DIPLOMADO EN GOBERNANZA

MDULO 1:

MARCO CONCEPTUAL DE LA GOBERNANZA

UNIDAD DIDCTICA 1.1: TEORA DEL ESTADO Y GOBERNABILIDAD

DEMOCRTICA

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

NDICE
Introduccin
1. El Estado: Antecedentes y Conceptualizacin
2. El Gobierno y el Estado
2.1 Formas de Organizacin Gubernamental
2.2 El Gobierno del Estado Mexicano
2.3 Gobierno Democrtico
3. Administracin Pblica y el Estado
4. Administracin Pblica y Planeacin.
Resumen
Glosario
Bibliografa

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

INTRODUCCIN
El estudio y prctica de la gobernanza surge de la necesidad de contar con una nueva visin,
orientacin y forma de actuar de los gobiernos en las sociedades modernas. Supone una
nueva forma de direccin de la sociedad, de gobernar con una mayor participacin y
capacidad de decisin e influencia que deben tener los ciudadanos en las decisiones de
Gobierno y se asienta sobre valores ligados al pluralismo, la participacin, la equidad, la tica,
el estado de derecho, la trasparencia y rendicin de cuentas.
Lo anterior supone una nueva manera de actuar para gobernar a las democracias a travs de
pactos, acuerdos y contratos sociales con todo tipo de actores socio-polticos: instituciones
pblicas, privadas, empresas, ONGs, sindicatos, etc. Lo cual requiere de nuevos instrumentos
y enfoques basados en la interaccin: pblico, privado, estado y mercado.
Para entender la forma de accin de la gobernanza, es necesario contar con una
aproximacin general de los principales componentes institucionales donde acta como son:
el Estado, el Gobierno, la Administracin Pblica, la Sociedad Civil y el Sistema de
Instituciones Privadas, lo cual implica hacer una revisin de algunos aspectos cercanos al
enfoque de la Administracin Pblica y el Estado.
Describir al Estado y la Administracin Pblica, precisa conocer cmo y para qu surge el
Estado moderno y cul es su misin, qu es el gobierno, cul es la estructura del Estado, qu
es la administracin pblica dentro de la estructura gubernamental del Estado y cules son
sus principales funciones.
En la Administracin Pblica, se requiere que la prctica cotidiana sea llevada a cabo con
racionalidad, considerando el entorno cambiante en que interactan las sociedades modernas
y con innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico, elementos que
constituyen los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica que permitir la
gestin eficiente y eficaz de los recursos humanos, naturales, materiales y financieros con que
cuenta un pas, a fin de promover el desarrollo socioeconmico y el bienestar de los
ciudadanos, en rubros como: Educacin e Investigacin, Salud, Seguridad Pblica, Economa
y Finanzas, Ciencia y Tecnologa, Seguridad Social, e Infraestructura, entre muchos otros.
El objetivo de esta primera Unidad, es acercar el estudio del Estado y la Administracin
Pblica, a quienes por primera vez tienen noticia de esta materia, as como favorecer la
actualizacin de aquellos otros que ya son iniciados en el tema. Se trata, por consiguiente, de
un trabajo que pretende introducir y homologar el conocimiento en esta disciplina a todos los
estudiantes del Diplomado en Gobernanza, para facilitar posteriormente la comprensin del
proceso de gobernanza de una sociedad o de una organizacin, ya sea de carcter pblico,
privada o social.

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

1. El Estado: Antecedentes y Conceptualizacin

La palabra Estado proviene del latn status y fue utilizada por Maquiavelo para designar la
comunidad poltica organizada con pretensiones de estabilidad y carcter permanente. En los
Dilogos de Platn, se narra la estructura del Estado ideal, pero es Maquiavelo quien introdujo
la palabra Estado en su clebre obra El Prncipe: usando el trmino de la lengua italiana
Stato, evolucin de la palabra Status del idioma latn.
Los Estados y soberanas que han tenido y tienen
autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o
principados. Maquiavelo, El Prncipe.
El estado es una creacin humana. En sus orgenes el hombre viva en lo que se
conoce como estado de naturaleza, no sometido a las leyes positivas, ni perteneciendo
a ningn territorio delimitado. Es preciso reconocer que instintivamente muchas especies
de animales, no slo el hombre, tienden a delimitar sus territorios y as lo hizo el ser humano,
a la manera animal, por la fuerza, conquistando tierras a las que les puso nombre y lmites, y
las consider propias.
A lo largo de la historia es posible identificar en diversos lugares, adems de Europa, la
concentracin de poderes sobre territorios y poblaciones con caractersticas tales como el
ejercicio de la fuerza en forma eficaz y la instauracin de cierto orden social. Sin embargo, es
slo con la consolidacin de los llamados Estados nacionales en Europa que podemos
hablar de Estado en el sentido en que hoy se utiliza el trmino.
El Estado moderno es el resultado de un proceso histrico de formacin articulado en gran
medida por la guerra, utilizada como instrumento para lograr el dominio de un territorio con
exclusin de los poderes externos y para lograr la sumisin de los enemigos internos a los
cuales se les priva del uso de la fuerza.
Tales formas de exclusin, interna y externa, tienden a la concentracin del poder en una sola
autoridad (rey o monarca) para obtener el monopolio del uso de la fuerza y de los recursos
econmicos. Estos dos monopolios actan recprocamente como medio y fin, el uno garantiza
al otro en la lgica de la guerra. El rey requerir recursos econmicos para poder financiar la
guerra, y a travs de ella obtendr recursos fiscales.
Este proceso de monopolizacin del poder obedece en un primer estadio a intereses
privados pertenecientes a las familias reales, pero con el tiempo fueron apareciendo los
intereses pblicos, expresados en exigencias de seguridad y proteccin por parte de
las poblaciones que reconocan obediencia a la autoridad. Es precisamente este
cambio, acompaado de la institucionalizacin de los mecanismos a travs de los
cuales se gestiona el monopolio, lo que muestra el paso de la simple concentracin del
poder en una autoridad, a lo que hoy se reconoce como Estado.
En la poca moderna el Estado, surge del comn acuerdo de los miembros de la sociedad,
que viviendo hasta ese momento en una situacin pre-estatal llamada por algunos autores
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

estado de naturaleza, deciden pactar para delegar el poder y formar el Estado o sociedad
poltica. En el pacto o contrato social, todos los miembros de la sociedad civil ceden su poder
al soberano, creando en ese movimiento a la sociedad poltica o Estado.
En el pacto se encuentra la clave para la interpretacin de la moderna forma de pensar las
relaciones entre la sociedad (civil), el Estado (sociedad poltica), y el gobierno, que es quien
conduce a ese Estado. Al ser la sociedad poltica (Estado) una creacin de la sociedad civil,
su propsito y sentido queda atado a la necesidad que le dio origen, por lo cual podemos decir
que la forma y mecnica del Estado, deber estar consagrado al contenido del pacto social
que le dio existencia, donde cada parte se compromete a realizar determinadas acciones.
El concepto de Estado difiere segn distintos autores, pero algunos de ellos definen el Estado
como el conjunto de instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer las
normas que regulan una sociedad, teniendo soberana interna y externa sobre un territorio
determinado. Max Weber, en 1919, define el Estado como una unidad de carcter
institucional que en el interior de un territorio monopoliza para s el uso de la fuerza
legal. Por ello se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas armadas, la
administracin pblica, los tribunales y la polica, asumiendo pues el Estado las funciones de
defensa, gobernacin, justicia, seguridad y otras como las relaciones exteriores.
Probablemente la definicin ms clsica de Estado, fue la citada por el jurista alemn
Hermann Heller que define al Estado como una "unidad de dominacin, independiente
en lo exterior e interior, que acta de modo continuo, con medios de poder propios, y
claramente delimitado en lo personal y territorial". Adems, el autor define que slo se
puede hablar de Estado como una construccin propia de las monarquas absolutas del siglo
XV, de la Edad Moderna. "No hay Estado en la Edad Antigua", seala el reconocido autor.
H. Heller establece que los elementos del Estado o condiciones son
los siguientes:
Elementos fsicos de orden externo (territorio)
Elementos tnicos o antropolgicos (pueblo)
Elementos psquicos (Idea de Estado como forma suprema de organizacin)
Elementos culturales (soporte de la nacin)
Elementos polticos (autoridad)

