LA SEGURIDAD SOCIAL: PRINCIPIOS, TENDENCIAS Y

REFORMA ESTRUCTURAL (*)

POR MARÍA ALEJANDRA GUILLOT

I. EL ORIGEN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Es propia de la condición humana la incertidumbre que acompaña la vida; pese a los
avances científicos y tecnológicos, existen límites inexorables que marcan la existencia de
cada uno.
La realidad nos muestra que la enfermedad y la muerte, así como el desgaste físico
producido por el transcurso del tiempo y aún la inestabilidad de las condiciones
económicas que influyen en la calidad de vida; conforman circunstancias que se presentan
cotidianamente. De esta manera, como señala De Ferrari, el hombre parece moverse
normalmente en el terreno de lo imprevisto, de lo inevitable y de lo fatal (1).
A partir de esos acontecimientos o riesgos, como los denomina parte de la doctrina (2),
surgen distintas necesidades que el hombre, a lo largo de su historia, ha tratado de paliar de
diversos modos: inicialmente, acudiendo a la asistencia familiar recíproca entre los
miembros de un mismo grupo parental.
Sin embargo, frente a la magnitud y complejidad de las necesidades derivadas de estos
riesgos, el individuo, aun inserto en su grupo familiar, demandó la ayuda de sus semejantes;
para afrontarlas en forma solidaria.
En este sentido, las primitivas sociedades de socorros mutuos, que se basaban en vínculos
religiosos o profesionales, evolucionaron como expresión del mutualismo, en la medida
que se arraigaba el hábito de la previsión y el convencimiento de sus ventajas. Se
convirtieron en instituciones que agrupaban a un importante número de personas con el fin
de prestarse ayuda mutua, envista de una eventualidad futura; una suerte de "Uno para
todos, todos para uno" (3).
Pero, como reseña De Ferrari (4), el extraordinario esfuerzo de la iniciativa privada en el
campo de la previsión fue detenido después de la revolución francesa, con una legislación
restrictiva de la libertad de asociación. Para repararla indefensión frente alas eventualidades
que amenazaban a las personas, surgió el principio de la asistencia pública por el cual el
Estado reconoció al hombre el derecho a ser protegido por intermedio de servicios
asistenciales públicos. El gobierno francés, en 1794, declaraba que la asistencia de los
indigentes y de los viejos sería considerada una carga nacional; debiendo la colectividad
tomar a su cargo los estados de necesidad de sus miembros (5).
La ayuda del Estado resultó insuficiente e incompatible con la dignidad del necesitado;
reapareciendo las viejas sociedades de socorro mutuo; convirtiéndose, en este segundo
período de su historia en poderosos organismos de previsión social. Precisamente el
Estado, quien las había combatido anteriormente, comienza a ayudarlas materialmente para
abaratar los servicios que dichas instituciones preciaban y generalizar el mutualismo en los
medios obreros. De esta manera, se procuraba aliviar el elevado costo de la asistencia
pública, al derivar la cobertura de las necesidades, aunque en forma facultativa, a
instituciones que habían adoptado los planes actuariales del seguro mercantil.
No obstante ello, faltaba dar un paso fundamental para llegar al seguro social: que la ley
declarara obligatoria la previsión de los riesgos y dispusiera que su carga se repartiese entre
los distintos miembros de la sociedad. Fue Alemania quien, afines del siglo XIX, de la
mano del canciller Bismarck, se adelanta al resto del mundo y establece dicha
obligatoriedad.
El seguro social exige que las cargas inherentes al riesgo sean repartidas proporcionalmente
entre el Estado, la industria y los interesados; debiendo destacarse que, como puntualiza
Deveali (6), esta forma de prevención del riesgo aparece en el marco del derecho del
trabajo.
En esta etapa de auge del seguro social, se reemplazó la caridad social por una forma de
previsión que proporcionaba beneficios a cambio de contribuciones; sin embargo, esta
exigencia económica a cargo de los beneficiarios trajo como consecuencia que no toda la
población estuviese socialmente protegida (7).
Paulatinamente comenzó una transición desde la previsión social, entendida como la
agrupación de medios e instrumentos tendientes a anticiparse a la ocurrencia de hechos
generadores de necesidades sociales, cuya técnica de protección es el seguro social y que
utiliza medios contributivos para su financiación; hacia la denominada seguridad social,
que comienza a desarrollarse en la segunda mitad del siglo XX.
La ampliación del ámbito personal de cobertura, que apunta a la universalidad, a la
protección de todos los ciudadanos y aún de todos los residentes en el país, diferencia a la
seguridad social de los seguros sociales; cuyo ámbito de tutela comprendía en principio a
los trabajadores por cuenta ajena de la industria y con salarios bajos; extendiéndose
posteriormente a los trabajadores con salarios más altos y a los trabajadores independientes.
Esta expansión de la seguridad social impone a la sociedad asumir una responsabilidad
general por sus miembros más desprotegidos, siendo indiferente las causales y
respondiendo en términos de necesidades.
Así, en Gran Bretaña, en el año 1942, Beveridge publicó un informe acerca de la seguridad
social de su país, denominado "Social Insurance and Allied Services" ("Seguro social y
servicios afines") donde proponía, a diferencia de Bismarck, que el sistema debía abarcar a
toda la población y no sólo a los asalariados; y que debía ampliarse el número de
contingencias cubiertas, otorgando prestaciones uniformes, prescindiendo de la situación
socio-laboral de los asegurados.
El trabajo de Beveridge inspiró la legislación británica, que reconoció el derecho de cada
persona a la seguridad social, entendido como necesidades mínimas.
Al término de la Segunda Guerra Mundial, comienza un nuevo orden internacional; a cuyo
amparo fecunda el llamado "Estado de Bienestar" (8), un estado paternalista que
garantizaba la cobertura de la seguridad social ante la pérdida de los ingresos.
Los Estados de Bienestar se establecieron sobre la base de un acuerdo distributivo cuyo eje
era la relación de empleo, y procuraban revertir los bajos índices de natalidad luego de las
dos guerras; afianzando la permanencia en el hogar de la mujer a través de servicios y
prestaciones específicas. Puede encontrarse el fundamento legal de este modelo, en los
denominados "derechos de la ciudadanía"; a través de los cuales, se garantizaba a los
miembros de un Estado un conjunto de derechos sociales, derivados del derecho al trabajo
(9).
Los Estados de Bienestar instrumentaron la protección social utilizando el esquema del
seguro social (Francia) o el de seguridad social (Gran Bretaña); con fundamento en ciertas
seguridades en el orden laboral; fomento del empleo, legislación referida a la estabilidad del
trabajo, a la seguridad e higiene, a la jornada, ala labor sindical, etcétera.
Tal como sostiene Pautassi (10) el Estado de Bienestar no es neutro, puesto que no es sólo
un conjunto de servicios, prestaciones y normativa relativa alas relaciones laborales; sino
que impone ciertas ideas o modelos respecto de la sociedad, la familia, la economía, la
equidad y también la perspectiva de género.
El "ideario" tradicional del Estado de Bienestar—uno de cuyos ejes es el principio de
solidaridad— comenzó a ser cuestionado; y este embate crítico desembocó, de la mano de
políticas neoliberales que especialmente se hicieron sentir en América Latina, en reformas
estructurales de sus sistemas de protección social, al introducir el modelo privado de
gestión de los regímenes de la seguridad social.
