Sentencia C-452/16

TIPIFICACION COMO FALTA DISCIPLINARIA GRAVE DE

LOS INTEGRANTES DE LA POLICIA NACIONAL, EL
PROFERIR EN PUBLICO EXPRESIONES INJURIOSAS O
CALUMNIOSAS CONTRA INSTITUCION, SERVIDOR
PUBLICO O PARTICULAR-Constituye una restricción a la libertad de
expresión acorde con el deber funcional que se impone a esos servidores
públicos y la misión que les asigna el artículo 218 de la Constitución

REGIMEN DISCIPLINARIO PARA LA POLICIA NACIONAL

FRENTE A LAS FALTAS GRAVES-Exequibilidad de la expresión
“en público” al proferir expresiones injuriosas o calumniosas contra la
institución, servidor público o particular

La Sala considera que el apartado acusado es exequible. Esto debido a dos

argumentos principales: (i) la ausencia de afectación del deber funcional
como parámetro obligatorio para la antijuridicidad de las faltas
disciplinarias; y (ii) la incompatibilidad entre la sanción disciplinaria de las
opiniones expresadas en privada y la vigencia de los derechos a la libertad de
expresión e intimidad. En cuanto al primer asunto, se ha explicado en esta
sentencia que el contenido de antijuridicidad en el derecho disciplinario es la
infracción del deber funcional que el orden jurídico adscribe a los servidores
públicos. En el caso específico de la norma analizada, para la Corte es claro
que se afecta el adecuado funcionamiento de la institución policial cuando
uno de sus integrantes formula expresiones injuriosas o calumniosas contra
la institución, contra los demás servidores públicos o contra los particulares.
Esto debido a que tales imputaciones inciden desfavorablemente en la
actividad de preservación de la seguridad y la convivencia ciudadana, puesto
que deslegitimarían la acción de la Policía Nacional, al desviarla de su
función para convertir a sus miembros en protagonistas de debates y litigios
por completo ajenos a la actividad prevista por el artículo 218 C.P. En
segundo lugar, se ha señalado que las opiniones que se hagan en privado
están cobijadas tanto por la libertad de expresión como por el derecho a la
intimidad y que las mismas tendrán significación para el derecho
sancionador únicamente cuando sean realizadas en público, pues solo en esa
circunstancia existe un soporte material para la presunta afectación del
derecho a la honra y al buen nombre. Por lo tanto, es válido desde la
perspectiva constitucional que el legislador restrinja la comisión de la falta
disciplinaria a las expresiones injuriosas o calumniosas al ámbito público. Lo
contrario sería profundamente autoritario y contrario a los principios básicos
del sistema democrático, basado en el respeto del ámbito íntimo de los
individuos y en la imposibilidad de juzgarlos por sus opiniones, mucho más
cuando estas, por mantenerse reservadas, están en imposibilidad fáctica de
afectar la honra y el buen nombre.
 2

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones suficientes

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Caracterización

desde la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional de
derechos humanos

DERECHO A LA HONRA-Garantía constitucional/DERECHO A LA

HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Conexión material

DERECHO A LA HONRA-Bloque de constitucionalidad

DERECHO A LA HONRA-Protección de la intimidad y la

dignidad/DERECHO A LA HONRA-Contenido

DERECHO A LA HONRA-Protección del Estado

CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO A LA HONRA Y AL

BUEN NOMBRE-Jurisprudencia constitucional

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Predicables de las

personas jurídicas

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Núcleo esencial

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS

PERSONAS MORALES-Carácter particular/DERECHO A LA
HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS PERSONAS MORALES-
Excluye posibilidad que afectaciones sean sancionadas por la ley
penal/DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS
PERSONAS JURIDICAS-Exclusión de responsabilidad
penal/DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE DE LAS
PERSONAS JURIDICAS-Excluye que sean consideradas como
víctimas en caso de afectación sin perjuicio de la justiciabilidad del daño
a la reputación

ILICITUD SUSTANCIAL DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS-

Condición constitucional

EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-Cumplimiento de los fines

esenciales del Estado/ACTIVIDAD DE LOS SERVIDORES
PUBLICOS-Cumplimiento de los deberes específicos y principios
generales del ejercicio de la función pública

FALTA DISCIPLINARIA-Acreditación del incumplimiento de un

deber funcional del servidor público
 3

ANTIJURIDICIDAD DEL ILICITO DISCIPLINARIO-Se concentra

en la infracción del deber funcional/RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA DEL SERVIDOR PUBLICO-Demostración que la
acción u omisión afectó el ejercicio de las funciones asignadas por la
Constitución y la ley/FALTAS DISCIPLINARIAS-No tienen víctimas
consideradas sujetos particulares y concretos/ANTIJURIDICIDAD EN
EL DERECHO DISCIPLINARIO-No se predica de bienes jurídicos
sino de la actividad estatal afectada por la falta

FALTA DISCIPLINARIA-Derivan otras modalidades de

responsabilidad de índole penal o patrimonial

FALTA DISCIPLINARIA-Amplio margen de configuración legislativa

para definir las faltas disciplinarias/MARGEN DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA PARA DEFINIR LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS-Límites/FALTA DISCIPLINARIA-Vínculo entre
la conducta objeto de reproche y la afectación del deber funcional del
servidor público

CONCEPTO DE ILICITUD SUSTANCIAL DE LA FALTA

DISCIPLINARIA DE INTEGRANTES DE LA POLICIA
NACIONAL-Jurisprudencia constitucional

CONCEPTO DE ILICITUD SUSTANCIAL DE LA FALTA

DISCIPLINARIA-Concuerda con el criterio de afectación del deber
funcional

ILICITUD SUSTANCIAL-Adopción por el Código Disciplinario

Único y el régimen disciplinario de la Policía Nacional

ILICITUD SUSTANCIAL-Justificación de la falta disciplinaria

Este concepto opera no solo como una limitación constitucional del derecho
disciplinario, sino también como una exigencia prevista por el legislador
como presupuesto para la justificación de la falta disciplinaria. En ese
sentido, lo que se exige es que la conducta de la cual se predique ese juicio de
desvalor deba estar necesariamente vinculada con la afectación del deber
funcional. Así, en caso que esa relación no se acredite, se estará ante un
exceso en el ejercicio del poder disciplinario y, por la misma razón, ante la
inconstitucionalidad de la norma legal correspondiente, al mostrarse
contraria con el principio de proporcionalidad aplicable a las diferentes
manifestaciones del ius puniendi del Estado.

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Involucra la plena

autonomía para expresar las opiniones en privado sin limitación alguna
 4

LIBERTAD DE EXPRESION-Establecimiento
constitucional/LIBERTAD DE EXPRESION-Garantía para toda
persona/LIBERTAD DE EXPRESION-Alcance

LIBERTAD DE EXPRESION-Bloque de
constitucionalidad/CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS-Establece un catálogo amplio de garantías propias de la
libertad de expresión/LIBERTAD DE EXPRESION-Reconocimiento
internacional

EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESION-No puede estar

sometida a censura previa

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y

POLITICOS-Dispone la libertad de expresión/LIBERTAD DE
EXPRESION-Restricciones/LIBERTAD DE EXPRESION-Conlleva
deberes y responsabilidades para quien se expresa

LIBERTAD DE EXPRESION-Importancia para la democracia

constitucional

LIBERTAD DE EXPRESION-Vínculo con la libertad de conciencia y

la libertad de información

LIBERTAD DE EXPRESION-Jurisprudencia constitucional

LIBERTAD DE EXPRESION-Efectividad del derecho

LIBERTAD DE EXPRESION Y FUNCIONAMIENTO DEL

SISTEMA DEMOCRATICO-Vínculo

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-

Reconoce la tensión entre el derecho a la libertad de expresión y los
derechos a la honra y buen nombre/CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS-Importancia de la libertad de expresión en
una sociedad democrática

LIBERTAD DE EXPRESION-Vínculo con la dignidad

humana/PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD HUMANA-Facetas

DIGNIDAD HUMANA Y CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-

Vínculo

PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y DIMENSION

SOCIAL DEL INDIVIDUO-Nexo

LIBERTAD DE EXPRESION-Reconocimiento estatal

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LIBERTAD DE EXPRESION-Grados de protección constitucional

LIBERTAD DE EXPRESION-Necesaria para la autorrealización

personal del individuo

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Restricciones deben

cumplir con un juicio estricto de constitucionalidad

TIPOS PENALES DE INJURIA Y CALUMNIA Y SU

COMPATIBILIDAD CON EL DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESION-Jurisprudencia constitucional

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Ejercicio de la

potestad sancionatoria del Estado frente a afirmaciones que se realicen en
el ámbito privado

LIBERTAD DE EXPRESION-Limitaciones excepcionales

LIBERTAD DE EXPRESION-Afirmaciones que hace el individuo en

su ámbito privado y que no son conocidas por terceros o por la víctima
de dichas imputaciones no pueden ser objeto del derecho sancionatorio al
carecer de lesividad para los derechos a la honra y buen nombre

EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESION-Diferenciación

entre el ámbito público y privado

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION-Afectación al

imponer limitaciones cuando se trata de afirmaciones que se hacen en el
ámbito privado

DERECHO A LA INTIMIDAD-Manifestaciones realizadas en el

ámbito privado están protegidas por la libertad de expresión y por su
contenido y alcance

DERECHO A LA INTIMIDAD-Posibilidad de interferencia válida se

predicará cuando se necesite proteger un interés colectivo de especial
significación siempre que se cumpla con la reserva legal y el control
judicial

EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA-Versa

exclusivamente sobre la punición por la afectación del derecho a la honra
y al buen nombre

EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA FRENTE A

LA PROTECCION DEL DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN
NOMBRE-Validez desde la perspectiva constitucional
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IMPUTACIONES INJURIOSAS O CALUMNIOSAS

REALIZADAS EN PRIVADO-Si bien no afectan el derecho a la honra
y al buen nombre, inciden negativamente en su eficacia/DELITOS DE
INJURIA Y CALUMNIA FRENTE AL DERECHO A LA HONRA
Y AL BUEN NOMBRE-Circunstancias especiales de graduación
punitiva

LIBERTAD DE EXPRESION-Limitaciones resultan

constitucionalmente cuando afecten derechos de los demás/DERECHO
A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Vulneración depende de la
existencia de una expresión pública que circule información reservada,
falsa o que haga una imputación deshonrosa contra otro

EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA FRENTE A

EXPRESIONES REALIZADAS EN PRIVADO-Incompetencia del
Estado cuando el receptor del mensaje no coincida con la víctima de la
conducta

EJERCICIO DEL DEBER FUNCIONAL DE LOS INTEGRANTES

DE LA POLICIA NACIONAL-Afectación cuando expresiones
calumniosas o injuriosas se ejercen en el ámbito público por afectar la
honra y el buen nombre de terceros/LIBERTAD DE EXPRESION Y
DERECHO A LA INTIMIDAD-Protección constitucional de
expresiones realizadas en privado

LIBERTAD DE EXPRESION FRENTE AL DEBER FUNCIONAL

Y LA ILICITUD SUSTANCIAL-Afectación y configuración

Debe señalarse por parte de la Corte que con el fin de garantizar una
protección adecuada y suficiente de la libertad de expresión, una de las
condiciones que debe analizarse para definir la existencia de una infracción
disciplinaria es que la expresión pública de la imputación deshonrosa o
calumniosa se haga en el marco del ejercicio de la conducta oficial del
servidor público. Esto debido a que esta condición es un presupuesto fáctico
para la afectación del deber funcional y con ello para la configuración de la
ilicitud sustancial de la conducta realizada por el servidor público. Por lo
tanto, si se demuestra que la actuación no se hizo en ejercicio de dichas
funciones y, por lo mismo, se mostró ajena a la actividad policial, no podrá
válidamente predicarse la infracción disciplinaria. Esto, por supuesto, sin
perjuicio de la asunción de responsabilidad penal o patrimonial que se
predique, en condiciones de generalidad para todos los ciudadanos, y
derivada de proferir expresiones constitutivas de injuria y calumnia en
escenarios diferentes a los de la actividad oficial del servidor público.

DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Imputación

deshonrosa o calumniosa en contra de la institución policial
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La Sala advierte importante hacer una distinción importante frente a los

supuestos de hecho regulados en la norma demandada. En efecto, uno de los
supuestos que se plantea para la infracción disciplinaria es que la imputación
deshonrosa o calumniosa se haga en contra de la institución policial. Para la
Corte, no es viable concluir que una institución pública sea titular del
derecho subjetivo a la honra, razón por la cual la infracción disciplinaria se
sustenta no en la afectación de ese derecho, sino en el efecto que la expresión
deshonrosa o calumniosa tenga en el ejercicio de las funciones de la Policía
Nacional, esto es, en el de garantizar la convivencia y seguridad ciudadanas.
La Constitución prevé el deber ciudadano de respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia e integridad nacionales (Art. 95-3 C.P.). Este deber, por
supuesto, cobija en primer lugar a quienes conforman dichas instituciones, en
este caso el personal uniformado de la Policía Nacional. Sin embargo, de esta
disposición constitucional no se sigue que las instituciones estatales estén
investidas de un derecho a la honra con condición subjetiva. En contrario, lo
que protege el orden jurídico y en particular el derecho disciplinario, es
evitar que se ejecuten acciones que atenten contra el normal funcionamiento
de las instituciones. Esto ocurre, por ejemplo y para el caso que ocupa a la
Sala, cuando en razón de las expresiones públicas, deshonrosas o
calumniosas, se afecta la actividad del ente policial, al alterarse la disciplina
entre sus miembros y la adecuada gestión de las funciones constitucionales
que le son propias. Como se observa, esto es diferente a considerar que la
honra o el buen nombre sean el objeto protegido por el ilícito disciplinario.
Por ende, se configuraría una grave afectación del derecho a la libertad de
expresión cuando el fundamento de la falta disciplinaria se configure a partir,
no de la comprobación cierta sobre la ilicitud sustancial derivada de la
interferencia del deber funcional, sino únicamente con base en una presunta
violación abstracta del derecho a la honra de la institución que, como se dijo,
no resulta aceptable.

LIBERTAD DE EXPRESION Y DERECHO A LA INTIMIDAD-

Protección constitucional

Referencia: expediente D-11205

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 35 (parcial) de la Ley 1015 de
2006 “por la cual se expide el Régimen
Disciplinario para la Policía Nacional.”
 
Actor: Pablo César Gómez Garnica
 8

Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución, el ciudadano Pablo César Gómez Garnica solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad parcial del artículo 35 (parcial) de la Ley 1015 de
2006 “por la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía
Nacional.”

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el

Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma acusada, subrayándose el aparte

demandado.

Artículo 35. Faltas graves. Son faltas graves:

(…)

3. Proferir en público expresiones injuriosas o calumniosas contra la

Institución, servidor público o particular.
(…).

III. LA DEMANDA

El demandante considera que restringir la comisión de una falta disciplinaria

grave a aquellas expresiones injuriosas o calumniosas expresadas en público,
excluyéndose aquellas que son realizadas en privado, vulnera el artículo 21 de
la Constitución, así como el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el artículo 11 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, todas ellas relativas al derecho a la honra.

