generacin de conocimiento actualizado, sistemtico y estratgico sobre las condiciones, fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades del espacio local, sin desconocer el contexto que condiciona su desarrollo, es en s mismo un punto fuerte para la ciudad. Capacidad de sostener y coordinar diversos mbitos de participacin ciudadana. En Rosario, el proceso de planificacin estratgica convoc a una participacin eminentemente institucional, especficamente de aquellas instituciones interesadas en debatir proyectos a escala de ciudad. Este tipo de participacin no niega otros que se dan a otros niveles, sino que debe combinarse adecuadamente con la participacin a nivel del distrito y de los barrios, de grupos de vecinos y organizaciones legtimamente preocupados por problemticas sectoriales. Capacidad de generar proximidad de los ciudadanos a la res pblica, mediante la posibilidad de intervenir en las propuestas urbanas y en su desarrollo. Implica profundizar la democracia: a una democracia basada en el voto se le suman nuevas prcticas abiertas a la participacin en torno al debate del proyecto, a su seguimiento, a su implicacin cvica.

Plan como producto

Algunos proyectos se transformaron en ejes de la accin estratgica de la ciudad y fueron priorizados para potenciarlos de modo particular. La jerarquizacin de estos proyectos se realiz por consenso durante distintas jornadas de trabajo y seguimiento del plan.
62

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

Entre las prioridades establecidas por el Plan Estratgico de la ciudad se encuentran:

La Hidrova Paraguay-Paran. El Puente Rosario-Victoria. La reconversin del Puerto Rosario. La gestin del Sistema Vial Metropolitano de Accesos a la ciudad (incluyendo los accesos internos). El Aeropuerto Internacional Rosario. La Autopista Rosario-Crdoba. El Sistema Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (Polo Tecnolgico Rosario). El Plan Rector Ambiental. El Plan Integral de Actuacin en Asentamientos Irregulares (Programa Rosario Hbitat). El nuevo Hospital de Emergencias Dr. Clemente lvarez. La preservacin del patrimonio urbano y arquitectnico. El Sistema Urbano Regional de Espacios Verdes. La reconversin urbana del frente ribereo de la ciudad (desde el Parque de la Bandera hasta Puerto Norte, incluyendo la extensin norte del Parque de Espaa y el complejo Scalabrini Ortiz). La Descentralizacin y Modernizacin del Municipio. La Agencia Regional de Desarrollo. El Ente de Coordinacin Metropolitana. La autonoma municipal. La reconversin del Sistema Ferroviario Regional de Cargas. El Sistema de Gestin Turstica. El Plan de Revitalizacin del rea Central de Rosario.

Cooperacin pblico-pblica y pblico-privada

Segn Joan Prats, desde mediados de los 90 ha ido emergiendo un consenso creciente en torno a que la eficacia de la accin pblica se fundamenta en la calidad de la interaccin entre los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Estos nuevos modos de gobernar se reconocen, segn Prats, como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interaccin pblico-pri63

MNICA BIFARELLO

vado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las administraciones pblicas pasa a ser considerada desde la lgica de su contribucin a las redes de interaccin o estructuras y procesos de gobernanza. El Plan Estratgico Rosario signific un salto cualitativo en el intento de coordinar y movilizar las fuerzas locales hacia objetivos predeterminados. Entre otras cosas, ha conseguido generar dinmicas sociales de compromiso y acuerdo novedosas, participativas e inclusivas, superando la modalidad declarativa para viabilizar efectivos cursos de accin. Esta movilizacin no debe pasar inadvertida. Por el contrario, es necesario valorizarla como un ejemplo concreto y paradigmtico de todo lo que es posible lograr cuando se articulan esfuerzos convergentes y en pos de objetivos comunes. Esfuerzos, por lo dems, no despojados de intereses sectoriales, justamente porque se trata de logros que benefician a toda la ciudad y, a la vez, promueven el desarrollo de los proyectos particulares articulados alrededor de su materializacin.

Plan Estratgico y Plan Urbano

En Rosario, como en muchas otras ciudades que atravesaron procesos de planificacin estratgica, se produjo un profundo debate sobre la relacin existente entre Plan Urbano y Plan Estratgico. En el proceso de planificacin de la ciudad se plante fuertemente la necesidad de complementar ambos planes, respetando cada uno, con sus funciones especficas. La funcin de un Plan Urbano es territorializar los proyectos, regulando los usos del suelo urbano, buscando consenso entre los actores sobre la necesidad, trascendencia y factibilidad econmica y social de los mismos. La funcin de un Plan Estratgico es centrar su labor en dinamizar e impulsar la ciudad y los proyectos econmicos, sociales, culturales y educativos para que pueda desarrollarse el modelo territorial acordado. Integra el Plan Urbano con otros aspectos que, en conjunto, conforman una estrategia de ciudad. Si existe plan urbano sin plan estratgico se corre el riesgo de definir un modelo territorial que no guarde relacin con las dems tendencias que se esperan desarrollar en el mbito urbano. Cabe destacar que las definiciones sobre el espacio pblico no tienen una connotacin exclusivamente f sica, sino que es preciso
64

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

evaluar el contenido social y cultural del uso de los espacios. Una estrategia de ciudad, por su parte, debe necesariamente incluir los principales elementos de la estructura y la dinmica del territorio urbano, es decir los elementos bsicos del modelo territorial.

Indicadores urbanos

El Programa de Gestin Urbana para Amrica Latina y el CaribeHbitat Naciones Unidas preseleccion a Rosario junto a otras cuarenta ciudades para formar parte de un Programa Regional de Indicadores Urbanos. Como resultado de este convenio de cooperacin, se desarroll un sistema de monitoreo de la gestin de la ciudad en la Oficina de Coordinacin del Plan Estratgico Rosario. El trabajo fue presentado a UNCHS-Hbitat en agosto de 2000. A mediados de 2001 Rosario recibi la designacin de Observatorio Urbano Local, por ser participante activo del Programa de Observatorio Urbano Global, de UNCHS-Hbitat. En funcin de esta experiencia, la Municipalidad elabor un instrumento para el monitoreo y la evaluacin del estado de la ciudad de Rosario en cuanto al grado de cumplimiento de planes de accin y objetivos, basado en la estrategia de ciudad propuesta. Como criterio de seleccin de los indicadores para el sistema en Rosario se tuvieron en cuenta, principalmente, aquellos del Sistema de Indicadores Urbanos de Naciones Unidas, para poder tener parmetros comparables con otras ciudades de la red del Observatorio Urbano Global. Desde ese momento se calcularon peridicamente 54 indicadores cuantitativos y 9 datos cualitativos, que intentan examinar el desarrollo de las polticas urbanas destinadas a enfrentar la pobreza, propiciar la equidad de gnero, asegurar la vivienda, mejorar el medio ambiente, fortalecer el desarrollo econmico, promover la gobernabilidad participativa y la cooperacin internacional. Para la recoleccin de la informacin necesaria para la construccin de los indicadores se cuenta con una extensa red de provisin de datos integrada por ms de cincuenta fuentes compuestas por organismos pblicos y privados, empresas de servicios, fundaciones, cmaras de empresarios y centros de investigaciones universitarios, entre otras. Los indicadores, adems, pueden ser georreferenciados, como por ejemplo aquellos cuya fuente de informacin es el Censo Nacional de Poblacin
65

MNICA BIFARELLO

y Vivienda, que permiten elaborar mapas a partir de los datos de los radios censales. El Sistema de Indicadores Urbanos para Rosario cuenta con 11 indicadores mapeados, como los de ocupacin y tenencia de la tierra, hacinamiento, acceso al agua y vivienda inadecuada, entre otros. La posibilidad de contar con un sistema de indicadores que instale el hbito de medir e interpretar los datos crea conciencia entre los actores de la necesidad e importancia del monitoreo de los avances y retrocesos de los proyectos urbanos. Adems, se constituye en un soporte para los actores locales en la medida en que brinda una respuesta concreta a las demandas de informacin calificada de investigadores, analistas e instituciones representativas del mbito local. De esta forma se contribuye tambin a la transparencia en la gestin local, brindando una herramienta para el control de las polticas.

Lecciones aprendidas

Una ciudad tambin es el resultado de prolongados perodos de gestin, que requieren planes con fuerte sustento y consenso entre los diversos sectores polticos de la comunidad. Por eso se necesita una planifica cin participativa y abierta. Esto es, en definitiva, la caracterstica, y los atributos, de lo que se ha dado en llamar la planificacin estratgica. El proceso de planificacin estratgica en Rosario permiti:

La construccin de una visin de la ciudad o, lo que es lo mismo, un modelo de futuro posible y deseable de la ciudad y de la regin, consensuado por los actores locales. La identificacin de temas crticos y orientaciones estratgicas de intervencin. El desarrollo de los proyectos clave, emblemticos o motorizadotes del desarrollo econmico, social y cultural de la regin. Un posicionamiento de la ciudad sobre el tipo de desarrollo econmico, social y ambiental La proyeccin de la ciudad en la regin, el Mercosur y el mundo.

Se aprendi adems que ms all de la formulacin del plan, que puede convertirse en un interesante men de buenas intenciones, se debe avanzar hacia una gestin estratgica. La gestin estratgica de una ciudad es
66

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

aquella que canaliza la coordinacin y cooperacin entre los actores locales; es decir entre las personas o grupos de personas que tienen capacidades para transformar la ciudad, generando sinergias. Una gestin estratgica impulsa la realizacin de los principales proyectos emblemticos o motorizadores de la estrategia urbana; y lo que es ms importante: permite que se compartan algunos criterios y orientaciones y se aumente el conocimiento sobre las principales oportunidades del territorio y la sociedad local. La informacin, convertida en conocimiento es un factor clave para la innovacin en la gestin pblica. Ahora bien, entre los lmites de la planificacin estratgica se puede sealar la tensin permanente entre conflictos, consensos e intereses. La sociedad es en s misma conflictiva y no se debe ignorar ni el conflicto ni la existencia de intereses de los actores urbanos. Por el contrario, deben identificarse con la mayor claridad posible los intereses de cada uno de los actores. Los intereses contradictorios permanecern seguramente, pero se puede encontrar siempre una situacin que permita construir consensos alrededor de algn proyecto comn. La tarea consiste en construir la unidad en la diferencia. Por ltimo, se debe sealar la necesidad de reflexionar crticamente sobre los consensos alcanzados, con la flexibilidad y apertura necesaria para reorientar el rumbo si fuera preciso, as como revisar de manera continuada la estrategia de desarrollo urbano identificada. La planificacin estratgica y la constitucin de redes de actores no son un punto de llegada, sino un punto de partida que abre mltiples caminos.

Desafos futuros: Rosario, ciudad metropolitana

Muchas reas urbanas han crecido de forma rpida sin coordinar adecuadamente la relacin entre la ciudad central y un conjunto de urbanizaciones vecinas que van configurando potentes reas metropolitanas. La ambicin de crear ciudades ms humanas tambin ser consecuencia de la capacidad de dilogo de la ciudad con su entorno metropolitano, ya que los ciudadanos circulan y habitan ese espacio sin que sus rutas laborales, sociales o culturales estn reflejadas en las jurisdicciones administrativamente existentes. Rosario es, precisamente, el ncleo central de una trama urbana ms compleja, de escala metropolitana, que comparte con un conjunto de
67

MNICA BIFARELLO

municipios y comunas vecinos. Temas como el transporte, la disposicin final de los residuos, incluso la posibilidad de abordar cuestiones ms generales, institucionales en el caso de la autonoma municipal, o de algunas infraestructuras viales, no tienen solucin razonable si son encarados desde las pticas aisladas de cada una de las ciudades por separado. La escala metropolitana se extiende inclusive mucho ms all de las localidades geogrficamente contiguas a Rosario: se extiende por lo menos 70 u 80 kilmetros alrededor de la ciudad. Con la concrecin del puente Rosario-Victoria se ir incorporando gradualmente una importante zona de la provincia de Entre Ros. El desaf o futuro en materia de planificacin estratgica para Rosario es trascender la escala de ciudad e instalar la perspectiva de Regin Metropolitana como la escala fundamental desde la cual pensar no solamente la planificacin, sino fundamentalmente las acciones, los proyectos, las iniciativas a encarar, porque cada localidad tiene sus propios proyectos y sus propias aspiraciones. Se aspira a una ciudad con progreso econmico, una ciudad con equidad donde las diferencias sociales se vayan achicando y donde se pueda generar la cantidad de infraestructuras necesaria para garantizar una buena calidad de vida al conjunto de los ciudadanos, con servicios de calidad para los propios habitantes y tambin para los visitantes. El tema es cmo se logran esos objetivos. Qu pasos, qu acciones, qu iniciativas deben concretarse hoy para que en un determinado plazo las comunidades de la regin se acerquen al horizonte deseado. Por eso es fundamental para proyectar el crecimiento futuro encontrar aquellas iniciativas que pueden motorizar el proceso de desarrollo social y econmico del conjunto de la regin. Se trata en definitiva de la elaboracin de un Plan Estratgico Metropolitano. En este sentido, ya existen antecedentes de iniciativas recientes que fueron ampliando el horizonte desde la ciudad a la regin: la constitucin de la Agencia de Desarrollo Regin Rosario, vinculada al desarrollo econmico regional; los proyectos del Programa de Grandes Aglomerados Urbanos (con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo) que convocaron a varias localidades del rea metropolitana a desarrollar proyectos que involucraran a ms de una ciudad. Y en el mbito mismo del PER, la firma del Acta de Acuerdo Metropolitano en noviembre de 2001, que signific la adhesin del gobierno provincial y de los intendentes y jefes de comuna del rea Metropolitana a apuntalar las iniciativas
68

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

institucionales de carcter metropolitano y a buscar soluciones conjuntas a problemas comunes. Indudablemente, en estas iniciativas est el germen de una planificacin estratgica de escala ms amplia, que combine la visin del presente y el futuro con la experiencia acumulada y las lecciones aprendidas. Los requisitos para elaborar un Plan Estratgico Metropolitano son:

Decisin poltica: es decir, voluntad de los principales actores polticos de la regin de transformar en conjunto la regin Rosario. Un proceso profundo de reflexin y anlisis: una tarea tcnica que incorpore la participacin de los especialistas como sustento tcnico para saber encontrar las mejores alternativas, para poder identificar aquellas oportunidades fundamentales para la regin. Una metodologa participativa que permita identificar las orientaciones estratgicas y concretar la formulacin del Plan. Entre las limitaciones ms importantes se cuentan:

La histrica fragmentacin y superposicin de jurisdicciones. La construccin de relaciones entre provincia y rea metropolitana. Las tensiones entre municipios de muy diverso tamao y signo poltico. La sospecha de imposiciones por parte de la ciudad central. La tarea es compleja. Se trata de articular actores e intereses altamente diversos que nunca compartieron un espacio de planificacin concreta. Se trata asimismo de construir confianza y generar relaciones intergubernamentales (hay quienes sostienen que no hay relaciones entre gobiernos, sino entre funcionarios que gobiernan diferentes unidades). Por eso es necesario ir primero hacia objetivos tangibles, avanzar gradualmente, aprender de la experiencia. Asumir la escala metropolitana permite potenciar recursos, superar histricos problemas y aprovechar oportunidades. Hoy el desaf o es continuar hacia la construccin de la regin-rea metro politana a travs de proyectos concretos.

69

MNICA BIFARELLO

III

La reforma de la gestin local Los principios de la reforma: cambios propuestos

Frente al agotamiento de las viejas formas estatales y de la relacin Estado-sociedad civil, cualquier proceso de reforma o reingeniera de los procesos debe plantearse cuidadosamente no slo los cmo, sino tambin para quines y para qu. Muchas reformas del Estado en los 90 fueron pensadas en forma aislada de objetivos consensuados socialmente, desde una ptica predominantemente gerencial. En el caso de Rosario, la necesidad del rediseo del Estado local estuvo ligada a los objetivos de mejora colectiva que se planteaban desde la visin de la ciudad: Rosario, una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes. Se plante entonces un modelo de reforma con orientacin al ciudadano, lo que signific considerar como sus pilares:

La descentralizacin de competencias y decisiones buscando flexibilizar la organizacin. La gestin participativa donde los ciudadanos no slo sean escuchados, sino que adems puedan tomar parte en las decisiones de solucin a sus propios problemas. La transparencia entendida como la capacidad de rendir cuentas, sobre la base de una informacin difundida democrticamente. La calidad en los servicios y procesos orientada a resolver mejor y de forma ms gil los problemas de la gente. La capacitacin de recursos humanos como factor movilizador, que apunte a mejorar las capacidades para llevar adelante una gestin estratgica.

Esta reforma de la gestin local no se hace en unos pocos das. Implica una persistencia en el tiempo y una reflexin constante sobre los procesos, dado que implica una profunda transformacin poltica y cultural.

Descentralizacin, una construccin colectiva

La descentralizacin municipal tiene tres objetivos fundamentales: Acercar la administracin a los ciudadanos para lograr una gestin ms eficiente, gil y directa.
70

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

Planificar y gestionar las polticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias especficas para la realidad particular de cada zona de la ciudad. Coordinar y articular el accionar de cada una de las reas municipales en una gestin nica a nivel del distrito. La decisin de descentralizar la ciudad de Rosario tuvo su motivacin en los innumerables problemas que ofreca la modalidad centralizada para su administracin, gestin y gobernabilidad. Influyeron en esta determinacin el tamao de la ciudad (extensin y nmero de habitantes), sus desigualdades socio-econmicas y f sicas, y la existencia de una centralidad muy fuerte y desequilibrante. La idea fue respetar lo que ya exista y orientar el proceso a lograr un equilibrio territorial, superar las situaciones de depresin o deterioro y consolidar aquellas que ya estuvieran consagradas. La descentralizacin municipal no se entendi slo como una reforma de carcter poltico-administrativo. Su implementacin present excelentes oportunidades para comenzar a desarrollar acciones especficas tendientes a alentar algunos procesos bsicos, tales como revertir los grandes desequilibrios, eliminar paulatinamente las carencias, potenciar las situaciones ms favorables e impulsar nuevos desarrollos. El proceso de Descentralizacin y Modernizacin del Estado Municipal implica instalar un proyecto de ciudad a largo plazo, una nueva forma de gestin ms eficaz, dando solucin a los problemas comunitarios mediante un acercamiento del ciudadano-vecino al Estado. Las pautas para el cambio que impregnaron el proceso descentralizador fueron:

Visin estratgica en el manejo de la organizacin. Transparencia en la administracin de los recursos. Esfuerzo para satisfacer la demanda de la poblacin. Bsqueda de consenso para la toma de decisiones.

Cambio histrico: cmo fue el proceso

La descentralizacin es una herramienta de gran utilidad para otorgar eficacia a la gestin y concretar el acercamiento del ciudadano-vecino al Estado. Desde el inicio del proceso, en Rosario se impuls un proyecto
71

MNICA BIFARELLO

integral que no se agotara en los aspectos administrativos. Se plante adems una clara referencia al proyecto global. En las discusiones de la planificacin estratgica local, el Proyecto de Descentralizacin Municipal qued consignado como uno de los proyectos estratgicos por sus consecuencias en la transformacin de toda la ciudad. Se proyectaban importantes cambios en la estructura f sica y social derivadas de la aplicacin de un nuevo modelo de administracin y gestin descentralizado. La descentralizacin impuls, simultneamente, el estudio tcnico, riguroso y sistemtico y las tareas de sensibilizacin y bsqueda de consenso de los actores involucrados en el proceso. Si bien existen importantes antecedentes internacionales en descentralizacin municipal que fueron tomados y estudiados por la gestin, se dise un modelo propio, ajustado a las necesidades locales y a las caractersticas distintivas de la ciudad. Se inici reconociendo la necesidad de integrar a actores externos e internos, y de establecer una continuidad a lo largo de diversos perodos de gobierno que permitiera la subsistencia de los procesos a los potenciales y eventuales cambios que pudiera haber como resultado de los procesos electorales y democrticos de la ciudad y del pas. El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha del proceso fue iniciado en enero de 1996, luego de la creacin del programa de Descentralizacin y Modernizacin de la Municipalidad de Rosario. A partir de all se conform la Unidad Ejecutora del Programa y se elabor el Documento Base para la Descentralizacin de la ciudad. Durante los primeros meses de 1996 se trabaj en la delimitacin de seis distritos, de acuerdo a condicionantes histricos, f sico-formativos, socio-institucionales y econmicos, relevando las necesidades y prioridades para cada zona. Tambin se pusieron en marcha experiencias piloto de desconcentracin operativa en el rea de servicios urbanos y se definieron las funciones y servicios descentralizables. Se tena en claro, por un lado, la indispensable capacitacin del personal en las nuevas formas de trabajo y de gestin, y, por otro, que era necesario descentralizar gradualmente los recursos indispensables para que el sistema funcionara sin sobrecargas. El proceso completo de descentralizacin municipal en Rosario se organiz abarcando cuatro grandes aspectos:
a)

Una reorganizacin funcional u operativa, que se dio con la creacin de un rea de Servicios Urbanos (ASU) en cada distrito. Las ASU fueron

72

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

indispensables para la primera y original desconcentracin de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios pblicos de pequea y mediana escala, para lo cual se hizo necesario formalizar algunas tareas. Por un lado, la organizacin de una cuadrilla de personal por cada distrito, y por otro, la derivacin del equipamiento e infraestructura necesarios. b) Una reorganizacin administrativa, que se desarrolla con la habilitacin de los Centros Municipales de Distrito. En esta fase de la descentralizacin, se hizo necesario cumplir con los siguientes pasos: definicin de las funciones y servicios municipales a descentralizar; clasificacin y sistematizacin de la informacin a ser incorporada con la puesta en funcionamiento de cada centro mediante la utilizacin de una nueva tecnologa informtica; reordenamiento, capacitacin y derivacin del personal afectado, y seguimiento y control de gestin mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua. c) La redefinicin de las polticas urbanas. En este sentido se trabaj en precisar los lineamientos que deban seguirse en cada distrito para impulsar los procesos de transformacin, con la concrecin de los siguientes pasos: especificacin de una poltica de localizacin de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto impacto en trminos de transformacin urbana, y elaboracin de los Planes de Distrito formando parte del Plan Urbano y encuadrados en el Plan Estratgico de la ciudad. d) La definicin de un nuevo modelo de gestin. Este modelo est asentado en dos cuestiones bsicas. Por un lado, la implementacin de mecanismos de informacin pblica, para lograr una difusin constante de los distintos pasos desarrollados y de los avances alcanzados en cada etapa del proceso. Por otro lado, organizar canales reales y activos de participacin ciudadana, para incorporar a la poblacin, efectiva y directamente, en los procesos de evaluacin, control y toma de decisin.

Consensos previos

En la experiencia de Rosario este complejo proceso implic al menos dos mbitos clave de decisin y consenso: intramunicipal y societal. En el mbito intramunicipal se propuso instalar el tema en la agenda pblica
73

MNICA BIFARELLO

local municipal como prioritario. Se hizo necesario aumentar la comprensin de que su desarrollo poda constituir efectivamente un instrumento para encontrar soluciones para los problemas comunitarios. Fue importante, por una parte, una clara y firme manifestacin de la voluntad poltica de instalar transformaciones de este tipo, basada en la conviccin compartida en el equipo de gobierno de la utilidad de la aplicacin de este instrumento. Por otra parte, era necesario tener un relevamiento del contexto que brindara cierta seguridad de que se haba llegado al momento poltico y coyuntural adecuado para su lanzamiento e implementacin. Se hizo imprescindible adems establecer negociaciones entre los diferentes grupos, reas y reparticiones de la Municipalidad, pues un proceso de descentralizacin significa compartir espacios de poder para facilitar el proceso de toma de decisin, haciendo ms eficiente la gestin. Fue necesario adems, en este primer momento, reconocer las actividades previamente descentralizadas para integrarlas al proceso. El segundo mbito de decisin-consenso estuvo relacionado con la sociedad civil local, es decir, aquellas organizaciones, entidades y agrupaciones de vecinos y vecinos individualmente; porque de su aceptacin e involucramiento depende en gran medida el xito del proceso. Vale destacar en este segundo momento la identificacin producida entre los vecinos y los distritos descentralizados.

La reorganizacin territorial

La definicin de los actuales seis distritos descentralizados constituy un primer paso fundamental, ya que signific la determinacin de una nueva organizacin territorial, que constituira una base comn para reordenar las polticas urbanas y sustentar un nuevo modelo de administracin, planificacin y gestin. Esta tarea se bas en un anlisis y reflexin de carcter interdisciplinario que permiti actualizar, sistematizar y clasificar la informacin existente. La organizacin distrital del territorio urbano no fue entendida como una nueva lnea de demarcacin de territorios distintos que se sumara a las mltiples delimitaciones ya existentes. De haber sido as, se hubiera agregado fragmentacin y superposicin de acciones. Por el contrario, los distritos descentralizados se plantearon como un campo de aplicacin de
74

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

polticas integrales, una unidad territorial que sirviera como escenario para ordenar y establecer un cuadro de prioridades, incorporando a los distintos actores sociales, individualmente o en sus diferentes formas asociativas, comprometindolos con un proyecto de transformacin para cada sector que se integre al proyecto global de toda la ciudad. La definicin de una nueva organizacin territorial basada en la delimitacin de distritos implic tambin ordenar las actuaciones en distintas escalas, determinando mbitos de gestin menor para poder redefinir las polticas pblicas, estableciendo el rol que debe cumplir cada una de estas partes en la estructura de la ciudad. Se trat no slo de un ejercicio de conocimiento o verificacin de una situacin vigente, sino fundamentalmente de la definicin de objetivos basados en proyectos o de transformacin. Cada distrito se transforma as en una unidad de planificacin, donde se pueden desarrollar proyectos que se constituyan en motor de una transformacin y que sirvan de factor de cohesin. Las zonas deban ser definidas a partir de un conjunto de variables e indicadores f sicos, polticos, sociales, histricos, culturales y econmicos que al ser interrelacionados en su conjunto delinearon los nuevos mbitos de gestin que generaran nuevas centralidades en el espacio urbano de Rosario. Desde esos nuevos espacios, el gobierno municipal podra primero planificar, gestionar, controlar y evaluar su propio accionar, y luego, tambin, impulsar sistemticamente la participacin de los vecinos. La tarea de establecer estas zonas de gestin (los distritos descentraliza dos) fue una de las acciones fundantes del proceso, en el sentido de que marc luego otras acciones y etapas. Se logr la concrecin de la misma a travs de un convenio entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario, con equipos de las facultades de Ciencias Econmicas, Ciencia Poltica, y Arquitectura, los cuales trabajaron en conjunto con el propio Equipo de Descentralizacin del Municipio. Se cont entonces no slo con una propuesta de organizacin distrital, sino con un completo relevamiento de las necesidades de cada uno de los distritos definidos, lo que permiti a la gestin municipal decidir adecuadamente la infraestructura y los recursos a asignar en cada rea de Servicios Urbanos y en cada Centro Municipal de Distrito. Con un detalle preciso del conjunto de necesidades a nivel de infraestructura, servicios pblicos, salud, accin social y cultura, se efectu una grilla de priorida75

MNICA BIFARELLO

des de cada zona y un anlisis comparativo entre las mismas a fin de ajustar criterios de equidad en la asignacin de recursos. Fue una experiencia interesante la constitucin de equipos mixtos integrados por funcionarios polticos y tcnicos de la gestin municipal y profesionales locales, as como el enriquecimiento del trabajo participativo con representantes de organizaciones de la sociedad civil y de vecinas y vecinos de los barrios.

El diseo de la gestin descentralizada

Una vez definidas las zonas, se integraron equipos nter reas municipales, novedad que tambin ayud a impulsar la descentralizacin, con el objetivo de ir enriqueciendo, haciendo ms eficiente el proceso e imprimindole una direccin nica y coherente en todos sus aspectos: definicin de los servicios y funciones descentralizables; diseo, instalacin y equipamiento de los Centros Municipales de Distrito (CMD); diseo del modelo administrativo contable de los Centros; concrecin de convenios de cooperacin con organizaciones no municipales; anlisis, diseo y desarrollo de los procesos informticos. Cules competencias, funciones y servicios que histricamente haban venido gestionndose centralizadamente haba que descentralizar y hasta qu nivel desconcentrar? El criterio organizador adoptado entonces para guiar todo el proceso posterior fue el siguiente: todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse a un nivel superior. Se estableci tambin que las funciones y servicios que se descentralizaran deban ir acompaados siempre de la capacitacin correspondiente del personal de las ASU y los CMD, que sera en cada caso la cara visible de la descentralizacin. Las tareas centralizadas seran principalmente, a partir de estos cambios, el diseo y la supervisin de los procesos, las reglamentaciones y programaciones de carcter general, as como las obras y proyectos a escala de ciudad. Para definir las funciones y servicios que deban ser descentralizados se identificaron los trmites administrativos que se trasladaran a los CMD, se elabor el plan de rediseo de los circuitos administrativos, se implement un plan de seleccin y capacitacin del personal que se trasladara a los CMD, y se defini la estructura definitiva de estos centros.
76

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

Para seleccionar los trmites que se derivaran a los CMD, se contemplaron en primer lugar aquellos que estaban informatizados o que lo estaran en poco tiempo y, dentro de ellos, se tomaron como prioridades los que concentraban gran afluencia de pblico y los que realizaba el vecino en forma personal. Luego, se fueron incorporando aquellos trmites manuales que complementaban a los anteriores o que permitan agregar funcionalidad a las oficinas y eran factibles de ser resueltos con los medios de informacin disponibles. Adems, se determinaron tres niveles de resolucin de los trmites:

Descentralizables: los que se resuelven ntegramente en el CMD. Semi-descentralizables: los que se reciben en los CMD y se resuelven en el rea central. No descentralizables: los que no se justifica o no se puede descentralizar por impedimentos tecnolgicos, porque son resueltos por personal con una capacitacin muy especfica que no se puede trasladar al CMD; o por problemas legales. El circuito administrativo debi ser rediseado dada la complejidad adquirida por los circuitos administrativos a lo largo del tiempo y para no repetir la estructura burocrtica del rea central en el CMD. La idea fue dotar a cada CMD de la mayor cantidad de funciones y servicios municipales e incorporar otros organismos pblicos y privados a fin de crear estructuras eficaces y tiles, siguiendo los requerimientos de cada distrito.

Calidad en la gestin/modernizacin

Qu significa modernizar la estructura municipal? Significa reemplazar en forma gradual pero sistemtica un estilo de funcionamiento del Municipio poco eficaz y que mira hacia adentro por otro, eficiente y con mayor vocacin de servicio al ciudadano. Modernizar la estructura municipal significa en definitiva ser capaces de percibir y responder a las nuevas demandas ciudadanas; acercar, simplificar y hacer ms transparentes las acciones del municipio, con servicios ms eficientes y con una distribucin de recursos ms equitativa. Modernizar no es simplemente cambiar mquinas de escribir por computadoras, o utilizar las virtudes del gobierno electrnico. Se requie77

MNICA BIFARELLO

re un cambio de cultura para reemplazar el viejo expediente que recorre escritorios por el archivo que recorre redes informticas. Pero la verdadera modernizacin slo es posible si a la tecnologa digital le agregamos la tecnologa de gestin que nos permita, en forma cotidiana y persistente, modificar pautas culturales y redisear procesos administrativos. La clave es tener presente el para qu de la modernizacin: modernizar no es un fin en s mismo. El tema es hacer gil y simple la respuesta del estado a travs de sus servicios a los ciudadanos.

El diagnstico que deni la necesidad de la modernizacin en Rosario

La poltica de modernizacin de la estructura del Municipio fue prioritaria en una estructura diseada a fines del siglo pasado, que involucra a 9.000 agentes, encargados de garantizar la prestacin de los servicios municipales a un milln de ciudadanos que habitan un territorio de 180 kilmetros cuadrados. Durante dcadas el aparato burocrtico municipal se haba mantenido inmutable. Esta organizacin, adems de ser antigua, rgida y pesada, se haba comenzado a tornar adems poco transparente. Las transformaciones parciales que en algunas etapas pretendieron imponrsele fueron retrotrayndose a su estado original como consecuencia del paso del tiempo, el agobio de los funcionarios o la tremenda fuerza de la costumbre administrativa. Fue necesario entonces modificar sustancialmente el contexto en que se hallaba inserta esa estructura administrativa para que el Estado municipal pudiera comenzar a romper la inercia de la oferta de un mecnico men de respuestas a las demandas de la sociedad rosarina. Adems, con las extraordinarias transformaciones producidas en el mundo de los servicios al ciudadano, especialmente a nivel de imagen, tecnologa informtica y comunicaciones, la anquilosada estructura municipal se coloc en el centro de las crticas de los vecinos. No escap a estos problemas el resto de las estructuras estatales, pero el nivel municipal, seguramente por su proximidad a los vecinos, estuvo rindiendo un examen ms exhaustivo y profundo. Era evidente que la estructura municipal no haba producido las modificaciones necesarias para adaptarse a nuevos tiempos en los que, lejos de estructuras rgidas, dominaban el cambio y la incertidumbre.
78

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

se fue el diagnstico y sos los tiempos que exigan un nuevo tipo de respuesta a las demandas de los ciudadanos. Exigan, en definitiva, generar un nuevo estilo de gestin de los asuntos municipales.

Los alcances de la estrategia de modernizacin

La estrategia de modernizacin del Estado municipal de Rosario ha sido definida por sus impulsores como: focalizada, gradual, sistemtica y consensuada. Focalizada, porque si bien el objetivo final es transformar la estructura burocrtica municipal en su totalidad, se decidi comenzar por reas clave. Se priorizaron en consecuencia las reas de alto impacto en atencin al pblico y las vinculadas a los proyectos estratgicos de la gestin. Gradual, porque supone una estrategia a largo plazo, que debe ser implementada por etapas. Sistemtica, porque requiere un mtodo riguroso de aplicacin. No se define al azar o de acuerdo a necesidades coyunturales. Consensuada, porque requiere un acuerdo entre actores, dentro de la propia estructura municipal y con los actores de la sociedad civil. El desarrollo de la poltica de modernizacin no es lineal. Encuentra a su paso obstculos, resistencias y escepticismo. El nico remedio para superar estos males es la firme decisin poltica de persistir en el intento. Ms all de ello, el proceso permite el replanteo de la relacin entre los funcionarios y agentes municipales y los vecinos de la ciudad. Se ha logrado cambiar en amplias reas de la administracin una tradicin negativa respecto de la predisposicin para atender a los vecinos en las dependencias municipales. La modernizacin permite oxigenar el estilo de respuesta de las reparticiones estatales hacia el ciudadano que ha sido clsico en Argentina. La clave es que no exista otra prioridad para un agente o un funcionario del Municipio que atender del mejor modo posible los requerimientos de un vecino. Esta es tambin una forma de democratizar la gestin y legitimar los cambios. La modernizacin debe ser en este sentido un fabuloso instrumento para luchar de lleno contra la cultura compartimentada y fragmentada en las dependencias municipales. se es el camino: la transformacin de la estructura municipal es un tema clave para conseguir transformaciones en toda la ciudad.
79

MNICA BIFARELLO

El proceso de mejora continua

En este camino, a principios de 1999 se formaliz el llamado Proceso de Mejora Continua para los Centros Municipales de Distrito que tiene como meta garantizar que la forma de trabajo para todos ellos sea la misma. De este modo se genera documentacin fcilmente comprendida por todos los responsables de las mltiples reas involucradas, y se posibilita su participacin activa y eficiente en la formulacin de propuestas. Se persigue as una gestin de calidad. La idea fue, como se dijo antes, dotar a cada CMD de la mayor cantidad de funciones y servicios municipales e inclusive incorporar otros organismos pblicos o privados, a los efectos de crear estructuras eficaces y tiles. La implementacin de un proceso de mejora continua slo es posible con la participacin y el compromiso de todo el personal y directivos involucrados. Sin embargo, es vital para que este proceso tenga xito la existencia de un equipo de personas que lo coordine. Desde esta coordinacin sistemtica se controla la calidad de los servicios existentes y se consideran las posibles modificaciones o la incorporacin de un nuevo servicio, con la interaccin conjunta del rea central de la Municipalidad a la cual pertenece el servicio. En trminos de evaluacin de necesidad y satisfaccin, cliente-calidad, debe testearse la percepcin de la comunidad y el cliente interno. La consulta permanente a la comunidad permite rectificar y redisear los procesos administrativos. Peridicamente se evala el funcionamiento de los CMD, se planifican acciones inmediatas asignando recursos necesarios para llevarlos a cabo y se informa el estado de los proyectos en curso. Los objetivos del Proceso de Mejora Continua son: consolidar y mejorar el funcionamiento administrativo y de servicio al vecino en los CMD, estandarizar acciones y procedimientos, formalizar una nica relacin con las reas centrales, y cuantificar la mejora obtenida, evaluando sistemticamente los resultados. Un proceso es un conjunto de actividades para obtener un servicio o un producto que satisfaga al cliente interno (empleado) y al cliente externo (vecino). Puede ser desde la modificacin de un trmite a la incorporacin de un puesto de autoconsulta o instalacin de la Internet en el CMD. Para implementar un proceso nuevo siempre se trabaja en equipo: personal involucrado con el nuevo proceso, directivos del CMD y repre80

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

sentantes de las direcciones centrales si es que el nuevo proceso depende de otra direccin. Implementar un nuevo proceso requiere definir un programa de actividades; disponer de los recursos humanos y econmicos necesarios; organizar al personal que participar en el nuevo proceso, capacitndolo si as se requiere; documentar todo lo relativo al nuevo proceso; generar un compromiso autntico y duradero de todo el personal involucrado; definir indicadores que permitan evaluar si el proceso se est desarrollando acorde a los valores esperados. La evaluacin peridica de los procesos permite tener permanentemente procesos de mejora continua. Por su parte, cuando se detecta un proceso con anomalas o una posible mejora a realizar en un CMD siempre se verifica y se compara con lo que sucede en los otros. Todos los trmites que se realizan en los CMD estn documentados en la Intranet (red Municipal); all se encuentran los requisitos, lugares de pago, monto de sellados y formularios a utilizar, y un llamado cursograma, con el detalle del procedimiento a realizar para llevar a cabo el trmite. De esta manera la Intranet constituye la principal herramienta de consulta para el personal (todos tienen acceso) de toda la Municipalidad, un verdadero manual de procedimientos. La actualizacin de este manual digital es permanente; cada agregado o baja de un trmite o cambio en algn requisito se graba inmediatamente en la base de datos. Los objetivos de este manual son que tanto el CMD como el resto de las reas municipales manejen un lenguaje comn y nico; que estn documentados todos los trmites y sus procedimientos administrativos; disponer de una base de datos unificada, un repositorio nico de informacin, referenciado y conocido por todos los involucrados, y tener una base para realizar las auditoras y controles internos y externos. Es necesario evaluar peridicamente los procesos para detectar anomalas y posibles mejoras. Se debe verificar que todas las reas y el personal conozcan las versiones actualizadas de los procedimientos. Un sistema de informacin eficiente es una herramienta esencial para trabajar con calidad ya que permite una mejor comunicacin, facilita operaciones y permite la toma de decisiones. Una herramienta para evaluar resultados es el sistema de turnos usado en los CMD. La alta geren81

MNICA BIFARELLO

cia obtiene los datos necesarios para la correcta, confiable y efectiva toma de decisiones, obteniendo al instante un monitoreo de toda la actividad que se est realizando en el centro, lo que le permite redistribuir recursos humanos y tecnolgicos, logrando una eficiente atencin ya que el vecino espera el menor tiempo posible para resolver sus trmites. Adems se cuenta con gran cantidad de estadsticas sobre nmero de trmites resueltos, tiempos de resolucin, distintos estados por los cuales pasa un trmite, grficos de valores mximos, mnimos, promedios, desviaciones, totales y porcentajes. Es necesario, adems, analizar, proponer e implementar soluciones para problemas detectados y sugerencias recibidas. Para ello un instrumento til es la definicin y medicin sostenida de indicadores de gestin. Conocer el grado de satisfaccin del cliente que concurre a los CMD constituye una necesidad fundamental para el monitoreo de lo realizado y el planteo de nuevas metas en el Proceso de Mejora Continua. Indicadores Internos: El objetivo de los indicadores elaborados consiste en dar cuenta de la produccin de los Centros de Distrito, estableciendo comparaciones entre los que hasta ahora estn habilitados, y sealando a su vez las tendencias que se delinean en el mediano y largo plazo. Estos indicadores se obtienen del sistema de gestin para la atencin de turnos. Indicadores Externos: El relevamiento cuatrimestral consiste en medir el grado de satisfaccin de los vecinos con los servicios brindados por el Centro Municipal de Distrito. Las encuestas al vecino son la herramienta fundamental y la informacin as obtenida constituye una va correcta para testear la percepcin de la comunidad sobre determinados aspectos que ataen a la marcha del proceso. El punto clave es lograr establecer un nexo entre los ciudadanos y la gestin, una relacin en la cual se verifique el ida y vuelta entre los diversos actores sociales y los entes administrativos. Los indicadores externos se obtienen a partir de una encuesta que se realiza cuatrimestralmente a una proporcin de los usuarios de los Centros Municipales de Distrito. Entre otros, pueden destacarse algunos sentidos que integran esos sondeos: calidad de atencin de los empleados, tiempo necesario para cumplimentar el trmite, capacidad de respuesta a los reclamos, conocimiento sobre la existencia de servicios, grado de conocimiento y apropiacin de mecanismos de participacin ciudadana.
82

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

La reorganizacin y sistematizacin de la informacin

La estrategia de actuacin en la ciudad debe vincularse con la reorganizacin y sistematizacin de la informacin. En esta tarea fue imprescindible el trabajo de reacomodamiento y clasificacin de la informacin disponible en el mbito municipal y en otras reparticiones, as como el establecimiento de cdigos comunes entre las distintas oficinas tcnicas municipales. Esto permite no slo favorecer el dilogo y entendimiento mutuo, sino garantizar el traslado de informacin sin mayores inconvenientes y su utilizacin con distintos fines, sobre una misma base organizativa. Si esta base puede compatibilizarse, por otro lado, con reas vinculadas a las infraestructuras y servicios que se encuentran privatizadas o en proceso de privatizacin, se podra contar con la informacin necesaria para el desarrollo coordinado de diferentes proyectos en forma ms fluida. Disponer en cada nuevo Centro Municipal de Distrito de la informacin necesaria no slo es un aspecto que contribuye a una mayor racionalidad y eficiencia en los servicios que se prestan, sino que se constituye en condicin indispensable del mismo proceso descentralizador. La tarea de disear y desarrollar el apoyo informtico y de comunicacin contempl dar respuesta a instancias diferentes: el soporte informtico deba garantizar el funcionamiento interno de cada CMD y su vinculacin con el distrito respectivo; deba vincular eficientemente a los CMD con las reas centrales y, finalmente, coordinar mecanismos de adaptacin y comunicacin con los dems organismos no municipales que brindasen servicios en los CMD.

Las reas de Servicios Urbanos (ASU)

Una de las acciones iniciales en el proceso de la descentralizacin fue la puesta en marcha de experiencias piloto de descentralizacin operativa. Estas nuevas unidades involucraban de modo original a varias reas del Municipio, todas ellas relacionadas con la prestacin de distintos servicios operativos, y trataban, en principio, de coordinar su accionar en un espacio f sico definido. Eran los primeros ensayos de lo que, ms tarde, sera la conformacin de las reas de Servicio Urbano (ASU) en cada uno de los distritos descentralizados de la ciudad.
83

MNICA BIFARELLO

En estas unidades descentralizadas operativas (inicialmente se establecieron dos: una en el Distrito Norte y otra en el Sur) comenzaron a delinearse los primeros esbozos de lo que sera uno de los avances ms importantes de todo este gran proceso: el cambio en la relacin vecinoadministracin municipal. Las ASU desarrollaron tareas operativas tales como mantenimiento de la va pblica, perfilado y abovedamiento de calles de tierra, nivelaciones de terreno, limpieza de basurales, desmalezamiento, limpieza de zanjas, bacheo, desobstruccin de cruces de calles, y otras tareas de pequea o mediana escala de mantenimiento de espacios pblicos. La puesta en funcionamiento de estas unidades descentralizadas operativas constituy, sin dudas, un importante paso en el desarrollo del programa. Las unidades que se pusieron en funcionamiento tenan la capacidad de prestar una serie de servicios de mantenimiento urbano de pequea y mediana escala a travs del trabajo conjunto y coordinado de cuadrillas operativas, cuyas tareas antes se encontraban fragmentadas en diversas reas del Municipio. Sus objetivos fueron: coordinar las acciones operativas de los distintos organismos municipales que actan en el mismo mbito territorial, atender las demandas concretas de los vecinos de manera cercana y participativa, aumentar y mejorar los servicios haciendo ms gil su prestacin, y llevar adelante un ensayo previo de algo que, en el futuro cercano, se extendera a toda la ciudad. La posibilidad de poner en marcha esta experiencia piloto responde a la gradualidad del proceso. De este modo, se pudieron ir generando las condiciones para que en el futuro esquema completo de los CMD y de las ASU se estandarizaran procesos, mecanismos, sistemas de informacin; se disearan procesos de capacitacin a los empleados y encargados del contacto directo con los vecinos, as como la necesidad de que se establecieran todos los ajustes necesarios frente a los primeros resultados concretos y palpables que se iban obteniendo de cada una de las experiencias. Las ASU son una de las primeras referencias concretas que los vecinos de Rosario tienen del proceso de descentralizacin. A partir de su funciona-miento se acortaron los tiempos de respuesta y se ha logrado sustituir al expediente como nico medio de contacto del vecino con la administracin. Actualmente se encuentra en funcionamiento el esquema completo, que se coron con la creacin del ASU para el Distrito Centro en 2004.
84

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

Los Centros Municipales de Distrito

En la ciudad de Rosario, un Centro Municipal de Distrito tiene las siguientes caractersticas:

Es un centro administrativo y de servicios, que facilita la resolucin de trmites y la prestacin de servicios pblicos. Es un centro comunitario, que da cabida a una multiplicidad de programas y actividades administrativas, de servicios, de desarrollo social, cultural, productivo. Es un centro de coordinacin entre las diferentes reas municipales para ese territorio particular. Es un centro de participacin ciudadana, lugar de encuentro entre las distintas organizaciones o entidades barriales. En estos centros se facilita la coordinacin de las polticas que, para cada distrito, llevan adelante las reas del Departamento Ejecutivo Municipal (secretaras de Gobierno, Hacienda, Planeamiento, Produccin, Promocin Social, Salud, y Cultura, entre otras) para impulsar los procesos de transformacin de los distintos sectores de la ciudad hacia el equilibrio territorial. Los centros facilitan la participacin ciudadana; son lugares de encuentro y debate de las organizaciones y entidades barriales para canalizar las mltiples inquietudes de las vecinas y los vecinos interesados en el desarrollo de cada sector de la ciudad. Cumplen una funcin preponderante en la organizacin y el desarrollo del Presupuesto Participativo Municipal. Cada Centro Municipal de Distrito incluye las siguientes reas:

Direccin General. rea de Servicios Administrativos y Complementarios. rea de Desarrollo Urbano. rea de Desarrollo Social y Cultural.

Los CMD son espacios comunitarios donde se desarrolla una multiplicidad de programas y actividades. El rea de Servicios Administrativos incluye oficinas de Atencin al Vecino, Mesa General de Entradas, Catastro y Obras Particulares, Registracin e Inspeccin, Trnsito y Tri85

MNICA BIFARELLO

bunal de Faltas, y Finanzas; el rea de Desarrollo Urbano coordina tareas con las secretaras de Planeamiento, Obras Pblicas y Servicios Pblicos, incluyendo una oficina especial para el Servicio Pblico de la Vivienda; el rea de Servicios Socio Culturales y de Salud articula todos los recursos y servicios de esa naturaleza con que cuenta la Municipalidad para el distrito. Tambin se destaca la existencia de otras empresas y reparticiones dependientes de otros niveles del gobierno (nacional o provincial), as como empresas privatizadas de servicios (Registro Civil, Administracin Provincial de Impuestos, Empresa Provincial de la Energa, Aguas Provinciales de Santa Fe, Litoral Gas y Banco Municipal de Rosario). La posibilidad de resolver gran parte del circuito de trmites a nivel local de cada distrito responde tambin a una intencin de redistribucin ms equitativa de los servicios y equipamientos en toda la ciudad, del mismo modo que la desconcentracin operativa de servicios urbanos de la administracin municipal. Unir estas dos cuestiones constituye un importante desaf o para el desarrollo de una gestin descentralizada. Por otro lado, la actuacin en una escala menor implica un acercamiento de la administracin a los ciudadanos, permitiendo un dilogo ms fluido con los distintos actores sociales, a los efectos de recoger las demandas especficas y asumir el compromiso de una labor conjunta para, paulatinamente, solucionar los problemas prioritarios en cada parte de la ciudad. Para el diseo del modelo administrativo contable de los CMD se trabaj siempre sobre la premisa de idear una estructura de carcter simple con mnima especializacin funcional y atenuada divisin jerarquizada. Se tuvo especial cuidado en no promover la creacin de grandes aparatos burocrticos y de no repetir la misma estructura central en cada CMD. No se trata de crear nuevas municipalidades en cada distrito sino de acercar la Municipalidad a los vecinos. No cabe repetir errores y viejos vicios de estructuras obsoletas y paralizantes a la hora de responder a nuevos desaf os. Los edificios de los CMD, por su parte, estn ubicados en una posicin estratgica, fcilmente identificables en cada distrito, de carcter simblico y representativos de un uso pblico-institucional. Cada edificio tiene su particularidad. En algunos casos se trabaj con la recuperacin de inmuebles de valor patrimonial (Distritos Norte y Centro). En otros se destaca una fuerte apuesta a la renovacin urbana del sector
86

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

donde se hallan ubicados (Distritos Oeste y Sur). Para la construccin de los edificios de los distritos Noroeste y Sudoeste se convoc a arquitectos locales. En tanto, el edificio del Distrito Sur fue diseado por el arquitecto portugus lvaro Siza, y el del Distrito Sudoeste por el arquitecto Csar Pelli.

La respuesta al ciudadano: Ocina de Atencin al Vecino

La administracin pblica se ha convertido en buena medida en algo incomprensible para el ciudadano comn. Con el fin de superar este aspecto crtico de las relaciones entre administracin y ciudadanos, abriendo la administracin a los vecinos, se consider conveniente impulsar el desarrollo de oficinas nicas especializadas en atender sus requerimientos. Esta iniciativa se denomina Oficina de Atencin al Vecino. Su principal objetivo es responder a las consultas de los ciudadanos y administrar sus reclamos, principalmente mediante la atencin telefnica. Los reclamos ingresados se gestionan va comunicacin informtica con la reparticin ejecutora, quien responde por la misma va acerca de la validez o invalidez de los mismos y su fecha probable de resolucin. Se concluye con la devolucin a los vecinos, por va telefnica, de la respuesta remitida por las reparticiones ejecutoras, conociendo en esta oportunidad el grado de satisfaccin obtenido.

Convenios de cooperacin con organizaciones no municipales

A fin de convertir los CMD en organismos tiles para la resolucin integral de las problemticas de los vecinos, y no slo de los servicios municipales, se curs una invitacin formal a organizaciones pblicas no municipales y a entidades o empresas privadas prestadoras de servicios para que instalaran dependencias o agencias desde las cuales brindar sus servicios en cada uno de los CMD. Es as que en la actualidad en cada CMD puesto en marcha el Banco Municipal de Rosario, Aguas Provinciales de Santa Fe, Litoral Gas, la Empresa Provincial de la Energa, el Registro Civil y la Administracin Provincial de Impuestos prestan de manera sostenida sus servicios y brindan la posibilidad a los vecinos de realizar tambin all sus trmites.
87

MNICA BIFARELLO

Profesionalizacin y capacitacin del personal

Una de las premisas acordadas en el diseo de la descentralizacin fue evitar que el proceso provocara el aumento del personal existente en el Municipio. La apertura de las nuevas unidades de organizacin CMD y ASU no deba implicar la incorporacin de personal nuevo, sino que el grupo de agentes deba surgir de una redistribucin de los empleados y tcnicos que ya pertenecan a la planta de personal de la Municipalidad. Un obstculo a superar era el distanciamiento del aparato municipal de la ciudad con los ciudadanos. Los vecinos juzgaban a la mayora de las dependencias municipales con cierto escepticismo. Por tanto, en un proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado, tambin en este punto se debi producir una intervencin que permitiera la adaptacin a los nuevos tiempos y que impulsara una completa transformacin de las estructuras administrativas municipales, para devolver al ciudadano la imagen de una administracin gil, eficiente, eficaz y cercana al vecino. Se puso mucho nfasis en generar espacios de capacitacin que permitieran no slo introducir herramientas nuevas y tecnologas modernas sino, sobre todo, trabajar sobre la transformacin de las pautas culturales de agentes y funcionarios. Desde el gobierno local se destacaba la importancia que revestan en este proceso de modernizacin las tecnologas informticas y de comunicaciones, pero tambin se reafirmaba que estos procesos deban ir de la mano con cambios culturales en la organizacin para poder arribar a buen puerto. As, y en el marco de una estrategia focalizada, gradual y consensuada, se jerarquiz el desarrollo integral de recursos humanos en aquellas reas que estaban siendo objeto de modernizacin. A travs de un convenio de cooperacin con el Centro Nacional de la Funcin Pblica Territorial de Francia (organismo encargado de la capacitacin de agentes municipales en ese pas) se introdujo la metodologa de Ingeniera de Capacitacin. Los responsables de capacitacin locales disearon los dispositivos necesarios para cada nueva etapa y tuvieron a su cargo los primeros procesos de reclutamiento, seleccin y capacitacin de los agentes vinculados a los nuevos proyectos de la gestin. En la mayora de los casos, estos dispositivos de capacitacin abordaron tres aspectos bien definidos:
88

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

1) 2) 3) 4)

Capacitacin en atencin al vecino. Desarrollo personal y creatividad. Capacitacin especfica para el puesto. Capacitacin informtica.

Para toda esta amplia tarea de capacitacin y segn del dispositivo que se trate, se planific la capacitacin en coordinacin con distintas organizaciones especializadas en la temtica, las cuales provean recursos humanos y materiales necesarios para cada caso. En general, los trabajos se abordaron en conjunto con la Escuela Superior de Administracin Municipal, la Universidad Tecnolgica Nacional, la Universidad Nacional de Rosario y el Instituto Federal de Administracin Municipal. Por un perodo de tres aos, desde 1996 hasta 1999, casi 1.700 agentes municipales recibieron la capacitacin informtica bsica (manejo de los procesadores de texto, planilla de clculo y navegadores adoptados por la gestin), y en lo que respecta a la capacitacin para la atencin personalizada del vecino la recibieron en el mismo lapso de tiempo unos 400 agentes cuya tarea se desempeaba en contacto con el pblico; mientras, cerca de 2.500 recibieron algn otro tipo de capacitacin especfica para su puesto de trabajo. La seleccin y capacitacin de los recursos humanos para cada CMD se realiz en ntima relacin con el relevamiento de necesidades y prioridades de cada distrito, as como de la delimitacin de competencias, funciones y servicios a descentralizar. Inicialmente se realiz una convocatoria a inscripcin voluntaria del personal municipal, a efectos de seleccionar entre los postulantes quines seran los elegidos para trabajar en la descentralizacin. Una vez definidos los puestos a cubrir y la descripcin de las tareas a realizar en cada caso, se llev a cabo un anlisis de aptitudes y perfiles profesionales del personal municipal interesado a travs de entrevistas y pruebas de oposicin, a fin de otorgar mayor transparencia y eficacia a los mecanismos de seleccin de los recursos humanos para la descentralizacin. En la seleccin se dio prioridad a aquellos empleados que demostraban buena capacitacin informtica, desempeo polivalente, capacidad de trabajo en grupo, agilidad para responder a nuevas demandas, excelente trato con el pblico. Particularmente, se tuvo en cuenta a aquellos que habitaban en el mismo distrito para el cual se haba hecho la convocatoria.
89

MNICA BIFARELLO

Fechas clave en el proceso de descentralizacin de la ciudad de Rosario 5 de enero de 1996. Creacin del Programa de Descentralizacin y Modernizacin de la Municipalidad de Rosario (Decreto N 0028). 21 de agosto de 1996. Delimitacin de distritos para una gestin descentralizada, como resultado de un Convenio de Cooperacin Tcnica entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario. 4 de noviembre de 1996. Inauguracin del rea de Servicios Urbanos, Distrito Norte (la primera de las cinco reas puestas en funcionamiento para la descentralizacin operativa). 10 de octubre de 1997. Inauguracin del Centro Municipal Distrito Norte Villa Hortensia. 12 de febrero de 1999. Inauguracin del Centro Municipal Distrito Oeste Felipe Mor. 3 de agosto de 2002. Inauguracin del Centro Municipal Distrito Sur Rosa Ziperovich. Agosto de 2005. Plazo estimado para la inauguracin del CMD Centro. Octubre de 2005. Plazo estimado para la inauguracin del CMD Noroeste. Abril de 2006. Plazo estimado para la inauguracin del CMD Sudoeste.

Descentralizacin operativa, administrativa y poltica

Se considera la existencia de tres niveles de descentralizacin: Desconcentracin, cuando la delegacin se limita a acciones y decisiones administrativas sin delegacin real de decisiones autnomas. Delegacin, cuando se transfieren slo algunos poderes y decisiones al nivel local. Y, finalmente, devolucin: cuando se confieren plenos poderes al nivel local, se le asignan recursos y se le otorga la facultad de decidir sobre programas y proyectos. Es la verdadera descentralizacin poltica; una poltica activa de descentralizacin. Si bien estas categoras estn pensadas principalmente para la descentralizacin de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales y regionales, muchos de sus aspectos pueden ser aplicables a la descentralizacin municipal. Algunos procesos de descentralizacin municipal se limitan a la delegacin de responsabilidades a unidades menores, sobre algn aspecto parcial de la gestin.
90

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

En el caso de Rosario, se encararon gradualmente tres aspectos bsicos:

La descentralizacin operativa, a travs de la creacin de las reas de servicios urbanos, en una concepcin mucho ms integral de la cuestin urbana, incluyendo obras y servicios a escala distrital que antes se resolvan luego de atravesar muchos tabiques, en forma centralizada. La descentralizacin administrativa, como una de las funciones centrales de los Centros Municipales de Distrito, junto a la descentralizacin de servicios sociales y culturales. La descentralizacin poltica, reflejada en la creacin de instituciones descentralizadas, ha dado origen a nuevas reflexiones, que seguramente no han finalizado, y que permiten cambiar el estilo de gestin, permitiendo profundizar la democracia a travs de prcticas participativas. No slo el Poder Ejecutivo ha impulsado procesos como el Presupuesto Participativo, sino que otros rganos del Estado Municipal, como el Concejo, han llevado adelante durante 2004 una ronda de sesiones en cada distrito. Los espacios locales de los distritos se han convertido en un formidable escenario con cierta autonoma para concretar iniciativas sociales innovadoras. En todos los niveles se puede apreciar claramente la diferencia entre la poltica descentralizadora adoptada y una mera desconcentracin. En primer lugar, cabe destacar que la motivacin principal de la descentralizacin municipal no fue la econmica. No fue un intento por reducir el gasto, sino que se produjo en el marco de modificaciones significativas, como un principio rector en la reforma del Estado local orientada a la calidad de los servicios y a mejorar la atencin al ciudadano. Ambos procesos involucraron, adems, la descentralizacin de los recursos econmicos correspondientes y una autonoma relativa y coordinacin permanente de las decisiones adoptadas en los distritos respecto del nivel central. En el desarrollo del proceso de descentralizacin hay un claro intento de compartir el poder con la sociedad civil local.

Lecciones aprendidas

Entre las enseanzas del proceso se puede sealar que la descentralizacin y la modernizacin del Estado local implican un giro de 180 gra91

MNICA BIFARELLO

dos en el modelo de gestin, que slo puede ser sustentable con una transformacin social y cultural que lo acompae. Esa transformacin debe abarcar desde el estilo de comportamiento de los funcionarios polticos, de los estamentos tcnicos, personal administrativo y operativo de la municipalidad, hasta los propios ciudadanos. Implica un cambio de cultura que debe llegar a toda la estructura municipal y a los vecinos y vecinas de la ciudad. No es un proceso lineal, sino que implica avances y retrocesos, y, sobre todo, est sometido a grandes resistencias, ya que los cambios profundos nunca se dan sin conflictos. Es muy importante destacar la dimensin territorial del proceso de descentralizacin. En Rosario se ha podido comprobar que la descentralizacin hace visible el territorio. Se pas de un viejo esquema donde los funcionarios decidan las acciones de gobierno encerrados en su gabinete a una nueva modalidad donde se observa a los funcionarios locales recorriendo el territorio. La informacin actualizada sobre recursos y necesidades de cada uno de los distritos y de los sectores diferenciados dentro del propio distrito permite una toma de decisiones mucho ms responsable y adecuada a la realidad y a las percepciones de quienes habitan el territorio. Por ltimo, un proceso de descentralizacin a escala local es un proceso continuo. Nunca descansa, siempre debe replantearse y evaluarse. Algunos mecanismos de construccin de capacidades que permiten este monitoreo permanente son: Hacia adentro de la estructura municipal: capacitacin en la tarea y motivacin para la misma, reglas de juego transparentes, mejora continua y planificacin estratgica. Hacia los ciudadanos: comunicacin, informacin, educacin para la participacin, gran capacidad de escucha de las necesidades y demandas, y buena capacidad de respuesta.