Estas reformas de los regímenes previsionales de América Latina, acaecidas en las dos
últimas décadas del siglo XX; pueden caracterizarse como un intento de modificar el
principio sobre el que se organiza la seguridad social. Su objetivo apunta a reducir el costo
fiscal de los sistemas en el mediano plazo, transfiriendo a los trabajadores en su conjunto
parte délos riesgos e introduciendo la gestión privada. Sin embargo, como más adelante
veremos, su implementación no ha sido exitosa por igual; puesto que la experiencia parece
indicar que el nivel de participación de los trabajadores en el sistema—elemento vital en
estas reformas estructurales—, depende de factores macroeconómicos que exceden
largamente el diseño de aquél (11).
La seguridad social ampara al hombre como tal, es decir que es un derecho inherente a
él; que procura su tutela frente a ciertos eventos o acontecimientos inciertos —
contingencias sociales— que pueden ocasionarle consecuencias dañosas,
repercutiendo desfavorablemente en su nivel de vida.

II. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL

Analizado sucintamente el fundamento histórico de la seguridad social, que por su misma
fuerza expansiva, abrió su amparo a todas las personas; podemos definiría, siguiendo a
Podetti, como un conjunto de medios técnicos, regulado por normas jurídicas, cuyo
fundamento se encuentra en la solidaridad y en la responsabilidad personal y social, que
tiende a liberar al hombre de la opresión de la miseria, a través del otorgamiento de
prestaciones, ante la ocurrencia de contingencias sociales, configurantes de estados de
necesidad, que afecten desfavorablemente el nivel de vida de las personas protegidas, sus
familias y quienes estén a su cargo (12).
Para la OIT, la seguridad social es "la protección que la sociedad proporciona a sus
miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y
sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los
ingresos por causa de enfermedad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo,
invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda
a las familias con hijos" (13).
Desde la mirada garantista de Moles, la seguridad social es "un conjunto de garantías
económicas médicas y sociales que el Estado reconoce a los miembros de la sociedad como
uno de los derechos humanos fundamentales", que se patentiza a través de la redistribución
social, utilizando técnicas específicas (14).
Etala, afirma que la seguridad social es un fin en si misma, cuyo objeto es la protección del
hombre contraías contingencias sociales; utilizando todos los medios necesarios para su
realización. Crea, en beneficio de todas las personas, especialmente de los trabajadores, un
conjunto de garantías contra un determinado numero de eventualidades susceptibles de
reducir o suprimir su actividad o de imponerle cargas económicas o suplementarias (15).
Este mismo autor distingue la seguridad social de la previsión social, puesto que esta
última utiliza medios contributivos (previsionales); en tanto la seguridad social, que incluye
a la previsión, utiliza también medios no contributivos (asistenciales), los que, a su vez,
pueden ser privados (asistencia privada o beneficencia) y públicos (asistencia pública y
asistencia social). La asistencia privada se financia por aportes voluntarios de quienes
caritativamente quieran colaborar; en cambio la asistencia pública se financia por medio de
impuestos. También el Estado otorga el servicio público, que es financiado por la
comunidad a través de impuestos, y que es un instrumento de la seguridad social.
Grego (16) refiere que la seguridad social tiende a satisfacer necesidades o a promover el
mejoramiento de las condiciones de vida mediante objetivaciones que posibilitan el
cumplimiento generalizado de sus fines, mediante prestaciones dinerarias que generalizan
los beneficios conforme sea adecuado el medio empleado.
En una definición más tecnicista, Alonso Olea y Tortuero Plaza, estiman que la seguridad
social es un conjunto integrado de medidas públicas de ordenación para la prevención y
remedio de riesgos personales median te prestaciones individualizadas y económicamente
evaluables; inclinándose hacia la protección de todos los residentes contra las situaciones de
necesidad, garantizando un nivel mínimo de rentas (17).
De Ferrari cita a MartíBufilI, señalando que nadie ha expuesto con más amplitud los
fundamentos de la seguridad social como éste, al decir que es "un derecho general de
garantías contra los infortunios social es que alcanzan a todos los seres humanos". De allí
que el hombre, por el solo hecho de vivir, tiene "un derecho de garantía", contra los riesgos
que puedan afectar el curso de su existencia; es un derecho circunstancial a la naturaleza
humana (18).
Tenemos que la seguridad social ampara al hombre como tal, es decir que es un derecho
inherente a él; que procura su tutela frente a ciertos eventos o acontecimientos inciertos —
contingencias sociales— que pueden ocasionarle consecuencias dañosas, repercutiendo
desfavorablemente en su nivel de vida.
Uno de los principios básicos que fundamenta la seguridad social es la tendencia a
amparar a todos los hombres; es decir, que la cobertura alcance a la totalidad de la
población. A esta característica se la conoce como universalidad.

III. LAS CONTINGENCIAS SOCIALES: EJE DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El concepto de "contingencias sociales" (19) o también "riesgos sociales" es la base y el
núcleo sobre el que se asienta la seguridad social, a partir del cual se especifican los diversos
regímenes asegurativos (20).
Podetti explica que, cuando a determinados acontecimientos —las contingencias— se las
califican como sociales, es porque respecto de ellos la sociedad asume su protección. Las
contingencias sociales expresan una diversidad de necesidades resultantes de distintas
situaciones que pueden producir una reducción o supresión de la actividad de una persona
o imponerle cargas económicas suplementarias (21).
A partir del desarrollo de la seguridad social, el concepto de riesgo —evento— daño, se ha
ido desplazando hacia la consecuencia de necesidad; de acuerdo a una tendencia que "hace
más hincapié en la necesidad social como criterio que habilita para recibir prestaciones,
independientemente de las cotizaciones ya abonadas o de la contingencia causante de la
necesidad, aunque una u otra siguen siendo importantes" (22).
Este estado de necesidad, de acuerdo a las concretas circunstancias de hecho en que se
encuentra el individuo protegido, implica una carencia económica; afectando a la persona
en sí y no a su patrimonio.
La doctrina ha elaborado distintos criterios de clasificación de las contingencias sociales,
siendo el más utilizado el elaborado por Aznar (23), quien las distinguió, utilizando la pauta
del origen de las mismas. Así pueden considerárselas de: a) origen biológico: maternidad,
vejez y muerte; b) origen patológico: enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales; y e) origen económico social: paro forzoso o cargas de familia.
Pautassi (24) explica que las contingencias están ligadas indisolublemente con la carencia,
según la concepción más tradicional de la seguridad social, o con la necesidad de la persona
a proteger; apuntando a la superación de ese estado de privación. Así, distingue las
contingencias biológicas, que se refieren a las precauciones que se toman en la vida activa
para asegurar la protección de los derechohabientes (pensión para el cónyuge supérstite o
hijos menores), en caso de fallecimiento (gastos de sepelio) o una pensión para aquellos no
trabajadores/ras carentes de recursos (pensiones graciables o no contributivas); las
contingencias patológicas, que comprenden las situaciones que deben protegerse ante la
eventualidad de que el individuo contraiga una enfermedad (seguro de salud}, accidente o
enfermedad del trabajo (pensiones por invalidez o enfermedad) y contingencias
socioeconómicas, que son aquellos recaudos que se toman ante la eventualidad de la falta
de ingresos (jubilación o pensión) o la pérdida del trabajo (seguro de desempleo) o en
razón del crecimiento de la familia (asignaciones familiares).
Para Mesa Lago y Bertranou (25), la protección de la seguridad social se presenta como una
cobertura legal, por la que la ley o la constitución de los países pueden declarar que todos
los ciudadanos o residentes de un país tienen derecho a la cobertura, pero, en la realidad,
sólo un pequeño grupo accede a los beneficios de la seguridad social; tal como ocurre en
Latinoamérica. Junto a ella, hablan también de una cobertura estadística, que se refiere al
número de afiliados o de contribuyentes activos registrados en el sistema, y de una
cobertura real, que se puede conocer mediante censos o encuestas y proporciona cifras
más concretas de quienes están efectivamente protegidos.