El ciudadano Gómez Garnica considera que la protección adecuada del

derecho a la honra de las personas requiere que la conducta sea sancionada, en
el caso analizado a través del derecho disciplinario, sin importar que el acto
 9

injurioso o calumnioso haya sido expresado en público o en privado, puesto

que en ambos casos existe afectación grave del mencionado derecho. Para
sustentar esta afirmación, expone los siguientes argumentos:

3.1. Señala que si bien el legislador tiene un amplio margen de configuración

legislativa sobre la definición de las faltas disciplinarias, en todo caso la
regulación correspondiente debe atender los principios y fines del Estado, en
especial la justicia y la igualdad. Indica que ello no sucede cuando, como
dispone la norma acusada, la protección de los derechos a la honra y al buen
nombre solo se realiza respecto de expresiones calumniosas o injuriosas
realizadas en público, excluyéndose aquellas efectuadas en privado. Esto a
pesar que las normas constitucionales que protegen los derechos a la honra y
al buen nombre no contemplan tales distinciones. Por lo tanto, no habría
ninguna razón constitucionalmente admisible, o al menos razonable, para que
la norma acusada prevea la mencionada distinción.

En términos de la demanda, la expresión acusada “va en contravía de la

Constitución, porque si el derecho fundamental a la honra se afecta por la
información errónea, opiniones manifiestamente tendenciosas respecto a la
conducta privada o sobre la persona en sí misma, no necesariamente o si y
solo si, se afecta la honra por una manifestación pública, porque el derecho
fundamental a la honra también se afecta cuando las manifestaciones se
realizan en privado.” Resalta que la Corte ha avalado la constitucionalidad de
las normas penales que sancionan la injuria y la calumnia, precisamente
porque advierte que los derechos mencionados deben ser protegidos de la
manera más amplia posible, incluida la regulación disciplinaria. Esto más aun
si se tiene en cuenta que estos derechos gozan de protección y reconocimiento,
no solo en el ámbito del derecho constitucional, sino también en el derecho
internacional de los derechos humanos.

3.2. Advierte que a pesar que otras normativas, en particular el Código

Disciplinario Único, establecen como falta disciplinaria la ejecución de actos
de injuria y calumnia contra cualquier servidor público, sin restringirla al
ámbito privado, ello no sucede en el caso de la norma acusada. Por ende, se
comprueba que no existe ninguna razón que sustente la restricción contenida
en el precepto demandado. En cambio, lo que se acreditaría sería un
tratamiento discriminatorio, en tanto los sujetos víctimas de afectaciones a su
honra y buen nombre tendrían un grado de protección mayor en un régimen y
menor en el otro, a pesar que se trata de una falta disciplinaria con análoga
naturaleza y consecuencias en términos de interferencia a dichos derechos.
Como se señaló por el demandante en el escrito de subsanación de la
demanda, “no se puede tener una realización material de un derecho, cuando
el mismo legislador restringe el campo de protección de los derechos,
permitiendo con su configuración legislativa garantizar solo un campo de
acción, no permite de ninguna manera una realización material y una
protección integral del derecho fundamental a la honra y a la dignidad
humana, el legislador al promulgar la ley que desconoció este requisito que
 10

la jurisprudencia le impuso y que debe ser tenido en cuenta para cumplir la

función legislativa”.

IV. INTERVENCIONES

Intervenciones oficiales

4.1. Ministerio de Defensa Nacional

A través de apoderada judicial, el Ministerio de Defensa Nacional solicita a la

Corte que declare la exequibilidad el precepto acusado.

Luego de hacer una extensa reseña sobre la jurisprudencia constitucional en

materia del principio de legalidad en principio disciplinario, particularmente
respecto de decisiones de la Corte que han estudiado la exequibilidad de
preceptos contenidos en la Ley de la que hace parte la expresión acusada,
concluye el Ministerio que (i) es compatible con la Constitución que se
prevean regímenes disciplinarios especiales para las fuerzas militares y de
policía; y (ii) que la constitucionalidad de las conductas que conformas tipos
disciplinarios depende de su debida concreción y de la comprobación sobre la
afectación de determinado bien jurídico considerado valioso.

Señala que estas condiciones son cumplidas para el caso analizado, puesto que
la expresión acusada lo que busca es vincular las manifestaciones injuriosas o
calumniosas con la “afectación del interés jurídico de la función pública que
el régimen disciplinario protege, reflejado en el menoscabo de los objetivos
de la actividad y la disciplina policial.” Tal afectación se deriva cuando la
expresión deshonrosa se realiza en público, lo que demuestra la exequibilidad
del apartado normativo demandado.

4.2. Policía Nacional

Mediante escrito suscrito por su Secretario General, la Policía Nacional

expresa diferentes argumentos dirigidos a sustentar la exequibilidad de la
norma acusada.

En primer lugar pone de presente que el actor hace una lectura de la norma
acusada que, al carecer de una perspectiva sistemática, deja de tener en cuenta
que otras previsiones de la misma normatividad sancionan los actos injuriosos
en contra de otros miembros de la Policía, sin que están limitados al ámbito
público. Resalta que el artículo 36-11 de la Ley 1015 de 2006 sanciona como
falta leve el “tratar a los superiores, subalternos, compañeros o al público en
forma descortés e impropia, o emplear vocabulario soez”. Asimismo, el
artículo 37 ejusdem incluye dentro de “otras faltas”, las prohibiciones del
Código Disciplinario Único, entre las cuales se encuentra la ejecución de actos
de violencia contra superiores, subalternos o compañeros de trabajo, demás
servidores públicos, así como injuriarlos o calumniarlos. Tales normas son
 11

aplicables al régimen disciplinario de la Policía Nacional, en virtud de la

cláusula de remisión al mencionado Código, contenida en los artículos 20 y 21
de la Ley 1015 de 2006.

Por ende, es claro que la intención del precepto acusado es fijar un criterio de
gradualidad en las sanciones, reservando la condición de falta grave cuando la
expresión deshonrosa se hace en el ámbito público. Criterios de esta
naturaleza hacen parte del margen de configuración legislativa en materia
disciplinaria. Adicionalmente, existe analogía entre una regulación de esta
naturaleza con la legislación penal, la cual establece circunstancias especiales
de agravación punitiva cuando los delitos de injuria y calumnia se comenten a
través del uso de medios de comunicación o en reunión pública. De la misma
manera, pone de presente cómo en la sentencia C-635 de 2014 la Corte avaló
una fórmula de mayor punición contra las conductas constitutivas de injuria y
calumnia que tuvieran dicho carácter público y, correlativamente, una sanción
menor cuando carecieran de dicho carácter

En ese orden de ideas, los servidores públicos que integran la Policía Nacional
incurren en falta disciplinaria cuando emiten expresiones deshonrosas, tanto
en público como en privado, solo que la intensidad de la sanción depende del
ámbito en que estas se realicen. Sanciones de esta naturaleza además, se
justifican desde la perspectiva constitucional al tenerse en cuenta que, como lo
ha resaltado la jurisprudencia de la Corte, los servidores públicos en ejercicio
de sus funciones tienen un protección limitada de su derecho a la libertad de
expresión.

Sin embargo, en la parte final de su intervención, la Policía Nacional requiere

a la Corte que adopte un fallo inhibitorio, al considerar que la demanda “no
tiene la magnitud de ser ni siquiera objeto de un juicio de
constitucionalidad”. Sin embargo, para sustentar este aserto hace referencia a
los argumentos, antes explicados, sobre la exequibilidad del aparte normativo
demandado.

Intervenciones académicas

4.3. Universidad de Ibagué

El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué presenta

ante la Corte escrito preparado por la profesora María Stella Peña de Méndez,
el cual defiende la exequibilidad de la norma demandada.

Para ello, reitera el argumento antes presentado, en el sentido que es

plenamente admisible que el legislador imponga un rigor mayor a la falta
disciplinaria objeto de examen, cuando la expresión deshonrosa se haga en
público, precisamente porque en ese supuesto se infringe una mayor
afectación del derecho a la honra y al buen nombre.
 12

Destaca que dicha afectación tiene lugar cuando existe incidencia sobre la
opinión que tienen terceros de la propia imagen, lo que supone que la
protección de los derechos en comento debe realizarse cuando la afectación de
los mismos se ejecuta en la esfera pública.

4.4. Universidad Nacional de Colombia

El Vicedecano Académico de la Facultad de Derecho de la Universidad

Nacional de Colombia presenta intervención en el presente proceso,
justificativa de la inexequibilidad del apartado normativo acusado.

Para justificar esta posición, la Universidad parte de advertir que con base en
la jurisprudencia constitucional y en particular las sentencias C-310 de 1997 y
C-620 de 1998, se tiene que la justificación constitucional de la consagración
legal de un régimen disciplinario especial para las fuerzas militares y de
policía es la particular índole de la labor que realizan. Por ende, resulta
inconstitucional la inclusión en dicho régimen de todos aquellos ilícitos
disciplinarios que no están vinculados con dicha naturaleza especial.

Es por esta razón que la norma es inexequible, en tanto la sanción en ella

contenida “no debió ser arropada dentro del régimen disciplinario especial
de la Policía Nacional por cuanto (…) dicha conducta al transcender la
función militar o policiva propiamente dicha y no estar relacionada
directamente con el servicio, tratándose de una conducta violatoria de los
derechos humanos, solo puede ser sancionada bajo la similar norma
sustantiva ordinaria señalada en el numeral 6 del artículo 35 de la Ley 734
de 2002, es decir, la norma general, que dicho sea de paso, no discrimina
entre una manifestación en público o en el ámbito privado.”

Adicionalmente, el interviniente coincide con la demanda en el sentido que la

previsión acusada efectivamente incorpora un déficit de protección al derecho
a la honra, pues excluye un supuesto de afectación de este derecho, en el caso
de las afirmaciones deshonrosas que se realizan en público.

4.5. Universidad Industrial de Santander

El profesor Ernesto Rueda Puyana, director del Grupo de Litigio Estratégico

de la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander, formula
ante la Corte concepto que solicita la declaratoria de constitucionalidad de la
disposición acusada.

Indica que si bien la protección del derecho a la intimidad no puede

únicamente referirse a aquellas actuaciones públicas que afectan la honra de
las personas, habida consideración del debilitamiento de los límites entre lo
público y lo privado, en todo caso la sanción disciplinaria por actuaciones en
este último ámbito es desproporcionada. Indica que sería contrario a los
 13

principios democráticos que se escrutara a los miembros de la Policía

Nacional por sus expresiones dadas en privado.

4.6. Universidad Externado de Colombia

El profesor Alberto Montaña Plata, Director del Grupo de Investigación en

Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, formula
intervención en el presente proceso, la cual concluye la exequibilidad de la
expresión acusada.

La Universidad interviniente parte de advertir que imponer sanciones

disciplinarias a los miembros de la Policía Nacional resulta justificado tanto
en la necesidad de garantizar la buena marcha de la función ejercida por
dichos servidores, como en el deber constitucional que tienen de garantizar los
derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos la honra y el buen
nombre.

Con todo, debe tenerse en cuenta que la protección de estos derechos, como lo
ha señalado la jurisprudencia constitucional, se realiza necesariamente en el
ámbito público, puesto que el buen nombre y la honra son conceptos que están
de suyo ligados al prestigio social de las personas. Así, “el ordenamiento
jurídico colombiano no consagra el aspecto privado como parte del ámbito
de protección de estos derechos. La norma que se justifica en lo público, por
eso mismo no se justifica en lo privado. De forma que la demanda está
solicitando que la Corte dé una interpretación que sobre limita el ámbito de
protección.”

Indica que la constitucionalidad de la norma también se explica ante la

necesidad de proteger derechos fundamentales correlativos, como la libertad
de expresión. De otro lado, la estructura del tipo disciplinario se vería
gravemente afectada, al punto de ser inoperante, si se incluyera dentro de la
falta las expresiones deshonrosas manifestadas en privado. Esto debido a que
se dificultaría en grado sumo probar la comisión de la conducta, en tanto no
suelen existir evidencias de actos que no desbordan el ámbito privado.
Adicionalmente, en lo que tiene que ver con la ilicitud sustancial, se encuentra
que no es posible afectar el bien jurídico de la honra con expresiones que no
han transcendido al público, sino que se mantiene en el ámbito privado, como
puede ser el familiar.

Por ende, si se llegase a sancionar disciplinariamente por las opiniones

privadas, entonces se estaría asumiendo un modelo de Estado diferente, con
una facultad de invasión de la órbita privada propia de un paradigma
totalitario, incompatible con las garantías básicas del Estado Social de
Derecho.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

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Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal

correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a
la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada. Para ello,
expone los argumentos siguientes:

5.1. La Procuraduría General parte de advertir que, en los términos del artículo
218 C.P., el legislador tiene la facultad de configuración legislativa en relación
con el régimen disciplinario de la Policía Nacional. En ese sentido, reguló la
falta objeto de análisis, pero limitó su alcance a las expresiones deshonrosas
públicas, a fin de proteger derechos fundamentales de los miembros de dicha
institución, que se verían gravemente afectados si también fueron objeto de
reproche las expresiones manifestadas en el ámbito privado, derechos que en
particular refieren a la intimidad, la libertad de expresión y la dignidad
humana.

5.2. En segundo lugar, considera que la norma no puede analizarse de forma

aislada, sino a la luz de otras disposiciones, incluso de naturaleza penal, que
también protegen el derecho a la honra y al buen nombre. En el caso
analizado, el objeto de la sanción es preservar el adecuado funcionamiento de
la actividad policial, así como la defensa de la imagen de dicha institución
ante los ciudadanos. De allí que resulte plenamente justificado que el ámbito
legal se circunscriba a aquellos escenarios públicos. Por ende, “no resulta
claro cuál sería la incidencia en el buen servicio el que se profirieran esta
clase de expresiones en el ámbito privado, ya que al invadir este terreno tan
íntimo del servidor público supone hacer de dominio público asuntos,
problemas, y situaciones que son de su interés exclusivo y del de su familia o
de la esfera privada de otras personas.”

Agrega que si bien ha sido concepto de la Procuraduría General que las

libertades de pensamiento y expresión sí pueden tener límites o restricciones,
en el caso bajo estudio lo que debe determinarse es si la conducta afecta el
deber funcional del servidor público, lo cual no acaecería ante las expresiones
otorgadas en el fuero íntimo. Además, tal disposición afectaría
desproporcionadamente los derechos de los integrantes de la institución
policial, según lo anteriormente explicado. Por lo tanto, la limitación prevista
en la norma acusada es constitucional.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la

referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la
 15

acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones contenida en una

Ley de la República.

Asunto previo. Existencia de cargo de constitucionalidad

2. A pesar que casi la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público

sostienen posiciones sustantivas acerca del cargo contenido en la demanda de
la referencia, uno de ellos considera que la Corte debe adoptar un fallo
inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda. En ese orden de ideas,
la Sala considera necesario definir si se está ante un cargo de
inconstitucionalidad que permita adoptar una decisión de fondo.

El interviniente sostiene que la demanda no ofrece los argumentos suficientes

para construir un juicio de constitucionalidad, en tanto no demuestra que las
expresiones deshonrosas realizadas en privado afecten el derecho a la honra y
al buen nombre. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia
constitucional ha considerado que una de las condiciones argumentativas de la
demanda de inconstitucionalidad es que las razones que conforman el
concepto de la violación sean suficientes. Ello significa la necesidad que las
razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación
de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de
que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”1

La Corte advierte que esta condición está debidamente cumplida en el

presente caso. A pesar de tratarse de un argumento simple, el actor indica que
el legislador está obligado a prodigar idéntico tratamiento a la sanción
disciplinaria contra las imputaciones deshonrosas realizadas por miembros de
la Policía Nacional, sin importar si las mismas fueron realizadas en público o
en privado. Esto debido a que, en su criterio, ambas afirmaciones generan una
afectación análoga a los derechos a la honra y al buen nombre, lo que obliga a
que tengan el mismo ilícito disciplinario.