Desafos futuros

Se considera que el proceso de descentralizacin y reforma del Estado local en Rosario no es un proceso acabado, sino un proceso en marcha. Al haberse elegido una estrategia gradual, a casi diez aos de haberse iniciado el proceso el gobierno local se encuentra completando el conjunto de centros municipales de distrito, hitos emblemticos en la descentra92

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

lizacin municipal, que aunque no lo definen en su totalidad le dan una materializacin concreta y contundente. Actualmente se encuentran en funcionamiento tres centros municipales (Norte, Oeste y Sur); se espera para el ao 2005 la habilitacin del Distrito Centro; para 2006, la del CMD Noroeste, y se coronara el proceso con la habilitacin del CMD Sudoeste para 2007. En este sentido, esta segunda y ltima etapa que se est transitando actualmente pone a prueba los postulados iniciales y pone en crisis nuevamente la estructura, ya que al completar la gestin descentralizada se rediscute necesariamente el rol de las reas centrales en el proceso, que lejos de desaparecer asumen un rol de planificacin, diseo y supervisin. Este es un primer desaf o a asumir: considerar cmo ser Rosario cuando la gestin est totalmente descentralizada. El segundo desaf o es garantizar la sustentabilidad del proceso. Esto es, sostener la motivacin para que no decaigan los objetivos iniciales; que el gobierno local conserve la capacidad de iniciativa y la posibilidad de canalizar nuevas iniciativas provenientes de la sociedad civil. Para reforzar y resignificar esta tarea, ser necesario adems retomar uno de los objetivos iniciales de este proyecto, en el cual se ha avanzado slo parcialmente: la planificacin estratgica local a escala de distrito. Se coordinaran de este modo adecuadamente las diferentes escalas que conviven en la realidad: la metropolitana, la de la ciudad y las realidades de los distritos y los barrios.

IV

Participacin ciudadana como reconstruccin de la esfera pblica Participacin, para qu

La participacin es el proceso por el cual un nmero creciente de ciudadanos toma parte en las decisiones que hacen a su calidad de vida en la ciudad e interviene de manera orgnica en su planificacin y gestin. La tan mentada (y muchas veces poco efectiva) participacin habla, en definitiva, de los vnculos que se tejen entre el Estado y la sociedad civil, de cmo los actores estatales y sociales actan en el espacio pblico con diversos grados de consulta, negociacin y concertacin para avanzar en el mejoramiento de sus condiciones de vida. El anlisis de la participacin ciudadana nos lleva a reflexionar sobre los verdaderos cambios en la gestin local que se producen cuando se multipli93

MNICA BIFARELLO

can experiencias de ciudadana activa, entendida como acciones concretas para enfrentar los problemas, basadas en el ejercicio de derechos. Las experiencias positivas de participacin son, en definitiva, experiencias de aprendizaje social. Vivir una experiencia concreta de participacin es algo que deja en la comunidad capacidades instaladas para la convivencia social. El desaf o es aumentar progresivamente su incidencia en la definicin de polticas pblicas e integrarlas sistemticamente para no condenarlas a ser islas dispersas, o, en el mejor de los casos, acumulacin de espacios consultivos que no alcancen a contribuir a cambios ms generales. Podran ensayarse algunas respuestas a la pregunta para qu la participacin? Para profundizar y enriquecer la democracia representativa con una democracia participativa; para producir un avance de la cultura poltica de la ciudad, desarrollando los valores de la solidaridad y la cooperacin; para que los ciudadanos puedan ser protagonistas del destino de su ciudad; para aumentar la responsabilidad social pblica; para favorecer mecanismos de control de los actos de gobierno; para mejorar la gobernabilidad del territorio.

Reconstruir el pacto social No hay posibilidad de construccin de una ciudadana activa sin un compromiso de la gestin pblica. Se trata de revalorizar la idea de pacto social basado en una tica pblica: construccin de instituciones polticas y sociales y de reglas claras que obliguen a la esfera poltica y a la sociedad civil a comportase de forma provechosa para la comunidad, orientada a bienes colectivos y no a beneficios privados. Para ello, ser necesario contar con:

Mecanismos institucionalizados que hagan posible la participacin ciudadana y que establezcan con precisin derechos y obligaciones, competencias, atribuciones y lmites. Un gobierno local con credibilidad y firme decisin poltica, que asuma un papel de liderazgo y promocin del proceso de participacin y tenga un fuerte compromiso social. Una sociedad local integrada, que comparta identidades, una historia comn y una mirada hacia el futuro, valores que es necesario generar y
94

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

sostener. La tarea de promover la participacin ciudadana ser mucho ms compleja en sociedades desarticuladas, con dbiles identidades colectivas. Una vez identificado el grado de capital social de la sociedad local, ser necesario estimular y motivar a los vecinos, promover su confianza en la posibilidad de transformar la realidad y en su propia capacidad creadora y realizadora para lograrlo. Es necesario generar identidad ciudadana y esperanza en el futuro de la ciudad.

Alcances y lmites de la participacin ciudadana

La participacin ciudadana no significa delegar en la ciudadana las responsabilidades que le competen al Estado, sino ampliar la frontera de los derechos ciudadanos y darle mayor sustento a la gestin local. El Estado local tiene el rol indelegable de velar por la integridad del conjunto, as como los diversos grupos de la sociedad civil tienen una legtima perspectiva sectorial. Por tanto, se debe garantizar que los temas puedan ser tratados por sectores o grupos sin que esto afecte la cohesin del conjunto social. Es muy saludable establecer de antemano con claridad las cuestiones que pueden y deben abordarse en cada una de las diferentes escalas y utilizar en cada caso los mecanismos de participacin ms adecuados. Los mecanismos de participacin deben servir para reforzar y enriquecer la gestin democrtica de la ciudad, pero no deben en ningn caso entrar en colisin o lesionar las competencias y atribuciones de los rganos institucionales del gobierno local. Las atribuciones que se adjudiquen a los organismos participativos podrn ser de carcter consultivo o vinculante segn se reglamente en cada caso. Las representaciones pueden ser de carcter territorial o por grupos de inters (mujeres, jvenes, entre otros grupos). Los actores sociales considerados son los ciudadanos individualmente, en forma directa o indirecta; o bien los ciudadanos a travs de sus organizaciones. Una participacin amplia requiere la existencia de mecanismos que permitan ambas posibilidades, combinando los intereses individuales con los grupales o sectoriales.

95

MNICA BIFARELLO

El recorrido de Rosario en materia de participacin

Desde fines de la dcada del 80 Rosario viene llevando adelante experiencias participativas impulsadas desde diversas reas de la gestin municipal. Estas experiencias, parciales, algunas producidas en microespacios, fueron la base para orientarse a una propuesta participativa integral. Entre estas experiencias precursoras merecen destacarse: A escala de barrio, las mltiples instancias de participacin ciudadana que permitieron construir el modelo de salud pblica del Municipio, con un fuerte eje puesto en la atencin primaria de la salud y en la salud como calidad de vida ms que como ausencia de enfermedad; talleres de microplanificacin que permitieron decidir en forma compartida con los vecinos el destino de los recursos para los barrios; programas sobre educacin ambiental con escuelas y vecinales, talleres participativos en el rea de vivienda social y hbitat, programas de desarrollo social diseados y cogestionados con las organizaciones de la sociedad civil, entre otros. 2) A escala de distrito, las Jornadas de Desarrollo Urbano que posibilitaron la discusin de los proyectos urbanos ms importantes en cada distrito, los Consejos de Nios que, en el marco del programa La Ciudad de los Nios, incorporaron la voz de nias y nios en los proyectos de la ciudad. 3) A escala de ciudad, la experiencia del Plan Estratgico Rosario, con una impronta menos comunitaria y ms institucional.
1)

Estas experiencias generaron un clima propicio y un vnculo positivo con los vecinos e instituciones locales, trabajando sobre el componente educativo y preventivo e iniciando un largo y sostenido proceso de relaciones estado-sociedad civil basado en la construccin conjunta y no en el clientelismo o el paternalismo. Adems, han ido cimentando un conocimiento de los problemas y de las necesidades de los ciudadanos y como consecuencia han generado informacin sobre los recursos y capacidades para resolver los problemas. Sin embargo, al constituir iniciativas originadas desde diferentes reas de la gestin, que luego se fueron sumando y potenciando, tenan una escasa articulacin y visin de conjunto, y en ocasiones podan provocar superposicin de acciones diversas en las mismas poblaciones. A la vez, en una primera etapa se observ un mayor desarrollo a escala de barrios,
96

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

menor a escala de distrito y de ciudad y, a la vez, una falta de coordinacin de esas escalas. El avance de la descentralizacin facilit superar algunos de estos problemas, al constituirse en una referencia comn obligada en el territorio. Desde otro punto de vista, la posibilidad de convocatoria que puede generar el desarrollo de los temas ms relevantes a escala de distrito abre un campo interesante en materia de gestin. La participacin, vista desde esta perspectiva, se promovera a travs de proyectos concretos desarrollados en el marco de nuevas estructuras de gestin, posibilitando un mayor protagonismo de los ciudadanos que, de este modo, se transforman en los propios actores de esos programas. La descentralizacin se vincula entonces ntimamente con la participacin, en la medida en que se puedan combinar dos aspectos: por un lado, la intencin del Municipio de acercar la gestin a los distintos sectores de la ciudad, para conocer en profundidad las problemticas ms especficas y desarrollar un modelo de gestin ms eficaz; por otro lado, la voluntad de los distintos actores sociales de acompaar este proceso y sumar sus esfuerzos para producir transformaciones concretas en las distintas partes de la ciudad.

Una experiencia clave de participacin ciudadana: el Presupuesto Participativo

Al hablar de Presupuesto Participativo se debe hacer una referencia obligada a la ciudad brasilea de Porto Alegre, impulsora de la experiencia desde 1989. Porto Alegre se ha convertido en modelo para muchas otras ciudades a partir de esa profunda transformacin de las prcticas urbanas, reconocida internacionalmente. El presupuesto participativo es un novedoso sistema de planificacin presupuestaria, que incorpora la participacin democrtica de los ciudadanos. La ciudad de Rosario, que como se consider anteriormente ya contaba con mltiples espacios participativos en diferentes reas de la gestin, decidi avanzar hacia este modelo de cogestin, que incorpora algunos elementos diferenciadores en materia de participacin ciudadana:

Comparte la toma de decisiones sobre un tema tan concreto y tangible y a la vez tan sensible como el de la administracin de los recursos. Mejora la transparencia y la capacidad de rendicin de cuentas del gobierno local.
97

MNICA BIFARELLO

Contribuye a difundir entre los ciudadanos informacin confiable y actualizada sobre las acciones de gobierno. Involucra necesariamente para ser exitoso a todas y cada una de las reas de la gestin municipal. El gobierno municipal de Rosario decidi dar el paso hacia el Presupuesto Participativo a inicios de 2002. Era una poca dif cil, en medio de la crisis econmica, poltica e institucional ms importante de la historia argentina reciente. La ciudad, aunque en un momento complicado de sus relaciones sociales, contaba con un capital social importante que se puso en movimiento ante la convocatoria. Vecinos y vecinas, asociaciones vecinales, centros comunitarios y aun las recientemente formadas asambleas barriales respondieron al llamado. Era un momento de fuerte protesta social y de agudas restricciones presupuestarias. El hecho significativo de que la implementacin del Presupuesto Participativo se iniciara en un momento histrico de fuerte cuestionamiento a las instancias de gobierno en todos sus niveles no debe pasar inadvertido. Siguiendo las enseanzas de las ciudades que ya haban hecho camino en la experiencia, pero analizando cuidadosamente los aspectos que deban adaptarse o cambiarse para respetar la realidad social, poltica y cultural de Rosario, se present el sistema previsto para la participacin ciudadana en el presupuesto municipal. La descentralizacin sirvi de escenario privilegiado: cada uno de los distritos se constituy en una unidad de participacin dentro del Presupuesto Participativo. La experiencia gener su marco normativo: la Ordenanza N 7326/02, la cual dispuso que el Departamento Ejecutivo Municipal procediera a la implementacin del Presupuesto Participativo respetando la estructura de los seis distritos en los que se organiza la ciudad. As, cambiaron sustancialmente la forma de planificar la gestin local y los actores que disean el presupuesto municipal. Quin pensaba el presupuesto en el modelo tradicional? El Poder Ejecutivo, quien luego de recibir la aprobacin del rgano deliberante (Concejo Municipal) tena la responsabilidad de su ejecucin al ao siguiente. En esta nueva forma de realizar el presupuesto se incorpora al proceso, desde su inicio, la participacin activa de los ciudadanos que voluntariamente desean adherir. Y ms all del ncleo duro del Presupuesto Participativo la elaboracin anual de un captulo del presupuesto decidido por los vecinos para
98

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

ser presentado al Concejo Municipal, en las distintas reuniones y asambleas barriales y distritales los vecinos debaten cuestiones que estn relacionadas con la vida diaria de cada barrio y de cada distrito. Este mecanismo contribuye a aumentar el conocimiento de la problemtica urbana. El proceso del Presupuesto Participativo de periodicidad anual comienza con la primera ronda de asambleas barriales, en el mes de marzo. En ese momento, las vecinas y vecinos concurren a asambleas en lugares cercanos a su domicilio, para intercambiar ideas sobre sus barrios, sus necesidades, y las posibles soluciones. En esta misma asamblea se eligen delegados de cada rea barrial, que se denominan consejeros, y conforman, una vez terminada la primera ronda, los Consejos Participativos de Distrito (aproximadamente cuarenta consejeros en cada distrito). Durante los meses siguientes los Consejos Participativos de Distrito se renen peridicamente para trabajar sobre las cuestiones que quedaron registradas desde la primera ronda. Se trabaja en conjunto con equipos tcnicos de las distintas secretaras del Municipio, con los secretarios y dems funcionarios responsables correspondientes, y se va conformando la lista de proyectos o propuestas de obras que se pondrn a consideracin de todos los vecinos de distrito en la denominada segunda ronda. En esta etapa se analiza la factibilidad tcnica y la estimacin del monto de dinero que cada proyecto insumir. En una Segunda Ronda se convocan asambleas por distrito. En ellas, los integrantes de los Consejos Participativos de Distrito, coordinados por el director y acompaados por los equipos tcnicos de cada distrito, presentan a todos los vecinos el producto de su trabajo, y se procede a elegir cules de todos los proyectos propuestos se van a insertar en el presupuesto del ao siguiente. Una vez votados, no hay ninguna otra mediacin: existe una definicin poltica de considerar la eleccin de los vecinos, sin modificaciones, para la elaboracin del captulo de Presupuesto Participativo que integrar el Presupuesto Municipal. La puesta en marcha del Presupuesto Participativo dio un impulso renovado a la participacin de las vecinas y vecinos y enriqueci la calidad del debate sobre un tema de dif cil resolucin: determinar criterios y prioridades para la asignacin de recursos en funcin de necesidades siempre crecientes. Participacin, democracia y transparencia son objetivos ideales a los que no podr arribarse en el largo plazo sin contar con herramientas concretas en el corto plazo. El funcionamiento del Presupuesto Participativo,
99

MNICA BIFARELLO

asentado en esos principios, contribuye a avanzar hacia esos objetivos mediante un efectivo control de la gestin de gobierno por parte de los ciudadanos. Tradicionalmente, el presupuesto pblico es una especie de secreto de Estado, una cuestin reservada para tcnicos y especialistas. En los tres aos que lleva la experiencia en Rosario, miles de personas tuvieron la oportunidad de interiorizarse en detalle sobre los mecanismos de recaudacin y asignacin de gastos en el marco del programa de gobierno. Y comenzaron a orientar una porcin de la inversin pblica en funcin de las prioridades que los propios vecinos y vecinas establecieron, votando democrticamente, para cada distrito. En este marco, los Consejos Participativos de Distrito se van institucionalizando, poco a poco, como un mbito donde se analiza, se discute y se formulan propuestas sobre el gobierno de la ciudad, marcando un crecimiento cualitativo del rol de los ciudadanos en el proceso de descentralizacin. Por otra parte, se observa un compromiso ciudadano ejemplar en el trabajo cotidiano en beneficio de la calidad de vida de sus barrios. Algunos ajustes introducidos en la metodologa de trabajo a lo largo del proceso permitieron mejorar la sistematizacin y rigurosidad del proceso, as como enriquecer la participacin:

Se incorporaron las denominadas reas Barriales, es decir: se propusieron subdivisiones de los distritos a los fines de generar una mayor cercana de los vecinos y sus realidades, a la hora de proponer problemas y debatir soluciones. La definicin de las reas se realiz respetando criterios demogrficos y urbansticos, por lo tanto sirvieron para facilitar y ampliar la participacin de los vecinos en la medida que las reuniones se realizaron cada vez ms cerca de la propia casa. Tambin se contribuy a mejorar la integracin de los Consejos Participativos, ya que al provenir los consejeros de diversas reas barriales del distrito se promueve un mayor equilibrio territorial. Al inicio de cada ciclo anual, se asigna a cada distrito un monto presupuestario predeterminado. De esta manera, las vecinas y vecinos trabajan sabiendo de antemano cuntos recursos tienen disponibles para dar prioridad responsablemente a los proyectos ms urgentes. Se trabaja fuertemente en mejorar el cumplimiento de lo votado. La periodicidad anual (que impone ritmos de cumplimiento muy ajusta100

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

dos, en una administracin en la cual los procesos licitatorios requeridos para algunas obras insumen perodos de tiempo prolongados) y cierta ambigedad en la definicin de las prioridades votadas en las primeras ediciones tornaban dificultoso el cumplimiento efectivo, ms all de la voluntad y el compromiso de la gestin. Se corri el eje de prioridades presupuestarias a proyectos, con un mayor compromiso a lo largo del proceso de las diferentes reas tcnicas de la gestin, que deben determinar junto con los vecinos la factibilidad de su ejecucin, de modo de mejorar la posibilidad de cumplimiento ulterior. De este modo, los participantes asumieron el desaf o de transformar buenas ideas en proyectos concretos para el Distrito. Se convoca peridicamente una Comisin Interdistrital para producir un intercambio de experiencias e inquietudes entre los consejeros de los diferentes distritos de la ciudad.

El Presupuesto Participativo Joven

En el marco del Presupuesto Participativo, en marzo de 2004 se lanz el Presupuesto Participativo Joven como experiencia piloto para el Distrito Sudoeste. Se eligi este distrito por ser el de mayor densidad de organizaciones dedicadas a los jvenes. El Presupuesto Participativo Joven se impuls teniendo en cuenta algunas caractersticas de los jvenes en la actualidad: su escasa representacin como sector, la ruptura de los valores solidarios generada por el creciente individualismo, la estigmatizacin que sufren por la falta de reconocimiento de sus posibilidades para generar soluciones y emprendimientos, y los escasos espacios de que disponen para influir y tomar decisiones que influyan en la gestin pblica. Esta experiencia, dirigida a jvenes de entre 14 y 17 aos, se trabaj articulando las reas especficas de la Municipalidad (Centro de la Juventud, Equipo Tcnico del Presupuesto Participativo) con la colaboracin de Ciudades Educadoras de Amrica Latina y el apoyo financiero de la Agencia de Cooperacin Alemana GTZ. La misin del proyecto es generar acciones y polticas juveniles con y desde los jvenes de la ciudad, que profundicen la ciudadana y promuevan el cambio de las condiciones de participacin en las distintas problemticas por las que atraviesan.
101

MNICA BIFARELLO

Participaron de esta experiencia ms de 300 jvenes pertenecientes a los distintos barrios que conforman el distrito, involucrando a 14 escuelas y ms de 20 organizaciones. En una primera instancia se comenz con la capacitacin, difusin y convocatoria del proyecto, que se realiz a travs de las escuelas de la zona y las organizaciones juveniles del distrito. Se desarrollaron, simultneamente con el proceso de Presupuesto Participativo de la ciudad, asambleas por rea barrial. El objetivo planteado fue que los jvenes pudieran llegar, a travs de juegos y discusiones, a un primer diagnstico sobre las necesidades de su barrio, y elegir a los consejeros que los iban a representar en las etapas siguientes. En estas asambleas se eligieron 62 consejeras y consejeros barriales, conformando el Consejo Participativo Joven. La metodologa adoptada para la realizacin de las asambleas y las reuniones del Consejo Participativo Joven tuvo su marco de referencia en el Presupuesto Participativo, con variantes adaptadas al pblico al que va dirigido. El Consejo Joven realiz reuniones peridicas a lo largo del ao para debatir las ideas y elaborar los proyectos que seran sometidos a votacin. Cumplida esta etapa, los consejeros se reunieron con el intendente de la ciudad y funcionarios del gabinete municipal para exponerles las ideas surgidas de este proceso y entregarles los proyectos para su evaluacin. En la asamblea final del distrito, los consejeros explicaron el proceso a travs del cual llegaron a la elaboracin de los tres proyectos que luego se pusieron a consideracin de los presentes, a saber: la creacin de un centro cultural, la realizacin de talleres para jvenes, y la creacin de un centro tecnolgico. El resultado de la votacin otorg la mayora a los talleres para jvenes. Los resultados de la primera experiencia de Presupuesto Participa-tivo Joven fueron altamente positivos. Por una parte, aport a la ampliacin de las capacidades de los jvenes participantes para lograr una inclusion social y poltica, a partir del reconocimiento de sus derechos como ciudadanos y el fortalecimiento en las relaciones entre el Estado local y las organizaciones juveniles de la sociedad. Adems, cre un espacio formal de participacin, promovi y difundi el Presupuesto Participativo, y gener un espacio de discusin sobre la democracia participativa, los derechos ciudadanos y el control de gestin sobre los asuntos municipales.

102

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

Presupuesto Participativo y ciudadana activa de mujeres

La reivindicacin del derecho a la ciudadana activa y su ejercicio por parte de las mujeres es una necesidad y una exigencia de la democracia en la actualidad. La rgida divisin tradicional de los roles sociales que atribuye a las mujeres lo domstico, lo privado dificulta que las voces femeninas sean escuchadas en lo pblico y las relega a lugares de ejecucin, reservando a los varones los lugares de decisin. En el marco del Plan de Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Varones 2001/2004 que se viene desarrollando en la ciudad se incluy en el Presupuesto Participativo la proporcionalidad de gnero en la eleccin de los miembros de los Consejos Participativos de Distrito (50 por ciento). Adems, durante 2004 se inici una experiencia que tiene como objetivo incentivar la participacin de las mujeres en los mbitos de decisin, incorporar su punto de vista en las polticas pblicas, fortaleciendo su presencia y participacin activa en los espacios pblicos. Para su desarrollo se integraron las reas municipales especficas (rea de la Mujer, Presupuesto Participativo). Las acciones estuvieron dirigidas a fortalecer y sostener la participacin de las mujeres, capacitndolas para incidir en definiciones del presupuesto y en la distribucin de los recursos municipales. En funcin de esos objetivos se plantearon diversas actividades, tales como talleres participativos de sensibilizacin realizados en los seis Distritos, jornadas de capacitacin en perspectiva de gnero a las consejeras electas en el Presupuesto Participativo, estrategias de comunicacin para fortalecer la presencia de las mujeres en los mbitos pblicos. Se incluyeron asimismo mecanismos sociales para incrementar y garantizar la participacin plena y activa de las mujeres en las asambleas del Presupuesto Participativo, tales como ludotecas infantiles. Este espacio como mecanismo social para incrementar la participacin de las mujeres en el Presupuesto Participativo demostr su efectividad, ya que la permanencia de las mujeres en las asambleas fue del ciento por ciento. La participacin fue aumentando progresivamente, logrando a travs de los talleres y las capacitaciones planteadas mayor autoestima, informacin, reconocimiento de sus propias posibilidades y potencialidades. Como resultado del proceso, adems de una entusiasta participacin, se destaca la incorporacin de diversas iniciativas con perspectiva de
103

MNICA BIFARELLO

gnero en los proyectos aprobados para el ao 2005. Estos proyectos tomaron en cuenta problemticas como la violencia familiar y sexual contra la mujer, derechos sexuales y reproductivos, salud reproductiva y capacitacin en oficios dirigida a mujeres.

Lecciones aprendidas

Los sostenidos y profundos debates pblicos a los que fue sometido el Presupuesto Participativo en Rosario dejaron como enseanza que es una herramienta en continua construccin. Tambin mostraron un singular y creciente sentido de apropiacin del mecanismo por parte de los propios participantes. Consustanciados con las necesidades de su Distrito, las consejeras y consejeros han generado nuevos vnculos entre organizaciones y actores con problemas similares y en otros casos se han autoconvocado para desarrollar nuevos proyectos o canalizar inquietudes a nivel urbano, cultural y social, ms all de lo propuesto desde la administracin municipal. Esta apropiacin es constante y progresiva, a medida que se construye confianza entre los vecinos y la gestin. Numerosas experiencias de participacin que luego no son tenidas en cuenta a la hora de las decisiones tornan dbiles las motivaciones para la participacin ciudadana y producen desgaste. El Presupuesto Participativo ha permitido adems avanzar hacia una verdadera gestin asociada. Del trabajo mancomunado de los Consejos Participativos y de los funcionarios y tcnicos de las distintas unidades ejecutoras municipales surgen la planificacin y coordinacin de proyectos concertados, y el seguimiento y fiscalizacin de las acciones previstas. Se construyen capacidades en los actores involucrados. En los diferentes momentos que hacen a la elaboracin del presupuesto los ciudadanos y ciudadanas mantienen reuniones con secretarios, directores y coordinadores de rea, entre otros funcionarios, para interiorizarse sobre cuestiones que hacen a las problemticas barriales que desean establecer como prioridades presupuestarias. El intercambio de conocimientos brinda a los vecinos herramientas para poder comprender todos los aspectos operativos que hacen a la planificacin del Presupuesto General de Gastos y Recursos del Municipio y, a los funcionarios, un mapa real de aquellas necesidades y carencias ms sentidas. Es perfectamente posible
104

UNA CIUDAD PARTICIPATIVA Y EFICAZ

y deseable, entonces, trabajar en forma participativa cuestiones que en una visin tradicional estaban reservadas a complejos procedimientos tcnicos. El Presupuesto Participativo genera condiciones propicias para evitar cualquier intento de corrupcin al incorporar el control social de las acciones de gobierno. Y aunque en el caso de Rosario no ha sido medido, se estima que este proceso redundar en una nueva cultura poltica, no basada en relaciones regidas por el clientelismo poltico o patrimonialistas, o en la necesidad de mediadores polticos para lograr el acceso de la poblacin a los bienes pblicos.

Desafos futuros

Esta es una experiencia que debe aprender de s misma, en varios sentidos. En primer lugar, por la ineludible dimensin educativa de la participacin ciudadana: participar es aprender. En segundo, porque la posibilidad de reflexionar crticamente sobre el proceso participativo evitar su cristalizacin. Por ltimo, porque la posibilidad de profundizar procesos de educacin popular ligados a estas experiencias funcionar como un mecanismo de discriminacin positiva, de manera que la participacin efectiva y la incidencia en las polticas pblicas no queden reservadas slo a un sector de la poblacin con mejores recursos materiales y simblicos. El Presupuesto Participativo es, adems, un formidable emergente para profundizar el debate sobre democracia representativa y democracia participativa. Son complementarias o excluyentes? Es necesaria una combinacin de ambas para avanzar hacia la gobernabilidad democrtica? No se condiciona a menudo el debate sobre la validez de la participacin a las limitaciones que nos impone el modelo de democracia representativa, asumido como nico parmetro? Cualquier estrategia propuesta puede vaciarse de contenido real si no est clara su orientacin poltica. El desaf o ms importante ser avanzar hacia un nuevo modelo de democracia que genere las condiciones necesarias para una nueva relacin entre Estado y sociedad civil que tenga en cuenta la inclusin social, apuntando a revertir los altos niveles de desigualdad; la capacidad de producir resultados socialmente deseados,
105

MNICA BIFARELLO

reconciliando la accin estatal con las necesidades sociales; la redistribucin del poder y la reasignacin equitativa de los recursos. Para ello hace falta imaginacin, creatividad y horizontes ambiciosos, combinados con una alta dosis de responsabilidad y sentido comn. Metodologa del Presupuesto Participativo en Rosario
Actividad Fecha Materiales de trabajo Informe de cumplimiento de obra de los aos anteriores. Ideas de proyectos para cada distrito. Participacin de las reas municipales Se invita a participar a los miembros del gabinete. Se considera fundamental la participacin de coordinadores de cada secretara en los distritos, en carcter de asistentes y observadores (la discusin en talleres es de los vecinos/as). Presencia de secretarios, subsecretarios y directores si se requiere. Coordinadores de cada secretara en los distritos.

Asambleas primera ronda (entre Marzo-abril. 30 y 40 asambleas barriales).

Trabajos de Consejos Participa- Todo el ao. tivos de Distrito y Comisiones de Seguimiento de Obras. Capacitacin de Consejeros y Consejeras. Entrega de proyectos para evaluacin de las secretaras. Abril-mayo.

A demanda de los Consejos.

Informacin sobre diferentes reas municipales.

Junio-julio.

Primera versin: listado de pro- Las reas tcnicas recepcionan yectos. propuestas y estudian la factiSegunda versin: chas de pro- bilidad tcnica y econmica. yectos. Las reas municipales correspondientes explican la factibilidad/no factibilidad y trabajan con los vecinos en la redenicin de proyectos. Informes de factibilidad. Se elaboran en el distrito.

Factibilidad.

Julio-agosto.

Confeccin de listas de votacin Agosto. de la segunda ronda. Segunda ronda de asambleas distritales. Agosto-septiembre.

Listado de proyectos con su bre- Se invita a participar a los ve descripcin y monto estima- miembros del gabinete. Se condo. sidera fundamental la participacin de coordinadores de cada secretara en los distritos, en carcter de asistentes y observadores. Listado de proyectos votados, en orden de prioridad, con su breve descripcin y monto estimado. Tcnicos del Presupuesto Participativo y rea de Hacienda del Municipio. Apoyatura de las dems reas municipales.

Elaboracin del captulo de Pre- Hasta el 30 de septiembre, supuesto Participativo y eleva- segn la Ley Orgnica de Municin al Consejo Municipal para cipalidades. su aprobacin.

106

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO Aportes a la construccin de una gobernabilidad democrtica

Mario Rovere

El siguiente texto fue realizado por el autor con la colaboracin de la licenciada Mara del Carmen Tamargo y el aporte de funcionarios de los equipos tcnicos de la Secretara de Salud, coordinados por Nora Redondo. 107

MARIO ROVERE

Gua de lectura
I II III IV V VI

Sumario Introduccin Algunas precisiones Los antecedentes La Asociacin Mdica de Rosario, un actor y un escenario signicativos El marco referencial

La experiencia Rosario: un relato institucional a. 1989-1995: una etapa fundacional o hay todo por hacer La recuperacin de los hospitales El fortalecimiento de la atencin primaria La vocacin por el debate y la participacin b. 1995-1999: una etapa de institucionalizar o cmo armar el rompecabezas? Creacin del Instituto de la Salud Juan Lazarte Fortalecer las redes, ms all de la referencia y la contrarreferencia Calidad centrada en el ciudadano c. 2000-2004: inventando el futuro y capeando una crisis que pone a prueba En 1999 se inaugura el Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias (Cemar) Una sala de situacin La descentralizacin de la ciudad
VII

Conceptos clave en los postulados de poltica de salud Pensar y hacer desde los derechos La transicin desde lo normativo a lo estratgico

VIII Conceptos clave en la gestin de la poltica de salud IX

Resultados y desafos

108

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

Sumario

Se presenta a consideracin del lector una experiencia de desarrollo en salud impulsada por la gestin municipal de Rosario que exhibe quince aos de un rumbo sostenido y estabilidad poltica. Se trata de una apuesta fuerte por la salud, considerada como un bien pblico. La experiencia, entre sus rasgos principales, es una poltica orientada por el concepto del derecho a la salud, plasmada a travs de diferentes medidas, muchas de ellas interesantes en s mismas. Sin embargo, su principal valor est en su integralidad, complementariedad y alineamiento con el derecho a la salud. Podra destacarse, en un primer repaso, la preservacin, recuperacin y ampliacin de la infraestructura edilicia de los hospitales propios algunos de ellos histricos, la reafirmacin de la atencin primaria y la expansin muy significativa de los servicios de primer nivel, la generacin de redes de servicios con cambios relevantes en la cultura de la organizacin, un sistema centralizado de emergencias, un sistema de turnos programados, el desarrollo de programas poco frecuentes en una gestin municipal dirigidos a la salud de la mujer, a la prevencin y el control del sida, a la prevencin y tratamiento de adicciones, a la asistencia integral a las personas con capacidades especiales, etctera, un sistema de adscripcin activa de pacientes, y la promocin y fortalecimiento de la participacin de la poblacin. Se suman a ello la creacin del Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias (Cemar), de referencia para los servicios de primer nivel; el Instituto Lazarte, centro especializado en la investigacin, docencia y cooperacin tcnica en el campo de la salud pblica; un centro propio de produccin de frmacos (el Laboratorio de Especialidades Medicinales); la asociacin con otras ciudades de Amrica (Mercociudades), Europa (a travs de las relaciones con Barcelona o con el proyecto Urbal), y de otros lugares, a travs de redes internacionales como las de municipios saludables, hospitales amigos de la madre y el nio o las redes argentina y panamericana de secretarios municipales de salud. stas, entre otras, constituyen un conjunto de iniciativas, prcticas y aportes que merecen conocerse y que, brevemente, recorreremos en este trabajo. Otras dinmicas menos visibles que el modelo de gestin del trabajo en salud como la gestin de calidad centrada en el ciudadano, unidades centralizadas de abastecimiento de alimentos y lavandera para toda la red se complementan con iniciativas globales del gobierno municipal y
109

MARIO ROVERE

tienen alto impacto sobre la salud. Podran citarse entre ellas el Presupuesto Participativo, los Centros Crecer, el Programa Rosario Hbitat, y el proyecto La Ciudad de los Nios. Estos y otros rasgos han hecho de Rosario una ciudad que ha concentrado la atencin de quienes estn interesados en la construccin de nuevas formas de gobernabilidad democrtica, con inclusin plena de la salud pblica en el logro de ese cometido.

II

Introduccin

La experiencia de gobierno desarrollada por la Municipalidad de Rosario durante los ltimos quince aos incluye de manera singular su componente de salud pblica, no slo por la relevancia de esta rea que se manifiesta en una apreciable proporcin del presupuesto, sino porque en muchos aspectos la propia gestin de gobierno ha construido parte de su identidad a partir de la importancia otorgada a la salud pblica en una dcada en la que el gobierno nacional se desentenda de ella. Esto no quiere decir que la accin en salud se encuentre necesariamente en el centro de la escena. Al contrario: una parte relevante de los resultados en salud justamente se han logrado por formar parte integral de una accin mancomunada que ha generado mltiples sinergias entre diferentes reas de gobierno. En este contexto la inclusin plena de salud en un modelo de desarrollo humano sustentable ilustra adecuadamente hasta qu punto se trata de un nuevo paradigma de desarrollo en el cual no hay a priori un sector dinmico, sino que es la relacin entre ellos la que genera las mencionadas sinergias necesarias. Dar testimonio y reflexionar sobre esta extensa experiencia y la invitacin a escribir este captulo en el marco de la Feria de Gobernabilidad me sorprenden gratamente, pero me plantea un complejo desaf o, ya que a pesar de acompaar durante varios aos con simpata los esfuerzos e incluso haber participado en algunos momentos de la gestin de salud del municipio, no resulta nada sencillo ofrecer una mirada justa, ponderada; si no neutral, al menos lo ms objetiva posible, sobre un caso que sin lugar a dudas se destaca en el marco de la salud pblica de la Argentina y que ha movilizado la voluntad y el entusiasmo de miles de personas, trabajadores de salud de todos los niveles y organizaciones barriales y comunitarias.
110

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

He acompaado la gestin de Rosario con particular intensidad entre los aos 96 y 99, retomando en 2002, siempre desde el mbito acadmico y de cooperacin generado por el Instituto de la Salud Juan Lazarte, una institucin portadora, protagonista y a la vez testigo de las transformaciones que aqu se produjeron. Una duda inicial se present al pensar cmo seleccionar un enfoque que puediese ofrecer al lector interesado en la problemtica de la salud pblica y/o las nuevas tecnologas de gestin y gobierno una mirada y un conjunto de informacin que le permitiese sacar sus propias conclusiones sobre esta experiencia, a la vez que mover la curiosidad para visitar personalmente las instituciones o los programas de su inters, hablar con los protagonistas, intercambiar experiencias y formar su propio juicio sobre las cosas. En estos casos la balanza suele inclinarse hacia la provisin de informacin estadstica que la gente habitualmente asocia con la mirada objetiva. Sin embargo, desde otro punto de vista, las modificaciones favorables en la produccin de servicios y en los resultados sanitarios no constituyen los principales rasgos para comprender esta experiencia. La variedad de rasgos en la construccin del caso Rosario es muy amplia e incluye desde la produccin de insumos, provisin de servicios, accesibilidad, articulacin entre los servicios y gestin del trabajo, hasta la propia produccin simblica o discursiva; muy relevante sta por ser no slo un reflejo de lo que se ha realizado, sino tambin un producto-proceso en s mismo, de carcter contracultural en el marco de los discursos sanitarios dominantes de los 90. La dificultad requiri establecer una precisin del punto de vista de quien esto escribe: un analista interno-externo que, como tal, ser seguramente injusto en trminos de la mirada exhaustiva que se requiere para describir el esfuerzo de ms de 3.800 trabajadores de salud durante casi quince aos de gestin; una prdida que intentar compensar con una mirada externa, ms panormica, en cierto modo comparativa, que coloque la gestin Rosario en perspectiva, dentro de lo que ocurra en la Argentina, y tambin fuera de ella, durante los aos que nos ocupan.

III

Algunas precisiones

La experiencia de salud que se presenta se inscribe dentro de una gestin de la Municipalidad de Rosario llevada adelante por un gobierno de
111

MARIO ROVERE

orientacin socialista que se extiende desde 1989 hasta la fecha. Pero, cul es la pertinencia de este recorte?, hasta qu punto la definicin del perodo no resulta arbitraria o no expresa un simple posicionamiento poltico?, en qu medida no se trata de un clsico borrn y cuenta nueva, desconociendo el valor de lo que se hizo antes? En este caso particular parece que el corte puede explicarse por la existencia de un real punto de inflexin, en parte construido por el gobierno inmediatamente precedente. Para ello quizs resulte til precisar que diversas fuentes coinciden en relatar que el gobierno anterior al que nos ocupa haba hecho pblico su deseo de deshacerse, es decir, de cerrar algunos servicios pblicos de salud y de transferir otros de la Municipalidad (en ese momento bsicamente hospitales) al mbito del gobierno de la provincia de Santa Fe. Este hecho resulta muy relevante por al menos dos consecuencias inmediatas. Por un lado, muestra que hubo un cambio marcado respecto del rumbo que haba tomado el anterior gobierno municipal en materia de poltica de salud: la diferencia entre querer deshacerse y querer hacerse cargo de la salud. Por otro, muestra que la decisin de brindar servicios de salud al menos en el marco constitucional y poltico vigente en la provincia de Santa Fe constitua y en buena medida an constituye para un municipio una verdadera opcin poltica; mucho ms llamativa en una poca y en un contexto en el que casi no existen otros municipios en la provincia de Santa Fe que se hagan cargo de la produccin directa de servicios de salud, y los pocos casos existentes se limitan a prestar servicios en centros sanitarios. Estos hechos ilustran hasta qu punto a diferencia de las otras provincias grandes del pas como Buenos Aires o Crdoba, que presentan una experiencia ms extendida de municipios brindando servicios de salud la decisin de fortalecer y desarrollar un sistema de salud municipal constituy para la gestin que recin se iniciaba una decisin poltica alejada de una simple obligacin poltica o constitucional. Debe adems incluirse en el anlisis que el intento de desmantelamiento del gobierno precedente ayud a crear un clima de debate y una fuerte resistencia de los trabajadores de salud, especialmente en el caso del Hospital Carrasco, un efector especializado en el tratamiento de enfermedades transmisibles que se pensaba cerrar para cambiarle su destino sanitario.
112

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

Esto galvaniz la conciencia sanitaria de los profesionales y los funcionarios y marc ms fuerte an el compromiso de quienes posteriormente resultaran sus sucesores, muchos de los cuales participaron activamente de los movimientos de defensa de dicho hospital. Comenzaba la dcada del 90 y con ello un clima nacional e internacional muy poco propicio para la salud pblica. Las reformas estructurales propuestas con inusual dureza y una abundante oferta de crditos blandos por parte de los organismos internacionales de crdito a determinados pases encontraban en la Argentina una fervorosa adhesin por parte del gobierno nacional, decidido a sobreactuar un alineamiento slido con Estados Unidos y a aplicar todas las polticas de ajuste prescriptas para la poca. La crisis de la hiperinflacin que tuvo en Rosario uno de los escenarios ms intensos otorgaba una legitimidad excepcional a esos primeros aos del gobierno nacional, que luego se reafirmara al cortarse drsticamente una historia inflacionaria de ms de 30 aos. En ese contexto, Rosario mostr, desde el inicio de la gestin del Partido Socialista Popular, una orientacin diferente: la salud pblica se constitua en uno de los ejes centrales de la gestin y as lo que podra suponerse en otros tiempos una decisin razonable adquira en ese caso el carcter de un desaf o de carcter contracultural para la poca que nos ocupa.

IV

Los antecedentes

Rosario haba padecido durante las dcadas del 70 y 80 una reduccin significativa de la presencia del sector pblico en nmeros absolutos y relativos, a expensas de un crecimiento de la capacidad instalada de los sectores privados y de la seguridad social (especialmente los hospitales del PAMI). La infraestructura de hospitales de la ciudad tiene una tradicin de ms de cien aos, asociada al carcter de ciudad puerto, y combina una relacin que se ha mantenido pareja en complejidad, camas y centros de primer nivel entre la infraestructura municipal y la provincial. Las polticas de salud en la provincia y el municipio sufrieron los diversos avatares que a lo largo de las dcadas condujeron a la configuracin de un sistema de salud fragmentado, con sobreoferta de factores, exclusin creciente en la cobertura de la seguridad social, y con programas nacionales y provinciales parcelares.
113

MARIO ROVERE

La recuperacin de la democracia no trajo para la dcada del 80 medidas significativas que revirtieran este panorama, y en el caso especfico de la gestin municipal esto se vio agravado por una falta de intencionalidad poltica de resolverlo.

La Asociacin Mdica de Rosario, un actor y un escenario signicativos

Ya en plena dictadura, la Asociacin Mdica de Rosario haba sido un caso excepcional de resistencia, habindose constituido en su seno un ncleo de estudios sobre la realidad, en buena medida integrado por acadmicos e investigadores que haban sido marginados de la Universidad por razones claramente ideolgicas. Fue en este contexto que el Centro de Estudios Sociales y Sanitarios (CESS) desarroll en algunos campos una fuerte tarea de investigacin y problemticas que, luego, resultaron temas clave de la agenda pblica de Rosario. Me refiero a temas tales como recursos humanos y mercado de trabajo en salud, epidemiologa y atencin primaria, entre otros. El mismo CESS sostuvo en pocas muy dif ciles una revista que lleg a ser muy influyente en el campo de la salud pblica y las ciencias sociales, llegando a constituirse en la publicacin argentina sobre temas de salud pblica ms conocida en el extranjero: los Cuadernos Mdico Sociales de Rosario. Esta publicacin lleg en dos pocas diferentes a los ochenta nmeros, cumpliendo un papel trascendente, haciendo accesible al mbito de Rosario y de la Argentina el conocimiento de la produccin intelectual de autores relevantes del mundo entero, representantes de un pensamiento progresista en campos como la salud pblica, la epidemiologa y las ciencias sociales. No es un secreto que la Asociacin Mdica especialmente desde la recuperacin de la democracia intent erigirse en un actor relevante e influyente en la constitucin de las polticas de salud en Rosario y en Santa Fe, pero fue precisamente durante el gobierno socialista en la Municipalidad de Rosario cuando ello se concret. Al respecto, Nstor Arroyo, por entonces secretario general de la Asociacin Mdica de Rosario, relata: La Asociacin Mdica de Rosario, entre otros principios histricos, siempre ha entendido a la salud como un bien social y como un derecho innegociable de la poblacin
114

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

toda. No puede ni debe ser campo de disputa de ningn sector ni estar sujeta a intereses fragmentarios o partidistas. Desde este enunciado explica luego: En esta oportunidad (se refiere a la asuncin del gobierno de Hctor Cavallero ocurrida luego de la crisis nacional de 1989, que golpe a Rosario con particular intensidad) podemos decir con satisfaccin que fuimos escuchados por las autoridades municipales y esto nos motiv para profundizar la tarea en una accin interdisciplinaria e interprofesional estructurada en cinco grupos: recursos humanos, epidemiologa, hospitales (los mismos que en el gobierno anterior se pretendan transferir), atencin primaria de la salud y carrera sanitaria municipal Al mismo tiempo, las autoridades del Ejecutivo requirieron de la Asociacin Mdica la participacin activa en la tarea a desarrollar, mediante el aporte de un importante grupo humano en cargos de diversos niveles y responsabilidades. Fiel a su trayectoria, la Asociacin Mdica acept esta convocatoria, concretando as una participacin permanente, reclamada, y que por distintas circunstancias histrico-polticas nunca hasta entonces habamos logrado. El CESS haba comenzado durante los aos previos una tarea de capacitacin avanzada en temas como planificacin estratgica y desarrollo de recursos humanos, este ltimo en colaboracin con la Organizacin Panamericana de la Salud. En este programa de capacitacin que constituye un antecedente importantsimo para la posterior creacin del Instituto Lazarte participaron varios de quienes seran luego funcionarios del gobierno municipal.1

El marco referencial

Resulta un desaf o poder aportar desde estas pginas una mirada original para la lectura de un proceso que, entre muchas de sus peculiaridades o rasgos distintivos, se ha pensado a s mismo desde sus propios responsables poltico-tcnicos y ha plasmado muchas de sus reflexiones en documentos y publicaciones que reflejan y relatan la experiencia de formulacin y gestin de la poltica de salud en estos ltimos quince aos. Por ello, esta reflexin se sustenta en algunos ejes conceptuales que creo adems han impregnado la experiencia de gestin de la Municipalidad de Rosario en general y, en particular, la gestin en el mbito de la salud pblica de Rosario: por un lado el enfoque estratgico y por otro
115

MARIO ROVERE

algunas consideraciones que apuntan a caracterizar tanto la gobernabilidad como las prcticas de buen gobierno. Desde el enfoque estratgico se parte del supuesto de que cualquier accin o intervencin en el mbito de la salud es necesariamente una intervencin en el campo de lo social, y esto supone inevitablemente establecer un espacio multidimensional, heterogneo, fragmentado, en el cual es relevante la presencia de otros que actan, piensan, deciden. Esa relacin con otros se vuelve entonces un eje vital que dinamiza y da sentido y direccionalidad a los procesos. Podra decirse que desde la mirada de quien es responsable de la accin poltica en un territorio dado, esa presencia de los otros puede ser considerada o no, pero desde un enfoque estratgico, ese juego de vinculacin y de relacin entre actores constituye la arena en la cual se confrontan y acuerdan visiones, objetivos y acciones, poniendo en juego la propia identidad y subjetividad de cada actor. Es decir que no se pueden ignorar las subjetividades si se pretende alcanzar algn grado de objetividad; no se podra ser riguroso en el conocimiento de la realidad si se ignora algo que la realidad hace evidente. Por lo tanto, la consideracin de los otros es un punto de partida significativo en ese clculo que precede y preside la accin. Es decir: es una premisa central en la planificacin-gestin-evaluacin de la poltica. El enfoque estratgico imprime un sentido de transformacin de las prcticas, de democratizacin y creatividad en los espacios de formulacin y gestin de polticas, ampliando el espacio de incidencia a partir de abrir el juego a la diversidad, representada y expresada a travs de los actores sociales. Pensar y actuar desde el enfoque estratgico requiere o provoca un cambio en la cultura de la organizacin, generando en el transcurso del proceso resistencias y conflictos, pero en los casos en los que logra superar los obstculos promueve espacios de mayor autonoma y de democratizacin de los mbitos de decisiones y de saberes. En otro plano de anlisis es importante considerar que la formulacin y ejecucin de polticas es un proceso en el cual los fines y los medios al menos desde el punto de vista terico se integran de manera coherente como un todo organizativo, de modo tal que una mirada reflexiva sobre un proceso de construccin y ejecucin de poltica no puede dejar de considerar los propsitos el sentido de la poltica, los procedimientos o mtodos o tecnologas de gestin, y las formas de organizacin de las instituciones responsables de dicha poltica. A esta integracin coheren116

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

te entre sentidos/propsitos, procedimientos y organizacin se le podra agregar tambin los resultados, ya que toda accin planificada se justifica en gran parte a partir de los resultados, es decir a partir de lo que logra transformar en torno a los propsitos de los cuales parte. La planificacin es considerada desde mi perspectiva de anlisis como una herramienta, resignificada, para la transformacin, y se pueden destacar algunas cuestiones sustantivas a tener en cuenta:

Concebir la planificacin como un campo interactivo de actores. Concebir el poder como una categora vincular que circula en ese campo. Detectar y poner resguardos al etnocentrismo entre hacer planes para otros y planificar con los otros. Poner el nfasis en el futuro como objeto de construccin y de sentido para la prctica cotidiana de la planificacin, ms que como instancia de prediccin o previsin. Incorporar la dimensin histrica de los procesos sociales para la comprensin y explicacin de las situaciones del presente en relacin con la intervencin. Identificar mecanismos aptos para desarrollar la cooperacin y competencias a favor de los destinatarios de las acciones. Fortalecer los grados de libertad y autonoma que la planificacin puede generar por sobre los determinantes ms estructurales, institucionales y polticos. Rescatar la autocrtica como proceso complejo a partir del cual se definen permanentemente nuevas alternativas. Apostar a la innovacin en las formas organizativas establecidas que son las que ponen restricciones a la autora, la creatividad e iniciativas de los sujetos.

Cunto de ello es posible en el mbito pblico? El caso de Rosario es atractivo para calibrar y dimensionar cunto y cmo es posible, y cules son las condiciones necesarias para que algunos de los rasgos de estos procesos puedan ser efectivamente implementados. La produccin de polticas, las relaciones sociales y los procesos de trabajo son aspectos significativos que se interrelacionan y pueden dar cuenta del xito o fracaso de una experiencia de gestin en el mbito pblico.
117

MARIO ROVERE

Estas consideraciones que se proponen desde el enfoque estratgico permiten establecer nexos con las ideas y caracterizaciones que se han venido discutiendo en torno a las nociones de gobernabilidad y buen gobierno. La nocin de gobernabilidad segn documentos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) entraa el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas. Y comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante las cuales los ciudadanos expresan sus intereses y ejercen sus derechos. Existe una asociacin estrecha entre ambas nociones y el fortalecimiento de los procesos de democratizacin en Amrica latina, y con los postulados que orientan el paradigma desarrollo humano sustentable. La experiencia de Rosario se inscribe en este proceso de transicin y consolidacin del proceso democrtico en Argentina y se asocia fuertemente a la bsqueda de un modelo de desarrollo social, econmico y cultural que se presenta como contracultural en el contexto de predominio de los postulados neoliberales sostenidos por el gobierno nacional y buena parte de los gobiernos provinciales. Segn Naciones Unidas, el desarrollo humano sustentable y el buen gobierno son conceptos indivisibles. El desarrollo humano sustentable implica que las personas, los ciudadanos, estn en el centro de la concepcin de poltica, son el eje del desarrollo, y significa adems la ampliacin de las oportunidades para todas las personas de una sociedad; implica la generacin de un mbito que haga posible que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas. Implica adems construir una tica de la diversidad en un contexto de justicia social y equidad en el acceso a los bienes y servicios. Es una forma de entender las polticas sociales entre ellas la de salud como vnculos entre el crecimiento econmico y la distribucin equitativa de los beneficios del crecimiento, en convivencia armnica con el medio ambiente. El fortalecimiento y la consolidacin de sistemas que promuevan el desarrollo humano sustentable entraan la necesidad de apuntalar la gobernabilidad de las sociedades y desarrollar prcticas de buen gobierno. El buen gobierno define los procesos y estructuras que orientan las relaciones polticas y socioeconmicas. Esto se refiere a la asignacin y
118

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

gestin de los recursos para responder a problemas colectivos, y parece haber coincidencia en que entre las caractersticas principales asociadas a las prcticas de buen gobierno se cuentan las siguientes:

Participacin. Orientacin hacia el consenso (hace que las decisiones acerca de las prioridades polticas, sociales y econmicas sean resultado de acuerdos en la sociedad). Transparencia. Respuesta a las necesidades de los interesados. Equidad, eficacia y eficiencia. Perspectiva estratgica (de largo plazo) en relacin con la gobernabilidad y el desarrollo humano.

Estas premisas, que definen y caracterizan el desarrollo humano sustentable, a su vez requieren la implementacin de acciones consistentes de modo tal de evitar las contradicciones entre los postulados y las prcticas, entre el diseo de polticas y la expresin programtica de las mismas. En suma, requiere estrategias coherentes que velen por el sentido y la direccionalidad del desarrollo. Algunas de las estrategias consistentes con dicho paradigma son:

Coordinacin de polticas desde un enfoque integral (articulacin de sectores sociales, actores y estrategias). Desarrollo de sistemas de informacin integrales (mejora de los sistemas de identificacin y caracterizacin de la poblacin vulnerable, la oferta de servicios, las condiciones de accesibilidad y el monitoreo de las acciones programticas). Desarrollo de capital humano (acceso y mejora del ingreso de las familias, de la salud y la educacin). Desarrollo de capital social (fortalecimiento de la capacidad de organizacin y participacin social). Desarrollo de marcos regulatorios que garanticen accesibilidad (normas).

Por otra parte, no se puede dejar de sealar que en el marco de la globalizacin la gobernabilidad no es una cuestin que queda acotada al mbito especfico y particular de un Estado ya sea nacional, provincial o
119

MARIO ROVERE

municipal. Como proceso histrico remite a una creciente vinculacin e interdependencia de las sociedades entre s. Esta se expresa en el campo econmico, financiero y cultural, fortalecida por la inmediatez de las comunicaciones. Segn algunos autores, en las ltimas dos dcadas dos tendencias mundiales cambiaron radicalmente el contexto macroeconmico: la globalizacin de las economas nacionales y la democratizacin de las sociedades civiles. La globalizacin tiende a desgastar la capacidad de los estados nacionales, particularmente aquellos alejados de los centros globales del poder econmico, para manejar las economas nacionales con efectividad dentro de sus propios lmites territoriales, porque ya no tienen control de las variables macroeconmicas cruciales que los afectan. La democratizacin, por otra parte, estimula nuevas aspiraciones para una efectiva participacin en todos los aspectos de la toma de decisiones y el ejercicio del poder del Estado por todos los sectores de la sociedad expandida en comunidades locales y zonas subnacionales. El desacuerdo entre estas dos fuerzas necesita armonizarse sin que los estados enfrenten la posibilidad de una nueva crisis de legitimidad. Otros sostienen que la globalizacin aumenta los problemas de gobernabilidad ya que los Estados-nacin se encuentran atendiendo las demandas externas de los mercados y acreedores, al mismo tiempo que deben responder tambin a la ampliacin y fragmentacin de las demandas internas. Este proceso global impregna y condiciona todos los espacios, impactando tambin en la redefinicin de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en un contexto social signado por la heterogeneidad y la fragmentacin. La sociedad argentina ha vivido un proceso creciente de heterogeneizacin de sus estructuras sociales en relacin con un sistema econmico, poltico y cultural excluyente, que alter la relativa homogeneidad estructural alrededor de las relaciones salariales, acompaado todo esto por una fuerte desvalorizacin de lo pblico en el Estado, en aras de una privatizacin de la vida econmica. El crecimiento del papel del mercado ha implicado procesos de privatizacin de lo pblico, en los que se ha observado una individualizacin de la sociedad que convierte la solidaridad en individualismo, la cooperacin en competencia y la homogeneidad en fragmentacin. Se ha provocado un
120

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

proceso de descomposicin del tejido social donde la vida familiar, el accionar comunitario y la solidaridad social se fueron erosionando. La tarea del Estado, en todos sus niveles, es la de encontrar los equilibrios entre los efectos (positivos y negativos) de la globalizacin y proporcionar un mbito social y econmico nacional estable, particularmente para las personas ms vulnerables. En muchos casos sta es una deuda pendiente entre muchas otras, pero en el caso de Rosario se pueden leer varias de las premisas que definen y sustentan un marco de desarrollo humano sustentable y buenas prcticas de gobierno; en el recorte especfico que nos convoca, es la gestin de salud en los ltimos quince aos de gestin municipal. Por ltimo, resulta necesario resear algunas cuestiones que ataen especficamente a las ideas fuerza en pugna en el campo de la salud pblica durante ese perodo, permitiendo esto, tambin, situar el grado de distancia que la propuesta de Rosario significaba en ese contexto. Los 90, para los analistas de las polticas de salud, constituyeron una de las pocas ms complejas y dif ciles por la cantidad de rasgos contundentes que en parte son fruto de una estrategia discursiva tendiente, intencionadamente, a someter a una suerte de canibalismo los conceptos y nociones ms caros al pensamiento sanitario. As, se ha visto incrementar la exclusin social con argumentos que propiciaban la equidad; hemos visto transferir el costo de los servicios a quienes menos tienen con lneas argumentales que hablaban de justicia social; se ha escuchado que la solidaridad no tena que ser entre pares ni entre generaciones, sino de uno consigo mismo en el tiempo (argumento utilizado para privatizar los aportes jubilatorios). A pocos aos del lanzamiento de Salud para todos y de la promocin de la atencin primaria como una estrategia prioritaria para su logro, los cambios polticos de la denominada revolucin conservadora, corporizada por la fuerte asociacin de los gobiernos de Estados Unidos y Gran Bretaa, mostraron seales contundentes de que no estaban dispuestos a tolerar las polticas liberales e igualitarias de los organismos internacionales, utilizando como smbolo y como mensaje para las otras agencias a la Unesco, a la que le quitaron el apoyo poltico y econmico. De este modo, se dispusieron rpidamente a cambiar la correlacin de fuerzas en el mbito de las Naciones Unidas, concediendo al Banco Mundial un rol de cooperacin tcnica y formacin de polticas que hasta entonces no haba tenido y que rompa las reglas de juego entre orga121

MARIO ROVERE

nismos de cooperacin tcnica (Pnud, OMS, Fao, Unesco), los fondos (Unicef, Unfpda) y las instituciones monetarias y crediticias de Breton Woods (FMI, Banco Mundial). En ese contexto el Banco Mundial comenz a construir una lnea propia de influencia en salud que adquiri fuerte visibilidad en 1993, ao en que lanza su informe anual totalmente dedicado al tema bajo el nombre Invertir en salud. El gobierno nacional, luego de una etapa de indefinicin en la que ensay con varios ministros ajenos al sector, termin por hacer suyas las recomendaciones del Banco Mundial, lo que ayuda a entender un poco ms cabalmente el nivel de osada y de contraste de este por entonces pequeo actor el gobierno local de Rosario que pretenda tomar el derecho a la salud como bandera. Un escenario en el que se puede poner de manifiesto cmo se trabajaban estas contradicciones es justamente la posicin del gobierno local frente a una de las iniciativas que lleg a ser una nave insignia de la poltica nacional de salud: el hospital de autogestin. Inspirado en las modificaciones que los gobiernos conservadores intentaron aplicar al Servicio Nacional de Salud en Gran Bretaa medidas all conocidas como internal markets, el hospital de autogestin fue una ingeniosa ingeniera, aos despus mejor explicada por la propia representante del Banco Mundial en Argentina, Myrna Alexander: Se trata, cuando no se puede privatizar, de propiciar un comportamiento privado en el sector pblico. El plan del Banco Mundial tena varias dimensiones que involucraban diversos ministerios; por un lado, un ingenioso sistema de registro que permitira identificar a los realmente pobres, nicos que merecan ser subsidiados por la atencin gratuita; por el otro, se proclamaba una serie de rasgos que deba tener un hospital que se autoprivatizaba y comenzaba a competir por la incorporacin de recursos genuinos. A sabiendas de que en un pas federal es dif cil obligar a las provincias, se gener un sistema de estmulos para la incorporacin voluntaria y se aprovech para ello una audaz jugada del Ministerio de Economa de la Nacin, que obligaba a ingresar todos los aportes a la seguridad social por la Direccin General Impositiva/Administracin Federal de Ingresos Pblicos; de esa manera se creaba un circuito previo en el cual, si una obra social no justificaba tcnicamente el no-pago a un hospital del sistema de autogestin, el Ministerio de Salud de la
122

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

Nacin procedera a pagarlo, descontndolo de sus ingresos. Una posibilidad que el ministro de la poca luego reconoci fue muy poco utilizada.2 Para esa poca, la Municipalidad de Rosario estaba interesada en expandir su base de recursos y gener para ello desde sus inicios una instancia: el Centro nico de Facturacin (CUF), por lo que al principio se vio interesado en las ventajas ofrecidas por el gobierno nacional, aunque pronto percibi los efectos deletreos para la accesibilidad y para el funcionamiento en redes que el modelo de hospital de autogestin entraaba, razn por lo cual el acuerdo no fue ratificado. Se decida as pagar el precio por la autonoma para fijar polticas de salud en un contexto desfavorable en que adems los recursos no sobraban. As y todo, una mejor organizacin del CUF acompaando la tendencia de mediados de los 90 que se benefici por un clima favorable al pago de los servicios gener un aumento de la recaudacin3 que dur hasta que los sindicatos lograron desbalancear la correlacin de fuerzas y hacer caer al ministro de Economa. Independencia de criterios sin confrontaciones innecesarias, balance ajustado de pros y contras de cada iniciativa de poltica de los gobiernos nacional y provincial, y un excelente dilogo tcnico con las instancias programticas, basado en un ajustado apego a las normas tcnicas adecuadamente sustentadas, comenzaron a configurar un patrn que emergi como estrategia. Cuando uno reconstruye el conjunto de conocimientos que componen el corpus acadmico de la salud pblica tiene la sensacin de estar frente a un conjunto de saberes, experiencias, tecnologas, instrumentos, dispositivos que parecan tan considerablemente universales, tan arraigados en la historia de los pases, que tal vez ni los propios sanitaristas estbamos preparados para enfrentar una poca tan desestructurante, que hizo que la defensa de estos valores pasara en poco tiempo de ser pro culturales a ser fuertemente contraculturales. Por eso, no ha sido infrecuente que mientras las conducciones polticas de los ministerios se ocupaban de crear obstculos y preparar jugadas en general descriptas como de la vieja poltica (poner un centro de salud provincial a dos cuadras de uno municipal, inaugurar centros con equipamiento prestado o anunciar la construccin de hospitales fantasma), los cuadros tcnicos y los jefes de programas de esos mismos ministerios manifestaran su entusiasmo y reconocimiento por la serie123

MARIO ROVERE

dad y responsabilidad con que se hacan las cosas y hasta por el aporte extra de recursos que Rosario aportaba. Es que en muchos casos la iniciativa antisanitaria no consegua permeabilizar ni las estructuras tecno-burocrticas de los propios ministerios. Oszlack lo seala de una manera mas grfica, indica que hay una poca en la que el Estado quiere, aunque no puede, garantizar el derecho a la salud, lo que abre un gran espacio poltico para las herramientas tcnicas que construyan esa posibilidad, ese hacer posible. El problema es cuando uno ingresa a otra poca en la que el Estado ni quiere ni puede garantizar en nuestro caso la salud. Para la poca que nos ocupa podra decirse lo mismo de muchos otros derechos sociales, como el derecho a la educacin o a la alimentacin. Las reformas sectoriales en salud de los 90 han generado una enorme cantidad de estudios generalmente orientados a la polmica sobre los aciertos y los errores en la aplicacin de las propuestas. No existen sin embargo estudios igualmente extensos sobre las resistencias mltiples, reticulares y hasta heroicas a esas reformas desde el campo popular y desde experiencias de gobierno de diferente escala que pagaron el precio de desalinearse de la arrolladora operacin cultural, econmica y poltica de los 90. En ese sentido, la Reforma Sanitaria Brasilera mostr para la misma poca una alternativa de construccin del derecho a la salud y de un Sistema nico de Salud, que naturalmente no tuvo la misma difusin, pero cuyas experiencias y avances estuvieron de alguna manera presentes y formaron parte del caudal de experiencias internacionales aprovechadas por la gestin sanitaria de Rosario. A pesar de y quizs por lo acontecido en dicha dcada, hoy se piensan redefiniciones y actualizaciones que sealan la vigencia, a veinticinco aos, del documento de Alma Ata, hecho que contrasta con el olvido de otros documentos emblemticos de la dcada del 90. Muchas gestiones municipales, frente a la opcin o la alternativa de involucrarse ms activamente en el campo de la salud pblica, retroceden ante la complejidad del tema, la incertidumbre, o el propio rdito poltico, comparado con otras acciones de gobierno ms visibles. Sin embargo, la incorporacin de la salud pblica a las gestiones municipales es un campo muy promisorio y ser con mucha probabilidad parte de la agenda de los prximos aos. En el contexto de las polticas de los
124

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

90, sobre las que ya hemos abundado, pas inadvertido, o al menos con poca visibilidad, que para 1996 el gasto consolidado de los municipios en la Argentina an sin incluir entre los municipios a la Ciudad de Buenos Aires ya haba superado al gasto nacional en salud. Un dato importante desde el punto de vista econmico, sin correlato en el campo poltico, ya que los municipios no logran reunirse como para hacer jugar ese peso relativo, e incluso han sido desplazados del lugar que haban logrado en el Consejo Federal de Salud en aos recientes. Nuevamente el contraste con Brasil es muy interesante, ya que ese pas defini a mitad de los 90 una poltica activa de municipalizacin de la salud que incluye convenios que involucran activamente a los municipios en las polticas, generando mltiples espacios de participacin social en salud y traspasando recursos genuinos nacionales y provinciales (estaduales) a los municipios. Una municipalizacin activa de la salud por parte de la Reforma Sanitaria Brasilera, contrastada con lo que bien podramos llamar una municipalizacin pasiva (casi por default) en el caso de la Argentina, o al menos de algunas de sus provincias. Por ltimo, la combinacin de una fuerte orientacin hacia la salud pblica con gobernabilidad democrtica y estabilidad es una mezcla muy interesante que merece ser considerada. La historia sanitaria argentina muestra algunos ejemplos como el caso de la provincia de San Juan o la provincia de Buenos Aires en los 60 o Neuqun en los 70 y 80, en donde se conjugan estos rasgos. Se trata de provincias, pero resulta interesante recorrer su historia para detectar ese punto clave a partir del cual se instala una suerte de crculo virtuoso que hace que las iniciativas en vez de competir entre ellas generen sinergias y se potencien. Hasta los programas verticales nacionales o internacionales por definicin generadores de disfluencias y generalmente monotemticos consiguen ser adecuadamente reabsorbidos por sistemas de salud coherentes, responsables y razonablemente organizados. Desde estas consideraciones preliminares, elegimos algunas coordenadas que recuperan los relatos de los mismos protagonistas, recogen sus convicciones y sus reflexiones acerca de la experiencia compartida, y los colocan en un esquema de interpretacin que pretendemos muestre algunas conexiones y entramados que les permitan a los protagonistas, y a quienes estn deseosos de intentar desaf os similares, visualizar los ejes sustantivos sobre los cuales pensar el diseo y la gestin de la poltica de salud.
125

MARIO ROVERE

VI

La Experiencia Rosario: un relato institucional

La experiencia en salud de Rosario cuenta con varios trabajos que la describen en sus diferentes dimensiones y es nuestra intencin tomar, en tres momentos diferentes de la gestin, algunas medidas, dispositivos o institucionalidad generados que consideramos particularmente relevantes o pertinentes para los objetivos de este trabajo. Dista de ser un trabajo exhaustivo y es muy probable que deje de lado otros aspectos tan o ms importantes desde la perspectiva de los actores o el inters de los lectores; previendo ello se aaden algunos apartados con resmenes tcnicos de las iniciativas que aqu no se mencionen y resulten de mayor inters para el lector. La idea del surgimiento de las iniciativas por orden de aparicin no significa dejar confinadas las mismas a ese perodo. Por ejemplo, en el caso de la atencin primaria es evidente que puede y debe trazarse su historia en los tres perodos ya que se ha constituido en un mbito de resonancia especfico de las diversas contingencias y coyunturas por las que atravesaron la ciudad, la gestin y el pas.

a. 1989-1995: una etapa fundacional o hay todo por hacer

Los primeros rasgos de la gestin de salud de Rosario sealados por todos los relatos hacen referencia a los ejes que se acuerdan aun antes de asumir formalmente el gobierno y que marcan una direccionalidad que se conserva hasta el presente. En la apertura del II Congreso La salud en el Municipio de Rosario, en 1991, Hermes Binner sealaba: Rosario no est desprotegido de recursos naturales, cientficos y tecnolgicos. Pero requiere de un sistema de salud solidario, participativo, que permita arribar a la equidad. Necesitamos ordenar los servicios de salud partiendo de temas clave, como la descentralizacin, participacin, red de servicios, atencin primaria, epidemiologa, carrera sanitaria, hospitales. Testimonios de los doctores Hermes Binner, Mnica Fein o C. Bloch, en distintas entrevistas, resultan ilustrativos de la transicin del 89: No haba da en que los hospitales municipales no salieran en el diario por problemas o quejas de los usuarios; si uno se internaba
126

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

haba que llevarse todo, le daban una lista de medicamentos y otra con los insumos y el material sanitario que tena que traer; ms que centros de salud existan viejos dispensarios que se denominaban estaciones sanitarias; un cartel con una disculpa por la ausencia de profesionales era el espectculo ms frecuente que uno poda encontrar en los dispensarios; la centralizacin era tan importante que durante los encuentros para la transicin se encontraron con que los medicamentos estaban guardados en el despacho del secretario de Salud; cuidalos, le dijeron al secretario entrante, porque es todo lo que hay.