Otros autores definen al Estado como: Una asociacin poltica que establece una jurisdiccin
soberana dentro de fronteras territoriales definidas, caracterizadas por el monopolio de la
violencia legtima.
Las diferentes concepciones de Estado coinciden al menos en un punto: el mismo debe
detentar el monopolio del ejercicio de la violencia legtima en un territorio determinado. Esta
coincidencia en cuanto el monopolio de la coercin legtima que corresponde al aparato
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

estatal, deja traslucir lo que es una de las funciones principales del mismo, y por ende habla
de lo que es su naturaleza.
Para efectos del Diplomado, el Estado es un concepto poltico y jurdico que se refiere a
una forma de organizacin social, dotada de poder soberano e independiente, que
ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la poblacin residente en un territorio
determinado, reconocido como tal internacionalmente, y provisto de rganos de
gobierno propios.
De esta definicin podemos extraer cules son los elementos que componen un Estado: Un
territorio, una poblacin, un poder soberano y, finalmente, un ordenamiento jurdico:
El territorio: Es el lugar en el cual el Estado ejerce su soberana. Es el elemento
geogrfico constituido por un espacio tridimensional (plano terrestre y el espacio
situado arriba y debajo de ste), el cual comprende el suelo, subsuelo, las reas
marinas y submarinas y el espacio areo, el espectro electromagntico y el segmento
correspondiente de la rbita geoestacionaria.
El pueblo: El pueblo es la sustancia humana del Estado. Es el conjunto de personas
que se asienta en un territorio, vinculados por hechos histricos, culturales,
econmicos, de convivencia y otros elementos comunes.
La soberana: Es equivalente al poder pblico como elemento del Estado. Es la doble
cualidad del poder pblico estatal de ser independiente en el orden internacional y
tener supremaca en el orden interno (poder supremo).
El derecho: se concibe como instrumento de la soberana, regula y relaciona estos tres
elementos. El Estado es una organizacin poltica regida por el Derecho. El Estado
moderno es una persona jurdica que acta mediante rganos y stos establecen un
conjunto de relaciones jurdicas recprocas con la base social de la comunidad
organizada, es decir con los ciudadanos.
Como se observa el Estado de Derecho, constituye un conjunto de rasgos caractersticos que
identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos Estados han regido y rigen las
leyes, pero la naturaleza de la ley en el Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El
Estado de Derecho refleja con toda nitidez su propia caracterstica, ya que al mismo tiempo,
protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana. Vela
tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa por igual del
ciudadano, que del individuo.
Cuando el Estado moderno, asumi el carcter de Estado de derecho, la legitimidad del poder
ejercido por el Estado se fundament en su sometimiento a la legalidad, en dos aspectos: 1)
quienes ejercen el poder estatal deben estar autorizados para ello por el ordenamiento
jurdico, se trata de la legitimidad en el origen del poder; y 2) adems dicho poder debe ser
ejercido conforme a lo establecido en la ley, se exige as que el poder no sea utilizado de
manera arbitraria, se trata de la legalidad en el ejercicio del poder (Norberto Bobbio, Origen
y Fundamento del Poder Poltico, 1984) .

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

La legitimidad se refiere precisamente a las razones por las cuales las personas aceptan y
justifican un poder poltico. Si revisamos la historia podemos encontrar diversos fundamentos
de la legitimidad del poder poltico: la divinidad, esto es la creencia de que el poder poltico
deviene de Dios, modelo de legitimidad que se dio en gran medida durante la edad media; el
carisma del lder, modelo de legitimidad del cual se encuentran ejemplos an en el mundo
contemporneo y, como caracterstico del Estado moderno encontramos la legitimidad
basada en la legalidad. Lo cual genera como resultado la identificacin entre
legitimidad y legalidad.
El Estado de Derecho se caracteriza por el "gobierno de las leyes", opuesto al gobierno de los
hombres. Dicha opcin implica tanto gobernar conforme a las leyes como gobernar mediante
las leyes, es decir, a travs de un conjunto de normas de carcter general vlidas para toda la
comunidad poltica.
No obstante, en la actualidad se estima que la sujecin a la legalidad no es ya suficiente para
hacer del poder estatal un poder legtimo, por eso podemos afirmar que ese modelo de
legitimidad est en crisis. Hoy se considera que es necesario adems, que la ciudadana
participe ampliamente en la toma de decisiones y que el Estado sea eficaz en la satisfaccin
de las necesidades sociales.
2. El Gobierno y el Estado
El Estado es una organizacin poltica de la sociedad, que est dirigido a atender sus
necesidades generales y que sirve igualmente a todos los grupos sociales de la poblacin, por
ello requiere de un rgano dinmico y directo que lo ponga en movimiento, ese rgano es
precisamente el Gobierno, quien lleva a cabo las decisiones que toma el poder estatal.
Con frecuencia se incurre en el error de identificar al Estado y al Gobierno como si se tratara
de lo mismo. Si bien ambos se encuentran entrelazados, ello no quiere decir que sean
iguales. El Gobierno es tan slo un elemento del Estado y por lo tanto no debe confundirse el
todo con una de sus partes. El Gobierno constituye una parte del Estado, cuyo objetivo directo
es lograr el cumplimiento de los fines del mismo, es el centro desde el cual se ejerce el poder
poltico sobre la sociedad.
Diferencias entre Estado y Gobierno
1.- El Estado es ms extenso que el gobierno
2.- El Estado es una entidad permanente continua y el gobierno es temporal.
3.- El gobierno es el medio por el cual el Estado ejerce su autoridad
4.- El Estado ejerce autoridad impersonal
5.- El Estado representa el bien comn o la voluntad general, mientras que el
gobierno representa la voluntad de sus votantes
El Gobierno es considerado como el poder del Estado en el cual se concentran determinadas
facultades, las cuales varan segn la forma de gobierno que adopte un Estado. Es la forma
de conduccin poltica, econmica y social que se erige como predominante dentro de un
Estado especfico.
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