Aun desde diferentes puntos de vista, la doctrina es coincidente respecto de la
indispensable tutela del derecho provisional frente a las contingencias sociales y sus
repercusiones, que ocasionan estados de necesidad en las personas y su grupo familiar,
obstaculizando así su bienestar. En términos netamente jurídicos, el título para acceder a las
prestaciones de la seguridad social por parte del acreedor de ésta, es su misma necesidad.
El sistema debe asegurar que el beneficiario recibirá las prestaciones de las que tiene
necesidad; cuanto mayor sea esa garantía, más claro es el cumplimiento de la finalidad de la
seguridad social.

IV. PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

De todo lo desarrollado hasta ahora, surge claramente que uno de los principios básicos
que fundamenta la seguridad social es la tendencia a amparar a todos los hombres; es decir,
que la cobertura alcance a la totalidad de la población. A esta característica se la conoce
como universalidad.
Otro principio relevante es el de integralidad, que se orienta hacia la protección de todas
las contingencias sociales.
Teniendo en cuenta que cada ser humano no puede enfrentar aisladamente las
consecuencias de las contingencias sociales, la seguridad social debe valerse de
instrumentos o técnicas de garantías que distribuyan las cargas económicas entre el mayor
número de personas, haciendo jugar el principio de solidaridad. Esta es entendida como
una vinculación no sólo entre los individuos y los grupos, sino que se extiende a todos los
habitantes activos de una población, sin perjuicio de la subsistencia complementaria de
otros medios (26).
Otro principio que rige la seguridad social, es el de subsidiariedad, por el cual se delimitan
las competencias sociales; a fin de que no se sustraiga a la responsabilidad personal de los
individuos lo que pueden hacer por sí mismos (27).
A través del principio de unidad, se exterioriza la exigencia de cierta unidad o armonía en la
organización legislativa, administrativa y financiera del sistema a fin de evitar
contradicciones, desigualdades, injusticias y complejidades (28).
La unidad de gestión del sistema debe, necesariamente, apoyarse en el funcionamiento
eficaz de éste.
Ruprecht (29) enuncia otros tres principios: el de obligatoriedad, que se refleja en la
inscripción, afiliación y contribución; el de inmediatez, que indica que la respuesta a la
contingencia debe ser inmediata, es decir que la ayuda debe hacerse en tiempo oportuno
pues de lo contrario, perdería su valor; y el de eficacia, por el cual la cobertura, frente a la
contingencia, debe ser satisfactoria, cumpliendo la finalidad para la que fue creada.
Al referirse al principio de inmediatez, Hünicken (30) observa que la esencia de este
principio significa que "la seguridad social debe ir hacia el hombre"; y para que esto sea
factible debe aproximarse la gestión de esta rama del derecho a los sectores amparados por
ella. De esta manera se evita que un ordenamiento legal con una noble finalidad se
desnaturalice, convirtiéndose en normas ineficaces, tardías e inoperantes.
Conforme el texto constitucional, el Estado asume un deber: el conceder y abonar los
beneficios; teniendo en cuenta que la terminología utilizada tiene un sentido amplio,
abarcando dos campos: el de la seguridad social propiamente dicha a favor de los
trabajadores y el de la asistencia social.
Cabe agregar que, para hacer efectivos estos principios la seguridad social utiliza dos
medios técnicos: la previsión social, que como antes dijimos es de carácter contributivo (el
financiamiento se basa principalmente en los aportes de los trabajadores y en las
contribuciones patronales) cuya cobertura se otorga a través de prestaciones; y la asistencia,
que recordamos, no tiene carácter contributivo, donde el Estado acude en ayuda de la
persona carenciada, sea o no trabajador, en forma gratuita (no se financia con aportes, sino
con impuestos y rentas generales).
En nuestro país, la Constitución Nacional, en su art. 14 bis (31), presenta a la seguridad
social como un derecho, y, como señala Bidart Campos (32), su objeto no es dar
directamente bienestar, sino amparar necesidades que entorpecen el bienestar.
Conforme el texto constitucional, el Estado asume un deber: el conceder y abonar los
beneficios; teniendo en cuenta que la terminología utilizada tiene un sentido amplio,
abarcando dos campos: el de la seguridad social propiamente dicha a favor de los
trabajadores y el de la asistencia social.
Chirinos (33) entiende que la función estatal es supletoria y subsidiaria, y constituye una
garantía para que los habitantes puedan gozar de la seguridad social; así como abarca
también el ejercicio de la potestad legislativa, a fin de plasmar en la ley los derechos y
obligaciones de los habitantes, en el ámbito de la seguridad social.
Cuando la Constitución Nacional, después de describir que el Estado otorgará los
beneficios de la seguridad social, añade que ésta tendrá carácter integral e irrenunciable. La
cualidad de integral implica que la cobertura de las necesidades tiene que ser amplia y total;
conteniendo, implícitamente, el principio de universalidad supra referido. Lo de
irrenunciable parece apuntar a una obligatoriedad que no admite voluntad en contrario en
cuanto a la incorporación de los particulares al sistema (34).
Según explica Bidart Campos, el uso de la locución "seguro social" en el art. 14 bis, no
obedece a la circunstancia de que se haga aplicación déla figura del contrato de seguro, sino
al hecho de que es una de las formas de hacer accesible la seguridad social. Por ello, la
incorporación del vocablo a la norma constitucional tiene que hacernos pensar en que es
un instituto de relativa universalidad, cuyas características esenciales son: 1) que el derecho
a la prestación es para casos de necesidad; 2) que no se toman en cuéntalos medios de
subsistencia del asegurado y 3) que es obligatorio el pago de una cotización para sufragar el
sistema (35).
La Constitución deslinda la competencia entre el Estado y los particulares o entes
intermedios, puntualizando que el seguro social estará a cargo de entidades nacionales o
provinciales, en cuanto a la administración y gestión del sistema y a la concesión de los
beneficios; no en cuanto a la legislación que los regule.
El sistema de la seguridad social debe determinar cuáles serán los instrumentos financieros
que utilizará para financiar la cobertura de las contingencias: capitalización o reparto o
estatistas; también el propio sistema determinará el modo de distribuir los fondos, la
extensión de la cobertura, etcétera.
Moles (36) señala que, en esta materia, la función primordial del Estado es de índole
"político normativa", que tiene por finalidad la promoción y garantía del bienestar y
protección de la comunidad; atendiendo a una coordinación recíproca de los sectores
económicos y sociales. Además les compete a los organismos públicos pertinentes la
fiscalización del funcionamiento del sistema y la intervención, en caso de necesidad, para
sostener su eficacia técnica y social La participación estatal debe orientarse en beneficio de
los más débiles.
En el art. 14 bis, se inserta una cláusula programática de vasto alcance, referida a la
protección integral de la familia; que tiene que servir de pauta para la legislación que se
dicte en consecuencia así como para la labor jurisprudencial.
No puede pasarse por alto que, a partir de la reforma del año 1994, se han incorporado
diferentes tratados con jerarquía constitucional —art. 75 inc. 22, Constitución Nacional—
que acuerdan un acceso pleno de todos, a los beneficios de la seguridad social (37).
Los principios fundantes de este derecho tuitivo, que en nuestro país tienen consagración
constitucional, sirven de tamiz para valorar la eficacia normativa; en aras del pretendido
amparo que la seguridad social supone.
En el art. 14 bis, se inserta una cláusula programática de vasto alcance, referida a la
protección integral de la familia; que tiene que servir de pauta para la legislación que
se dicte en consecuencia así como para la labor jurisprudencial.

V. LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUS TENDENCIAS

Por tendencias de la seguridad social, entendemos el rumbo o la dirección hacia la que ésta
se encamina en la actualidad, para lograr alcanzar sus objetivos, de acuerdo a los cambios
que se han ido sucediendo en el mundo, en los últimos tiempos.
Existe un consenso universal respecto de la necesidad de la protección social y de la justicia
social, para lograr un orden mundial estable. Como explica Dejardin (38), la seguridad de
los hombres y de las mujeres, y la serenidad de sus familias únicamente pueden ser
garantizadas en la medida en que la sociedad se organice para prevenir todas las
eventualidades que puedan comprometerlas y para paliar sus consecuencias. La seguridad
social garantiza la paz social, y la paz social es indispensable para el equilibrio de la
economía; por ello no se puede escoger entre lo económico y lo social: lo uno no puede
existir sin lo otro; ese debería ser el espíritu que debe guiar las adaptaciones de los
regímenes existentes a las nuevas condiciones de la humanidad.
En igual sentido Verstraeten (39) afirma que la mejor manera de maximizar la justicia social
en todo el mundo es mediante la cobertura universal de los regímenes de seguridad social;
por ello es necesario extender la prestación de servicios a los miembros más vulnerables de
la sociedad, puesto que todos los ciudadanos deberían recibirla cantidad y la calidad
adecuada de servicios sociales en tiempo oportuno. En su opinión, el objetivo final
debe ser pasar de la protección básica mínima a una promesa más ambiciosa de adaptación
de las prestaciones y de cobertura universal para todos los ciudadanos; puesto que la
protección social no persigue sólo la subsistencia, sino la inclusión social y el respeto por
la dignidad humana. Pero esta extensión de la cobertura sólo es posible si la capacidad
administrativa y la capacidad de gestión se desarrollan al mismo ritmo.
Así, Moles remarca que la seguridad social se desenvuelve dinámicamente, por lo tanto se
deben ajustar sus bases técnicas en orden a la evolución de las necesidades sociales (40).
La doctrina refiere algunos temas básicos en los que pareciera que no existe controversia,
tomando como punto de partida la importancia de la seguridad social respecto del bienestar
de las personas y su impacto positivo en la economía: 1) Uno de los objetivos
fundamentales de la protección social apunta a mitigar la pobreza, esparciendo los riesgos
entre los ciudadanos o a lo largo de la vida de éstos; 2) La protección social es una
responsabilidad del Estado; 3) No existen soluciones sin dificultades, ya que todas
encierran riesgos y hay que equilibrar los diferentes intereses (41).
La OIT señala otros aspectos de la seguridad social que hacen a su funcionalidad, en
cuanto a que debe compensar la pérdida de ingresos, promover la salude impedir la
enfermedad así como crear condiciones de vida que satisfagan las necesidades de la
población, haciendo hincapié en las sentidas especialmente por las personas de edad
avanzada, los incapacitados y los niños.
Dos desafíos importantes destacan Hoskins y McGillivray(42), a los que debe enfrentar la
seguridad social, adaptando sus regímenes; uno está constituido por los cambios
demográficos (43), atento a que la esperanza de vida cada vez es más elevada y las tasas de
natalidad son cada vez más bajas; por lo que el envejecimiento déla población resulta un
proceso constante y progresivo, constituyendo un problema social y económico. El otro
desafío es la mundialización, cuya base económica esta constituida por la libre circulación
de bienes, servicios y factores de producción tales como el capital y la tecnología, y que
repercute en la seguridad social a partir de su impacto en los mercados de trabajo,
particularmente en los niveles de desempleo y en las diferencias de los salarios (44).
En América Latina, como plantean Bertranou y Rofman (45), la región está
experimentando cambios demográficos significativos que imponen nuevos desafíos a los
actuales sistemas de protección social, atento a que éstos se basan, primordialmente, en
esquemas que importan transferencias de recursos entre generaciones. El envejecimiento,
en esta región, se produce a pasos más acelerados; de allí que se estima que los cambios en
este sentido tardarán sólo dos o tres décadas en producirse.
También el mercado laboral en esta región, durante las últimas décadas, ha experimentado
importantes modificaciones en su estructura de empleo, adaptándose a los distintos
procesos económicos que devinieron en reformas estructurales.
La OIT (46) ha diagnosticado esta tendencia, cuyas características más salientes son: 1) Se
verifica una propensión a la privatización, puesto que la generación de nuevos empleos
parte mayormente del sector privado; 2) Se presenta una profundización de los procesos de
terciarización, informalización y precarización; 3) Existe un aumento del sector informal,
pasando su participación de un 43% a un 46% de la ocupación total y 4) Ha disminuido la
cantidad del empleo, es decir que existe un relevante porcentual de puestos
laborales sin protección laboral (se calcula que 55 de cada 100 nuevos empleos en relación
de dependencia, carecen de cobertura de la seguridad social).
Estas circunstancias abren interrogantes respecto de la protección de la seguridad social y
su vinculación con el empleo formal; puesto que, como consecuencia de la informalidad y
precarización del trabajo, puede ocurrir, según sea el modelo elegido que: a) si el sistema de
seguridad social se orienta a la universalidad con beneficios básicos, habrá crecientes
sectores de la población con cobertura básica, pero seguramente insuficiente para mantener
su nivel de vida una vez en la pasividad; b) si el sistema se basa en las contribuciones de los
trabajadores, resulta evidente que la crisis del mercado de trabajo, deriva en bajas de la
cobertura efectiva, aunque se mantiene el nivel de ingresos de los que pueden permanecer
en el sistema (47).
Frente a ello, se impone la necesidad de diseñar nuevos paradigmas que posibiliten un
sistema previsional apropiado para un acceso real de las personas comunes a las
prestaciones.
Así, Bertranau y Rofman propician la revisión de las bases de los sistemas previsional es, a
fin de que se adopte un criterio no contributivo con cobertura universal (no necesariamente
asistencial); para lo que resulta clave el diseño de políticas adecuadas así como un marco
que delimite las responsabilidades délos asegurados, del Estado y de los administradores del
sistema, si son diferentes al gobierno. Esta implementación de un sistema previsional de
base universal y fiscalmente sostenible, constituye un desafío fundamental páralos países
latinoamericanos (48).
El pasaje de un esquema público de reparto a uno privado de capitalización conlleva
altos costos de transición, que suponen el reconocimiento de derechos adquiridos al
amparo del sistema público. Las generaciones de transición son quienes, usualmente,
soportan una doble carga: contribuir a sus propios planes de retiro y, además,
cooperar al pago de los beneficios vigentes.
VI. LA REFORMA ESTRUCTURAL DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
LATINOAMERICANO
En América Latina, el "modelo bismarckiano", entendido como un esquema de seguro
financiado principalmente mediante contribuciones de los trabajadores asalariados, se
impuso en las primeras décadas del siglo XX; extendiéndose gradualmente su protección,
desde los empleados públicos hacia otros estamentos laborales (49).
Sin embargo, estos sistemas adolecían de severas deficiencias, puesto que, a la par de un
débil vínculo contribución—beneficio—, existían generosas condiciones para acceder alas
prestaciones (por ejemplo la posibilidad de retirarse voluntariamente a edades tempranas);
sumado a ello había una dispersión normativa y administrativa que provocaba situaciones
de inequidad.