La recuperacin de los hospitales

Aunque parezca un conjunto de acciones poco visible, la rehabilitacin de los hospitales en trminos de planta f sica, equipamiento, insumos, regularizacin de guardias, descentralizacin administrativa, actualizacin tecnolgica, erradicacin de pequeos o grandes focos de corrupcin, regularizacin de planteles y educacin permanente represent un trabajo inicial y de mantenimiento imprescindible para ganar credibilidad en la sociedad y en los propios equipos de salud. Una concepcin que gui a la gestin, dentro de un marco de austeridad, era que si exista una tecnologa eficaz para resolver un problema de salud, la Municipalidad deba tenerla, porque para muchos vecinos los servicios pblicos representan la nica oportunidad de resolver sus problemas. De tal manera que la Municipalidad se volc a conseguirla con el mismo ahnco con el que trabaj la expansin y el fortalecimiento de la atencin primaria hacia la rehabilitacin de sus seis hospitales. Las direcciones de hospitales fueron confiadas a personas con ascendente profesional dentro de los mismos, convocados por una gestin que se precia de no haber puesto ningn cuadro poltico en esa tarea. La idea era profesionalizar la gestin de los servicios de salud, una concepcin que luego sin dudas influira a la hora de concretar la fundacin del Instituto de la Salud Juan Lazarte, que entre otras tareas se concentr en la formacin de recursos humanos en el campo de salud pblica, gestin de servicios de salud y epidemiologa. El trabajo en el desarrollo de gestin hospitalaria cont con el precoz apoyo del doctor Pablo Bonazzola un experto en administracin hospitalaria que ya haba sido director del Hospital Ramos Meja en Buenos
127

MARIO ROVERE

Aires, quien trabaj en varias dimensiones relevantes, incluyendo los proyectos ms ambiciosos, como el nuevo Hospital de Emergencias Clemente lvarez y el Cemar. Otro apoyo sistemtico fue el brindado por el doctor Adolfo Chorny en el rea de costos hospitalarios, una herramienta a travs de la cual se establecieron significativas modificaciones en la organizacin y eficiencia de los servicios de salud.

El fortalecimiento de la atencin primaria

Con respecto a la atencin primaria, se hace mencin como antecedente a una investigacin evaluatoria del CESS. Esa investigacin se hizo en dos hospitales y sus correspondientes centros de salud, en ella participaron dos personas que fueron muy influyentes en definir el sentido de este desarrollo: Mara del Carmen Troncoso y Ena Richinger, quien ser la primera directora de Atencin Primaria y contina hasta el momento como asesora de la Direccin. Troncoso tena una slida formacin en salud pblica: graduada de la prestigiosa Escuela de Salud Pblica de Chile, haba sido consultora de la Organizacin Panamericana de la Salud en Centroamrica y ya era un referente en el rea de epidemiologa. Richinger se encontraba trabajando en uno de los servicios incluidos en la investigacin. En parte a raz de esto, despus fue propuesta para hacerse cargo de la Direccin de Atencin Primaria. La situacin inicial no era muy auspiciosa; en la prctica haba un escaso desarrollo de la informacin epidemiolgica, graves deficiencias de la infraestructura f sica, tecnologas de diagnstico y administrativas inexistentes u obsoletas, personal desmotivado y/o castigado, bajos salarios, unidades asistenciales aisladas; ms que Centros de Salud el nombre de estaciones sanitarias o dispensarios expresaba la concepcin desde la cual se trabajaba hasta ese momento; la localizacin de los centros era hecha en base a criterios guiados por el clientelismo poltico y exista un predominio absoluto del enfoque de atencin de la demanda espontnea. Los trabajos de esta poca eran tambin particularmente crticos respecto del modelo que haba adoptado la provincia y que con la experiencia de Rosario haba introducido por primera vez en una gran ciudad del pas el modelo de agentes sanitarios. Este modelo, al que en Santa Fe se asocia con razn con la dictadura del 76, haba nacido en realidad de la
128

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

experiencia de salud rural promovida por Alvarado en Jujuy a mitad de los 60, a partir de su amplia experiencia internacional, especialmente en programas de paludismo de all su nfasis en trabajar casa por casa. En 1978, tomando las resonancias de Alma Ata, estos programas que ya haban excedido con mucho los mbitos rurales cambiaron de nombre y comenzaron a denominarse de atencin primaria. Para 1989, un dilema bastante razonable era el siguiente: crear una Direccin o crear un rea de responsabilidad territorial de cada hospital y desarrollar la atencin primaria de la salud (que de aqu en ms denominaremos con la sigla APS) en su dependencia. Rosario opt por el primer camino y parece haber acertado si se lo compara con la ciudad de Buenos Aires, que dos aos antes haba decidido crear reas Programticas, lo que en la prctica retras en ms de diez aos su desarrollo de la atencin primaria. Mientras Buenos Aires, que tena en 1985 una meta de cincuenta centros de salud y apenas logr incrementar entre 1987 y 2004 de ocho a treinta y cuatro el nmero de los mismos, Rosario, con un tercio de la poblacin portea, ya se acercaba a los cincuenta centros en la mitad de ese tiempo. El 15 de Mayo de 1990 se cre la Direccin de Atencin Primaria (Decreto municipal N 0769) en dependencia de la Direccin General de Atencin Mdica, que en 1993 complet su estructura, conformada por una Subdireccin, la Direccin de APS y los departamentos de Formacin y Capacitacin Profesional, de Epidemiologa, de Salud Mental; coordinaciones zonales, una unidad administrativo contable, y los jefes de centros de salud. A partir del noventa4, la Direccin de APS funcion como una instancia de coordinacin de los distintos niveles con jerarqua equivalente al resto de las direcciones centrales de la Secretara de Salud, y a partir de 1993 obtuvo asignacin presupuestaria especfica. Se conformaron equipos interdisciplinarios y se los capacit en APS. En 1993 la Direccin de APS present una propuesta organizativa: consejo asesor (epidemiologa, formacin y capacitacin, asesores en programacin, representantes de la comunidad), subdireccin administrativa, subdireccin de atencin de la salud, subdireccin de atencin comunitaria, servicio de estadstica y centros de salud. La bsqueda permanente de nuevos marcos referenciales por parte de la gestin se verific durante el II Congreso La salud en el Municipio de
129

MARIO ROVERE

Rosario, de 1991, cuando la discusin se ampli, incorporando al debate el concepto de Sistemas Locales de Salud (Silos) que vena siendo impulsado por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) desde fines de los 80. El tema de atencin primaria adquiri tal entidad que en 1995 y en 1998 se realizaron congresos-seminarios independientes que sirvieron adems como un ejemplo de la vocacin por el intercambio internacional, ya que el primer seminario se realiz en conjunto con las autoridades sanitarias de Catalua. Las actas de ambos seminarios dieron origen a publicaciones que pueden con toda justeza ser utilizadas como material didctico, tan carente en el mbito de la APS. El trabajo en atencin primaria de los primeros aos no es independiente de la lgica de recursos humanos que se concreta en la generacin de grupos y equipos interdisciplinarios y en la residencia de medicina general. Entre las concepciones que fueron utilizadas para definir este campo pueden mencionarse, como hitos, los siguientes, segn da cuenta el trabajo de Taboada citado anteriormente:

APS es considerada como una filosof a para la accin y una estrategia y no el primer nivel de atencin para la reorganizacin de los recursos integrados en un sistema regionalizado. El grupo tcnico-profesional que formula el enfoque y disea la propuesta de APS la define as: Un conjunto de acciones programadas y evaluadas, de baja complejidad tecnolgica, con nfasis en la promocin y proteccin de las salud y en la atencin mdica bsica, identificadas a partir de estudios socio-epidemiolgicos y con activa participacin de la comunidad en todo su proceso (Asociacin Mdica de Rosario, 1989). Dbora Ferrandini, directora de Atencin Primaria, habla, en el libro Construccin de salud segn sus protagonistas, de direccionalidad y no de modelo: Direccin de la prctica, un reordenamiento del proceso de trabajo, de las prcticas, que implica otra constitucin, un cambio en la constitucin subjetiva de quienes la sostienen a partir de eso se est construyendo un cambio cultural que sostenga esta direccin en el tiempo. Esa direccin o direccionalidad tiene tres lneas directrices: equidad (igual utilizacin de servicios a igual necesidad); clnica contextualizante (privilegiar el mbito domiciliario ambulatorio y considerar a los sujetos
130

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

en su historia y contexto, promoviendo su autonoma), y participacin (construccin colectiva del conocimiento epidemiolgico). Estas directrices imponen una gestin descentralizada, que plantea el desaf o de definir el espacio de autonoma de los equipos locales (hay un reconocimiento de que este proceso llev mucho tiempo), sin que se convierta en una anarqua corporativa: la funcin de la coordinacin es sostener esas directrices y asegurar que todo lo que se haga transcurra en ese marco. El centro de salud es concebido como eje del sistema y el sistema es concebido como red. Se constituyeron equipos de referencia (clnico, o pediatra, o generalista y un enfermero) con poblacin a cargo (se diferencia del concepto de mdicos de cabecera, porque ponen el eje en el paciente ambulatorio y en su autonoma como sujeto).5 Esto se complement con un proceso de adscripcin, que no es una asignacin burocrtica de un listado a un profesional, sino que se va construyendo desde el vnculo. Esta tarea la asumi el equipo, priorizando inicialmente a los que estaban en mayor riesgo. El resto de los profesionales (psiclogos, trabajador social, odontlogo, tocogineclogo) operaban desde una organizacin matricial. Estos equipos cumplieron un rol de agencia, en relacin a garantizar un vnculo longitudinal con los otros niveles de atencin. Se constituyeron equipos de gestin local (abiertos a todos los profesionales de los centros que quieran involucrarse, o sea que no los gestionaba slo el jefe) y equipos de gestin distrital. Se formaron grupos promotores de asambleas con la comunidad, de espacios de programacin local y nivel distrital, y un espacio distrital de red. Vecinos participando fue una iniciativa muy discutida en el seno de la Direccin de APS, porque fue un intento de direccionalizar y homogeneizar la participacin, pero sirvi para aprender y facilitar las nuevas propuestas de participacin social en salud; instancias independientes, pero estrechamente ligadas a la experiencia de presupuesto participativo.

Las prcticas innovadoras que se identificaron fueron: las visitas domiciliarias, la internacin domiciliaria, el hospital de da, la ciruga ambulatoria, la gestin de turnos desde el centro de salud. Esto redefini el vnculo con las familias y hacia el interior del sistema.
131

MARIO ROVERE

Entre los principales rasgos que caracterizan el desarrollo de esta rea pueden mencionarse: Que define su poblacin-objetivo con un criterio ampliado (toda la poblacin de la ciudad) y establece criterios que priorizan la identificacin de grupos ms vulnerables a travs de los estudios socio-epidemiolgicos. Esfuerzo concentrado en reorganizar el proceso de trabajo haciendo eje en los centros de salud, para lo cual la capacitacin es una estrategia fundamental asociada a la instalacin de un enfoque epidemiolgico como herramienta bsica de conocimiento y accin. Esta reorganizacin se sustenta adems en el desarrollo de dispositivos tcnico-burocrticos, tales como: historias clnicas, carn infantil perinatal y de planificacin familiar, formularios de interconsulta, implementacin de la referencia y contrarreferencia, normas de entrega de alimentos, turno programado para las actividades de prevencin y control teraputico, talleres como instancias de formacin y coordinacin. Se desarrollaron programas a travs de los centros de salud, promoviendo la participacin comunitaria: control del embarazo, inmunizaciones, deteccin del cncer femenino, planificacin familiar, crecimiento y desarrollo del nio sano, desnutricin, hipertensin, tuberculosis. En 1995 se desarroll una propuesta de zonificacin reforzando la nocin de descentralizacin, intentado descentralizar el establecimiento de prioridades y la asignacin de los recursos (presupuesto por centro, control y rendicin de gastos mensuales por centro) a travs de la programacin local participativa. Recuperacin edilicia y construccin de nuevos centros y reequipamiento de los mismos. Incremento del nmero de personal asignado a APS, capacitacin y definicin del perfil. Como hemos mencionado, bajo esto rasgos fundantes la atencin primaria adquiri una dimensin y un protagonismo que la tienen como un actor relevante de los momentos que continan, en un nivel de desarrollo que plantea nuevos desaf os vinculados a la gobernabilidad interna y a las relaciones con el sistema como un todo. En referencia a lo primero, Dbora Ferrandini, en el texto citado, expresa: Ahora la tensin en la que transcurre la Direccin es (pensar en) cunta es la mxima descentralizacin posible, habida cuenta de que estas directrices (equidad en la atencin, clnica contextualizante y participacin popular) tienen que mantenerse. Nos llev varios aos definir cul es el espacio
132

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

de autonoma de un equipo local y definir cmo sostener esa autonoma sin que se convierta en una anarqua corporativa, en donde cada centro de salud decide a travs de sus trabajadores sin rendir cuenta a nadie qu es lo que hace con su tiempo. Entonces, lo que planteamos es que justamente la funcin de la direccin como tal es sostener esas directrices y asegurar que todo lo que se haga transcurra en el marco de esas directrices. Las relaciones de la atencin primaria con el sistema, integralmente, es una necesidad evidente a partir de que el referencial de redes fue clave en el momento siguiente, al ofrecer un dispositivo analtico y operativo que se mostr adecuado para articular heterogeneidades y evitar que las acumulaciones en el mbito de los servicios hospitalarios y de la atencin primaria se desarrollaran en forma independiente e incrementaran sus tensiones recprocas. En la ltima etapa esta misma nocin de redes contribuy a plasmar el Cemar, una instancia a partir de la cual se facilit considerablemente la articulacin entre los diversos efectores de la red.

La vocacin por el debate y la participacin

Un aspecto llamativo y relevante, y en cierta forma sorprendente, es el que se refiere a la realizacin, sistemtica y desde comienzos de gestin, de congresos anuales que, bajo la denominacin La salud en el Municipio de Rosario, funcionaron como espacios de difusin de ideas, de encuentro con expertos y, al mismo tiempo, como mbitos de reflexin y planificacin. Ya durante el segundo congreso, realizado entre el 11 y el 15 de noviembre de 1991, la doctora Mara del Carmen Troncoso expresaba: Creo que es una de las pocas veces, sino la primera, que nos reunimos para reflexionar sobre nuestros problemas y ponerlos sobre la mesa para que sean debatidos por el conjunto de la gente que trabaja en salud y a la que le interesa encontrar un camino para el sistema de salud de la ciudad de Rosario. El entonces secretario de Salud, Hermes Binner, dejaba muy en claro, en el mismo mbito, la expectativa de usar el espacio como una instancia de planificacin: Las conclusiones a las que arrib el primer congreso configuraron los puntos de partida de las realizaciones en el transcurso del ao. Hoy podemos afirmar que cada uno de los temas tratados en su desarrollo contribuy a la definicin del sistema de salud. El avance que
133

MARIO ROVERE

propone la temtica del presente congreso nos hace pensar, con fundado optimismo, que las conclusiones a que se arribar constituirn la herramienta fundamental para avanzar en el sentido propuesto. El tema central del congreso estaba vinculado a la bsqueda de estrategias necesarias para el desarrollo de un sistema local de salud, cuyo eje central estaba orientado a lograr dignidad y equidad en la utilizacin de los recursos, tanto naturales como profesionales y tecnolgicos. Todo esto tiene que ver con la provisin de agua en cantidad y calidad, con la integracin de toda la comunidad a los programas de salud existentes, as como el acceso a todos los avances de la medicina moderna. Vale la pena sealar que a nivel nacional el debate de salud pblica estaba, y est, tan postergado que, en una dcada en la que se haba retrocedido mucho, el Congreso de Rosario se constituy no slo en el principal, sino en el nico debate de salud pblica abierto, y por ello gener la presencia de muchos participantes provenientes de otros lugares del pas y del extranjero. Esto nacionaliz alguno de los congresos y gener, naturalmente, condiciones para que las diversas iniciativas adquirieran una mayor visibilidad. En referencia a la presencia de voces de otras ciudades o de otros pases, vale destacar referentes del campo sanitario como Gastn de Souza Campos, Sal Franco, Mario Testa, Pablo Bonazzola, o Adolfo Chorny, entre otros. La sensacin es que el clima de debate y discusin que se daba en el mbito de los congresos pareca influir en forma decisiva en la marcha y difusin de las acciones. Una saludable tradicin es que la mayora de los congresos, seminarios y eventos relevantes del Municipio fueron grabados, editados y publicados, generando as una serie de ms de veinte publicaciones que sirven como material de estudio, como fuente y testimonio de los debates, y, al mismo tiempo, como registro de la evolucin de las ideas y prioridades de cada momento. Vale la pena aqu sealar el rol cumplido por Juan Paradiso, un editor involucrado y participante que con su aporte permiti que las cosas dichas (parafraseando el afortunado ttulo de uno de los libros de Pierre Bourdieu) trascendieran ms all del mbito estricto temporal y espacial en que fueron enunciadas. Resulta ilustrativo por ello enumerar los diversos eventos cientficos generados y organizados por la Secretara de Salud Pblica durante la gestin.

134

Primer Congreso, 12 al 16 de noviembre de 1990.

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

Segundo Congreso Interinstitucional Multidisciplinario La Salud en el Municipio de Rosario-Sistemas locales de salud, 11 al 15 de noviembre de 1991. Tercer Congreso Calidad de Vida, desarrollado entre el 18 y el 20 de noviembre de 1992. Jornada Salud mental, prctica interdiscursiva, abril 1994. Cuarto congreso El hospital, su rol en la red, 1 al 3 de junio 1994. Quinto Congreso Intersectorialidad e interdisciplinariedad, 9 al 13 de octubre de 1995. Primer seminario Atencin primaria. En asociacin con Server Catalai da Salut, 27 al 31 de marzo 1995. Sexto Congreso Nuevos escenarios, nuevos modelos de atencin: 100 aos de hospitales pblicos, 22 al 25 de abril de 1997. Sptimo Congreso Redes y salud, 1 al 5 de setiembre de 1998. Segundo seminario Atencin primaria de la salud, desarrollado en el ao 1998. Adicciones: desaf os y abordajes, recopilacin de actividades cientficas, mesas redondas y simposios sobre el tema, encarado por el Centro de Prevencin de Adicciones de la Municipalidad de Rosario. Octavo Congreso Una dcada apostando a la salud como derecho. Noveno Congreso La salud y la calidad de vida en la ciudad. Cuarto Congreso de Secretarios Municipales de Salud de las Amricas, denominado Equidad local y equidad global para la salud en Amrica, del 25 al 27 de noviembre de 2002. Primeras jornadas de salud y participacin popular La salud, un mismo lenguaje para el encuentro, 11, 12 y 13 de abril de 2003.

La lectura de conjunto da cuenta de que, adems de un enorme espacio de prcticas, Rosario se convirti en una verdadera usina de produccin simblica en el campo de la salud pblica.

b. 1995-1999: una etapa de institucionalizar o cmo armar el rompecabezas?

Creacin del Instituto de la Salud Juan Lazarte

Resulta por dems interesante reconstruir el origen y el desarrollo posterior del Instituto de la Salud Juan Lazarte, una institucin nica en su tipo.
135

MARIO ROVERE

Se trata de una idea madurada desde el dilogo entre la gestin de la Secretara de Salud, la Universidad Nacional de Rosario y la Asociacin Mdica, bsicamente a partir del CESS, y que permite capitalizar de esta ltima institucin la fuerte tradicin de casi dos dcadas de investigacin en el campo social y sanitario, las experiencias de capacitacin avanzada de mitad de los 80, y las redes internacionales generadas entre autores, editores y lectores de los Cuadernos Mdico Sociales. Estas conexiones llegaron hasta la Fundacin Oswaldo Cruz una de las instituciones ms importantes de Amrica latina en el campo de la salud que incluye entre sus instituciones seeras a la Escola Nacional de Saude Pblica, que por esa poca estaba ofreciendo un curso de planificacin estratgica de salud orientada a un pblico internacional, con mucha participacin de alumnos argentinos. Desde las primeras conversaciones entre las autoridades municipales, la Asociacin Mdica y la Universidad a nivel de Rectorado, se hizo especial hincapi en que la nueva institucin no sera una Escuela de Salud Pblica, un tipo de institucin paradigmtica de los 60 y muy desprestigiada, al menos tal como se la perciba en ese momento en la Argentina.6 La experiencia internacional mostraba la necesidad de pensar las instituciones de formacin de salud pblica con otro modelo, bsicamente por fuera de las facultades de medicina y con un rol que incluyera un componente fuerte de investigacin y una usina de pensamiento para fortalecer el proceso de formulacin de polticas. Este debate es el que se tom en cuenta para reafirmar el nombre de Instituto y para propiciar que el mismo se constituyera a partir de un acuerdo entre tres instituciones diferentes pero complementarias. El Instituto fue inaugurado en octubre de 1995, pero antes de esa fecha ya brindaba algunos seminarios.

Fortalecer las redes, ms all de la referencia y la contrarreferencia

Entre las dimensiones que sin dudas generaron un cambio cualitativo aparece fuertemente la nocin de redes o del sistema como red. Mario Testa, en su conferencia durante el Cuarto Congreso La salud en el Municipio de Rosario, de 1994, seal que el problema planteado por la lgica de redes, como la de muchos otros dispositivos o artefactos
136

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

altamente valorados en el mbito de la salud pblica, mostraba una paradoja: resulta muy fcil su enunciacin, pero con frecuencia no se aplica o no se sostiene en el tiempo, ms all del tiempo poltico de quien lo promueve. Cuando tenemos que pensar en la red de servicios de salud, en cmo se conforma la organizacin de la salud, sabemos cmo hay que organizar una red de servicios. Tanto sabemos dice Testa que podemos rpidamente explicarle a cualquiera que una red debe organizarse en forma regionalizada, descentralizada administrativamente y operativamente, que tiene que tener un sistema de referencia y contrarreferencia, etctera. Y as vamos acelerando hasta que contamos todo lo que es una red de servicios, y que esto debe funcionar de tal y cual manera. Yo nunca tuve la suerte de ver una red funcionando as ironizaba y, a la vez, abra una enorme brecha para pensar y proponer. Entonces la pregunta que me hago es por qu, con toda la sabidura con respecto a la organizacin de redes de servicios, nunca conseguimos armar una red de servicios como dicen muchos libros. Hay all, en esta diferencia, en esta distancia, un punto relevante, ya que con frecuencia las iniciativas no alcanzan el tiempo mnimo como para poder influir en la cultura, especialmente en un pas en donde las gestiones en salud duran menos an que los perodos de gobierno. Esto podra significar que se trata de un problema que slo se resuelve con estabilidad, pero naturalmente sta puede ser una condicin necesaria pero no suficiente. La combinacin que se pone de manifiesto en el caso de Rosario y que crea condiciones para desarrollar una red combina al menos las siguientes cuestiones:

Firmeza en establecer el rumbo general. Consistencia tica. Compromiso con lo pblico. Estabilidad poltica. Gestin austera. Conviccin para cerrar el espacio a la corrupcin. Constitucin de sistemas que aprenden. Incorporacin y/o readecuacin crtica de dispositivos. Relacin firme pero pragmtica con otras jurisdicciones. Slidas relaciones internacionales.
137

MARIO ROVERE

El trabajo en redes es uno de esos rasgos o dispositivos que se pueden considerar afines o en sintona con la propuesta general de la experiencia. Como hemos visto, para 1995 la sensacin que despertaba la nocin de redes era que se trataba de una buena idea pero impracticable. En oportunidad de mi primera entrada en contacto con la salud pblica de Rosario se planteaba una interesante tensin que pareca estar ganando la idea de una descentralizacin de la ciudad. El modelo global an no estaba listo, pero la Secretara de Salud se senta en condiciones de salir a liderar un proceso de reasignacin de recursos con criterio geogrfico-poblacional como el que efectivamente se concretara varios aos despus. Sin embargo, el anlisis de situacin para mitad de los 90 era que se haba configurado un nuevo escenario y que el crecimiento de la atencin primaria en la ciudad haba creado una nueva correlacin de fuerzas que poda llegar a generar un incremento en la friccin entre diferentes instancias del mismo sistema. En este contexto se pens la posibilidad de profundizar la nocin de redes e intentar generar dispositivos concretos que transformaran esta nocin en acciones y mecanismos. Por este motivo se plasm una experiencia que ha quedado adecuadamente documentada en un texto de la Secretara del cual mencionaremos apenas una pequea ficha tcnica. Se prepar una propuesta de capacitacin en forma de cinco encuentros con una convocatoria a la que respondieron unos ciento veinte funcionarios. Estos funcionarios representaran de alguna forma a los 3.600 agentes con que contaba la Secretara en aquel momento, para lo cual se establecieron cupos por efector y tipo de servicio, dejando abierta a los efectores la decisin de quines ocuparan esos cupos. As, un heterogneo grupo de profesionales y no profesionales que trabajaban en centros, hospitales, programas especiales, o en el nivel central, participaron activamente de ejercicios basados en el reconocimiento recproco, en la deteccin de necesidades comunes y en la generacin de acuerdos. Como toda la actividad se grababa, se la transcriba y distribua entre los participantes con antelacin a cada encuentro, a partir de esto se verific una difusin ms amplia de esos materiales y varios casos de repeticin de las actividades en el interior de los efectores, alcanzando
138

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

de alguna forma a quienes no podan participar en forma directa de la actividad. Es dif cil poder medir el impacto de esta actividad, pero varios aos despus existen fuertes evidencias de que el referencial de redes constituye uno de los rasgos que otorgan identidad y cdigo de comunicacin interno dentro del sistema municipal de salud. En esta actividad, como en muchas previas y posteriores, puede percibirse hasta qu punto se corporiza la idea de constituir, ms que un modelo, un sistema que aprende. Quizs uno de los rasgos ms interesantes de la gestin Rosario es que, lejos de un comportamiento dogmtico, est sistemticamente revisando y buscando innovaciones para hacer diferencia. En 1996, luego de una crisis poltica que pareca toda una prueba, el doctor Hermes Binner asumi como intendente, dejando la fuerte impresin de que no slo era posible en los 90 apostar a la salud pblica, sino que con ello se poda obtener el reconocimiento de la ciudadana, una nocin que fue reforzada en las contiendas electorales posteriores.

Calidad centrada en el ciudadano

La experiencia de trabajo en cooperacin sobre calidad centrada en el ciudadano representa para m algo poco usual. Reunirse sistemticamente durante un ao con los directores de todos los hospitales, la Direccin de Atencin Primaria, la Direccin de Salud Mental, la Direccin de los Institutos Especializados como el ILAR y el programa de Salud Bucal, entre otras instituciones, es algo poco frecuente y menos an su sostenimiento en el tiempo. La nocin de gestin de calidad centrada en el ciudadano fue una construccin del propio grupo. Una vez que se definieron los ejes de trabajo qued claro que la centralidad tena que estar en los beneficiarios de los servicios, pero la mayora de las denominaciones haca referencia a quienes efectivamente utilizaban esos servicios. La idea de responsabilidad sanitaria hizo extender esta nocin tambin a quienes en forma permanente o circunstancial no se atendan, pero que de una forma u otra financiaban los servicios y formaban parte del espacio-poblacin de responsabilidad.
139

MARIO ROVERE

Fue seguramente esta construccin la que llev a priorizar en el trabajo la preocupacin por la accesibilidad. El trabajo colectivo puso el foco entonces en aspectos poco visibles de los servicios de salud: colas de espera, precios econmicos y extra-econmicos, barreras legales geogrficas o financieras, procedimientos, discrecionalidad. Los resultados fueron muy alentadores. Bajo la lgica de que la mejor manera de no tener un problema sanitario es investigarlo se visibiliz el problema del rechazo y se generaron mecanismos concretos para estudiarlo y medirlo. Los resultados no fueron alarmantes, pero el solo hecho de estudiarlo puso el foco en las puertas de entrada y en el personal no siempre jerarquizado que administra el proceso de admisin. Una segunda preocupacin en ese recorrido de afuera para adentro, o siguiendo el camino del paciente, fue el de las colas de espera, en algunos casos justificadas, pero en otros no.

c. 2000-2004: inventando el futuro y capeando una crisis que pone a prueba

En 1999 se inaugura el Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias (Cemar)

La capacidad de produccin simblica y la gestin cultural de la ciudad cumplen un papel en esta obra, que vino a revertir lo que en el imaginario popular se denominaba el monumento al pozo. En la prctica era un monobloque abandonado, situado a metros de la Secretara de Salud y al lado de la Maternidad Martin, y representaba para los vecinos de Rosario un smbolo del fracaso de la accin de gobierno. La discusin sobre el destino del edificio y el plan sanitario arquitectnico recuperaron un tipo de establecimiento de salud que a grandes rasgos ya era conocido en la historia sanitaria del pas. Era bsicamente lo que en la categorizacin de establecimientos de la Nacin se conoca como nivel siete, un policlnico complejo sin camas. En la dcada del 60 se haban construido algunos de estos edificios en capitales de provincia y en muchos casos (Salta, Catamarca) terminaron siendo aplicados a otros usos. Por qu en Rosario poda dar otros resultados? Se explor en busca de experiencias internacionales (Hermes Binner comenta en este sentido la observacin de la experiencia en Haifa, Israel). En primer lugar porque era evidente que el fuerte crecimiento cualitativo y cuantitativo de la
140

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

atencin primaria requera una carga creciente de prestaciones de diagnstico y tratamiento e interconsultas de segundo y tercer nivel que respaldaran la labor y su constante extensin de cobertura. Como la generacin de un establecimiento para estos fines especficos poda provocar una suerte de desentendimiento de los profesionales de los hospitales, se opt por una medida que terminara dndole uno de sus rasgos ms sorprendentes a la propuesta: destacar mdicos seleccionados de los propios hospitales para que cumplieran parte de su horario de prestacin en el Cemar. La experiencia demuestra que el Cemar funciona efectivamente slo como una institucin a la que se accede por referencia. Ha dinamizado y fortalecido la atencin primaria, ha bajado considerablemente los rechazos y acortado los tiempos de espera de las derivaciones, ha generado contrarreferencia en proporciones hasta ese entonces nunca alcanzadas, y ha generado un nivel de involucramiento de los profesionales que se extiende hasta el clima de los propios hospitales. En un sentido ms general, los Centros de Salud de la ciudad han expandido su respaldo, las consultas se transforman as en verdaderas interconsultas, visibilizando y resolviendo el rechazo y el doble discurso que los sistemas de salud le plantean a la poblacin. Nos referimos a estos casos frecuentes de redes en donde por un lado se invita a la poblacin a acceder a la red a travs de los Centros de Salud, pero luego existen barreras sutiles que hacen que los pacientes derivados de dichos centros no slo no tengan garantizado el acceso, sino que en ocasiones terminan sancionados en relacin a quienes concurren por demanda espontnea a los hospitales. La red de hospitales ya estaba trabajando en esta lnea, pero la apertura del Cemar consolid la creacin de verdaderos canales de acceso de la poblacin derivada a la atencin de mayor complejidad. La referencia y contrarreferencia se vuelven as nociones ms multidimensionales. As es comn ver en Rosario a madres que egresan con sus bebes de las maternidades con el turno de seguimiento, ya otorgado, para el Centro de Salud ms cercano a su domicilio.

Una sala de situacin

Cuando la Alianza asumi el gobierno nacional en diciembre de 1999, era bastante razonable pensar que la gestin municipal de Rosario sal141

MARIO ROVERE

dra de su aislamiento relativo; quedaban atrs los aos del menemismo y haba razonables expectativas de un cambio de poltica en donde pudiera capitalizarse la experiencia de gobierno en la ciudad. No es objeto de este trabajo explorar por qu esas expectativas no se concretaron o no se satisficieron en la medida que se esperaba. Es dif cil explicar las razones polticas y econmicas por las cuales, a pesar del cambio de estilo, no se modificaron por entonces los ejes fundamentales de la poltica econmica nacional del perodo anterior y cmo un golpe de mercado, combinado con ineficacia de gobierno, terminaron desencadenando una crisis social y econmica sin precedentes en la historia argentina. Crisis que iba a poner a prueba, tambin, la gestin municipal de Rosario. Eran para Rosario casi las mismas condiciones externas del 89, pero bsicamente con otra gobernabilidad. Durante la crisis del 2001-2002 las relaciones con el gobierno provincial haban mejorado circunstancialmente como consecuencia de una gestin muy orientada al fortalecimiento tcnico-poltico del Ministerio de Salud de Santa Fe y de la Regin Sanitaria VIII, lo que sumado al clima particular generado por la misma crisis facilit la apertura de un espacio conjunto de gobernabilidad que se denomin sala de situacin. La sala de situacin conjunta municipio-provincia, representada bsicamente por equipos tcnicos de la Regin Sanitaria VIII, prioriz rpidamente cuatro reas: atencin primaria, salud materno-infantil, medicamentos y urgencias. Los funcionarios de mxima responsabilidad de ambas instituciones y de cada una de estas reas sesionaron en el mbito del Instituto Lazarte, identificando rpidamente las siguientes preocupaciones y sus correspondientes indicadores:

Atencin primaria: cobertura de medidas preventivas bsicas. Se detect que como efecto riesgoso de la crisis la atencin de la demanda espontnea haba postergado la preocupacin por las acciones preventivas, dentro de ellas las inmunizaciones, generando un riesgo potencial agregado. Se instrumentaron medidas para reparar rpidamente esta situacin. Salud materno infantil: el centro de la atencin se coloc en la problemtica del bajo peso al nacer, recordando que la bibliograf a internacional recomienda prestar atencin a este indicador, que puede ser utilizado a efectos de monitoreo para tomar medidas y priorizar la
142

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

atencin del embarazo y el seguimiento de los lactantes y nios en edad preescolar. La exploracin permiti confirmar la sensibilidad del indicador, al verificar importantes diferencias entre las maternidades de diferentes lugares geogrficos de la ciudad y del Departamento Rosario. En la comparacin de los primeros cuatrimestres de 2002 respecto del mismo perodo de 2001, todas las maternidades pblicas registraron un incremento de este indicador. Este dato hizo ms meritoria la gestin en salud, ya que la ciudad, e incluso el sur de la provincia, no incrementaron la mortalidad infantil en 2002, a diferencia de lo ocurrido en el promedio nacional y en otras grandes jurisdicciones como la provincia de Buenos Aires. Medicamentos: la crisis de medicamentos, agravada por la devaluacin sbita, gener una crisis de tal magnitud que fue imprescindible generar una base de medicamentos vitales, es decir medicamentos cuya carencia pona en riesgo inmediato la vida de los pacientes. La complementariedad de medidas entre ambas jurisdicciones permiti verificar la potencialidad de produccin directa, tomando en cuenta la tradicin de casi diez aos del Laboratorio de Especialidades Medicinales (Lem) de la Municipalidad, y tambin que el Ministerio de Salud de la provincia de Santa Fe contaba con una gran capacidad de produccin (que por decisin poltica slo se estaba utilizando, hasta ese momento, como estructura de depsito). En la coyuntura se lleg a comprar droga bsica por parte de una jurisdiccin para la produccin de medicamentos por parte de la otra. Un aspecto muy relevante que puso a prueba la capacidad de escucha de las expectativas poblacionales se dio en esta rea especfica, ya que las prioridades tcnicas haban postergado otros asuntos, como la provisin de anticonceptivos. La consulta y la cercana de los centros de salud con la poblacin permitieron corregir muy rpidamente este error, que no es menor, considerando que en el mbito nacional, durante la crisis de 2002, aument la natalidad, una de las razones que empuj para arriba la mortalidad infantil. Urgencia: se increment la complementariedad de los servicios de alta complejidad de ambas jurisdicciones y se monitore la demanda por causas externas: lesiones, suicidios o intento de suicidios, accidentes, homicidios, etctera. A pesar del clima creado por el periodismo, ambas jurisdicciones coincidieron en que no se verific ningn incremento en la comparacin entre el primer cuatrimestre de 2002 y el mismo cuatrimestre del 2001.
143

MARIO ROVERE

A pesar de la transitoriedad de esta experiencia, queda el aprendizaje y la experiencia como para saber lo que podra lograrse en la ciudad de Rosario y en el sur de Santa Fe si se generaran las condiciones polticas para un trabajo armnico y complementario.

La descentralizacin de la ciudad

Si pensamos en ese proceso constante de bsqueda, de apropiacin de las mejores prcticas, resulta al menos conceptualmente importante sealar que en ocasiones no hay opcin; es decir, hay veces que no se pueden aplicar recetas basadas en lo que otros han hecho, sino que le toca a uno pagar el precio de esa experimentacin. Algo as se abri con el proceso de construccin de los distritos en la ciudad. La experiencia de descentralizacin y de trabajo territorial no es nueva para muchos de los sectores de gobierno municipal. Sin embargo, la idea de hacer surgir el distrito como un nuevo territorio submunicipal con identidad, con participacin activa de los vecinos, con una propuesta de desarrollo local y con respuestas articuladas de todos los sectores de gobierno representaba todo un desaf o. La obra f sica que sostiene estas nuevas instancias representaba de por s una muestra de la importancia que se le asignaba y del compromiso con que se encaraba esta nueva etapa. Para el rea de salud, era una experiencia fuerte de articulacin reclamada desde la experiencia de los propios centros de salud, sobre todo de aquellos que estaban ms cerca de los problemas de la poblacin y que venan solicitando una accin conjunta de gobierno. Sin embargo, la articulacin no es una tarea limitada a las cabezas organizacionales. Se requiere tambin una articulacin de todos los equipos de la gestin municipal que operan en el territorio, conectando culturas organizacionales que con frecuencia se han desarrollado por separado. Salud tiene all tambin una larga y dificultosa tarea por delante que sabr enfrentar como lo ha hecho con tantos desaf os.

144

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

VII

Conceptos clave en los postulados de poltica de salud

Pensar y hacer desde los derechos Al partir de la nocin de proceso de construccin de una poltica de salud, y hacer el recorrido que este texto intenta ilustrar, es decir atravesar la experiencia desde los postulados pasando por las formas de gestin poltica para llegar a los resultados, queda una inquietud intelectual y tambin prctica para un decidor poltico que intenta extraer lecciones de otras experiencias. Al definir este eje referido especficamente a los postulados de poltica de salud para releer la experiencia de Rosario se intenta capturar, desde la lectura de los documentos que ilustran las acciones en salud, aquellas ideas fuerza que le dieron un sentido y una direccionalidad. Casi como el concepto que es el norte de dicha poltica aparece una fuerte afirmacin de la nocin de los derechos de las personas a vivir una vida digna, entre los cuales se inscribe el derecho a la salud. Es decir que trabajar desde y para los derechos sociales se presenta como una idea fuerza que impregna, determina y modela las lneas especficas de intervencin en el campo de la salud. Una de las preguntas que surgieron fue: Qu significa o qu implicancias tiene esto a la hora de decir y hacer en salud desde un espacio de responsabilidad pblica como lo es el gobierno local? Para intentar alguna respuesta es til colocar esta nocin en un contexto histrico. As podemos ver que en el siglo XIX comenz a instalarse la idea y la reivindicacin de los derechos sociales, frente a la insuficiencia de los derechos individuales de origen laboral que los conflictos de clase experimentados durante ese siglo evidenciaban. Incluidos entre los derechos humanos fundamentales que reivindican fuertemente el principio de libertad, los derechos econmicos y sociales introducen exigencias de igualdad. Es decir que los derechos sociales tratan de garantizar una igualdad esencial, como atributo de la persona y presupuesto de su libertad, que facilite la autonoma y desa-rrollo integral del ser humano en las esferas en que se desarrolla su vida real. De esta forma, la reivindicacin de los derechos sociales se conecta con el desarrollo de principios democrticos y con el reconocimiento de igualdad de los ciudadanos, que se extiende as de la esfera poltica a los mbitos social y econmico. De este modo se va produciendo un viraje en la postura abstencionista de los Estados a lo largo del siglo XIX,
145

MARIO ROVERE

comenzando stos a asumir una nueva funcin social que apela a su intervencin para configurar un orden social equilibrado. La dinmica social indicaba que ya no eran suficientes las declaraciones en torno a la libertad y la igualdad, sino que estas frmulas de igualdad y justicia tenan que ser rellenadas con el contenido material de unos servicios pblicos que garantizasen a las clases bajas un mnimo de seguridad econmica y justicia social. As, la coyuntura permiti que se incorporaran estos derechos y el resultado de ese proceso fue que las exigencias de una mayor seguridad econmica y justicia social quedaron concretadas en los derechos fundamentales de contenido social y econmico. El Estado social, en esta evolucin, desarroll preceptos que regularon su intervencin tanto en el orden econmico como en el orden social. Estos nuevos derechos y los anteriormente declarados parten de la dignidad humana; son derechos que nacen de este presupuesto, y son imprescindibles para el desarrollo de la persona en condiciones que aseguren un digno proyecto de vida. Por un lado, estos derechos garantizan la libertad individual, y por otro obran como instituciones que persiguen fines sociales y colectivos. Los derechos sociales son entonces el fruto del trnsito del Estado de derecho liberal al Estado social de derecho. Han ido abarcando a lo largo de la historia un conjunto de mbitos que hacen al desarrollo de las personas, tales como el derecho a la educacin, la salud, la vivienda, el respeto por la diversidad cultural, religiosa y lingstica, la eliminacin de todo tipo de discriminacin contra la mujer, las personas de edad avanzada y los discapacitados, el derecho a gozar de adecuadas condiciones de trabajo, el respeto por la seguridad, la dignidad, la prohibicin del trabajo infantil, el derecho de informacin y consulta, la proteccin de datos de carcter personal e inclusive el derecho a una buena administracin. Por ello hoy no aparece tan clara la diferenciacin entre los derechos individuales y los derechos sociales, sino que ms bien se produce una integracin que promueve una mejor tutela del conjunto de los derechos, y de las exigencias y demandas de la sociedad. En el contexto de la Guerra Fra, estos elementos fueron puestos en contradiccin y en el mismo pacto de San Jos de Costa Rica una referencia tan frecuente al hablar de derechos se reconoci que la presin de los pases occidentales logr que los derechos individuales y polticos resultaran taxativos y de cumplimiento inmediato, mientras que para los derechos econmicos y sociales bastaba que los pases mostraran volun146

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

tad de ir mejorando paulatinamente las condiciones de los grupos ms desfavorecidos. El Protocolo de San Salvador, recientemente ratificado por el gobierno argentino, increment el compromiso, al considerar la salud como un bien pblico y exigir el cumplimiento inmediato de garantas en una serie de prestaciones, desde las ms bsicas hasta las ms complejas. Es sin embargo una observacin de Perogrullo afirmar que a la poltica no le gustan los derechos, probablemente porque cuantos ms derechos tienen los ciudadanos menos opciones tiene la poltica. Nuevamente en el marco de estos debates, las lneas directrices de la poltica de salud de la Municipalidad de Rosario encontraron algn modo de diferenciacin y de expresin, conciliando antes que antagonizando entre derechos polticos y derechos sociales. Esto se concret en: Acciones programticas especficas que apuntan a respetar los derechos de gnero (el Programa de Salud Reproductiva). Mejora de la infraestructura y el equipamiento de los hospitales con el propsito de brindar servicios gratuitos de calidad a la poblacin. Descentralizacin como herramienta que garantiza mayor acceso y por lo tanto respeta el derecho a la atencin de la salud de la poblacin y en especial de los ms vulnerables. Produccin de medicamentos tendiendo a facilitar el acceso a los mismos y abonando con ello a hacer efectivo tambin ese derecho a la salud. Reorganizacin de los procesos de trabajo y de toma de decisiones (diagnsticos locales desde una perspectiva epidemiolgica) que impulsaron la puesta en acto del derecho a la participacin y al acceso a la informacin por parte de los trabajadores y de la poblacin. Reorganizacin del sistema de atencin desde la nocin, sosteniendo como eje del mismo la atencin primaria de la salud en tanto estrategia que permite hacer real el ejercicio del derecho a la salud. Esfuerzos por una correcta administracin de los recursos, que redund en beneficio del derecho a la atencin de la salud de las personas, en la medida que ello hizo posible el financiamiento de acciones programticas especficas. Participacin social que alcanz una de sus mximas expresiones en el presupuesto participativo; con agenda abierta, la poblacin decide sobre casi el 7 por ciento del presupuesto municipal y establece prio147

MARIO ROVERE

ridades que se utilizan para reorientar las acciones de todas las reas de gobierno. Por ltimo, es interesante reflexionar acerca de qu significa pensar una poltica desde los derechos. En primer lugar surge una imagen que remite a poner el eje en el afuera de la organizacin o institucin desde la cual se formula y gestiona la poltica, porque en ese afuera estn los ciudadanos. Son sus derechos expresados en sus demandas y necesidades los que se convierten en objeto y meta de la poltica, en este caso de salud. Este pensar de afuera hacia adentro lleva necesariamente a apelar a mecanismos abiertos que justamente les den un lugar y un espacio a nuevos actores, a conciliar necesidades, prioridades, intereses, perspectivas y propuestas de accin. Este pensar de afuera hacia adentro tambin lleva a hacer prctica la nocin de proceso dinmico, en construccin permanente, porque intenta incorporar la complejidad, heterogeneidad y movimiento permanente de la vida social. Implica tambin una nocin de los tiempos, que necesariamente debe conciliar lo inmediato y el largo plazo. Aparecen entonces algunos conectores de sentido entre los diferentes rasgos que hemos identificado como caractersticos de la poltica de salud de Rosario. Es decir, parece haber una vinculacin estrecha entre esta perspectiva de derechos y la adopcin del enfoque estratgico como uno de los pilares del proceso.

La transicin desde lo normativo a lo estratgico

Segn algunos analistas, el estilo poltico de quien gobierna define las fronteras de lo permitido y prohibido, y estructura sus propias normas de tica; define as el modo de hacer y aceptar la poltica. Podra decirse que quien gobierna pone una impronta que impregna el conjunto de las decisiones y acciones. Partiendo de este supuesto, el estilo poltico determinara tambin la estrategia; o, en otros trminos, la estrategia es vaca fuera del contexto del estilo poltico al cual sirve. Pareciera que hay una consideracin respecto de que la forma de gestionar la poltica a partir de ese precepto centrado en los derechos tambin le otorga legitimidad al objetivo de poltica. De all que se
148

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

advierta esa preocupacin por la gestin y los procedimientos y mecanismos sobre los que se cimenta, subordinando de algn modo los medios a los objetivos. En un estilo poltico orientado por los derechos, el otro est siempre presente, por consiguiente se privilegia una estrategia que desarrolla el dilogo, el consenso, la cooperacin, el no apego a dogmas, la motivacin por el trabajo en comn, el desarrollo de conocimiento como prctica ligada a la accin. En los documentos revisados aparece en forma recurrente el reconocimiento de la necesidad de aprendizaje que la gestin de la poltica de salud requera. En palabras de los propios responsables del rea de salud del Municipio, esta necesidad parece poder expresarse y concretarse a partir de pasar de la planificacin normativa a la estratgica. Esa transicin de un paradigma estructurado, casi rgido, de planificacin a otro desestructurado, que concibe la planificacin como un campo interactivo de actores que potencia los espacios de debate y construccin conjunta, incorpora lo diverso y bsicamente considera la existencia de los otros permite una serie de decisiones acerca de desencadenar ciertos procesos que pasan a comportarse como ejes o vectores transversales de soporte a la gestin de la poltica. Una de las claves de la transicin de lo normativo a lo estratgico es la necesidad de restablecer el vnculo e integrar aquello que el modelo de planificacin tradicional separa, y que de hecho se mezcla. Es decir que esa transicin supone acercar conocimiento y accin, integrar la poltica con las tcnicas de gestin de la poltica, vincular los distintos saberes y hacerlos complementarios; en suma: tecnificar lo poltico y politizar lo tcnico. Esta tarea, compleja en parte, est dada por la necesidad de descentrarse que los decisores polticos y tambin los tcnicos deben asumir, sin resignar o lesionar una funcin de coordinacin que no implica la subordinacin de los otros, sino la integracin de miradas y prcticas; es decir, planificar con los otros. Esto requiere espacios abiertos a la participacin, al debate desde una lgica de construccin basada en el consenso y la cooperacin, y fundamentalmente de vincular permanentemente las visiones desde lo tcnico con las visiones desde lo poltico, y viceversa. En el campo de la salud, a su vez, se agrega una complejidad adicional que es la existencia de un diverso conjunto de saberes o conocimientos mdicos (las especializaciones), como tambin las prcticas encarnadas
149

MARIO ROVERE

en esos saberes especializados. Estos campos de saber podramos sumarlos a ese corpus de los saberes tcnicos que necesariamente deben hacerse compatibles o funcionales a los postulados de poltica para adecuarse y viabilizarlos. Descentralizar, abrir espacios de participacin, iniciar procesos de dilogo, compartir informacin, desarrollar conocimiento e informacin epidemiolgica, programar en el nivel local-barrial, todo ello en el marco de lneas directrices, permite integrar no slo las miradas polticas y tcnicas, sino los diferentes niveles de administracin y gestin de gobierno. Se vislumbra en la experiencia analizada un recorrido por todos estos ejes. Algunos se cumplieron con ms xito que otros, pero parece evidente que quizs una de las claves que lo diferencia de otros es que al menos hubo una toma de conciencia de la potencialidad de la nocin de integralidad de la gestin de gobierno, y por ello se pueden identificar numerosas acciones que tendieron permanentemente a establecer puentes entre lo que habitualmente estaba desvinculado: lo central y lo local, entre el saber especializado y el saber generalizador, entre quien administra y quien ejecuta, entre la asistencia y la promocin, entre lo tcnico y lo poltico. Procesos de sensibilizacin, formacin y capacitacin de los recursos humanos fueron tambin uno de los pilares en los que se expresaba esta visin. De hecho, el nfasis puesto en la formacin fue una de las claves para construir acuerdos hacia adentro y hacia fuera, en el campo de la salud. De algn modo, lo que se observa en Rosario es un intento de innovacin en el esquema organizativo de las instituciones en funcin de esa nocin de reivindicacin y proteccin de los derechos de los ciudadanos, es decir que esos cambios organizativos y de metodologas slo tienen sentido en la medida que contribuyen a ser ms efectivos en la transformacin de las condiciones de vida de la poblacin.

VIII Conceptos clave en la gestin de la poltica de salud

La fuerte impronta del enfoque estratgico en la definicin y formulacin de los postulados de poltica aparece visible tambin a la hora de analizar la gestin de dicha poltica. Y esto no es menor ya que, por lo
150

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

general, estamos ms acostumbrados a gobiernos y gestiones que discursivamente adhieren a los conceptos centrales del pensamiento estratgico, pero rara vez esas premisas se expresaron de modo concreto en la gestin de las polticas. Ms bien podemos enumerar experiencias que pensaron desde lo estratgico, pero actuaron desde lo normativo. Rosario se presenta como un caso en el cual no slo se pens desde lo estratgico, sino que se gestion y actu en consonancia con dicho enfoque. Un dato no menor, y casi fundante y explicativo del proceso experimentado en estos quince aos, es que quien ejerci en la gnesis de la experiencia el cargo de secretario de Salud Pblica (Hermes Binner) expresaba y expresa en diversas entrevistas y documentos una profunda conviccin acerca de que pasar de lo normativo a lo estratgico fue casi la decisin poltica ms importante para darle una clara direccionalidad y sentido a la propuesta de trabajo en el mbito de la salud pblica. En una de las numerosas publicaciones que sistematizan los recorridos de la experiencia, Hermes Binner define la salud pblica de Rosario como una construccin alejada de frmulas normativas, basada en dos vigas maestras: la descentralizacin y la participacin. Esta conviccin, compartida por el equipo de trabajo que lo acompaaba, demarca un posicionamiento, una mirada y una forma de hacer las cosas que va generando un espacio de produccin grupal de conocimientos, prcticas, dispositivos operativos, marcos regulatorios. En suma, ideas fuerza y formas de organizacin del proceso de trabajo consecuente con algunas premisas bsicas que la planificacin estratgica propone y promueve: la descentracin del sujeto que planifica, la constitucin de un sujeto colectivo, la consecuente democratizacin y participacin de quienes son actores del proceso de trabajo en todos sus niveles y funciones, la puesta en acto de procesos abiertos con una mirada de largo plazo y de proceso que va construyendo una poltica y una prctica sin cristalizarla. Lo peculiar de la experiencia es que se advierte un equilibrio que hace que se prioricen tanto las ideas o postulados centrales como los modos operativos de hacerlos, de ponerlos en acto. Es decir, hay una percepcin clara acerca de la necesidad de encontrar y generar los dispositivos y procedimientos que hagan posible tornar operativos esos postulados de poltica logrando eficacia y eficiencia.
151

MARIO ROVERE

Esta coherencia entre lo poltico y aquello que es cuestin de procedimientos se presenta como relevante ya que, segn lo descrito anteriormente, es uno de los ejes que hacen a la gobernabilidad y al buen gobierno. En otros trminos, podra afirmarse que se produjo un buen balance entre lo poltico y lo tcnico, produciendo un equilibrio operativamente adecuado, segn observa Pablo Bonazzola en Construccin de salud. La planificacin de estructuras participativas es una premisa que recurrentemente aparece mencionada en diferentes documentos y entrevistas realizados por los funcionarios que en las distintas etapas asumieron funciones de conduccin en la Secretara de Salud Pblica. En palabras de varios de los que desempaaron funciones de conduccin, se enfatiza el hecho de que la lgica de construccin es lo que ms diferencia a Rosario, y obviamente esta afirmacin remite a los procesos de reorganizacin de las prcticas, del proceso de trabajo, lo cual fue gestando a su vez un cambio cultural que se refleja en la constitucin y consolidacin de los equipos de trabajo y de las modalidades alternativas de gestin. Esto expresaba de manera operativa otra de las convicciones sostenidas por la conduccin de la salud pblica municipal, que era la apuesta a la participacin como herramienta de transformacin y la voluntad de aprendizaje permanente. La planificacin de estructuras participativas se observa en dos planos: por un lado, dentro de la propia Secretara, en relacin con algunos dispositivos y formas organizativas que abren un espacio al involucramiento de los profesionales, tcnicos, trabajadores del sector en instancias de reflexin, debate y decisin. Por otro, en la relacin entre la Secretara y la poblacin, cambiando el eje de este vnculo, centrndolo en la poblacin destinataria de las acciones y no en los efectores, abriendo un espacio para la produccin de un conocimiento del proceso de salud-enfermedad desde los propios sujetos. Respetar y promover una lgica de construccin de abajo hacia arriba, a su vez conectaba con la nocin de descentralizacin; ambas cuestiones se vinculan en la idea de la creacin de una nueva centralidad que establece directrices y sentidos y abre el juego a la participacin en ese marco, garantizando de ese modo la retroalimentacin del plan. Pero, a su vez, esta modalidad participativa descentralizada fue acompaada por una clara nocin de coordinacin.
152

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

En ese marco de propuesta y operatividad, es interesante revisar algunos de los dispositivos formales y no formales7 que reorganizaron el proceso de trabajo. Cabe sealar que slo seleccionamos algunos de los muchos que a lo largo de los quince aos jugaron el papel de instrumentos de soporte de la gestin; esta seleccin no responde a un establecimiento de prioridades, sino simplemente a poner al alcance del lector algunos ejemplos que resaltan distintos planos de la gestin, tales como:

Dispositivos formales: Se estableci un nuevo Reglamento General de Hospitales, incorporando el Consejo Institucional de los Establecimientos de Salud, y los comits y comisiones especiales. Se cre la Direccin de Atencin Primaria con asignacin especfica de presupuesto. Se cre el Centro nico de Facturacin (CUF). Se cre el Departamento de Formacin y Capacitacin Profesional.