El Gobierno, es un elemento esencial para el funcionamiento del Estado que acta

mediante rganos de gobierno. En el sentido moderno es una Institucin de derecho
pblico que tiene personalidad jurdica propia, su funcionamiento est regulado por el
derecho, cuenta con un rgimen de competencia y facultades exclusivas, con un
presupuesto propio y los bienes necesarios para el ejercicio de sus funciones, adems
de un conjunto de personas encargadas de ejercer las tareas gubernamentales. Es
aqul que concentra el ejercicio del poder estatal y quin tiene la facultad para
establecer las polticas que norman la direccin o a la conduccin poltica general del
Estado.
En forma resumida el concepto de Gobierno se puede concebir como el mecanismo mediante
el cual se mantiene un orden reglamentado; la maquinaria para hacer y reforzar las decisiones
colectivas en la sociedad y en todos lados.
El Gobierno est compuesto de dos elementos: el objetivo y el subjetivo. El primero se integra
de un conjunto de facultades establecidas por el derecho, que le dan una potestad, una
facultad que se traduce en un conjunto de funciones y poderes, mientras que el segundo, lo
constituyen los titulares o personas encargadas de ejercerlo.
El Gobierno es un ente con personalidad jurdica y se trata de una organizacin que sigue
actuando a pesar de que se produzcan cambios en la titularidad de los rganos concretos que
lo integran. La actividad o funcionamiento del rgano de Gobierno es permanente, es decir
que est al margen de los cambios de personas que ocupen la titularidad. El Estado sigue
inclume tanto cuando se produce la muerte, renuncia o cese del titular de la jefatura del
Estado, como cuando un parlamento extingue su mandato o un gobierno cae para ser
sustituido por otro. Por ello, no se debe confundir la persona fsica concreta, que en un
momento determinado ocupa la titularidad del puesto con el rgano de gobierno mismo el cual
es permanente y subyace a los cambios de personas.
La funcin primordial del Gobierno es ejercer el mandato de la sociedad que se
encuentra en el ordenamiento jurdico nacional (Constitucin Poltica) y su principal
responsabilidad es velar por la seguridad interna del Estado, as como promover el
bienestar y el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin, la justicia social y el bien
comn de la sociedad. Las atribuciones gubernamentales constituyen el conjunto de actos y
tareas que el Gobierno debe realizar para la consecucin de los fines del Estado.
Al cumplir con este mandato el Gobierno, realiza 3 funciones fundamentales: 1) se encarga de
establecer las disposiciones jurdicas que regulan tanto el funcionamiento de la organizacin
gubernamental, como las relaciones de los particulares entre s y con los gobernantes; 2) es
responsable de la aplicacin del derecho en casos concretos para mantener el sistema
jurdico vigente y 3) lleva a cabo la ejecucin de los mandatos jurdicos para la satisfaccin de
las necesidades de la sociedad y establece las directrices generales del Gobierno del Estado.
Lo anterior significa una clsica divisin de funciones de un Gobierno democrtico en
funciones: Legislativas, Judiciales y Ejecutivas. De esta divisin de tareas se derivan los
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

rganos de gobierno o gubernamentales del Estado en Poderes Legislativo, Judicial y

Ejecutivo y la integracin e interaccin entre ellos, con todos sus componentes
(Instituciones Pblicas Secundarias, Centrales y Locales), forman la unidad llamada
Gobierno del Estado.
rganos de Gobierno del Estado
Poder Legislativo

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Congreso de la
Unin (Cmaras de
Senadores y
Diputados)

Presidente

Suprema Corte de
Justicia y Sistemas de
Tribunales

Poder Ejecutivo. Es donde reside el Gobierno, es el que pone en actividad al Estado mismo y
traduce en actos concretos el mandato social constitucional. Es la actividad que mayor percibe
la sociedad ya que mediante ella el Gobierno entra en contacto directo con los ciudadanos.
Comprende dos tipos de actividades: 1) La Administrativa, que se refiere a la actividad
concreta del Estado dirigida a la satisfaccin de las necesidades colectivas, de manera
directa, continua y permanente, con sujecin a la Constitucin Poltica, y 2) La Poltica o de
Gobierno, que se refiere a las facultades de direccin poltica del Estado y de reglamentacin
(seguridad interna, relaciones entre los poderes, asuntos internacionales, relaciones con otros
Estados y la Iglesia).
Poder Legislativo: Es el responsable de reglamentar la ejecucin total del Estado, para
regular tanto la integracin como el funcionamiento de los rganos Gubernamentales, as
como las relaciones entre gobernantes y gobernados, y entre stos recprocamente. Est
integrado por representantes populares que forman parte del Congreso (Cmaras de
Senadores y Diputados) que se encargan de analizar, discutir, votar y aprobar o rechazar las
iniciativas de Ley que presente el propio Poder Legislativo y otras instancias como el Ejecutivo
o los Congresos de los estados miembros, de conformidad con la Constitucin de cada pas.
Pero tambin el Legislativo tiene la funcin de resolver algunos otros asuntos esenciales de la
vida pblica como la vigilancia del desempeo del Ejecutivo dentro del marco legal, o bien la
ratificacin de las elecciones populares de funcionarios pblicos, comenzando por el
Presidente de la repblica.
Poder Judicial: Tiene por objeto administrar la justicia, aplicando las leyes generales dictadas
por el Poder Legislativo, a los casos concretos que se sometan a sus decisiones, por lo cual
es muy importante su independencia con respecto al poder poltico. Es el responsable de la
observancia del ordenamiento jurdico nacional, mediante resoluciones fundadas en el
derecho, que resuelvan conflictos de competencias, as como controversias surgidas tanto
entre particulares y gobernantes como entre los particulares mismos. Dichas resoluciones se
traducen en sentencias cuyo poder coactivo hace posible la vigencia de derecho. sta funcin

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

se ejerce a instancia de parte (pblica o privada) y conforme a un proceso preestablecido. En

sntesis la esencia de esta funcin consiste en el control de la legalidad.
Es muy importante concebir al Estado en forma integral como una unidad con voluntad nica,
pero esta voluntad nica no quiere decir que sea la voluntad de un solo rgano. La separacin
de las funciones gubernamentales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) es una condicin
necesaria como equilibrio en la conduccin gubernamental de un Estado democrtico. Debe
entenderse como un principio de separacin de poderes para garantizar el equilibrio y el
ejercicio legal del Gobierno, as como el respeto a las libertades polticas de los ciudadanos.
2.1 Formas de organizacin Gubernamental
A partir de la estructura de los rganos Gubernamentales y de la manera en que dichos
rganos de encuentran organizados, se derivan dos formas histricas de gobierno: monarqua
y repblica:
Monarqua: Es la organizacin gubernamental en la que el poder del Gobierno se encuentra
concentrado en una sola persona fsica (monarca, rey, zar, emperador o shah). Existen dos
clases de monarqua: 1) absoluta, en la que el monarca est sobre la Constitucin y 2) la
constitucional, en la que el monarca se encuentra sometido al derecho. sta a su vez se
divide en pura y parlamentaria, segn sea que el monarca tenga el ejercicio del gobierno o
ste se realice a travs de ministros responsables ante el parlamento. Algunos ejemplos de
monarqua parlamentaria son: Inglaterra, Blgica, Dinamarca, Espaa y Holanda
Repblica: Es la organizacin gubernamental donde el ejecutivo est en manos de un
presidente que es electo por la poblacin de forma directa o indirecta. En la esencia del
rgimen republicano el poder gubernamental no reside en un solo individuo sino en el pueblo
mismo. Asimismo, existen dos tipos de Repblica, la presidencial en la que el Presidente o
Jefe de Estado tiene una posicin independiente del parlamento o congreso y la parlamentaria
en la que el ejecutivo depende del parlamento.
Por lo anterior, en trminos generales se plantea que en el mundo contemporneo existen dos
grandes modelos esenciales de sistemas de gobierno, que son el sistema parlamentario y el
sistema presidencialista. Existe otro sistema de gobierno, que no se debe pasar por alto, el
sistema socialista, que es un modelo atpico (p. ejemplo, Cuba).
El presidencialismo es una forma de gobierno que deriva su nombre de la preeminencia
y fuerza especial que en l adquiere el presidente de la repblica. Dicho sistema slo
puede darse en la forma de gobierno republicano. Se gesta en Estados Unidos y se
caracteriza por la existencia de un poder ejecutivo que se deposita en un presidente,
quien a su vez es jefe de Estado y de Gobierno, al ser elegido democrticamente por un
perodo determinado.
El parlamentarismo es un sistema europeo de origen britnico que se caracteriza en que el eje
del sistema poltico es el Parlamento o Congreso, y porque ejerce una injerencia determinante
sobre el jefe de Gobierno y los miembros de su gabinete. En este sistema el poder ejecutivo
es doble: existe un jefe de estado, encargado de la representacin poltica y del protocolo y
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