Junto a la creciente informalidad de los vínculos laborales, la falta de pago de las
contribuciones (aún desde el propio Estado), el manejo arbitrario de los fondos; el
incumplimiento de las obligaciones para con los beneficiarios, que endeudaba a los entes
administradores y obligaba a litigar; se presentaba una injusta paradoja, puesto que,
mientras los grupos más vulnerables de la población se encontraban desprotegidos, se
establecían regímenes de privilegio, en beneficio de unos pocos, con requisitos poco
estrictos para acceder a los beneficios, en cuanto a la edad y años de servicios.
En este contexto debe considerarse la crisis económica que afectó a los países de la región,
especialmente en la década de los ochenta; donde prevalecen largos períodos de inflación y
estancamiento, déficit fiscal del Estado que obstaculiza la disposición de sus fondos para
disponer políticas de protección social, el desempleo así como un creciente aumento de la
pobreza.
Esta crisis de los sistemas de seguridad social, en un marco de políticas de ajuste, obligó a
revisar sus alcances y financiamiento; constituyendo una pieza fundamental en este proceso
de cambio estructural las propuestas de los organismos crediticios (50).
Goldin (51) reseña el papel de lo público y lo privado en la reconstrucción de los sistemas
previsionales, y en la combinación de esos componentes distingue dos modelos con una
lógica prevalente: 1) un componente netamente público que puede brindar rentas de
sustitución de ingresos suficientes, que deje para los sistemas privados un papel
suplementario que supere el nivel de suficiencia garantizado por aquél; y 2) el sistema
público tendrá naturaleza meramente asistencial para proveer prestaciones mínimas de
supervivencia para ciudadanos en situación de necesidad, mientras que el componente
privado asegura rentas de sustitución que garanticen, razonablemente, la conservación del
nivel de vida de vida de actividad.
El primer paradigma parece corresponderse con el modelo propuesto por la OIT y la AISS
(Asociación Internacional de la Seguridad Social), que se basa en un primer pilar (52)
público, básico y universal (prestaciones mínimas), financiado por impuestos y
administrado por el Estado; un segundo pilar público de reparto o capitalización (53),
obligatorio, y sujeto al principio de solidaridad que garantiza prestaciones definidas (54), y
un tercer pilar, voluntario, individual y privado, librado a la iniciativa voluntaria de los
interesados.
En cambio, el paradigma propuesto por el Banco Mundial parece expresar el segundo
modelo: un primer pilar público financiado con impuestos, de naturaleza asistencial y
gerenciado por el Estado; un segundo pilar privado, obligatorio y de capitalización
individual, basado en contribuciones definidas y que otorga prestaciones no definidas; y un
tercer pilar, voluntario, que ofrece prestaciones suplementarias para incrementar el ingreso
de pasividad.
Si se comparan las propuestas de la OIT y el Banco Mundial, el diseño del primero y tercer
pilar es similar en ambos casos; por ello es difícil que alguien pueda oponerse a algún tipo
de pensión mínima garantizada o a ahorros voluntarios. Sin embargo, lo controvertido se
halla en el segundo pilar, puesto que, de acuerdo alo propiciado por la nueva ortodoxia
previsional, los fondos privados de pensiones constituyen una estrategia de riesgo para los
futuros beneficiarios, debido al riesgo de la inversión. Así, en muchos países (piénsese en
Argentina y la grave crisis económica que atraviesa), las altas tasas de inflación constituyen
una amenaza para los capitales acumulados en las cuentas de capitalización; riesgo que
ningún esquema privado de fondos de pensiones puede asegurar (55).
Cabe tener presente que el pasaje de un esquema público de reparto a uno privado de
capitalización (56) conlleva altos costos de transición, que suponen el reconocimiento de
derechos adquiridos al amparo del sistema público. Las generaciones de transición son
quienes, usualmente, soportan una doble carga: contribuir a sus propios planes de retiro y,
además, cooperar al pago de los beneficios vigentes.
Sin embargo, vale la pena considerar la reflexión de Moles (57), quien entiende que la
discusión sobre los enfoques públicos y privados de la reforma debe ser reemplazada por la
investigación y el análisis sistemático de los problemas, considerando que las experiencias
pasadas no son determinantes para definir orientaciones futuras. Por ello, muchas de las
falencias que se presentan poco tienen que ver con el hecho de que se trate de sistemas
públicos o privados; antes bien, dependen de la calidad de la gestión, de la eficiencia de los
métodos de recaudación, del pago puntual de las prestaciones y también de "una política de
humanización al servicio de los usuarios".
En América Latina, a partir del modelo chileno de 1981, se implantaron reformas en los
distintos sistemas previsionales, introduciendo un modelo de capitalización individual con
administración de fondos por parte de sociedades mercantiles con fines de lucro, que
operan como administradoras de los fondos de pensiones.
Mesa Lago categoriza las reformas estructurales latinoamericanas, distinguiendo: 1)
modelos sustitutivos, que dejaron de lado totalmente el anterior sistema, sustituyéndolo
por la capitalización individual: Chile (1981), México (1995, aquí el sistema es múltiple),
Bolivia(1996) y El Salvador (1996); 2) modelos mixtos, en los que coexiste el sistema de
reparto (gestión estatal) con el de capitalización individual (gestión privada): Argentina
(1994) y Uruguay (1995); y modelos paralelos, en los que se establece un sistema de
capitalización individual como alternativa al sistema público, sin que se cierre a este último:
Perú (1992) y Colombia (1993).
Castro Gutiérrez (58) señala que cuatro características de las medidas obligatorias en
materia de jubilaciones y pensiones, han sido cuestionadas y examinadas: a) tipo de
régimen: prestación definida o cotización definida; b) Sistema de financiación por reparto o
por capitalización; c) Administración pública o privada y d) Participación obligatoria o
facultativa. La confusión, a su criterio se agrava cuando se pretende que sola una u otra
pueda ser aplicada; proponiéndose cinco metas a tener en cuenta por los reformadores: l)
Aceptabilidad social del sistema; 2) Su sostenibilidad financiera; 3) Su factibilidad política;
4) Su coherencia con las realidades económicas nacionales y con las del mercado de trabajo
y 5) Una gestión y administración dirigidas esencialmente en beneficio de los usuarios.
En Argentina (59), la reforma que rige a partir del año 1994, significó un cambio visceral
respecto de la normativa anterior puesto que introdujo la gestión privada de la previsión
social mediante las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones; expandiéndose
este criterio hacia la cobertura de las enfermedades y accidentes de trabajo, a través de otros
entes de carácter privados denominados Administradoras de Riesgos de Trabajo.
Siguiendo a Rofman y Grushka (60), ellos explican que el nuevo sistema apuntó a
diferenciarlos aspectos distributivos de los de sustitución de ingresos, a través de dos
pilares independientes.
En un primer pilar, aquellos trabajadores que cumplan con los requisitos de contribuciones
y de edad, pueden acceder a la Prestación Básica Universal, que es un monto mínimo
uniforme.
En el segundo pilar del nuevo sistema se presenta un funcionamiento más complejo, con
un efecto distributivo neto sujeto a las opciones de los trabajadores. En efecto, los afiliados
pueden realizar aportes en uno de dos esquemas posibles: 1) Pueden participar de
un esquema de beneficio definido, que otorga la llamada Prestación Adicional por
Permanencia (PAP), cuyo valor es equivalente a un 0,85% del promedio de los salarios de
los últimos diez años, por cada año con aportes al sistema. 2) Pueden afiliarse a una
Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, de gestión privada, donde sus
aportes personales, netos de comisiones, se acumularán en una cuenta individual; y el
beneficio a otorgar. Jubilación Ordinaria (JO), dependerá, precisamente, de las
contribuciones acumuladas, de su rentabilidad y "de la situación puntual del mercado de
rentas vitalicias en el momento del retiro".