Esta posición evidencia una censura cierta e identificable, que cumple con el
estándar antes señalado. Por esta razón, todos los intervinientes y el
Procurador General formularon posturas materiales a favor de la exequibilidad
o la inconstitucionalidad del precepto acusado. Asimismo, incluso el
interviniente que solicita a la Corte la adopción de un fallo inhibitorio presenta
argumentos que, en realidad, están dirigidos a fundamentar la exequibilidad de
1 Corte Constitucional, sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime).
 16

la norma acusada, lo que demuestra la idoneidad del cargo propuesto y la

subsiguiente posibilidad de adoptar una decisión de fondo.

Problema jurídico y metodología de la decisión

3. Como se indicó, el cuestionamiento planteado por el demandante consiste

en considerar que la expresión “en público”, contenida en la norma acusada,
vulnera del artículo 21 de la Constitución, así como el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 11 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, normas que prescriben el
derecho a la honra. Considera que se afecta ese derecho cuando se emite una
imputación falsa o deshonrosa en público o en privado, por lo que el legislador
no podía, desde la Constitución, circunscribir la falta disciplinaria de los
integrantes de la Policía Nacional al ámbito público.

La mayoría de los intervinientes y la Procuraduría General consideran que la

norma ese exequible, pero por razones diversas. De un lado, algunos de los
intervinientes y el Ministerio Público advierten que la constitucionalidad se
deriva del hecho que una de las condiciones para la afectación del derecho a la
honra y al buen nombre deriva de que la imputación censurada se haga
pública, resultando desproporcionado un reproche disciplinario respecto de las
expresiones que haga el servidor público, en este caso los integrantes de la
Policía Nacional, en su ámbito privado. De otro, uno de los intervinientes
considera que la norma es exequible, pero en razón a que una lectura
sistemática del precepto lleva a concluir que las expresiones deshonrosas
realizadas en el ámbito privado están igualmente sancionadas, pero en otras
regulaciones tanto de la misma Ley 1015 de 2006 como del Código
Disciplinario Único, norma supletoria para el caso de la régimen disciplinario
de los miembros de la Policía Nacional.

Adicionalmente, uno de los intervinientes sostiene que el precepto acusado es

inconstitucional, puesto que la violación del derecho a la honra es una
infracción del derecho internacional de los derechos humanos, lo que lo
excluiría la posibilidad que tales faltas pudiesen ser juzgadas por las instancias
propias de la fuerza pública.

4. De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Corte resolver el siguiente

problema jurídico: ¿se violan los derechos a la honra y al buen nombre cuando
la normatividad disciplinaria de la Policía Nacional tipifica como falta el acto
de proferir expresiones injuriosas o calumniosas contra la Institución, servidor
público o particular, restringiéndolo a aquellas manifestaciones realizadas en
público?

Para este fin, la Sala adoptara la siguiente metodología. En primer lugar, hará
una caracterización del derecho a la honra desde la jurisprudencia
constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos. Luego,
determinará la finalidad de las faltas disciplinarias y los límites
 17

constitucionales que le son imponibles a esa regulación, en particular aquellos

relativos al vínculo entre la falta disciplinaria y el incumplimiento de los
deberes funcionales del servidor público. En tercer lugar, se hará referencia a
la definición sobre el núcleo esencial de la libertad de expresión y su alcance
en el caso de las expresiones realizadas en privado. Finalmente, con base en
las reglas que se deriven de los análisis precedentes, se resolverá el problema
jurídico antes expresado.

El derecho fundamental a la honra y al buen nombre.

5. El artículo 21 C.P. dispone la garantía del derecho a la honra y delega en la

ley la forma en que el mismo sea protegido. Usualmente, este derecho tiene
una conexión material, en razón de su interdependencia, con la garantía
prevista en el inciso primero del artículo 15 C.P., precepto que estipula el
derecho de todas las personas a su intimidad personal y familiar, y a su buen
nombre, imponiéndose al Estado el deber correlativo de respetar y hacer
respetar estos derechos.

A estas previsiones debe agregarse lo previsto en el artículo 2º C.P., cuyo

inciso segundo replica la previsión propia del constitucionalismo liberal
clásico, la cual determina que las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y
bienes, creencias y demás derechos y libertades.

Una fórmula análoga de la garantía constitucional en comento está consignada

en el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
norma integrante del bloque de constitucionalidad, cuando establece que (i)
toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su
dignidad; (ii) nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su
vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni
de ataques ilegales a su honra o reputación; y (iii) toda persona tiene derecho a
la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques. De manera
similar el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
previsión que también tiene naturaleza constitucional, dispone que (i) nadie
será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia,
su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y
reputación; (ii) toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas
injerencias o esos ataques.

De conformidad con estas previsiones constitucionales y del derecho

internacional, se encuentra que el derecho a la honra está vinculado con la
protección de la intimidad y la dignidad. Su contenido se define, entonces, en
la protección de la imagen del individuo, la cual debe corresponder a la que se
deriva de sus propios actos, así como de la salvaguarda de aquella información
que, al pertenecer al fuero íntimo de las personas, no está llamada a ser
comunicada a terceros, sin con ello inferir una grave e injustificada
intervención en la autonomía y dignidad del sujeto concernido.
 18

6. Como se observa, las normas internacionales insisten en el deber estatal de

salvaguardar al individuo de injerencias indebidas en su vida privada o en
ataques a su honra, comprendida como la relación de correspondencia antes
mencionada. Existen, en ese orden de ideas, dos vertientes principales de
protección del derecho a la honra: de un lado, la protección de la propia
imagen, la cual debe cumplir con una condición de veracidad entre la
información que se predica del sujeto y sus reales condiciones, cualidades y
comportamientos. De otro lado, se protege aquella información que, al
margen de su veracidad, refiere a datos personales íntimos, los cuales no están
llamados a ser conocidos por terceros. Por ende, el objeto jurídico protegido
en este caso es la intromisión injustificada, 2 bien sea de particulares o del
mismo Estado, respecto de dicha información personal excluida de
circulación.

7. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional formula una definición similar

acerca del contenido y alcance de los derechos a la honra y al buen nombre.
Así, en la sentencia C-489/02,3 que estudió la constitucionalidad de las normas
del Código Penal que regulan la retractación como causal de extinción de la
acción penal en los casos de los delitos de injuria y calumnia, resaltó el
vínculo existente entre la honra, el buen nombre y la protección del derecho a
la intimidad.

De acuerdo con esta decisión, el derecho a la intimidad se corresponde con la

protección de interferencia a la vida personal y familiar, en los términos
anteriormente explicados y que está especialmente vinculada a “la protección
frente a la divulgación no autorizada de los asuntos que conciernen a ese
ámbito de privacidad.” En cambio, el buen nombre es comprendido como un
concepto esencialmente relacional, referido a la reputación que tiene un
individuo frente a los demás, garantía constitucional que resulta afectado
cuando se presentan “informaciones falsas o erróneas que se difundan sin
fundamento y que distorsionan el concepto público que se tiene del
individuo.”

De otro lado, la sentencia en comento afirma, con base en lo expuesto en

decisiones precedentes, que el derecho a la honra guarda identidad de
propósito con el derecho al buen nombre, aunque se distingue por su nexo con

2 A este respecto debe resaltarse que desde el derecho internacional de los derechos humanos se reconoce que
pueden existir interferencias importantes, pero en todo caso legales, respecto de la información personal, sin
que las mismas se consideren atentatorias de la honra o la dignidad de las persona. Esto sucede, por ejemplo,
en el caso del proceso penal y a condición que se hayan otorgado al individuo las garantías propias del
derecho al debido proceso. Sobre este particular, la Corte IDH plantea que “el proceso judicial no constituye,
por sí mismo, una afectación legítima del honor o de la dignidad de la persona. El proceso sirve al objetivo
de resolver una controversia, aunque ello pudiera acarrear, indirectamente molestias para quienes se hallan
sujetos al enjuiciamiento con los demás, o prácticamente inevitable que así sea de sostenerse otra cosa,
quedaría excluida de plano la solución de los litigios por la vía contenciosa. Por otra parte, la sanción
aplicada al cabo de este proceso tampoco se dirige a menoscabar esos valores de la persona, en otros
términos, no entraña o pretende el descrédito del reo, como ocurrió en el caso de una pena infamante, que
suspende precisamente esa intención.” Corte IDH, caso Cesti Hurtado c. Perú (Fondo), párr. 177 (1999)
3 Corte Constitucional, sentencia C-489/02 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
 19

la dignidad misma de la persona. Por ende, hacen parte del núcleo esencial de
este derecho (i) la garantía para el individuo de ser “tenido en cuenta por los
demás miembros de la colectividad que lo conocen y le tratan.” (ii) la
obligación estatal de proteger este derecho y, de esta forma, impedir que se
menoscabe el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y respecto
de sí mismo, al igual que garantizar la adecuada consideración y valoración de
las personas dentro de la colectividad. Por ende, el derecho a la honra tiene
una condición necesariamente externa, pues se predica de la relación entre el
sujeto y los individuos que tienen una opinión sobre él. En esto se distingue
del honor, que no es un derecho sino una convicción subjetiva o, en los
términos de la jurisprudencia analizada “la conciencia del propio valor,
independientemente de la opinión ajena”.

Finalmente, la sentencia C-489/02 establece que la consagración

constitucional de estos derechos implica la obligación estatal de prodigar la
protección que garantice su efectividad. Así, “resulta imperativo conforme a
la Constitución, que el Estado adopte los mecanismos de protección que
resulten adecuados para garantizar la efectividad de los mencionados
derechos, y ello implica la necesidad de establecer diversos medios de
protección, alternativos, concurrentes o subsidiarios, de acuerdo con la
valoración que sobre la materia se haga por el legislador.”

8. Estos mismos referentes jurisprudenciales han sido desarrollados en

decisiones más recientes de la Corte, particularmente en fallos adoptados en
sede de revisión de tutela. Ejemplo de la consolidación de esta doctrina es la
sentencia T-714/104, en la cual se analizó el caso de una persona que inició
acción de tutela contra otra, al considerar que violaba sus derechos a la honra
y al buen nombre, en razón de unas imputaciones que consideraba falsas,
puestas en la entrada principal de su lugar de trabajo.

Esta sentencia destacó, a partir de la reiteración de otros fallos sobre la

materia, como el derecho al buen nombre responde a la opinión o fama
“adquirida por un individuo en razón a la virtud y al mérito, como
consecuencia necesaria de las acciones protagonizadas por él”, lo que
reafirma el carácter relacional antes señalado. Se trata, en esa medida, de un
asunto intrínsecamente relacionado con el “merecimiento de la aceptación
social” o, lo que es lo mismo “la conducta que observe la persona en su
desempeño dentro de la sociedad.”.

Por lo tanto, la infracción al derecho al buen nombre se deriva de la difusión

de información falsa o inexacta sobre el individuo concernido, la cual “no
tiene fundamento en su propia conducta pública y que afectan su renombre e
imagen ante la sociedad.”. A su vez, para el caso del derecho a la honra, la
afectación se genera en aquellos casos en que se “expresan conceptos u
opiniones que generan un daño tangible al sujeto afectado.” Sobre este
particular la sentencia resalta que esta regla fue explicada en el fallo C-392 de
4 Corte Constitucional, sentencia T-714/10 (M.P. María Victoria Calle Correa. Unánime).
 20

2002,5 al expresarse que ““no todo concepto o expresión mortificante para el

amor propio puede ser considerada como imputación deshonrosa”, puesto
que para ser visualizadas como tales, las afirmaciones que se expresen deben
tener la virtualidad de “generar un daño en el patrimonio moral del sujeto y
su gravedad no depende en ningún caso de la impresión personal que le
pueda causar al ofendido alguna expresión proferida en su contra en el curso
de una polémica pública, como tampoco de la interpretación que éste tenga
de ella, sino del margen razonable de objetividad que lesione el núcleo
esencial del derecho”.”

9. Conforme los precedentes anotados, la Corte encuentra que la afectación de

los derechos a la honra y al buen nombre se deriva bien de la divulgación de
datos personales que están vinculados a la intimidad de las personas y, por lo
mismo, no están llamados a ser conocidos por terceros, o por la difusión de
datos falsos o inexactos que menoscaban el patrimonio moral del individuo,
conformado precisamente por la percepción que del mismo tienen los demás y
el juicio correlativo de valor que realizan sobre su propia conducta. Estas dos
facetas de los derechos en comento, como es sencillo advertir, dependen, a
menos que el receptor del mensaje sea la misma víctima, de un
comportamiento que haga pública la información íntima o la imputación
deshonrosas, pues si la misma no sale de la esfera privada de quien la emite,
no podría materializarse el daño al bien jurídico protegido por el derecho
fundamental, el cual gravita necesariamente sobre la percepción del sujeto
concernido los demás individuos. Adicionalmente, como se explicará en la
tercera sección de esta sentencia, la perspectiva contraria, esto es, aquella que
predique la vulneración del derecho a la honra y al buen nombre incluso
cuando se basa en información expresada en el ámbito eminentemente
privado, impone una restricción desproporcionada a la libertad de expresión y,
de una manera más amplia, a la cláusula general de libertad.

10. Ahora bien, habida consideración del contenido de la norma acusada, la

Corte considera importante resaltar que la jurisprudencia constitucional
concluye que los derechos a la honra y al buen nombre también son
predicables de las personas jurídicas, pero con un ámbito mucho más
restringido que el que se predica de los individuos. Esto debido a que dichos
entes pueden ver afectada su reputación o prestigio, el cual si bien no tiene la
misma naturaleza subjetiva del derecho fundamental de los individuos, sí es
un bien jurídico susceptible de ser protegido, esencialmente desde un punto de
vista patrimonial.