10

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

cuya influencia en la conduccin del Gobierno es muy pequea, y un jefe de Gobierno

encargado de la administracin y del gobierno propiamente dicho. Ejemplos de repblicas
parlamentarias: India, Italia, Alemania, Israel o Suiza.
En el rgimen presidencial el poder ejecutivo es unipersonal, y en este sentido los actos de los
Secretarios de Estado se consideran como del Presidente, quien es titular nico y exclusivo
del poder ejecutivo. El Presidente puede nombrar o remover libremente a sus Secretarios,
quienes se consideran colaboradores del Presidente. Por el contrario en el sistema
parlamentario los miembros del gabinete son nombrados por el Parlamento o Congreso y son
responsables ante l de sus actos.
2.2 El Gobierno del Estado Mexicano
La naturaleza jurdica del Estado mexicano se encuentra establecida en los artculos 39, 40,
41 y 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Estado mexicano
adopt el federalismo como la organizacin poltica en la cual las funciones del gobierno
estn repartidas entre los estados de la federacin que son soberanos y estn unidos
mediante un pacto federal en sus tres niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal.
La soberana del pas, de acuerdo con el artculo 39 constitucional, reside esencial y
originalmente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar
la forma de su gobierno.
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica Representativa,
Democrtica, Laica, Federal, compuesta de Estados libres y soberanos, pero que se
encuentran unidos en una Federacin (art. 40 de la Constitucin). El pueblo ejerce su
soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y
por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores (art.41 de la Constitucin).
Cabe sealar que cada Estado, en el mbito de sus competencias, tiene una estructura
anloga a la federal y cuenta con autonoma para determinar su organizacin poltica y
econmica.
El Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial (art. 49 de la Constitucin).
Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, se deposita en un Congreso General,
que se dividir en dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores. La Cmara de
Diputados se compondr de 500 representantes de la Nacin, electos en su totalidad cada
tres aos. Por cada Diputado propietario, se elegir un suplente. La Cmara de Senadores se
integrar por 128 senadores, la cual se renovar en su totalidad cada seis aos (arts. 51, 52 y
56 de la Constitucin). Los Senadores podrn ser electos hasta por dos perodos consecutivos
y los Diputados al Congreso de la Unin hasta por cuatro perodos consecutivos (Art.59 de la
Constitucin).
Poder Ejecutivo. El ejercicio de este poder se deposita en un slo individuo, que se
denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la eleccin del Presidente ser
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

11

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

mediante votacin directa cada seis aos y no existe reeleccin. En caso de falta absoluta del
Presidente de la Repblica, el Congreso deber nombrar al presidente interino o substituto, en
un plazo no mayor a sesenta das, mientras tanto el Secretario de Gobernacin asumir
provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo (Arts.80, 81, 83 y 84 de la Constitucin).
Poder Judicial. Se deposita el ejercicio de este Poder en una Suprema Corte de Justicia, en
un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de
Distrito. La administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federacin, con
excepcin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, estarn a cargo del Consejo de la
Judicatura Federal. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se compondr de once
Ministros y funcionar en Pleno o en Salas. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia
durarn en su encargo quince aos y para su nombramiento, el Presidente de la Repblica
someter una terna a consideracin del Senado, el cual, previa comparecencia de las
personas propuestas, designar al Ministro que deba cubrir la vacante. La designacin se
har por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes (Arts. 94 y
96 de la Constitucin).
Resumen de la Estructura Organizacional de la Federacin
CONCEPTO

PODER EJECUTIVO

MBITO FEDERAL

Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos (Art. 80)
Consejera Jurdica
Gobernador (Art. 116 fracc. I)
Secretarios de Estado
rganos Reguladores
Coordinados en materia
energtica

Congreso de la Unin:
PODER LEGISLATIVO Cmara de Diputados
Cmara de Senadores (Art. 50)
PODER JUDICIAL

MBITO LOCAL

Suprema Corte de Justicia de la

Nacin. (Art 94)

Congresos Locales (Art. 116

fracc. II)
Tribunales Superiores de
Justicia, Juzgados locales,
Penales, Civiles, Familiares

Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federacin
Tribunales Electorales
Tribunales Unitarios de Circuito
estatales. (Art. 116 fracc. III)
Tribunales Colegiados de Circuito
Juzgados de Distrito Consejo de
la Judicatura Federal.
RGANOS
CONSTITUCIONALES
AUTNOMOS

Fiscala General de la
Repblica (Art.102-A)
Comisin Nacional de
Derechos Humanos (Art.
102 Apartado B)

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

Comisiones de derechos
humanos estatales (Art. 102
Apartado B)
Institutos Electorales
estatales
12

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza
CONCEPTO

2015

MBITO FEDERAL

Instituto Nacional
Electoral (Art. 41 Apartado
C, fracc. V)
Banco de Mxico (Art. 28)
Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa
(Art. 26 Apartado B)
Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la
Informacin y Proteccin de
Datos Personales (Art. 6)
Otros

MBITO LOCAL

Institutos de Transparencia y
Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos
Personales estatales

Fuente: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2014.

2.3 Gobierno Democrtico

El significado etimolgico de democracia es gobierno del pueblo por el pueblo y deriva de las
palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). De esta manera, la democracia
es una forma de gobierno, un modo de organizar el poder poltico en el que lo decisivo
es que el pueblo no es slo el objeto del gobierno lo que hay que gobernar sino
tambin el sujeto que gobierna (Salazar y Woldenberg 1993,15). La democracia es
considerada como un valor universal basado en el derecho de los pueblos a determinar
su propio sistema poltico, econmico, social y cultural.
Por ello, la Gobernabilidad democrtica comienza con el derecho de las personas y de la
sociedad a elegir su propio camino hacia un desarrollo sostenible, y otorga a las instituciones
el deber de garantizar el acceso a los servicios bsicos, el disfrute de los derechos polticos y
la igualdad de gnero.
El concepto de democracia ha evolucionado a travs del tiempo. En las sociedades
democrticas contemporneas los ciudadanos no toman directamente las decisiones pblicas,
sino que eligen representantes para que stos gobiernen. Entender la democracia de esta
manera significa que la voluntad de los ciudadanos tiene que ser respetada a la hora de tomar
decisiones, pero adems tiene que existir un contexto de libertades. En este sentido, Mxico
puede considerarse una democracia desde 1996 ya que a partir de ese ao el pas cuenta con
todas las instituciones que garantizan el efectivo derecho al sufragio de los ciudadanos dentro
de la sociedad mexicana (Rgimen Democrtico, TEPJF, 2010).
Algunos autores conciben la democracia, como el grado de armona, identidad o
correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del Estado
como concepto rector que rige todos los procesos polticos y las polticas pblicas en
la sociedad.
De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son caractersticos
de la democracia moderna:
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