Dispositivos informales: Coordinacin entre los distintos niveles de atencin. Responsabilidad del primer nivel de atencin respecto de la atencin de cada paciente en todos lo niveles que se requieran, asumiendo la derivacin y obtencin de turnos. nfasis en la calidad de los servicios (calidad centrada en el ciudadano). Analizando los dispositivos formales, cada uno de ellos parece indicar que quizs una de las peculiaridades de este proceso es haber atravesado todos los planos de la gestin de gobierno de manera de hacer de ella un corpus consistente y, desde esa consistencia o coherencia o trabajo integrado, producir resultados. Qu queremos decir con esto? Si repasamos los dispositivos apuntados ms arriba, vemos que algunos remiten al plano de lo administrativo, que es aquello que pone reglas, instaura procedimientos y circuitos, asigna responsabilidades funcionales, etctera. En este plano se inscriben cuestiones tan diversas como el Reglamento de Hospitales que comenz a institucionalizar espacios de trabajo en equipo, apuntando a promover procesos laborales ms colectivos y participativos hasta decisiones administrativas que inciden sobre el mane153

MARIO ROVERE

jo y asignacin de los recursos de financiamiento. Por caso, mejorar el sistema de facturacin de los efectores pblicos parece presentarse como una herramienta propicia para generar ahorros que pudieran ser redireccionados hacia las lneas directrices de poltica (por ejemplo, atencin primaria). Otro ejemplo en este sentido es haber tomado ciertas decisiones de asignacin de presupuesto en contextos de emergencia (aos 2001/2002), que permitieron no resentir el funcionamiento del sistema (postergar la construccin del Hospital de Emergencias Clemente lvarez). Otros dispositivos, en cambio, se ubican en lo que podramos denominar un plano tcnico, como por ejemplo las nuevas formas de intervencin en el campo de la atencin de la salud hasta la institucionalizacin y planificacin de la formacin y capacitacin de los recursos humanos existentes, que son aquellos de quienes se requieren adecuaciones y compromiso con las nuevas modalidades de intervencin y con las lneas directrices. La incorporacin de la modalidad de internacin domiciliaria, la propuesta de creacin de una carrera profesional, no concretada, son ejemplos en esta direccin. Los dispositivos identificados en estos planos parecen entonces guardar una alta coherencia con los postulados de poltica plano poltico; esta integracin entre los diferentes planos puede leerse desde el punto de vista de la gestin como un eje transversal que hace que los recursos de todo tipo estn alineados y se potencien, y esto haga que algunos resultados entonces sean posibles. En cuanto a aquellos que denominamos dispositivos informales, parecen haber impactado en otro nivel de la reorganizacin del proceso de trabajo, fuertemente centrado en la relacin con los ciudadanos y entre ellos con los ms vulnerables. Centrar el eje del sistema de atencin de la salud en el primer nivel de atencin en forma independiente de los hospitales, incorpora un nuevo rol en los Centros de Salud, que se convierten en el centro de un sistema que se va transformando en una red de atencin. Promueve mayor accesibilidad para la poblacin, readecua la funcin de los hospitales, crea nuevas instancias institucionales (como el Cemar) manteniendo una funcin central de coordinacin del sistema en red. Es decir, desde el primer nivel se trabajan y refuncionalizan todos los niveles, apareciendo de nuevo esta nocin subyacente de gestin integrada.
154

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

No hacer cargo al sujeto demandante de los servicios de salud de garantizarse su circuito y derrotero por el sistema habla de una preocupacin no slo por encontrar formas organizativas ms racionales y eficaces, sino tambin por respetar los derechos de las personas a recibir una adecuada atencin. En la experiencia de Rosario se advierte que se parte de una mirada que indica que esa atencin no slo se juega en la calidad del acto mdico, sino en la fluidez de los canales institucionales que le permiten al sujeto-paciente acceder a los recursos de atencin que requiera. Instalar una modalidad de asignacin de turnos que no depende del sujeto sino que es gestionada desde el Centro de Salud, o la preocupacin por analizar y optimizar los tiempos de espera de los usuarios en los efectores hablan de una preocupacin por ofrecer una mejor atencin al ciudadano y garantizar de mejor manera que esa atencin se haga efectiva. En otras palabras, parece que desde esta mirada integral de los diversos planos de la gestin Rosario muestra una brecha corta entre lo que se dice y lo que se hace. Retomando la perspectiva de anlisis desde el pensamiento estratgico y desde el buen gobierno, las cuestiones apuntadas nos llevan a pensar en la importancia que en la gestin de una organizacin sea sta gubernamental, no gubernamental, de alcance nacional o local adquiere la construccin de viabilidad de una propuesta poltica. Y tambin cmo esto se construye tanto en un plano de vinculacin poltica, en el sentido ms amplio del trmino, con actores externos e internos a dicha gestin, como desde la arquitectura normativa formal e informal que da soporte a la gestin, en tanto encuadra, asigna, visibiliza actores y modalidades, en tanto contribuye a consolidar algunos procesos innovadores.

IX

Resultados y desafos

En la bsqueda de resultados a quince aos de la Experiencia Rosario resulta vlido reflexionar y desestructurar la forma clsica como stos se piensan: a veces el resultado son los mismos procesos que se desencadenan. En la participacin social, por ejemplo: es ms importante el resultado que el proceso? En qu esfera medimos los resultados? Porque una
155

MARIO ROVERE

accin de salud puede tener resultados en otras esferas como educacin o produccin o cultura, o una accin de otros sectores tener un resultado en salud. Y adems la lgica de resultados se complica, porque se incluyen los resultados subjetivos Qu ocurre, si no, con la satisfaccin del paciente, con la adhesin o el rechazo del vecino? Es siempre la consecuencia de resultados objetivables? Y sus propias necesidades, no son subjetivas y socialmente construidas? Y hasta hay que considerar que tal vez los vecinos de Rosario consideren normal e incluso un derecho prestaciones que en otros lugares no existen, y si se retrocede en alguna de esas prestaciones, como ocurri transitoriamente con la provisin de anticonceptivos en la crisis del 2002, pueden reaccionar muy rpidamente y acaso no sera esa reaccin un resultado? En la bsqueda de respuestas a quienes buscan indicadores duros y sectoriales: Se puede decir que hubo una priorizacin clara en salud, si se pasa de menos del 8% del presupuesto municipal en 1989 hasta superar en varios ejercicios el 25% del presupuesto para salud. Se puede decir que la mortalidad infantil baj de 25,9 por mil en 1988 a 13,8 en el 2001 y a un estimado de 11,4 en el 2003, y que Rosario transcurri la crisis del 2002 sin desmejora de estos indicadores, como en cambio ocurri a nivel de pas y de muchas grandes jurisdicciones. Se puede decir que el sarampin baj de 371 casos en 1992 primer ao en que se cuenta con cifras confiables de vigilancia epidemiolgica a 2 casos en 1999 y que se ha mantenido sin casos en el 2002 y 2003 (incluyendo que Rosario se protegi de la gran epidemia de sarampin que azot al pas en 1998-99). Se puede decir tambin que se brindan de manera gratuita mtodos anticonceptivos y control peridico a todas las mujeres que se asisten en los centros de salud y hospitales municipales, que hoy 22.000 mujeres reciben asistencia en anticoncepcin, que se han implementado consejeras en salud sexual y reproductiva en cinco de los seis hospitales, que todo esto ha permitido adems que la captacin temprana de la embarazada subiera de un 37% en 1995 a un 60% en el 2003. Que entre el 95 y el 2001 se logr una reduccin del embarazo adolescente en las maternidades del municipio, que an es insuficien156

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

te si se piensa que ms del 40% de estas madres precoces enfrentan sin pareja el cuidado de su hijo. En el Programa Municipal de Sida (Promusida), cuya existencia es de por s toda una definicin, se viene brindando atencin complementaria al programa nacional, monitoreando gratuitamente y logrando resultados importantes en la reduccin de la transmisin vertical (transmisin madre-hijo antes de nacer). La promocin es tambin un eje central pasando de una distribucin gratuita de 40.000 preservativos en 1998 a 350.000 en 2003. Sin un aumento significativo en el total de camas se han incrementado los egresos de un promedio mensual de 1.500 en 1992 a un promedio mensual de 2.200 en 2004, con alrededor de un 15 por ciento de egresos de pacientes residentes fuera del municipio. En la atencin ambulatoria, las consultas de los hospitales pasaron de 366.000 en 1989 a 764.500 en 2004, lo que representa un incremento de un 108 por ciento; con relacin a las consultas en centros de salud se pas de 152.300 en 1989 a 630.254 en 2004, lo que representa un incremento de 314 por ciento; obviamente incrementos muy superiores al crecimiento demogrfico de la ciudad. La proporcin de consultas en centros de salud tambin cambi, pasando de un 29,3 por ciento en 1989 a un 45,2 del total en 2004. El Cemar se ha incorporado paulatinamente a la oferta ambulatoria desde julio de 1999 y ya llegaban a 66.000 las consultas en el 2004. Como entre 1999 y 2004 el nmero total de consultas del municipio se mantuvo estable, el crecimiento de consultas del Cemar parece haber generado un aumento de las consultas en centros de salud y una merma en las consultas del Heca, de la Maternidad Martn y del Hospital de Nios, lo que hace suponer una primarizacin de la atencin materno infantil y una transferencia de consultas clnicas al Cemar con reduccin de la bsqueda de atencin de urgencias. Podramos imaginar, en cambio, que los resultados ms importantes estn en el mbito de la participacin y que es all en donde se avanz slidamente, generando instancias, primero micro y luego ms colectivas, de participacin a travs del foro, cambiando la relacin entre los centros de salud distribuidos por toda la ciudad con su poblacin de referencia, pero aun all deberamos ver qu relacin existe entre este crecimiento cualitativo y cuantitativo y el propio presupuesto participa157

MARIO ROVERE

tivo, dos procesos en paralelo que no son los mismos pero que tienen obvias interrelaciones. En las relaciones interinstitucionales no podramos ignorar que la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Rosario se encuentra abocada a uno de los procesos de reforma mas significativos en el panorama de la educacin mdica del pas, y que dif cilmente ese proceso podra ser pensado en forma independiente de lo que ha venido ocurriendo en Rosario en los ltimos quince aos. La interrelacin Universidad- Municipio es mltiple: a nivel de formacin de grado, en los posgrados y residencias, en la capacitacin avanzada, en la investigacin, en la cooperacin tcnica y hasta en la produccin de frmacos y hierbas medicinales. Todas estas seran lneas argumentales por dentro del sector salud, porque adems necesitamos pensar qu resultados se producen por la propia construccin de un estilo de gobierno en donde la salud pblica forma parte sustancial de su propia identidad. Podramos decir que la imagen positiva de salud como parte de la accin de gobierno se distribuye en forma similar tanto en los sectores sociales que lo utilizan como en quienes no lo utilizan por tener otras coberturas, y sin embargo lo tienen como resguardo para situaciones de emergencia, para situaciones de virtual carencia (como pas con la crisis del 2002) o que simplemente se sienten protegidos pensando en la presencia de una autoridad preocupada por el ambiente, por la calidad alimentaria, por la seguridad. Mas an, podra pensarse que esta misma imagen se extiende cuando hablamos de municipio saludable, es decir cuando no slo pensamos en recuperar la salud o atender la enfermedad o en la prevencin especfica, sino que pensamos en la mejora de la calidad de vida, en esas vacunas universales para la promocin de la salud como la proteccin del ambiente, los cambios alimentarios, el ejercicio f sico, la recreacin, la seguridad vial, la fuerza de una agenda de municipios saludables. Y es la adhesin de Rosario a esta filosof a, en 2001, en cierta manera una ratificacin. Es cierto que la idea de utilizar el adjetivo saludable puede hacer parecer que salud se apropia de toda la accin de gobierno, con el mismo derecho se podra hablar de municipio educable o de municipio productivo y reabsorber la accin de salud en ese cometido. En realidad es estrictamente as. Hemos citado con frecuencia la frase la realidad tiene problemas, la Universidad tiene departamentos y el
158

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

Estado tiene sectores; no le pidamos a la realidad que se organice segn los sectores del Estado ni tal vez podamos imaginar un Estado que pueda estar todo el tiempo reformndose como para adecuarse al continuo cambio de agenda propuesto por la realidad. Por eso la evolucin de las tcnicas de gobierno demanda cada vez mayor intersectorialidad y se han adoptado nuevas formas organizacionales. As es posible pensar en un Estado descentralizado, dividido en distritos, para acercarse a la escala de los problemas locales, y en un Estadored, en el cual los problemas pueden acceder por cualquier puerta de entrada y rpidamente encuentran su solucin, aunque para ello tengan que conjugarse la tarea de dos, tres o ms reas de gobierno. Y tampoco el liderazgo o la coordinacin son funciones fijas; es la propia naturaleza del problema la que indica quin debe liderar; unas veces toca conducir y otras toca apoyar, y en eso Rosario tambin ha avanzado sin caer en esas complejas ingenieras polticas en las que se compartimenta el Estado y se crean feudos para pagar precios polticos o para mantener alianzas que estabilizan por arriba pero hacen totalmente ineficiente la accin de gobierno. En ms de quince aos las conducciones polticas de salud de Rosario tuvieron siempre presente esta filosof a y aun conduciendo una estructura que se acerca a un cuarto de los recursos de la ciudad han tenido siempre en claro que el nico xito imaginable es la accin integrada de gobierno y la respuesta integral a los ciudadanos. Pero en todo caso, y tal vez por mi sesgo de recursos humanos, de educacin, si yo tuviera que elegir el resultado que ms me impacta, dira que lo encuentro en sentir que cada vez que estoy en Rosario, que cada vez que entro en contacto con cualquier nivel de la organizacin, tengo la sensacin de encontrarme con personas que aprenden, con equipos que aprenden, con organizaciones que aprenden, orientados por una permanente insatisfaccin, por un fuerte compromiso con la poblacin, fuentes inagotables de motivacin, curiosidad, innovacin y creatividad. Haciendo referencia a la doctora Ena Richinger, primera directora de Atencin Primaria y ahora asesora de esa Direccin, Dbora Ferrandini menciona: Creo que es un ejemplo, un indicador de lo motivante que puede ser este proceso, porque ella misma ha ido cambiando y prestndose al cambio cuando ya estaba jubilada o cuando empez con la Direccin. As que podra haber dicho que tena todo claro y que se haca lo
159

MARIO ROVERE

que ella dijera. Y sin embargo sigue siendo una de las principales promotoras de la bsqueda de otra cosa, nunca est satisfecha. Siempre todo est por hacerse. Revisemos esto. Esto es lo que entusiasma y alienta a los que somos ms jvenes. Bueno, si ella no est satisfecha, nosotros menos. No significa que sea un proceso masivo; la misma Ferrandini estima que tal vez un 20 o hasta un 25 por ciento al menos del plantel de Atencin Primaria se involucra, pero ese clima es contagioso y puede hacer la diferencia. Por eso mismo, los desaf os para adelante son un combustible que energiza la gestin; quizs algunos de los ms inmediatos puedan ser cmo desarrollar sistemas de informacin y una epidemiologa comunitaria ms local, que se incorpore como parte del dilogo de los equipos de salud con la poblacin y contribuya a la programacin local, a dar precisin a los acuerdos, a definir metas colectivas, a facilitar el control de la accin de gobierno. Cmo generar sinergias e incorporarse de una forma ms integral y complementaria a esta nueva configuracin de gobierno que significan los distritos, contribuyendo significativamente a construir y sostener ese Estado en red. Cmo reforzar la lgica de crecimiento y desarrollo, garantizando la igualdad de oportunidades, complementando los esfuerzos locales de salud y accin social y apoyando especialmente a quienes ms necesitan o presentan desventajas, para colocar definitivamente la mortalidad infantil por debajo de los dos dgitos y crear condiciones de educacin universal. Cmo avanzar hacia nuevos patrones de calidad centrada en el ciudadano, interpretando adecuadamente necesidades objetivas y subjetivas. Cmo hacer para que las mejoras dinamicen mejoras en otras jurisdicciones, al menos del sur de Santa Fe y, desde la habilitacin del puente Rosario-Victoria, en Entre Ros, para que no caigan en un contexto esttico y generen flujos de pacientes desde lugares cada vez ms alejados de la ciudad, saturando la capacidad de respuesta a veces inadecuada, justamente por estar tan lejos del domicilio. Cmo hacer para financiar ese aumento de la demanda sin romper el principio de gratuidad y cmo hacer efectiva la referencia y contrarreferencia con otros municipios y jurisdicciones. Cmo generar y mantener actualizado un modelo de gestin del trabajo y estilos de gestin que permitan un adecuado equilibrio entre
160

LA SALUD EN EL MUNICIPIO DE ROSARIO

derechos y responsabilidades, que asegure una carga de trabajo equitativa y equitativamente remunerada, un sistema de estmulos que no destruya los equipos, una expansin de la motivacin que alcance con la lgica de organizaciones comprometidas y abiertas al aprendizaje a toda la fuerza laboral de la Secretara de Salud. Cmo hacer para articularse ms estrechamente y generar consorcios operativos para temas especficos con tantos otros municipios del pas, grandes o pequeos, pero igualmente comprometidos con el derecho a la salud. Cmo hacer para que las provincias y la Nacin comprendan la importancia de los municipios en materia de salud, para que abran espacios comunes y se sienten a discutir seriamente incumbencias, marcos constitucionales, reglas claras, distribucin equitativa de recursos, etctera. Desaf os interesantes para una organizacin abierta al aprendizaje, para una organizacin que apuesta a la participacin, para una organizacin que busca construir ciudadana para poner el Estado al servicio de la poblacin.

1 2 3 4 5 6

En noviembre de 1989 este trabajo en colaboracin se plasm en un documento, Propuesta de reorganizacin de la atencin mdica del Municipio de Rosario, que explicita muchas de las discusiones iniciales de la gestin. Nos referimos a declaraciones al diario Clarn del doctor Mazza, el ministro de Salud que cubri ntegramente el segundo perodo presidencial de Carlos Menem. Asenjo, M.: Insercin del subsistema pblico municipal en el modelo prestacional de salud. Tesis de maestra del Instituto Lazarte. Taboada, E.: Construccin de salud segn sus protagonistas. Principios orientadores. Ejes de Gestin. Entrevistas. Secretara de Salud Pblica, Municipalidad de Rosario. UNR Editora, 2003. Ferrandini discute el concepto de mdico de cabecera porque alude al paciente acostado/pasivo. Por ese entonces y luego de una dicultosa reconstruccin posterior a la dictadura, las dos escuelas de salud pblica, de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Crdoba, respectivamente, se encontraban en una continua crisis de gobernabilidad y sobre todo no tenan redenido un proyecto para los aos que corran. Denominamos formales a aquellos que se convirtieron en normas tcnico-administrativas, y no formales a aquellas modalidades de trabajo que se instalaron sin alcanzar un nivel de formalizacin normativo.

161

MARIO ROVERE

La red de efectores de Salud en la ciudad de Rosario

Centros de Atencin Primaria Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias Maternidad Martin Hospital Intendente Carrasco Hospital Dr. Roque Senz Pea Hospital Juan B. Alberdi Hospital de Nios Vctor J. Vilela Hospital de Emergencias Dr. Clemente lvarez Nuevo Hospital de Emergencias Dr. Clemente lvarez

Centros de Atencin Primaria

Centro de Especialidades Mdicas Ambulatori Maternidad Martin Hospital Intendente Carrasco Hospital Dr. Roque Senz Pea Hospital Juan B. Alberdi

Hospital de Nios Vctor J. Vilela Hospital de Emergencias Dr. Clemente lvarez Nuevo Hospital de Emergencias Dr. Clemente lvarez

Serie mensual de consultas y su tendencia Serie mensual de consultas y su tendencia Hospitales Municipales. Aos 1992-1994
Hospitales Municipales. Aos 1992-2004 60000 50000 40000 30000

Nmero de consultas

20000 10000 0

Mayo-01

Enero-02

Sep-02

Mayo-03

Enero-04

Enero-96

Mayo-97

Enero-98

Mayo-99

Enero-00

Enero-92

Sep-92

Mayo-93

Enero-94

Sep-94

Consultas

Tendencia

Mayo-95

Meses

Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004. Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004. 162
Serie mensual de consultas y su tendencia APS. Aos 1992-2004

Sep-04

Sep-96

Sep-98

Sep-00

Enero-9E

Enero-9E

Enero-9E

Enero-9E

Enero-0E

Enero-0E

Enero-0E Mayo-04 Mayo-04

Mayo-9

Mayo-9

Consultas

Mayo-9

Mayo-9

Mayo-0

Mayo-0

Sep-9

Sep-9

Sep-9

Sep-9

Sep-0

Sep-0

Tendencia

Meses

Consultasde algunos Tendencia meses del 2do. semestre de 2004. Nota: Valores estimados Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004.
Serie mensual consultas y suy tendencia Serie mensual de de consultas su tendencia APS. Aos 1992-2004 APS. Aos 1992-1994 Serie mensual de consultas y su tendencia 80000

Meses LA SALUD EN EL MUNICIPIO D E ROSARIO

APS. Aos 1992-2004

70000 80000 60000 70000 50000 60000 40000 50000

de consultas NmeroNmero de consultas

30000 40000 20000 30000 10000 20000 0 10000

Dic-03 Dic-03

Nov-01 Nov-01

Agosto-00 Agosto-00

Enero-01 Enero-01

Mayo-99 Mayo-99

Mayo-96 Mayo-96

Junio-96 Junio-96

Junio-01 Junio-01

Abril-97 Abril-97

Abril-02 Abril-02

Nov-96 Nov-96

Sep-97 Sep-97

Sep-02 Sep-02

Feb-98 Feb-98

Feb-03 Feb-03

Oct-99 Oct-99

Consultas

Tendencia

Marzo-00 Marzo-00

Julio-98 Julio-98

Julio-03 Julio-03

Meses

Consultasde algunos Tendencia Nota: Valores estimados meses del 2do. semestre de 2004. Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004. Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004.

Meses

Serie mensual de camas disponibles y su tendencia Serie mensual de camas Aos disponibles y su tendencia Hospitales Municipales. 1993-1994
700 600 700 500 600 400 500 Hospitales municipales. Aos 1993-2004 Serie mensual de camas disponibles y su tendencia Hospitales municipales. Aos 1993-2004

de consultas NmeroNmero de consultas

300 400 200 300 100 200 0 100

Enero-93 Enero-93

Sep-93 Sep-93

Mayo-94 Mayo-94

Enero-95 Enero-95

Sep-95 Sep-95

Mayo-96 Mayo-96

Enero-97 Enero-97

Sep-97 Sep-97

Mayo-98 Mayo-98

Enero-99 Enero-99

Sep-99 Sep-99

Mayo-00 Mayo-00

Enero-01 Enero-01

Mayo-02 Mayo-02

Enero-03 Enero-03

Sep-01 Sep-01

Sep-03 Sep-03

Consultas

Tendencia

Meses

Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004. Consultasde algunos Tendencia Meses Nota: Valores estimados meses del 2do. semestre de 2004. No se dispone de la informacin mensual del nmero de camas por sistema informtico del ao 1992. Nota: Valores estimados de algunos meses del 2do. semestre de 2004. No se dispone de la informacin mensual del nmero de camas por sistema informtico del ao 1992.

Mayo-04 Mayo-04

Oct-04 Oct-04

Dic-98 Dic-98

Sep-0
163

MARIO ROVERE

Patologas predominantes en Internacin Domiciliaria Enero 1996-Agosto 1999

Post quirrgicas 64 78 317 Neurolgicas Traumatolgicas 207 32 96 52 111 Cardiovasculares Pleuropulmonares Infecciosas Sida/TBC Diabetes 317 111 52 96 32 207 64 78

Procedencia de pacientes derivados al Centro de Especialidades Mdicas Ambulatorias (Cemar) Enero 1996-Agosto 1999
Sin especicar Cemar 21% 46% 2% Hospitales Centros de Salud 21% 2% 31% 46%

31%

164

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO Polticas de infancia. El paisaje de la ciudadana

Chiqui Gonzlez1

1 Ex directora de La Isla de los Inventos. Desde 2006, secretaria de Cultura y Educacin de la Municipalidad de Rosario. 165

CHIQUI GONZLEZ

Qu es una poltica pblica para la infancia? Esta es la primera cuestin que nos interroga. Tal vez antes de avanzar deberamos rehacer la propia pregunta, pluralizando: Qu son las polticas pblicas para las infancias?, y cmo se desarrollan en la gestin local? Una poltica pblica es un impulso colectivo y transformador con perspectiva estratgica, una energa regulada y sistematizada que hace frente a una necesidad, interpreta un imaginario social, construye sentido en la fragmentacin, moviliza la accin en la abulia y teje su red infinita de futuro en el presente del territorio. Tiene algo de solemne cuando relaciona y religa un pulverizado sentido de conjunto, convirtindose en misteriosa construccin como artefacto de cambio. Si la poltica es el arte de vivir juntos los unos con los otros, segn Hanna Arendt, o por lo menos la capacidad de convocar lo colectivo, estamos parados exactamente en el punto en el que convivir es la estrategia mayor en la era del vaco de sentido, la crisis extenuante de la representacin poltica, el individualismo y la exclusin. Poner en escena a la sociedad civil es, en realidad, la nica manera de practicar el arte de vivir juntos. Y, para decirlo como se merece la metfora teatral, se trata de cuerpos de todas las edades que, en un tiempo y un espacio, con cierta cantidad de energa, intentan construir un relato, una ficcin, protagonizar (es decir ser alguien, a cambio de nadie) su historia... la historia del nosotros. Se advierte de inmediato que estn en juego el concepto de pertenencia, identidad y trascendencia. Cuando la gente acta sus acciones, se suele llamar participacin, consenso, se pone en evidencia la multiplicidad y complejidad de la trama social, la belleza de la diferencia. Cuando los ciudadanos protagonizan, el espacio pblico se convierte en dispositivo de uso y sentido, puede mostrar su condicin de territorio de nuestra movilidad urbana, aprendizajes y vivencias; patrimonio f sico, imaginario y simblico que heredamos y acrecentamos; memoria de nuestro cuerpo (desplazamiento de la historia a las cosas), modos y vnculos movilizados (llamados tcnicamente servicios); reglas del juego o normativas que favorecen el concierto de voluntades o el desconcierto que acompaa la burocracia y empequeece la vida social. Es el antiguo bien comn del siglo XII convertido en plano y damero, que habla y grita, expone sin tapujos la exclusin, dialoga con el ro y hasta repara en la existencia de los chicos.
166

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

El espacio de todos es el lugar donde aparecer ante los otros, con un cuerpo, una dignidad, una historia; donde el relato insiste en igualar oportunidades, no excluir, creando alternativas al modelo neoliberal. Una manera de decirlo es hablar de derechos (las constituciones modernas jams desligan los derechos de las obligaciones y sobre todo de las libertades). Por momentos, los gobiernos pueden olvidar que una sociedad de ciudadanos no aspira slo a un ejercicio pleno de derechos, sino que pide mucho ms: una tica de la felicidad para vivir juntos los unos con los otros. Y aqu aparecen los nios como sntesis e indicadores ambientales, como pregunta abierta y desaf o. Porque todo lo dicho nos llevara a pensar que las polticas de infancia son la metfora del plan estratgico de una sociedad y su gobierno, son el relato y las lneas de giro transformador que habilitan la imaginacin y la creatividad. Dicho en forma muy concreta: Lo que pensemos para los chicos habla de quines somos y lo que esperamos de nosotros como sociedad. 2 Las polticas pblicas de las infancias ponen de manifiesto en cada programa cul es la postura de los gobiernos frente a los derechos y libertades, as como su visin del mundo y del porvenir. Los programas destinados a los chicos pueden convertirnos en protectores de derechos que olvidan la libertad de crecer, cuando no en asistentes de necesidades en desmedro de toda autonoma. En el concepto de desarrollo integral est la pretensin de que el nio crezca autnomo, con movilidad urbana y social. Un verdadero conflicto cuando grandes sectores de la sociedad piden ms polica, ms penas y ms seguridad, cuando el mercado pide ms consumidores, y las voces claman por los chicos de la calle (algunas con buena voluntad, otras con responsabilidad, bastantes otras con sensacionalismo y no menos con molestia). Este es el verdadero desaf o cuando la gestin local busca plasmar en sus polticas pblicas de infancia el desarrollo integral de los chicos. 3 La Municipalidad de Rosario enfrenta ante el problema expuesto varias paradojas: a La primera es el enfoque en la focalizacin o extensin de las polticas de derechos vinculadas con la infancia. El planteo sera as: cmo garantizar el derecho a la salud, educacin, la pertenencia
1
167

CHIQUI GONZLEZ

cultural, con polticas de sector? En el caso de la infancia es imposible dirigirse a los nios sin dedicarse a la familia, la escuela, el barrio, el club. Es decir, un desarrollo integral del chico slo se piensa como razonable en el marco de una poltica tambin integral para los grupos sociales. Esto aparece como el mayor logro de enfoque transformador del Programa Crecer y del Trptico de la Infancia: Granja de la Infancia, Jardn de los Nios e Isla de los Inventos. b Los programas integrales suponen, a mi entender, el ms dif cil emprendimiento de una gestin: superar la fragmentacin del propio Estado, creando polticas sistematizadoras y articuladas, concebidas con planificacin territorial, no slo diseadas por el llamado Gabinete Social (secretaras de Promocin Social, Salud, y Cultura y Educacin), sino encontrando el enfoque social en las secretaras concebidas en el pasado como de mayor carga tcnica (Servicios Pblicos, Planeamiento, Obras Pblicas). Todo cambia de lugar en una poltica integral. El para chicos no desaparece, pero hace que con los chicos para todos se convierta en cuestin principal. Lo social se logra con mltiples intervenciones y con protagonismo asociativo, redes, cogestin. Promocin cambia su concepcin por participacin y derechos, Salud por calidad de vida, y Cultura por dispositivo de sentido (imaginario social, comunicacin, identidad). La ciudad se piensa para todos, desde los que se incorporan, con ellos. La obra pblica se pregunta por su razn de ser. Entonces une barrios, hace tajos en el paisaje urbano y genera grandes espacios de convivencia. La ciudad quiere ser recorrida, embellecida, apropiada por sus habitantes, fantaseada, integrada, pblica y secreta. c La tercera paradoja es la confusa situacin que viven los nios en relacin con su autonoma. En este punto est en juego el propio concepto de la ciudadana. Nadie les negara a los chicos su calidad de ciudadanos para ser protegidos en sus derechos, pero su condicin de partcipes del gobierno del conjunto se vive en el mundo adulto (padres, educadores, gobierno) con una sonrisa permisiva. O se piensa el dispositivo como educacin democrtica, como experiencia aislada, votacin voluntaria paralela a la decisiva, cuando no como simulacro del mundo adulto. Algo as como ofrecer a los nios un aprendizaje de participacin al modo de cuerpos cole168

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

giados que no estn hoy prestigiados, imponindoles una representacin que no slo est en crisis, sino que no es propicia para la edad. Dicho de otro modo: repetir uno de los aspectos ms cuestionados del modelo democrtico. d Pero cmo desarrollar una poltica integral con los chicos para todos sin el autntico aporte de la infancia? La gestin del Municipio de Rosario encuentra la respuesta en el Proyecto La ciudad de los nios, de Francesco Tonucci, y promueve la creacin de Consejos de Nios, seis hasta la fecha en concordancia con el Programa de Descentralizacin Municipal (son agrupaciones de nios elegidos por sus pares que aconsejan, fabrican ideas, organizan sucesos sociales y no repiten las tradicionales metodologas de los cuerpos deliberativos adultos). Los Consejos de Nios no son espacios educativos, aunque formen; no son dispositivos para la expresin de las escuelas, aunque en ellas se produzca la eleccin por los pares; los nios no son representantes de sus votantes, son referentes y multiplicadores. Los chicos son sociedad civil, aunque los convoque el Municipio; los chicos inventan, no slo debaten y opinan; juegan y crean, no slo proponen iniciativas, tienen cuerpo, vivencia y sensacin. Estas cuestiones son la ciudadana. Los Consejos no son talleres, son espacios de invencin. Los coordinadores de los Consejos no son maestros, cualquier ciudadano que sepa escuchar, acompaar y movilizar la inteligencia de los chicos puede ser movilizador de un encuentro. Los Consejos de Nios han propuesto y realizado con los adultos muchas campaas, pero ninguna marc ms la gestin municipal rosarina en su poltica y su potica que la apertura al juego que ellos desataron. e Es precisamente este momento de la historia en el que hay que detenerse para dejar expresada otra dificultad que tiene la poltica al integrar nios. Se trata del modo de ser y de estar en el mundo que tiene la infancia, poniendo en crisis varios aspectos de la gestin pblica, tanto en sus metodologas como en su forma de accin, dado que el juego, la imaginacin, las preguntas, la investigacin y exploracin de lo real no han sido frecuentemente consideradas como importantes por la poltica como problemtica para su propia construccin.
169

CHIQUI GONZLEZ

Sin embargo, nada ms imaginativo que el arte de vivir juntos, y si es hora de jugar, es hora tambin de reconocerle al juego su capacidad transformadora. Es ms, su condicin de ser en s mismo el dispositivo transformador. Esto implica no reducir el juego a la interaccin dificultosa de los poderes del Estado, o a las estrategias de negociacin donde anida la corrupcin. Realizada esta salvedad, retomemos la feliz iniciativa de los chicos del Primer Consejo de Nios de Rosario (1998) de declarar el Da del Juego y la Convivencia e instar a los sectores pblicos y privados a parar unas horas para recordar que jugar y convivir son la democracia en verbo. Tantos jugaron, participaron, debatieron, tantos lazos se actualizaron ese da de octubre que en definitiva los nios polticos de los Consejos haban encontrado una de las formas de participacin ms poderosa y eficaz: el juego (los chicos lo saben porque es el modo en que conocen el mundo, y nosotros lo sabemos porque la historia nos lo dice, pero lo olvidamos rpidamente). Aunque una lgica repetitiva no permite visualizar la creacin cotidiana, jugar, en el amplio y total sentido de la palabra, es disponer los trminos de otro modo, innovar, simbolizar, disfrutar. La gestin municipal descubre en este acontecimiento una muestra de la utopa posible, una manera extraordinaria de apropiacin del espacio pblico por los ciudadanos, una forma de creacin colectiva. La decisin gubernamental hizo que el Da del Juego se convirtiera en espacios sistematizados y permanentes para todos los ciudadanos, pensados con los chicos para todos: el Trptico de la Infancia, donde tratan de ponerse en volumen ciertos conceptos: juego y convivencia, identidad de los rosarinos, relaciones cultura-naturaleza, arte, ciencia y tecnologa, construccin y pensamiento, integracin generacional mltiple y social y sobre todo la pluralidad de la tica de la felicidad. Viven en esos espacios de convivencia grandes metforas de lo humano: la vida como viaje, la innovacin como faro, la subjetividad como belleza y la colectividad como usina, el cuerpo en juego en su totalidad holstica de imgenes, percepciones, sensaciones, afectos y conceptos, el tiempo como misterio y desaf o, el espacio como historia, ficcin y relato, la esttica como tica, los lugares preparados para sentir y pensar, penumbras sin consumo, educacin con disfrute, participacin sin lmites, accesibilidad total y libertad de circulacin.
170

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Lejos de los museos interactivos del siglo XX y cerca de la narrativa de la escena social, la cantidad y calidad de la presencia rosarina en estos espacios, la mirada del visitante, y la continuidad indeclinable de su propuesta provocativa, los coloca en el nuevo desaf o de crear usinas sociales, andamiajes de sentido, en el gran juego de la inclusin social.

Para concluir Esta suerte de prlogo acompaa un trabajo detallado donde se describen y articulan los proyectos citados de la licenciada Mara del Carmen Fernndez. Por lo mismo no he insistido en caracterizar los programas ni evaluar sus logros y debilidades. No puedo finalizar sin recordar lo que es obvio: tuve el honor de coordinar la construccin del Trptico y su propuesta, con un enorme equipo creativo, segn indicaciones, decisin y presupuesto de la gestin municipal que lo cre y sostiene. Es una invencin colectiva, un sueo tejido en polticas integrales, en el desaf o de los derechos humanos y en la conciencia de estar viviendo una etapa de enorme plenitud y de enorme esfuerzo para combatir la exclusin. Las generaciones pasadas estn en nuestras lecturas y pensamientos, as como las luchas y luminosos deseos de tantos rosarinos. Tambin estn los obstculos, los que piensan que esttica y excelencia son emprendimientos de los pases desarrollados. Entonces aparece la sensacin cotidiana de insistir que nos merecemos lo mejor, porque eso es el espacio pblico, el que nos permite no declinar en la excelencia, ser tenaces, devolverle belleza a la dignidad de las personas y pensamiento a la estupidez, decir que no todo est en venta y nadie est condenado al abandono y la soledad. Y por fin agradecer a los nios la generosidad y apertura con las que nos han dejado entrar en su mundo, la alegra que manifiestan en estos nuevos territorios y el modo cmplice y sensato con el que van incluyendo en ellos a sus familias, amigos y educadores.

171

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO Con los nios, para todos

Mara del Carmen Fernndez

173

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Gua de lectura
I II

A modo de introduccin La Ciudad de los Nios Marco conceptual Ciudades, ciudadana y participacin Los nios y el espacio pblico La ciudad como proyecto educativo Los comienzos: algunos hitos Programas y acciones que integran el proyecto La Ciudad de los Nios Acciones y logros permanentes Algunos comentarios La Granja de la Infancia Orgenes y creacin Marco conceptual Proyecto arquitectnico y espacios Actividades propuestas y metodologa Tres proyectos El Jardn de los Nios Orgenes y creacin Marco conceptual Espacio educativo Funcionamiento La Isla de los Inventos Un andn para la poesa Marco conceptual Proyecto arquitectnico Proyecto educativo Recursos humanos y capacitacin Espacios y propuestas

III IV V

174

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

VI VII

Programa Crecer Antecedentes y puesta en marcha Localizacin y organizacin Planicacin Proyectos para la inclusin social Algunos aspectos de la capacitacin Anexos La Ciudad de los Nios. Los espacios institucionales de participacin Experiencias signicativas en los Centros Crecer

175

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

A modo de introduccin

Pocos temas como los relacionados con los problemas de la infancia dan cuenta de la estructura de una sociedad, de sus momentos de deterioro y bienestar, de sus conflictos, avances y retrocesos. Los diversos aspectos que caracterizan la situacin de la infancia son tomados como indicadores privilegiados del estado de la sociedad y de sus instituciones. Es por ello que la infancia es uno de los campos prioritarios donde una gestin de gobierno pone de manifiesto su proyecto medular, la perspectiva ideolgica que lo anima y la propuesta que impulsa. A partir del anlisis de la informacin recabada, se observa que desde la Municipalidad de Rosario se ha impulsado una propuesta centrada en una idea: Con los nios, para todos. Para que la misma haya podido implementarse se tornaron necesarias un conjunto de decisiones previas tendientes a garantizar los derechos de los nios y las nias: a la salud, a un desarrollo integral, a la igualdad de oportunidades. En este sentido, la gestin local ha llevado adelante polticas de salud y polticas sociales con la finalidad de garantizar estos derechos. Con los nios, para todos no slo es un enfoque, sino una idea que se plasma en un proyecto que reconoce al nio como ciudadano. Le brinda mbitos de participacin y le otorga sentido a sus palabras, por considerar que, al igual que el adulto, el nio tiene algo que decir, en este caso seguramente algo nuevo que decir, y es por ello que debe ser escuchado. Una de las tensiones existentes en las propuestas destinadas a la infancia es concebir sus derechos slo en trminos de proteccin, dejando de lado el respeto por su autonoma, imprescindible para que nias y nios sean vistos como ciudadanos que pueden ayudar a los adultos a pensar una ciudad ms equitativa y solidaria. Escuchar a los nios en mbitos institucionales de participacin exige poner a su disposicin lugares pblicos, la defensa del espacio pblico (entendido como territorio, como bien comn, como memoria, como patrimonio de las nuevas generaciones) y una poltica contraria a la especializacin de ese espacio, propia de una visin de mercado, que valora nicamente el consumo. Desde esta perspectiva, el gobierno local elabor el proyecto de La Ciudad de los Nios que, a travs de sus Consejos de Nios, permiti que sus integrantes identificaran los problemas que trae aparejada la convivencia, advirtieran la necesidad de favorecer las zonas ms postergadas y encontraran una manera de apropiacin y uso de un espacio pblico no especializado.
176

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Con la misma ptica se elaboraron proyectos como el Programa Crecer, para mejorar la calidad de vida de los nios, a la vez que emprendi con ellos la tarea de mejorar la ciudad. Es sabido que el gran dispositivo de la infancia es el juego. Sostener un enfoque de democracia ldica y ms afectiva implica, como proyecto, la creacin de espacios ldicos de aprendizajes comunes. Esto es: grandes espacios pblicos que posean una narrativa que no est basada en la divisin disciplinar del siglo XIX. Es en esta conceptualizacin del juego que hacen su aparicin La Granja de la Infancia, El Jardn de los Nios y La Isla de los Inventos. En el texto que sigue se intentar dar cuenta, entonces, de los procesos que forjaron La Ciudad de los Nios y los programas relacionados, sus objetivos y los resultados producidos hasta la actualidad.

II

La Ciudad de los Nios Marco conceptual

Ciudades, ciudadana y participacin

Las ciudades en la actualidad atraen la atencin de gobernantes, planificadores, tericos, especialistas, al convertirse en escenarios cargados de sentido. Actores sociales, conflictos, tramas y escenas mltiples ponen de manifiesto tanto sensaciones de malestar como posibilidades de transformacin, mostrando la urgencia de establecer prcticas innovadoras que movilicen la construccin de un nuevo concepto de ciudadana. El nuevo concepto de ciudadana alude a sujetos de derecho que aspiran y merecen una realizacin personal y social, igualdad de oportunidades, respeto y articulacin de identidades y diferencias, as como a una nocin de libertad basada en la participacin, la solidaridad, la inclusin y la creacin popular. A partir de este enfoque, resulta posible entender los planes de desarrollo, la lucha contra la pobreza y la exclusin social e imaginar la planificacin urbana como paisaje de vida y convivencia y como emprendimiento colectivo. Para crear mecanismos institucionales de participacin, el Ejecutivo Municipal encara desde 1996 el proyecto La Ciudad de los Nios, inspirado en las experiencias del pedagogo italiano Francesco Tonucci. El proyecto se plasma en la ciudad con la creacin de Consejos de Nios por distrito descentralizado y grupos de Nios Proyectistas para la plani177

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

ficacin urbana. No se trata de gobernar para los nios, sino de gobernar con los nios, creando espacios institucionales que garanticen el derecho a ser escuchado y a participar activamente en la vida democrtica y la transformacin de la ciudad. El proyecto La Ciudad de los Nios se encuentra estrechamente relacionado con el Programa de Descentralizacin Municipal, por cuanto los Consejos de Nios, que funcionan en cada uno de los seis Centros Municipales de Distrito, se han convertido en un mecanismo institucional de enorme implicancia en la vida ciudadana y de gran valor creativo para orientar su accin de gobierno, en la medida en que los nuevos ciudadanos proponen diseos para el conjunto de los vecinos, los consultan e integran a sus iniciativas. Siempre teniendo en cuenta que el objetivo no es crear una ciudad a la medida de los nios, sino que Rosario realiza su experiencia con el siguiente enfoque: desde y con los nios, en la transformacin de la ciudad para todos.

Los nios y el espacio pblico

El valor comercial del espacio y la especializacin de los mbitos urbanos en torno a las necesidades del mercado colocan a los gobiernos en uno de los mayores desaf os del campo democrtico. La Municipalidad de Rosario, en forma conjunta con los nios de los Consejos, los vecinos, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones pblicas y privadas, y respondiendo a una lgica del inters comn, encuentra en la recuperacin y defensa del espacio pblico un concepto garantizador de sus programas y al mismo tiempo un dispositivo efectivo para facilitar la igualdad de oportunidades. A partir de las iniciativas de los Consejos de Nios, el espacio pblico es entendido por el Municipio como:

178

Bien comn y universo de valores que hacen a la realizacin del conjunto. Patrimonio urbano a crear, preservar y/o reconstruir. Territorio de todos, lugar de intercambio, juego y convivencia apropiable por los vecinos. Conjunto de servicios eficientes y plurales. Memoria y construccin de identidades.

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Escenario de la cultura democrtica. Medio ambiente natural y cultural. Conjunto de normas jurdicas, que tutelan la esfera pblica de los ciudadanos, interpretadas desde el universo de los derechos.

Recuperar el espacio pblico es una requisitoria de la hora, teniendo en cuenta que el valor comercial del terreno y el modelo consumista estn poniendo al ciudadano fuera del disfrute de su propia ciudad.

La ciudad como proyecto educativo

El escenario de la ciudad como mbito de la vida cotidiana permite la aproximacin al mundo de las emociones y significados, e intervenir desde all para construir nuevos sentidos y nuevos aprendizajes. La ciudad es el espacio-tiempo ms prximo al sujeto, donde ste construye su visin del mundo, de la realidad, de la poltica, de las instituciones, materializando su relacin con los otros y con la cultura. Desde una perspectiva educativa se busca que las nuevas generaciones participen en la aventura de conocer su ciudad, sabiendo que los recuerdos de la infancia dejan marcas de tan alto nivel simblico en el terreno de las imgenes de un sujeto que se convierten en su equipaje de viaje. En ese sentido, un concepto clave es el de convivencia. Incluir lo diferente es la razn de ser de la convivencia. Convivir implica vivir con ese otro diferente, reconocindolo como sujeto de derecho, como un conciudadano, de quien se puede aprender justamente porque es diferente. La homogeneidad absoluta impide el aprendizaje, ya que lo nico posible sera la repeticin de lo mismo. Para construir un espacio pblico, un espacio comn, es preciso comprender que lo hbrido, lo mestizo, lo diferente, constituye un valor altamente positivo, ya que potencia las posibilidades de aprendizaje y crecimiento. Segn Carlos Cullen, filsofo especialista en educacin, la convivencia no puede ser sino una forma de postular y realizar la justicia. Ensear a convivir es ensear que las relaciones sociales deben basarse en la equidad y la solidaridad. Por eso, la convivencia es en realidad ciudadana: es reconocer el espacio de lo pblico, constituirlo, cuidarlo y criticar lo que obstaculice su conformacin.
179

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Un nuevo pensamiento ecolgico es otro concepto clave; una serie de relaciones y compromisos que hacen a los sujetos sensibles a la vida en todas sus formas. Desde esta lgica, La Granja de la Infancia, El Jardn de Nios y La Isla de los Inventos son lugares y programas que muestran que es posible vivir y aprender de otro modo; son mbitos y acontecimientos multiculturales y abiertos. Con los nios, al fin, la gestin no slo pens la infancia sino que encontr tambin los dispositivos que tiene lo pblico para hacer posible la vida, para seguir contando la historia de la ciudad.

Los comienzos: algunos hitos

En junio de 1996, Francesco Tonucci, invitado por el intendente municipal, visit Rosario. En esa ocasin, transmiti la experiencia que se realiza en la ciudad de Fano, Italia, como un desaf o participativo para transformar la ciudad a partir de los nios. Rosario decidi embarcarse en esa experiencia, y a partir de all se sucedieron gratamente una serie de acontecimientos y decisiones polticas, que podran sintetizarse a manera de hitos en la construccin del proyecto:

En 1996 la Municipalidad suscribe un convenio con UNICEF Argentina. Ese mismo ao crea la Comisin Intergubernamental La Ciudad de los Nios, coordinada por la Secretara de Promocin Social, y conformada por un representante de cada una de las Secretaras del Departamento Ejecutivo. La Comisin inicia sus acciones en el mes de diciembre, y en ese mismo momento se garantizan las condiciones de viabilidad del proyecto: decisin gubernamental, asignacin presupuestaria. En 1997 la Comisin comienza a funcionar como Fbrica de Ideas, desarrollando las siguientes tareas. Se lanza la campaa de educacin vial Cuidapapis y se conforma el Primer Consejo de Nios, con sede en la Estacin Embarcaderos. El Primer Consejo de Nios define el eje de trabajo para el perodo 1997-1999, basado en la recuperacin del espacio pblico para el juego y la convivencia, la promocin de un debate social sobre lo pblico y lo

180

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

privado en la sociedad democrtica de fines de siglo, la organizacin de instancias de participacin y marcas urbanas en la transformacin de la ciudad. En abril de 1998 los nios del Consejo asisten al Concejo Municipal a fin de solicitar la aprobacin del Da del Juego y la Convivencia. La propuesta es aprobada por unanimidad, disponindose por ordenanza municipal que ese da sea celebrado el primer mircoles de octubre de cada ao, como fuerte dispositivo ciudadano de apropiacin del espacio pblico para la convivencia. En octubre de 1998 se realiza el primer festejo del Da del Juego y la Convivencia, del cual participan 120 instituciones y 30.000 personas. En junio de 1999 el intendente recibe en La Paz, Bolivia, la Mencin Honorfica Unesco Alcaldes por la Paz por el proyecto La Ciudad de los Nios y los alcances de sus prcticas innovadoras para crear nuevas condiciones de paz y convivencia. Durante ese mismo ao comienza sus funciones el Segundo Consejo de Nios Distrito Norte, conformado por 35 nias y nios. Tambin un grupo de Nios Proyectistas. Se incorporan 30 escuelas y 3.500 alumnos del segundo ciclo de la EGB a la campaa de educacin vial Cuidapapis. Como cierre del ao 2000 se impulsa la campaa La Lnea Verde, como una propuesta del Consejo de Nios del Distrito Oeste para embellecer los espacios pblicos de la zona. El Consejo de Nios del Distrito Norte elabora una propuesta de trabajo en el marco del Da de la Radio y la Televisin, instituido por Unicef, a la que Rosario adhiere desde 1999. La forma elegida para su difusin es la realizacin de un cortometraje para ser presentado en distintos medios de la ciudad. En 2001 visita nuevamente la ciudad el pedagogo Francesco Tonucci y mantiene encuentros con la Comisin Intergubernamental, los Consejos de Nios y consejeros de aos anteriores. Desde mediados de 2004 se encuentran funcionando los seis Consejos de Nios en todos los distritos de la ciudad. En el marco del III Congreso Internacional de la Lengua Espaola, realizado en Rosario del 17 al 20 de noviembre, las secretaras de Cultura y Educacin, y de Promocin Social, a travs del proyecto La Ciudad de Los Nios, organizan el Primer Congreso de Nios. Participaron del mismo 1.853 nios de 4 a 14 aos, elegidos como representantes en sus
181

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

escuelas, jardines de infantes, clubes, espacios culturales y organizaciones no gubernamentales. Fueron invitados especialmente nios de las comunidades indgenas del pas (mapuche, wichi y coya) y de pases de habla hispana, habiendo recibido la visita de nios de distintos pases: Per, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Guatemala, Paraguay, Chile, Uruguay y Espaa.

Programas y acciones que integran el proyecto La Ciudad de los Nios Los Consejos de Nios. Programa Cuidapapis. Red de Abrazo a la Infancia. Lo Pblico y Lo Privado. Da del Juego y la Convivencia. Ferias de Juego Itinerantes. Campaa La Lnea Verde. Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios. La Granja de la Infancia. El Jardn de los Nios. La Mquina de Imaginar. La Isla de los Inventos. Entre Chicos y Grandes.

Acciones y logros permanentes

Programa Cuidapapis: La educacin vial como ejercicio de derechos. Del trnsito a la defensa del espacio pblico. El nio ve afectados sus espacios de juego por el incumplimiento de ciertas reglas de trnsito y de convivencia, que indirectamente dificultan el aprovechamiento y la aprehensin del espacio pblico. Autos estacionados en las veredas, en espacios verdes, en sendas peatonales, en la puerta de la escuela, circulando a grandes velocidades, son algunos de los casos puntuales que atentan contra la autonoma y la libre circulacin del nio por la ciudad. Frente a esto, se implementaron programas que impulsan el conocimiento de los derechos de los ciudadanos sobre el espacio pblico y el profundo acto de conciencia que significa el respeto por la multiplicidad. Entre estos programas aparece como de gran inters la campaa Cuidapapis.
182

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Esta pauta de trabajo, creada e implementada dentro del marco del proyecto La Ciudad de los Nios y realizada conjuntamente con la Direccin General de Trnsito de la Municipalidad de Rosario, radica en la confeccin de una propuesta basada en una nueva concepcin de la educacin vial. Su objetivo principal apunta a fomentar un lugar de aprendizaje donde los nios confronten con la realidad de su transitar por la va pblica en el papel de peatones y ciclistas, con pleno conocimiento de sus derechos y obligaciones. Para ello se implementan talleres con alumnos de cuarto y quinto ao de la EGB, que culminan con la graduacin de los nios como cuidapapis, recibiendo un carn y un talonario de multas morales que realizarn a los adultos que no cumplan con las normas de trnsito y convivencia. La multa moral no tiene carcter de sancin sino que es un llamado a la reflexin sobre el respeto de los derechos de los nios en cuanto al juego y a su autonoma en la ciudad. De esta experiencia han participado ms de 12.000 nios de 80 escuelas de la ciudad, realizando aproximadamente 100.000 multas morales. En 2004 la Direccin General de Trnsito organiz el rea Infantil de Educacin Vial, que tom a su cargo la coordinacin de la campaa Cuidapapis, quedando como responsables de la supervisin y capacitacin el equipo de La Ciudad de los Nios. Este ao se graduaron 1.200 Cuidapapis que estn en funciones. Red de abrazo a la infancia: Red social por el derecho a la autonoma y libre circulacin de los nios. Una nueva mirada sobre la seguridad urbana. En primera instancia, la figura del padrino/madrina impulsa toda aquella actividad que favorezca el bienestar y la seguridad de los nios. La consigna es estimular la participacin de los nios, colaborar para defender sus derechos, atender sus necesidades y alentar sus sueos. La participacin es un acto de afecto y se cristaliza a travs de una firma de un acta de compromiso, no implicando erogacin alguna. A los padrinos/madrinas se los reconoce a travs de distintos elementos grficos (calcomanas, afiches, prendedores); de esta manera los nios pueden acudir a ellos en caso de necesitarlos. La campaa cuenta con ms de 4.000 padrinos/madrinas y crece diariamente en cantidad de adherentes y propuestas. Los padrinos y madrinas llevan adelante las siguientes acciones: Acompaan a los nios en diferentes jornadas de apropiacin del espacio pblico.
183

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Protegen en cada barrio eventuales zonas de juego, como territorios de mltiples aprendizajes. Crean entre los adultos de una zona o barrio dispositivos de cuidado confiables. Instalan en la ciudad, a travs de afiches, stickers, stands de informacin, un circuito de difusin y promocin de un nuevo concepto sobre seguridad urbana, as como una nocin sobre los derechos del nio. Campaa de aches Lo Pblico-Lo Privado: Desde la mirada de un nio: qu es pblico y qu es privado? Ms de 2.000 nios participaron en una campaa de afiches dirigida a escuelas primarias de la ciudad. La consigna Desde la mirada de un nio Qu es pblico y qu es privado? permiti que nios y nias de entre 6 y 12 aos, de doce escuelas pertenecientes a los seis distritos de la ciudad, volcaran en afiches, con creatividad e ingenio, su modo de ver y pensar el espacio de la ciudad comn a todos y cmo el mismo debe transformarse para lograr una sociedad ms democrtica y participativa. Cabe aclarar que las 12 escuelas comprometidas pertenecen tanto a la esfera pblica como privada y se encuentran asentadas en las zonas ms dismiles de la ciudad. Estos 2.000 afiches fueron expuestos en una muestra pblica, realizada en 1998, a la que asistieron ms de 5.000 personas, que opinaron a travs de una encuesta sobre el concepto de lo pblico y lo privado. En el transcurso de 1999 se realizaron muestras itinerantes por distintas instituciones de la ciudad, a fin de posibilitar que mayor cantidad de personas pudieran compartir esta produccin. Con todo el material reunido, la licenciada en sociologa Adriana Zaffaroni evalu la produccin de la campaa, realizando en primera instancia un informe diagnstico y posteriormente la redaccin de la investigacin para ser publicada por UNICEF Argentina. Da del Juego y la Convivencia: La democracia en verbo. Durante 1997, el Primer Consejo de Nios trabaj sobre el concepto de espacio pblico y su apropiacin por parte de los ciudadanos. De esta forma, los nios centraron su accionar en las plazas, zonas de juego y sitios para recorrer la ciudad. As, a travs de la apropiacin de estos espacios, surgieron interrogantes sobre la importancia del juego como categora constitutiva de la condicin de sujeto.
184

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Paralelamente, la Comisin Intergubernamental del proyecto La Ciudad de los Nios interpret en la propuesta de estos nios un eje de trabajo significativo para 1998: la relacin juego-espacio pblico. A partir de esto, se instal el debate sobre el juego y la convivencia como problemtica fundamental para la construccin de una nueva ciudadana. De esta forma, el espacio pblico se convirti en el eje conceptual del programa de actividades y las propuestas de juego y convivencia como la mejor metodologa para abordarlo. Se concibi al espacio pblico como territorio y patrimonio comn de los ciudadanos, con enorme capacidad para lograr igualdad de oportunidades, integrar, discutir y planificar la ciudad deseada. A fin de crear un referente de alto contenido simblico, los nios propusieron consagrar un da especial cada ao, dedicado al juego y a las diversas formas de convivencia. Un da en el cual las escuelas, las universidades, los barrios, los comercios, los clubes y otras instituciones adhirieran, cada uno a su manera, debatiendo, jugando, investigando, organizando diversas actividades. Los integrantes del Consejo de Nios se reunieron con el Ejecutivo Municipal y con los representantes de Unicef Argentina y le solicitaron formalmente al intendente la institucin del Da Anual del Juego y la Convivencia. El proyecto se elev al Concejo Municipal y, en abril de 1998, con la presencia de Franceso Tonucci en el propio recinto, se consagr por unanimidad el Da del Juego y la Convivencia el primer mircoles de octubre de cada ao. As, Rosario se convirti en la primera ciudad del pas en festejar este da. La participacin de la ciudadana fue incrementndose cada ao: en 1998, 120 instituciones generaron sus propios festejos y ms de 3.000 vecinos asistieron a la Fiesta en la calle; en 1999, ms de 250 organizaciones adhirieron a este da y 5.000 ciudadanos participaron del evento central; en 2000, el compromiso de las instituciones fue an mayor, sumndose a la jornada de octubre alrededor de 350 instituciones. Durante 2001, se registraron alrededor de 400 instituciones, que asumiendo la modalidad del festejo compartido se integraron en la preparacin del mismo. En 2003, alrededor de 500 escuelas, ONG, grupos independientes, dependencias municipales y provinciales, entidades financieras y comerciales, y escuelas hicieron de este da un verdadero encuentro por la convivencia. En 2004, por sexto ao consecutivo, se festej en forma descentralizada el da propuesto por los nios.
185

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

En esta oportunidad se incorporaron al festejo distintas organizaciones barriales. Las Ferias de Juego: La apropiacin del espacio pblico para el juego y la convivencia. Con el objetivo de ocupar el espacio pblico por el derecho al juego, el proyecto La Ciudad de los Nios decidi llevar adelante una instancia de accin, construccin y aprendizaje que, apelando a los diferentes lenguajes expresados en los dispositivos ldicos que conforman la feria, medien en una nueva manera de apropiarse del espacio. La idea fuerza fue propiciar mbitos de convivencia, apoyando as la construccin de un nuevo concepto de ciudadana. En esta experiencia de bucear en las posibilidades de participacin concreta y colectiva se intent hacer consciente la capacidad del hombre de transformar su espacio ms inmediato a partir del hacer cotidiano. En este sentido, la nueva ciudadana se consolida en el protagonismo que adquiere el ciudadano como agente capaz de generar cambios para transformar su ciudad. Durante 2000, el Consejo de Nios del Distrito Norte junto al grupo de padres y la Direccin General de Recreacin y Deportes realizaron Ferias de Juego, con gran aceptacin por parte del pblico que asisti masivamente a dichos encuentros. Durante 2001, junto al nuevo grupo de consejeros y sus padres, se reeditaron las Ferias de Juego. En esta oportunidad se integraron en un trabajo comn los Consejos de los Distrito Norte y Oeste, realizndose dos Ferias. En 2003 se realizaron tres Ferias de Juego, siguiendo la descentralizacin municipal, en los Distritos Norte, Sur y Oeste. Para su concrecin participaron los miembros de los tres Consejos, el grupo de adolescentes y sus familiares, la Direccin de Recreacin y Deportes con sus animadores juveniles, los miembros del rea Recreativa y el Centro de la Juventud. En las tres ferias la asistencia de pblico fue importante al igual que el entusiasmo con que se sumaron a participar en los juegos y espacios propuestos. Rescatar en el espacio de la feria valores como la solidaridad, el respeto por la diferencia, la libertad de opinin y de expresin apunta a transitar el camino de la convivencia en democracia. Una democracia que se afianza cuando sus ciudadanos juegan, se comunican, aprenden, se integran, suean, conviviendo en espacios que la ciudad les otorga como
186

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

propios, donde la mejor forma de ocuparlos reside en la posibilidad de compartirlos creciendo juntos, construyendo una ciudad ms digna de ser vivida y ms humana para todos. Campaa La Lnea Verde: Por el derecho a la belleza. La campaa La Lnea Verde fue una propuesta del Consejo de Nios del Distrito Oeste que instal la necesidad de embellecer los espacios pblicos de una zona postergada, caracterizada por sus enormes necesidades, asentamientos irregulares, escasez de espacios verdes y agudos problemas sociales. El objetivo que persegua este grupo de nios, al que tambin se sumaron los padres, era crear lugares de convivencia y espacios verdes integrando los barrios de la zona en una lnea verde que vincule, cruce y embellezca el distrito al que pertenecen. El espacio pblico entendido como el espacio de encuentro, aquel que invita a recorrerlo, a detenerse y a convivir, tiene una esttica propia. Una esttica que necesita devolverle espacio al paseo, modificando reas que inviten al ciudadano a disfrutar de l. La realizacin de estas lneas verdes tiene la tarea de unir e integrar, creando nuevos espacios donde la vida florezca y circule, cuidando el medio ambiente, y coordinando con el Municipio una planificacin de la ciudad con mayor cantidad de espacios verdes. Reconociendo que es fundamental la participacin de los vecinos en la concrecin de este proyecto, el 18 de noviembre de 2000 los nios del Consejo de Nios iniciaron la campaa La Lnea Verde recorriendo escuelas, instituciones y comercios de la zona. Convocaron a los ciudadanos a cuidar y embellecer los espacios verdes existentes, a plantar y cuidar flores y rboles, a limpiar terrenos baldos para que todos puedan disfrutarlos. Durante 2001, los consejeros participaron de jornadas de capacitacin a cargo de los integrantes del Taller de Jardinera Municipal. Este grupo de jardineros, conformado por jvenes con discapacidades mentales, motrices y sensoriales, colabor tambin en la motivacin de alumnos de diferentes escuelas del Distrito Oeste para participar activamente de la campaa. En el mes de agosto, dada la importancia que adquiri La Lnea Verde para los vecinos e instituciones de la zona, el Consejo de Nios fue invitado a participar en el plantado de 1.400 fresnos que se realiz en un barrio de la comunidad Toba, ubicado en el Distrito Oeste.
187

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

El 16 de noviembre se realiz un corte de calles en un tramo de tres cuadras, donde se llev a cabo el plantado de especies arbreas y plantines, brindadas por la Direccin General de Parques y Paseos. Participaron de esta actividad los Consejos de Nios de los Distritos Oeste y Norte, el Taller de Jardinera de la Direccin de Parques y Paseos, escuelas de la zona y vecinos. El 20 de noviembre, en el Da de la Ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio, se realiz un encuentro entre los consejeros y el intendente de la ciudad para comentar y evaluar los alcances de las acciones realizadas. En 2003, el nuevo grupo de consejeros del Distrito Oeste volvi a tomar como eje de trabajo la problemtica de la basura y su reciclado, confirmndose la campaa La Lnea Verde como propuesta para el distrito. Lo realizado por el Consejo de Nios es slo el comienzo de una campaa que demandar la participacin de nuevos grupos de consejeros, padres, escuelas e instituciones no gubernamentales para que la ciudadana se apropie de esta propuesta. Por lo tanto, la difusin se constituir en uno de los ejes fundamentales para los prximos aos. Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios: Los nios toman la palabra. Los miembros del Segundo Consejo de Nios del Distrito Norte elaboraron su propuesta de trabajo en el marco del Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios, instituido por Unicef el segundo domingo de diciembre de cada ao, al que Rosario adhiere desde 1999. La forma elegida para difundir este da en el ao 2000 fue la realizacin de un video, La aventura de los espacios, para ser presentado en distintos medios locales. El propsito de esta adhesin fue desarrollar iniciativas que garanticen a los nios y nias de la ciudad la posibilidad de participar y ser escuchados como ciudadanos, para ofrecerles un espacio para aportar en la defensa de sus derechos, para expresar sus opiniones y alentar sus sueos. En 2003 se retom este proyecto por inters y demanda del grupo de ex consejeros, integrados en el grupo de adolescentes, difundindose su importancia en el boletn del proyecto La voz de los Consejos. A su vez, se elabor una gacetilla de prensa y una cadena de e-mails enviada a todos los medios de la ciudad y reparticiones de la Municipalidad de Rosario.