A este respecto, la Corte ha señalado que “el núcleo esencial del artículo 15
permite también proteger a las personas jurídicas, ante la difamación que le
produzcan expresiones ofensivas e injuriosas. Es la protección del
denominado "Good Will" en el derecho anglosajón, que es el derecho al buen
nombre de una persona jurídica y que puede ser estimado pecuniariamente.
Esta ha sido la interpretación que la doctrina constitucional contemporánea
5 Corte Constitucional, sentencia C-392 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. Unánime).
 21

le ha dado al término "buen nombre" y que fue recogida por el Tribunal

Constitucional Español en Sentencia 137 de 1.985, en el caso Derivados de
Hojalata S.A. (…) La Constitución reconoce y garantiza la honra de "todas"
las personas, sin excepción alguna. El artículo 13 de la Constitución
consagra expresamente el derecho a la igualdad ante la ley, vedando
cualquier discriminación. La dignidad de la persona es el soporte y
fundamento de dicha igualdad”6

Este carácter particular del derecho a la honra y al buen nombre de las

personas morales, hace que se excluya la posibilidad que sus afectaciones sean
sancionadas a través de la ley penal. A este respecto, la jurisprudencia de la
Corte ha concluido que en la medida en que las personas jurídicas no pueden
ser declaradas penalmente responsables, esto también excluye que sean
consideradas como víctimas en el caso de afectación a su honra y al buen
nombre. Esto, por supuesto, sin perjuicio de la justiciabilidad del daño a la
reputación de las personas jurídicas, la cual puede ser lograda por otros
medios diferentes a la responsabilidad penal. Así, sobre la materia se ha
establecido por la Corte que “tratándose del tipo penal de calumnia, en la
medida en que de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia las personas jurídicas no son sujetos pasivos
del mismo7 -porque no es posible imputarles la comisión de hechos punibles-,
es lo cierto que la decisión que en este sentido se adopte en la jurisdicción
penal no tiene el alcance de restringir el examen de la conducta censurada en
el exclusivo ámbito del derecho constitucional a través de la acción de tutela,
para indagar si con ella se vulnera el derecho fundamental al buen nombre de
la persona jurídica, “entendido como el derecho a la reputación, o sea, el
concepto que las demás personas tienen de uno”8. Sobre este punto cabe
precisar que las personas jurídicas no son en nuestro régimen sujetos activos
de tipos penales9, conclusión de la cual a su vez se desprende que no pueden
6 Corte Constitucional, sentencia T-412 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón. Unánime). Reiterada en la
sentencia T-094 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. Unánime).
7 “En estas condiciones, la primera conclusión que surge es que se debe descartar la imputación por
calumnia, ya que las personas jurídicas no son sujetos pasivos de ese delito, en la medida en que no se les
puede imputar a ellas la comisión de hechos punibles. Hipótesis distinta es cuando la calumnia se dirige
contra los socios, pero en ese evento corresponde a ellos como personas naturales presentar la querella.” Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 22 de febrero de 1995, Expediente 7379
Magistrado Ponente Ricardo Calvete Rangel.
8 Sentencia T-094 de 2000. Confrontar también la sentencia T-411 de 1992.
9 En relación con la proyección de la responsabilidad penal respecto de las personas jurídicas la
jurisprudencia de esta Corte ha tenido oportunidad de precisar: “La determinación de situaciones en las que la
imputación penal se proyecte sobre la persona jurídica, no encuentra en la Constitución Política barrera
infranqueable; máxime si de lo que se trata es de avanzar en términos de justicia y de mejorar los
instrumentos de defensa colectiva.” sentencia C-320 de 1998. En este mismo sentido manifestó: “En efecto,
conforme a la Carta, para que se puedan imponer sanciones penales, no basta que la ley describa el
comportamiento punible sino que además debe precisar el procedimiento y el juez competente para investigar
y sancionar esas conductas (CP arts. 28 y 29). Por ende, para que puedan sancionarse penalmente a las
personas jurídicas, no es suficiente que el Congreso defina los delitos y las penas imponibles sino que debe
existir en el ordenamiento un procedimiento aplicable. Esto no significa que la ley deba obligatoriamente
establecer un procedimiento especial completo para enjuiciar a las personas jurídicas, pues muchas de las
disposiciones del estatuto procesal ordinario, previsto para personas naturales, son perfectamente adaptables
para la investigación de las personas jurídicas. Sin embargo, el Legislador debe al menos establecer una
normas, que pueden ser poco numerosas, pero que sean suficientes para solucionar los interrogantes que
suscita la aplicación a las personas jurídicas de un procedimiento penal diseñado exclusivamente para
enjuiciar a personas naturales.” Sentencia C-843 de 1999 (Subraya fuera de texto)
 22

ser sujetos pasivos del tipo penal de calumnia, por comportar éste la
imputación de una conducta típica que no puede ser ejecutada por un sujeto
jurídico de esta naturaleza, mientras que sí pueden por principio ser sujeto
pasivo de otros tipos penales como aquellos cuyo bien jurídico protegido es el
del patrimonio económico.”10 (Negrillas originales).

Por lo tanto, la sanción penal no es predicable de afectaciones del derecho a la

honra de las personas jurídicas, entre ellas las instituciones del Estado. Esto
no obsta, como se explicará más adelante, para que se muestren válidas, desde
la perspectiva constitucional, las sanciones a comportamientos relacionados
con imputaciones calumniosas o deshonrosas que inciden en el ejercicio de las
actividades de la institución policial.

La ilicitud sustancial como condición constitucional de las faltas

disciplinarias

11. El ejercicio de la función pública debe estar enfocada al cumplimiento de

los fines esenciales del Estado, destacándose los previstos en el artículo 2º
C.P. Para cumplir con esta objetivo, la actividad de los servidores públicos
debe guiarse tanto por los deberes específicos que le imponen a cada empleo
el orden jurídico aplicable como, de una forma más amplia, los principios
generales del ejercicio de la función pública, esto es, igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 C.P.)

Es el incumplimiento de estas reglas y principios los que activan la actividad

sancionatoria propia del derecho disciplinario. Como lo ha explicado la
jurisprudencia constitucional, el presupuesto para la existencia de una falta
disciplinaria es la acreditación acerca del incumplimiento de un deber
funcional del servidor público o, en otras palabras, la presencia de una
conducta u omisión que interfiere en el ejercicio adecuado de la función
estatal ejercida por dicho servidor del Estado.

Así lo definió la Corte, entre otras, en la sentencia C-041 de 2004 11, la cual
estudió la constitucionalidad de la regla del Código Disciplinario Único que
impedía la impugnación del fallo disciplinario absolutorio por parte de la
víctima de violaciones a los derechos humanos. En esta decisión, se expuso
cómo el derecho disciplinario “comprende, por una parte, el poder
disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del
Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas
disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos y los
particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones
correspondientes. De otro lado, el derecho disciplinario, en sentido positivo,
comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder
disciplinario. || De este modo, el derecho disciplinario, entendido como
facultad estatal y como legislación positiva, está estrechamente relacionado

10 Corte
11 Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. AV Jaime Araújo Rentería)
 23

con los fines estatales, con las funciones de las autoridades públicas, con los
principios de la administración pública y, además, se rige, con las debidas
matizaciones, por los principios que regulan toda expresión del derecho
sancionador del Estado.”

12. Bajo esta misma línea argumentativa, la sentencia en comento aclara que
la antijuridicidad del ilícito disciplinario se concentra en la mencionada
infracción del deber funcional. En otras palabras, solo podrá adscribirse
responsabilidad disciplinaria al servidor público cuando se demuestre, de
manera fehaciente, que la acción u omisión afectó el ejercicio de las funciones
asignadas por la Constitución y la ley. De allí que se concluya, de manera
general, que las faltas disciplinarias no tengan víctimas, consideradas como
sujetos particulares y concretos, en tanto la antijuridicidad en el derecho
disciplinario no se predica de bienes jurídicos de los cuales estos sean
titulares, sino de la actividad estatal afectada por la falta respectiva.

En términos del fallo citado “[e]n el derecho disciplinario, el contenido de

injusticia de la falta se agota en la infracción de los deberes funcionales que
le asisten al sujeto disciplinable, es decir, en el desenvolvimiento de actos
funcionales sin estricto apego al principio de legalidad que regula sus actos.
Entonces, como la imputación disciplinaria no precisa de la vulneración de
un bien jurídico, entendida tal vulneración como causación de un daño
concreto o como la producción de un resultado materialmente antijurídico,
no es posible afirmar la concurrencia de una persona afectada con la
comisión de la falta. De allí que, en estricto sentido, en el proceso
disciplinario no exista una persona afectada con la comisión de la ilicitud
disciplinaria y que no sea posible legitimar a una persona para que
intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando unas
pretensiones específicas. Es decir, en el proceso disciplinario no hay
víctimas y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se
formula.” (Subrayas no originales).

Por supuesto, esta restricción no significa que de la conducta constitutiva de

falta disciplinaria se deriven también otras modalidades de responsabilidad, en
particular de índole penal o patrimonial, en las cuales sí se predique un daño
subjetivo susceptible de ser exigido judicialmente. Así por ejemplo, es
perfectamente viable que una conducta que sea sancionada disciplinariamente
también constituya una infracción a la ley penal y una causal de
responsabilidad civil. Por ende, será en el proceso penal y en la reclamación
patrimonial donde se harán exigibles los derechos de las víctimas. Esto con
excepción de aquellas faltas disciplinarias que en razón a su especial
naturaleza, como sucede con las graves infracciones a los derechos humanos y
al derecho internacional humanitario, se admita la participación del afectado
en el proceso disciplinario. Pero, en todo caso, dicha concurrencia no
significa una ampliación del ámbito sancionador del derecho disciplinario a
daños diferentes a la infracción del deber funcional, sino exclusivamente la
 24

necesidad de proteger el derecho de las víctimas a conocer la verdad y a

recibir justicia en dicha clase particular de faltas disciplinarias.

13. En ese orden de ideas, la Corte ha previsto que si bien el legislador tiene
un amplio margen de configuración legislativa para definir las faltas
disciplinarias, los límites a ese poder son precisos, destacándose entre ellos el
vínculo entre la conducta objeto de reproche y la afectación del deber
funcional del servidor público.

Sobre este particular, la sentencia C-819 de 200612 estudió la materia, al

analizar la constitucionalidad de algunas normas del régimen disciplinario de
la Policía Nacional, en especial aquellas que sancionan las prácticas sexuales
en público o al interior de la institución, así como aquellas faltas en contra del
decoro, la imagen y la credibilidad de dicha entidad. Así, partió de considerar
que, de acuerdo con el artículo 218 C.P. se confiere competencia al legislador
para regular el régimen de carrera, prestacional y disciplinario de la Policía
Nacional. Por ende, resulta constitucional que el Congreso expida un estatuto
uniforme y especial que regule el ejercicio de la potestad disciplinaria de los
servidores adscritos a dicha entidad y que responda a las particularidades de la
función que desempeñan, en tanto cuerpo armado permanente de naturaleza
civil, que tiene la misión de mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, al igual que el aseguramiento
de la convivencia y la paz.

Fijado este marco, el precedente en comento señala que a pesar de dicho

amplio margen de configuración, la definición de las faltas disciplinarias de
los integrantes de la Policía Nacional debe en toda circunstancia cumplir con
el concepto de ilicitud sustancial de la conducta respectiva. A ese respecto,
determinó la sentencia C-819 de 2006 que “no le está permitido al legislador
consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la
imputación de conductas desprovistas del contenido sustancial requerido en
todo ilícito disciplinario. Corresponde al Estado orientar su potestad
disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores
públicos, y al aseguramiento de la primacía del interés general en la función
pública, sin que esté legitimado para, al amparo del ejercicio de la potestad
disciplinaria, intervenir en la esfera íntima de los individuos.”

14. Como se observa, el concepto de ilicitud sustancial de la falta disciplinaria

concuerda con el criterio de afectación del deber funcional, antes explicado.
Esto quiere decir que, desde la perspectiva constitucional, solamente podrán
ser clasificadas como faltas disciplinarias aquellas conductas u omisiones que
interfieran en el adecuado ejercicio de la función asignada por el
ordenamiento jurídico al servidor público respectivo. En términos de la
sentencia en comento y a partir de la reiteración de decisiones sobre el mismo
tópico “‘[l]as conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario,

12 Corte Constitucional, sentencia C-819 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. AV Rodrigo Escobar Gil.
SV. Jaime Araújo Rentería).
 25

en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional

por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la
jurisprudencia13 ha señalado que se encuentra integrado por (i) el
cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de
actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada
representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se
infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar
la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al
deber funcional, es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la
libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas
disciplinarias.”

Adicionalmente, para la Sala no puede perderse de vista que la existencia de

ilicitud sustancial es adoptada legalmente tanto por el Código Disciplinario
Único, como por la Ley 1015 de 2006, que fija el régimen disciplinario de la
Policía Nacional. En efecto, el artículo 4º de dicha Ley identifica este
principio como la necesidad que “la conducta de la persona destinataria de
esta ley será contraria a derecho cuando afecte el deber funcional sin
justificación alguna.”

Por ende, este concepto opera no solo como una limitación constitucional del
derecho disciplinario, sino también como una exigencia prevista por el
legislador como presupuesto para la justificación de la falta disciplinaria. En
ese sentido, lo que se exige es que la conducta de la cual se predique ese juicio
de desvalor deba estar necesariamente vinculada con la afectación del deber
funcional. Así, en caso que esa relación no se acredite, se estará ante un
exceso en el ejercicio del poder disciplinario y, por la misma razón, ante la
inconstitucionalidad de la norma legal correspondiente, al mostrarse contraria
con el principio de proporcionalidad aplicable a las diferentes manifestaciones
del ius puniendi del Estado.

El derecho a la libertad de expresión involucra la plena autonomía para

expresar las opiniones en privado, sin limitación alguna

15. El artículo 20 C.P. establece dentro de las libertades fundamentales del

orden constitucional la libertad de expresión, la cual comprende la garantía de
toda persona de expresar y difundir libremente sus pensamientos y opiniones,
así como informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar
medios masivos de comunicación. A esta previsión, la norma constitucional
añade tres reglas particulares: (i) los medios de comunicación son libres y
tienen responsabilidad social; (ii) se garantiza el derecho de rectificación en
condiciones de equidad; y (ii) se prohíbe la censura.

Esta misma garantía hace parte del derecho internacional de los derechos
humanos, integrado al bloque de constitucionalidad. Al respecto, el artículo

13 Corte Constitucional, sentencias C- 712 de 20001 y C- 252 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño; sentencia C- 431 de 2004, MP, Marco Gerardo Monroy Cabra.
 26

13 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece un catálogo

amplio de garantías propias de la libertad de expresión. Así, en primer lugar
reconoce el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento y de
expresión. Este derecho, en los términos de la Convención, comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

La norma internacional determina igualmente que el ejercicio de esta libertad

no puede estar sometida a censura previa, sino únicamente a responsabilidades
ulteriores, las cuales deben estar expresamente fijadas por la ley y mostrarse
necesarias para el respeto de los derechos o la reputación de los demás, o la
protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud y la moral
públicas.

La misma disposición establece tres prohibiciones adicionales, que toman la

forma de barreras para el ejercicio autoritario de restricciones estatales o
privadas a la libertad de expresión. En primer lugar, prescribe que no se puede
restringir el derecho en comento por vías o medios indirectos, tales como “el
abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de
frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de
información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” En segundo término,
tratándose de espectáculos públicos, se contempla la posibilidad que los
Estados impongan la censura previa, pero únicamente con el objeto de regular
el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia y sin
perjuicio de las limitaciones de responsabilidad antes explicadas. En tercer
lugar, la Convención determina que la ley prohibirá “toda propaganda en favor
de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que
constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar
contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive
los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.”

A su vez, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

dispone la misma libertad, solo que a través de una cláusula más amplia y, por
lo mismo, que se muestra más deferente con el margen de apreciación de los
Estados. Dicha disposición parte de una cláusula general, según la cual “nadie
podrá ser molestado a causa de sus opiniones. Luego, reitera el contenido de
la libertad de expresión en análogos términos a los previstos en la
Convención, así como establece las posibilidades de “restricción” de esta
libertad, la cual considera que “entraña deberes y responsabilidades
especiales”. Estas restricciones deben estar fijadas por la ley y corresponden a
las causales de válida censura previa, señaladas en la Convención. Sin
embargo, sobre este particular la Corte advierte que la vigencia de la cláusula
 27

pro homine obliga a adoptar, para el caso del derecho interno, el estándar más
garantista, el cual se encontraría prima facie en el Convención.14

Las previsiones del Pacto sobre la materia, además, deben ser

complementadas por lo señalado en su artículo 20, el cual dispone que la ley
prohibirá toda propaganda en favor de la guerra, así como toda apología del
odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación,
la hostilidad o la violencia.