13

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

1) Pluralismo, entendido como la diversidad de ideologas polticas y de asociaciones

ciudadanas.
2) Competencia polticoelectoral, entendida como las reglas del procedimiento
electoral y la existencia de diversos centros de poder.
3) Elecciones autnticas, como expresin de la voluntad y la toma de decisiones
pblicas.
4) Regla de Mayora, para la eleccin de gobiernos y la toma de decisiones pblicas.
5) El Estado Constitucional, entendido como la limitacin de la mayora gobernante al
marco legal, la obligacin de la rendicin de cuentas y la tutela de los derechos
fundamentales de las personas.
Siempre que existan estas caractersticas se estar en presencia de un rgimen democrtico,
independientemente de que la intensidad con que se cumplan esas caractersticas pueda
variar.
Segn el PNUD (2008) el Estado Constitucional es la sujecin de las autoridades a un
orden jurdico. La tarea del constitucionalismo es buscar un equilibrio entre un poder poltico
eficaz y un poder poltico sometido a normas y controles que le impidan incurrir en abusos y
violentar los derechos fundamentales de las personas.
Democracia y autoridades electorales en Mxico
En Mxico las siguientes autoridades: Instituto Nacional Electoral (INE), Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN),
Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE), y Autoridades
Electorales Locales, son las que las que contribuyen a mantener vigente el rgimen
democrtico y tiene como objetivo garantizar que existan:

Competencia poltica
Pluralidad poltica
Elecciones autnticas
Respeto a la regla de la mayora
Un estado constitucional.
Caractersticas y funcionamiento de un gobierno o rgimen democrtico
Caractersticas

Funcionamiento

1) Respeto a los Derechos Humanos y Garantas 1)

Individuales: Todas las autoridades, promueven,
respetan, protegen y garantizan los derechos
humanos y garantas de la poblacin.
2) Predominio del Estado de Derecho. La actuacin 2)
del Gobierno se encuentra subordinada a la
Constitucin y a las Leyes.

Separacin de Poderes. Legislativo, Ejecutivo y

judicial, deben funcionar como contrapesos los
unos a los otros

3) Libertad Poltica : los ciudadanos tienen derecho 3)

Pluralismo. El gobierno reconoce la autonoma y

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

Agenda Pblica. Atencin de las demandas

sociales por parte del Gobierno

14

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza
Caractersticas

2015
Funcionamiento

a la participacin y a elegir libremente a sus

representantes

el pluralismo ideolgico de partidos, sindicatos y

organizaciones privadas, sociales y Ongs

4) Elecciones Libres. Existe competencia poltica y 4)

elecciones autnticas

Participacin Ciudadana. Existe participacin

social para decidir qu temas son importantes para
la sociedad (identificacin de problemas y
propuesta de soluciones).

5) Libertad de Expresin: se pueden manifestar las 5)

ideas por las personas y la prensa sin
prohibicin
6) Igualdad ante la Ley: Todas las personas sin 6)
distincin tienen los mismos derechos, son
iguales ante la Ley

Transparencia y Rendicin de Cuentas. El

gobierno es transparente y rinde cuentas a la
sociedad.
Medios de Comunicacin Abiertos. Informan de
la gestin del gobierno y difunden las crticas y
opiniones de todos los actores sociales.

3. Administracin Pblica y el Estado.

Para hacer frente a las diferentes y mltiples actividades que tiene que realizar el Estado a
travs del Gobierno, ste ha creado un conjunto de unidades administrativas para que se
encarguen precisamente de cumplir con esas tareas. La administracin pblica se caracteriza
por ser una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir de que forma parte del
rgano ejecutivo del gobierno del Estado. La naturaleza de esa cualidad es el movimiento,
de modo que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Esta nocin
de administracin pblica ha sido extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como
en el espacio.
En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von
Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna
sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock
al Estado como constructor.
La administracin pblica tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora, por
consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad
y justificacin, en la conservacin, desarrollo y bienestar de la sociedad.
La administracin pblica esencialmente es la actividad encaminada a fortalecer el poder del
Estado. Es la que desarrolla la vida asociada a travs del orden, la seguridad y la
subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Su finalidad es lograr los objetivos del
Estado. La administracin pblica es el Estado en accin.
El Gobierno se sirve de la Administracin Pblica para realizar las funciones asignadas
al Poder Ejecutivo. La Administracin Pblica, en consecuencia, sirve de soporte para asumir
las responsabilidades designadas al Poder ejecutivo. Si bien el Gobierno es la suma de los
tres Poderes, la Administracin Pblica desde el punto de vista orgnico, se le identifica con el
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

15

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

Poder Ejecutivo, as como todos los rganos o unidades administrativas que directa, o
indirectamente dependen de l, y por lo tanto el Legislativo y el Judicial, no forman parte de la
misma.
Existen diversas definiciones sobre el concepto de Administracin Pblica:

Miguel Acosta Romero, seala que la Administracin Pblica es la parte de los

rganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a
su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y
Judicial), su accin es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico,
adopta una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales;
b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica, y d) procedimientos tcnicos.

Para Gabino Fraga, la Administracin Pblica debe entenderse desde el punto de vista
formal como el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y
los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales y desde el punto
de vista material es la actividad de este organismo considerado en sus problemas de
gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones como organismos semejantes
como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin.

Para efectos del Diplomado, la Administracin Pblica se puede definir como: El conjunto de
rganos pblicos dependientes del poder ejecutivo que se encargan de planear,
organizar, dirigir y controlar todas las actividades tendientes a lograr la satisfaccin de
las necesidades individuales y sociales de los gobernados (bienestar general). La cual
est regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo.
Los elementos ms importantes que se derivan de esta definicin son:

El rgano Administrativo;
La Actividad que la Administracin realiza;
La Finalidad que pretende el Estado a travs de la administracin; y,
El medio que la Administracin Pblica dispone para la realizacin de sus propsitos.

rgano administrativo: Son todos aquellas instituciones que pertenecen a la administracin

pblica y que son el medio o el conducto por el cual se manifiesta la personalidad del Estado.
Actividad administrativa: Es la que se desarrolla a travs de la prestacin de los servicios
pblicos, a los cuales est obligada la Administracin Pblica para el logro de su objetivo.
Finalidad: Se refiere al "bienestar general" de la poblacin en general, y su fin supremo es el
Bien Comn.
El medio: El medio para el logro del bienestar general o el bien comn es el Servicio Pblico.
En la administracin pblica no slo existen instituciones, hay algo dentro de ella que las
mueve, ese motor son las personas que en su conjunto conforman la burocracia, y son stas
personas las que cumplen sus funciones de conformidad con la leyes, valores, emociones,
sentimientos, intereses, etc.
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

16

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

Los Estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, son aquellos
con un mejor nivel de desarrollo socioeconmico, que cuentan con finanzas pblicas fuertes, y
que producen lo suficiente para el consumo interno del pas y exportar el excedente; pero
primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de educar a la
poblacin, otorgarle salud y seguridad social, y procurarles lo necesario para facilitar la
convivencia civilizada.
El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la
administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la
violacin de los derechos individuales por los actos de la misma.
Las bases para la organizacin de la Administracin Pblica Federal del pas, se
establecen en artculo 90 Constitucional y en la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, donde se seala que para el despacho de los asuntos del orden
administrativo del Poder Ejecutivo de la Unin, sta se divide en centralizada y
paraestatal.