Resulta indiferente la opción efectuada en el segundo pilar (que tiene, por el momento,
carácter irrevocable para aquéllos que eligieron el sistema de capitalización), puesto que
todos los trabajadores tienen derecho a recibir una Prestación Compensatoria (PC), si
realizaron aportes al sistema con anterioridad a la reforma. El valor de la PC, es equivalente
al 1,5% del promedio de los salarios de los últimos diez años, por cada año de aportes al
viejo sistema.
Quien cesa en la actividad con posterioridad al mes de julio de 1994, recibe un beneficio
que se compone de una Prestación Básica Universal, y, según corresponda, la Prestación
Compensatoria, la Prestación Adicional por Permanencia y/o la Jubilación Ordinaria (61).
El Estado cumple funciones de regulación, supervisión y, en cierta forma, de garantía
respecto de ambos sistemas; mediante los organismos pertinentes.
No obstante ello, debe destacarse que las concepciones economicistas que imperaron en la
reforma han traído algunas consecuencias desfavorables; que pueden conducir a situaciones
de inequidad y de exclusión de los grupos sociales más vulnerables.
De allí que corresponde que el legislador, en consonancia con los principios que informan
este derecho tuitivo y universal, cuyo otorgamiento está garantizado constitucionalmente;
corrija la normativa para que su contenido no sea vacío, sino adecuado a la realidad.
Por las apreciaciones que anteceden, que en modo alguno agotan el tema, ni pretenden ser
absolutas, ni claro está resultan excluyentes, intentamos poner de relieve lo escabroso y
difícil que puede significar para un trabajador reivindicar, en un momento dado, y en
especial en épocas de crisis, su situación jurídico laboral en procura y salvaguarda de sus
legítimos derechos.
Se advierte en lo cotidiano, que sin perjuicio de las herramientas que otorga el derecho para
permitir conjurar la superioridad del poder negocial del empleador en procura de una
ecuación más equitativa en todo contrato de trabajo, que esta posibilidad de hacer valer
plenamente su autonomía de la voluntad, de hecho, en un sin número de oportunidades,
constituyen meros reconocimientos pero que al momento de su efectivización, se tornan
absolutamente estériles,
En la tesis esbozada, procuramos poner de manifiesto que la elección del método de
protección, dependerá sin duda de la política laboral que impere, entendida ésta, como
técnica de regulación de las relaciones individuales que se desee adoptar en un régimen
jurídico, para lo que no será un elemento de menor trascendencia a considerar, las distintas
situaciones y/o condicionantes socioeconómicos que puedan imperar en un momento
dado.
Podría afirmarse con un criterio simplista, absolutamente pragmático y economicista, que
lo medular en una política hacia una mayor o menor estabilidad en el empleo de los
trabajadores, pasaría por ser una cuestión meramente cuantitativa para la protección del
dependiente. Pero en una verdadera política de empleo, valores personales y sociales
mucho más profundos son los que deben ser preservados y por los que debe velarse, para
permitir no sólo el desarrollo del individuo, sino en definitiva de la comunidad toda.
No hay bienestar sin trabajo, progreso sin producción, y protección de la clase trabajadora
sin una voluntad política y legislativa que tutele con decisión, imaginación y firmeza al
principal e indiscutible propulsor que posee una comunidad hacia el denominado estado de
bienestar. Es indudable, que todos los interlocutores sociales, desde su rol específico deben
asumir con profesionalidad y respeto sus responsabilidades puntuales, tarea ésta que
generará un mayor desafío, si lo que se desea superar es una crisis económica que se
presenta como duradera y prolongada en el tiempo.
Además, si se tomara verdadera conciencia de tal necesidad, se podría alcanzar no sólo la
tan mentada dignidad del dependiente, que por sobre todo es persona, sino que la
proyección de trabajadores contenidos —en lo profesional, en lo material, en lo
económico, y por ende en lo emocional— han de permitirla existencia de una comunidad
que pueda proyectar con esperanza, un mejor futuro para sí y claro está, con posibilidades
ciertas y mucho más halagüeñas para las generaciones venideras.

(*) Parte de los conceptos aquí desarrollados pertenecen al trabajo de investigación de la autora, "Hogares a
cargo de madres solas: la incidencia normativa y el acceso a la justicia en el ámbito de la seguridad social", que
integra el proyecto "Hogares a cargo de madres solas (hogares monoparentales)". Programación Científica
2001- 2002 -2003, UBACYT, dirigido por la profesora doctora Cecilia Grosman.
(1) Conf. "Los principios de la seguridad social", p. 105, Bs. As, Ed, Depalma, 1972.
(2) Conf. ALONSO OLEA, Manuel y TORTUERO PLAZA, "Instituciones de Seguridad Social", p. 18 y
sigtes., Madrid, 1990.
(3) Conf. RUPRECHT, Alfredo, "Derecho de la Seguridad Social", p. 19, Bs. As., Zavalía, 1995.
(4) Conf. ob. cit., p. 107.
(5) DE FERRARI encuentra en esta declaración la esencia misma de la seguridad social.
(6) Conf. "La trayectoria de los seguros sociales desde el derecho del trabajo hacia el derecho social", pub. en
lySS, IV-673.
(7) BEN - ISRAEL, Ruth, "La seguridad social en el año 2000: Posibilidades y problemas (incluida la
armonización en el plano internacional)", pub, en revista "Derecho Laboral", p. 635 y sigtes., Montevideo, I.
XXX-VIL N" 176, ocl.-dic. 1994.
(8) También denominado "Welfare State" (Estado de Bienestar anglosajón); Wohlfahrtsstaat o también
Sozialstaat (Estado de Bienestar alemán o Estado Socialista); État Providence (Estado Providente francés).
(9) Conf. PAUTASSI. Laura, "Legislación previsional y equidad de género en América Latina", p. 17,
Proyecto CEPAL/Gobierno de los Países Bajos, Serie Mujer y Desarrollo. Nº 42, Santiago de Chile. 2002.
(10) Conf. ob. cit. p. 18.
(11) Conf. BERTRANAU, Fabio y ROFMAN. Rafael, "La provisión de seguridad social en un contexto de
cambios: experiencia y desafíos en América Latina". N" 55, p. 84, Revista Internacional de la Seguridad Social.
AISS, enero-marzo 2002.
(12) Conf. "Política Social", p. 180, Ediar, Bs. As., 1982.
(13) Conf. OIT, "Seguridad Social - Guía de Educación obrera", p. 6, Ginebra, 1995.
(14) Conf. "Alternativas del cambio de la seguridad social en los países en desarrollo", p. 19, pub. en MTySS,
Revista de Trabajo y Seguridad Social, año 3, N° 9, enero-marzo 1996.
(15) Conf. "Derecho de la seguridad social", p. 25 y sigtes., Ediar, Bs. As., 1966.
(16) Conf. "Seguridad social y servicios sociales para las familias". Documentación de la Seguridad Social
americana, p. 96, Serie Actas N° 12, Bs. As., 1991.
(17) Conf. ALONSO OLEA - TORTUERO PLAZA, p. 31, ob. cit. DERECHO DELTRABAIO—2004-A.
(18) Conf. DE FERRARI, p. 94, ob. cit..
(19) Cabe recordar que la OIT, en 1952, en la Convención N" 102 para la Seguridad Social (también llamada
"norma mínima" o "estándares mínimos") ya establecía que la seguridad social cubriría las contin-gencias
básicas allí establecidas; cuidados de la salud, incapacidad laboral por enfermedad, discapacidad adquirida por
el trabajo, desempleo, maternidad, manutención de los hijos, invalidez, edad avanzada y muerte del sostén del
hogar.