16. La importancia de la libertad de expresión es central para la democracia

constitucional. Esto a partir de al menos dos tipos de razones: (i) el vínculo
entre la eficacia de la libertad de expresión y el adecuado funcionamiento de
una sociedad democrática; y (ii) la libertad de expresión como un ámbito
propio de la dignidad humana que depende de la vigencia de la cláusula
general de libertad. En primer término, la vigencia del modelo democrático
pasa obligatoriamente por la garantía que las personas podrán expresar de la
manera más amplia posible sus opiniones, contrastarlas con otras y debatir
intensamente sobre la mismas, sin otro límite que los derechos fundamentales
de los demás. Debe protegerse, utilizándose el concepto desarrollo por la
jurisprudencia estadounidense, la vigencia de un libre mercado de las ideas,
en el que cada cual pueda difundir su pensamiento y recibir información con
el propósito de poder formarse su propia opinión, incluso cuando la misma
pudiese a ser controversial o contestataria respecto a cánones sociales dados. 15
La idea central que guía este argumento es que en una sociedad democrática
se requiere el contraste entre diferentes posturas que tengan las personas, lo
que impone la necesidad de garantizar que cada cual pueda expresar
14 “ El artículo 13 de la Convención Americana, al que en parte sirvió de modelo el artículo 19 del Pacto
[Internacional de Derechos Civiles y Políticos], contiene una lista más reducida de restricciones que la
Convención Europea y que el mismo Pacto, [aunque] sólo sea porque éste no prohíbe expresamente la
censura previa. || El artículo 13.2 tiene que interpretarse de acuerdo con las disposiciones del artículo 13.3,
que es el más explícito en prohibir las restricciones a la libertad de expresión mediante “vías o medios
indirectos [...] encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. || Ni la
Convención Europea ni el Pacto contienen una disposición comparable. Ello evidencia el altísimo valor que
la Convención da a la libertad de expresión. La comparación entre el artículo 13 y las disposiciones
relevantes de la Convención Europea (artículo 10) y del Pacto (artículo 19) demuestra claramente que las
garantías de la libertad de expresión contenidas en la Convención Americana fueron diseñadas para ser las
más generosas y para reducir al mínimum las restricciones a la libre circulación de las ideas. (…) El
artículo 29 de la Convención Americana gobierna la interpretación de los preceptos de ésta. Rige el
principio de la más amplia protección. Esto significa que ninguna norma de dicho instrumento puede
interpretarse en forma que reduzca, limite o relativice los derechos del individuo que figuren en la propia
Convención o en otros ordenamientos –nacionales o internacionales–, o bien sean inherentes al ser humano
o deriven de la forma democrática representativa de gobierno. En consecuencia, las limitaciones al ejercicio
de los derechos convencionales deben plantearse en los términos de la propia Convención, adecuadamente
interpretados; no es admisible acudir a otros ordenamientos para restringir o limitar los derechos previstos
en ella. || Si la propia Convención establece que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros
instrumentos internacionales, no podrán traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no
en la Convención, para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce.” García Ramírez,
Sergio & Gonza, Alejandra (2007). La libertad de expresión en la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. CorteIDH, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, pp. 21-22.
15 En el voto concurrente del magistrado Louis Brandeis a la decisión Whitney v. California se planteó, en
buena medida a partir de la adopción de las tesis de John Stuart Mill, que la libertad de expresión involucra
“la libertad de pensar cómo se quiera y de hablar como se piensa, en tanto medios indispensables para el
descubrimiento y divulgación de las verdades políticas.” 274 U.S. 357, 47 S.Ct. 641, 71 L.Ed. 1095 (1927).
Traducción libre de la Corte. Sobre una introducción a la materia en la jurisprudencia de los Estados Unidos,
Vid. Sullivan & Gunter. (2004) Constitutional Law. Foundation Press, pp. 984-996.
 28

libremente sus opiniones, así como pueda acceder, desde una perspectiva
material, a los medios e instancias para recibir y transmitir dichas opiniones.
En ese sentido, la libertad de expresión guarda un innegable vínculo tanto con
la garantía de la libertad de conciencia, como con la libertad de información.

16.1. Esta misma comprensión ha sido expresada por la jurisprudencia

constitucional. En la reciente sentencia SU-626 de 2015,16 la Corte revisó los
fallos de tutela relativos a un caso en donde, en el marco de una exposición
artística, se utilizaron símbolos religiosos católicos combinados con imágenes
del cuerpo femenino, que a criterio del accionante resultaban irrespetuosas de
la práctica religiosa. La Corte consideró que el Estado tiene un deber de
protección de la libertad de manifestaciones artísticas, como parte de la
libertad de expresión. En el caso analizado, se constató que la exposición no
afectaba el ejercicio de la libertad religiosa, en tanto no interfería con las
prácticas de credo alguno, por lo que la discusión estaba esencialmente basada
en un desacuerdo de índole estético, que el Estado no estaba llamado a dirimir
en razón de su deber de neutralidad frente al ejercicio de la religión.

Uno de los argumentos que tuvo en cuenta la Corte para negar el amparo
propuesto fue, precisamente, considerar que la efectividad del derecho a la
libertad de expresión depende, entre otros aspectos, de permitir que en la
sociedad se manifiesten libremente las más diversas posturas y opiniones.
Así, señaló que “[e]l carácter pluralista de la República (art. 1) exige que las
más diversas visiones del mundo, puedan ser expresadas, difundidas y
defendidas en un libre, amplio y protegido “mercado de las ideas”. La
metáfora del mercado, recogida en el artículo 13 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos al prohibir cualquier restricción que
pueda afectar la libre “circulación de ideas y opiniones”, refleja el hecho de
que los juicios respecto de la verdad o falsedad, corrección o incorrección,
bondad o maldad, belleza o fealdad de una idea, de un pensamiento, de una
opinión o, en general, de cualquier expresión, son mejor comprendidos
cuando la sociedad y el Estado aseguran una amplia red de oferentes y
medios de expresión y una amplia red de canales de acceso a tales ideas,
pensamientos y opiniones. Dicho objetivo se alcanza proscribiendo las formas
de control al contenido de las expresiones, previendo amplios medios para su
divulgación y fijando reglas que impidan y sancionen las interferencias en los
contenidos amparados por la libertad.”

16.2. El vínculo entre libertad de expresión y adecuado funcionamiento de una

sociedad democrática también fue expuesto por la Corte en la sentencia T-391
de 200717, decisión en la que la Corte hace un estudio extenso y
comprehensivo acerca del contenido y alcance a la libertad de expresión. Esto
dentro del caso de un programa radial juvenil, cuya empresa fue demandada

16 Corte Constitucional, sentencia SU-626 de 20015 (M.P. Mauricio González Cuervo. AV María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Ortiz Delgado, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto
Vargas Silva).
17 Corte Constitucional, sentencia T-391 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil.)
 29

en sede de tutela al considerarse que el lenguaje utilizado en las emisiones era

vulgar e inadecuado.

La Corte negó la tutela de los derechos invocados, al privilegiar una visión

amplia de la libertad de expresión, la cual involucra incluso manifestaciones
que puedan resultar molestas para determinadas personas o audiencias. Esto
bajo un presupuesto básico de presunción de inconstitucionalidad de todo acto
que constituya censura. Por esta razón, una medida que pretenda restringir la
libertad de expresión debe cumplir con un juicio estricto de
constitucionalidad, acreditándose en toda circunstancia que la medida
restrictiva acoja los siguientes criterios: “(1) estar prevista de manera precisa
y taxativa por la ley, (2) perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas
definidas de manera concreta y específica en atención a las circunstancias del
caso, (3) ser necesaria para el logro de dichas finalidades, (4) ser posterior y
no previa a la expresión, (5) no constituir censura en ninguna de sus formas,
lo cual incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la
expresión que se limita, y (6) no incidir de manera excesiva en el ejercicio de
este derecho fundamental, es decir, ser proporcionada.”

Esto, por supuesto, sin perjuicio de la proscripción constitucional de

determinados discursos y mensajes que, al tener un valor negativo intrínseco
para la democracia y los derechos fundamentales, pueden ser válidamente
censurados y penalizados ab initio, como sucede con aquellos en donde se
comprueba que “la presunción de cobertura por la libertad constitucional ha
sido derrotada, en virtud de un consenso internacional plasmado en tratados
internacionales vinculantes para Colombia – a saber, la propaganda de la
guerra, la apología del odio, la violencia y el delito, la pornografía infantil, y
la instigación pública y directa al genocidio.”

Adicionalmente, dentro de los diferentes argumentos planteados en la

sentencia, la Corte hizo explícito el vínculo entre la libertad de expresión y el
funcionamiento del sistema democrático. Para ello expuso los argumentos
siguientes, que por su importancia para el presente asunto se transcriben in
extenso:

“1.2.4. Razones derivadas del funcionamiento de las democracias.

La principal justificación para conferir a la libertad de expresión una
posición central dentro de los regímenes constitucionales
contemporáneos es que, mediante su protección, se facilita la
democracia representativa, la participación ciudadana y el
autogobierno por parte de cada nación. Este argumento subraya que
la comunicación y el libre flujo de informaciones, opiniones e ideas
en la sociedad es un elemento esencial del esquema de gobierno
democrático y representativo, por lo cual la libertad de expresión, al
permitir un debate abierto y vigoroso sobre los asuntos públicos,
 30

cumple una función política central.18 En este sentido, la Corte

Constitucional ha subrayado que la libertad de expresión ocupa una
posición preferente dentro de los regímenes como el que establece la
Carta Política colombiana al ser “un elemento decisivo para crear
condiciones democráticas en la sociedad y la realización misma de
la democracia”19, y “un elemento estructural básico para la
existencia de una verdadera democracia participativa (CP arts. 1º,
3º y 40)”20.

En su dimensión política, la libertad de expresión cumple numerosas

funciones específicas: (i) el debate político amplio y abierto
protegido por esta libertad informa y mejora la calidad de la
elaboración de las políticas públicas, en la medida en que permite
“la inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de
comunicación, decisión y desarrollo”21, inclusión que “es
fundamental para que sus necesidades, opiniones e intereses sean
contemplados en el diseño de políticas y en la toma de decisiones” 22,
permitiendo así el ejercicio equitativo del derecho a la
participación23; (ii) la libertad de expresión mantiene abiertos los
canales para el cambio político, impidiendo mediante la crítica que
los gobernantes se arraiguen indefinidamente en una postura
ilegítima; (iii) una protección sólida de la libre comunicación de
información e ideas previene los abusos gubernamentales de poder,
al proporcionarles un contrapeso mediante la apertura de un canal
para el ejercicio del poder ciudadano de participación y control de lo
público24 – en otras palabras, proporciona una oportunidad para la
18 Sin embargo, como se verá más adelante, de la misma manera que el argumento sobre el valor de la
libertad de expresión en la búsqueda de la verdad no impide al Estado establecer una regulación mínima del
“mercado de las ideas” para efectos de facilitar el logro de dicha verdad, en ciertas ocasiones los valores de
una democracia, incluido su compromiso a largo plazo con la libertad de expresión, sólo se pueden preservar
mediante la supresión o limitación temporal de determinadas expresiones, ya que el ejercicio de la libertad de
expresión en situaciones particulares puede ser contrario al bien público. El alcance de las limitaciones
admisibles a la libertad de expresión se indica con detalle en acápites subsiguientes de esta providencia.
19 Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
20 Sentencia C-010 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En idéntico sentido, sentencia C-431 de
2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
21 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Antecedentes e Interpretación de la Declaración de
Principios sobre la Libertad de Expresión, párrafo 10.
22 Ídem.
23 Por ello, la Comisión Interamericana expresó en este mismo documento: “El Relator Especial considera
que es precisamente a través de una participación activa y pacífica de toda la sociedad en las instituciones
democráticas del Estado en donde el ejercicio de la libertad de expresión se manifiesta plenamente
permitiendo mejorar la condición de sectores marginados.”
24 En este sentido, en la sentencia T-535 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte
Constitucional resaltó el hecho de que la libertad de expresión se vincula estrechamente con la posibilidad de
manifestar conceptos subjetivos u opiniones sobre temas que interesan socialmente, dentro de un sistema
político democrático, pluralista, que permite a toda persona comunicar su pensamiento y así participar
activamente en la vida social y comunitaria, limitando también el ejercicio del poder político: “En cuanto a la
libertad de expresión, vinculada estrechamente con la posibilidad de manifestar conceptos subjetivos u
opiniones sobre los temas que interesan socialmente, ella significa la garantía y protección propia de todo
sistema político que encarna y defiende los valores de la democracia y el pluralismo, ya que se trata de
permitir a las personas comunicar su pensamiento y en esta medida participar activamente en la vida social
y comunitaria, limitando, al mismo tiempo, el ejercicio del poder político”. Igualmente, en la sentencia C-650
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se señaló que la libertad de expresión, como elemento
funcional para los sistemas democráticos, “[p]reviene abusos de poder. La libertad de expresión permite que
 31