ADMINISTRACIN PBLICA: VISIN CONCEPTUAL Y FUNCIONAL

La Administracin Pblica
Es un

es una atribucin del

Instrumento del
Estado

Poder Ejecutivo

que opera el
Gobierno
para
Planear e instrumentar
las actividades para
contribuir al bienestar
de la poblacin.

se divide en
Administracin
Pblica Centralizada

Es responsabilidad
directa del
Presidente de la
Repblica
la dirige con el apoyo
de
Secretaras de Estado
Consejera Jurdica y
rganos Reguladores
coordinados en
materia energtica

Administracin
Pblica Paraestatal

De acuerdo con el Art. 90 de

La Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos

Entidades

que integran la
Administracin
Pblica
Centralizada

Administracin
Pblica
Paraestatal

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

17

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

Administracin Pblica Centralizada: Est integrada por la Oficina de la Presidencia de la

Repblica, las Secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal y los
rganos Reguladores Coordinados en materia energtica.
Organigrama Administracin Pblica Centralizada.

Administracin Pblica Paraestatal: La componen los organismos descentralizados, las

empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos.
rganos de la Administracin Pblica Federal Paraestatal

Administracin
Pblica
Paraestatal

Organismos
Descentralizados

Empresas de
Participacin
Estatal

Instituciones
Nacionales de
Crdito

Instituciones
Nacionales de
Seguros y Fianzas
y los Fideicomisos

La estructura de la Administracin Pblica est compuesta, en rigor por reas

distribuidas en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as
como en los rganos autnomos no adscritos por la Constitucin a los mencionados
poderes; pero tradicionalmente los tericos desde el punto de vista orgnico, aluden a la
administracin pblica refirindose exclusivamente al rea inserta en el Poder Ejecutivo, que
es indudablemente la estructura administrativa ms grande, lo que no impide la existencia de

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

18

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

un rea de Administracin Pblica, tanto en el Congreso de la Unin como en el Poder

Judicial Federal o bien en los organismos constitucionales autnomos.
Es importante sealar que tanto la Administracin Privada como la Administracin Pblica,
ambas son ramas especializadas de la ciencia administrativa, por lo tanto les aplican los
mismos principios:

Planeacin.
Organizacin.
Direccin.
Coordinacin.
Control.

La diferencia total entre la administracin pblica y la privada es que la primera tiene como
finalidad el inters general de la sociedad y no tiene fines de lucro, mientras que la segunda
tienen generalmente un inters particular y un propsito de lucro.
El desarrollo de las funciones que ejecuta la Administracin Pblica, desde el punto de vista
administrativo, han evolucionado con el transcurso del tiempo en sistemas
administrativos tradicionales centralizados, descentralizados, desconcentrados,
redimensionamiento estatal, nueva gestin pblica (NGP) basada en la planeacin,
transparencia, rendicin de cuentas, profesionalizacin, mejora regulatoria y calidad, y
ltimamente se habla de una nueva relacin entre gobierno y sociedad, llamada
Gobernanza o Nueva Gobernanza.
4. Administracin Pblica y Planeacin.
En Mxico, la Planeacin en la administracin pblica es una obligacin del gobierno y se
considera una accin ordenadora de las actividades de todas las reas de gobierno. El
instrumento fundamental de la planeacin gubernamental es el Plan Nacional de Desarrollo,
aunque tambin existen planes de desarrollo en Estados y Municipios.
La planeacin en Mxico se define y sustenta en el artculo 26 de la Constitucin. Este
ordenamiento le asigna al Gobierno la responsabilidad en la materia, la cual se ejerce a
travs de un sistema de planeacin democrtica y define como el instrumento
fundamental el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en donde se ordenan
sistemticamente las acciones gubernamentales encaminadas al logro de los objetivos,
estrategias y metas nacionales.
El carcter democrtico de la planeacin estriba en el mandato constitucional de que el Poder
Ejecutivo realice una "consulta" entre los "sectores sociales" antes de elaborar el plan para
que stos tengan la oportunidad de emitir comentarios y opiniones respecto a las necesidades
sociales o sectoriales para que puedan ser incluidas en el plan.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), precisa los objetivos nacionales, estrategias y
prioridades del desarrollo integral y sustentable del pas. Es un documento de planeacin que
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

19

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

rige la programacin y presupuestacin de toda la Administracin Pblica Federal. El proceso

de planeacin se realiza en etapas en las que se compone el PND y los programas de
mediano plazo. Este proceso est integrado de programas globales, sectoriales,
institucionales, regionales, especiales, operativos anuales, de carcter obligatorio, de carcter
inductivo, y en cada Institucin responsable de su ejecucin se realiza un seguimiento de la
instrumentacin del Plan y los Programas que lo comprenden, valorizando sus resultados y
analizando sus consecuencias.
El artculo 25 de la Constitucin seala que corresponde al Estado la rectora del desarrollo
nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable. El Estado planear, conducir,
coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y
fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que
otorga la propia Constitucin.
Entre los principales objetivos de la planeacin se encuentran los de realizar los fines
econmicos, polticos y sociales que consagra la Constitucin, as lo establece el prrafo
segundo del artculo 26 constitucional. Adems seala que la planeacin ser democrtica
y deliberativa, mediante los mecanismos de participacin que establezca la Ley, recoger las
aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al Plan y los Programas de
desarrollo. Habr un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los
programas de la Administracin Pblica Federal.
La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y
consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la
formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del Plan y los Programas de desarrollo.
Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para
que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su
elaboracin y ejecucin. El Plan Nacional de Desarrollo considerar la continuidad y
adaptaciones necesarias de la poltica nacional para el desarrollo industrial, con vertientes
sectoriales y regionales.
La Ley de Planeacin establece en su artculo primero:
I.- Las normas y principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo la Planeacin
Nacional del Desarrollo y encauzar, en funcin de sta, las actividades de la administracin
Pblica Federal;
II.- Las bases de integracin y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica;
III.- Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeacin con las
entidades federativas, conforme a la legislacin aplicable;
IV. Las bases para promover y garantizar la participacin democrtica de los diversos grupos
sociales as como de los pueblos y comunidades indgenas, a travs de sus representantes y
autoridades, en la elaboracin del Plan y los programas a que se refiere esta Ley, y
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