188

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Campaa de rmas: Todos por la paz. Adhiriendo al manifiesto realizado por un grupo de artistas de la ciudad que convocaron a los ciudadanos para solicitar a las autoridades nacionales e internacionales Que haya paz, los consejeros del Distrito Norte decidieron sumarse a esta idea. De esta manera se inici la campaa de firmas Todos por la paz, destinada especialmente a nios y nias de las escuelas, clubes, instituciones intermedias y programas de la Secretara de Promocin Social. En el marco del Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios y del Da Internacional de los Derechos Humanos, el 10 de diciembre de 2001 se llev a cabo el cierre de esta campaa. Se realiz un acto con la presencia de artistas de la ciudad en la Estacin Embarcaderos, sede del Consejo de Nios del Distrito Norte, en el cual se hizo entrega de las planillas firmadas por nios y adultos que adhirieron a esta consigna. Las nias y los nios junto a los artistas cantaron canciones por la paz, leyeron poesas y manifestaron sus deseos, que se elevaron al cielo en una suelta de globos multicolores.

Algunos comentarios

El proyecto La Ciudad de los Nios est pensado para su permanencia a travs del tiempo, para varias generaciones, en tanto es una nueva manera de pensar la ciudad. Para ello, la decisin poltica, la asignacin presupuestaria y la creacin de una Comisin Intergubernamental son los pilares donde se asienta su sustentabilidad. La creacin de la Comisin Intergubernamental y la posibilidad de concretar los proyectos que los Consejos de Nios han formulado desde 1998 hasta la fecha demuestran que los programas horizontales son ms eficientes que las jerarquas y las divisiones en campos estancos. Por ello, este modo de funcionamiento ha servido para reforzar la idea de que el campo social, atravesado por Secretaras como Salud Pblica, Promocin Social, Planeamiento y Cultura, deben interconectarse en este tipo de experiencias, conformando un gabinete social. La obra pblica debe ser una obra pblica social de la apropiacin del espacio pblico, del mejoramiento de las condiciones de vida y al servicio del ciudadano, creada con su opinin y su participacin. Los territorios de La Granja de la Infancia, el Jardn de Nios, y La Isla de los Inventos as lo demuestran.

189

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Los Consejos de Nios y grupos de Nios Proyectistas, heterogneos en su conformacin social y con igualdad de gnero, promotores de la integracin de nios con diferentes capacidades, han demostrado ser un lugar ideal para que nios y nias planifiquen la ciudad desde un rol de ciudadanos activos. Son una verdadera escuela de la democracia donde se respetan y promueven las diferencias y posibilidades de cada uno. Los niveles de participacin y convocatoria logrados en todas estas acciones son un indicador vlido para evaluar algunos cambios en las conductas y actitudes de la poblacin; siendo las que siguen las ms destacables.

La reflexin crtica en torno a los cambios en la relacin Estadosociedad. La percepcin y valorizacin del espacio pblico como territorio y patrimonio comn de los ciudadanos chicos y grandes. La incorporacin de la idea del juego como instrumento para participar, intercambiar y darle sentido a la vida comn. La apropiacin de nuevas consignas cvicas y comunitarias en relacin con la infancia y la seguridad urbana. La bsqueda colectiva y la puesta en prctica de soluciones innovadoras para mejorar la calidad de vida. La revalorizacin de la historia de lugares y hechos emblemticos de Rosario, contribuyendo al mayor disfrute de la ciudad.

III

La Granja de la Infancia Orgenes y creacin

Dependiente de la Secretara de Promocin Social, La Granja de la Infancia, que se inaugur el 15 de abril de 1999, es un espacio que se ofrece como territorio de experimentacin para escuelas, contingentes y familias. Es una propuesta que apunta a crear una potica de la calidad de vida, que hace a las personas responsables de la naturaleza para que se pueda construir un pensamiento ecolgico. Esta propuesta ldica y pedaggica se encuentra construida en un predio de cinco hectreas en
190

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

la zona oeste de la ciudad. Con una topograf a especial y variedad de actividades, posibilita la participacin de nios y adultos en experiencias nuevas para la vida urbana. Propone a los visitantes diversas actividades y lugares para abordar, conocer y transformar la naturaleza. Es un espacio de educacin no formal donde los nios incorporan un modelo de participacin social en democracia y respeto a las diferencias. De marzo a noviembre se prepara especialmente para recibir, mediante visitas guiadas, a las escuelas, contingentes y pblico en general. Los fines de semana se transforman en un paseo especial que combina el contacto con la naturaleza junto a espectculos y vivencias de juego.

Marco conceptual

Construir una granja en la ciudad es crear un lugar que haga aparecer el campo en la ciudad, con animales, con plantas, con demostracin de algunos procesos de produccin propios de una granja. La construccin de La Granja de la Infancia se sostuvo en un enfoque epistemolgico-educativo, a partir de algunas consideraciones. La Granja intenta dar respuesta al agotamiento de un modelo: el de divisin de las ciencias y disciplinas, acuado en el siglo XIX y principios del XX. La divisin entre ciencias humanas o sociales y ciencias naturales, sus objetos tericos y mtodos de investigacin, suelen aparecer en las instituciones educativas como territorios distintos y aislados. El agotamiento de esa constelacin de disciplinas se ha puesto de manifiesto en la aparicin de problemticas que son inabordables con el desbroce de ese panorama epistemolgico.Ese profundo alejamiento entre el aprendizaje de las ciencias y los lenguajes expresivos torna necesario entonces instalar otra mirada acerca de la relacin entre arte y ciencia, que permita involucrar lo sensorial, lo perceptivo, lo emocional, lo intelectual, y, sobre todo, la imaginacin creadora en la bsqueda de los distintos saberes. En ese marco de crtica y a la vez de respuesta, el enfoque desech el concepto de una escuela memorstica, enciclopdica y poco activa, que deja el cuerpo de los nios para el recreo, y rescat nuevos dispositivos de aprendizaje que procuren devolverle al cuerpo su capacidad ldica, expresiva, y su poder de creacin y comunicacin.
191

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

As se resignific el juego como una manera de aprender, el modo de la accin para investigar, experimentar, preguntarse; jugar es a su vez simbolizar, ingresar a los rdenes simblicos de la cultura, compartir y socializar, participar y respetar al otro, ingresar al mundo de los lenguajes constitutivos del pensamiento. La incorporacin de las tecnologas y el aprendizaje de la ecologa como algo profundamente vinculado a lo tico tambin estuvieron presentes en los fundamentos de La Granja. La Granja, podra sintetizarse, es un espacio de democracia, participacin y escuela abierta. Es un lugar que se propuso ofrecer a los nios, docentes y padres, un espacio de aprendizaje mltiple, gratuito, dentro del radio urbano. Su objetivo es tambin promover la recuperacin del espacio pblico para el encuentro y la convivencia, a travs de una propuesta de educacin no formal orientada a crear una potica de la calidad de vida, y contribuir a la construccin de un pensamiento ecolgico integrador del hombre, la naturaleza y la cultura.

Proyecto arquitectnico y espacios

El proyecto no fue concebido bajo el esquema de un recorrido con un principio y un fin, sino como un territorio con una serie de espacios que parecen casi inconexos. El desaf o consisti en disear un territorio propio que contenga y albergue con la mayor libertad posible las actividades, sin nios encerrados ni animales enjaulados. As nacieron las lomas, la idea de jugar con la topograf a del lugar para dividir sin encerrar. Se busc trabajar con la contraposicin entre lo natural y la intervencin artificial de la arquitectura. Se trata de un proyecto donde la arquitectura no domina la naturaleza sino que la acompaa. Las herramientas para trabajar el proyecto fueron la tierra, la piedra, la madera, la vegetacin, el aire, el sol, la sombra y el agua; esta ltima en forma de brincos y fuentes, estanque, arroyo y cascada. El proyecto parte de una visin fragmentada de la realidad, de una superposicin de acontecimientos. La intencin es que cada visitante arme su propio recorrido. Un soporte de mltiples variantes, sorpresas y actividades. Existen dos rdenes distintos en su trazado: uno ms geomtrico, generado por las estructuras de las actividades productivas que alberga el edificio sede, los corrales, la huerta, el vivero. Y otro orden, donde la propuesta cobra un carcter ms azaroso: el arroyo, las lomas, los ani192

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

males sueltos, lugares de reuniones. En ambos los elementos no slo son arquitectnicos, sino que el agua, la tierra, los rboles y la arquitectura se relacionan de una manera distinta.

Actividades propuestas y metodologa

Los dispositivos propuestos estn pensados como cruce de campos y lenguajes. A modo de ejemplo, el taller de reciclado de papel y cartones y produccin de velas y tejidos se relaciona con el diseo, la plstica, textos de viajes y msica; la elaboracin de dulces, pan y leche, con la literatura. A la vez, el anfiteatro y los lugares para acampar relacionan esa actividad con la convivencia y la historia. La propuesta didctica de La Granja est organizada en tres tiempos: Imaginar, crear y explorar La Granja desde la escuela. Convertir el aula en un espacio ms de La Granja. Para ello se elabor y se entreg a cada una de las escuelas de la ciudad una caja con una propuesta didctica, no a modo de receta, sino como invitacin o sugerencia. Se trata de una propuesta genrica para segundo ciclo de Educacin General Bsica, a partir de la cual cada institucin y equipo docente harn los ajustes que consideren convenientes. El eje de la propuesta consiste en generar un espacio de investigacin, bsqueda de informacin y problematizacin del trabajo en el aula, previo a la visita a La Granja. 2 Visita a La Granja en compaa de un educador-gua. En cada espacio hay una propuesta de actividades y un tiempo destinado a los juegos. 3 En el aula se reflexiona sobre los aprendizajes realizados antes y durante la visita. Para ello, La Granja ofrece a los docentes bibliograf a especfica.
1

Tres proyectos

Los proyectos que conforman La Granja de la Infancia son el pedaggico que incluye visitas guiadas dirigidas principalmente a contingentes escolares y otras instituciones de la ciudad y la regin, y la realizacin de talleres (en laboratorio, corrales, arte, videoteca, vivero y huerta) para las familias que visitan la Granja; el ambiental en el que se trabaja por
193

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

la conservacin de las especies, el respeto por la naturaleza y la vida sana, y el proyecto de produccin y comercializacin, que incluye la elaboracin para consumo interno y venta de panes y dulces artesanales, plantines de flores y aromticas y artesanas en papel y madera.

IV

El Jardn de los Nios Orgenes y creacin

El Parque de la Independencia de Rosario fue inaugurado el 1 de enero de 1902. Desde entonces cont con dos espacios tradicionales, conocidos como el laguito y la montaita. En 1915, y dentro de las obras de remodelacin que comenzaron a realizarse, naci el Jardn de Nios Juana Elena Blanco. Recibi ese nombre en homenaje a una educadora rosarina, graduada en la Escuela Normal y fundadora, junto con otras mujeres, de la Sociedad Protectora de la Infancia Desvalida, en 1905. Desde que el Jardn abri sus puertas se convirti en el paseo preferido de las familias de la ciudad, por conjugar los elementos de la naturaleza, las texturas y las acciones que permitan aprender, disfrutar e imaginar. En 1925 comenz sus presentaciones en ese lugar el Teatro Infantil Municipal, y, ms tarde, la Escuela Municipal de Danzas y Arte Escnico. Tambin all funcion hasta 1998 el zoolgico de la ciudad. El proyecto El Jardn de los Nios, la Mquina de Imaginar, se propuso recuperar ese paseo pblico tradicional de Rosario. A partir de una idea de los Consejos de Nios de integrar ese espacio al proyecto La Ciudad de los Nios, se resolvi instalar en el predio una propuesta diferente, ms acorde con las polticas sociales destinadas a la infancia sostenidas por la gestin municipal. Los principios que guiaron la puesta en marcha y el desarrollo del proyecto fueron:

Pensar desde el nio una ciudad donde se pueda crecer en libertad. Promover una nueva forma de aprendizaje no formal. Rescatar nociones de convivencia, disfrute, juego y movimiento. Jerarquizar un paseo pblico y tradicional de la ciudad.

El 30 de noviembre de 2001, El Jardn de los Nios, dependiente de la Secretara de Promocin Social, reabri sus puertas a la ciudadana en
194

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

un emprendimiento novedoso que combina el disfrute de la naturaleza con el juego para todas las edades. Se presenta como un parque ldico, que rinde homenaje a la imaginacin y a la creacin, apelando a las operaciones lgicas y creativas de la niez, as como a sus posibilidades corporales. Un programa educativo no formal para los nios y las nias, sus familias y las escuelas. Esta experiencia se inscribe dentro de los parmetros de la administracin local en lo que refiere a su poltica en defensa de los derechos de los nios. En ese sentido, es una de las obras pblicas que, junto con La Granja de la Infancia y La Isla de los Inventos, concreta los conceptos del proyecto La Ciudad de los Nios.

Marco conceptual

El Jardn procura interpretar al nio del siglo XXI. Un jardn que pueda nombrarse como juego, aventura, investigacin, misterio y tambin poesa. Un modelo de aprendizaje no escolarizado. Un lugar para estrechar lazos de participacin y afecto. Una zona para pensar el provenir. Este proyecto entiende que El Jardn debe ser de naturaleza viva y promueve dispositivos que no escindan arte, ciencia y tecnologa. El Jardn se fundamenta en un proyecto integrado de cultura y naturaleza y busca en el territorio de los lenguajes una posibilidad que atraviese campos y separaciones. La propuesta presenta tres territorios de aventuras que narran, cada uno, una potica diferente. La potica se entiende, siguiendo a Aristteles, como un modo de conocer; es el conocimiento acerca de cmo construir, producir o hacer. As, los tres territorios de aventuras presentan, respectivamente, poticas de lo mstico (territorio de las preguntas), de la mecnica (de la invencin), y de lo contemporneo y las vanguardias del siglo XX (de la innovacin).

Espacio educativo

El Jardn constituye una propuesta de educacin esttica que se brinda como espacio pblico fundamentalmente a los nios, como territorio
195

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

para la vivencia, el juego, el encuentro con el otro y por ende para el aprendizaje. La educacin esttica busca formar sujetos creativos. Mediante la multiplicidad de lenguajes, soportes, medios y tcnicas de las diferentes artes, pone en movimiento miradas y operaciones lgicas que suelen no ser tenidas en cuenta en las instituciones educativas. Una propuesta de educacin esttica es aquella que, dando lugar al cuerpo, tiende a la construccin de aprendizajes por parte del sujeto, desde la estimulacin del pensamiento creativo y la apropiacin de lenguajes que lo habiliten para interpretar y atribuir sentido al mundo, a la poca en la cual vive y a su historia. Si se parte de considerar la cultura como la produccin de marcas simblicas que caracterizan a una comunidad en un momento histrico determinado, sin duda sta incluye la ciencia, el arte, la tecnologa, las ideas, el gusto, las formas y las costumbres de los sujetos. Todo ello forma parte de un legado que debe ser enseado, mostrado a los nios para que puedan realizar la operacin de apropiacin y luego de transformacin.

Funcionamiento

El Jardn comenz a funcionar convocando a profesionales provenientes de diferentes campos y disciplinas: educacin f sica, nivel inicial, expresin corporal, actores, teatro, antropologa, comunicacin social, psicologa, ciencias de la educacin, bellas artes, diseo grfico y msica. Se realiz un proceso de seleccin por antecedentes y oposicin para cubrir los cargos correspondientes a los distintos espacios. Adems, se realizaron convenios con facultades o institutos de nivel superior no universitario, a los efectos de ofrecer pasantas a los alumnos que estn cursando los ltimos aos de las respectivas carreras. Una vez efectuada la seleccin, se organiz un dispositivo de capacitacin inicial de dos meses, y se previeron tres instancias de capacitacin durante el primer ao. En un primer momento se le dio mucha importancia al aspecto conceptual de la propuesta. En El Jardn se proponen dos formatos de visitas. Durante la semana se ofrece un servicio programado para las instituciones educativas y grupos, con el seguimiento de los coordinadores. En el caso de las escuelas se les ofrece participar de una reunin previa a la visita. Durante los fines de
196

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

semana y feriados es el pblico el que visita El Jardn en un formato abierto. En este caso el recorrido es libre, sin horarios pautados y los visitantes son recibidos en cada espacio ldico por los respectivos coordinadores. En perodo lectivo y por mes, ms de 6.000 nios de todas las escuelas de la ciudad y de la zona de influencia recorren El Jardn. El pblico de fin de semana promedia las 10 mil personas por mes. La convocatoria anual promedio asciende a 185 mil personas. En los tres aos que lleva abierto, El Jardn recibi ms de 550 mil personas. La integracin de nios y sus familias pertenecientes a distintos sectores socio-econmicos y culturales en un aprendizaje conjunto ha demostrado que las propuestas ldicas y estticas no slo no son excluyentes, sino que favorecen y estimulan la creatividad y la imaginacin de todos los ciudadanos. La propuesta ha tenido excelente recepcin en instituciones teraputicas y de educacin especial, evidenciando cmo El Jardn favorece la integracin. Adems, cabe destacar la repercusin positiva recibida por parte de visitantes de otras localidades del pas y del exterior.

La Isla de los Inventos Un andn para la poesa

Emplazada en una antigua estacin de ferrocarril de la ciudad, la Estacin Rosario Central, La Isla de los Inventos, dependiente de la Secretara de Cultura y Educacin, como proyecto urbano pedaggico viene a completar el trptico que, junto con La Granja de la Infancia y El Jardn de los Nios, y segn las metas del programa La Ciudad de los Nios, se constituye en un circuito que forma parte del proyecto educativo local destinado fundamentalmente a la infancia. La obra, que comprende 5.140 metros cuadrados cubiertos lindantes con el Centro Municipal de Distrito Centro, recuper para el patrimonio urbano un emblemtico lugar, acondicionndolo para su nuevo destino. La Isla de los Inventos abri sus puertas en septiembre de 2003. Ofrece recorridos para las escuelas, con actividades organizadas por ejes temticos y talleres. Asimismo, ofrece recorridos y visitas guiadas para organizaciones no gubernamentales e instituciones de bien pblico. Desde su inauguracin, a diciembre de 2004, concurrieron a La Isla de los Inventos 250.000 personas.
197

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Marco conceptual

En todos los tiempos los hombres inventaron cosas, mquinas, lenguajes, conceptos e ideas, instituciones y ficciones, descubrieron espacios, objetos, leyes, procedimientos, e intentaron pensar la lgica de la naturaleza y de las culturas desconocidas. Como si el cuerpo y el verbo fueran uno a la hora de decir accin, los hombres tambin fabricaron todo tipo de productos, servicios, imgenes, sistemas, y no hubo creacin que les fuera ajena ni desaf o que los dejara inmviles. La Isla de los Inventos es una aproximacin al mundo de las ciencias, la tecnologa y la sociedad a travs del poder de la invencin y la construccin de saberes mltiples. La Isla se constituye como un centro cultural de la infancia, una usina cultural con espectculos, presentaciones, trayectos formativos y propuestas para la investigacin. Tiene su propsito relevante en la creacin de mbitos de convivencia, donde los ciudadanos de todas las edades, formaciones y experiencias sociales puedan convivir y participar de espacios de integracin creados a partir de los principios de igualdad de oportunidades, construccin de ciudadana y considerando la ciudad de Rosario como un gran escenario de aprendizajes diversos. Se trata de un proyecto de accin y transformacin social que no pretende asentarse exclusivamente en los nios, sino que encuentra en ellos los cmplices ideales para provocar cambios en los intercambios sociales, y as generar un programa educativo de nuevo tipo entre la ciudad y sus habitantes. Es un proyecto dirigido a la infancia, pero tambin al adulto que centra en ella su inters, su potencia y su estrategia trascendente. Este enfoque trata de poner en accin el deseo ms noble que motoriza las acciones de los adultos en todas las sociedades, no planificando para lo inmediato, sino para las nuevas generaciones. La Isla es un espacio polifuncional y mltiple, no un museo de los nios, aun cuando posee exposiciones interactivas. Busca una aproximacin a la ciencia y a la tcnica desde una mirada cultural. Las categoras invencin y trabajo se muestran como histricas, poniendo de manifiesto los cambios que produjeron en la vida cotidiana de las distintas sociedades. El proyecto sostiene un concepto dialctico de lo interactivo, dado que no aparece como eficaz la simple interactividad entre el sujeto y la tecnologa (poner en movimiento mquinas, observar un proceso, u optar por un camino de investigacin), un modelo que es extendido en los museos interactivos de ciencia. Los dispositivos de La Isla suponen asumir crite198

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

rios de complejidad y multiplicidad, otorgar preponderancia a la participacin del cuerpo, proponer una idea de creacin y experimentacin ms fuerte, con resolucin de problemas, con desaf os para el lugar de la mirada y con jerarquizacin de los procesos de construccin de los objetos y sentido. La Isla es un lugar para los nios y los adolescentes como anfitriones y guas de sus padres, maestros, abuelos y vecinos, todos en el acontecimiento de inventar, crear y compartir.

Proyecto arquitectnico

Una antigua estacin de ferrocarril y los galpones que fueron depsito de yerba, azcar a granel y cereales diversos vuelven a la vida cultural convertidos en un lugar para la experimentacin y el movimiento. La vieja estacin de trenes Rosario Central apareca como un signo anulado y vaco instalado en un punto clave de la ciudad, una zona del centro que conecta con el ro, imponiendo su condicin de zona muerta, de memoria clausurada. La estacin, centro tradicional de confluencia humana, permaneci cerrada y vaca, como un signo crtico de lo sucedido en el pas. La recuperacin de este espacio llev necesariamente a la valoracin de los caracteres y atributos que lo determinaron como centro de actividad humana, de crecimiento, de trabajo, de cruce de culturas, de trnsito. Como en todas las estaciones, el concepto elemental subyacente y concentrado en ese ncleo de llegadas y partidas es el movimiento, y sobre esta idea se repuso funcionalmente la estacin como smbolo. La vieja estacin fue el escenario de la inminencia, de la novedad, de la potencialidad. La enorme poblacin de inmigrantes que tuvo la estacin como centro de reunin, o de dispora, experiment all la incertidumbre y la esperanza. Ningn otro sitio urbano puede haber concentrado tanta imaginacin, tanto afecto, nostalgia o cualquier otro sentimiento humano como este lugar recurrente de lenguajes distintos, donde llegadas y partidas eran las caras reversibles de todo movimiento. Esta estacin al final del camino fue el lugar en el que el viajero dejaba de transitar, muchos de los que llegaban venan necesariamente a inventar su vida. En consecuencia, La Isla cuenta con un proyecto arquitectnico humilde ante algunas categoras que el lugar contiene y la memoria colectiva retiene: 1 La idea de viaje, trnsito, movimiento, ruta de inmigrantes, desorden, encuentros y desencuentros, es imprescindible para la propuesta de aproximacin a las ciencias.
199

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

La esttica de estacin y galpn, arquitectura ferroviaria argentina, siguiendo el modelo ingls, despojada, que guarda la religiosidad del valor del trabajo, el esfuerzo, el acopio de elementos, la carga y descarga, las luchas, hoy aparece bien diferenciada de la esttica del consumo. La abandonada ruta ferroviaria rosarina vuelve en lugares para hacer y pensar (espacios pblicos reservados para la cultura). La Isla, por lo tanto, tiene ms de fbrica desordenada y colorida para la experimentacin, que de museo. 3 Ferrocarril, galpones y ro en Rosario son la ruta secreta que al develarse ante los ojos de los rosarinos cambia definitivamente sus costumbres y expresiones. La Isla intenta ser parte de esa ruta.
2

Proyecto educativo

La antigua estacin, convertida en centro cultural de la infancia, se presenta como un espacio para conferencias, muestras interactivas, conciertos y obras de teatro y tteres, adems de talleres diversos. A la vez que una aproximacin al mundo de las ciencias y la tecnologa, La Isla propone, con sus muestras y espacios interactivos, un mbito para entender la historia y los nuevos paradigmas del milenio. Es un centro de investigacin y experimentacin para las escuelas y todos los que trabajan por la infancia.

Recursos humanos y capacitacin

La Isla de los Inventos tiene prevista dos tipos de capacitaciones. Capacitacin en servicio: destinada a los coordinadores, pasantes y voluntarios, a cargo del equipo pedaggico de La Isla, y capacitacin abierta a la comunidad. Se desarrolla desde el Centro de Experimentacin Docente y est dirigida a educadores de distintas formaciones y procedencias.

Espacios y propuestas

Andenes de la estacin. Los andenes son el sitio de lo provisorio. Las ideas de los andenes sern siempre ideas en trnsito; los nuevos viajeros, al igual que sus antecesores, interactuando y movindose. Los andenes
200

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

estn destinados a exposiciones y muestras interactivas; son tambin un paseo pblico y un espacio para la presentacin de investigaciones y realizacin de congresos, a la vez que territorio para presentaciones de espectculos. La Fbrica. Es un espacio integrador de los aspectos estticos, tcnicos funcionales y utilitarios involucrados en procesos de creacin y construccin o elaboracin de objetos o sistemas. Un homenaje al mundo del trabajo, en el que no se discriminan oposiciones entre las ideas o la creacin pura y la materialidad de los procesos, sino que los integra. Est destinada a la creacin de objetos y sistemas, con especial atencin a aquellos que tienen una resolucin f sica, por parte de un pblico de diferentes edades teniendo en cuenta sus posibilidades. El objetivo es que el pblico, especialmente los nios guiados y ayudados por adultos, puedan experimentar el trabajo con materiales y comprender secuencias de diversa complejidad dirigidas a la obtencin de un producto. El Espacio Infinito. Este espacio est destinado a centrar la atencin sobre las experiencias de percepcin del mundo a travs de los sentidos y sobre las formas de generacin del pensamiento, el desarrollo de las ideas y los medios de apropiacin de los saberes. Es un lugar de reflexin sobre el conocimiento humano mediante experiencias sensoriales a travs de dispositivos ldicos (visuales, auditivos, olfativos, tctiles), y ejercicios de comprensin. El Ferrocarril. El andn exterior de la estacin y la casa de los guardabarreras se disponen como un espacio ldico ferroviario. Hay all una locomotora y un furgn de cola, y una barrera del ferrocarril y otros objetos del mundo del riel. Este espacio propone recuperar la memoria del ferrocarril, que tanta importancia ha tenido en la historia de la ciudad y del pas. Centro de Experimentacin Docente. Es un espacio multifuncional concebido para el desarrollo de diferentes tipos de eventos tales como conferencias, paneles, cursos, seminarios, encuentros, funciones artsticas, acordes con ciertos ejes conceptuales relacionados en particular con la labor docente.
201

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Su objetivo es generar modos de apropiacin del conocimiento, desde un lugar alternativo dirigido tanto a docentes como a la comunidad, funcionando como incentivo de proyectos de investigacin que articulen el espacio escolar con el de otras instancias comunitarias. Centro Cultural de los Nios. Sede de organismos dirigidos por nios: Consejos de Nios y Nios Proyectistas, del proyecto La Ciudad de los Nios; banco de datos, sede de organizaciones dedicadas a la infancia.

VI

Programa Crecer Antecedentes y puesta en marcha

La gestin municipal iniciada en diciembre de 1995 consider prioritaria la implementacin de polticas sociales que integraran los ejes de asistencia y de fortalecimiento de la sociedad civil. En tal sentido, recompuso la relacin Estado-sociedad con derechos y deberes claros para ambas partes, optimiz y articul los recursos con que contaba el Municipio, ofreci garantas de confiabilidad e integr a la poblacin en la produccin de las respuestas. Por otra parte, se debe tener en cuenta que hacia fines de los aos 80 y durante toda la dcada del 90 Rosario sufri los embates de una profunda recesin econmica. La misma gener sensibles aumentos de los niveles de desocupacin de amplios sectores de la poblacin, a la vez que la ciudad profundiz su caracterstica de ser receptora de permanentes migraciones internas de habitantes provenientes de otras provincias o del norte de la provincia de Santa Fe. La prdida de empleo, de la cobertura de salud y de la vivienda empobreci a gran cantidad de familias, aumentando notablemente los niveles de pobreza estructural e indigencia. En 1995, mientras el porcentaje general de desocupacin en Rosario llegaba al 20 por ciento, en los barrios perifricos superaba el 50. En el momento en que se cre el Programa Crecer, la poblacin de los asentamientos irregulares de la ciudad era de unos 200.000 habitantes. Casi el 50 por ciento de los mismos tena menos de 15 aos. Al crecimiento de los asentamientos en terrenos fiscales ya establecidos se agregaron otros nuevos, tanto por la migracin interna como por el desmejoramiento de las condiciones econmicas de las familias rosari202

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

nas, que se vieron obligadas a establecerse en terrenos de ocupacin ilegal. Adems, la inexistencia de efectores de Promocin Social en los barrios dificultaba el acceso de la poblacin a los servicios; fundamentalmente, el problema lo tenan aquellos que desconocan los circuitos asistenciales. La decisin poltica de poner en marcha el Programa Crecer se tom a partir de identificar los siguientes problemas:

Aumento de los ndices de desocupacin que gener el incremento de familias vulnerables y excluidas. Disolucin de lazos familiares y sociales con el consiguiente aumento de violencia, desercin escolar, indocumentacin, etctera. Clientelismo poltico, ineficacia, y conflicto en derredor de la asistencia alimentaria, que se prestaba a travs de comedores que funcionaban en los distintos barrios. Respuestas insuficientes y parciales al grave problema de la desnutricin infantil en los nios de 2 a 5 aos. Falta de integracin de las acciones asistenciales entre s. Inexistencia de un trabajo en red con las organizaciones de la sociedad civil.

A fines de 1995, las acciones asistenciales de la Municipalidad se presentaban dispersas y con un fuerte acento en la distribucin de alimentos. Rosario contaba a esa fecha con ciento veinte ollas populares, abastecidas por el gobierno municipal, con un funcionamiento precario, gestionado por los propios vecinos. Con el objetivo de unificar las acciones asistenciales, optimizar los recursos y producir una accin transformadora del vnculo entre la comunidad y el gobierno municipal que permitieran construir mayores grados de ciudadana, se cre el 2 de enero de 1997 el Programa Crecer. Dependiente de la Secretara de Promocin Social, el Programa Crecer tiene desde entonces como objetivo fundamental promover procesos de inclusin que posibiliten el ejercicio de los derechos ciudadanos. Constituye adems un primer nivel de intervencin social preventivo en los barrios. Su implementacin vino a garantizar la presencia cotidiana de los equipos tcnicos en el terreno, facilit la construccin de vnculos con los vecinos, y gener una relacin de reconocimiento y confiabilidad entre stos y el gobierno local.
203

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Localizacin y organizacin

En primer trmino, la gestin realiz un relevamiento de las personas que retiraban raciones de comida. El fin era cambiar esas raciones por cajas de alimentos, las cuales comenzaron a ser entregadas mensualmente y de acuerdo al nmero de miembros del grupo familiar; a la vez, se cerraron los locales donde funcionaban las ollas populares. Simultneamente, los equipos tcnicos locales, seleccionados por concurso, de los dieciocho Centros que comenzaran a prestar servicio en los establecimientos construidos y/o remodelados por Promin (Programa Materno Infantil y Nutricin) y Prani (Programa Alimentario Nutricional Infantil) en lugares municipales, realizaron una tarea de explicacin con la poblacin beneficiaria, compuesta por 2.000 familias con necesidades bsicas insatisfechas de zonas marginales de la ciudad (que incluan a 2.400 nios menores de cinco aos). Este trabajo permiti que los vecinos conocieran y reconocieran en los Centros Crecer los espacios en los que podran participar a travs de los proyectos del Programa. Vale una comparacin: de los cuatro jardines maternales que funcionaban en diciembre de 1995, se pas a una red conformada, en la actualidad, por treinta y dos Centros Crecer distribuidos en las zonas perifricas de la ciudad, cuatro de ellos por convenios con organizaciones no gubernamentales. Los barrios donde se desarrolla el Programa se encuentran ubicados en cinco de los seis distritos descentralizados (Norte, Sur, Oeste, Noroeste y Sudoeste) de la ciudad. El Programa est organizado en dos niveles: central y territorial. El llamado nivel central tiene a su cargo la planificacin y el monitoreo de los distintos proyectos y est conformado, por un lado, por la coordinacin general, y, por otro, por un equipo tcnico central, que, con sede en la Secretara de Promocin Social, est integrado por profesionales (mdicos, veterinarios, profesores de EGB, fonoaudilogos, antroplogos, psiclogos, profesores de educacin f sica) y personal administrativo. En tanto, el denominado nivel territorial, en cada Centro Crecer, est conformado por los equipos tcnicos locales, integrados a su vez por profesionales que garantizan un trabajo interdisciplinario (coordinador/a profesional, auxiliar profesional, auxiliar de cocina y manteni204

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

miento, profesora de nivel inicial, profesor/a de educacin f sica, promotor/a aerotcnico). Otros organismos que han tenido intervencin en el desarrollo del Programa son los ya mencionados Promin y Prani, y organizaciones e instituciones locales. Desde 2003 funcionan treinta y dos Centros Crecer, los cuales trabajan con alrededor de 18.000 familias y 5.000 nios de dos a cinco aos, que habitan las zonas de influencia de los Centros.

Planicacin

Para lograr los objetivos del programa se han establecido tres ejes de trabajo, cada uno con sus propios objetivos especficos. En funcin de esos objetivos se han formulado proyectos (cada uno de ellos con una serie de actividades principales) que se vinculan entre s y atienden integralmente a las familias: Desarrollo integral de los nios y nias de dos a cinco aos. Sus objetivos programticos especficos son compensar las carencias nutricionales de los nios en riesgo a favor de un ingreso a la escolaridad en condiciones de igualdad, y estimular el desarrollo intelectual, emocional, afectivo, expresivo y psicomotriz en un espacio de socializacin y contencin. Los proyectos intervinientes son el Nutricional y el Pedaggico. 2 Desarrollo y promocin de las familias en situacin de vulnerabilidad. Este eje se propone crear propuestas que desarrollen hbitos de convivencia, participacin, permanencia, continuidad, sistematizacin y democratizacin en las relaciones familiares; favorecer la autovaloracin y autonoma del grupo promoviendo el desarrollo de capacidades y conocimientos para la resolucin de problemas cotidianos, y prevenir la violencia y la disolucin de los lazos familiares. Intervienen en este eje de trabajo los proyectos Nutricional, de Autoproduccin, Recreativo, y Pedaggico y de Estimulacin psicomotriz. 3 Desarrollo y fortalecimiento de las diferentes formas de organizacin de la comunidad. Este tercer eje pretende contribuir al fortalecimiento y la democratizacin de las diferentes formas de organizacin de la comunidad; generar un efecto multiplicador que transforme a los
1
205

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

sujetos participantes en agentes transformadores, y prevenir la violencia urbana y la disolucin de los lazos sociales. Intervienen los proyectos Nutricional, de Autoproduccin, y Recreativo. En cuanto a la metodologa, vale destacar que la tarea con cada grupo familiar se lleva a cabo a travs de la oferta de servicios, con proyectos planificados y evaluados por sistemas de control de calidad, y en el marco de una red de proteccin y asistencia al nio y la familia, que se integra con todos los programas de la Secretara de Promocin Social, otras instituciones municipales y de la comunidad. En tanto, la tarea institucional se realiza mediante un trabajo en red con las distintas organizaciones e instituciones sociales ubicadas en cada barrio de la ciudad.

Proyectos para la inclusin social

Pedaggico y de Estimulacin Psicomotriz

Est destinado a los nios y las nias de dos a cinco aos y los responsables de su ejecucin son profesores de nivel inicial, de educacin f sica y voluntarios, capacitados para desarrollar actividades en sala. Pretende que los nios puedan alcanzar los siguientes objetivos:

Valorar su identidad, desarrollando sus capacidades de accin y expresin. Protagonizar experiencias de socializacin y aprendizaje significantes. Adquirir progresivamente autonoma y seguridad afectiva y emocional. Expresarse creativamente a travs de distintos lenguajes. El trabajo se centra fundamentalmente en las siguientes reas: lenguaje, socioafectiva, adaptativa y desarrollo psicomotor. Los nios que asisten a los Centros unas cuatro horas diarias realizan actividades que promueven su desarrollo intelectual, emocional, expresivo y motriz. Actividades que tambin ayudan a su acceso a la educacin formal; por ello se realiza un seguimiento de los nios egresados en relacin con su ingreso y permanencia en el preescolar.

206

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Proyecto Nutricional

Aqu los beneficiarios son los nios y sus familias que asisten a alguno de los Centros Crecer. Sus objetivos son los siguientes:

Otorgar a los nios de 2 a 5 aos una cuota diaria nutricional y variada, adecuada a sus necesidades, en un ambiente de contencin afectiva y respeto por sus derechos. Convertir el momento del almuerzo en un espacio de socializacin e incorporacin de hbitos. Prevenir y recuperar casos de desnutricin, garantizando el pleno desarrollo en la poblacin de 2 a 5 aos. Proveer una cuota nutricional complementaria a familias en situacin de vulnerabilidad a travs de la distribucin mensual de cajas con alimentos. Capacitar a las familias beneficiarias en la utilizacin y preparacin de los alimentos que se les provee, permitindoles mejores hbitos higinicos y alimenticios. Capacitar en forma permanente y en servicio a los grupos voluntarios para tareas en cocina en todo lo referente a normas de conservacin y manipulacin de los alimentos, y de seguridad e higiene, nivel de cumplimiento y elaboracin de los mens definidos por nutricionistas, y la alimentacin como acto pedaggico.

La ejecucin de este proyecto est a cargo del auxiliar de cocina y mantenimiento y del grupo de voluntarios.

Proyecto de Recreacin

Llevado adelante por los profesores y profesoras de educacin f sica en los predios municipales y/o en los clubes de barrio, persigue los siguientes objetivos:

Promover la prctica de actividades deportivas y recreativas en nios mayores de 5 aos y dems miembros de las familias beneficiarias. Desarrollar hbitos de comunicacin, convivencia y organizacin.

207

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Entre otras, se llevan adelante las siguientes actividades: paseos a distintos lugares de la ciudad, jornadas de juego para adultos y nios, mateadas y actividades deportivas en los predios municipales y clubes de barrio. El ejemplo ms representativo es la participacin en un evento masivo como Acuajuegos. Organizado anualmente por la Secretara de Promocin Social, a travs de la Direccin General de Recreacin y Deportes en alguna de las piletas municipales, constituye un encuentro ldico, colectivo y cooperativo, cuyo objetivo es integrar a los participantes (familias, nios y adultos) ms all de la capacidad f sica y de la edad.

Proyecto de Autoproduccin de Alimentos y Emprendimientos Sociales

Este proyecto se inici en junio de 1997 y su ejecucin est a cargo de promotores agrotcnicos, egresados de escuelas especializadas, y/o estudiantes universitarios de las carreras de Ciencias Agrarias o Veterinaria. Los objetivos son:

Promover y capacitar para la autoproduccin de alimentos a las familias beneficiarias del programa, ofreciendo progresiva independencia de acciones asistenciales. Incrementar el protagonismo y la organizacin de los vecinos en la solucin de problemas alimentarios. Mejorar el hbitat urbano. En el marco del proyecto se realizan actividades como creacin de huertas familiares y comunitarias, cra de animales para autoconsumo (pollos camperos, gallinas ponedoras, conejos, codornices), construccin de unidades de cra colectiva y administracin de insumos en forma comunitaria. Actualmente se promueve la generacin de emprendimientos socioproductivos, fundamentalmente a partir de aquellas familias que han superado la etapa de produccin para autoconsumo. De esta manera, se forman grupos en diferentes actividades que son apoyados con subsidios para la compra de insumos y/o equipamientos para facilitar el inicio de la produccin con vistas a la comercializacin.

208

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Proyecto de Orientacin Familiar

Se inici en septiembre de 1997 y est dirigido a las familias ms vulnerables vinculadas a los Centro Crecer, con el objetivo de desarrollar en esos grupos conocimientos, hbitos y actitudes que permitan la resolucin de problemas de la vida cotidiana, generando posibilidades de insercin social. De esta manera, desde 1997 hasta 2000, sesenta orientadores familiares (estudiantes universitarios avanzados) llevaron adelante el seguimiento de las familias seleccionadas por los coordinadores de los Centros Crecer con la finalidad de incorporar a stos a los nios menores de cinco aos, incorporar y/o reincorporar a las escuelas a los mayores de cinco, tramita la documentacin de los nios indocumentados, e incorporar a los miembros del grupo familiar a algn proyecto del Programa Crecer y/o a instituciones barriales.

Plan Oportunidad

El Plan Oportunidad surgi como iniciativa del Servicio Municipal de Empleo y compromete adems la participacin de distintos organismos de la administracin municipal: Direccin de Educacin, Servicio Pblico de la Vivienda y Secretara de Promocin Social a travs del Centro de la Juventud y el Programa Crecer. Se trata de un plan de asistencia educativa, capacitacin laboral y empleo temporario, para jvenes de 15 a 20 aos con bajo nivel de instruccin. Su objetivo general es mejorar la integracin social de los beneficiarios, brindndoles asistencia educativa para completar o continuar sus estudios. En tanto, sus objetivos especficos son capacitar a los jvenes para desempearse en diferentes oficios, revalorizar el espacio educativo, promover la inclusin y favorecer la socializacin de los jvenes, y fortalecer el ncleo familiar. Durante los aos 1998 y 1999 se seleccionaron familias que contaran entre sus miembros a jvenes de entre quince y veinte aos que no hubieran finalizado el nivel primario y que estuviesen desempleados. Dicha seleccin se realiz con la conviccin de que las posibilidades de xito del joven y la continuidad en el proyecto estaban estrechamente ligadas a la calidad del vnculo que l sostena con su familia, consideran209

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

do especialmente las expectativas y atencin que la familia depositaba en el joven y las actividades que l desarrollaba. El trabajo de los equipos tcnicos de los Centros Crecer se concentr en identificar entre esos grupos familiares a aquellos ncleos que mejor pudiesen entender la propuesta y manifestasen condiciones para sostener a los jvenes en ella. Asimismo, los equipos tcnicos hicieron un seguimiento permanente del proceso, a los efectos de consolidar esas condiciones, evitando la desercin y procurando ampliar el impacto del proyecto al interior del grupo familiar, evaluando sus alcances all y en el contexto social.

Algunos aspectos de la capacitacin

En 1997 hubo una firme decisin poltica en la Municipalidad de Rosario de implementar un modelo de intervencin social superador de la fragmentacin y del asistencialismo existentes hasta entonces. La Secretara de Promocin Social identifica como objeto fundamental de su trabajo contribuir a la construccin del tejido social y de los derechos que lo posibilitan. El derecho al desarrollo implica la facultad de participar en la esfera econmica, social, cultural y poltica, y gozar en plenitud de la condicin de ciudadano. Se parte de considerar que el estado de vulnerabilidad en el cual se encuentran inmersos sectores de la comunidad constituye una condicin social que inhabilita a los sujetos para resolver de manera satisfactoria situaciones que afectan su subsistencia y calidad de vida. Por un lado, la educacin de la comunidad, a travs de la insercin en espacios pblicos de educacin y cuidado infantil, produce un impacto cultural en la poblacin ms vulnerable por la construccin y apropiacin de hbitos y saberes vinculados con la alimentacin, salud, estimulacin infantil, higiene, buenas prcticas de manipulacin de alimentos, capacidad de expresin y comunicacin, revalorizacin personal como miembro de un colectivo social, con derecho a opinar, proponer, disentir. As se enriqueci el mundo simblico y las relaciones grupales, vecinales e institucionales. Por el otro, la educacin adquiere un papel fundamental al interior del propio Programa Crecer como prctica habitual y como formacin permanente en servicio, en tanto los conocimientos se asocian con la fun210

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

cin y actividades diarias desarrolladas en la atencin de los nios en los proyectos Nutricional, Pedaggico y de Estimulacin Psicomotriz y con la promocin de las familias beneficiarias del Centro. El espacio construido para el voluntariado se erige como lugar de intercambio, de comunicacin y de opinin, de participacin activa, de estmulo continuo a la creatividad, al crecimiento del capital social y cultural. Recibieron y reciben capacitacin coordinadores, profesoras de nivel inicial, profesores de educacin f sica, auxiliares profesionales, auxiliares de cocina y mantenimiento, promotores aerotcnicos, voluntarios y colaboradores de los Centros Crecer, instituciones y organizaciones barriales, familias beneficiarias de los Centros, y grupos de emprendedores. La identificacin de las necesidades de capacitacin de los distintos actores se realiza a travs del monitoreo llevado a cabo por el equipo tcnico central, la evaluacin de los coordinadores de los equipos tcnicos locales, reuniones de equipos por distrito, encuestas, reuniones por especificidad de roles y funciones, y planificaciones de actividades anuales, semestrales y/o mensuales. En cuanto a la metodologa elegida, se prioriza la capacitacin en servicio a travs de la organizacin de encuentros y talleres que posibiliten un entrenamiento prctico e instancias de discusin y reflexin. Durante la capacitacin se abordan y desarrollan temas relacionados con polticas sociales, participacin y ciudadana, prevencin de la desnutricin, seguridad alimentaria, prevencin y deteccin del maltrato y abuso sexual infantil, actividades productivas, el juego, educacin inicial, temas especficos de salud reproductiva y salud bucal. Las acciones de capacitacin las llevan adelante especialistas en distintas disciplinas (sociologa, ciencia poltica, comunicacin social, pediatra, psicologa, ciencias de la educacin, veterinaria, agronoma, nutricin, educacin inicial, educacin f sica) que ejercen funciones en la misma Secretara de Promocin Social o en otras del mbito municipal. Durante 2004 se organiz una capacitacin destinada fundamentalmente a los profesionales auxiliares, a las profesoras de nivel inicial y miembros del equipo de cada Centro Crecer. La capacitacin fue solicitada a la Direccin de Educacin de la Secretara de Cultura y Educacin, que organiz los mdulos y convoc a algunos docentes universitarios para dictarlos.
211

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Los testimonios y percepciones compartidos por distintos actores indican que la capacitacin constituye una herramienta fundamental para el despliegue de conocimientos, creatividad ldica y la puesta en juego de los vnculos y la identidad social. Brinda nuevas formas de comunicacin y respeto por la palabra del otro, descubrimiento y desarrollo de habilidades personales y grupales, solidaridad y compromiso para con la infancia y el respeto de sus derechos. Vale sealar, por ltimo, que el Programa Crecer surgi de la articulacin a nivel local de dos programas nacionales (Promin y Prani) que proveyeron infraestructura edilicia y equipamiento para la construccin de efectores de atencin a nios y nias de dos a cinco aos, en forma simultnea con el proceso de reconversin de comedores municipales. A su vez se establecieron convenios con distintas organizaciones no gubernamentales que se encontraban trabajando con la problemtica de la infancia en situacin de riesgo, de manera de implementar cuatro centros (Puerto Alegra, Pajarito Remendado, Victoria Walsh, Jardn del Sol). Desde el inicio del Programa se consider fundamental para garantizar el desarrollo de la experiencia trabajar en forma articulada con otras instituciones u organismos. As, el Programa extendi lazos con todas las reas del gobierno municipal; centros de salud, escuelas y defensoras zonales del Estado provincial; la Universidad Nacional de Rosario y la del Centro Educativo Latinoamericano, y organizaciones no gubernamentales. El reconocimiento y la confiabilidad generados en la poblacin posibilitaron que se acrecentaran las relaciones con distintas organizaciones e instituciones, fundamentalmente a nivel territorial, lo que permiti disear acciones conjuntas e incluso superar satisfactoriamente situaciones crticas de quiebre institucional, como fueron las de diciembre de 2001. En la actualidad se han potenciado proyectos comunitarios barriales que son acompaados tcnicamente desde los Centros Crecer y que generan un ingreso econmico para los grupos participantes, permitiendo adems el desarrollo de capacidades que quedan instaladas en la poblacin.

212

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

VII

Anexos La Ciudad de los Nios. Los espacios institucionales de participacin

Los miembros de los Consejos de Nios son elegidos por sus pares del distrito en votacin democrtica en cada escuela, club, iglesia, biblioteca popular, u otras instituciones. Los consejeros permanecen durante dos aos en sus funciones y tienen reuniones peridicas con el intendente y su gabinete y con el Concejo Municipal. Sesionan semanalmente como taller de ideas y propuestas eligiendo un eje de trabajo por perodo. Trabajan en forma cotidiana con la Comisin Intergubernamental del proyecto La Ciudad de los Nios. A su vez, los nios sostienen encuentros con los vecinos, instituciones no gubernamentales y prensa para difundir y facilitar proyectos. Decisin gubernamental, asignacin presupuestaria y creacin de un rgano de gobierno horizontal garantizan el funcionamiento de los Consejos de Nios, que se convierten en nuevos interlocutores legtimos propendiendo a la construccin de redes ms amplias de actores sociales. Primer Consejo de Nios: Funcion en el primer distrito descentralizado, en la zona Norte de la ciudad, desde 1997 en una antigua estacin de ferrocarril (Estacin Embarcaderos), reconstruida a tales fines. Eligieron como eje de trabajo Lo Pblico y Lo Privado. En este sentido impulsaron la campaa de afiches Desde la mirada de un nio, qu es pblico y qu es privado?. A partir de la vivencia del espacio pblico como espacio para el juego, propusieron consagrar un da especial cada ao durante el cual nios y adultos experimenten la importancia del juego y la convivencia. Para su concrecin llevaron al Concejo Municipal la siguiente iniciativa: que el primer mircoles de octubre de cada ao sea declarado Da del Juego y la Convivencia, logrando su aprobacin en abril de 1998. Este Consejo de Nios tuvo a su cargo la convocatoria, difusin y organizacin del evento central La fiesta en la calle, en octubre de 1998. Segundo Consejo de Nios del Distrito Norte: Comenz a sesionar en julio de 1999 y trabaj ese ao ahondando en las bases de la institucionalizacin del festejo del Da Anual del Juego y la Convivencia. Continu con sus tareas hasta diciembre de 2000, integrando al eje del juego el concepto de comunicacin. A partir de la relacin juego-comunicacin, los consejeros trabajaron sobre el espacio pblico, entendindolo como el territorio que propicia el encuentro y la comunicacin entre los ciuda213

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

danos, posibilitando nuevas formas de interaccin con el otro y nuevos hbitos de convivencia y aprendizaje. Como propuesta conjunta entre padres y consejeros se concreta desde el mes de julio de 2000 la realizacin de Ferias de Juego itinerantes que recorrieron las diferentes plazas del Distrito Norte. En estas ferias surge una fuerte intencin de indagar en la memoria de los espacios, y es en este sentido que el Consejo comienza a elaborar un video donde se toma a la ciudad como espacio comunicante, con el objetivo de recuperar la memoria de aquellos lugares que constituyen ese inmenso texto que es Rosario y que revelan parte de su historia en sus huellas urbanas. Como sntesis de su trabajo, en el mes de diciembre, este grupo cerr sus actividades adhiriendo al Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios instituido por Unicef, da al que Rosario se sum desde 1999. Dicha adhesin consisti en la participacin del Consejo en medios de comunicacin locales. Tercer Consejo de Nios del Distrito Norte: Comenz a sesionar en marzo de 2001. Conformado por 45 nias y nios del distrito, mantiene como sede de reunin la Estacin Embarcaderos. Entre las actividades realizadas ese ao se cuentan la realizacin de dos Ferias de Juegos y la nueva edicin del Da del Juego y la Convivencia, adems de las actividades de forestacin realizadas con los consejeros del Distrito Oeste como parte de la propuesta La Lnea Verde. Adhiriendo a la campaa Que haya paz, iniciada por los artistas de la ciudad de Rosario, los consejeros del Distrito Norte impulsaron la recoleccin de firmas Todos por la paz. El acto de cierre de esta accin se realiz el 10 de diciembre en el marco del Da de la Radio y la Televisin a favor de los Nios y Nias. Cuarto Consejo de Nios del Distrito Norte: Desde el relanzamiento del Proyecto en el ao 2003, se convoc nuevamente a las escuelas y otras instituciones no gubernamentales, vecinales y comunitarias para la seleccin de los nuevos consejeros. Comenz a sesionar el 7 de junio en su sede de la Estacin Embarcaderos, integrado por 30 nios y nias pertenecientes a 20 escuelas del Distrito y 5 organizaciones y centros barriales. El centro de su preocupacin, a la hora de definir un eje de trabajo, fue la inseguridad en la ciudad, ya que ello les impide desplazarse por las calles, jugar en las veredas y plazas y estar tranquilos en sus momentos de juego. A partir de ello, y de la propuesta realizada por los nios a Tonucci en su visita a Rosario en el mes de junio, una de las ideas de abordaje del tema fue organizar una red de adultos que cuiden a los nios en su tiempo de juego y esparcimiento en el espacio pblico. Con el eslogan Dos padres
214

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

tomando mate por cuadra, producido por uno de los integrantes del Consejo, Tonucci le dio forma a una red de contencin a la infancia, para correr el eje de la seguridad del control policial. En 2004 se mantuvo el grupo, incorporndose nueve nios, y se continu trabajando en la concrecin de la propuesta relacionada con la temtica seguridad/inseguridad social. Los nios propusieron disear y construir bancos que sirvan de referencia para que los padrinos y madrinas puedan ocuparlos. La propuesta de que dos padres se encuentren tomando mate en cada cuadra se vera concretada en estos bancos, haciendo que los nios puedan ejercer su derecho al juego sintindose acompaados y seguros. Se fundament en la necesidad de que, ante los problemas de inseguridad, se ocupen los espacios pblicos en vez de que cada uno se refugie en los espacios privados, y en el pedido de los nios de que los adultos puedan hacerse cargo de cuidarlos aun cuando no sean sus propios hijos. El lanzamiento de esta propuesta se llev a cabo en diciembre bajo el lema: Tome asiento, sintase padrino. Primer Consejo de Nios Distrito Oeste: Se cre en junio de 2000, acompaando el proceso de descentralizacin municipal. El Centro Municipal de Distrito Oeste, inaugurado el 12 de febrero de 1999, signific para la Municipalidad un desaf o en sus polticas de desarrollo y crecimiento urbano y social de una zona postergada, caracterizada por sus enormes necesidades, asentamientos irregulares, agudos problemas sociales, desempleo y grupos migratorios que se afincan buscando una vida mejor. El Consejo de Nios del Distrito Oeste comenz a sesionar en La Granja de la Infancia, encarando un proyecto basado en el derecho a la belleza: La Lnea Verde. El objetivo que persigui este grupo de nios, al que tambin se sumaron los padres, fue crear lugares de convivencia y espacios verdes, integrando los barrios de la zona en una lnea verde canteros con flores, rboles, plazoletas que vincule, cruce y embellezca el distrito al que pertenecen. De esta manera, para hacer que la ciudad vuelva a ser bella, el Consejo de Nios realiz durante el ao 2000 la primera etapa de la campaa La Lnea Verde, que consisti en recorrer zonas del distrito con la intencin de conversar con los vecinos y dar a conocer los alcances del proyecto. Durante 2001, siguiendo con las intervenciones previstas, se llevaron a cabo acciones sistemticas con la comunidad: contacto con instituciones de la zona que apoyaron la concrecin de La Lnea Verde, difusin del proyecto en las escuelas de los consejeros, elaboracin de
215

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

folletera y material informativo, jornadas de forestacin y limpieza de terrenos y calles, parquizacin de los canteros en avenidas que cruzan el distrito, etctera. Estas acciones se fundamentaron en la necesidad de generar una esttica que invite a experimentar el placer de recorrer la ciudad, redescubrirla y recrearla, participando con los ciudadanos en la transformacin concreta de los espacios. Este Consejo acompa nuevamente la realizacin del Da del Juego y la Convivencia y llev a cabo, junto con el Consejo del Distrito Norte, dos Ferias de Juegos en distintos espacios pblicos de la ciudad. Apoyando la Campaa Todos por la Paz, impulsada por los consejeros del Distrito Norte, colaboraron en la recoleccin de firmas. Este grupo de consejeros fue precedido por un grupo de Nios Proyectistas que trabaj de junio a septiembre de 1999 en el proyecto de la plaza que rodea al Centro Municipal de Distrito Oeste. Segundo Consejo de Nios del Distrito Oeste: Desde el relanzamiento del proyecto en 2003, se convoc nuevamente a las escuelas y otras instituciones no gubernamentales, vecinales y comunitarias para la seleccin de los nuevos consejeros. Comenz a sesionar el 7 de junio en La Granja de la Infancia. El grupo se constituy con alrededor de 30 nios y nias de las escuelas y organizaciones barriales del Distrito. En cuanto a su eje de trabajo, los nios se mostraron preocupados por la basura en las calles y espacios verdes de la zona, en muchos casos, en las calles de sus casas. La intencin fue darle forma a una propuesta de concientizacin respecto de la separacin de la basura y la importancia del reciclado, en el marco de la campaa La Lnea Verde. Al inicio de 2004 se realiz la convocatoria a las escuelas e instituciones barriales, conformndose un grupo de aproximadamente 37 nios y nias. Las propuestas ms relevantes giraron en torno a dos temticas: la falta de trabajo de los adultos y su influencia en los nios, y el reciclado de la basura. Primer Consejo de Nios del Distrito Sur: Siguiendo el proyecto de descentralizacin municipal, a partir de la apertura del Centro de Distrito Sur, se convoc a un Consejo de Nios. Desde 2003 se convoc a las escuelas y otras instituciones no gubernamentales, vecinales y comunitarias para la seleccin de los consejeros. Comenz a sesionar el 7 de junio en el Balneario del Saladillo, en un tradicional predio de la zona. El grupo qued constituido con alrededor de 30 nios y nias de las escuelas y organizaciones barriales del Distrito. Respecto de su eje de trabajo, avanzaron, a

216

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

partir de los recuerdos y deseos individuales y grupales, sobre la memoria colectiva de los espacios tradicionales y acontecimientos del barrio. En agosto de 2004 inician sus actividades los siguientes Consejos: Primer Consejo de Nios del Distrito Centro: Funciona en La Isla de los Inventos, con aproximadamente 43 nios y nias. En el transcurso del ao se desarrollaron dinmicas grupales para propiciar la integracin y facilitar la produccin colectiva, espacios de reflexin e intercambio de ideas, planificacin y construccin de la ciudad imaginada. Algunas de las temticas que surgieron en los ltimos encuentros giraron en torno a la concientizacin de los adultos ante la falta de higiene en los parques, los nios que se encuentran en la calle, trabajando, durmiendo, pidiendo, y la falta de trabajo de los adultos. Primer Consejo de Nios del Distrito Noroeste: Funciona en el Centro Crecer No 11, con aproximadamente 31 nios y nias. Este Consejo se encuentra trabajando sobre la conformacin del grupo y la construccin de un lugar propio para transformar la ciudad. Primer Consejo de Nios del Distrito Sudoeste: Funciona en el Jardn de los Nios como lugar de encuentro, cuenta con aproximadamente 26 nios y nias. Se trabaj con diferentes estrategias ldicas tendientes a la conformacin grupal y sobre el eje de la funcin del consejero. Grupos de padres: La actual situacin de crisis tanto econmica como social ha dejado al descubierto la necesidad de sostener ciertos espacios de pertenencia a partir de los cuales los vnculos con el otro se fortalezcan. Atentos a estas circunstancias, desde el proyecto se tom esta demanda especfica del grupo de padres del Consejo de Nios del Distrito Norte y se los invit a canalizar su inquietud proponiendo encuentros a partir de los cuales se debaten temas de inters para la ciudad. As, en abril de 2000 comenzaron a reunirse sistemticamente los sbados cada 15 das acompaados de coordinadores del proyecto. De estas reuniones surgieron numerosas ideas en torno del espacio pblico, una de ellas, las Ferias de Juego itinerantes del Distrito Norte. El objetivo de las Ferias de Juego apunta a vivir la recuperacin del espacio pblico mediante juegos cooperativos y de integracin, donde los diferentes lenguajes se hacen presentes. Un lugar muy importante dentro de la feria lo ocupan los juegos relacionados con la recuperacin de la memoria, que intentan fortalecer en los vecinos y las instituciones una mirada de pertenencia y una vivencia de apropiacin de los hechos histricos, sociales y culturales propios del distrito del que forman parte.
217

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

Los padres junto al personal de La Ciudad de los Nios y la Direccin General de Recreacin y Deportes comenzaron a construir el espacio de la Feria, desde la organizacin creacin de juegos, elaboracin de material, difusin hasta la coordinacin de los stands que la integran. Reconociendo la importancia de esta primera experiencia, se gener un espacio similar con padres de los nios del Consejo del Distrito Oeste. As, conformados como grupo, iniciaron un camino propio cuyo emergente tiene que ver con la necesidad de instalar espacios verdes para embellecer su distrito. Luego, este objetivo se volvi comn a nios y padres, comenzando a trabajar conjuntamente en este intento de abrir nuevos caminos de participacin en democracia. Grupo de ex consejeros: A partir de una demanda concreta de los consejeros, que finalizaban sus dos aos como miembros del Segundo Consejo del Distrito Norte y del Primer Consejo del Distrito Oeste, de continuar trabajando, se decidi conformar un grupo de ex consejeros. Teniendo en cuenta la edad de los ahora adolescentes, se definieron instancias ms especficas de participacin para ellos. Se les asign el espacio de medios de comunicacin para difundir el proyecto La Ciudad de los Nios, incluyendo actividades como la visita a medios locales y la elaboracin del Boletn Anual del Proyecto. Este grupo, integrado por 22 adolescentes, se rene quincenalmente en El Jardn de los Nios. El grupo de autodesign como Grupo Cohiue, en relacin al rbol del mismo nombre, que crece en grupos y siempre buscando la luz. Sus integrantes expresaron el deseo de ocupar papeles ms activos con relacin a los Consejos, proponindose como auxiliares en el trabajo de coordinacin de los ms pequeos. Est previsto que el Grupo Cohiue conduzca un programa radial de difusin del proyecto en una FM reconocida de la ciudad.