discusión de los asuntos de interés general, oportunidad que a su vez

frena los riesgos de represión oficial; (iv) promueve la estabilidad
sociopolítica, al proveer una válvula de escape para el disenso social
y establecer, así, un marco para el manejo y procesamiento de
conflictos que no amenaza con socavar la integridad de la sociedad 25;
(v) protege a las minorías políticas activas en un momento dado,
impidiendo su silenciamiento por las fuerzas mayoritarias o
prevalecientes; y (vi) a un nivel más básico, es una condición
necesaria para asegurar la libre expresión de la opinión de los
electores al depositar sus votos, optando por un representante
político26. También se ha indicado que la libertad de expresión (vii)
contribuye a la formación de la opinión pública27 sobre asuntos
políticos y a la consolidación de un electorado debidamente
informado,28 dado que materializa el derecho de los ciudadanos a
comprender los asuntos políticos y les permite, así, participar
efectivamente en el funcionamiento de la democracia, (viii) haciendo
efectivo el principio de autogobierno representativo por los
ciudadanos mismos29 y (viii) el de responsabilidad de los gobernantes
las personas protesten de forma pacífica frente a las actuaciones arbitrarias, inconvenientes o abusivas del
Estado. Tal actitud contribuya a disuadir a los gobernantes de conductas contrarias al bien común. Una
sociedad democrática, respetuosa del principio de la libertad de expresión, permite a los ciudadanos que se
expresan poner sobre aviso al resto de la comunidad acerca de aquellas actuaciones estatales que sean
reprochables e inaceptables. Además, la probabilidad de que un abuso sea conocido, divulgado y criticado
desestimula a quienes ejercen algún poder de incurrir en excesos o atropellos.”
25 La Corte Constitucional también ha adoptado esta perspectiva al explicar que la libertad de expresión
“[e]s una “válvula de escape” que promueve la confrontación pacífica de las decisiones estatales o sociales
que no se compartan. Los opositores dentro de una sociedad democrática encuentran en el libre ejercicio de
su expresión un camino legítimo para presentar sus discrepancias; privarlos de esta vía, los llevaría en
muchos casos a abandonar las palabras para usar la fuerza en su lugar. El principio de la libertad de
expresión promueve la resolución racional y pacífica de los conflictos, como resultado del debate público y
no de la confrontación violenta”. La Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos invocó este argumento
en el caso de Whitney v. California [274 US 357, 1927], al explicar que la represión del debate sobre
asuntos políticos, a la larga, pone en peligro la estabilidad de la comunidad y hace más probable la revolución.
26 Ver, a nivel de la Corte Europea de Derechos Humanos, el caso de Bowman v. Reino Unido (caso
141/1996/760/961, sentencia del 19 de febrero de 1998), en el cual se explicó que “las elecciones libres y la
libertad de expresión, particularmente la libertad del debate político, forman conjuntamente el fundamento
de cualquier sistema democrático (…). Los dos derechos se interrelacionan y operan para reforzarse
mutuamente: por ejemplo, (…) la libertad de expresión es una de las ‘condiciones’ necesarias para
‘asegurar la libre expresión de la opinión del pueblo en la escogencia de la legislatura’ (…). Por esta razón,
es particularmente importante que en el período que precede a una elección, las opiniones e información de
todo tipo puedan circular libremente” [traducción informal: “Free elections and freedom of expression,
particularly freedom of political debate, together form the bedrock of any democratic system (…). The two
rights are inter-related and operate to reinforce each other: for example, as the Court has observed in the
past, freedom of expression is one of the “conditions” necessary to “ensure the free expression of the opinion
of the people in the choice of the legislature” (see the above-mentioned Mathieu-Mohin and Clerfayt
judgment, p. 24, § 54). For this reason, it is particularly important in the period preceding an election that
opinions and information of all kinds are permitted to circulate freely”.]
27 La importancia de la libertad de expresión para la formación de una opinión pública libre y pluralista
dentro del Estado Social y democrático de Derecho se subrayó en la sentencia SU-1723 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), en la cual se explicó: “Esta libertad constitucional no solo es un derecho de
cada persona sino que también debe ser entendida como un valor y principio sine qua non para la
consolidación de la opinión pública libre, estrechamente ligada al pluralismo político característico de un
Estado social y democrático de derecho”.
28 Postura asumida, como se verá, en varios de los principales casos decididos por el Tribunal Constitucional
de Alemania en relación con la libertad de expresión.
29 La Corte Constitucional de Colombia ha enfatizado la importancia de la libertad de expresión para el logro
del autogobierno; por ejemplo, en la sentencia C-650 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se
explicó así una de las funciones que cumple la libertad de expresión en los sistemas democráticos: “(ii) Hace
 32

ante el electorado30, así como (ix) el principio de igualdad política.31

Finalmente, se ha enfatizado que (x) la libertad de expresión
fortalece la autonomía del individuo en tanto sujeto político dentro
de un régimen democrático32, y que (xi) al permitir la construcción
de opinión, facilita el control social sobre el funcionamiento, no solo
del sistema político, sino de la sociedad misma, incluyendo el
ordenamiento jurídico y sus necesidades de evolución o
modificación.33 Desde esta perspectiva, pues, la principal finalidad de
la libertad de expresión es la de profundizar la democracia34; se trata,
según ha indicado la Corte Constitucional, de “un derecho básico y

posible el principio de autogobierno. Que los ciudadanos se gobiernen a sí mismos, bien sea eligiendo a sus
representantes o participando directamente en la toma de decisiones de diverso orden que los afectan e
interesan, supone la posibilidad de contar con información suficiente y pluralidad de opiniones. Ambas son
necesarias para formarse una idea lo más completa posible de la gestión de los gobernantes o de la posición
que se habrá de tomar y así poder decidir libremente cómo actuar. La libertad de expresión protege tanto al
ciudadano que desea expresarse para participar activamente en una sociedad democrática, como al
ciudadano que no desea ser privado de los diferentes puntos de vista que le puedan ayudar a formarse una
visión propia de las cosas. Esto conduce a que las expresiones relativas a la cosa pública sean singular y
especialmente protegidas en una democracia pero no excluye que otras manifestaciones de contenido
cultural, tales como las artísticas y las literarias, también sean protegidas por la Constitución como
fundamentales”. En los Estados Unidos, este argumento se deriva de los escritos de Alexander Meiklejohn,
quien afirmaba que la generación de un público informado como precondición del autogobierno
representativo era el principal propósito de la Primera Enmienda de la Constitución.
30 En la sentencia SU-1721 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte Constitucional resaltó la
importancia de la función de control del poder que cumple la libertad de expresión. En este pronunciamiento
se señaló que, ya sea en su faceta de información sobre hechos o en su faceta de opinión sobre dichos hechos,
la libertad de expresión cumple una función crítica dentro de las sociedades democráticas, al controlar las
actividades de quienes son responsables de la gestión pública; por esa función primordial se explica que, en
principio, la libertad de expresión prime sobre los derechos con los que puede entrar en conflicto, como el
derecho a la intimidad o al buen nombre: “Los anteriores lineamientos ponen en evidencia la orientación
constitucional en cuanto a la libertad de expresión, y sus primordiales proyecciones. Entre éstas no puede
dejarse de lado la alta función que para la subsistencia y profundización de las sociedades democráticas
cumple el cabal ejercicio de la libertad de expresión ya sea en su faceta de información (relación de
hechos), ya sea en su faceta de opinión (interpretación de hechos). En efecto, a través de ellas se ha de
realizar un efectivo control social sobre las actividades que desarrollan, quienes primordialmente tienen a su
cargo los intereses sociales que gravitan sobre el conjunto de los ciudadanos. La primacía de la libertad de
expresión cuando entra en conflicto con otros derechos fundamentales, se explica precisamente por el
criterio finalista de protección social que ostenta la libertad de expresión, particularmente cuando ella se
ejercita mediante los medios de comunicación establecidos. En ese orden de ideas se reconoce que
tratándose de la libertad de expresión respecto de la gestión pública, los derechos al buen nombre tienen un
ámbito de mayor restricción, que cuando se trata de ese derecho frente a los particulares”.
31 En este sentido, la Corte Constitucional ha subrayado que la importancia de la libertad de expresión para la
democracia se deriva de que “las percepciones y decisiones de todo orden de los integrantes de una sociedad
dependen de la circulación de múltiples contenidos informativos y del intercambio de pareceres acerca de
esa información. Esto es especialmente relevante en el ámbito de lo público. Bajo el orden constitucional
vigente la libertad de expresión también está estrechamente relacionada con el principio de igualdad política
y con el principio de responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados”. Sentencia C-650 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
32 La Corte Constitucional ha explicado en este sentido que la libertad de expresión “[p]romueve la
autonomía personal. Una persona es autónoma cuando sus decisiones y sus actuaciones responden a
elecciones libres hechas por sí misma. Cuando el Estado limita la libre expresión de las ideas que considera
“inconvenientes” –más allá de aquellos casos en los que se le causa daño a otro (v. gr., injuria o calumnia) –
elimina o restringe la autonomía de la persona. Son las personas mismas, en calidad de sujetos autónomos,
quienes deben poder decidir qué de lo que opinan o informan, así como qué de lo que escuchan o les es
informado por otros, es inconveniente. Bien sea porque piensan de forma contraria a la mayoría o a la
versión oficial y así lo quieren manifestar, o porque aún no tienen un juicio formado sobre alguien o algo y
desean, por lo mismo, conocer otros puntos de vista diferentes, las personas tienen el derecho a expresarse
libremente y a escuchar libremente la diversidad de opiniones y versiones sobre la realidad que caracterizan
a una democracia pluralista. Este derecho posibilita y refuerza otros derechos y principios, entre ellos el
derecho al libre desarrollo de la personalidad no solo en términos de autodefinición racional sino de
 33

central para el modelo de sociedad sobre la cual se construye una

democracia constitucional”.35”.

Similares consideraciones son realizadas por la Corte Interamericana de

Derechos Humanos, la cual reconoce la tensión entre el derecho a la libertad
de expresión y los derechos a la honra y al buen nombre, pero que también
aboga por la necesidad de ponderar estas garantías, en especial habida
consideración de la importancia de la libertad de expresión en una sociedad
democrática. Así, en el caso Kimel v. Argentina se puso de presente cómo
“[l]a necesidad de proteger los derechos a la honra y a la reputación, así
como otros derechos que pudieran verse afectados por un ejercicio abusivo
de la libertad de expresión, requiere la debida observancia de los límites
fijados a este respecto por la propia Convención. Estos deben responder a un
criterio de estricta proporcionalidad. || Dada la importancia de la libertad de
expresión en una sociedad democrática y la elevada responsabilidad que ello
entraña para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicación
social, el Estado no sólo debe minimizar las restricciones a la circulación de
la información sino también equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la
participación de las distintas informaciones en el debate público, impulsando
el pluralismo informativo. En consecuencia, la equidad debe regir el flujo
informativo. En estos términos puede explicarse la protección de los derechos
humanos de quien enfrenta el poder de los medios y el intento por asegurar
condiciones estructurales que permitan la expresión equitativa de las
ideas36.”37

17. La segunda razón que fundamenta conceptualmente la protección

irrestricta de la libertad de expresión es su vínculo con la dignidad humana.

manifestación de las emociones y sentimientos de una persona aisladamente considerada o como parte de un
grupo con el cual se identifica.” Sentencia C-650 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
33 Esta fue la postura asumida en la sentencia T-213 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), al afirmar
que “la opinión constituye una herramienta de control social sobre el funcionamiento de la sociedad misma.
La opinión permite revelar las conductas socialmente reprochables que se escudan en lo legal o, en otra
perspectiva, instrumentalizan el sistema jurídico para su propio provecho. También, la opinión permite
mostrar la necesidad de modificaciones al sistema normativo jurídico. Con el fin de readecuar el reproche
jurídico de conformidad con los diversos reproches desde otros ámbitos sociales”.
34 A nivel de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, la formulación representativa de esta
teoría se hizo en el caso de Whitney v. California (1927): “Quienes lograron nuestra independencia creían
que el objetivo final del Estado era dar a los hombres libertad para desarrollar sus facultades; y que en su
gobierno, las fuerzas deliberativas debían prevalecer sobre la arbitrariedad… Creían que la libertad de
pensar como se quiera y decir lo que se piensa era un medio indispensable para el descubrimiento y
diseminación de la verdad política; …que la mayor amenaza a la libertad es un pueblo inerte; que la
discusión pública es un deber político; y que éste debía ser un principio fundamental del gobierno de los
Estados Unidos” [traducción informal: “Those who won our independence believed that the final end of the
State was to make men free to develop their faculties; and that in its government the deliberative forces
should prevail over the arbitrary… They believed that freedom to think as you will and to speak as you think
are means indispensable to the discovery and spread of political truth; …that the greatest menace to freedom
is an inert people; that public discussion is a political duty; and that this should be a fundamental principle of
American government”. 274 US 357, 1927].
35 Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
36 El Tribunal ha señalado que “es indispensable […] la pluralidad de medios, la prohibición de todo
monopolio respecto a ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar”. Cfr. La Colegiación Obligatoria
de Periodistas, supra nota 44, párr. 34.
37 Corte IDH. Caso Kimel v. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008. (Fondo, Reparaciones y Costas)
 34

Conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, este principio

fundante del orden constitucional se expresa en diversas facetas, que
corresponden a (i) la garantía de la libertad individual, específicamente la
posibilidad de adoptar un plan de vida concreto; (ii) el acceso a un mínimo de
condiciones materiales que permitan la existencia en condiciones dignas; y
(iii) la consecuencia de bienes inmateriales y morales que permitan al
individuo mantenerse socialmente activo.38

En relación con la materia de esta decisión, corresponde centrarse en la

primera y tercera faceta. En cuanto al vínculo entre dignidad humana y la
cláusula general de libertad, la Corte ha establecido que “integra la noción
jurídica de dignidad humana (en el ámbito de la autonomía individual), la
libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las
condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle. Libertad que
implica que cada persona deberá contar con el máximo de libertad y con el
mínimo de restricciones posibles, de tal forma que tanto las autoridades del
Estado, como los particulares deberán abstenerse de prohibir e incluso de
desestimular por cualquier medio, la posibilidad de una verdadera
autodeterminación vital de las personas, bajo las condiciones sociales
indispensables que permitan su cabal desarrollo.” 39 De igual, el nexo entre el
principio en comento y la dimensión social del individuo es explicada por la
jurisprudencia al señalar que “integra la noción jurídica de dignidad humana
(en el ámbito de la intangibilidad de los bienes inmateriales de la persona
concretamente su integridad física y su integridad moral), la posibilidad de
que toda persona pueda mantenerse socialmente activa. De tal forma que
conductas dirigidas a la exclusión social mediadas por un atentado o un
desconocimiento a la dimensión física y espiritual de las personas se
encuentran constitucionalmente prohibidas al estar cobijadas por los
predicados normativos de la dignidad humana; igualmente tanto las
autoridades del Estado como los particulares están en la obligación de
adelantar lo necesario para conservar la intangibilidad de estos bienes y
sobre todo en la de promover políticas de inclusión social a partir de la
obligación de corregir los efectos de situaciones ya consolidadas en las
cuales esté comprometida la afectación a los mismos.”40

18. Llevados estos argumentos al asunto objeto de examen, es evidente que

una de las condiciones para ejercer un proyecto de vida autónomo, así como
para relacionarse en sociedad, es el reconocimiento estatal de la libertad de
expresión como uno de los bienes inmateriales de los cuales depende la
dignidad de las personas.

En efecto, la vida en sociedad depende invariablemente de la capacidad de

transmitir libremente las opiniones sobre los más diversos asuntos, así como
estar en capacidad material de informarse sobre las opiniones ajenas,
expresadas al público y con el propósito que sean compartidas y debatidas por
38 Corte Constitucional, sentencia T-881 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime)
39 Ibídem.
40 Ibídem.
 35

los individuos. Esto a partir de los medios más amplios y ágiles posibles. La
irrestricta circulación de la información, en particular para los tiempos
actuales, es un requisito indispensable para el ejercicio sustantivo de la
ciudadanía y los derechos fundamentales. Acceder a información oportuna y
completa sobre las diferentes facetas de la vida social es una condición
necesaria para conocer sobre el contenido y alcance de los propios derechos y
de los medios para hacerlos exigibles. En consecuencia, el único límite al
mensaje es la protección de los derechos fundamentales y, de una manera más
específica, la proscripción de los discursos que tienen una prohibición
constitucional, así como aquellos que contengan una carga discriminatoria.