(20) Conf. ALMANSA PASTOR, José M„ "Derecho de la seguridad social", vol. I, p. 251, Madrid, 1981.
(21) Conf. "Una aproximación a la seguridad social y su actual problemática", pub. en TySS, 1999-1032. Allí el
autor revela dos aspectos a tener en cuenta: uno valorativo, en cuanto a que las personas aspiran a recibir
amparo respecto del evento de que se trate y existe una conciencia social que debería otorgarse dicha tutela; el
otro tiene que ver con la factibilidad, ya que sin la posibilidad real de proveer de prestaciones a quienes
padecen las consecuencias de las contingencias sociales, tampoco se alcanza la protección requerida.
(22) Conf. OIT, Conferencia Internacional del Trabajo, 80° Reunión, 1993, "El seguro social y la protección
social". Memoria del Director General, Ginebra, p. 52.
(23) Conf "La Seguridad Social" en Actas del I Congreso Iberoamericano de Seguridad Social (Madrid-
Barcelona), 1.1, p. 354, citado por ETALA. Juan J., ob. cit., p. 97.
(24) Conf. ob. cit., p. 42.
(25) Conf. "Manual de economía de la seguridad social en América Latina", Montevideo, CLAEH, 1998;
citado por PAUTASSI, L, ob. cit.. p. 20.
(26) Conf. ETALA, Juan J., ob. cit., p. 50. DERECHO DELTRABAJO—2004-A
(27) En este sentido CHIRINOS señala que este principio consagra la propia responsabilidad, por lo que la
función del Estado debe ser ejercida una vez agotados los esfuerzos de cada persona, desde su
responsabilidad individual, para atender sus necesidades. La responsabilidad del particular se patentiza a
través de los sistemas contributivos o impositivos (conf. "La seguridad social y la Argentina", p. 56 y sigtes.,
Ed. Ad-Hoc, Bs. As., 1991.
(28) Para LAROQUE, "uno de los caracteres esenciales, tal vez el más esencial de todo plan de la seguridad
social, es su unidad, la formación de una sola estructura que contenga todas las medidas y todos los beneficios
destinados a ofrecer a cuantos viven de su trabajo la seguridad que reclaman, reunida en un todo armonioso y
coherente, instituciones y reglas que, por la evolución misma de las circunstancias, presentan más bien un
carácter contradictorio y disperso" (conf. "Del seguro social a los seguros sociales", pub. en Rev.
Internacional del Trabajo, Ginebra, t. XXXVII, p. 676; citado por RUPRECHT, Alfredo, "Derecho de la
seguridad social", p. 73, Bs. As., Zavalía, 1995).
(29) Conf. ob. cit., p. 80 y sigtes.
(30) Conf. "Manual de derecho de la seguridad social", p. 33, Bs. As., 1989.
(31) El art, 14 bis de la Constitución Nacional dispone en lo pertinente: "El Estado otorgará los beneficios de
la seguridad social que tendrá el carácter de integral e irrenunciable. En especial la ley establecerá: el seguro
social obligatorio que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y
económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir
superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del
bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna".
(32) Conf. "Principios constitucionales del derecho del trabajo (individual y colectivo) y de la seguridad social
en el art. 14 bis", pub, en TySS, 1981-481 y sigtes.
(33) Conf. ob. cit., p. 44.
(34) Conf. BIDART CAMPOS, ob. cit., p. 532.
(35) Conf. ob. cit., p. 532 y sigtes.
(36) Conf. "La planificación de la seguridad social en el marco de una política social integral", pub. en
"Estudios de la seguridad social. Artículos del doctor Ricardo R. Moles", p, 13, publicados por la Oficina
Regional para las Américas en homenaje a su memoria, N° 89, Año 2001.
(37) El art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, en lo pertinente dispone que: "...La Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la
Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanas o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y
deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos...".
(38) Conf. DEJARDIN. Jerome, "El perfil de la seguridad social en el siglo XXI", pub. en "Estudios de la
seguridad social", N° 90, p. 23, AISS, Año 2002.
(39) Conf. VERSTRAETEN, Johan, "Discurso del presidente de la AISS en la 27º Asamblea General",
(Estocolmo, 2001), pub. en "Estudios de la seguridad social", N° 90, p. 69, AISS, Año 2002.
(40) Este autor destaca que la seguridad social es una institución estrechamente vinculada a las variacio-nes
económicas y sociales, y, para su efectividad, como factor de bienestar, no sólo depende de la adecuación de
las soluciones técnicas a los objetivos fijados, sino de la definición de una política en la materia, así como de
una instrumentación eficiente de las estructuras administrativas que mueven la operativa del sistema. Este
debe funcionar en un plano de autonomía, pero bajo una coordinación racional ajustada a los principios de
una política nacional de seguridad social (conf. "Aspectos administrativos de la seguridad social. Política,
problemas, necesidades y previsiones", pub. en ob. cit., p. 20).
(41) Conf. SCHERMAN, Karl G., "Las instituciones y la reforma de la seguridad social, ¿un nuevo consenso
para la reforma de la seguridad social?", N" 90, p. 47, pub. en Estudios de la Seguridad Social, año 2002.
(42) Conf. "La seguridad social en el próximo siglo: influencia demográfica y mundialización", pub. en
Estudios de la Segundad Social, N° 90, p. 149.
(43) DAYKIN subraya que el fenómeno del "baby boom" —denominación con la que se conoce al conjunto
de personas nacidas durante el período comprendido entre finales de la segunda guerra mundial y mediados
de la década de 1960, que en los próximos 30 años estarán gozando de algún beneficio jubilatorio—
exacerbará la inexorable desmejora de las tasas de dependencia en la vejez, que puede producirse como
consecuencia de la baja fecundidad y la mayor expectativa de vida. Sin embargo, entiende que el
envejecimiento de la población es un factor genérico en muchos países, pero que concurre con otras causales
para conformar la crisis de la seguridad social (conf. "Reforma de las pensiones y opciones de
financiamiento", p. 34, pub. en Estudios de la Seguridad Social, AISS, año 2001.
(44) Estos mismos autores precisan que cuanto más elevado es el nivel de desempleo, mayor es la carga de los
gastos; reduciéndose el ingreso destinado a la financiación de la seguridad social. Así, en la medida que la
mundialización repercute en los niveles de empleo a escala nacional y a las diferencias en los salarios, se
dificulta la adaptación de los regímenes de seguridad social a los nuevos cambios que presenta la sociedad.
(45) Conf. ob. cit., p. 73. DERECHO DELTRABAJO—2004-A
(46) Conf. OIT, "Informe sobre el trabajo en el mundo 2000", Ginebra, Oficina Internacional del trabajo, cit.
por BERTRANOU, E y ROFMAN, R., ob. cit., p. 78.
(47) Conf. BERTRANAU, B y ROFMAN, B., ob. cit., p. 86.
(48) Conf., ob. cit., p. 88.
(49) MESA LAGO distingue a la Argentina, Chile, Uruguay. Cuba y Brasil como países pioneros en
introducir un sistema de seguridad y que han alcanzado mayor desarrollo; los países intermedios, donde los
primeros programas de previsión fueron introducidos posteriormente y que presentan una relativa
uniformidad como Perú, Bolivia, México y Colombia y los países de aparición tardía, que cuentan con
sistemas relativamente unificados, que son algunos países de América Central y del Caribe (conf. "La reforma
estructural de pensiones en América Latina; tipología, comprobación de presupuestos y enseñanzas", en;
"Pensiones en América Latina: dos décadas de reforma", por BONILLA GARCÍA, Alejandro y CONTÉ
GRAND, Alfredo H. (compiladores). OIT, Lima, Perú, 1998, p. 77 y sigtes.