Experiencias signicativas en los Centros Crecer

Los proyectos que conforman el Programa Crecer, y que se desarrollan con iguales caractersticas bsicas en todos los Centros, constituyen la base a partir de la cual se generan a nivel local diferentes iniciativas que surgen en la interaccin de los equipos y los vecinos, y responden a particularidades de los distintos barrios. Estas experiencias son replicadas muchas veces en otros centros.
218

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

Un da para todos. As se denomin una actividad, organizada por un Centro Crecer para la convocatoria a voluntarios de la comunidad. Se conform un plantel de voluntarios durante la entrega de las cajas alimentarias, ofreciendo a las personas la posibilidad de elegir la tarea, el da y el horario. Sobre un total de 250 familias convocadas, se registraron 180 voluntarios, que comenzaron a participar en diferentes tareas. Las entrevistas realizadas con el objetivo de evaluar el proceso de participacin de voluntarios en el Centro revelaron que, en algunos casos, suele ser el inicio de un cambio de posicin con relacin a problemticas familiares, principalmente violencia familiar. Algunas de las expresiones utilizadas por las voluntarias fueron una muestra de ello: Soy otra de verdad, ms segura de m misma, El Crecer me acerc a mi hermana y a mi madre, Aunque tenga ms actividad, mi casa est organizada, Ahora me doy ms maa con mis hijos. Colores primarios. Durante los primeros aos de funcionamiento de uno de los centros, se planificaron actividades recreativas, denominadas Colores primarios, basadas en el conocimiento de espacios pblicos (polideportivos, parques, instituciones sociales y recreativas) de la ciudad. Se propuso generar un marco de apropiacin y pertenencia a la ciudad por parte de los vecinos, como tambin fortalecer los lazos de solidaridad y convivencia entre las familias. A partir de all surgieron nuevas ideas y expectativas, participando todos en cada una de las actividades que se proponan. Ensayo sobre el Voluntariado Social en Rosario. La tarea en el Programa Crecer y sus efectos se expres en un ensayo que mereci el primer premio en el concurso organizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Municipalidad de Rosario, en el Ao Internacional del Voluntariado. Este premio signific para todos los integrantes de un Centro Crecer una experiencia movilizadora. Biblioteca. Los Centros Crecer fueron y siguen siendo los espacios f sicos convocantes del trabajo conjunto y sostenido con vecinos y con instituciones representativas. Como producto de estas articulaciones institucionales surge el proyecto de organizacin de una biblioteca, compartido con la Vecinal y un taller de apoyo escolar para nios de los tres niveles de EGB, adolescentes y adultos que cursan la escolaridad primaria. Proyecto Plaza. A partir del inters de los vecinos por mejorar la calidad de vida en el barrio, se convoc, desde un Centro Crecer, a una reunin con los representantes de las instituciones para proponer el pro219

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

yecto de una plaza. Los vecinos acercaron propuestas escritas, maquetas, y tambin hubo gente interesada en colaborar con materiales. Se organizaron grupos y turnos de riego, limpieza y cuidado del predio, mantenindose hasta la actualidad. En diciembre de 2002 se realiz la inauguracin del mstil con su bandera y algunos juegos construidos por los mismos vecinos. Forestacin. En la primavera de 2001 se plantaron 1.450 rboles por iniciativa de los vecinos de cada barrio. Un grupo de adolescentes sostuvo la organizacin conjuntamente con dos Centros Crecer, de manera que cada vecino plantaba un rbol provisto por la Direccin de Parques y Paseos de la Secretara de Servicios Pblicos de la Municipalidad de Rosario. Esto permiti forestar estos barrios de urbanizacin reciente y generar un impacto ambiental que mejore la calidad de vida de la poblacin. Residuos domiciliarios. La ausencia de servicios de recoleccin de residuos en la zona ms vulnerable de un barrio motiv la constitucin de grupos de vecinos para su limpieza. La preocupacin acerca de qu hacer con la basura llev a una capacitacin en reciclado y aprovechamiento de los residuos domiciliarios. Se organiz una campaa de difusin con el objetivo de concientizar a la poblacin sobre la importancia de mejorar sus condiciones de vida, tanto por la higiene como por la posibilidad de aprender a hacer abono orgnico para sus huertas familiares y/o grupales. La horneada justa. Hacia agosto de 2001 se cre desde los proyectos Nutricional y de Autoproduccin de Alimentos un nuevo espacio de inclusin: La horneada justa. La misma permiti brindar las herramientas necesarias para poner en marcha una fuente laboral, desarrollando una mayor capacidad de autogestin y asociacin tendientes al logro de un trabajo solidario. Inicialmente participaron catorce grupos familiares que se organizaron con un fin comn: la produccin de alimentos en base a harinas y la construccin de hornos familiares y/o comunitarios. En una segunda etapa, en 2002, se agreg la produccin de dulces y conservas aplicando el uso del excedente de las huertas orgnicas. Se realizaron compras comunitarias de materiales, se elaboraron y vendieron panes, se construyeron hornos entre todos, conocindose y reconocindose en una modalidad de construccin colectiva. Algunos de ellos comenzaron a orientar a distintos grupos y/u organizaciones barriales, siendo as los actuales capacitadores que colaboran en el sostenimiento de los cursos. La labor
220

UNA CIUDAD CON OJOS DE NIO

se extendi hacia otros centros y barrios de la ciudad, transmitiendo su experiencia a ms de 150 vecinos. Un nuevo centro. Durante 2001 los vecinos de un barrio del Distrito Sudoeste de la ciudad, organizados en la Cooperadora Escolar, el Centro de Salud y un Centro Comunitario gestionaron ante la Municipalidad la apertura de un Centro Crecer. Algunas familias conocan los distintos proyectos que desarrolla el Programa, por participar o haber participado como voluntarios y/o enviar a sus hijos a alguno de los centros que funcionan en otros barrios de la ciudad. La Secretara de Promocin Social, en respuesta a la situacin social agravada y al pedido de la comunidad, se comprometi a construir el nuevo Centro Crecer con fondos propios e implement de inmediato el Proyecto de Autoproduccin de Alimentos. Fruto de un trabajo mancomunado entre el Estado municipal y la comunidad, el nuevo Centro Crecer cont con todos los proyectos del programa, en funcionamiento a partir de noviembre de 2003. Jvenes y murga. La organizacin de una murga permiti recrear la alegra, el compartir y convivir de un modo diferente a lo habitual. En forma conjunta, un Centro Crecer, un Centro Comunitario y la Escuela de Artes Urbanas realizaron una convocatoria para la construccin de un espacio de arte para jvenes del barrio. Dicha convocatoria consista en la participacin de reuniones semanales para realizar malabares y acrobacia, acompaados de instrumentos musicales. Esta actividad propici el encuentro y la apropiacin de herramientas, permitiendo la autogestin. Taller Ejerciendo nuestros derechos. Este taller surgi en agosto de 1997, a partir de los proyectos Nutricional y de Autoproduccin de Alimentos del programa como un espacio de participacin, reflexin y resolucin de los problemas de la vida cotidiana que afectan a la comunidad, superando la instancia asistencial. Este taller se realiza el da previo a la entrega mensual de la caja de alimentos y es abierto a toda la comunidad. De esta manera, se promueve que las personas que reciben asistencia alimentaria se comprometan asumiendo una posicin activa con relacin a sus necesidades. Asimismo los otros invitados (funcionarios, profesionales, representantes de instituciones diversas) se implican con la gente en la resolucin y/o derivacin de las distintas problemticas. En estos encuentros se logran trabajar distintos temas vinculados con el mbito familiar (violencia, salud, nutricin), problemticas de servicios urbanos tales como la
221

MARA DEL CARMEN FERNNDEZ

basura, el mejorado e iluminacin de calles y profundizacin de trabajos de zanjeo. Desde este espacio surgi la creacin de la comparsa Calndula en 1998 y la formacin del Centro Comunitario Buenos Vecinos en 2000. Produccin integrada 2003. Desde 2003 funciona frente a un Centro Crecer un proyecto productivo que integra actividades de cra de animales, huerta, plantas medicinales, aromticas y panificacin. Participan en este proyecto quince personas del barrio coordinadas por el promotor agrotcnico del Centro.

222

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA Inclusin social y espacio pblico

Mara Cristina Tamburrini

223

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Gua de lectura
I II

Introduccin El contexto: la ciudad y su regin. Hacia la construccin de consensos: la visin estratgica sobre la ciudad. La construccin de ciudadana a travs del mejoramiento del hbitat. Programa integral de recuperacin de asentamientos: Rosario-Hbitat. Carcter estratgico e impacto en la mejora de la calidad de vida. La gestin del hbitat. Polticas pblicas de mejoramiento del hbitat: Proceso de consolidacin del Programa como poltica de inclusin social. Institucionalizacin del programa como poltica pblica del gobierno local. Polticas de intervencin urbana y nuevas herramientas de gestin. Metodologa de intervencin y proceso participativo. Proceso de gestin e implementacin. Modelo de organizacin y gerenciamiento. Articulacin y gestin entre los actores involucrados. Proceso de formulacin y ejecucin de los proyectos. Proyectos iniciados en el marco del Programa Rosario Hbitat. Impactos. Problemas. Desafos pendientes. La agricultura urbana y los parques huertas en la ciudad: Una estrategia sostenida de emprendimiento social, participacin ciudadana y desarrollo local. Carcter estratgico e impacto en la calidad de vida urbana. Proceso de consolidacin de la agricultura urbana como poltica pblica de inclusin social. Institucionalizacin del Programa de Agricultura Urbana como poltica pblica del gobierno local. Articulacin y gestin entre los actores involucrados: efectos en la integracin social. La agricultura urbana en las polticas de planicacin urbana. Impactos mltiples. Sustentabilidad y efectos en la transformacin social y urbana. Problemas presentados y desafos pendientes.

III

224

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

IV

V VI

El espacio pblico ribereo: Poltica sostenida en la recuperacin territorial de espacios para uso pblico. Carcter estratgico, expresin colectiva e impacto en la calidad de vida. Hacia una nueva relacin de la ciudad y el ro. Polticas para el espacio pblico e instrumentos de planicacin. Acciones y proyectos urbansticos. El Programa para el Desarrollo de la Costa. Proceso de recuperacin de espacios pblicos a travs de la nueva relacin de la ciudad con el ro. Gestin para la integracin social y la apropiacin Ciudadana. Los desafos de un proceso. Algunas Legislaciones originadas. Los parques sobre la Ribera. La recuperacin del patrimonio arquitectnico de la produccin. Articulacin y gestin entre diferentes actores. Impactos. Problemas y desafos pendientes. Anexo Legislaciones generadas en el marco del Programa de Agricultura Urbana. Bibliografa

225

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Introduccin El contexto: la ciudad y su regin.

Rosario se ubica a 300 kilmetros de la ciudad de Buenos Aires, a 150 de la de Santa Fe, capital de la provincia homnima en la cual est ubicada geogrficamente, y a 390 kilmetros de la ciudad de Crdoba. Situada en el corazn de la llamada Pampa Hmeda argentina, Rosario se localiza sobre el corredor fluvial del ro Paran (Hidrova Paraguay-Paran), en una superficie de 178,69 kilmetros cuadrados. El ro Paran bordea la ciudad y se ramifica en un extenso delta, ofreciendo un mbito ecolgico y paisajstico natural. Rosario se ha caracterizado por una historia de pujanza y prosperidad econmica y social, con el auge del puerto, la conformacin del cordon industrial del Gran Rosario y la creciente actividad comercial y financiera, rasgos que la identificaron durante las primeras seis dcadas del siglo XX. La abundancia de materias primas de origen agropecuario y su procesamiento en la regin convirtieron a la agroindustria en uno de los sectores de crecimiento con ventajas significativas. El rea Metropolitana de Rosario comprende a la ciudad de Rosario, con 908.399 habitantes (segn resultados preliminares del Censo 2001) y a diecisis localidades que, en su conjunto, cuentan con aproximadamente 1.164.800 habitantes. Se estructura a partir del sistema de puertos, que forma un eje, de norte a sur, a lo largo de la ribera del ro Paran, en una extensin aproximada de 60 kilmetros, desde Puerto San Martn al norte hasta Arroyo Seco al sur. Este sistema de puertos es el nodo terminal de una amplia red de infraestructura vial y ferroviaria, soporte del tejido productivo regional. Desde la regin de Rosario se comercializa la mayor parte de la produccin agroindustrial de la Argentina, alrededor del 70 por ciento de las exportaciones de granos, subproductos y aceites vegetales, y alrededor del 30 por ciento del total de cargas operadas en el pas. Sin embargo, la desocupacin de la regin y la inmigracin de poblacin, en especial del norte del pas, constituyeron otro de los rasgos de la ciudad en los ltimos aos. En un contexto de crisis comn a muchos pases de Amrica latina en las ltimas dos dcadas, los gobiernos locales han adquirido relevancia en la implementacin de nuevas polticas. En tal sentido, Rosario no ha sido ajena a la imperiosa necesidad de los cambios. Los procesos urba226

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

nos y sociales ms significativos renen algunas caractersticas sustanciales, a saber:

La concentracin de poblacin en las grandes ciudades, los procesos de migracin interna, el aumento significativo de la pobreza urbana, la exclusin social y el desempleo demandan la implementacin de una poltica sostenida y de gran impacto para dar respuestas a las necesidades del hbitat y a la integracin f sica y social. El proceso acelerado de urbanizacin llev a la concentracin en las ciudades y, ms recientemente, al fenmeno de dispersin. As, nuevas urbanizaciones extendidas en el territorio conviven con la centralidad y con las periferias degradadas. Se generan nuevos sistemas de relacin territorial y de posicionamiento de las ciudades en la regin. La presencia de reas vacantes situadas en lugares centrales de la ciudad consolidada fueron el origen del desarrollo de infraestructuras productivas y portuarias de la ciudad. Los cambios en los modos de produccin de la actividad portuaria, a la vez que mostraron un panorama desolador, por el desempleo y la reestructuracin del sistema, presentaron la oportunidad de acceder al ro desde la ciudad y de generar nuevos espacios pblicos. La necesaria implementacin de polticas de fortalecimiento de la sociedad civil. El proceso de descentralizacin de la ciudad ha dado inicio a nuevas formas de participacin y ha permitido la interaccin de los ciudadanos en la definicin de las obras prioritarias en el interior del presupuesto participativo de cada uno de los distritos de la ciudad. El papel desempeado por los instrumentos de planificacin urbana. Existe una clara vocacin urbanstica plasmada en los instrumentos que ha posibilitado, a lo largo del tiempo, concretar proyectos; algunos de ellos como ideas expresadas en los primeros planes y programas para Rosario. El Plan Director, el Plan Estratgico Rosario, el actual Plan Estratgico Metropolitano, y la elaboracin de la Carta de Concertacin del Plan Urbano Rosario1, realizada en agosto del 2004 sobre la base del documento Plan Director Rosario, bases para el Acuerdo (1999), refuerzan esta vocacin de convocatoria, entendiendo la ciudad como una construccin social compleja a lo largo del tiempo.

En este contexto, Rosario se ha planteado reafirmar su compromiso de aportar desde la sociedad local a los Objetivos de Desarrollo del Mile227

MARA CRISTINA TAMBURRINI

nio, aprobados en el ao 2000 por 190 jefes de Estado y de Gobierno en las Naciones Unidas para ser alcanzados en el ao 2015 a favor de un desarrollo humano sustentable. Uno de los ejes que el Municipio comparte con sus ciudadanos y con la comunidad de otras localidades en este marco aborda los aspectos y temas que hacen posible el objetivo de lograr que Rosario sea una ciudad con calidad de vida, con derecho de todos al espacio pblico y a un hbita de calidad. La ciudad es un hecho colectivo, es el espacio para la construccin de ciudadana. La ciudad como proyecto y construccin colectiva, es el lugar privilegiado en el cual el ciudadano hace efectivo su derecho a participar en las decisiones que lo afectan2. La nocin de ciudadana se fundamenta en la idea de igualdad. La ciudadana social es pensada como una solidaridad colectiva que unifica como sentimiento de pertenencia a la ciudad. Es importante pensar a todos los ciudadanos incluidos en proyectos sociales, f sicos, ambientales, econmicos, produciendo aprendizajes para la ciudadana y para el mejoramiento de la calidad de vida3. Rosario ha logrado sostener el liderazgo pblico a travs de la consolidacin sucesiva del proceso de participacin de los actores sociales, movilizndolos en los procesos de transformacin para mejorar la calidad de vida urbana, que implica cuestiones de servicios, infraestructura, equipamiento, espacios pblicos, vivienda, transporte, cultura, educacin. Los procesos inducidos y los resultados obtenidos en la bsqueda de una ciudad habitable, de consensos, de espacios para la recreacin y la produccin se desarrollan a travs de los siguientes programas:

Programa Rosario Hbitat. Programa de Agricultura Urbana. Recuperacin territorial de espacios para uso pblico en el sistema ribereo. Estos programas abordan polticas pblicas dirigidas a:

El mejoramiento del hbitat, afrontando la problemtica de la informalidad urbana, abarcando acciones de integracin f sica y social de la ciudad. El Programa Rosario Hbitat de alto impacto en latransformacin del hbitat popular, a partir de la dotacin de infraestructura como sinnimo de calidad de vida y el desarrollo de

228

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

polticas sociales plantea el ordenamiento del tejido y el trazado urbano, la provisin de infraestructura bsica y equipamiento, el mejoramiento habitacional, nuevas viviendas para la reubicacin de familias y la regularizacin dominial. Se destaca el proceso de participacin ciudadana en las diferentes etapas. As, el modelo de gestin se basa en la integracin de todos los sectores: tcnicos, usuarios, desde la planificacin de los proyectos hasta la eleccin de representantes de los beneficiarios en la supervisin del proceso y en la evaluacin. La inclusin social y el desarrollo de emprendimientos productivos, a travs de la implementacin del Programa de Agricultura Urbana y los proyectos previstos de Parques Huertas en la ciudad. El programa representa un impacto tangible en la mejora de la calidad de vida de las personas, como resultado del trabajo conjunto y como emprendimiento social, cultural y econmicamente sustentable. El impacto generado a partir del desarrollo de otras actividades derivadas como la generacin de emprendimientos asociados a la agricultura urbana, el desarrollo de ferias semanales sobre el espacio pblico de la ciudad, y la contribucin al mejoramiento ambiental del entorno urbano constituyen rasgos fundamentales de un cambio de actitud ciudadana frente a los problemas de la marginacin y la pobreza. La recuperacin para la ciudad de nuevos espacios pblicos, particularizando la integracin de la ciudad y el ro como accin emblemtica y colectiva. Una gestin continua de recuperacin de espacios en desuso para nuevos usos pblicos caracteriza a Rosario y a la vez la diferencia de otras ciudades. Las acciones y polticas llevadas a cabo sucesivamente en la ltima dcada muestran la conviccin, sostenida en el tiempo, de acceder a la costa riberea desde diferentes puntos del tejido urbano. Esta visin estratgica fue el hilo conductor de una serie de proyectos y programas incluidos en las estrategias de planificacin local. La misma tom como eje vertebral el ro Paran, en un enfoque diferente, pues ya no slo tom el ro como eje de movilidad fluvial y desarrollo de espacios productivos, sino como tema de los rosarinos por su significado colectivo y como patrimonio pblico. El impacto puede medirse en la apropiacin que realizan los ciudadanos de estos espacios pblicos en diferentes situaciones sociales y culturales, aumentando el sentido de pertenencia de los mismos.
229

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Hacia la construccin de consensos: la visin estratgica sobre la ciudad

Resulta oportuno sealar algunos aspectos significativos de la gestin desarrollada en Rosario, en particular desde 1995, y tambin aquella iniciada ms recientemente. Esta fecha marca especialmente una nueva forma de gobierno local que estuvo caracterizada por procesos de participacin que, aun cuando inicialmente resultaban inciertos, hoy encuentran un camino consolidado. Los iniciadores de este recorrido de construccin de consensos y su articulacin con la planificacin urbana fueron la implementacin del Programa de Descentralizacin Municipal y el Plan Estratgico Rosario. Posteriormente, esta participacin afront un nuevo camino con el proceso de construccin del hbitat popular, a partir de la implementacin del Programa Rosario Hbitat, cuyas gestiones fueron iniciadas en 1997. El Plan Estratgico ha conseguido generar dinmicas sociales de compromisos y de acuerdos novedosos, participativos y siempre tendientes a la inclusin social, logrando instalar la movilizacin de actores pblicos y privados hacia objetivos comunes. Se iniciaba entonces un desaf o hasta ese momento indito: la fijacin de objetivos estratgicos para la ciudad, consensuados entre actores pblicos y privados. Por primera vez el futuro se discuta y se conceba como una tarea de todos. Se asuma la importancia de contar con un plan que no buscaba sustituir al plan de gobierno, sino complementarlo con la riqueza de diversas miradas y trascender en el tiempo, ms all de una gestin4. La verdadera fortaleza del Plan Estratgico Rosario estaba dada, principalmente, por la visin global que las instituciones5 de la ciudad disearon como horizonte, posible y deseable. Esta visin planteaba: Rosario, una ciudad sustentada en el trabajo y la creacin, con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, que recupera el ro y se constituye en punto de integracin y encuentro en el Mercosur. Esta valoracin persiste en el tiempo. Una encuesta de opinin realizada en 2003 entre ciento cincuenta instituciones que integran el Consejo General del Plan6 demostr el alto grado de consenso que mantiene el contenido de la visin estratgica, con un 87 por ciento de menciones a favor (de acuerdo, 54 por ciento; muy de acuerdo, 33). A principios de 2000 se incorpor al PER, como una de sus herramientas, el Sistema de Indicadores Urbanos, con el objetivo principal de detectar, monitorear y visualizar logros y problemas pendientes en la ciudad.
230

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Se tuvo en cuenta el Sistema de Indicadores Urbanos de Naciones Unidas para tener parmetros comparables con otras ciudades de la Red del Observatorio Urbano Global, establecido por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos-Hbitat, como mecanismo para monitorear el progreso de la implementacin de la Agenda Hbitat7. Estos indicadores intentan examinar el desarrollo de las polticas urbanas destinadas a enfrentar la pobreza, propiciar la equidad de gnero, asegurar la vivienda, mejorar el medio ambiente, fortalecer el desarrollo econmico, promover la gobernabilidad participativa y la cooperacin internacional. A partir de febrero de 2004 se inici el Plan Estratgico Metropolitano (PEM) con el objetivo de encontrar canales adecuados, que ofrecieran un entorno favorable para la cooperacin interinstitucional y la solucin consensuada y corresponsable de las cuestiones metropolitanas de la Regin Rosario. El Plan Director represent el correlato en la estructura f sica de la ciudad de aquellos objetivos y lineamientos que sustentan el Plan Estratgico. Es un instrumento urbanstico que interpreta los procesos de cambio de la ciudad y define formas de actuacin para su transformacin f sica y funcional en el mbito del territorio municipal.8 Contiene los lineamientos, programas y las propuestas concretas para el desarrollo equilibrado de la accin privada, y especialmente de la gestin y ejecucin de la obra pblica. Articula los programas y proyectos estratgicos de la ciudad y su regin metropolitana, a la vez que desarrolla instrumentos de escala intermedia (planes de distrito y planes especiales) y normativas particulares. Los proyectos estructurales son: el sistema ciudad-ro, el nuevo frente territorial, el sistema ciudad-aeropuerto, y el nuevo eje metropolitano. Las transformaciones producidas han sido posibles gracias al apoyo de los sectores ciudadanos y el acompaamiento de la gestin local a travs de las polticas pblicas implementadas en la ltima dcada. Legitimidad y participacin, generacin de procesos de inclusin social, desarrollo productivo local, y apropiacin del espacio pblico en la bsqueda de la revalorizacin emblemtica de la ciudad junto al ro Paran sintetizan el desarrollo de polticas pblicas sostenidas.

231

MARA CRISTINA TAMBURRINI

II

La construccin de ciudadania a travs del mejoramiento del hbitat Programa integral de recuperacin de asentamientos Rosario-Hbitat Carcter estratgico e impacto en la mejora de la calidad de vida

A partir de mediados de la dcada del 70 se produjo una crisis en la estructura econmica regional. El ajuste y reconversin en la industria metalmecnica, metalrgica bsica, siderrgica, qumica y del papel, por citar aquellos ejemplos ms relevantes, pusieron a la regin ante una crtica situacin econmica y social, con dificultades para competir en un marco de apertura econmica y competencia internacional9. Los altos ndices de desocupacin en la dcada de los 90, el aumento de la marginalidad, los impactos derivados del proceso de globalizacin, los profundos cambios en el accionar del Estado y, en especial, el proceso de privatizacin de las empresas de servicios iniciados, pusieron en evidencia nuevas situaciones urbanas manifestadas en lo social, econmico y f sico-espacial. Segn el estudio Asentamientos irregulares en Rosario, realizado por la Fundacin Banco Municipal y actualizado en 1996, existan a esa fecha en la ciudad 91 asentamientos marginales, con 22.685 familias que comprendan a 113.382 habitantes; estos habitantes representaban entonces algo menos del 13 por ciento de la poblacin total y ocupaban un 10 por ciento de la superficie urbanizada. Casi el 71 por ciento de los jefes de familia de esos asentamientos no haba nacido en Rosario; el 58,9 por ciento de ellos haba arribado a Rosario desde su lugar de nacimiento, mientras que el resto resida antes en ciudades o pueblos que no eran su tierra natal. El 20 por ciento, en tanto, era oriundo de Rosario10. Si tenemos en cuenta los diferentes momentos en que estas familias arribaron a Rosario, observamos que el perodo comprendido entre 1975 y 1984 fue de gran afluencia de familias, representando un 33,25 de la poblacin; mientras que en la ltima dcada la cifra representaba el 29,21 por ciento, y en el perodo 95-98, el 8,31. En este ltimo caso, se trataba de familias que se asentaron en las villas, oriundas del Chaco, localidades del norte santafesino y, en menor medida, de Corrientes. Rosario ha sido y sigue siendo un lugar de arribo para numerosas familias que, dejando sus provincias de origen, escapan de la crisis de su terruo. Gran parte de las mismas no ha tenido acceso a los mercados formales de tierra y vivienda y en consecuencia se producen modos de ocupacin
232

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

informal en lo legal y en lo f sico-territorial, ocupando predios libres, marginales o indeseados del proceso de desarrollo urbano formal de la ciudad. Los asentamientos irregulares constituyen, en definitiva, la respuesta a las demandas habitacionales de las familias excluidas. Al crecimiento de las villas ha contribuido tambin el rpido crecimiento vegetativo de su poblacin y el proceso de empobrecimiento de sectores medios. Esto se infiere comparando el crecimiento demogrfico de la ciudad, que ha sido en los ltimos aos del 2,5 por ciento anual, con el de la poblacin en villas, que ha sido del 4 por ciento. Las familias que ocupan estas villas se caracterizan por tener una poblacin joven, altos niveles de desocupacin y condiciones de habitabilidad de extrema precariedad que afectan su salud, su seguridad y su sano desarrollo. La irregularidad legal del dominio de la tierra genera tambin inestabilidad e impide el fomento de la inversin familiar en el mejoramiento de la vivienda. Hoy se verifica un proceso de densificacin de algunos asentamientos existentes que an no han sido intervenidos y recuperados desde el Programa Rosario Hbitat, y en menor medida se observan nuevos asentamientos.11 La respuesta a los problemas creados por la pobreza en las ciudades ya no pueden ser los tradicionales programas de desarrollo. La expresin urbana de la pobreza es la informalidad residencial los asentamientos irregulares y la economa informal. En las ciudades latinoamericanas los indicadores de informalidad son altsimos, variando del 20 por ciento hasta el 50. Son ciudades cercadas por la pobreza. Las personas que viven de manera informal son la expresin de una demanda insatisfecha de tierra y de vivienda a precios accesibles.12 La pobreza estructural de un segmento importante de nuestra poblacin impacta el territorio urbano produciendo la existencia de dos ciudades: una con marcados desequilibrios en relacin con el dficit habitacional, de infraestructura y servicios, y otra dotada de los mismos, con valores de centralidad urbana y con equipamiento. El gobierno local decidi afrontar en 1997 el desaf o de implementar polticas integrales superadoras de experiencias anteriores, para provocar un impacto mayor. Plante generar polticas sociales, f sicas, culturales, de gnero y econmicas que permitieran, progresivamente y de modo sostenido en el tiempo, otorgar respuestas a las demandas habitacionales para una mayor cantidad de habitantes de la ciudad que hasta entonces vivan en asentamientos irregulares.
233

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Para lograr este impacto era necesario actuar a corto plazo en la totalidad de los asentamientos, extendiendo la accin implementada hasta el momento y posicionando efectivamente al Municipio como regulador del crecimiento de la ciudad. Para concretar este plan se formul el Programa Rosario Hbitat, cuyo objetivo general es encauzar los procesos de ocupacin informal y mejorar la calidad de vida de la poblacin de asentamientos irregulares de Rosario, promoviendo la integracin f sica y social de dichas reas informales a la ciudad formal mediante mejoras en la infraestructura urbana, oferta de servicios sociales y regularizacin de las propiedades de las poblaciones beneficiarias. La finalidad de una solucin integral al problema de los asentamientos irregulares llev al gobierno municipal, a travs del Servicio Pblico de la Vivienda (SPV), a formular y gestionar los fondos para la implementacin del Programa Rosario Hbitat. Las gestiones se iniciaron en 1997 ante el gobierno nacional y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En febrero de 2000 comenzaron formalmente las negociaciones con el BID y los ministerios de Economa, Desarrollo Social y Medio Ambiente de la Nacin, y la Jefatura de Gabinete del Estado Nacional; esas negociaciones permitieron acordar el financiamiento de la primera etapa del programa. A finales de 2001 el gobierno nacional firm el contrato de prstamo con el BID y a mediados de 2002 comenz formalmente la ejecucin del programa, cuya unidad ejecutora fue el SPV. Este acuerdo implic la toma de un crdito por parte del gobierno nacional de 43 millones de dlares, el cual se transfiri en calidad de subsidio al Municipio de Rosario, que a su vez aport 28,7 millones, dando como resultado un financiamiento de 71,7 millones de dlares, que beneficiarn a aproximadamente 6.600 familias. De esta manera, el Municipio aport el 40 por ciento de los recursos y la Nacin, a travs del crdito, el 60. El Programa est orientado a la reconstruccin de la ciudad y al mismo tiempo a la construccin de ciudadana, a lograr que la ciudad pueda ser usada y gozada por todos los que viven en ella. Su objetivo estratgico y su integracin a los proyectos formulados en el PER han permitido no slo el conocimiento de la problemtica por parte de la ciudad toda, sino, esencialmente, instalar el programa como instrumento de concertacin entre mltiples y variados actores, y esto puede verificarse en que el Plan Integral de Actuacin en Asentamientos Irregulares Rosario Hbitat fue reiteradamente priorizado en las sucesivas jornadas de seguimiento del PER.
234

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

La gestin del hbitat.

El SPV es una entidad autrquica de la Municipalidad de Rosario, tiene una existencia de ms de setenta aos y hace ms de quince interviene en asentamientos irregulares. Desarrolla una poltica de recuperacin de estos predios desde 1996, basada en proyectos que promueven la integracin f sica y social de la ciudad y sus ciudadanos. Es as que entre 1996 y 2000 se realizaron intervenciones en asentamientos marginales que beneficiaron a 3.182 familias a travs de obras de mejoramiento habitacional y de construccin de ncleos habitacionales para los casos de relocalizacin. Los proyectos que abarcaron asentamientos en los barrios Santa Luca, Toba, Gorriti Sur, Bella Vista, Deliot, Santa Rosa, Stella Maris, Villa Banana y Critas fueron gestionados a travs de un convenio con la Direccin Provincial de Vivienda y Urbanismo de la provincia de Santa Fe.13 Por otra parte, el SPV ha ejecutado una diversidad de programas orientados a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y las ciudadanas, buscando soluciones adecuadas para cada tipo de dficit. Entre los programas con proyectos ejecutados se cuentan el Programa Solidario, orientado a sectores de la poblacin cuyos ingresos familiares estaban por debajo de la lnea de pobreza y a familias en situacin de emergencia habitacional; el de Autoconstruccin de Viviendas, y otros como el Acceder; Escriturar y Tercera Edad.14 El desarrollo del Programa Rosario Hbitat signific un cambio sustancial en la gestin del hbitat. Con la firme decisin poltica de disear una estrategia para implementar la solucin integral de los asentamientos marginales, las acciones profundizadas desde 1996 pusieron en marcha proyectos que intentan dar respuestas, a travs de nuevas formas de gestin y de una metodologa de trabajo que involucra la participacin de la comunidad, entendida como derecho a la insercin y como deber de implicacin, sumando a los beneficiarios en el proceso de construccin del hbitat popular. Otro aspecto importante ha sido el cambio de escala de las actuaciones. Las polticas y los programas se dirigen al mejoramiento del hbitat para beneficiar a mayor cantidad de habitantes y fundamentalmente abordar los problemas de gobernabilidad local para la reduccin de la pobreza de la poblacin residente en estos asentamientos y su acceso a una solucin habitacional adecuada; a la generacin de empleo e ingre235

MARA CRISTINA TAMBURRINI

sos; a la atencin de nios, adolescentes y sus familias, y a la generacin de redes solidarias.

Polticas pblicas de mejoramiento del hbitat: Proceso de consolidacin del Programa como poltica de inclusin social
Institucionalizacin del Programa Rosario Hbitat como poltica pblica del gobierno local.

Las polticas de mejoramiento del hbitat popular implementadas por el gobierno local no son consideradas slo desde la perspectiva de la planificacin urbana y de la obra pblica, sino que forman parte del conjunto de las polticas sociales. Es as que las polticas de salud, integracin, proteccin de grupos vulnerables, se complementan para modificar la situacin del hbitat de los destinatarios de esas iniciativas. En definitiva, considerando que el objetivo del Programa es encauzar los procesos de ocupacin informal, promoviendo la integracin f sica y social de los asentamientos con el resto de la ciudad, la caracterstica central es el enfoque integral que lo sustenta, al considerar la problemtica de las denominadas villas miseria no slo como una cuestin de dficit habitacional, sino tambin de desocupacin, de falta de acceso a la salud y a la educacin y de carencia de servicios mnimos. Es por esto que el Programa combina la inversin en obras de infraestructura con acciones de promocin social e iniciativas de trabajo, capacitacin y generacin de ingresos. Adems, la urbanizacin de cada asentamiento contempla el ordenamiento y regularizacin del loteo, a fin de entregar los terrenos en propiedad a los beneficiarios. La experiencia se institucionaliz a partir de la generacin de los siguientes instrumentos de inters pblico nacional y local:

A nivel nacional el decreto presidencial de julio de 2001 aprob el pedido de financiamiento al BID y habilit la firma del Contrato de Prstamo N 1307/OC-AR. El decreto municipal N 1837/01 design al SPV como unidad ejecutora del Programa y cre la Unidad de Coordinacin. El Concejo Municipal declar de inters el Programa mediante la Ordenanza nmero 7283/01.
236

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Se firm un Convenio de Transferencia de Fondos y Ejecucin con el Ministerio de Desarrollo Social, y convenios de aceptacin y mantenimiento de las obras con las empresas prestadoras de servicios (Aguas Provinciales de Santa Fe, Empresa Provincial de la Energa y Litoral Gas). Tambin se firm un convenio marco de cooperacin con el Programa Arraigo y se est gestionando un convenio con la Direccin Provincial de Vivienda de la Provincia de Santa Fe. El Programa constituye adems una de las lneas de accin estratgica del PER. Primera etapa Rosario Hbitat Beneficiarios: 6.600 familias (aproximadamente 34.000 personas)15 Acciones: Obras de infraestructura bsica y equipamiento. Apertura de calles. Mejoramiento habitacional. Construccin de viviendas para relocalizacin de familias. Fortalecimiento de redes sociales: participacin directa de los beneficiarios en la toma de decisiones. Atencin integrada (salud y acompaamiento social) de nios y adolescentes y sus familias. Regularizacin dominial. Capacitacin laboral y generacin de emprendimientos productivos.16 Enero 2001. Creacin y puesta en marcha del Programa, que expresa la voluntad poltica del Municipio de dar respuestas a la problemtica de los asentamientos. Enero 2001. Aprobacin del prstamo por parte del BID. Se inicia la primera experiencia de financiamiento directo a un municipio en Argentina. Febrero 2001. Primer taller participativo de planificacin. 2002. Inicio del Proyecto Las Flores. Julio 2003. Fin de primeras capacitaciones a jvenes. Octubre 2003. Fin de primeras obras de mejoramiento y relocalizacin de familias. Diciembre 2004. Entrega de escrituras. Sector E, Las Flores.
237

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Polticas de intervencin urbana y nuevas herramientas de gestin

La pobreza genera marginalidad y la marginalidad recrudece la pobreza. El mejor modo de actuar para quebrar este crculo es integrar en la solucin los aspectos urbansticos con los sociales (polticas sociales urbanas), en un abordaje ms eficiente, no sectorizado: que intensifica las acciones pblicas en las zonas donde ms se necesitan.17 Rosario Hbitat como programa de mejoramiento de barrios se formul reconociendo que el problema de los asentamientos informales constituye una realidad insoslayable y una grave cuestin social que es necesario atender. La experiencia acumulada por estos programas indica que, sin lugar a dudas, la estrategia de radicacin de la poblacin en las reas que ya ocupan es la solucin social y econmicamente ms deseable. Esta solucin se enmarca en una visin ms realista de la complejidad urbana, aceptando los asentamientos irregulares como una realidad que no es posible erradicar y que forma parte del proceso de crecimiento de la ciudad. Con esta ptica, los procedimientos que se llevan adelante apuntan a avanzar ms all de la regularizacin del dominio de los lotes, promoviendo la plena incorporacin de los asentamientos irregulares a la ciudad; incorporando inversiones para el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento urbano de los barrios; y desarrollando en forma coordinada acciones dirigidas a mitigar los principales problemas sociales de los vecinos y a mejorar integralmente su calidad de vida.18 Se abandona la idea de erradicacin y se propone la transformacin de los asentamientos en barrios formales a travs de:

El ordenamiento del tejido urbano, provisin de infraestructura bsica y equipamiento comunitario, apertura de calles, mejoramiento habitacional garantizando condiciones sanitarias satisfactorias, construccin de viviendas para relocalizacin de familias (como resultante del reordenamiento) y regularizacin dominial. El fortalecimiento de redes sociales, que incluyen la participacin directa de los beneficiarios (especialmente las mujeres) en la toma de decisiones: planificacin, ejecucin y consolidacin de las intervenciones. La atencin integrada de nios y adolescentes y sus familias (salud y acompaamiento social). La capacitacin laboral y generacin de emprendimientos productivos.
238

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Es importante resaltar que ninguna poltica que pretenda atacar el dficit habitacional puede ser exitosa si no se considera la vivienda como un componente ms en la cuestin integral del hbitat popular. Esto es contemplar adems aspectos tales como la tierra, el dominio, infraestructura, servicios y calidad de la organizacin social. La concepcin de los programas integrados de mejoramiento de barrios plantea una metodologa de accin que aborda aspectos urbansticos y sociales para contribuir a solventar las necesidades ms urgentes de los grupos vulnerables. Son una importante herramienta de poltica social y de lucha contra la pobreza. La perspectiva que predomina es la de encarar los problemas de la informalidad urbana como un problema de pobreza. No solamente de urbanismo o de vivienda, sino como un problema que requiere una solucin integral: posibilitando el acceso a la vivienda adecuada, a la educacin, a servicios de salud, apoyando a las personas en sus necesidades de generar ingresos, de solucionar problemas de exclusin social, de enfrentar la violencia domstica, la inseguridad y las cuestiones de gnero.19 La informalidad urbana es interpretada por muchos expertos como una falla del mercado. Desde esta ptica, las personas que viven de manera informal son la expresin de una demanda insatisfecha de tierras y de viviendas a precios accesibles, excluyndose a amplios sectores de la poblacin en relacin con su capacidad adquisitiva.20 El cambio de enfoque para afrontar el problema de los asentamientos irregulares en Rosario determin adems la necesidad de plantear nuevas herramientas de gerenciamiento y realizar una profunda reestructuracin en el Servicio Pblico de la Vivienda a su vez, como se dijo, unidad ejecutora del Programa Rosario Hbitat, orientando los procedimientos a la obtencin de resultados expresados en trminos de eficacia, eficiencia y calidad de servicios. Las transformaciones ms significativas han sido el abordaje interdisciplinario de la problemtica y haber instalado el concepto de gerenciamiento en la ejecucin de los proyectos. Se establecieron procesos de trabajo en los cuales cada participante se encuadra en la perspectiva global del proceso del mejoramiento del hbitat, contemplando las problemticas urbansticas, ambientales, socio-econmico-organizativas, jurdico-legales y constructivas. Se organiz una estructura matricial de funcionamiento en la

239

MARA CRISTINA TAMBURRINI

cual la gerencia de cada uno de los proyectos est apoyada por reas especficas de trabajo. Asimismo, se desarrollaron herramientas de intervencin y ejecucin de proyectos adecuadas a la realidad del SPV y al Programa Rosario Hbitat: formulacin de proyectos basados en el enfoque de marco lgico; plan y control a travs de programas informticos; aplicacin de sistemas de informacin geogrfica en la regularizacin de asentamientos; evaluacin y monitoreo de los proyectos; incorporacin de la comunicacin social en proyectos de hbitat; construccin de consensos, negociacin y planificacin participativa.
Componentes estructurales del Programa Rosario Hbitat. Acciones y resultados
Componentes Urbanizacin integrada y regularizacin dominial. Acciones Concepto Resultados obtenidos - Cantidad de lotes mejorados: 554. - Cantidad en mejoramiente actualmente: 1.034.

Ordenamiento y reestructu- Reformalizacin de la ciudad informal a travs racin del tejido urbano. de: a) La denicin, completamiento y organizacin de los trazados de calles y como estructura de base. b) La materializacin de los trazados de calles. c) El estudio de las formas de ocupacin del suelo: densidad, supercie ocupada, supercie an vacante, calidades de las actuales viviendas, evaluacin y programacin de las posibilidades de reordenamiento interno del asentamiento. d) El parcelamiento y la regularizacin catastral del loteo. Provisin de infraestructu- Provisin de servicios y equipamieno comunira bsica y equipamiento tario. Acciones de saneamiento en sectores comunitario. degradados. Construccin de redes de agua corriente, cloaca y electricidad, apertura y mejoramiento de calles pblicas, alumbrado, arbolado y construccin de veredas. Contempla la capacidad de los servicios escolares. La capacidad de asistencia sanitaria. Espacios verdes y recreativos proporcionales a la densidad poblacional. Cobertura de los programas de servicio social. Mejoramiento habitacional. Refaccin, mejoramiento o reconstruccin parcial de viviendas afectadas a procesos de relocalizacin que continuarn habitando en el asentamiento. Se ejecuta como mnimo la provisin de paneles sanitarios y araa de piso para garantizar necesidades mnimas de cada familia.

- Cantidad de equipamiento comunitario: 3 obras. - Infraestructura urbana: estabilizado con cordn cuneta. Veredas, energa elctrica de baja y media tensin. Tendido red de caeras de gas natural, cloacas, agua potable, y desages pluviales. Conexiones. Alumbrado pblico, arbolado. - Soluciones habitacionales ejecutadas: 456. - 2.823 familias beneciadas con proyectos de mejoramiento barrial con diseos consensuados entre el SPV y vecinos. - 966 familias con nuevas viviendas relocalizadas en terrenos elegidos por ellas.

240

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Componentes estructurales del Programa Rosario Hbitat. Acciones y resultados (continuacin)

Componentes Urbanizacin integrada y regulacin dominial. Acciones Concepto Resultados obtenidos

Construccin de viviendas Construccin de viviendas nuevas, adquisicin nuevas para relocalizacin de inmuebles y excepcionalmente indemnizade familias. ciones. Viviendas nuevas: ncleo bsico inicial: 36m2 en un lote individual de 110. Las dimensiones del lote posibilitan la ampliacin del ncleo. Se prioriza construccin tradicional: ladrillos comunes y cubierta de chapa. Las soluciones habitacionales se entregan terminadas. Regularizacin dominial. Seguridad jurdica del terreno del terreno para - 43 escrituras entregadas familias. Transferencias de dominios de terre- Sector E, Las Flores (2004). nos scales de otros organismos al SPV. Compra de terrenos privados ocupados. Transferencia del dominio de los beneciarios travs de la rma de boletos de compra-venta, previo a una futura escrituracin. Reconocimientos del funcionamiento de las redes preexistentes en el barrio. El programa nanciar acciones de fortalecimiento de redes sociales comunitarias, que incluyen el fomento a la participacin de la comunidad durante las etapas de planicacin, ejecucin y consolidacin de las intervenciones. Implementacin de proyectos de estimulacin psicomotriz, educacin social de nios (de 10 a 14 aos), nutricin, autoproduccin de alimentos, recreacin, orientacin familiar, inclusin educativa y mejora de la empleabilidad a jvenes de 15 a 24 aos sin escolaridad primaria completa. Acciones integradas de capacitacin, educacin e insercin laboral para jvenes de 15 a 24 aos con escolaridad primaria completa. Apoyo tcnico y desarrollo funcional de incubadoras de microempresas que benecian a las mujeres jefas de hogar. Se amplan las acciones que vienen desarrollando las Secretaras de Promocin Social y de la Produccin. Implementacin de un sistema de monitoreo para evaluar el desarrollo del proceso. Estudios de impacto. Diagnstico. Evaluacin de los instrumentos de poltica urbana y habitacional. Proposicin de los mecanismos para valorar benecios indirectos de intervenciones pblicas y mecanismos de recuperacin de costos. Documentacin de las experiencias desarrolladas y difusin del programa ante la opinin pblica y comunidad beneciaria. 600 nios reciben a travs de los Centros Crecer el apoyo para una infancia digna.

Acciones de promocin de la participacin de los beneciarios en la gestin de proyectos.

Mejoramiento de la calidad y cobertura de servicios de prevencin de nios y adolescentes en los asentamientos intervenidos.

Brindar nuevas habilidades frente al mercado laboral.

- 1.130 jvenes capacitados en difrentes ocios. - 300 familias con pequeos emprendimientos productivos.

Fortalecimiento institucional

Monitoreo y evaluacin.

Estudios, capacidades y asistencia tcnica.

Comunicacin social.

Fuente: Servivio Pblico de la Vivienda. Municipalidad de Rosario. (Diciembre de 2004)

241

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Metodologa de intervencin y proceso participativo

La participacin de los beneficiarios es fundamental. Sin ella no es posible lograr la autosustentacin de los programas. El desarrollo sostenible es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo implica el fortalecimiento de la plena participacin ciudadana garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. (Alianza para el Desarrollo Sostenible, Alides, 1994). El programa de mejoramiento del hbitat se concibe como una intervencin de desarrollo social sustentable. Los proyectos movilizan a la comunidad, logrando que los beneficiarios se apropien del hbitat que se construye, y que se fortalezcan los vnculos entre los vecinos. Es en este sentido que el modelo de desarrollo del Programa se basa en la integracin de la poblacin que forma parte de los proyectos. Este protagonismo activo de los beneficiarios implica que en el proceso de solucin de una necesidad el grupo de beneficiarios logre:

Desarrollar la capacidad de conocerse a s mismo, reconocer sus necesidades y el contexto en el que est inserto. Desarrollar su capacidad de fijar objetivos y disear alternativas de solucin a sus problemas. Desarrollar su capacidad de ejecutar, llevar adelante y evaluar las acciones para cumplir los objetivos que se han planteado. El modelo participativo parte de un esquema organizacional consistente con el proyecto democrtico, basado en cambios en los estilos de liderazgo, la creacin de mltiples niveles de elaboracin en equipo y efectivos mecanismos de participacin, tanto internos (hacia el interior de la unidad ejecutora) como externos (hacia la comunidad). Es fundamental la participacin activa de los beneficiarios en la toma de decisiones en forma consensuada; para ello se desarrollan talleres de planificacin donde se definen las lneas y estrategias de trabajo. La participacin de los involucrados comienza desde la etapa de planificacin operativa de los proyectos de cada asentamiento, aplicando mtodos de planificacin participativa. De este modo, se busca mejorar la transparencia de la gestin municipal frente a la sociedad civil, otorgando mayor confiabili-

242

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

dad a las relaciones comunidad-gobierno local, recurso decisivo para que los proyectos prosperen en forma sostenida. A travs de la participacin, los grupos, a la vez que satisfacen las necesidades bsicas vinculadas al hbitat tales como cobijo y abrigo, encuentran satisfaccin a otras necesidades elementales como el sentido de pertenencia, de desarrollo de sus capacidades, de ser reconocidos como actores sociales y protagonistas de los procesos que los incumben. Se trabaja sobre la trama de redes sociales, para fortalecer el vnculo entre los miembros de una comunidad, potenciar su solidaridad y sus capacidades21.

Proceso de gestin e implementacin

Modelo de organizacin y gerenciamiento

El SPV posee una estructura matricial de funcionamiento, que articula la actividad de las reas de trabajo y de especialistas, con la gerencia especfica de cada uno de los proyectos, coordinados y supervisados por el staff de conduccin de la organizacin. La puesta en marcha del Programa Rosario Hbitat implic un aumento importante de la produccin del SPV, incrementando el nmero de acciones a realizar en comunicacin social, proteccin ambiental, empleo, asistencia a grupos vulnerables y provisin de infraestructura, entre otras. Se ha creado un rea de Proyectos con profesionales y tcnicos, que actan interdisciplinariamente en relacin directa con cada uno de los proyectos. Por otra parte, se ha constituido la Unidad de Coordinacin del Programa con la participacin de las distintas reas municipales involucradas en la ejecucin del mismo: Obras Pblicas, Servicios Pblicos, Planeamiento, Hacienda, Promocin Social, Salud, y Produccin y Empleo. Formulacin y gerenciamiento de proyectos. La formulacin inicial y la supervisin de la formulacin ejecutiva de los proyectos estn a cargo de un equipo consultor que verifica permanentemente el cumplimiento de los lineamientos del Programa. Cada proyecto est gerenciado por un responsable, quien tiene a su cargo un equipo interdisciplinario. La dimensin de estos equipos se amolda a la fase de ejecucin en que se encuentra cada proyecto y al tamao del asentamiento.
243

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Control de gestin. Est a cargo de la Subdireccin General, que se encarga de la coordinacin general de los proyectos. Se realiza a travs del seguimiento de los planes operativos definidos para cada proyecto y del sistema de monitoreo. Simultneamente, la consultora a cargo de la formulacin inicial realiza un seguimiento permanente a travs de chequeos en los momentos clave, verificando el cumplimiento de las condiciones contractuales acordadas, la ejecucin de los proyectos de acuerdo a su formulacin y manual de gestin y la participacin de las distintas reas municipales en todas las instancias que correspondan. Control presupuestario. Anualmente, son definidos los montos que se le asignarn a cada uno de los proyectos, determinando crditos presupuestarios a cada uno de sus rubros. El Sistema de Control Presupuestario brinda a los usuarios la informacin necesaria para un adecuado control de gestin, tanto a niveles operativos como gerenciales. Control de calidad. El control de calidad se efecta en el rea de Proyectos. sta se encarga de:

Realizar diseos, cmputos y presupuestos de los productos a ser desarrollados en cada proyecto, visados al momento que son requeridos para la formulacin inicial y ejecutiva. Centralizar los proyectos de infraestructura provenientes de otros organismos y verificar su compatibilidad. Verificar que las licitaciones y concursos se realicen de acuerdo a lo admitido. Verificar que todos los productos se ejecuten tal como fueron diseados y segn los procedimientos establecidos en el manual de gestin. Certificar la realizacin de los trabajos. Autorizar el final de obra con la conformidad de los vecinos. Solicitar la certificacin de otras secretaras municipales o de entes proveedores de servicios pblicos.

Articulacin y gestin entre los actores involucrados

El Servicio Pblico de la Vivienda es una entidad autrquica de la Municipalidad de Rosario dirigida por un consejo directivo compuesto por los
244

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

secretarios de Promocin Social, Obras Pblicas, Planeamiento y Hacienda, y presidido por el intendente. La responsabilidad ejecutiva est a cargo de su directora general. A pesar de su condicin de autrquico, el SPV conservaba y an conserva, en algunos casos, esquemas administrativos antiguos, basados en funciones y servicios ms que en la resolucin de problemas, con compartimentos estancos, sin relacin horizontal entre las reas. Ante el nuevo reto del Programa Rosario Hbitat, se plante la necesidad de reorientar la responsabilidad de los miembros de las distintas reas del SPV hacia la obtencin de resultados expresados en trminos de eficacia, eficiencia y calidad de servicios. Se definieron como objetivos: Crear un entorno de trabajo que estimule la creatividad; promover las condiciones organizativas para que surjan iniciativas; promover equipos de trabajo, con relativa autonoma, con alta flexibilidad; promover el aprendizaje continuo; adoptar nuevos puntos de vista y creer que se pueden hacer las cosas de otra manera. En tanto, estos son los actores involucrados:

Beneficiarios directos del programa: habitantes de los asentamientos marginales. El SPV, que, como unidad ejecutora del programa, tiene a su cargo la formulacin, ejecucin y administracin de los proyectos sociales de los asentamientos involucrados. Los pobladores de dichos asentamientos participan activamente en todo el proceso de planificaci y seguimiento de la ejecucin de cada proyecto. La Municipalidad de Rosario, que aporta el 40 por ciento de los recursos y participa en la ejecucin del programa a travs de las distintas secretaras de la unidad de coordinacin del programa. El gobierno nacional. Las organizaciones sociales: asociaciones vecinales, organizaciones de comedores comunitarios, y no gubernamentales; consejo de capacitacin y formacin profesional; Fundacin Universidad de Rosario. El BID, organismo que financia el 60 por ciento de los recursos. La Empresa Provincial de Energa, Aguas Provinciales y Litoral Gas, que proyectan las obras de infraestructura a ejecutar en los distintos barrios.

245

MARA CRISTINA TAMBURRINI

La constitucin de la unidad de coordinacin del Programa, formada por todas las dependencias municipales que tienen participacin, permite potenciar en el territorio las instancias de intervencin f sica y social. Mejora el impacto de intervencin y la relacin Estado-comunidad como un todo. Se completa con la participacin del programa en la poltica de descentralizacin del Municipio, donde se coordinan para cada distrito las intervenciones sectoriales de Salud, Promocin Social, Obras y Servicios Pblicos y Planeamiento.

Proceso de formulacin y ejecucin de los proyectos

El mtodo de planificacin adoptado se encuadra en la metodologa basada en el enfoque del marco lgico. La matriz de marco lgico constituye el documento que expresa el diseo integral de un proyecto o programa. Es un instrumento apropiado para el anlisis de medios fines.22 Este enfoque concibe como proyecto un conjunto de productos o componentes que una institucin puede asegurar para generar un efecto determinado en aquellos beneficiarios con los cuales la institucin trabaja de manera directa y para contribuir a un impacto en aquellos beneficiarios indirectos o finales. Permite probar la coherencia del diseo del proyecto y es una herramienta eficaz para su evaluacin. El mtodo de planificacin ZOPP se basa en el enfoque del marco lgico y es el mtodo oficial de la GTZ (Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica). ZOPP es la sigla de la denominacin alemana Ziel Orientierte Projekt Planung, es decir planificacin de proyectos orientada hacia objetivos. Se trata de un sistema de procedimientos e instrumentos para una planificacin de proyectos. Es una herramienta flexible, que genera consenso de opiniones en el equipo de planificacin a travs del proceso. Ofrece posibilidades de participacin generando compromisos. Permite documentar todo el proceso de planificacin. El mtodo ZOPP es particularmente til en la planificacin de proyectos donde no slo intervienen los profesionales y tcnicos involucrados, sino tambin todos aquellos actores afectados por su implementacin (vecinos, organizaciones). Facilita la construccin colectiva de un proyecto adecuado a las necesidades. El proceso de ejecucin de los proyectos se integra con tres etapas:

246

Formulacin inicial: Se evalan distintos aspectos que hacen a la facti-

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

bilidad de intervencin en el asentamiento. Se elabora una formulacin a nivel de anteproyecto para verificar el encuadre del mismo en los lineamientos del programa y las estrategias para iniciar el trabajo con la comunidad del barrio. Formulacin ejecutiva: Comprobada la factibilidad a travs de la formulacin inicial, se presenta el programa en el barrio, iniciando as la formulacin ejecutiva. Es el proceso de elaboracin definitiva del proyecto. El proceso de planificacin participativa se realiza a travs de talleres con un alto nivel de participacin en la toma de decisiones de los beneficiarios y de otros actores involucrados. Ejecucin: Comprende la materializacin de las obras de infraestructura, equipamiento social y soluciones habitacionales para las familias relocalizadas; la infraestructura y mejoramiento habitacional para las familias consolidadas, e implementacin de las componentes sociales y el acompaamiento socio ambiental post obra para ambos grupos.