Con todo, el reconocimiento de la libertad de expresión no obsta para que los

grados de protección de ese derecho puedan diferenciarse en razón de la
naturaleza, alcance y función del discurso. Así por ejemplo, la expresión de
opiniones en un medio de comunicación tendrá una protección mucho más
amplia que el discurso comercial destinado a promover la adquisición de
productos, en tanto en el segundo caso deben imponerse determinados deberes
de exactitud y veracidad, tendientes a proteger los derechos del consumidor.41

Es a partir de esta comprobación que la Corte ha señalado que “[e]xisten

diferentes grados de protección constitucional en los variados ámbitos de la
expresión humana protegidos por la libertad de expresión stricto senso, por
lo cual hay tipos de discurso que reciben una protección más reforzada que
otros, lo que incide directamente sobre la regulación estatal admisible y el
estándar de control constitucional al que se han de sujetar las limitaciones.
Gozan de mayor grado de protección el discurso político, el debate sobre
asuntos de interés público, y los discursos que constituyen un ejercicio directo
e inmediato de derechos fundamentales adicionales que se vinculan
necesariamente a la libertad de expresión para poder materializarse. Por
otra parte, existen manifestaciones de la libertad de expresión que
constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, la cual por lo tanto
es una condición necesaria para su ejercicio y ha de recibir especial
protección en estos ámbitos particulares. Se trata, en resumen, de ocho tipos
de discurso: (a) la correspondencia y demás formas de comunicación
privada, (b) los discursos estéticos, morales, emotivos o personales,
manifestados a través de expresiones verbales, artísticas, o de conductas
simbólicas o expresivas, sin perjuicio de la protección constitucional explícita
de la libre expresión artística; (c) la exposición de convicciones y la objeción
de conciencia; (d) el discurso religioso; (e) el discurso académico,
investigativo y científico; (f) las expresiones realizadas en el curso de
manifestaciones públicas pacíficas; (g) el discurso cívico o de participación
ciudadana, y (h) el discurso de identidad, que expresa y refuerza la propia
adscripción cultural y social. || Ha sostenido esta Corporación que, a
diferencia de los discursos especialmente protegidos, otras formas de
expresión pueden ser objeto de mayores limitaciones bien sea porque el

41 Acerca del ámbito de protección constitucional del discurso comercial, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-830 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime).
 36

ejercicio de la libertad de expresión mediante dichos discursos implica

cargas, deberes o responsabilidades constitucionales expresas, o porque su
ejercicio ha de armonizarse satisfactoriamente con el ejercicio de los
derechos constitucionales de los demás, como es el caso de la expresión
comercial y publicitaria o la expresión que puede resultar socialmente
ofensiva. No obstante, en estos casos también se aplica la presunción
constitucional de cobertura y la sospecha de inconstitucionalidad de las
limitaciones a la libertad de expresión.”42

Asimismo, es claro que uno de los rasgos inequívocos de los Estados

autoritarios es cercenar la libertad informativa, bien sea por medios directos o
indirectos. Esto bajo el entendido que uno de los ámbitos donde más
profundamente se afecta la individualidad y, con ello, la cláusula general de
libertad, es en la intromisión indebida e injustificada en el intercambio de
opiniones, al igual que la imposición de censuras sobre determinados tópicos.
Obligar a callar o exigir determinadas condiciones al discurso constituye una
grave afectación a la libertad individual, incompatible con el fundamento
liberal del Estado constitucional. De la misma manera se menoscaban
gravemente los derechos de las personas cuando la información otorgada es
tendenciosa o busca direccionar las opciones vitales a partir de un modelo
paternalista que, desde el Estado, pretende conformar dentro de la sociedad un
concepto uniforme sobre lo que se considera bondadoso o deseable.43

Esta conclusión es reflejada por la jurisprudencia constitucional. En la

sentencia T-391 de 2007, antes citada, 44 se puso de presente cómo la libertad
de expresión es necesaria para la autorrealización personal del individuo. Esto
bajo el criterio básico que solo cuando se está en capacidad de manifestar
libremente las opiniones y recibir las de otros, es posible desarrollarse
intelectual y espiritualmente y, por lo mismo, lograr la dignidad propia del
sujeto autónomo por el cual propugna el Estado Constitucional. Para la Corte,
“la comunicación es un aspecto integral del derecho de cada individuo al
desarrollo y la realización personales. Esta perspectiva subraya la
importancia que tiene el proceso expresivo para el individuo, en el sentido de
promover la autonomía individual, la expresión de la propia identidad y la
autorrealización personal; se asume que las restricciones sobre lo que una
persona puede decir, escribir, ver, oír o leer, inhiben el crecimiento de su
personalidad y coartan el control que ejerce sobre su propio razonamiento, y
que a menos que las personas puedan expresar sus creencias y actitudes a
través de discusiones abiertas y en respuesta a las críticas y al intercambio
42 Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. SV María Victoria
Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).
43 Los derechos de libertad, en ese sentido, protegen el ámbito de autonomía del individuo, incluso para que
adopte decisiones que se muestren equivocadas, las cuales tendrán por supuesto consecuencias jurídicas, pero
no pueden ser prevenidas a partir de un tiránico determinismo desde el Estado, que pretenda conducir la vida
de los individuos por fuera del ejercicio de su propia voluntad. En últimas, el ejercicio de la libertad
individual está vinculada a la autorrealización de las personas, bien sea para el logro de fines deseables o no.
Vid. Berlin, Isaiah (2002) “Five Essays on Liberty”. En Liberty. Ed. Henry Hardy. Oxford University Press,
New York, pp. 53-54.
44 Corte Constitucional, sentencia T-391 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil.)
 37

con otras, no podrán desarrollarse intelectual y espiritualmente. Se enfatiza,

dentro de esta óptica, que la expresión tiene un valor intrínseco afirmativo de
la libertad individual, la autonomía y la realización personal, tanto para los
hablantes como para los escuchas individuales. La libertad de expresión
constituye, desde este punto de vista, un medio que permite a los individuos
desarrollar sus facultades, por lo cual se enfatiza su carácter de derecho
fundamental de la persona. La Corte Constitucional también ha adoptado
esta perspectiva en múltiples oportunidades, resaltando que la libertad de
expresión, además de ser medular para los sistemas democráticos, tiene un
valor intrínseco en tanto derecho fundamental por su importancia para la
dignificación de la persona: “…en la medida en que tanto información e
ideas son elementos necesarios para la definición, y realización social de los
distintos proyectos de vida individuales, resulta claro que constituye un
ingrediente esencial para el respeto de la dignidad humana”.45”

19. Con base en estas consideraciones y de cara al problema jurídico materia

de la presente decisión, la Corte advierte que las restricciones al derecho a la
libertad de expresión deben cumplir con un juicio estricto de
constitucionalidad y, además, responder a los criterios identificados en las
normas que integran el bloque de constitucionalidad. Tales criterios, recuerda
la Sala, están sometidos a reserva de ley, deben cumplir con un juicio estricto
de constitucionalidad y están enfocados a (i) la protección de los derechos de
los demás; (ii) la necesidad de proteger la seguridad nacional, el orden
público, la salud o la moral públicas.

Para el asunto analizado, cuando el discurso no tenga ninguna de estas

connotaciones hacia terceros, hará parte del núcleo esencial de la libertad de
expresión y, por ende, no podrá ser sometido a limitaciones o sanciones desde
el Estado. Así lo ha contemplado la Corte en relación concreta con los
ingredientes que exige la Constitución para la tipificación penal de las
conductas de injuria y calumnia. En estos casos, la jurisprudencia ha definido
que el contenido antijurídico de la conducta se deriva del hecho que la
imputación deshonrosa sea transmitida por el sujeto activo hacia terceros y en
perjuicio de la víctima.

Sobre esta materia, la sentencia C-442 de 2011 46 estudió la constitucionalidad

de los tipos penales de injuria y calumnia, en particular su compatibilidad con
el derecho a la libertad de expresión. Dentro de los argumentos planteados en
dicho fallo se encuentra que la tipificación de dichas conductas se justifica a
partir de su afectación a los derechos a la honra o al buen nombre, lo que en
toda circunstancia exige que la intención del responsable del tipo penal sea la
de comunicar la información deshonrosa y, de esa manera, resulten vulnerados
los derechos mencionados. Al respecto, la decisión en comento pone de
presente cómo la “doctrina nacional y la jurisprudencia de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia coinciden en la necesidad de
45 Sentencia T-213 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
46 Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. SV María Victoria
Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).
 38

que exista ánimo injuriandi para que se considere que la conducta se adecua
al tipo penal descrito en el artículo 220 del Código Penal. La valoración de
la existencia de dicho ánimo deberá partir de las consideraciones expuestas.
Es decir, tratándose del buen nombre, dicho ánimo de injuriar se encuentra
directamente ligado a la transmisión de información falsa o errada y a la
opinión meramente insultante, en tanto que en relación con la honra, puede
abarcar situaciones más amplias.”

20. Conforme estos argumentos, para la Sala es evidente que en aquellos

casos en que la información deshonrosa permanece en el ámbito privado del
sujeto, esto es, que no es comunicado a terceros, no podrá concluirse la
comisión de las conductas penales antes descritas, puesto que ante la
inexistencia de transmisión de información no hay lugar a que los terceros
conozcan la imputación deshonrosa y, por ende, no habrá daño a los bienes
jurídicos que pretende proteger la tipificación penal, esto es, los derechos a la
honra y al buen nombre.

Sin embargo, la Corte también considera que la restricción propuesta no debe

limitarse exclusivamente al ámbito penal, sino que permite extraer una regla
más amplia, que impide el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado
frente a afirmaciones que se realicen en el ámbito privado. Si se parte del
argumento según el cual las limitaciones válidas a la libertad de expresión se
predican de (i) la protección de los derechos de los demás; o (ii) la necesidad
imperiosa de satisfacer derechos e intereses colectivos, como la seguridad, la
paz o la moralidad públicas; entonces es imperativo concluir que la
posibilidad, excepcional y sometida a un juicio estricto de constitucionalidad,
de establecer sanciones a los individuos por el discurso que emiten, exige en
toda circunstancia que el mensaje contentivo de la imputación falsa o
deshonrosas haya sido comunicado a terceros, salvo que el recepto del
mensaje sea la víctima de la imputación.

En consecuencia, aquellas afirmaciones que hace el individuo en su ámbito

privado y que no están destinadas a ser conocidas por terceros o por la víctima
de dichas imputaciones, no pueden ser objeto del derecho sancionatorio,
puesto que carecen de lesividad para los derechos a la honra y al buen nombre.
Considerar lo contrario es particularmente problemático, pues desconocería la
condición de antijuridicidad de la conducta objeto de reproche jurídico,
aspecto que no solo es exigible en el ámbito penal, sino que es predicable para
las diferentes expresiones del derecho sancionador.

De la misma manera, la ausencia de responsabilidad por el hecho de las

expresiones realizadas en el fuero íntimo de las personas también se explica
por la radical diferenciación que, en lo que respecta al ejercicio de la libertad
de expresión, entre el ámbito público y el privado. Cuando el individuo,
dentro del espacio propio en donde ejerce el derecho a la intimidad, expresa
sus opiniones y juicios, es absolutamente libre, sin que exista ningún
fundamento constitucional para que el Estado interfiera en ese ámbito.
 39

Precisamente, una de las piedras angulares que soportan el Estado liberal, que
da origen a nuestro actual modelo de organización política, es la división entre
lo público y lo privado, así como la concentración de la actividad estatal en el
primer escenario, con el fin de garantizar las libertades que dependen de evitar
la intromisión del poder del Estado en determinadas esferas de la vida social.
Así, un entramado institucional que pretenda sancionar las expresiones
privadas y, por lo mismo, que carecen de significación para los derechos a la
honra y al buen nombre de terceros, se muestra irremediablemente
autoritario.47

21. Adicionalmente, también es claro que imponer limitaciones a las

opiniones, cuando se trata de afirmaciones que se hacen en el ámbito privado
y que, a su vez, no hacen parte de los tipos de discurso objeto de proscripción
constitucional objetiva, afecta desproporcionadamente el derecho a la libertad
de expresión. Se ha señalado insistentemente en este apartado que las
limitaciones a la libertad de expresión son excepcionales, y es evidente que
una de las condiciones para su procedencia es que de lo expresado se derive
un grave daño a los intereses de terceros o de la colectividad. Esta afectación
solo es materialmente acreditada cuando lo afirmado por el individuo
transciende su esfera privada y es conocida en público o por la víctima.

La sanción de la expresión realizada en el ámbito privado y, por lo mismo,

carente de consecuencias lesivas para terceros, es una intolerable intromisión
estatal en escenarios en donde la libertad de expresión encuentra su innegable
contenido negativo, esto es, la de barrera a la injustificada acción estatal. Se
estaría ante un ejercicio autoritario del poder público cuando, a pesar de la
mencionada carencia de daño a intereses jurídicos de terceros, se sancione a
quien expresa sus opiniones por el solo hecho de realizarlas y sin que se
evidencie claramente dicho contenido antijurídico.

Por supuesto, esta regla no se opone a que pueda considerarse la existencia de

consecuencias jurídicas desfavorables cuando la expresión realizada en
privado y constitutiva de imputación falsa o deshonrosa trasciende, por acción
del emisor o de terceros, al ámbito público. Pero esta posibilidad, como es
obvio, depende necesariamente que lo expresado vaya más allá de la esfera
privada del emisor de la imputación sujeta a reproche. En ese sentido, no
podría anticipadamente sancionarse la conducta del individuo ante ese
potencial riesgo, porque ello nuevamente incumpliría con la condición de
antijuridicidad antes mencionada.

22. Conforme lo expuesto, la Sala Plena advierte que las manifestaciones

realizadas en el ámbito privado no solo están protegidas por la libertad de
expresión, sino que están específicamente cubiertas por el contenido y alcance
del derecho a la intimidad. La jurisprudencia ha caracterizado ese derecho,
47 Sobre una reconstrucción crítica de esta discusión sobre el significado y alcance de la distinción entre
público y privado en las democracias contemporáneas. Vid. Weintraub, Jeff (1997) “The Theory and Politics
of the Public/Private Distinction” En: Weintraub & Kumar. Public and Private in Thought and Practice.
Perspectives of a Grand Dichotomy. The University of Chicago Press, Chicago.
 40

precisamente, como aquel que “permite y garantiza en los asociados, el poder

contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la
interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un
elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder actuar
libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad
personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el
ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, y al no ser un espacio que
forme parte del dominio público, obedece al estricto interés de la persona
titular del derecho y por consiguiente no puede ser invadido por los demás.
Por esta razón, ese espacio personal y ontológico, sólo "puede ser objeto de
limitaciones" o de interferencias "en guarda de un verdadero interés general
que responda a los presupuestos establecidos por el artículo 1o. de la
Constitución". La jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se ha
dicho, ha señalado que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable,
imprescriptible y solo susceptible de limitación por razones legítimas y
debidamente justificadas constitucionalmente.”48

En ese sentido, la posibilidad de interferencia válida, desde la perspectiva

constitucional, al derecho a la intimidad, se predicará solamente cuando se
evidencie la necesidad de proteger un interés colectivo de especial
significación, y siempre se cumplan con las condiciones de reserva legal y
control judicial para el efecto.49 Para el caso analizado, se ha insistido en que
la naturaleza socialmente dañina de las imputaciones falsas o deshonrosas se
deriva exclusivamente de su transmisión de terceros, puesto que solo de esta
manera podría incidirse en la imagen pública que se tiene del individuo y, en
ese sentido, en la vigencia de los derechos a la honra y al buen nombre. Por
ende, no concurría en este evento un interés legítimo que salvaguardar a través
48 Corte Constitucional, sentencia T-517 de 1998 (Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Reiterada por la
sentencia C-640 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime).
49 Sobre el control judicial en el caso de las interceptaciones de comunicaciones realizadas en el proceso
penal, se ha señalado por la jurisprudencia que “Todas las interceptaciones están sujetas a una serie de
límites materiales independientemente de cuál sea la autoridad que las realice, derivadas de la ley y de los
principios que rigen la restricción del derecho a la intimidad: (i) Las autoridades encargadas de la
operación técnica no podrán actuar de manera autónoma, sino que han de realizarlas con estricta sujeción a
las formalidades de la orden y de la Ley. (ii) Requieren un control posterior del juez de control de garantías
como máximo en las treinta y seis (36) horas siguientes a su realización en virtud de lo dispuesto en el
artículo 250 de la Constitución. (iii) En virtud del principio de finalidad deben realizarse exclusivamente
para efectos de la investigación. En este sentido, el artículo 235 de la Ley 906 de 2004 que señala que: “el
fiscal podrá ordenar, con el único objeto de buscar elementos materiales probatorios y evidencia física, que
se intercepten mediante grabación magnetofónica o similares las comunicaciones telefónicas,
radiotelefónicas y similares que utilicen el espectro electromagnético”. (iv) De acuerdo al principio de
necesidad no pueden divulgarse para fines distintos al proceso, lo cual es igualmente consagrado en la parte
final del artículo 235 de la Ley 906 de 2004 que permite la interceptación de comunicaciones “cuya
información tenga interés para los fines de la actuación”. En este sentido, la Corte Constitucional ha
señalado: “Esa legitimación no alcanza para justificar la divulgación o uso abusivo de la información
almacenada, la cual en tanto privada mantiene la garantía de protección que le brinda la Constitución a su
titular, cosa distinta es que quepa dentro de lo dispuesto en el último inciso del artículo 15 de la Carta, que
establece que para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención
del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los
términos que señale la ley. (v) En virtud del principio de veracidad, los datos personales que se puedan
divulgar en el proceso deben corresponder a situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la
divulgación de datos falsos o erróneos. (vi) Por último, de acuerdo al principio de integridad, la información
que sea objeto de divulgación en el proceso debe suministrarse de manera completa, impidiendo que se
registren y divulguen datos parciales, incompletos o fraccionados.” Corte Constitucional, sentencia C-594 de
2014.
 41

del ejercicio del ius puniendi del Estado y en relación concreta con estos
derechos.