20

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

V.- Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y
prioridades del plan y los programas.
En el artculo 3 de la Ley de planeacin vigente,
desarrollo, de la siguiente forma:

se define la planeacin nacional de

se entiende por planeacin nacional de desarrollo la ordenacin racional y sistemtica

de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia
de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de
proteccin al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como
propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas,
principios y objetivos que la propia Constitucin y la Ley establecen. Mediante la planeacin
se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarn recursos,
responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn
resultados.
Para instrumentar la planeacin, la Ley ha organizado un sistema administrativo que define
objetivos, alcances, caractersticas y rganos responsables de asegurar la ejecucin de
los Planes y Programas del sistema. Dicho sistema, normado por los artculos 4, 5 y 6 de
la Ley de Planeacin, est encabezado por el Presidente de la Repblica, mxima
autoridad en materia de planeacin; seguido por el Congreso de la Unin quien recoger el
plan mandado por el ejecutivo y lo examinar con el fin de que l mismo realice las
observaciones que estime pertinentes durante la ejecucin, revisin y adecuaciones del
propio Plan. Tambin en marzo de cada ao el Ejecutivo remitir a la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin, el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del
Plan y los Programas del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas sectoriales.
El Plan indica los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que debern
ser elaborados para dar cumplimiento al Plan. Estos programas deben observar congruencia
con el Plan, y su vigencia no exceder del perodo constitucional de la gestin gubernamental
en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se pueden referir a un plazo
mayor.
Para la ejecucin del Plan y los Programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales, las dependencias y entidades elaborarn Programas Anuales. stos Programas,
que debern ser congruentes entre s, regirn, durante el ao de que se trate, las actividades
de la administracin pblica federal en su conjunto y servirn de base para la integracin de
los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades debern
elaborar conforme a la legislacin aplicable.
El Plan y los Programas, sern obligatorios para las dependencias de la Administracin
Pblica Federal, en el mbito de sus respectivas competencias. Mediante el ejercicio de
las atribuciones que le confiere la ley, el Ejecutivo Federal inducir las acciones de los
particulares y, en general, del conjunto de la poblacin, a fin de propiciar la
consecucin de los objetivos y prioridades del Plan y los Programas.
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

21

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

La coordinacin en la ejecucin del Plan y los Programas deber proponerse a los gobiernos
de los Estados, a travs de convenios de colaboracin. El Ejecutivo Federal podr convenir
con los gobiernos de las Entidades Federativas, la coordinacin que se requiera a efecto de
que dichos gobiernos participen en la planeacin nacional del desarrollo; coadyuven, en el
mbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecucin de los objetivos de la planeacin
nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federacin y los Estados se planeen de
manera conjunta. En todos los casos se deber considerar la participacin que corresponda a
los Municipios.
Los resultados de este esfuerzo de planeacin, si se miden en concordancia a los
resultados macroeconmicos, es posible que salgan favorecidos; pues hubo un
crecimiento sostenido con estabilidad econmica, tambin la inflacin se pudo
disminuir y las finanzas pblicas dejaron de constituir una fuente de amenaza y de
grandes dficits fiscales. Pero no se logr el bienestar de la poblacin: ms empleo,
mejor nivel salarial, mayor educacin, y reduccin de la pobreza, principalmente.
Durante las ltimas dcadas, la planeacin gubernamental ha resultado poco efectiva, en
trminos de la consecucin de los objetivos contenidos en los Planes Nacionales de
Desarrollo, principalmente porque la elaboracin del mismo se considera por los principales
directivos y altos funcionarios como un ejercicio tcnico que debe llevarse a cabo para cumplir
un mandato constitucional y con la normatividad en la materia. El resultado de este proceso es
un conjunto de programas sectoriales e institucionales, que en la mayora de los casos, no se
emplean para conducir o dirigir a las dependencias pblicas con un enfoque estratgico para
lograr mayor eficiencia y eficacia en su operacin, mejores servicios pblicos para la sociedad,
o para la toma de decisiones de alto impacto.
En los casos donde se utilizan los programas institucionales como instrumentos de planeacin
institucional, no se logran los resultados deseados, porque se plantean metas convencionales
fciles de cumplir y superar, no se establecen verdaderos sistemas de medicin y control para
evaluar el desempeo institucional, y la alta direccin no da seguimiento ni establece medidas
correctivas para mejorar el rumbo. A pesar de la inercia burocrtica, la planeacin
gubernamental ha sido y se ha convertido en un elemento fundamental del ejercicio
responsable del gobierno y de la aplicacin de polticas pblicas.
RESUMEN
El Estado moderno es el resultado de un proceso histrico de formacin articulado en gran
medida por la guerra, utilizada como instrumento para lograr el dominio de un territorio con
exclusin de los poderes externos y para lograr la sumisin de los enemigos internos a los
cules se les priva del uso de la fuerza.
ste proceso de monopolizacin del poder obedece en un primer estadio a intereses privados
pertenecientes a las familias reales, pero con el tiempo fueron apareciendo los intereses
pblicos, expresados en exigencias de seguridad y proteccin por parte de las poblaciones
que reconocan obediencia a la autoridad. Es precisamente este cambio, acompaado de la
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

22

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

institucionalizacin de los mecanismos a travs de los cules se gestiona el monopolio, lo que

muestra el paso de la simple concentracin del poder en una autoridad, a lo que hoy se
reconoce como Estado.
El concepto de Estado difiere segn distintos autores, para efectos del Diplomado, el Estado
es un concepto poltico y jurdico que se refiere a una forma de organizacin social, dotada de
poder soberano e independiente, que ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la poblacin
residente en un territorio determinado, reconocido como tal internacionalmente, y provisto de
rganos de gobierno propios.
De esta definicin podemos extraer cules son los elementos que componen un Estado: Un
territorio, una poblacin, un poder soberano y, finalmente, un ordenamiento jurdico.
El Estado es una organizacin poltica de la sociedad, que est dirigido a atender sus
necesidades generales y que sirve igualmente a todos los grupos sociales de la poblacin, por
ello requiere de un rgano dinmico y directo que lo ponga en movimiento, ese rgano es
precisamente el Gobierno, quien lleva a cabo las decisiones que toma el poder estatal.
El Gobierno, es un elemento esencial para el funcionamiento del Estado que acta mediante
rganos de gobierno. En el sentido moderno es una Institucin de derecho pblico que tiene
personalidad jurdica propia, su funcionamiento est regulado por el derecho, cuenta con un
rgimen de competencia y facultades exclusivas, con un presupuesto propio y los bienes
necesarios para el ejercicio de sus funciones, adems de un conjunto de personas
encargadas de ejercer las tareas gubernamentales. Es aqul que concentra el ejercicio
del poder estatal y quien tiene la facultad para establecer las polticas que norman la direccin
o a la conduccin poltica general del Estado.
La funcin primordial del Gobierno es ejercer el mandato de la sociedad que se encuentra en
el ordenamiento jurdico nacional (Constitucin Poltica) y su principal responsabilidad es velar
por la seguridad interna del Estado, as como promover el bienestar y el mejoramiento del
nivel de vida de la poblacin, la justicia social y el bien comn de la sociedad. Las atribuciones
gubernamentales constituyen el conjunto de actos y tareas que el Gobierno debe realizar para
la consecucin de los fines del Estado.
De la divisin clsica de funciones de un Gobierno democrtico: Legislativas, Judiciales y
Ejecutivas, se derivan los rganos de gobierno o gubernamentales del Estado en Poderes
Legislativo, Judicial y Ejecutivo y la integracin e interaccin entre ellos, con todos sus
componentes (Instituciones Pblicas Secundarias, Centrales y Locales), forman la unidad
llamada Gobierno del Estado.
A partir de la estructura de los rganos Gubernamentales y de la manera en que dichos
rganos de encuentran organizados, se derivan dos formas histricas de gobierno: monarqua
y repblica.
En trminos generales se plantea que en el mundo contemporneo existen dos grandes
modelos esenciales de sistemas de gobierno, que son el sistema parlamentario y el sistema
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