Proyectos iniciados en el marco del Programa Rosario Hbitat

Se estn ejecutando exitosamente proyectos de regularizacin en cinco asentamientos marginales y ya se est iniciando el sexto proyecto de urbanizacin integrada en el barrio Itat. Proyectos en el marco del Programa
Ao Proyecto Caractersticas Obras de mejoramiento 2002 Las Flores a) Mejoramiento del sector E. b) Infraestructura y solucin sanitaria para 61 familias. c) Proceso de escrituracin de terrenos, acordndose con las familias la cuota que pagarn. Relocalizacin Familias relocalizadas por ocupacin de terrenos inundables. Familias beneciadas Obras Relocalimejoram. zacin 243 123 Total 357 Las obras se inicia- 70% ron a nes del 2002. Actualmente se trabaja con 134 familias del sector A, en el diseo participativo del futuro barrio. Observaciones Estado avance

247

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Proyectos en el marco del Programa (continuacin)

Ao Proyecto Caractersticas Obras de mejoramiento 2003 Obras de mejoraVilla Corrientes miento y futuro loteo. Relocalizacin Familias relocalizadas por la apertura de calles y el nuevo loteo en un barrio construido a tal n, sobre tierras que la familia Deliot don a la Municipalidad para construccin de viviendas sociales. Familias beneciadas Obras Relocalimejoram. zacin 609 201 Total 810 Construccin del Polideportivo 9 de Julio y Den Funes. 50% Observaciones Estado avance

2004

La Lagunita

Slo contempla obras de mejoramiento. La compra de terrenos por parte del SPV fue suciente para que todas las familias tengan su lote en el mismo asentamiento. Por apertura de traza en el rea o por residir en manzanas inundables. Se iniciaron los talleres de planicacin participativa. Familias relocalizadas por apertura de cinco nuevas calles y reordenamiento del loteo.

276

276

357 Centro de Salud 30% tambin atiende a familias relocalizadas de Villa Corrientes y Las Flores. Se construir un centro comunitario y huertas comunitarias. 795 En noviembre de 20% 2004 se adjudic la licitacin para nuevas viviendas. 1046

2004

Molino Blanco

232

2004

Barrio Itat

2004 Empalme Etapa 1

453

132

1049 Construccin del Polideportivo Garzn. En licitacin las obras de mejoramiento Etapa 3.

70%

2005 Etapa 2 Etapa 3

Empalme Empalme En proceso de licitacin obras de mejoramiento.

174 290

Fuente: Servicio Pblico de la Vivienda. Municipalidad de Rosario. (Diciembre de 2004).

248

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Impactos En poco ms de dos aos, el programa Rosario Hbitat produjo una importante transformacin en los asentamientos irregulares de la ciudad, mejorando en forma decisiva la calidad de vida de 3.287 familias de Las Flores, Villa Corrientes, Empalme, La Lagunita y Molino Blanco. Adems, 600 nios tienen la oportunidad de recibir, a travs de los Centros Crecer, el apoyo necesario para tener una infancia digna y 300 familias ya avizoran, con sus pequeos emprendimientos productivos, un futuro promisorio. El Programa ha generado un compromiso de la poblacin. La credibilidad que fue adquiriendo se ha logrado con la participacin de los involucrados desde el inicio. Segn conceptos vertidos por la directora del SPV en diciembre de 2004, la gente esperaba que le solucionaran cosas. En la actual poltica del Programa Rosario Hbitat, la gente decide. Ha habido un cambio de gestin y metodologa de trabajo en el interior del Servicio Pblico de la Vivienda en cuanto a la participacin y el gerenciamiento, la gestin del financiamiento y el salto de dimensin y escala para ejecutar el Programa. En lo f sico ambiental, se sealan impactos de mejoramiento de la imagen urbana, el rescate ambiental, el mejoramiento de los espacios pblicos, la convivencia urbana y las condiciones sanitarias de la poblacin. Adems se destaca la articulacin con los emprendimientos productivos de agricultura urbana. La provisin de servicios de agua, gas y energa elctrica elimina las redes informales y por lo tanto regula el consumo generando ahorros de energa. En lo financiero, la Municipalidad subsidia a los vecinos el aporte del BID y recupera el aporte local. Con estos recursos se integrar un fondo, que ser manejado por las comisiones de cada barrio, destinndolo a obras de mantenimiento y fortalecimiento barrial. La posibilidad de contar con un domicilio legal genera nuevas oportunidades de empleo, as como la escritura de la propiedad facilita el acceso a crditos. En trminos generales, la priorizacin de la mujer como titular de la propiedad asegura a ella y a los hijos la continuidad de los beneficios alcanzados con el programa. La capacitacin laboral realizada por el programa ha permitido mejorar considerablemente el empleo: un 35 por ciento de los jvenes logr
249

MARA CRISTINA TAMBURRINI

insertarse en el mercado laboral. Adems, la prctica de toma de decisiones colectivas permite a las familias organizarse con mayor facilidad y posicionarse mejor frente a la resolucin de nuevos problemas. Puestos de trabajo generados de modo indirecto:

Empalme, mejoramiento, segunda etapa: 73 personas. La Lagunita, mejoramiento: 105 personas. Villa Corrientes, mejoramiento: 185 personas. En las relocalizaciones, 1.100 personas. Problemas enfrentados

Como problemas relevantes en la implementacin del Programa Rosario Hbitat se pueden sealar:

La atencin al tratamiento de conflictos de intereses de cada comunidad. Hay familias que deben trasladarse y entonces es necesario plantear consensos y sostenerlos en el tiempo. Para ello el SPV cuenta con un equipo en el asentamiento durante seis meses, ms un perodo de acompaamiento hasta la entrega. El tema de la infraestructura y lo que implica el pasaje de las familias a la formalidad, ms an si no se dan condiciones de acceso al empleo. Es necesaria una flexibilizacin en las tarifas sociales, si bien existe un convenio, por ejemplo, con Aguas Provinciales par reducir las tasas, ya que el SPV coloca parte de la infraestructura. La Empresa Provincial de la Energa, por su parte, reconoce una tasa menor. En relacin con las empresas prestadoras de servicios, stas, en muchos casos, suelen solicitar el financiamiento de otras obras de nexo que exceden el rea del proyecto.

Dasafos pendientes

El Programa es la primera experiencia de unidad ejecutora municipal en relacin directa con el Banco Interamericano de Desarrollo. El financiamiento es transferido como subsidio desde el gobierno nacional, por lo cual es necesaria la definicin de nuevos circuitos administrativos y de control de gestin para la relacin gobierno nacional-Municipalidad.
250

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Durante el desarrollo del programa se van incrementando los proyectos que se abordan en forma simultnea as como las problemticas especficas que van apareciendo con cada proyecto. Se requiere un salto en la calidad de los procedimientos, abandonando el papel ejecutor tradicional y asumiendo un papel gerencial. Segn la Direccin General del SPV, hoy una de las preocupaciones radica en cmo dar este salto cualitativo que comprenda:

Ampliar el programa a ms familias y manejar este tipo de gerenciamiento, articular efectivamente los Estados provincial y nacional con el diseo del Estado municipal. La descentralizacin implementada en la ciudad de Rosario aport mucho a tal articulacin; mejorar la integracin social: el Estado local y los ciudadanos beneficiarios del programa se esfuerzan para lograr la integracin en la ciudad, pero es dif cil lograr este objetivo sin que dichos esfuerzos sean acompaados por una economa redistributiva. El Estado hace una gran inversin en polticas pblicas y en el acceso de los empobrecidos a la ciudad pero es dif cil sostener tal insercin debido a las dificultades en el acceso al empleo y la produccin; definir polticas de acceso al suelo que permitan desacelerar el proceso de ocupacin de tierras. Es necesario definir instrumentos de redistribucin de la renta urbana y acceso al suelo urbanizado. Los aspectos ms relevantes, como recomendaciones del SPV, pueden sintetizarse en:

Las polticas de mejoramiento del hbitat son polticas locales: en este sentido es fundamental que el gobierno local participe en el diseo, gestin y ejecucin del programa, ya que hoy se disea desde el gobierno nacional, que muchas veces tiene dificultades para interpretar las realidades locales. La participacin de la gente y las instituciones intervinientes es fundamental, ya que sta es el reaseguro para que el proyecto se concrete. Es fundamental generar el consenso primero y luego realizar la obra y no actuar a la inversa. Implementar polticas de acceso al suelo. Generar credibilidad en la poblacin. Al comenzar el programa, los
251

MARA CRISTINA TAMBURRINI

tcnicos del gobierno local se encontraban con una poblacin que llevaba tres y hasta cuatro generaciones residiendo en condiciones de precariedad f sica y exclusin social, habiendo vivido experiencias de programas oficiales inconclusos. Era notoria la prdida de perspectiva para mejorar sus condiciones de vida y alcanzar una solucin habitacional adecuada. Ante esta situacin fue fundamental crear una relacin Estado local-comunidad que superara el escepticismo inicial ante lo que se presentaba como una propuesta ms, y luego lograr un verdadero compromiso de la poblacin con el proyecto. La estrategia aplicada apunt a una cuidadosa comunicacin respecto de los avances reales de cada proyecto, aclarando siempre cules eran los riesgos y los supuestos que deban cumplirse para lograr las metas, a travs de una comunicacin directa con cada familia para verificar su comprensin del proyecto general y de su situacin en el mismo.

III

La agricultura urbana y los parques huertas en la ciudad: Una estrategia sostenida de emprendimiento social, participacin ciudadana y desarrollo local Carcter estratgico e impacto en la calidad de vida urbana

La agudizacin de las dificultades econmicas de la Argentina, la privatizacin de las empresas de servicios, las polticas de desregulacin y apertura indiscriminada de la economa durante los 90 dieron como respuesta el cierre de gran parte de las industrias de la regin. El aumento del desempleo y la pobreza, la profundizacin de la exclusin social y su correlato con la falta de cobertura social de crecientes capas de poblacin obligaron al Municipio a asumir un mayor protagonismo en las polticas sociales y en el desarrollo econmico local. Esta situacin impacta no slo en Rosario, como ya se ha mencionado, sino tambin en su rea metropolitana, aumentando la cantidad de asentamientos irregulares, habitados en su mayora por familias de desocupados provenientes de la regin y de una fuerte inmigracin de las provincias del norte del pas que sufran la aplicacin de las mismas polticas. En este sentido, la gestin local se propuso la implementacin de polticas sociales de asistencia directa, por un lado, y de fortalecimiento de la sociedad civil, por el otro. Toman nuevo impulso algunas formas de participacin y se generan nuevos espacios con el objetivo de construir una
252

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

alternativa posible de convivencia que respete los derechos de cada uno como ciudadanas y ciudadanos. Para enfrentar esta situacin, la Secretara de Promocin Social implement inicialmente el proyecto de Autoproduccin de Alimentos (posteriormente Proyecto de Actividades Productivas) del Programa Crecer y, luego, el Programa de Agricultura Urbana, los cuales se constituyen en polticas sociales, productivas y f sicas tendientes a una mejora de la calidad de vida y de la inclusin social. En febrero de 2002 se inici el Programa de Agricultura Urbana con la finalidad de promover la integracin social de varones y mujeres de grupos familiares vulnerables de la ciudad de Rosario, mediante formas participativas y solidarias de produccin, elaboracin, comercializacin y consumo de alimentos sanos, utilizando tcnicas ecolgicas. El programa est destinado al consumo familiar, comunitario y al mercado. Como poltica impulsada desde la esfera pblica, contribuye a la integracin social, a la superacin de la pobreza, al mejoramiento del hbitat y del ambiente urbano. Viabiliza adems que las familias pobres urbanas mejoren su calidad de vida a travs de la generacin de ingresos genuinos y de la integracin y acceso a los espacios pblicos significativos de la ciudad, a partir de la comercializacin de la produccin en las ferias. Aspectos sustantivos de esta poltica de gobierno local se enmarcan en la promocin de los emprendimientos sociales con equidad de gnero, en la consideracin de la poblacin excluida del mercado laboral y en la generacin de redes solidarias de produccin y consumo de alimentos sanos. Para su implementacin, el Programa de Agricultura Urbana se articula en convenio con el Centro de Estudios de Producciones Agro Ecolgicas Cepar y con el Programa Pro Huerta del Inta, adems de relacionarse con el proyecto de Actividades Productivas del programa Crecer. La experiencia que est llevando adelante Rosario en este tema promueve la instalacin de huertas grupales productivas, de jardines de plantas medicinales y aromticas en terrenos vacantes y el desarrollo de emprendimientos asociados, entre los cuales se destacan las agroindustrias urbanas sociales. A estas acciones se agrega la promocin de la comercializacin en ferias, las cuales se desarrollan en plazas y espacios pblicos de la ciudad, como tambin las instancias de capacitacin de recursos humanos. Rosario de esta manera se constituy en la ciudad de la Argentina que cuenta con mayor cantidad de emprendimientos de estas caractersticas, involucrando aproximadamente a 10.000 familias y
253

MARA CRISTINA TAMBURRINI

recuperando terrenos baldos ociosos, evitando que se constituyan en basurales informales. Est previsto, adems, la realizacin de parques huerta en sitios estratgicos de la ciudad. Para que el programa de desarrollo de la agricultura urbana se constituya en una herramienta real de superacin de la pobreza, se elabor un plan de trabajo integral, teniendo en cuenta a la agro-ecologa como una estrategia de desarrollo local con impacto en las dimensiones sociales, econmicas y ambientales, sustentada en:

El protagonismo de las familias beneficiarias, a partir de su participacin en las etapas de produccin, transformacin y comercializacin. La aplicacin de tecnologas apropiadas y ecolgicas para producir alimentos de alto valor nutricional. El trabajo integrado con ms de 200 organizaciones comunitarias. El trabajo interinstitucional con otras reas municipales y con institutos de la Universidad en temas referidos a la gestin del suelo urbano, la produccin de alimentos y los procesos de inclusin social de ancianos, mujeres y personas con capacidades diferentes.

Proceso de consolidacin de la agricultura urbana como poltica pblica de inclusin social

A partir de 1997 el proyecto de Autoproduccin de Alimentos como parte del Programa Crecer represent el antecedente directo de la agricultura urbana. Fue implementado como poltica de gobierno local en todos los barrios de la ciudad y en todos los Centros Crecer que se fueron habilitando desde 1997 hasta el presente23. Hoy funcionan 33 centros, localizados en las zonas ms vulnerables de la ciudad. Si bien el Programa Crecer es objeto de desarrollo de otro eje del presente documento general, se hace necesario mencionar algunas cuestiones que permitan comprender la relacin del mismo con el Proyecto de Autoproduccin de Alimentos. El Programa Crecer se cre en marzo de 1997 con el objetivo de articular y optimizar todos los recursos asistenciales para producir un impacto real que modifique la vida familiar hacia la inclusin, redefiniendo la relacin entre el Municipio y la comunidad y construyendo mayores grados de ciudadana. Constituye un primer nivel de intervencin que articula y sintetiza acciones de asistencia
254

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

directa y de promocin del desarrollo humano. Actualmente se encuentran vinculadas al Programa Crecer ms de 18.000 familias. Es por ello que se asocia este programa de Autoproduccin de Alimentos (hoy Proyecto de Actividades Productivas) al Centro Crecer. As se incentiva a las familias a desarrollar actividades comunitarias, como huertas o cra de animales.
Actividad Huertas familiares Cra de animales22 Tipo Consumo familiar (se desarrolla en el predio de la vivienda)23 Autoconsumo Cantidad 1.843 2.035

Actualmente el mencionado proyecto de Autoproduccin de Alimentos se denomina de Actividades Productivas: no es un simple cambio de nombres sino que ello obedece al mayor desarrollo alcanzado en la produccin para consumo de las familias y para comercializar en las ferias. Este proyecto brinda insumos crticos, asistencia tcnica y capacitacin para la realizacin de huertas familiares y cra de animales. La situacin de crisis en 2001 potenci los proyectos que se venan desarrollando y la agricultura urbana fue una respuesta importante. El Programa de Agricultura Urbana juega un papel central en las acciones de contencin social y posterior organizacin de la incorporacin de personas al Plan Jefes y Jefas de hogar. Paulatinamente las acciones del programa se fueron incrementando y mejorando hasta lograr la puesta en marcha de ms de 700 huertas comunitarias, una agroindustria social de procesamiento de hortalizas y cinco ferias de verduras y productos artesanales, que logran canalizar en forma sustentable la produccin de las huertas y otros emprendimientos productivos. Esto gener una importante revalorizacin de las capacidades productivas de los pobladores de los barrios de la ciudad excluidos.24 Fechas significativas en el proceso de consolidacin de la agricultura urbana desde el gobierno local y entidades asociadas:

1997. Proyecto de Autoproduccin de Alimentos del Programa Crecer, Secretara de Promocin Social. Huertas familiares, comunitarias
255

MARA CRISTINA TAMBURRINI

y cra de animales. 2002 y contina. Proyecto de Actividades Productivas del Programa Crecer, Secretara de Promocin Social (antes Autoproduccin de Alimentos). Febrero de 2002. Inicio del Programa de Agricultura Urbana, Secretara de Promocin Social, en convenio con Cepar y Pro-Huerta del Inta. Septiembre de 2002. Inicio de la primera Feria Semanal de comercializacin de verduras, donde las familias productoras acceden a un espacio propio de comercializacin. Noviembre de 2002. Inicio del proyecto de optimizacin del uso del suelo vacante para la agricultura urbana, coordinado por el Programa de Gestin Urbana de Naciones Unidas. Se avanz hacia una tenencia segura de los terrenos libres por parte de los grupos productivos. Mayo de 2003. Inauguracin de la primera Agroindustria Social Urbana por la cual grupos organizados y capacitados pueden dar valor agregado a su produccin. Diciembre de 2003. Inicio de una nueva gestin municipal y sostenimiento del programa. Hecho que posibilita profundizar los alcances logrados. Julio de 2004. El Programa de Agricultura Urbana fue distinguido con el premio a las Diez mejores prcticas del mundo para mejorar las condiciones de vida que otorga cada dos aos UNHBITAT y la Municipalidad de Dubai27.
Institucionalizacin del Programa de Agricultura Urbana como poltica pblica del gobierno local

La institucionalizacin del Programa de Agricultura urbana como poltica pblica supera ampliamente la idea de un plan de emergencia alimentaria. Este proyecto contiene metas y propuestas de polticas municipales y acciones afirmativas con perspectiva de gnero. Contempla tambin mejorar las condiciones de vida del grupo familiar, generando un nivel de asociativismo importante en la recuperacin de la trama social. La agricultura urbana es una poltica pblica del Municipio; el Programa tiene escala, no se desarrolla en un barrio, sino que adquiere dimensin en la cantidad de personas y familias involucradas. Comporta
256

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

una forma de organizacin social promovida a travs del Estado municipal y desde las organizaciones no gubernamentales, que han posibilitado enfrentar la crisis ms grave de 2001, pero tambin situaciones de crisis y carencias de ingreso que datan de muchos aos antes. Se ha generado as un nivel de participacin de la comunidad que es muy trascendente. En situaciones como las que vive el pas, con un 42 por ciento de la poblacin de Rosario debajo de la lnea de pobreza, el 6,5 por ciento debajo de la lnea de indigencia, el 16,2 desocupado, deben implementarse estrategias de asistencia para satisfacer las necesidades ms inmediatas28. Sin embargo, el gobierno local diferencia claramente la asistencia del asistencialismo. En contraposicin a este ltimo, plantea la asistencia sumando a ella actividades de promocin social; esto implica que las familias que reciben alimentos tambin se incluyan en un programa a partir del cual y a travs de su propio esfuerzo puedan sostener actividades productivas, como en este caso la agricultura urbana, con sus diferentes instancias de produccin y comercializacin. Si bien la Municipalidad contribuye al inicio de la actividad con semillas, animales, con el alimento para stos y otro tipo de equipamiento, a partir de all promociona que los grupos puedan autogestionarse y sostenerse en el tiempo. Estas acciones potencian el desarrollo de otras actividades, como el primer encuentro de mujeres huerteras, realizado en 2003, y convocan a reflexionar sobre problemticas que tienen que ver con la cuestin social, con instalar la discusin sobre la ciudadana, con una mirada de gnero sobre el lugar que ocupan las mujeres en las actividades socioproductivas, y con visualizar otros asuntos como la violencia familiar y los derechos del nio. La institucionalizacin del programa tiene como finalidad trabajar integradamente considerando:

La inclusin de las familias pobres a un circuito de economa solidaria reconocida y validada por la sociedad, visible en la conformacin de una red productiva entre las huertas comunitarias y las ferias instaladas por la Municipalidad en espacios pblicos. Esta red se complementa con la instalacin de agroindustrias29, en las que grupos de hortelanos se asocian para procesar sus hortalizas y agregarle valor a su produccin. La regulacin de la actividad a travs de ordenanzas municipales otorga un marco legal a la cesin de espacios vacantes para su uso produc257

MARA CRISTINA TAMBURRINI

tivo y a la venta de sus productos en ferias. Permite a los grupos productivos contar con un instrumento para buscar una tenencia ms segura en el tiempo de sus terrenos y una planificacin productiva y de venta a mediano plazo. La incorporacin de la agricultura urbana en la planificacin f sica de la ciudad. Se trabaja conjuntamente con la Secretara de Planeamiento en la identificacin de espacios disponibles y en el diseo de espacios pblicos adaptados a esta actividad como los proyectos de Parques Huerta. La articulacin de programas con el Servicio Pblico de la Vivienda a travs del Programa para la Inclusin de la Agricultura Urbana en el Diseo de Planes sociales de Vivienda.30
Articulacin y gestin entre los actores involucrados: efectos en la integracin social

La realizacin de las ferias en espacios pblicos de la ciudad con el protagonismo de los grupos de familias dedicadas a las huertas implica asumir una responsabilidad de stos frente al producto artesanal que comercializan, adems de confluir en una apropiacin e integracin social de los espacios pblicos centrales, siendo protagonistas de su revitalizacin. Los actores implicados en el desarrollo de las huertas familiares y comunitarias (familias, tcnicos, instituciones y gobierno local) son los protagonistas del desarrollo de efectos multiplicadores tendientes a la integracin social generando:

Emprendimientos que permiten su comercializacin en las ferias. Hoy existen cinco ferias gestionadas desde el Municipio, donde participan alrededor de 200 emprendedores. La Municipalidad apoya la iniciativa aportando infraestructura necesaria para el traslado, montaje y equipamiento de stands, adems del traslado de verduras y hortalizas. Puesta en funcionamiento de la primera Agroindustria Social Urbana, la planta de procesamiento de verduras, lavado y fraccionamiento. Se encuentra licitado el proyecto de la primera agroindustria de cosmtica natural. La Municipalidad ha realizado la construccin de la planta; los emprendedores utilizan la misma para el procesamiento de las verduras y hortalizas que ellos venden y comercializan. Los ingresos son para los grupos o familias.
258

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Emprendimientos asociados a la agricultura urbana como la produccin de herramientas y materiales necesarios para el desarrollo de las huertas. Capacitacin en formacin de recursos humanos. Comprende cursos centralizados terico-prcticos desarrollados en un centro de capacitacin. Se realizan tareas de investigacin y jornadas descentralizadas sobre el terreno a cultivar. Acompaamiento en la fase productiva, con las visitas de los tcnicos en las distintas huertas de los barrios de la ciudad y con la infraestructura provista por la Municipalidad en la realizacin de las ferias. Las instituciones involucradas aportan la provisin de semillas para las temporadas otoo-invierno y primavera-verano, provistas por el Programa Prohuerta, y una parte es comprada por la Secretara de Promocin Social de la Municipalidad. Tambin se han otorgado subsidios para la compra de materiales para infraestructura (alambres y postes para cerco, caos y mangueras para riego) y herramientas. Desde el inicio del programa, el nmero de huertas registradas ha sido de 791, y ocupan una superficie aproximada de 61 hectreas, cuyas caractersticas se detallan en el siguiente cuadro: Cantidad y tipo de huertas comunitarias
Huertas comunitarias 651 Destino Finalidad Supercie (promedio de la huerta 300m (representan un total de 20 hectreas). 2.933m (representan un total de 41 hectreas)
2 2

Huertas grupales producti- Proveer a comedores populares y consumo vas para el consumo familiar. comunitario. En las huertas con supercie apropiada, el grupo puede llegar a comercializar. Huertas productivas orien- Participan en las ferias semanales. tadas a la comercializacin.

140

Fuente: Municipalidad de Rosario. Informe Situacin actual de la agricultura urbana en la ciudad de Rosario.

Cada huerta comunitaria o grupal est integrada por un grupo variable de personas. Se presentan grupos de 4 5 integrantes y otros de aproximadamente 70. En estos ltimos, la huerta es elegida por jefes de hogar desocupados para realizar la contraprestacin de servicios necesaria para percibir el subsidio de desempleo. El 49 por ciento son mujeres y el 51 por ciento son hombres.31
259

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Con la finalidad de incorporar valor agregado a los productos obtenidos de la agricultura urbana, se han instalado dos Agroindustrias Urbanas Sociales (AUS), detalladas a continuacin: Instalacin de Agroindustrias Urbanas Sociales
Ao Mayo 2003 Tipo de AUS Procesamiento de verduras. Emprendedor Grupos comunitarios productivos

Procesamiento de plantas medicinales para La Municipalidad les facilita a estos grula elaboracin de cosmticos naturales. pos las instalaciones y el equipamiento. Fuente: Municipalidad de Rosario. Informe Situacin actual de la agricultura urbana en Rosario.

Otro aspecto fundamental de la articulacin de actores y sus efectos es la realizacin de ferias semanales en las que se venden verduras orgnicas, alimentos elaborados de manera artesanal (dulces, licores y panes), plantines de plantas medicinales y aromticas y cosmticos naturales. Funcionan cinco ferias semanalmente en lugares estratgicos. Tipos de ferias y grupos participantes
Feria Localizacin Distrito Tipo Grupos partici- Inicio de la pantes sema- actividad nalmente 8 Septiembre 15 2002. 16 16 Diciembre 2002. 8 14 14 30 Marzo 2003. 6 8 12 12 Enero 2003. 4 6 10 Julio 2003. 2 4 5

Corrientes y el ro Paran. Sur-Suroeste.

Plazoleta Don Bosco, Presiden- Centro. te Roca y Wheelwright. Plaza Lpez, Avenida Pellegrini Centro. y Laprida.

Plantas medicinales. Dulces y encurtidos. Panicacin. Huertas. Plantas medicinales y aromticas. Dulces y encurtidos. Panicacin. Huertas. Medicinales y aromticas. Dulces y encurtidos. Panicacin. Huertas. Medicinales y aromticas. Dulces y encurtidos. Huertas. Medicinales y aromticas. Dulces y encurtidos. Panicacin.

Oeste-Noroeste. Cuatro Plazas, Provincias Uni- Oeste. das y Mendoza.

Norte.

Plaza Alberdi, Rondeau 1900.

Norte.

Plaza San Martn.

Crdoba y Dorrego.

Centro.

Fuente: Municipalidad de Rosario, Secretara de Promocin Social, 2004 260

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Desarrollo de emprendimientos productivos sociales asociados a la agricultura urbana

Recursos humanos Herreros desocupados. Grupo de albailes desocupados. Emprendedores del Centro Crecer N 16. Tipo de AUS Grupo productivo de herramientas fabricadas de manera artesanal. Fabricacin de postes. Construccin de 300 hornos urbanos para panicacin en instituciones barriales, centros comunitarios y vecinales.

Capacitacin en formacin de recursos humanos

Actividad Personas capacitadas Lugar Centro de capacitacin de agricultura urbana. Centro de capacitacin de agricultura urbana.

Programa de capacitacin en produccin 720 en condicin de desocupados. orgnica de hortalizas de manera centralizada y continua. Programa de capacitacin en produccin y elaboracin de plantas medicinales y aromticas. 230 en condicin de desocupados.

Fuente: Municipalidad de Rosario. Informe Situacin actual de la agricultura urbana en Rosario, 2003.

Cmo ha sido posible el desarrollo de mltiples efectos a partir de esta actividad especfica? Un tema importante ha sido el trabajo participativo dirigido a la promocin de los derechos para una ciudadana plena y, por otra parte, la integracin de actividades de agricultura urbana entre las distintas secretaras de la Municipalidad. El acompaamiento institucional a partir de las polticas implementadas al respecto y la metodologa hacen de la agricultura urbana una verdadera estrategia de desarrollo. La metodologa de desarrollo se basa en actividades participativas, en la organizacin grupal, la capacitacin y el acompaamiento a los grupos de trabajo en las fases de produccin y comercializacin. La metodologa se apoya tambin en la articulacin con numerosas organizaciones de base, centros comunitarios, vecinales, cultos religiosos a los cuales pertenecen los grupos productivos. Por ltimo, vale destacar al proyecto de plantas medicinales, que tiene como finalidad contribuir a la seguridad alimentaria y a una nutricin saludable por parte de los sectores de bajos recursos.

261

MARA CRISTINA TAMBURRINI

La agricultura urbana en las polticas de planicacin

La Secretara de Planeamiento de la Municipalidad ha integrado el Programa de Agricultura Urbana en el Plan Urbano teniendo en cuenta las siguientes cuestiones:

La potencialidad que ofrece para la transformacin de la ciudad. La incorporacin en las polticas urbanas y en la agenda pblica. La necesidad de generar un marco normativo y un instructivo de insercin urbana.

La planificacin de espacios para la agricultura urbana surge impulsada por la dinmica del fenmeno de integracin que la misma ha tenido en la ciudad. Uno de los objetivos es la instalacin de Parques Huerta productivos con la finalidad de mejorar la calidad de vida de sectores de bajos recursos e integrar programas socio-productivos con programas urbansticos y ambientales de recuperacin del paisaje y de recalificacin barrial. Los Parques Huerta plantean intervenir en los vacos urbanos, como los accesos viales a la ciudad, los bordes de los arroyos o las tierras vacantes. Por otro lado, brindan mayores superficies para la produccin y permiten incluir ms familias o grupos comunitarios realizando otro tipo de plantaciones. Adems, la incorporacin de la agricultura urbana como poltica pblica en la planificacin territorial implica que todos estos espacios de Parques Huerta sern asignados a dicha actividad, permitiendo seguridad en el tiempo a la gente que va a producir all. Los proyectos de Parques Huerta, adems de definir la divisin de las parcelas, comprenden el diseo de los lugares comunes para el depsito, para las herramientas y para el sereno del sitio. El funcionamiento de los mismos contempla, entre otros aspectos, los siguientes: Las huertas que funcionen dentro de los parques estarn divididas en parcelas individuales de 500 metros cuadrados cada una. Cada grupo ser responsable de distribuirlas entre sus integrantes; las parcelas sern asignadas por convenios por un perodo anual renovable en funcin del cumplimiento de un plan de trabajo a acordar y de un reglamento interno; cada grupo u organizacin de huerteros ser responsable de ejecutar el plan productivo acordado en las parcelas que administra; todos los participantes de los Parques Huerta se organizarn en una Red de Huerteros de cada parque que en forma conjunta con el Programa de Agricultura
262

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Urbana sern responsables de la administracin del mismo, a la par de la Direccin General de Parques y Paseos; en la primera etapa de puesta en marcha de los mismos se realizarn de manera comunitaria todas las tareas de instalacin de cerco, riego y construcciones de los mdulos bsicos; en cada Parque Huerta funcionar un mdulo bsico, donde habitar un huertero que cumplir adems el rol de casero y guardin. Proyecto de Parques Huerta en Rosario
Parques huerta Parque de los Constituyentes. Localizacin Bosques de los Contituyentes. Sobre el arroyo Luduea. rea de reserva suelo municipal. Sobre el asentamiento relocalizado por el Programa Rosario Hbitat (cedido por el Servicio Pblico de la Vivienda). En el marco de Rosario Hbitat. Localizados sobre espacios no construibles. Sobre franjas de espacios verdes de avenida de Circunvalacin en su extremos sur. Supercie Gestin y personas involucradas

3.5 60 personas

Las Flores.

2.5 30 personas 4.5 85 personas 1.5 7.5 Municipalidad, Vialidad Nacional, Ente Portuario

Molino Blanco. La Tablada.

Fuente: Municipalidad de Rosario. Programa de Agricultura Urbana y Programa para el Desarrollo de la Costa, 2004.

Impactos mltiples. Sustentabilidad y efectos en la transformacin social y urbana

En julio de 2004, el Programa de Agricultura Urbana fue distinguido con el premio a las Diez mejores prcticas del mundo para mejorar las condiciones de vida, que otorga cada dos aos Naciones Unidas-Hbitat y la Municipalidad de Dubai (Emiratos rabes Unidos). Un jurado internacional seleccion esta experiencia por tener un impacto demostrable y tangible en la mejora de la calidad de vida de las personas, como resultado del trabajo conjunto entre los diferentes sectores de la sociedad y por ser un emprendimiento social, cultural y econmicamente sustentable. Esta experiencia genera impactos positivos: La reduccin de la pobreza a partir de la generacin de rentas e ingresos, la creacin de empleos y la generacin de encadenamientos productivos. La gestin del uso del suelo, a travs de la planificacin, conservacin de espacios abiertos y acceso al terreno.
263

MARA CRISTINA TAMBURRINI

La participacin comunitaria, mediante el fortalecimiento de una estrategia de asociativismo entre los grupos involucrados. Efectos en lo f sico-ambiental y en la limpieza de la ciudad, a travs de la transformacin de los terrenos baldos abandonados y generalmente usados como basurales. El proyecto favorece as la reduccin de la contaminacin, la ecologa, la incorporacin de vegetacin en la ciudad y la gestin de los recursos. Efectos en lo econmico, pues la produccin de alimentos de calidad implica un ahorro de dinero y la posibilidad de intercambio o trueque por otros alimentos o el ingreso genuino por la venta de los mismos. El cuadro siguiente refleja los cambios positivos en relacin con el estado de los terrenos que fueron utilizados para huertas:
Estado de situacin de los terrenos al inicio de la actividad Limpios Con basura Con escombros 15% 42% 36% Estado de los terrenos en la actualidad 84% 2% 3%

Fuente: Taller Optimizacin del uso del suelo vacante para la agricultura urbana, 2003.

En sntesis, pueden destacarse algunos indicadores en relacin con el Programa de Agricultura Urbana: la presencia de 791 huertas grupales; ms de 10.000 familias directamente vinculadas a la produccin de hortalizas orgnicas; 140 huertas integradas a la red de comercializacin en ferias que tambin abastecen a la agroindustria social de procesamiento de verduras; el funcionamiento de 30 jardines de plantas aromticas y medicinales; 950 personas desocupadas que se han capacitado en produccin orgnica de hortalizas y en produccin y elaboracin de plantas medicinales aromticas.

Problemas presentados y enfrentados

A la hora de enunciar los problemas del proceso de implementacin del programa, se desprenden los siguientes aspectos:
264

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Sostener a los grupos de proyectos comunitarios. Si bien la actividad no genera demasiados conflictos, la asociatividad a veces encuentra dificultades en la interaccin de los grupos y las personas. La tenencia segura de terrenos para el desarrollo de los emprendimientos. Un espacio que es privado, pero que no cuenta con un convenio por un tiempo determinado, implica un esfuerzo para acondicionar la tierra, pero luego sta es reclamada por el propietario. La Secretara de Promocin Social considera este tema como una de las cuestiones ms importantes a resolver. Con relacin a cuestiones referidas a los emprendedores y emprendedoras, asumidas por el programa, se sealan:

La falta de capacitacin y conocimientos tcnicos productivos por parte de los beneficiarios. Para solucionar este aspecto existe un plan de capacitacin terico-prctico, apoyado por asistencia tcnica en el terreno con los tcnicos y promotores del programa y con las organizaciones socias. La insuficiencia de mecanismos y formas de comercializacin de los productos obtenidos en las huertas comunitarias. Hasta 2001 no existan mecanismos de ventas en feria. La necesidad de atender a mayores demandas de productos al producirse un cambio de escala por la comercializacin. Para afrontar esta situacin se est trabajando en la regulacin de los terrenos y en el establecimiento de convenios con los grupos productivos para brindar seguridad y una planificacin a largo plazo; planificacin productiva a corto plazo basada en la rotacin de cultivos, y escalonamiento para disponer de una produccin sostenida a lo largo del ao. Esta accin es desarrollada por los tcnicos, promotores y familias productoras.

Desafos

Extender y consolidar el programa implementando acciones para la tenencia segura de la tierra. Implementar polticas inmediatas para la concrecin de los Parques Huerta, ya que garantizan una extensin importante de terreno para
265

MARA CRISTINA TAMBURRINI

trabajar con una mayor cantidad de familias. Los Parques Huerta urbanos, incluidos en las polticas del Plan Urbano Rosario, tambin implican una seguridad en el tiempo para los grupos de huerteros, ya que estos espacios van a estar destinados permanentemente a la agricultura urbana. Encontrar nuevas formas de agregar valor a la produccin de las huertas, ya sea con nuevas formas de comercializacin como por el desarrollo de las agroindustrias32. Reflexionar acerca de esta nueva forma de produccin y de economa; es decir, cmo se articula con la economa formal este nuevo espacio de la economa social.

IV

El espacio pblico ribereo: Poltica sostenida en la recuperacin territorial de espacios para uso pblico Carcter estratgico. Expresin colectiva e impacto en la calidad de vida

La recuperacin progresiva de espacios pblicos de la ciudad caracteriz el desarrollo de la poltica pblica desde los inicios de la democracia, en 1983. El ciudadano se ha sentido parte de este compromiso. Es posible enumerar las distintas estrategias, programas y proyectos que se definieron y ejecutaron, pero es necesario, por su trascendencia y apropiacin colectiva generada, focalizarse en la recuperacin de la relacin de la ciudad con su ro, ya que representa el lugar donde el cambio ha sido revelador, no solamente por la cantidad de intervenciones realizadas y las reas recuperadas, sino fundamentalmente por la conquista, aprehensin y valoracin de la ciudadana hacia estos espacios33. La presencia de instalaciones ferroportuarias en 11 de los 16,7 kilmetros de extensin de la ribera caracteriza particularmente a Rosario y la diferencia de otras ciudades. Es uno de sus rasgos distintivos y es esta caracterstica la que, afirmada por la existencia de planes y proyectos a travs del tiempo, permiti producir y desarrollar una sostenida poltica de recuperacin de estos espacios productivos. En efecto, el uso pblico de la ribera sobre el ro Paran ha sido histricamente una de las demandas de la ciudad. Las instalaciones ferroviarias y portuarias representaron por muchos aos la dinmica de la economa urbana y regional. Las polticas imperantes en los 90 y el proceso de pri266

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

vatizacin llevaron al desmantelamiento de las estructuras portuarias y ferroviarias, pero, a la vez, le permitieron a una ciudad que debe gran parte de su desarrollo a la presencia jerrquica de estas dos infraestructuras transformar esta situacin en una oportunidad nica. Una ciudad con proyectos y convicciones fue consolidando progresivamente la situacin actual, jerarquizando la relacin de la ciudad con su ro. El gobierno local gestion la obtencin de muchas de estas reas, proponiendo su recuperacin progresiva para uso pblico, abriendo la ciudad al ro para configurar as un corredor ribereo recreativo, turstico y productivo, desde el Puente Rosario-Victoria hasta el arroyo Saladillo. Diversos factores convergen en la concrecin de la conquista de la ciudad y el ro como identidad de los rosarinos y como visin colectiva:

La recuperacin de la democracia en el pas. Rosario encuentra en la continuidad de sus polticas urbanas a partir de 1983 las herramientas que le permitieron consolidar un proceso creciente de recuperacin34 de tierras y edificios para la consolidacin de nuevos espacios pblicos, revalorizando as la condicin de los sitios de valor paisajstico y natural, prcticamente inaccesibles para el uso pblico hasta entonces. El ro se redescubre a partir de nuevos balcones sobre l, rescatando sitios que han cambiado su uso, y generando nuevos espacios pblicos y vas de comunicacin para hacer accesible las distintas partes urbanas. Los sucesivos planes para la ciudad (Plan Regulador de 1935 GuidoDella Parlera, Plan Montes, Plan Regulador Rosario 1997, Plan Director y Plan Estratgico) coinciden en definir acciones, de diferente magnitud, para reconquistar la costa de la ciudad para sus ciudadanos. El Plan Regulador de 1935 planteaba el eje monumental que unira la zona del Monumento a la Bandera, creando un centro cvico. La isla del Espinillo se pensaba unida a la ciudad a travs de un puente sobre bulevar Oroo, y contara con un balneario, aeropuerto y un parque de exposiciones. Los grandes procesos de transformacin social, econmica y tecnolgica de la ltima dcada del siglo XX han inducido un cambio en los modos de construccin de la ciudad. Los procesos de reforma del Estado, las privatizaciones de los servicios, las inversiones derivadas de los grandes promotores inmobiliarios expresan en el plano f sico y social nuevas realidades. Cambian los paradigmas en materia de pla267

MARA CRISTINA TAMBURRINI

nificacin por un mayor nfasis en las actuaciones estratgicas, en la bsqueda de consenso y en el rol de los nuevos actores en la gestin pblica y privada. La dotacin de servicios e infraestructura urbana impacta de manera directa en la mejora de la calidad de vida. La gestin municipal ha inducido la transformacin, dando el impulso a las obras de infraestructura de servicios (gas, desages, pavimentos y nuevos enlaces viales) y a los grandes espacios para el uso pblico, con la puesta en valor de grandes extensiones de reas desafectadas de antiguos usos. Para ello, llev adelante un programa creciente de reconversin urbanstica a travs de una poltica pblica que fue consolidando la situacin actual. Estas polticas y la idea de conquistar la ciudad sobre el ro se constituyeron en una visin estratgica, tangible en las sucesivas convocatorias a los diferentes actores urbanos realizadas por el Plan Estratgico Rosario (PER) desde 1995, impulsando la visin colectiva de abrir la ciudad al ro y de generar un sistema regional de espacios verdes. As, la lnea estratgica la ciudad del ro plantea articular la ciudad con el ro y las islas, promoviendo una transformacin urbanstico-ambiental que siente las bases de un modelo de desarrollo sustentable y consolide una nueva imagen de Rosario. El Plan Director, a su vez, impulsa las polticas de ordenamiento territorial sobre el frente ribereo, a travs del proyecto Ciudad-Ro. Plantea la generacin de una sucesin de parques verdes y edificios pblicos sobre la ribera, en reemplazo de las antiguas instalaciones ferroviarias y portuarias que constituan una barrera entre el ro y la ciudad. Plantea adems garantizar el uso colectivo de la ribera y de todos los sitios de valor paisajstico de la ciudad, mejorando las condiciones de acceso a ellos. En 1997, la Secretara de Planeamiento elabor el Programa de Recuperacin del Frente Costero y la Reconversin Portuaria. Tuvo como objetivo fundamental el aprovechamiento integral de la Costa, revindicando el carcter litoral de la ciudad, intentando compatibilizar su rol productivoportuario con el desarrollo recreativo y el turismo regional35. En 2003, conjuntamente con el crecimiento y desarrollo de las estrategias y proyectos que fueron consolidando esta relacin Ciudad-Ro como uno de los proyectos estructurales del Plan Director, se cre en el mbito de la Secretara de Planeamiento el Programa para el Desarrollo de la Costa. Tiene como finalidad instalar una mirada ms cercana,
268

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

general pero a la vez particularizada, y definir as un Plan Integral para la Costa de Rosario, al que se suman proyectos elaborados por el Concejo Municipal en la misma direccin. La relacin de la ciudad con su ro ha sido reforzada colectivamente por los ciudadanos e instituciones en el desarrollo reciente de la mesa de concertacin para la definicin de su nuevo Plan Urbano. La Municipalidad de Rosario, a travs de la Secretara de Planeamiento, realiz el proceso de concertacin del Plan Urbano, tomando como punto de partida para la discusin el documento denominado Plan Director Rosario, bases para el Acuerdo, de 1999.

Hacia una nueva relacin de la ciudad y el ro

Polticas para el espacio pblico y la integracin social y fsica

El sistema de espacios pblicos define lugares de fuerte significacin social y cultural, es el elemento integrador de las diferentes prcticas sociales, expresa la diversidad y produce el intercambio. La calidad, la multiplicacin y la accesibilidad de los espacios pblicos (Borja, 2000) definirn en buena medida el progreso de la ciudadana. En el Plan Regulador y de Extensin de 1935 las propuestas relativas al espacio pblico planteaban dotar a Rosario de aquellos elementos que se consideraban propios de una gran ciudad y con los cuales an no se contaba. El espacio pblico adquiere en este caso el papel de representacin simblica. Por el contrario, en el Plan Regulador Rosario, de 1968, la percepcin del espacio pblico se reduce exclusivamente al papel funcional de sus elementos. Las calles y avenidas son entendidas slo como canales de los flujos del trnsito y los parques como espacios verdes (Plan Director, 1999). La concepcin del espacio pblico se modific y esto ocurre fundamentalmente a partir del regreso de la democracia, en 1983. Las calles ya no fueron entendidas slo como elementos funcionales, sino mbitos pblicos, lugares de encuentro, y los parques y plazas verdaderos elementos de articulacin e integracin social. La incorporacin de nuevos parques a la ciudad, la remodelacin y mantenimiento de los grandes parques existentes y la apertura de trazados viales y avenidas caracterizaron las acciones de la gestin municipal desde entonces. La ribera del Paran pas a ser el
269

MARA CRISTINA TAMBURRINI

lugar que ms desarrollo obtuvo en este sentido, en virtud de la oportunidad que gener la desafectacin de usos ferroviarios y portuarios. Se ha logrado incrementar significativamente la superficie de espacios verdes por habitantes. En el primero de los cuadros siguientes se detalla el aumento en la cantidad de hectreas destinadas a espacios verdes pblicos para toda la ciudad. Mientras que en el cuadro siguiente se observa la superficie destinada a espacios verdes por habitante en toda la ciudad. El incremento de los metros cuadrados por habitante en la dcada de 1990 es muy demostrativo. Mientras que en 1990 se dispona de dos metros cuadrados por habitante, en 2001 esa superficie aument a diez. Porcentaje de reas destinadas a espacios verdes con respecto al rea urbana total
Ao Supercie total ciudad (hectreas) Espacios verdes (hectreas) Porcentaje 1995 17.869 527% 3% 2002 17.869 937 5% 2001 17.869 937 5%

Relacin de supercie de espacios verdes (m2 por habitante)

Ao Supercie (en m ) Poblacin (habitantes) Metros cuadrados por habitante
2

1990 2.090.000 908.876 2

1995 5.250.000 953.192 6

2000 9.370.000 1.011.641 9

2001 9.370.000 908.399 10

Fuente: Municipalidad de Rosario y PER. Sistema de Indicadores Urbanos para Rosario.

En el perodo 1996-1999 se incorporaron aproximadamente 39,11 hectreas de espacios verdes al sistema Ciudad-Ro, como puede verse en el cuadro que sigue, lo que evidencia el incremento producido en la relacin metro cuadrado/habitante, antes mencionada, ms an si tenemos en cuenta que la relacin ptima de verde urbano es de 10 12 metros cuadrados por habitante, segn estndares internacionales.
270

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Proyectos de nuevos parques y extensin de parques existentes 1996-1999

Parque Parque Scalabrini Ortiz (Fase 1) Parque Sunchales Parque Espaa Norte y Parque de las Colectividades Sector ex Silos Davis (Parque de las Colectividades) Sector Parque de Espaa Sur Total Supercie (hectreas) 19,00 1 14,00 1 13,11 1,00 1 2,00 1 39,11

Polticas para el espacio pblico e instrumentos de planicacin

La elaboracin de un gran proyecto colectivo a travs del Plan Estratgico Rosario contiene la definicin de los objetivos primarios y las lneas de accin en el marco de la concertacin ciudadana. La puesta en marcha del PER apunta especialmente al desarrollo de modalidades de cooperacin pblica entre los distintos niveles y jurisdicciones (Estado nacional, Provincia, Municipio, y la relacin entre municipios en el rea Metropolitana), y entre el sector pblico y el privado, a partir de la gestin y puesta en marcha de programas concertados. El Plan Urbano representa el correlato en la estructura f sica de la ciudad de aquellos objetivos y lineamientos que sustentan el Plan Estratgico. De esta manera, en la interaccin de estos instrumentos, Plan Estratgico y Plan Urbano, es posible definir en trminos concretos y en un proceso ciudadano de participacin un proyecto colectivo de ciudad (Plan Director, 1999). El Programa de Descentralizacin Municipal ha generado herramientas participativas de gestin acercando soluciones al ciudadano e integrndolo al proceso de transformacin urbana mediante la construccin progresiva de una va de concertacin. En este sentido, el Plan Estratgico Rosario, el Plan Urbano y el Programa de Descentralizacin y Modernizacin Municipal impulsan las acciones hacia la construccin de un proyecto colectivo de ciudad.

271

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Los nuevos modos de gestin concertadas que define el plan introducen el concepto de convenio. Estos tienden a viabilizar emprendimientos que podrn ser implementados por agentes pblicos o privados para proyectos habitacionales y de servicios, en suelo urbanizable, y proyectos de carcter productivo de gran escala en suelo no urbanizable, alentando aquellos proyectos de inters para el Municipio. Estos proyectos se clasifican segn el tipo de operacin en convenios de completamiento urbano, convenios de renovacin urbana, de reestructuracin urbana, y de extensin urbana36. Los grandes proyectos estructurales del Plan Director son el sistema Ciudad-Ro, el nuevo frente territorial, el sistema Ciudad-Aeropuerto, y el nuevo eje metropolitano. La recuperacin de los espacios pblicos es una de las polticas del Plan. Este tambin define los planes especiales, de distrito y de reconversin urbana. A continuacin se enuncian los instrumentos vigentes que se articulan para la concrecin del proyecto estructural Ciudad-Ro, considerados en el Programa para el Desarrollo de la Costa. Instrumentos integradores de proyectos de espacios pblicos previstos en el Programa para el Desarrollo de la Costa
N 1 2 Tipo de documento Plan Estratgico Rosario. Plan Urbano Rosario. Estado de avance Estado actual

Formulado, con gran parte de los proyectos Actualmente se trabaja en la formulacin en desarrollo. de un Plan Estratgico Metropolitano. Se realiz la mesa de concertacin y Actualmente sigue teniendo vigencia jurdiactualmente se elabora el documento nal ca el Plan Regulador del ao 1967. para ser elevado al Concejo Municipal. Se est trabajando en su formulacin, se han desarrollado talleres de trabajo, concursos de ideas y anteproyectos. Se cre un programa especco, el Programa de Desarrollo de la Costa, en enero de 2004.

Plan Integral de la Costa.

Plan Integral del Puerto Operativo.

Desarrollado en 1994. Se realizaron conce- La propiedad y dependencia del mismo es siones de acuerdo a este plan. Se trabaja de rbita provincial. sobre su actualizacin. Se rm un convenio especco entre el Municipio y el Ente Puerto Rosario. Se profundizan las relaciones de gestin y cooperacin entre ambas partes. Se prev, una vez acordados los usos, la realizacin de un concurso de anteproyectos en los sectores desafectados del uso portuario.

Intefase Ciudad-Puerto.

Fuente: Programa para el Desarrollo de la Costa. Secretara de Planeamiento Municipalidad de Rosario, 2004.

272

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Acciones y proyectos urbansticos. El Programa para el Desarrollo de la Costa An reconociendo la unidad del proyecto, se han definido tres sectores dentro del desarrollo total de la costa. Se sintetiza a continuacin una breve caracterizacin de los mismos: La ribera norte recreativa y la zona de islas. El uso recreativo de la ribera norte de la ciudad y de la isla del Espinillo se viene proponiendo desde las dcadas del 20 y el 30, con la formulacin de las primeras propuestas de construccin de balnearios. La instalacin de clubes de remo y de un balneario pblico municipal (La Florida) represent el inicio de la utilizacin del ro con fines recreativos y deportivos. Condiciones poco favorables de accesibilidad al sector por la ausencia de vas de comunicacin, junto con la presencia de empresas areneras, determinaron que durante mucho tiempo su uso estuviera restringido a un porcentaje reducido de la poblacin. En la actualidad esta situacin se ha modificado radicalmente. Uno de los principales factores del cambio ha sido la construccin del Paseo Ribereo con mejoras en las condiciones de accesibilidad, adems de la revalorizacin de toda la zona. Cabe sealar la extensin del balneario municipal hacia el sur en el sector conocido como Rambla Catalua y la construccin del Paseo del Caminante y el muelle en Costa Alta, prximo al futuro parque sobre la cabecera del puente Rosario-Victoria, articulando as el sistema ribereo con la localidad de Granadero Baigorria. Se localiza adems el sector de Puerto Norte, en el denominado Centro de Renovacin Urbana Ral Scalabrini Ortiz (Fase 2). La ribera norte y las islas se convierten en un centro turstico, de recreacin y de actividades nuticas-deportivas de alto impacto. La ribera central (ribera pblica) se extiende desde las piletas de Aguas Provinciales hasta la avenida Pellegrini. Comienza a adquirir un nuevo carcter a partir de la instalacin de diferentes usos dentro del concepto de parque polifuncional. Se distinguen el Parque Nacional a la Bandera y el Pasaje Juramento, el Complejo Cultural Parque de Espaa y su explanada. El sector recuper espacios abiertos y edificios portuarios como los galpones ferroviarios destinados al Centro de Expresiones Contemporneas y el Centro de la Juventud. La Isla de los Inventos, lindante con el futuro Centro de Distrito Centro, en la antigua estacin ferroviaria Rosario Central, y el Museo de Arte Contemporneo en el ex Silo Davis. La renovacin de la ribera ha inducido una transformacin en su borde edifica273

MARA CRISTINA TAMBURRINI

do, definiendo un nuevo perfil de la ciudad sobre el ro. El Parque Urquiza en la barranca alta y el destino de usos desde la Estacin Fluvial al sur implica replantear el sector de clubes y la zona franca de Bolivia (en estudio). La ribera sur (ribera productiva) ha sido histricamente uno de los sectores ms degradados, ya que era el lugar destinado a derivar las actividades molestas para el centro de la ciudad. As se instalaron all los mataderos de ganado, curtiembres y frigorficos, en la zona alta. Estas instalaciones, ms el atravesamiento del sector por trazados ferroviarios, incidieron negativamente en su posterior desarrollo. La zona alta, en el lugar conocido con el nombre de Villa Manuelita, es donde comienzan a ubicarse los primeros asentamientos irregulares de la ciudad. La apertura del Acceso Sur posibilit mejorar las condiciones de acceso al rea portuaria. Se distinguen dos zonas. Una baja, en jurisdiccin del Ente Administrador del Puerto Rosario (Enapro), comprometida para el desarrollo de las actividades portuarias, y una zona alta, que comprende el sector del Centro Universitario Rosario (CUR) y la zona de Barranca, que se extiende hasta el arroyo Saladillo. Se distinguen tambin el Parque Italia y el futuro Parque La Tablada37. El proyecto Ciudad-Ro tiene hoy distintos estados de avances y desarrollos:

Sectores en los que se han definido las estrategias, los proyectos urbanos y normativos, y a la vez se han consolidado con la ejecucin de las obras definidas; sectores que tienen definicin normativa y donde se ha logrado recuperar espacios que antiguamente pertenecan al ferrocarril o al puerto pero que carecen de un proyecto arquitectnico preciso; sectores donde solamente se definieron estrategias y normativas a la espera de la oportunidad de intervencin; sectores donde se han realizado concursos de ideas y anteproyectos para indagar y definir las estrategias de intervencin; sectores consolidados, que por su particular desarrollo requieren de una estrategia precisa para su ordenamiento futuro y desarrollo.

274

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Sistema Ribereo: Caractersticas y acciones realizadas y/o previstas en el Programa para el Desarrollo de la Costa
Sector Ribera Norte (ribera recreativa) Caracterizacin El sector incorpora las reas de playas pblicas a los clubes del ro y las instalaciones nuticas. Objetivos Lmites (sector o tramo)

Garantizar la coordinacin de las reas Desde el lmite norte del Municipio en la pblicas y privadas para dotar a la ciudad cabecera del puente Rpsario-Victoria hasta de una estructura creciente que permita el el Parque Sunchales. uso masivo del ro y la recuperacin de nuevas reas de uso pblico.

Acciones en el espacio pblico. Proyectos realizados y/o previstos Parque Regional de la Cabecera (concurso de anteproyectos junto a G. Baigorria). Paseo del caminante-Costa Alta. Paseo Peatonal La Florida (conexin R. Nez y Paseo del Caminante). Complejo de piletas pblicas, comercios, estacionamientos subterrneos. Sistema de playas pblicas. Puerto de pescadores. Muelle alternativo. Puerto de embarcaciones. Nuevos espacios de uso y acceso pblicos para la Ribera Norte. Presentacin ante la Secretara de Puertos y Vas Navegables de la Nacin (denicin Lnea de Ribera y condiciones de las obras realizadas). Piletas y camping municipal. Apertura Gnova. Centro de Renovacin Urbana Scalabrini Ortiz Fase 1a y 2a. Puerto Norte. Plaza del MERCOSUR. Caracterizacin Ribera Central (ribera pblica) Incluye el sector de parques pblicos e incorpora actividades comerciales complementarias. Objetivos Lmites (sector o tramo)

Garantizar la continuidad del uso pblico Desde avenida Pellegrini hasta el lmite sur en toda la extensin, incorporando aquellas en el arroyo Saladillo. actividades complementarias sin desvirtuar la continuidad pblica del sistema de parques.

Acciones en el espacio pblico. Proyectos realizados y/o previstos - Parque Sunchales. - Museo de Arte Contemporneo. Accesos y Bar. - Parque de las Colectividades (Bosque Centenario Comunidad Juda en Rosario). - Parque de Espaa Norte, Sector Clubes de Pesca de Entre Ros a Espaa. - Reacondicionamiento del Parque Espaa y Parque de Espaa Sur. - Complejo Puerto Espaa (iniciativa privada). - Remodelacin del Centro de Expresiones Contemporneas y del Centro de la Juventud. - Paseo de las Artes. - Edicio Aduana. - Parque Nacional a la Bandera incorpora Monumento a los Cados en Malvinas. - Complejo La Fluvial (iniciativa privada). - Proyecto de enlace Estacin Fluvial con actual Zona Franca de Bolivia.

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Sistema Ribereo: Caractersticas y acciones realizadas y/o previstas en el Programa para el Desarrollo de la Costa (continuacin)
Sector Ribera Sur (ribera productiva) Caracterizacin Sector que incluye el rea de puerto especco con actividades complementarias. Objetivos Garantizar la operatividad deniendo nuevos accesos y obras que optimicen el funcionamiento del mismo. Disminuir el impacto del funcionamiento, con un programa ambiental que aborde la interfase ciudad-puerto. Lmites (sector o tramo) Desde avenida Pellegrini hasta el lmite sur en el arroyo Saladillo.

Acciones en el espacio pblico. Proyectos realizados y/o previstos - Ciudad Universitaria. - Puerto Operativo. - Parque La Tablada, incorporando los Parques Huerta. - Reordenamiento de los clubes nuticos. - Islas del arroyo Saladillo. - Reordenamieno del brazo norte del arrollo Saladillo.

Fuente: Programa para el Desarrollo de la Costa. Secretara de Planeamiento Municipalidad de Rosario. 2004.