(50) LO VUOLO designa estos lineamientos como la "Nueva Ortodoxia Previsional", que es pergeñada por
tos distintos organismos de asistencia crediticia. En su opinión, en el caso del informe del Banco Mundial del
año 1994 "Envejecimiento sin crisis. Políticas para la protección de los ancianos y promoción del
crecimiento", se presenta una especie de manual de análisis y reforma de los sistemas de seguridad social, que
sirve como manual de las "condiciones" exigidas para acceder a los créditos de la institución (conf,, para
profundizar el tema, "Reformas previsionales en América Latina: una visión crítica en base al caso argentino"
pub. en "Economía e sociedade", Revista do Instituto de Economía da UNICAMP, vol. 6, Campiñas, junio
de 1997; cit. por BIRGIN-PAUTASSI, ob. cit., p. 29).
(51) Este autor también puntualiza que, en las condiciones económico - sociales en que se desenvolvían los
países latinoamericanos, la reforma se configuraría antes como una estrategia del ajuste estructural, que como
una manifestación de la política social. De allí que las consideraciones de mercado (desarrollo del sector
privado, fortalecimiento del ahorro nacional, formación de mercados de capitales), prevalecieran por sobre
sus implicaciones sociales (cobertura de las contingencias); recayendo sobre los técnicos de la economía (antes
que los especialistas de la seguridad social) la responsabilidad de diseñar la reforma (conf. "Pensiones de
retiro: esquemas nacionales, seguro social y fondos privados", pub. DT, 2001-A, 1).
(52) Cuando se habla de sistemas de pensiones (téngase en cuenta que usualmente, en la mayoría de los países
este término designa a los beneficios en general; comprendiendo lo que nosotros llamamos "jubilaciones" y
"pensiones derivadas del fallecimiento del afiliado"), se utiliza el concepto de "tres pilares" para considerar a
los sistemas previsionales como pilares múltiples donde el primer pilar garantiza ingresos
mínimos, el segundo es obligatorio y otorga prestaciones en relación con las ganancias y el tercero es volun-
tario y otorga beneficios complementarios. Cabe remarcar que los sistemas de pilares no son fijos, pudiendo
efectuarse diversas combinaciones entre las duplas privado-público y voluntario obligatorio; de allí que los
sistemas capitalizados puedan ser gestionados por el sector público (conf. SCHERMAN, K., ob. cit., ps.
59/60).
(53) En los sistemas de seguridad social bajo la modalidad de reparto (pay as you go), el Estado actúa como
redistribuidor de los recursos que se logran reunir entre la población beneficiaría; dependiendo la calidad y
cantidad de las prestaciones, del crecimiento sostenido de los recursos, de la eficiencia del sistema y de los
cambios en las necesidades de la población beneficiaría (conf. SCHULTHESS, Walter; DEMARCO,
Gustavo, "El desafío del siglo XXI: innovar y adaptar los sistemas de seguridad social a los cambios
económicos, sociales y demográficos de las Américas". Revista Previsión Social, Anses, N" 14, abril-junio
1994, p. 3). Su financiamiento se basa en el principio de solidaridad. Los regímenes de capitalización de
aportes, que prevalecen en los esquemas de naturaleza privada, se corresponden con sistemas de ahorro
capitalizados individualmente.
MÜLLER señala que, en tanto el esquema público de reparto implica que los desembolsos corrientes en
concepto de beneficios se pagan con los ingresos corrientes de las contribuciones al sistema previsional,
donde se apela a la solidaridad entre generaciones (los activos contribuyen con sus aportes a financiar las
prestaciones de los pasivos); en los esquemas privados de capitalización individual, el asegurado acumula a lo
largo de su vida laboral un fondo o cuenta de ahorro, el cual se convierte en una renta al momento de su
retiro (conf. "La economía política de las reformas previsionales en Europa Centro-Oriental", MINO y
DAVILA-CIEPP, Bs. As.. 2002. p. 28).
(54) Se presenta, usualmente, una relación entre los sistemas de reparto y el otorgamiento de beneficios
definidos, que garantizan, a través de una fórmula preestablecida, cierta certidumbre respecto del monto a
percibir, pudiendo mantener el nivel de ingresos de actividad.
En los sistemas de capitalización, mediante contribuciones definidas, se otorgan beneficios indefinidos;
liquidándose las prestaciones de acuerdo a las contribuciones acumuladas, más los retornos de inversiones a
lo largo del tiempo. En este caso, la certidumbre se le asegura a los contribuyentes (a diferencia del sistema de
reparto) pero no a los beneficiarios, ya que no se puede asegurar el nivel de vida de actividad puesto que todo
depende de la capacidad de ahorro del afiliado al sistema y de la evolución de sus inversiones.
(55) Conf. MÜLLER, K., ob. cit., ps. 59/60.
(56) En una reciente entrevista, al referirse a las diferencias básicas entre los sistemas públicos y priva-dos de
previsión social, Dominique Plihon, economista y miembro de ATTAC Francia, explicaba que, desde el
punto de vista cultural, el sistema de capitalización es individualista, porque los ingresos futuros de cada
aportante dependen de sus ingresos actuales. Et sistema de reparto, por el contrario, busca una solidaridad
doble: una es la solidaridad intergeneracional, entre los jóvenes que hoy trabajan y que aportan; que son los
que pagan las jubilaciones de los mayores, que ya están jubilados. La segunda solidaridad, es entre ricos y
pobres, o entre los más ricos y los menos ricos; ya que se hace una redistribución desde ese punto de vista, se
toma una parte de los recursos aportados por los más ricos, para mejorar las jubilaciones de los menos ricos.
A su criterio, el sistema de capitalización crea desigualdades y "los franceses deseamos mantener el sistema de
reparto porque forma parte de nuestro contrato social".
(57) Conf. "Reforma y futuro de la seguridad social", pub. en "Estudios .,.", ob. cit,, p. 13.
(58) Conf. "La evolución de las reformas en la seguridad social", pub. en "Estudios de la seguridad social.
Cuestiones actuales de la seguridad social en América Latina", p. 19, N° 88, año 2001.
(59) GOLDIN indica que en nuestro país, hubo una fuerte resistencia inicial a la reforma, por parte de los
sindicatos y de la oposición parlamentaria; sin embargo los sindicatos terminaron aceptando el proceso de
reformas una vez que el gobierno los habilitó para formar administradoras de fondos de pensión o participar
en ellas. A su criterio, la intervención del parlamento no fue irrelevante ya que el sistema privado terminó
incluyendo un componente público (de allí el carácter "mixto" del esquema), de reparto y solidario, que es el
mínimo a que tiene derecho toda persona que percibe una prestación previsional: la prestación básica
universal (PBU). También se estableció una administradora de fondos de pensión de carácter público,
perteneciente al Banco de la Nación Argentina, que competiría con las administradoras privadas (conf.
GOLDIN, ob. cit., p. 17).
60) Conf, "Protección Social, jubilaciones, pensiones y género en Argentina", en "Protección social,
pensiones y género", BERTRANOU, Fabio y ARENAS DE MESA, Alberto (Editores), CIT, p. 31, Chile,
2003.
(61) Es el sistema publico quien debe atender, (sirviéndose de las contribuciones patronales de todos los
afiliados, de los impuestos de afectación y de las partidas presupuestarias adicionales), el pago de: a) los
beneficios acordados conforme el antiguo régimen; b) la Prestación Básica Universal y c) la Prestación
Compensatoria; todos ellos, que se acuerdan a los beneficiarios comprendidos en ambos sistemas.