23

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

presidencialista. Existe otro sistema de gobierno, que no se debe pasar por alto, el sistema
socialista, que es un modelo atpico (p. ejemplo, Cuba).
La naturaleza jurdica del Estado mexicano se encuentra establecida en los artculos 39, 40,
41 y 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Estado mexicano
adopt el Federalismo como la organizacin poltica en la cual las funciones del gobierno
estn repartidas entre los Estados de la Federacin que son soberanos y estn unidos
mediante un pacto federal en sus tres niveles de gobierno: Federal, Estatal, y Municipal.
El Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial (art. 49 de la Constitucin).
Algunos autores conciben la democracia, como el grado de armona, identidad o
correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del Estado como
concepto rector que rige todos los procesos polticos y las polticas pblicas en la sociedad.
Se puede entender la Administracin Pblica como el conjunto de reas del sector pblico o
del Estado que, mediante el ejercicio de la funcin administrativa, la prestacin de los
servicios pblicos, la ejecucin de las obras pblicas y la realizacin de otras actividades
socioeconmicas de inters pblico, trata de lograr los fines del Estado. En sntesis la
Administracin Pblica tiene por objeto a la sociedad para la cual labora y por lo tanto tiene su
origen existencial, su legitimidad y justificacin, en la conservacin, desarrollo y bienestar de
la sociedad.
En Mxico, la Planeacin en la Administracin Pblica es una obligacin del Gobierno y se
considera una accin ordenadora de las actividades de todas las reas de gobierno. El
instrumento fundamental de la planeacin gubernamental es el Plan Nacional de Desarrollo,
aunque tambin existen Planes de Desarrollo en Estados y Municipios
Glosario:
Administracin Pblica: Es el conjunto de rganos pblicos dependientes del poder
ejecutivo que se encargan de planear, organizar, dirigir y controlar todas las actividades
tendientes a lograr la satisfaccin de las necesidades individuales y sociales de los
gobernados (bienestar general).
Democracia: Es una forma de gobierno, un modo de organizar el poder poltico en el que lo
decisivo es que el pueblo no es slo el objeto del gobierno lo que hay que gobernar sino
tambin el sujeto que gobierna (Salazar y Woldenberg 1993,15). La democracia es
considerada como un valor universal basado en el derecho de los pueblos a determinar su
propio sistema poltico, econmico, social y cultural.
Derecho: se concibe como instrumento de la soberana, regula y relaciona estos tres
elementos. El Estado es una organizacin poltica regida por el Derecho. El Estado moderno
es una persona jurdica que acta mediante rganos y stos establecen un conjunto de
relaciones jurdicas recprocas con la base social de la comunidad organizada, es decir con
los ciudadanos.
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

24

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

Estado: Es un concepto poltico y jurdico que se refiere a una forma de organizacin social,
dotada de poder soberano e independiente, que ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la
poblacin residente en un territorio determinado, reconocido como tal internacionalmente, y
provisto de rganos de gobierno propios.
Estado de Derecho: Es un concepto complejo y multidimensional; en esa medida, hay tres
conjuntos de significados que definen a esta nocin segn Brian Tamanaha (2012):
i)

Las limitaciones al gobierno a partir del derecho

ii)

La legalidad formal, y

iii)

El Gobierno del derecho y no del hombre,

Gobierno: Es el cargo, autoridad o funcin definida formalmente para ejercer el poder (o

control) en la sociedad. Es una Institucin de derecho pblico que tiene personalidad jurdica
propia, su funcionamiento est regulado por el derecho, cuenta con un rgimen de
competencia y facultades exclusivas, con un presupuesto propio y los bienes necesarios para
el ejercicio de sus funciones, adems de un conjunto de personas encargadas de ejercer las
tareas gubernamentales. Es aqul que concentra el ejercicio del poder estatal y quien tiene la
facultad para establecer las polticas que norman la direccin o a la conduccin poltica
general del Estado.
Monarqua: Es la organizacin gubernamental en la que el poder del Gobierno se encuentra
concentrado en una sola persona fsica (monarca, rey, zar, emperador o shah). Existen dos
clases de monarqua: 1) absoluta, en la que el monarca est sobre la Constitucin y 2) la
constitucional, en la que el monarca se encuentra sometido al derecho. sta a su vez se
divide en pura y parlamentaria, segn sea que el monarca tenga el ejercicio del gobierno o
ste se realice a travs de ministros responsables ante el parlamento. Algunos ejemplos de
monarqua parlamentaria son: Inglaterra, Blgica, Dinamarca, Espaa y Holanda
Pueblo: El pueblo es la sustancia humana del Estado. Es el conjunto de personas que se
asienta en un territorio, vinculados por hechos histricos, culturales, econmicos, de
convivencia y otros elementos comunes.
Repblica: Es la organizacin gubernamental donde el ejecutivo est en manos de un
Presidente que es electo por la poblacin de forma directa o indirecta. En la esencia del
rgimen republicano el poder gubernamental no reside en un solo individuo sino en el pueblo
mismo. Asimismo existen dos tipos de Repblica, la presidencial en la que el Presidente o
Jefe de Estado tiene una posicin independiente del parlamento o congreso y la parlamentaria
en la que el ejecutivo depende del parlamento.
Soberana: Es equivalente al poder pblico como elemento del Estado. Es la doble cualidad
del poder pblico estatal de ser independiente en el orden internacional y tener supremaca
en el orden interno (poder supremo).
Territorio: Es el lugar en el cual el Estado ejerce su soberana. Es el elemento geogrfico
constituido por un espacio tridimensional (plano terrestre y el espacio situado arriba y debajo
Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

25

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
Mdulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

2015

de ste), el cual comprende el suelo, subsuelo, las reas marinas y submarinas y el espacio
areo, el espectro electromagntico y el segmento correspondiente de la rbita
geoestacionaria.
BIBLIOGRAFA:
1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Mxico, 2014
2. Derecho administrativo. Fraga, Gabino. Mxico, Porra, 1997
3. Derecho Constitucional Mexicano. Burgoa, Ignacio. Mxico, Porra 1976
4. La Razn de Estado y Otros Escritos Botero, Giovanni. Caracas, Instituto de Estudios
Polticos, 1983.
5. La Idea del Estado. UNAM-Fondo de Cultura Econmica. De la Cueva, Mario. Mxico,
1994.
6. Ley de Planeacin (U1M1)
7. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Mxico, 2015
8. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Mxico, 2015
9. Manual del Participante. Rgimen Democrtico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin. Mxico, 2010
10. Origen y fundamento del poder poltico. Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero. Enlace
Grijalbo. Mxico, 1984
11. Principios de Administracin Pblica. Guerrero Orozco Omar. Santaf de Bogot,
Colombia. Escuela Superior de Administracin Pblica. (Reedicin 2007
12. Teora de la Administracin Pblica. Galindo Camacho, Miguel. Mxico, Porra 2000
13. Teora General del Derecho Administrativo. Acosta Romero, Miguel. Mxico, Porra, 1979
14. Teora General del Estado Hans Kelsen. Coyoacn, 2008
15. Teora del Estado. Hermann Heller. S.L. Fondo de Cultura Econmica de Espaa, 1998
16. Teora del Estado. Paoli B, Francisco J.

Unidad 1.1: Teora del Estado y Gobernabilidad Democrtica

26