Proceso de recuperacin de espacios pblicos a travs de la nueva relacin de la ciudad con el ro. Gestin para la integracin social y la apropiacin ciudadana

La preocupacin por la reutilizacin de reas desafectadas de sus antiguos usos fue afrontada como una cuestin emblemtica desde el urbanismo actual. En efecto, muchas de estas reas, en el caso de Rosario, ocupan hoy sectores privilegiados en la ciudad consolidada, pero adems conllevan la oportunidad de saldar antiguos problemas, producto del proceso de configuracin y expansin acelerada de la planta urbana. Al valor de posicin estratgica de las mismas en la ciudad se agrega la importancia de su patrimonio edilicio, con diferentes tipologas funcionales y arquitectnicas: plantas industriales, almacenaje de cereales, edificios de la administracin de servicios portuarios, talleres y estaciones ferroviarias. Repensar este territorio construido, su intervencin y el uso social como estrategia de modificacin de la estructura urbana general represent el mayor desaf o para la ciudad. reas desafectadas de antiguos usos ferroviarios e industriales y reconversin de antiguos puertos, producto de la crisis de stos en relacin con la evolucin tecnolgica de los transportes martimos han sido
276

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

objeto de prcticas concretas en el plano nacional e internacional al convertirse en reas disponibles para intervenciones de recalificacin.38 En los 60, la experiencia de Baltimore y Boston con los proyectos de reconversin en sus antiguos espacios portuarios. En los 70 y 80, los Docklands en Londres y Kop van Zuid en Rotterdam39. Ms cerca en el tiempo, el Plan Especial del Puerto de Barcelona y Puerto Madero40 en Buenos Aires, para citar slo algunos entre otros. La presencia de estas reas vacantes ha llevado a una serie de interpretaciones para entender los procesos de transformacin urbana. As, la denominacin de terrain vague (expresin francesa) (Sol Morales, I.1996) es utilizada para calificar las reas abandonadas por la industria, los ferrocarriles, o los puertos. Para Busquets (1996), la categora de terrain vague representa una forma de observacin positiva de los fenmenos urbansticos normalmente entendidos como negativos. Qu ha pasado en Rosario y qu ha logrado la ciudad con el proceso de recuperacin de espacios pblicos en la ribera? Rosario no ha sido ajena a la presencia de fenmenos ocurridos en otras ciudades portuarias de Europa, de Amrica del Norte y tambin de Amrica del Sur. La tradicional vinculacin entre la ciudad y el ro, sintetizada en la idea de ciudad-puerto, se modific y apareci un nuevo espacio que defini el nuevo carcter de esa vinculacin: el frente de la ciudad sobre el agua. Una serie de factores se presentaron: el proceso de reconversin productiva, los cambios y nuevas demandas del transporte de cargas fluvial, y la liberacin de usos portuarios. La puesta en vigencia de la ley 24.146 (de emergencia econmica, que establece mecanismos para la cesin de tierras y bienes, a ttulo gratuito u oneroso, del Estado, considerados de inters urbanstico, a municipios y comunas que fundamenten con proyectos especficos sus demandas) y la caducidad de las licencias de uso parainstalaciones productivas sobre la ribera en agosto de 1996 (cerealeras ubicadasen el sector de Puerto Norte) provocaron transformaciones sustancialesen el borde de la ciudad junto al ro Paran. La preocupacin por liberar tierras ferroviarias y por el traslado de las instalaciones productivas hacia el sur de la ciudad ya se present en 1952 con la ordenanza municipal 1.030 y posteriormente con la ley nacional 16.052, de 1961, que aprob la reconstruccin ferrovial portuaria de acuerdo a los lineamientos de la ordenanza 1.03041. La aprobacin del Plan Regulador Rosario en 1967 por decreto municipal 34.318/67 y
277

MARA CRISTINA TAMBURRINI

decreto provincial 04.188/68 previ la construccin de la avenida Riberea y el desmantelamiento de todas las instalaciones portuarias de la zona norte para su traslado al sector sur42. Adems, el proceso de privatizacin del Estado desde 1990 dio lugar al proceso paulatino de desmantelamiento de las instalaciones portuarias y ferroviarias. En 1989 se sancion la ley nacional N 23.696 (de reforma del Estado) por lo cual el decreto regulatorio N 2.074/90 dispuso la concesin a manos privadas de las obras y servicios que, hasta entonces, desarrollaba en varios puertos del pas, entre ellos el de Rosario, la sociedad del Estado Administracin General de Puertos. El decreto posibilit la transferencia a la rbita provincial. La provincia de Santa Fe sancion la ley provincial N 11.011/93, a partir de la cual se cre el Ente Administrador Puerto Rosario (Enapro)43. En 1994, el Enapro realiz el Plan Maestro para las instalaciones del Puerto de Rosario. En 1992 se aprob la ley nacional N 24.075/92 y el decreto nacional N 1.479/92, por el cual se transfirieron a la Municipalidad terrenos pertenecientes a la Administracin General de Puertos, ubicados entre la prolongacin de calle Sarmiento y la Zona Franca de Bolivia, con destino de ampliacin del Parque Nacional a la Bandera.

Los desafos de un proceso

A partir de una tarea de muchos aos, que con coherencia se ha mantenido y reforzado, Rosario desarroll polticas y estrategias con relacin a la recuperacin y creacin de nuevos espacios pblicos que le han valido el reconocimiento y la distincin a nivel nacional e internacional. Se ha tenido muy en claro que el objetivo prioritario de recuperar y crear nuevos espacios pblicos trasciende la importancia de la transformacin urbana para convertirse en el mayor desaf o para la transformacin cultural de la ciudad, ya que el espacio pblico, adems de crear condiciones de ciudadana, permite la igualdad de derechos y acceso pleno a todos sus habitantes, sin distincin de edades ni condiciones. Es preciso entonces hablar de procesos, porque significa hablar de trabajo colectivo, de historias, de estudio continuo, de aprender de los errores y los aciertos, pero fundamentalmente es hablar de la capacidad de una ciudad para aprovechar las oportunidades que los cambios provenientes de razones ajenas a la misma, como han sido las privatizaciones y
278

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

el desmantelamiento de instalaciones portuarias y ferroviarias, le permitieran transformar una situacin negativa en una victoria futura. Si bien desde principios del siglo pasado se registran numerosos antecedentes de proyectos y normativas al respecto, recin afines de la dcada de 1980, con la rehabilitacin del tnel ferroviario (hoy avenida Arturo Illia) y la concrecin del Centro Cultural Parque de Espaa en el ao 1992, la ciudad encontr un nuevo espacio donde aproximarse y mirar el ro. Se inici as un proceso significativo y de alto impacto ambiental, paisajstico y sociocultural. Los nuevos balcones al ro se perfilaron como un objetivo colectivo. En 1992, la apertura del segundo tramo de la doble traza, hoy avenida Arturo Illia, derrib los antiguos paredones del ferrocarril, originando los primeros contactos con los antiguos clubes de pescadores, que durante casi cincuenta aos haban permanecido ocultos al conocimiento de la gran mayora de los rosarinos, y que a pesar de su rusticidad se convertan en sitios para pocos y selectos conocedores. Luego, en 1995, fue la prolongacin del Parque de Espaa entre calle Sarmiento y San Martn lo que defini y consolid este sector. Entre 1995 y 1999 las intervenciones fueron trascendentes. En 1997 se concret la apertura de la avenida de la Costa Estanislao Lpez; en 1998 la construccin de la primera etapa de la avenida de las Tres Vas Cndido Carballo, logrando una nueva conexin entre el centro y el norte de la ciudad, poniendo fin a dcadas de aislamiento. Esta apertura incorpor un fuerte atractivo que hoy es motivo de un recorrido que permite observar y admirar el imponente paisaje que componen el ro, las islas y el puente Rosario-Victoria. Con la avenida de la Costa surgen el Parque de las Colectividades entre calle Espaa y bulevar Otoo y el Parque Sunchales entre el Silo Davis (actual Museo de Arte Contemporneo Rosario) y avenida, que, conectada desde el ro hasta calle Gemes, transformaron definitivamente el rea. En 1997 se realizaron los trazados del Centro de Renovacin Urbana Scalabrini Ortiz, la prolongacin de la avenida de la Travesa que conect con avenida Francia; el Parque Scalabrini Ortiz (de 19 hectreas), sector que termin de arraigarse y consolidarse con la apertura del Complejo Comercial Alto Rosario en 2004 en los que fueran los antiguos talleres ferroviarios. Una nueva apertura desde el rea central de la ciudad hacia el ro se concret a partir del concurso pblico para el Pasaje Juramento.
279

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Ejecutado en dos etapas, la primera inaugurada en 1997 y la segunda a comienzos de 1999, representa un nuevo vnculo peatonal, una nueva apertura y la concrecin de una idea histrica de vincular la plaza cvica 25 de Mayo con el Monumento Nacional a la Bandera, a travs de edificios representativos como el Palacio Municipal y la Iglesia Catedral.

Algunas legislaciones originadas

Se describen algunas ordenanzas y decretos gestionados, con la finalidad de establecer marcos de referencia entre los diferentes actores involucrados en el proceso de recuperacin de espacios pblicos en la costa. En 1985 se sancion la ley nacional N 23.175, por la cual se desafect del servicio pblico el inmueble y muelles situados entre las prolongaciones de las calles Sarmiento y Entre Ros, sobre la ribera central. En este sector se construy luego el Centro Cultural Parque de Espaa. Como ya se ha mencionado, por ley nacional N 24.075/92 se transfirieron a la Municipalidad terrenos pertenecientes a la Administracin General de Puertos, ubicados entre calle Sarmiento y la Zona Franca de Bolivia, para ampliacin del Parque Nacional a la Bandera. Este fue objeto de sucesivos estudios y de recuperacin de algunos galpones portuarios. Posteriormente, por ordenanza N 7.367 de agosto del 2002, se establecieron las condiciones morfolgicas y funcionales para la configuracin del Parque Nacional a la Bandera, ordenando para ello el sentido de las transformaciones urbansticas de la costa central y la reconversin de los servicios portuarios que la integran. Fija el programa de acciones y proyectos para la transformacin de las reas involucradas hasta la consolidacin definitiva del Parque. La ley 24.146, ya mencionada, y el decreto reglamentario N 776/93 establecan la solicitud de tierras a ttulo gratuito y a ttulo oneroso. La Municipalidad solicit los inmuebles que ella misma y el Concejo haban declarado de inters urbanstico. La ordenanza N 5.449 del 27 de agosto de 1992 aprob el Programa de Tierras Ferroviarias de Inters Urbanstico para el Municipio de Rosario, comprendiendo la siguiente clasificacin:

280

reas de renovacin urbana. reas destinadas a espacios verdes pblicos y equipamientos (parques

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Urquiza, Espaa, Hiplito Yrigoyen, Mariano Moreno, Jorge Rodrguez, Sorrento, acceso parque Sorrento, Italia, Regional Sur, Estacin Embarcadero; plazoletas: zonas aledaas a donde corran vas paralelas a calle Vera Mujica). Sistematizacin vial (entre otras, avenida de las Tres Vas). El decreto N 11.089 de diciembre de 1995 ratific el convenio entre la Municipalidad y Ferrocarriles Argentinos. En el primer artculo se ratificaron las actas compromiso referidas a la transferencia gratuita de los siguientes inmuebles: parques Belgrano, Urquiza, Rodrguez, Mariano Moreno, y el sector del Espaa (entre Sarmiento y Entre Ros), y la plaza Guernica, entre otros. En el segundo artculo se ratific el acuerdo de adquisicin, en el marco de la ley N 24.146, de los inmuebles propiedad de Ferrocarriles Argentinos delimitados por avenida Del Huerto, Oroo, ro Paran y calle Entre Ros, destinados a la concrecin definitiva del Parque de Espaa y su ampliacin segn ordenanza N5.431/92. El predio consta de una superficie aproximada de 131.123 metros cuadrados (13,11 hectreas). El decreto N 11.226/96 del Concejo Municipal denomin Parque Habitacional Ral Scalabrini Ortiz al centro de renovacin urbana establecido en el punto 6.1.12 de Plan Regulador Rosario. En febrero del 1996 se firm un convenio con el Ente Nacional de Administracin de Bienes Ferroviarios (Enabief ), hoy llamado Organismo Nacional de Administracin de Bienes (Onabe), para estudiar el sector de Puerto Norte y la liberacin de estas tierras ferroportuarias. La ordenanza N 6.271 de 1996 integr el Parque Scalabrini Ortiz. A la vez, defini la primera fase de desarrollo del proyecto de urbanizacin, vialidad estructural, servicios y equipamientos urbanos y de los mbitos pblicos a crear. La ordenanza N 6.735 de 1999 declar tierras de inters urbanstico dentro del Municipio de Rosario a las reas operativas del sistema ferroviario en caso de desafectacin de su explotacin y algunas ferroportuarias, definiendo lineamientos generales programticos de reconversin urbanstica para Patio Parada, Patio Cadenas, Puerto Norte, y Rosario Norte. En 1999 se estableci un acuerdo entre la Municipalidad y el Enabief. El decreto N 2.874/99 del Ejecutivo ratific el acuerdo que estableci las pautas y el destino del inmueble como ampliacin del Parque de Espaa.
281

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Finalmente, y con posterioridad al ao 2001, mediante el decreto N 1.507 del ao 2002, se ratific el acuerdo modificatorio y de refinanciacin del convenio de transferencia y acuerdo de pago. La Municipa-lidad solicit al Onabe se anticipe la entrega de posesin de los bienes transferidos, a los efectos de materializar el proyecto de reciclado de las obras existentes y la construccin de las necesarias para la habilitacin del Centro del Distrito Centro en el marco del programa de descentralizacin. El decreto N 2.622 del 5 de diciembre de 2000 ratific el convenio adicional suscripto con fecha 23 de noviembre de 2000 entre la Municipalidad de Rosario y el Onabe con la finalidad de la promocin de la urbanizacin y la reconversin ferroviaria de 133 hectreas44. Se encuadra en las pautas del Convenio Marco de Reconversin Ferrourbanstica suscripto el 28 de febrero de 1996 entre la Municipalidad y Ferrocarriles Argentinos. Hace referencia al Programa de Urbanizacin y Reconver-sin Ferroviaria del Plan Director. Las hectreas son distribuidas en cuatro subproyectos correspondientes a distintas reas de la ciudad, que se detallan en el siguiente cuadro:
Sector Parque Scalabrini Ortiz (Fase 2). Patio Parada (Fase 1). Hiplito Yrigoyen. Sorrento. Total. Hectreas 59 9 28 37 133

Fuente: Convenio adicional, decreto N 2.622, Municipalidad de Rosario, 2000.

En el mencionado convenio adicional, la Municipalidad y el Onabe convinieron promover la urbanizacin y la reconversin ferroviaria de las tierras detalladas, asignando los porcentajes de usos. Para espacios verdes abiertos al uso pblico: 40 por ciento; Infraestructura pblica urbana (apertura de calles): 25 por ciento; usos conformes (viviendas, comercio, etctera): 35 por ciento. Cabe sealar que la segunda fase del Centro Scalabrini Ortiz se corresponde con el sector denominado Puerto Norte. El centro de renovacin urbana Scalabrini Ortiz (fase 1 y 2) representa un rea de gran magnitud a recuperar. Histricamente defini un cor282

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

te entre el norte, el centro y el sur de la ciudad. Ocupa un lugar privilegiado sobre el ro (sector de Puerto Norte) y se introduce hacia el interior de la ciudad (extensa superficie destinada antiguamente a playa de maniobras y a los talleres ferroviarios Junn). En el denominado Puerto Norte se localizan la antigua Refinera Argentina de Azcar, posteriormente Maltera Argentina, y diferentes edificios para almacenaje de granos. Considerando al rea en su conjunto, en el cuadro siguiente se detallan las superficies de usos de acuerdo al programa definido para la misma. Se incorporan 72 hectreas exclusivamente para uso pblico y accesibilidad vial, sobre un total de 118 (fase 1 y 2). Las 29 hectreas correspondientes a la fase 1 del Centro Scalabrini Ortiz ya han sido recuperadas a travs del parque del mismo nombre, que comprende 19 hectreas. La fase 2 (Puerto Norte) ha sido objeto de un concurso pblico de anteproyectos en 2004. Supercies correspondientes al rea de Reconversin Urbana Centro Scalabrini Ortiz/Patio Parada
rea Centro Scalabrini Ortiz (Fase 1) Centro Scalabrini Ortiz (Fase 2) Patio Parada Total Supercie total (hectreas) 51 58 9 118 Parque pblico y vial primario 29 41 2 72 Inmobiliario privado (hectreas) 22 16 7 45

Fuente: Municipalidad de Rosario. Secretara de Planeamiento Urbano. Plan Director, 2000.

Con respecto a los inmuebles propiedad de Ferrocarriles Argentinos solicitados por el Municipio en el marco de la ley 24.146 y sus similares (leyes 24.383 y 24.768 y decreto reglamentario N 776/93), y segn informacin proveniente de la Direccin General de Tramitacin y Fiscalizacin Urbanstica de la Municipalidad de Rosario, puede interpretarse que se ha solicitado, y parte ya est recuperada, un total de 644, 92 hectreas (comprende ramales ferroviarios, edificios, mayores reas, etctera). El gobierno local reivindica como patrimonio de la ciudad la recuperacin de numerosas y extensas reas. As, desde 1996 se recuperaron unas 252 hectreas en la ciudad en su conjunto, correspondientes a los predios ferroviarios Rosario Norte, Rosario Central, Central Crdoba, Sorrento y Talleres Rosario. A partir de estas reas, la ciudad ha ganado la continuacin del Parque de Espaa, el Parque Hiplito Yrigoyen, el
283

MARA CRISTINA TAMBURRINI

trazado de nuevos parques como el Sunchales y el de las Colectividades y la construccin de obras viales, entre ellas, la avenida de la Costa, de las Tres Vas, y Mongsfeld, entre otros lugares.

Los parques sobre la ribera

Se detallan las superficies destinadas a espacios pblicos de parques sobre la ribera. Algunos ya concretados y otros con gestin iniciada como el Parque de la Cabecera, la superficie destinada a parque pblico y vial primario del Scalabrini Ortiz II y el Parque La Tablada en la ribera sur. Sistema de Parques sobre la ribera (existentes, recuperados y/o previstos)
Parque Parque de la Cabecera Costa Alta y Paseo del Caminante Paseo La Florida Parque Alem Parque Scalabrini Ortiz I Parque Scalabrini Ortiz (fase II) (futuro Parque y vial primario) Parque Sunchales Parque Rodrguez y Parque Norte Parque de las Colectividades y Parque Espaa Norte Parque Espaa (e/ Sarmiento y Entre Ros) Parque Espaa Sur Parque Nacional a la Bandera (h/ Zona Franca de Bolivia) Pasaje Juramento Parque Urquiza Parque Italia Parque La Tablada para Agricultura Urbana (7 has) Paque Sur Total Fuente: Municipalidad de Rosario. Programa para el Desarrollo de la Costa. 284 Supercie (hectreas aprox.) 64,00 2,80 1,10 16,00 19,00 41,00 4,00 4,40 13,11 2,30 2,00 25,32 12,00 3,00 39,00 38,00 287,63

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Se ha dado lugar a un incremento significativo de espacios pblicos para la ciudad. Desde una visin integral, la superficie total de parques sobre el sistema ribereo existentes, recuperados y con gestin iniciada, en su conjunto, representan aproximadamente 287,63 hectreas. Adems, podran agregarse las 28 hectreas correspondientes al Centro Universitario Rosario, ubicado sobre la barranca alta sur, por su dimensin de espacio verde entre los edificios.

La recuperacin del patrimonio arquitectnico de la produccin

La oportunidad de producir nuevos espacios pblicos en antiguos lugares de usos productivos implic como poltica del gobierno local no slo la realizacin de nuevos parques y nueva accesibilidad vial, sino tambin la reutilizacin de antiguos edificios productivos: galpones ferroviarios, estaciones de trenes desactivadas, con destino a nuevos usos de carcter colectivo, institucional y cultural, agregando valor a nuestro patrimonio arquitectnico. Edicios de valor histrico patrimonial sobre el sistema ribereo, recuperados para espacio pblico, actividades culturales, administrativas y/o recreativas
Fecha de concrecin 1995 1997 1997 Destino actual Destino original Ubicacin Avenida Belgrano y bajada Sargento Cabral Vlez Sarseld y Vera Mujica Maip y Urquiza (Cedido por el Gobierno Nacional a la Municipalidad por Ley 24.803/97) Avenida Belgrano y bajada Sargento Cabral

Centro de Expresiones Contempo- Galpn portuario rneas Sede del Concejo de Nios Dependencias Municipalidad de Rosario Centro de la Juventud Secretara de Cultura y Educacin, Municipalidad de Rosario Estacin Fluvial Rosario (Concesionada) Isla de los Inventos Estacin Ferroviaria Embarcaderos Edicio Aduana Rosario

1998 1999 1998 (1a Etapa) 2003

Galpn portuario N 7

Estacin ferroviaria Rosario Norte Avenida del Valle y Ovidio Lagos Estacin Fluvial Parque Nacional a la Bandera

Estacin ferroviaria Rosario Cen- Wheelwright y Corrientes. Linda con el futuro Centro Municipal tral Distrito Centro

285

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Edicios de valor histrico patrimonial sobre el sistema ribereo, recuperados para espacio pblico, actividades culturales, administrativas y/o recreativas (continuacin)
Fecha de concrecin 2004 (en realizacin) 2004 2004 Destino actual Centro Municipal Distrito Centro Museo de Arte Contemporneo Complejo Puerto Espaa (Concesionado) Destino original Ubicacin

Estacin ferroviaria Rosario Cen- Wheelwright entre Presidente tral Roca y Corrientes. Silos Davis, Depsito de granos. Avenida de la Costa entre Oroo y Alvear

Primera construccin del Ferroca- Ribera Central. Avenida Illia entre rril Argentino en el interior del Espaa y Presidente Roca pas (1863) Galpn N 10 - Peaor Galpones del ferrocarril Estacin Rosario Central Espaa y Wheelwright

2004

Complejo Cultural del Tango

Fuente: Fuente: Municipalidad de Rosario. Rosario 1995-2003. Ocho aos de transformaciones y participacin ciudadana, 2003.

Articulacin y gestin entre diferentes actores

El proceso de recuperacin y reconversin de usos de antiguas instalaciones ferroportuarias gener diferentes instancias de gestin y participacin. Se entiende en este sentido aquellas realizadas directamente por el Municipio con otras entidades del Estado, como tambin aquellas que involucran a los actores de la sociedad civil en la concrecin de ideas de ciudad. El gobierno local ha incorporado como poltica de articulacin entre lo pblico y lo privado la realizacin de una serie de concursos pblicos de anteproyectos para estas reas, viabilizando as el desarrollo de relaciones constructivas entre los actores comprometidos con este proceso. As, ha gestionado conjuntamente con los colegios profesionales respectivos, entre ellos el de Arquitectos de Rosario:

Concurso Nacional de Anteproyectos: Completamiento del Conjunto Cvico-Monumental del Parque a la Bandera, Pasaje Juramento, en el ao 1995. Concurso Pblico: 100 Ideas para Rosario, en el ao 1997. Concurso Nacional de Ideas y Anteproyectos para la Costa Central,
286

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

en el sector de la Ex Unidad IV, en el ao 1997. Concursos de Ideas Parque Nacional a la Bandera, sobre la ribera central entre Parque Espaa y la zona Franca de Bolivia, en el ao 1999. Concurso Nacional de Ideas para el Diseo de la pintura exterior del Nuevo Museo de Arte Contemporneo, Ex Silos Davis, en el ao 2003. Concurso Nacional de Anteproyectos e Ideas Centro de Renovacin Urbana Scalabrini Ortiz, (2da Fase). rea de Puerto Norte, en el ao 2004. Se prev la realizacin de concursos pblicos de anteproyectos para el Parque de la Cabecera Puente Rosario-Victoria y para el reordenamiento urbanstico del sector comprendido entre la Estacin Fluvial y Pellegrini, en la ribera central, en tierras pertenecientes al Enapro y a la Municipalidad de Rosario.

Tambin cabe destacar la presencia de una serie de instrumentos que articulados entre s, y en relacin con las diferentes dependencias de la Municipalidad y las instituciones del medio, confluyen en acciones para el logro de resultados concretos y en una mayor participacin en la toma de decisiones:

El Sistema de Indicadores Urbanos para Rosario, ya mencionado, con la finalidad del monitoreo y la evaluacin del estado de la ciudad. El Programa Municipal de Preservacin del Patrimonio Urbano y Arquitectnico, dependiente de la Secretara de Planeamiento desde 1996. Con carcter consultivo se vincula la Comisin de Preservacin del Patrimonio Urbano, integrada por representantes de la Facultad de Arquitectura, el Centro de Estudios Urbanos de Rosario, el Colegio de Arquitectos Distrito 2, el Colegio de Profesionales de la Ingeniera Civil Distrito 2, el Colegio de Maestros Mayores de Obras y Tcnicos, el Museo de la Ciudad, la Direccin de Obras Particulares de la Municipalidad y el Programa Municipal de Preservacin del Patrimonio Urbano y Arquitectnico. Los convenios ya mencionados y legislaciones realizadas entre la Municipalidad con entidades de los Estados nacional o provincial. Los convenios realizados con otros municipios, entre ellos el convenio marco entre las municipalidades de Rosario y de Granadero Baigorria, en 2003, para abordar temas urbansticos comunes referidos al
287

MARA CRISTINA TAMBURRINI

sistema ribereo, comprometiendo tambin la participacin del Colegio de Arquitectos. El convenio realizado entre la Secretara de Planeamiento y el Programa para el Desarrollo de la Costa con el Enapro en 2004, con la finalidad de promover en forma conjunta un programa para nuevos usos que potencien las reas del puerto en actividad y promuevan la integracin con aquellas reas desafectadas o en proceso de liberacin, tendiendo a favorecer los procesos de reequilibrio territorial y social de la ciudad.

Impactos

Implementar y consolidar un proceso de recuperacin y desarrollo de espacios pblicos representa en s un gran impacto en la calidad de vida de la ciudad en su conjunto y de la regin. Instaurada la democracia y con la continuidad de las polticas urbanas, se mantuvo el objetivo de establecer la relacin entre el tejido urbano y el ro Paran, generado as mltiples impactos sociales, econmicos, ambientales y f sicos:

El aumento en la superficie de espacio pblico que ha ganado la ciudad, las nuevas accesibilidades y vinculaciones entre partes urbanas, en especial aquellas histricamente relegadas y los edificios de arquitectura emblemtica recuperados. El impacto en la transformacin urbana y social, abriendo la ciudad al ro y posibilitando que sectores cada vez mayores de la poblacin accedan a estos espacios. Las obras de mejoramiento de la accin pblica y los nuevos emprendimientos de carcter privado provocan un impacto positivo en su entorno inmediato y generan ciertos cambios en el comportamiento del mercado inmobiliario revalorizando sitios. Partes del sector ribereo han duplicado los valores de los terrenos y las propiedades. El Municipio trabaja sobre este aspecto con la finalidad de generar un equilibrio en la redistribucin de las cargas y beneficios de las acciones urbanizadoras. La ampliacin de los espacios pblicos ribereos y la ocupacin de las islas para actividades recreativas muestran indicadores tales como la cuadruplicacin de embarcaciones deportivas en dos aos y creciente
288

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

nmero de personas que ocupan los sitios de playa: 10.000 personas por fin semana cruzan a la isla en los meses de verano45.

Problemas y desafos pendientes

El mayor desaf o es superar la visin netamente urbana, centrada en la definicin de nuevos espacios de acceso pblico al ro y la clara definicin de usos y normativas que garanticen igualdad jurdica para todos, para comenzar a centrar el objetivo en incorporar y complementar estas cuestiones con nuevas visiones desde lo cultural y medioambiental. Se busca entender la relacin de la ciudad con el ro como el escenario mayor para la produccin de hechos y acontecimientos. Pensar en nuevas instalaciones y tambin en circuitos ligados al patrimonio existente: el Monumento, los futuros galpones reciclados, el Centro de Expresiones Contemporneas, el Centro de la Juventud, el Centro Cultural Parque de Espaa, La Isla de los Inventos, el Centro Municipal Distrito Centro, el Museo de Arte Contemporneo, el Patrimonio Industrial de los Silos de Puerto Norte, el Parque Alem, las playas, el Paseo del Caminante, el Puente Rosario-Victoria. A la vez, entender que las posibilidades de disfrutar en plenitud esta relacin est ntimamente ligada a las posibilidades de obtener condiciones de saneamiento ptimas para toda la ribera, lo que demandar ampliar la mirada a nivel regional, poniendo en relacin todo el sistema ribereo de la regin metropolitana con la posibilidad de incorporar nuevas reas de recreacin y esparcimiento ligadas a los sistemas que definen los arroyos Luduea y Saladillo. El desaf o est planteado; algunas respuestas estn en marcha, y otras dependen de las gestiones tendientes a lograr un aumento en el compromiso entre lo pblico y lo privado.

289

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Costa Norte
La costa norte recreativa y la zona de islas. El uso recreativo de la costa norte de la ciudad y de la isla del Espinillo se viene proponiendo desde la dcada de los aos 20 y 30 con la formulacin de las primeras propuestas de construccin de balnearios. La instalacin de clubes de remo y de un balneario pblico municipal (La Florida) representan el inicio de la utilizacin del ro con fines recreativos y deportivos. La construccin del Paseo Ribereo con mejoras en las condiciones de accesibilidad, la extensin del balneario municipal hacia el sur en el sector conocido como Rambla Catalunya y la construccin del Paseo del Caminante y el muelle en la Costa Alta convierten a La Costa norte en un centro turstico y recreativo de alto impacto.

Lmite del Parque

Puente Rosario - Victoria - Ao 1998 - 2001 Parque de la Cabecera - Concurso de Anteproyectos e Ideas Paseo del Caminante - Costa Alta - Ao 1998 - 1999

Paseo La Florida - Ao 2004

Rambla Catalunya - Ao 1991 - 1992

Proyecto de Recuperacin Espacio Pblico Isla de los Baistas

Arroyo Luduea Parque Nutico Luduea Camping Municipal Parque Alem Club Atltico Rosario Central

Puerto Norte - Fase II - Concurso Nacional de Ideas y Anteproyectos - Master Plan - Ao 2004 Apertura de Calles y Avenidas Parque Sunchales - Ao 1997-1998 Parque Ral Scalabrini Ortiz - Ao 1997-1998 / 2004 MACRO - Ao 2003 - 2004 Parque Colectividades - Ao 1997 Concurso Nacional de Anteproyecto / 2005 Parque de Espaa - Ao 1986-1992 Parque de Espaa Sur - Ao 1995 Centro de la Juventud - Ao 1998

Costa Central
La costa central (costa pblica) se extiende desde las piletas de Aguas Provinciales hasta la Avenida Pellegrini. Comienza a adquirir un nuevo carcter a partir de la instalacin de diferentes usos dentro del concepto de parque polifuncional. La renovacin de la costa ha inducido una transformacin en su borde edificado, definiendo un nuevo perfil de la ciudad sobre el ro.

Centro de Expresiones Contemporaneas - Ao 1995

Pasaje Juramento - Ao 1997 - 1999 Parque Nacional a la Bandera - Ao 2004-2005

Parque Urquiza - Ao 1997

CUR

Costa Sur
La costa productiva ha sido histricamente uno de los sectores ms degradados, ya que era el lugar destinado para derivar actividades molestas del centro de la ciudad, como la decisin de instalar los mataderos y el establecimiento de curtiembres y frigorficos en la zona alta. Estas instalaciones, ms el atravesamiento del sector por trazados ferroviarios, incidieron negativamente en su posterior desarrollo. La apertura del Acceso Sur posibilit mejorar las condiciones de accesibilidad al rea portuaria.

Parque Italia - Ao 2002

Parque Huerta La Tablada - Ao 2003-2005

Parque del Mercado - Ao 1992-1993 Parque Sur - Ao 1998

Parque Recreativo El Mangrullo - Ao 2005

290

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Notas: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Municipalidad de Rosario. Plan Urbano Rosario (PUR). Carta de Concertacin, 2004. Agenda para el fortalecimiento de la gobernabilidad local en Amrica latina. PNUD, Bogot, 2004. Plan Estratgico Rosario. Una visin estratgica. Documento interno. Rosario, 1997. Plan Estratgico Metropolitano (PEM). Documento Base. Versin preliminar. Rosario, 2004. Se cont con la participacin y el trabajo conjunto de ms de doscientas instituciones de la ciudad vinculadas al quehacer poltico, econmico y social de Rosario. Realizada conjuntamente por el Consejo Tcnico Consultivo del PER y su Ocina de Coordinacin. Documento formulado y aprobado por pases y ciudades, que establece pautas para un mundo en proceso de urbanizacin y propone estrategias para lograr el desarrollo sostenible de las reas urbanas. (De Observatorio Urbano Local Luo/PER) Plan Director de Rosario. Bases para el acuerdo. Documento integrado. Municipalidad de Rosario. Secretara de Planeamiento. Rosario, 1999. Plan Estratgico Rosario. Punto 2. El Contexto. Rosario, 1998. Programa Integral de Tratamiento de la Ocupacin Informal del Suelo Urbano (Prosur), Servicio Pblico de la Vivienda. Rosario, 1998. Si bien estas consideraciones son estimaciones y tienen un carcter informal, el Servicio Pblico de la Vivienda tiene previsto una prxima actualizacin de datos al respecto. Un nuevo enfoque para los asentamientos irregulares. Documento interno del SPV. Municipalidad de Rosario. Mara Isabel Garzia, Rosario, 2003. Ocho aos de transformaciones y participacin ciudadana. Rosario 1996/2003. Pgina 124. Direccin General de Comunicacin Social, Municipalidad de Rosario, 2003. Rosario, los caminos hacia una sola ciudad. Direccin General de Comunicacin Social, Municipalidad de Rosario, 1999. Esta poblacin ser beneciada tambin con proyectos de promocin social y por iniciativas de trabajo, capacitacin y generacin de ingresos del Programa. Fuente: Servicio Pblico de la Vivienda. Municipalidad de Rosario, 2003. Documento interno Servicio Pblico de la Vivienda. Rosario, 2003. Garzia, M. Un nuevo enfoque para los asentamientos irregulares. Op. Cit Ibdem, Un nuevo enfoque para los asentamientos irregulares. Ibdem. Denicin del modelo terico en su faz socio-organizativa. Documento interno. SPV. Rosario, 1999. Originalmente fue ideado por la Agencia Internacional de Desarrollo (AID) de EE.UU. Su empleo est actualmente muy extendido y ha sido incorporado por otras agencias: El Banco Mundial, Programa Sida de Canad, GTZ y el Sistema de Naciones Unidas. Recientemente, el BID lo ha aceptado como mtodo ocial de programacin. Se tiene previsto realizar cuatro nuevos centros. En el Presupuesto Participativo del 2003-2004 se pidi la construccin de un Centro Crecer en el Distrito Norte. En el del 2004-2005 se pidi la construccin de Centros Crecer en los distritos Sur, Sudoeste y Centro. Apoyo del ProHuerta INTA. Otorga un kit de semillas para 100m2 (para consumo de una familia). Se est trabajando en el proyecto de plantas faenadoras de aves, para procesar la produccin de la cra de animales y obtener mayor valor a la misma. Municipalidad de Rosario, Secretara de Promocin Social, Programa de Agricultura Urbana. Fuente: Municipalidad de Rosario. Secretara de Promocin Social. Programa de Agricultura Urbana. Municipalidad de Rosario. Secretara de Promocin Social. El Instituto del Alimento Municipal realiza la capacitacin. Rosario fue elegida como la nica ciudad de Latinoamrica, junto a una de Asia y otra de frica, para desarrollar el programa. La estimacin de personas involucradas en cada una de las huertas tuvo en cuenta los datos del taller realizado en el ao 2003 en el marco del Proyecto Optimizacin del uso del suelo vacante para la agricultura urbana. Este proyecto es promovido por el Programa de Gestin Urbana (PGU-ALC/UNHABITAT), el IPES, el CIID, Canad y el Grupo de Trabajo de Ciudades ALC para la Agricultura Urbana. Por Presupuesto Participativo en el Distrito Oeste se plante la futura realizacin de una agroindustria de cosmtica natural y otra para el procesamiento de verduras y hortalizas. Programa para el Desarrollo de Costa. Estrategias de transformacin de los sitios urbanos portuarios abandonados, interfases o intermedios entre la ciudad y el puerto. URB-AL. N. Municipalidad de Rosario, 2004. Secretara de Planeamiento. Programa para el Desarrollo de la Costa. Documento Proyecto de la Costa. Palumbo, R. Municipalidad de Rosario, 2004.

23

24 25 26 27 28 29 30 31

32 33 34

291

MARA CRISTINA TAMBURRINI

35 Documento Rosario y su Costa. La recuperacin del frente costero y la reconversin portuaria. Secretara de Planeamiento, Municipalidad de Rosario, 1997. 36 La Ordenanza de Urbanizacin y Subdivisin del Suelo de 1997 establece la clasificacin urbanstica y las condiciones para la urbanizacin de las partes del municipio, con programas diferenciados (de urbanizacin bsica; integral y de inters social) y con programas por convenio urbanstico en suelo urbanizable. 27 Se ha rmado un convenio en 2004 con el Enapro para el estudio de temas de inters con el Programa para el Desarrollo de la Costa de la Secretara de Planeamiento. 38 Hall, P., 1992. Aree portuali: nuovi approdi del progetto. En Casabella N 588. Italia. 39 Proyecto de remodelacin urbana en la zona vieja del puerto. Incluye viviendas, ocinas y otros servicios. 40 Comprende aproximadamente 170 hectreas. Los antiguos galpones suman 400.000 metros cuadrados cubiertos, rehabilitados para diferentes usos. 41 Municipalidad de Rosario, Secretara de Planeamiento. Jornadas de divulgacin sobre ordenamiento urbano y aspectos ferroportuarios de la ciudad Rosario, 1987. 42 Municipalidad de Rosario (1996). Secretara de Planeamiento. Programa de Reconversin Ferroportuaria. Puerto Norte: Rosario se descubre. 43 El consejo directivo del Enapro est integrado por un representante por la provincia de Santa Fe, uno por la Municipalidad de Rosario, uno por los exportadores, uno por los productores y otro por los importadores. 44 Se lograron 88 hectreas a ttulo gratuito, sobre las 133. Ocho Aos de transformacin y participacin ciudadana. Rosario 19952003. Municipalidad de Rosario, 2003. 45 Plan Estratgico Rosario PER. 1997.

292

Anexo Legislaciones generadas en el marco del Programa de Agricultura Urbana.

Se detallan brevemente, las ordenanzas y/o decretos que regulan las actuaciones y generan nuevas actividades al respecto:

Ordenanza 4.713. Plantea la puesta en funcionamiento del Programa Municipal de Huertas Comunitarias, a cargo de la Secretara de Promocin Social. Ordenanza 7.341 (17 de junio de 2002). Crea el Programa Municipal de Desarrollo de la Agricultura Orgnica, dependiente en su implementacin de la Secretara de Promocin Social, a travs de su Programa de Agricultura Urbana. Crea adems una Unidad de Coordinacin y Ejecucin del Programa. Se seala en esta norma que el programa tomar como unidad productiva el modelo de la huerta comunitaria, instalndose las mismas en terrenos fiscales o privados; para este ltimo caso, dice que el particular que facilite su terreno deber hacerlo por un plazo mnimo de dos aos y quedar eximido del pago de la Tasa General de Inmuebles durante todo el perodo en el cual el Programa haga uso de su propiedad. A los fines de la comercializacin, la ordenanza plantea la creacin de una Feria para la Exposicin y Venta de Productos Orgnicos y Artesanales, en lugar y perodos a determinar por el Departamento Ejecutivo Municipal. Ordenanza 7.358 (18 de julio de 2002). Crea el Programa de Promocin de los Emprendimientos Productivos Sociales en el mbito de Rosario. En el marco del Programa se crea adems el Registro Municipal de Emprendimientos Productivos Locales. Este se ocupa de la recoleccin de los datos pertenecientes a los distintos emprendimientos productivos existentes. Estos se definen como aquellos que se caracterizan por desarrollar actividades en los sectores econmicos agropecuarios, de industria y manufactura, y de servicios generadores de empleo o autoempleo, y por estar insertos en parmetros de economa social de subsistencia, generados por actividades comunitarias y de baja escala de produccin. Tambin se define en la ordenanza el carcter de la Feria Municipal de Emprendimientos Productivos. Se crea el Servicio de Atencin a los Emprendedores, dependiente de la autoridad de aplicacin. Propone la implementacin por parte de la

293

MARA CRISTINA TAMBURRINI

autoridad de aplicacin de La Marca Comunitaria como sello de distincin y certificacin de calidad de los productos que se elaboran. Decreto 1.072/04 (17 de mayo del 2004). Crea el primer Parque Huerta en Rosario, denominado Parque de los Constituyentes, dependiente de la Direccin General de Parques y Paseos de la Secretara de Servicios Pblicos, con la coordinacin y el desarrollo del Programa de Agricultura Urbana de la Secretara de Promocin Social, y con la finalidad de implementar el Programa de Parques Huertas diseado por el Plan Director Rosario de la Secretara de Planeamiento.

VI

Bibliografa

BORJA, J. (2000): Espacio pblico y ciudadana. En Ciudad y ciudadana: dos notas. Barcelona. Institut de Cincies Poltiques i Socials. BUSQUETS, J. (1996): Nuevos fenmenos urbanos y nuevo tipo de proyecto urbanstico. En Presente y Futuro, UIA, Barcelona 96. CABALLERO, Adrin, y otros. (1993): Extensin metropolitana de Rosario. Subsecretara de Planeamiento y Control de Gestin. Provincia de Santa Fe. Consejo Federal de Inversiones. Fundacin Banco Municipal de Rosario (1995): Estudio para el desarrollo del Puerto Rosario. Fundacin Banco Municipal de Rosario (1992): Asentamientos irregulares de Rosario. Fundacin Banco Municipal de Rosario (1996): Asentamientos irregulares de Rosario. Actualizacin 96. GUIMARAES, R. P. (1997): Modernidad, medio ambiente y tica: un nuevo paradigma de desarrollo. Presentacin en la Conferencia Internacional Amazonia 21, Brasilia 1997. HALL, P. (1992): Aree portuali: nuovi approdi del progetto. En Casabella N 588. Miln, Italia. Municipalidad de Rosario (1971): Comisin Coordinadora Urbanstica Ferroviaria, Vial y Portuaria para la Ciudad de Rosario. Prediagnstico de la estructura productiva del rea del Gran Rosario. Investigacin: A. Rofman y otros. Municipalidad de Rosario (1987): Secretara de Planeamiento. Jornadas de divulgacin sobre ordenamiento urbano y aspectos ferroportua294

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

rios de la ciudad de Rosario. Sistema Ferroportuario. Municipalidad de Rosario (1998): Secretara General. Rosario, Nmeros de una ciudad en crecimiento, 1997-1998. Publicacin oficial. Editorial Municipal de Rosario (1997-1998): Coleccin: Rosario, parte por parte. Los primeros pasos en el desarrollo del proceso de descentralizacin de la ciudad de Rosario. Convenio de Cooperacin Tcnica entre la Municipalidad de Rosario y las Facultades de Arquitectura, Planeamiento y Diseo, Ciencias Econmicas, Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la UNR. Cuadernos N 1, 2, 3, 4, 5. Municipalidad de Rosario (2002): Servicio Pblico de la Vivienda, AAVV. Gestin del hbitat y gobiernos locales. Municipalidad de Rosario (2002): Servicio Pblico de la Vivienda. Programa Rosario Hbitat. Programa integral de recuperacin de asentamientos. Municipalidad de Rosario (2004): Servicio Pblico de la Vivienda. Mejoramiento barrial en Amrica latina. Municipalidad de Rosario (1999): Secretara de Planeamiento. Plan Director de Rosario. Bases para el acuerdo. Documento integrado. Municipalidad de Rosario (2004): Plan Urbano Rosario. Carta de concertacin. Municipalidad de Rosario (1997): Secretara de Planeamiento. Documento: Rosario y su costa. La recuperacin del frente costero y la reconversin portuaria. Municipalidad de Rosario (2004). Secretara de Planeamiento. Programa para el desarrollo de la costa. Estrategia de transformacin de los sitios urbanos portuarios abandonados, interfases o intermedios entre la ciudad y el puerto. Urb-al. Red N 7. Municipalidad de Rosario (2004): Secretara de Planeamiento. Programa para el Desarrollo de la Costa. Documento: Proyecto de la Costa. Municipalidad de Rosario (1999): Direccin General de Comunicacin Social. Rosario, los caminos hacia una sola ciudad. Municipalidad de Rosario (2003): Secretara de Promocin Social. Programa de agricultura urbana de la ciudad de Rosario. Municipalidad de Rosario (2003): Secretara de Promocin Social. Informe: Situacin actual de la agricultura urbana en la ciudad de Rosario. (Lattuca, A., Terrile, R.)

295

MARA CRISTINA TAMBURRINI

Municipalidad de Rosario (2003): Secretara de Promocin Social. Instalacin de parques huerta productivos en la ciudad de Rosario. Municipalidad de Rosario (2003): Secretara de Promocin Social. Instalacin de agroindustrias urbanas de cosmtica natural. Municipalidad de Rosario (2004): Diseando espacios para trabajar la tierra, construir comunidad, y recrear la ciudad. AAVV. Secretara de Promocin Social. Plan Director. Secretara de Planeamiento. Centro de Estudios del Ambiente Humano. FAPyD, UNR. Municipalidad de Rosario (2003): Direccin General de Comunicacin Social. Ocho aos de transformaciones y participacin ciudadana. Rosario 1996/2003. Plan Estratgico Rosario (1998). Diagnstico y Formulacin. Plan Estratgico Rosario (1999). La transformacin urbanstica de la ciudad. II Jornada de trabajo y seguimiento. Plan Estratgico Metropolitano. Regin Rosario. (2004). Documento Base.Versin Preliminar. SOL MORALES, Ignasi (1996): Presente y futuros. La arquitectura en las ciudades. UIA, Barcelona, 1996.

296

EPLOGO

Rosario, historia y desafos futuros

Ubicacin: Latitud: 32 52 18 Sur y 33 02 22 Sur. Longitud: 60 36 44 Oeste y 60 47 46 Oeste. Altitud sobre el nivel del mar: 22.50 - 24.60m Superficie Total: 178,69 kilmetros cuadrados1 Clima: templado (temperatura promedio anual mxima media 23.4, mnima media 11.6). Poblacin segn Censo 2001: 908.399 habitantes Densidad: 5.661 hab/km2.

En 1852, la antigua Villa del Rosario adquiri rango de ciudad. La apertura de su puerto en ese entonces puerto nico de la Confederacin Argentina le dio a Rosario su carcter de centro de actividad econmica y paso obligado del comercio desde y hacia el interior del pas. Rosario se ha caracterizado a lo largo de su historia por su prosperidad econmica y social, con el auge del puerto, la conformacin del cordn industrial del Gran Rosario y una importante actividad comercial y financiera. La ciudad es cabecera del Departamento Rosario y se encuentra al sur de la provincia de Santa Fe, ubicada en la regin central de Argentina. Es el centro del rea metropolitana del Gran Rosario, conformada por una lnea urbana norte-sur y recostada sobre la ribera del ro Paran, en una ubicacin geoestratgica con relacin al Mercosur.

297

MARA CRISTINA TAMBURRINI

A fines del siglo XIX la expansin acelerada de la actividad agrcola del sur santafesino y el crecimiento de los servicios vinculados al agro, como el ferrocarril, favorecieron el fenmeno de concentracin urbana provocado por una inmigracin masiva. Paralelamente a importantes transformaciones sociales y econmicas, la ciudad moderna produjo modificaciones significativas: el trazado de la cuadrcula urbana, la apertura de calles, el tendido de lneas telefnicas, el desarrollo de servicios tranviarios y la construccin de hospitales. Su poca de esplendor coincidi con la afluencia inmigratoria europea, desde 1880 hasta 1930. El trazado de las lneas ferroviarias la unieron definitivamente con el resto de la Argentina y la ciudad entr en un proceso de significativa expansin. La dcada del 40 produjo un acelerado desarrollo industrial, mientras continuaba el proceso migratorio desde provincias vecinas y desde el interior de la provincia de Santa Fe. La ciudad manufacturera sum por ese entonces a la actividad agroexportadora un importante desarrollo de las ramas metalmecnica y alimenticia, entre otras. A mediados de los aos 70 se produjo una gran crisis en la estructura econmica regional. El ajuste y reconversin en la industria metalmecnica, metalrgica bsica, siderrgica, qumica y del papel, por citar los ejemplos ms relevantes, llevaron a la regin a una crtica situacin econmica y social, con dificultades para competir en un marco de apertura econmica y competencia internacional. Los cambios en la estructura industrial fueron acompaados de una profunda crisis social, con altos indices de desocupacin y aumento de la marginalidad. Rosario ha presentado una de las tasas de desocupacin abierta ms altas del pas, situacin que se ve agravada por la atraccin de migrantes que la economa regional no ha logrado absorber, generndose nuevos focos de pobreza estructural. Ello se tradujo en una imagen negativa dentro y fuera de la ciudad. A estas circunstancias desfavorables se sum la ausencia de horizontes de cambio, lo cual alimentaba un clima social complejo e inestable. Desde el punto de vista productivo, la ciudad y su regin quedaron envueltas en un perfil de actividad industrial dominado por aquellas ramas menos dinmicas dentro del modelo vigente. Las pequeas y medianas empresas manifestaron problemas de insercin y supervivencia: plantas industriales pequeas de baja productividad, tecnologa obsoleta, estructuras de costos fijos elevados, empresas familiares con bajo nivel de profesionalizacin en sus cuadros gerenciales, problemas de
298

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

gestin y dificultades para establecer un planeamiento futuro, problemas de financiamiento, de incorporacin tecnolgica, y falta de estrategia de insercin en los mercados internacionales eran los rasgos salientes del tejido empresarial. Tambin es cierto que algunas empresas lograron evolucionar en forma inversa al ciclo regional o del sector de su actividad, logrando superar inconvenientes a travs de una orientacin hacia actividades con eje en la exportacin y aprovechando algunas ventajas comparativas. De este modo, la abundancia de materias primas de origen agropecuario y su procesamiento en la regin convirtieron la agroindustria en uno de los sectores con ventajas significativas. Pero, ms all de desempeos puntuales, el sistema productivo local funcionaba con evidentes fragmentaciones y limitaciones. Hoy, Rosario y su zona de influencia han iniciado un proceso de profunda transformacin. Las ideas de planificacin estratgica, de cooperacin pblico-privada y de reposicionamiento regional a partir de ventajas competitivas como conceptos innovadores incorporados a la agenda de discusin en los ltimos tiempos fueron un excelente punto de partida para asumir los desaf os futuros y ya estn rindiendo sus frutos. Ubicar a Rosario en esta nueva concepcin de regin implica pensarla, al menos, en tres dimensiones espaciales distintas:

La regin Metropolitana La regin Centro (Crdoba-Santa Fe-Entre Ros) La regin Mercosur

En cada uno de estos espacios Rosario tiene un rol. Cada uno de estos mbitos constituye un campo propicio para la insercin de la ciudad, que establece mecanismos de cooperacin y de complementariedad funcional, a la vez que plantea el desarrollo de estrategias conjuntas de actuacin.

La regin metropolitana Rosario constituye la ciudad cabecera de un conjunto de comunas y municipios que conforman un aglomerado que se conoce como rea Metropolitana del Gran Rosario, cuya poblacin total es de aproximada299

mente 1.200.000 habitantes segn el Censo 2001, aunque algunos la ubican en 1.400.000, tomando otro criterio para su delimitacin. Los rasgos especficos del espacio metropolitano demandan coordinar actuaciones de los distintos mbitos de la administracin que operan sobre su territorio (Nacin, Provincia, municipios y comunas), as como las de las dems instituciones privadas, con el fin de encontrar canales para resolver problemticas metropolitanas especficas. Esto lleva a una nueva organizacin del espacio y su administracin, que ofrezca un entorno favorable para la cooperacin y la solucin consensuada y corresponsable de los problemas.

La Regin Centro (Crdoba, Santa Fe, Entre Ros) La regin Centro de Argentina, formada por las provincias de Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, presenta una dinmica singular, a la que se le suma la voluntad de cooperacin de sus dirigentes polticos y empresariales, expresada en acuerdos recientes. Rosario pasa a constituirse en ncleo central de este nuevo espacio regional, tanto por su ubicacin geogrfica como por su potencial econmico.

La Regin Mercosur Uno de los procesos determinantes del escenario internacional de los ltimos aos es la constitucin de espacios supranacionales integrados. El Mercosur representa una de las experiencias de integracin econmica regional ms interesantes y dinmicas, constituyendo una extraordinaria posibilidad para mejorar la posicin relativa de los pases del sur de Amrica latina con relacin a los bloques econmicos del Norte, y para consolidar la democracia en la regin y dar un nuevo impulso a los histricos anhelos de integracin. Es, tambin, un mercado emergente expandido, donde las oportunidades de negocios se multiplican a partir de una poltica comercial externa comn y polticas internas crecientemente convergentes. Los procesos de integracin regional modifican el marco en que se desarrollan las polticas urbanas. Es en los mbitos locales y regionales donde los ciudadanos sienten directa y cotidianamente las repercusiones
300

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

de dichos procesos. Sin embargo, la toma de decisiones en la formacin de bloques regionales en el mundo tiende a estar excesivamente centralizada desde el punto de vista geogrfico e institucional en las capitales polticas de los pases miembro. La participacin activa de los gobiernos locales ser decisiva para invertir esta tendencia e impulsar la inclusin de nuevos actores sociales y polticos, haciendo que el proceso de integracin trascienda a otros mbitos. En este marco, las redes de colaboracin emergen como las nuevas formas de organizacin y relacionamiento territorial en todos sus niveles, dando lugar a un nuevo tipo de regionalizacin: la constitucin de redes transnacionales de ciudades dentro de un espacio regional que integra unidades territoriales diversas. Rosario ha sido desde un principio, y lo seguir siendo, una firme impulsora de estas experiencias de articulacin y colaboracin, como es el caso de la Red de Mercociudades.

El nuevo rol de las ciudades La ciudad moderna pasa a ser un laboratorio privilegiado para poner en escena un nuevo modelo que ya no se satisface con una visin polticoadministrativa limitada. Por ello, los gobiernos locales amplan su esfera de actuacin, agregando a sus funciones tradicionales (obra pblica, provisin de servicios bsicos, regulacin de la vida comunitaria) el diseo e implementacin de estrategias de desarrollo local tendientes a la generacin de ventajas competitivas territoriales y de fortalecimiento de lazos solidarios en la comunidad local y regional. Entre los nuevos desaf os que han asumido ciudades como Rosario se destacan los siguientes:

Constituirse en un centro de actividad econmica nacional e internacional, impulsando el progreso econmico y social de la regin, formalizando nuevas relaciones productivas e institucionales, estableciendo alianzas y acuerdos que generen nuevos mbitos de discusin de los gobiernos locales, sobre la base de aprovechar eficazmente las oportunidades y las sinergias entre el sector privado y el sector pblico. Desarrollar una estrategia territorial para reordenar las actividades productivas, considerando la localizacin de factores clave como las infraestructuras, el suelo industrial de calidad, las reas de nueva cen301

MARA CRISTINA TAMBURRINI

tralidad y las zonas de actividades logsticas y de servicios avanzados para las empresas. Estructurar relaciones de cooperacin, complementariedad y competencia con los otros centros urbanos de la regin. Establecer un marco de gestin planificada donde se acuerden estrategias de actuacin coherentes, que tiendan a reequilibrar el territorio, las actividades, las inversiones y la poblacin. Promover el desarrollo de nuevos modelos de cooperacin entre el sector pblico y el sector privado as como de las empresas entre s. Generar mecanismos de redistribucin de la riqueza y equilibrar las desigualdades sociales generadas por la elevada concentracin econmica, mejorando el nivel de vida de los ciudadanos.

En este marco, la gestin de la ciudad trabaja aportando soluciones a cinco cuestiones bsicas:

El nuevo soporte econmico. Las infraestructuras de servicio. Calidad de vida creciente. Equidad e integracin social. Gobernabilidad del territorio.

Las tendencias de la ciudad y su regin

La actividad econmico-productiva

La actividad econmico-productiva de la ciudad est fuertemente vinculada a la de su extensa rea de influencia, el Gran Rosario, con la cual comparte no slo la continuidad urbana sino tambin la historia de su desarrollo econmico. Histricamente, su condicin de ciudad-puerto, ligada a las actividades agroexportadoras, dio a Rosario la clave de su dinamismo econmico. Actualmente, Rosario posee gran importancia como zona de acopio y comercializacin de granos, permitiendo, a travs de su puerto, la exportacin de los productos de la vasta regin agrcola del sur de la provincia de Santa Fe. Las explotaciones agrcolas de la zona se reparten fundamentalmente entre trigo, maz, soja y girasol, y la horticultura.
302

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

Los productos de base agropecuaria que se destacan en el terreno de las exportaciones son cereales, semillas, frutos y oleaginosos, carne, aceite, lcteos, pieles y cuero. Por otra parte, Rosario ha sido un rea de industrializacin temprana, lo cual le da una ventaja comparativa en trminos de capacitacin de su mano de obra y capacidad empresarial. La industria del Gran Rosario concentra el 42% de los establecimientos, el 53% del empleo y el 62 % de la produccin generada en la provincia de Santa Fe. Segn datos del Censo 1994, del total de los locales industriales situados dentro de la ciudad, el 68% corresponden a establecimientos pequeos de acuerdo al nmero de personas ocupadas: menos de 5 empleados. Las grandes empresas han instalado sus establecimientos fuera de la ciudad. En las condiciones actuales, las ramas ms dinmicas de la industria son: la industria alimenticia (lctea, aceitera, frigorficos, molinos harineros), la siderometalurgia y la metalmecnica, y el sector qumico y petroqumico radicados fundamentalmente en el Gran Rosario. En Rosario se fabrican ms de 1.000 productos correspondientes a diferentes ramas de la industria, existiendo una gran concentracin de plantas fabriles: ms de 6.000 establecimientos. La ciudad cuenta tambin con un importante desarrollo del sector servicios. Algunas estimaciones indican la existencia de alrededor de 40.000 establecimientos comerciales y de servicios. Se incluyen en este grupo los bancos y locales de telecomunicaciones, supermercados y hoteles, estaciones de servicios y grandes comercios minoristas. En cuanto a las cadenas de supermercados, en los ltimos aos se observa un desarrollo notable, tanto de las que provienen de fuertes inversiones locales como de recientes inversiones extranjeras. Es destacable tambin el volumen del comercio mayorista, con locales de depsito y almacenaje. La Bolsa de Comercio de Rosario, por su parte, maneja actualmente el mayor mercado de granos del pas: unos 10 millones de toneladas al ao.

Las grandes obras de infraestructura

Uno de los grandes desaf os de Rosario es constituirse en ncleo de un sistema multimodal de transporte. Para ello, la concrecin de grandes obras de infraestructura vinculadas al transporte es un aspecto clave. Por
303

MARA CRISTINA TAMBURRINI

una parte, la ciudad es nudo ferroviario y punto de transferencia de cargas entre el ferrocarril y los barcos. El transporte ferroviario cuenta con las siguientes lneas: Nuevo Central Argentino, Ferroexpreso Pampeano y Buenos Aires al Pacfico en trocha ancha, y Belgrano en trocha angosta. Ellas se caracterizan por conectar el puerto con importantes centros urbanos e industriales del pas, transportando mercadera. En segundo lugar, el Puerto del Gran Rosario comprende una zona que va, de Norte a Sur, desde Puerto General San Martn hasta Arroyo Seco. En ella se ubican ms de doce terminales, dentro de las cuales se destaca por su importancia el Puerto de Rosario, dedicado al movimiento general de carga. A su vez, el Puerto de Rosario se extiende a lo largo de 178 hectreas2, entre el lmite sur del Complejo Parque de Espaa y el Brazo Norte del Arroyo Saladillo. El enclave del puerto es altamente ventajoso, ya que se encuentra cercano al escaln fluviomartimo que une la navegacin de ultramar con la de cabotaje. Es adems el punto ms al norte de la Cuenca del Plata que permite el servicio de buques de gran calado. Posee una profundidad de navegacin de 32 pies, buenas conexiones terrestres con otros importantes centros productivos del interior del pas, y est ubicado a 420 kilmetros, aguas, arriba de Buenos Aires. Su zona de influencia incluye el sur de la provincia de Santa Fe, el norte de Buenos Aires y la regin sudeste de la provincia de Crdoba, con una densa red de vas de comunicacin. En el marco del Tratado de la Cuenca del Plata que vincula a la Argentina, Bolivia, Paraguay, Uruguay y Brasil se est instrumentando un proyecto integral para dar impulso al transporte de mercadera: la Hidrova Paraguay-Paran. La transferencia de cargas, de barcazas a navos de gran calado, podr realizarse en las puertas del Gran Rosario. Rosario, entonces, por su ubicacin privilegiada en la hidrova, mejora notablemente sus perspectivas de desarrollo. Mirando al Mercosur, Rosario recupera paulatinamente su rol de nudo ferroportuario. El desarrollo de sistemas hidroferroviarios y ejes transversales de transporte promete ser el motor de prosperidad y crecimiento de esta regin del Litoral argentino. Rosario aparece como un nudo estratgico del corredor biocenico que unir, de este a oeste, Brasil, Uruguay, Argentina y Chile (del sur de Brasil a Valparaso, en Chile). En relacin con el modo areo, Rosario posee un aeropuerto internacional que funciona como puerto de entrada y salida para el trfico areo;
304

MS CIUDAD | MS HUMANA

EXPERIENCIA ROSARIO

El Proyecto Feria de Gobernabilidad Local para Amrica Latina, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), distingui a la ciudad argentina de Rosario. La destac como ejemplo, particularmente por las eficientes polticas aplicadas por sus sucesivos gobiernos durante la ltima dcada en materia de salud, niez y mejoramiento del hbitat, a la vez que por los esfuerzos de esas mismas administraciones para construir un nuevo Estado municipal, ms democrtico y participativo. Este libro rene ensayos a propsito de la que ha dado llamarse Experiencia Rosario. Son reflexiones que repasan los sentidos y pormenores de esos procesos polticos en cada una de las reas mencionadas. La descripcin del proceso su gnesis, sus puntos clave, su ejecucin, sus inconvenientes aparece entonces como necesaria y oportuna para los desafos que Rosario deber enfrentar. El libro, con el cmulo de informacin que contiene, intenta ser, a la vez, una herramienta til para los ciudadanos y ciudadanas que procuran cambios similares en cada municipio de Amrica latina.

www.experienciarosario.org.ar www.undp.org.ar www.logos.undp.org

UNA CIUDAD CON CALIDAD DE VIDA

se encuentra ubicado en la zona metropolitana, en un predio de aproximadamente 400 hectreas. A travs de la estacin, se realizan conexiones con las ms importantes ciudades de nuestro pas, y en los ltimos aos se han incrementado las internacionales. Entre 1994 y 1999 se observ un crecimiento de un 49,5% en el arribo de pasajeros a la ciudad de Rosario. El desarrollo de este sistema multimodal de transporte de cargas para la regin necesita, por ltimo, articular y potenciar las grandes infraestructuras de transporte vial proyectadas o recientemente habilitadas, como la autopista Rosario-Crdoba, el puente Rosario-Victoria y el sistema de accesos a la ciudad.

Notas: 1 Fuentes: Direccin General de Topografa y Catastro, Municipalidad de Rosario. En: Anuario Estadstico de la Ciudad de Rosario, aos 1997 y 1998. Direccin General de Estadstica, Municipalidad de Rosario. 2 Fuente: Elaboracin propia en base al Estudio para el desarrollo del puerto de Rosario de la Fundacin Banco Municipal de Rosario.

305