Sobre este aspecto, debe tenerse en cuenta que la limitación planteada por la
Corte para el ejercicio de la potestad sancionatoria versa exclusivamente sobre
la punición derivada de la afectación del derecho a la honra y al buen nombre.
Las afirmaciones realizadas en el ámbito privado no pueden ser sancionadas
por esa circunstancia, pero esto no es óbice para que las mismas puedan servir,
a partir de su recaudo legal, como material probatorio para la investigación y
sanción de otras conductas, que protegen bienes jurídicos diversos a la honra y
al buen nombre.

Por último, también debe destacarse que también serán susceptibles de

reproche jurídico, como es apenas obvio, aquellas conductas en donde la
intromisión en el ámbito íntimo no se hace por el Estado sino por terceros. En
este caso no existe prima facie ninguna razón que justifique un
comportamiento de esta naturaleza, particularmente invasivo del derecho a la
intimidad y, en general, de la cláusula general de libertad, la cual protege las
acciones que ejerce el individuo en su ámbito privado y que no carezcan de
significación en términos de interferencia a derechos de terceros.

23. De otro lado, también es importante reiterar una distinción que no por
obvia resulta menos importante. El ejercicio de la potestad sancionatoria
respecto de la protección de los derechos a la honra y al buen nombre también
resultará válida, desde la perspectiva constitucional, cuando a pesar de tratarse
de una afirmación hecha en privado, el receptor del mensaje es la víctima de la
imputación falsa o deshonrosa. Esto debido a que en este caso, a pesar que la
información no es conocida por el público, afecta el bien jurídico protegido.

Acerca de este asunto, la Corte ha concluido que las imputaciones injuriosas o

calumniosas que se realizan en privado y hacia la víctima de las mismas, si
bien no tienen el mismo grado de afectación de los derechos a la honra y al
buen nombre, sí inciden negativamente en la eficacia de dichos derechos. Esta
fue la consideración plasmada en la sentencia C-635 de 2014, 50 que se
pronunció sobre la exequibilidad de la norma del Código Penal que, al
establecer las circunstancias especiales de graduación punitiva de los delitos
de injuria y calumnia, incluye el supuesto según el cual si se cometieren
dichas conductas “por medio de escrito dirigido exclusivamente al ofendido o
en su sola presencia, la pena imponible se reducirá hasta la mitad”.

La Sala consideró que aunque es válido concluir que el legislador puede

establecer una sanción penal menor cuando la expresión no excede el ámbito
privado entre el autor y la víctima de la imputación falsa o deshonrosa, en
todo caso ello no quiere decir que dicha actuación carezca de significación en
términos de garantía de los derechos a la honra y al buen nombre. Para la
Corte, “la afectación al bien jurídico de la integridad moral no solo tiene que
50 Corte Constitucional, sentencia C-635 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
 42

ver con el deterioro de la imagen pública del ofendido, sino con la percepción
que este tiene de sí mismo. Antes se ha precisado que la comisión del delito
no depende de esta impresión, pero, no se ha sostenido que tal percepción es
absolutamente irrelevante. No es lo mismo decir que un elemento no cumple
un papel determinante, a sostener que no cumple ningún papel. Como se
indicó en el apartado 5 de esta providencia, el carácter querellable de los
punibles contra la integridad moral pone de presente el peso que se concede a
la estimación que hace del maltrato recibido el sujeto ofendido. || Estima la
Corte que la tipificación de la ofensa al patrimonio moral, mediante
conductas llevadas a cabo únicamente con conocimiento del agredido y el
agresor, buscan evitar prácticas de justicia por mano propia, ofreciendo al
afectado una vía jurídica.”

Asimismo, debe también la Corte advertir que la posibilidad de comisión de

injuria y calumnia respecto a expresiones realizadas en privado a la potencial
víctima de la conducta es un supuesto excepcional, basado en la comprobación
de una afectación material de los derechos a la honra y al buen nombre, que
tienen, como es obvio, un ámbito de protección mucho más reducido cuando
se trata de información que no trasciende públicamente. En términos de la
citada sentencia, “no cualquier mortificación que cause incomodidad o
moleste el amor propio, tiene la entidad suficiente para tipificar un punible
contra la integridad moral. Tampoco ignora la Sala que no es de la
percepción del afectado que depende la existencia del delito. Lo que no puede
desconocerse es que un acto del cual solo tiene conocimiento la víctima no
cause daño. No está excluido de la valoración del juez un comportamiento
que suponga una ofensa privada al patrimonio moral. No cabe sostener que
per se el estudio por parte del funcionario judicial, de una conducta en
privado contra la integridad moral, debe arrojar como resultado necesario la
ausencia de daño.”

24. En conclusión, las limitaciones a la libertad de expresión solo resultan

constitucionalmente cuando afecten derechos de los derechos de los demás,
sea imprescindible proteger intereses colectivos de la mayor importancia a
través de medidas excepcionales y sometidas a juicio estricto de
constitucionalidad, o se trate de aquellas modalidades de discurso que por su
contenido están excluidas de protección constitucional. Conforme al
parámetro anterior, la vulneración del derecho a la honra y al buen nombre
depende de la existencia de una expresión pública que circule información
reservada, falsa o que haga una imputación deshonrosa contra otro. Por ende,
el Estado no puede constitucionalmente ejercer su potestad sancionatoria
respecto de expresiones realizadas en privado, en aquellos casos en que el
receptor del mensaje no coincida con la víctima de la conducta, pues una
intromisión de este carácter (i) desconocería el componente de antijuridicidad
exigido para la justificación de las diferentes expresiones del derecho
sancionador; (ii) impondría una restricción a la libertad de expresión que no
cumpliría con un juicio estricto de proporcionalidad, en tanto no están
comprometidos derechos o posiciones jurídicas protegidas de terceros; y (iii)
 43

tomaría la forma propia de un ejercicio autoritario del poder político, a través

de la interferencia arbitraria e injustificada de la intimidad de las personas.

Por lo tanto, como las restricciones a la libertad de expresión deben

comprenderse de manera limitada, entonces el ámbito privado del individuo
constituye un escenario salvaguardado por el derecho a la intimidad y en
donde las ideas pueden pronunciarse si ninguna restricción, en especial la
imposición de sanciones basadas en infracciones a la honra o buen nombre de
terceros.

Solución del cargo propuesto

25. El demandante considera que la norma acusada, en tanto incorpora como

falta disciplinaria grave para el personal uniformado escalafonado y los
auxiliares de la Policía Nacional,51 proferir en público expresiones injuriosas o
calumniosas contra dicha institución, servidor público o particular,
excluyéndose las mismas actuaciones en privado, es inconstitucional. Esto
debido a que excluye la sanción disciplinaria de las mismas conductas, cuando
se efectúan en privado.

De acuerdo con los argumentos expuestos en fundamentos jurídicos

anteriores, la Sala considera que el apartado acusado es exequible. Esto
debido a dos argumentos principales: (i) la ausencia de afectación del deber
funcional como parámetro obligatorio para la antijuridicidad de las faltas
disciplinarias; y (ii) la incompatibilidad entre la sanción disciplinaria de las
opiniones expresadas en privada y la vigencia de los derechos a la libertad de
expresión e intimidad.

26. En cuanto al primer asunto, se ha explicado en esta sentencia que el

contenido de antijuridicidad en el derecho disciplinario es la infracción del
deber funcional que el orden jurídico adscribe a los servidores públicos. En el
caso específico de la norma analizada, para la Corte es claro que se afecta el
adecuado funcionamiento de la institución policial cuando uno de sus
integrantes formula expresiones injuriosas o calumniosas contra la institución,
contra los demás servidores públicos o contra los particulares. Esto debido a
que tales imputaciones inciden desfavorablemente en la actividad de
preservación de la seguridad y la convivencia ciudadana, puesto que
deslegitimarían la acción de la Policía Nacional, al desviarla de su función

51 En cuanto a los servidores públicos de la Ley 1015 de 2006, el artículo 23 de dicha normatividad plantea lo
siguiente:
Artículo 23. Destinatarios. Son destinatarios de esta ley el personal uniformado escalafonado y los
Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren
retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo.
Parágrafo 1°. Al personal que desempeña cargos en la Justicia Penal Militar, tratándose de faltas
relacionadas con el desempeño de las funciones jurisdiccionales propias del respectivo cargo, le serán
aplicadas las normas disciplinarias de la Rama Jurisdiccional por la Procuraduría General de la Nación,
salvo que se trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso en el cual serán
investigados por las autoridades disciplinarias que señala esta ley.
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para convertir a sus miembros en protagonistas de debates y litigios por

completo ajenos a la actividad prevista por el artículo 218 C.P.

Con todo, la Corte advierte que la afectación del ejercicio del deber funcional
de los integrantes de la Policía Nacional solo se vería afectado cuando las
expresiones calumniosas o injuriosas se ejercen en el ámbito público, pues es
solo en ese supuesto en que tienen la posibilidad de afectar la honra y el buen
nombre de los terceros, bien sea estos otros servidores públicos, particulares o
la institución misma. Las expresiones realizadas en privado, entonces, son
simples opiniones que están constitucionalmente protegidas tanto por la
libertad de expresión como por el derecho a la intimidad, las cuales no tienen
la capacidad de incidir en el ejercicio de la actividad policial. Solo cuando las
mismas sean conocidas por terceros, por cualquier medio, es que adquirirán
relevancia en términos de afectación del deber funcional. En efecto, no resulta
acertado concluir que las opiniones que no han sido divulgadas a terceros y
que, por ende, no son conocidas por otros individuos, tengan la virtualidad de
incidir en el ejercicio de las funciones por parte los integrantes del cuerpo
policial.

A este respecto, debe resaltarse que la expresión “en público” debe

interpretarse de una manera contemporánea, la cual va más allá de contar con
una reunión de personas físicas que conforman un auditorio. Los actuales
avances de las tecnologías de las comunicaciones facilitan la posibilidad de
expresar públicamente las opiniones, por ejemplo a través del uso de redes
sociales o de instrumentos análogos que permiten reproducir mensajes a más
de un individuo, simultáneamente. Entonces, se entenderá que el emisor del
mensaje, o en el caso analizado, quien realiza la imputación calumniosa o
injuriosa, ha efectuado una afirmación en público, cuando tenga conocimiento
de que el medio utilizado puede accederse o consultarse por una pluralidad de
personas.

Asimismo, la Corte también considera necesario advertir la dificultad práctica

y probatoria que se deriva de la definición de cuándo la imputación
deshonrosa o calumniosa se hace “en público”. A este respecto, se advierte
que el criterio que debe primar por parte de la autoridad disciplinaria es de
razón práctica. Por ende, deberá evaluarse si dadas las condiciones fácticas en
que tuvo lugar la expresión de la opinión, la misma fue realizada con el ánimo
que fuese pública o en un contexto en donde irremediablemente iba a ser
conocida por terceros. Así por ejemplo, las manifestaciones que se hacen al
interior del domicilio u otros recintos en donde se predique una protección
reforzada del derecho a la intimidad, se presumirán excluidas del ejercicio de
la acción disciplinaria fundada en la conducta contenida en la norma
demandada. En contrario, cuando la opinión fue formulada en un contexto
donde el servidor público tenía la posibilidad de inferir razonablemente que lo
expresado podía conocerse por terceros, no operará la mencionada presunción.
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Con todo, sin importar el mecanismo que se adopte para expresar la opinión,
en toda circunstancia deberá evaluarse si la actuación del uniformado tiene la
virtualidad de afectar el deber funcional, en tanto condición indispensable para
la conformación del ilícito disciplinario. En caso que este requisito no pueda
probarse, en modo alguno podrá concluirse la existencia de una falta objeto
del ejercicio del ius puniendi.

27. En segundo lugar, se ha señalado que las opiniones que se hagan en

privado están cobijadas tanto por la libertad de expresión como por el derecho
a la intimidad y que las mismas tendrán significación para el derecho
sancionador únicamente cuando sean realizadas en público, pues solo en esa
circunstancia existe un soporte material para la presunta afectación del
derecho a la honra y al buen nombre. Por lo tanto, es válido desde la
perspectiva constitucional que el legislador restrinja la comisión de la falta
disciplinaria a las expresiones injuriosas o calumniosas al ámbito público. Lo
contrario sería profundamente autoritario y contrario a los principios básicos
del sistema democrático, basado en el respeto del ámbito íntimo de los
individuos y en la imposibilidad de juzgarlos por sus opiniones, mucho más
cuando estas, por mantenerse reservadas, están en imposibilidad fáctica de
afectar la honra y el buen nombre.

Con base en esta consideración, la Corte se opone a lo considerado por otros

intervinientes, en el sentido que las imputaciones deshonrosas que realicen en
privado los integrantes de la Policía Nacional están sancionadas
disciplinariamente por otros cuerpos normativos, en especial en disposiciones
del Código Disciplinario Único. Como se explicó anteriormente, la falta
disciplinaria depende de la comprobación sobre su ilicitud sustancial, que no
puede ser otra distinta que la afectación del deber funcional. Por lo tanto,
teniendo en cuenta que las expresiones de los servidores públicos que no
escapan del ámbito privado carecen de relevancia para el adecuado
cumplimiento de los fines de la función pública, entonces sancionar
disciplinariamente tales actividades sería un ejercicio desproporcionado del
ius puniendi y, por lo mismo, carente por completo de fundamento
constitucional.

Sin embargo, encuentra la Corte que contra esta conclusión podría

argumentarse que es inconsistente con lo planteado por la jurisprudencia
constitucional, puesto que en la sentencia C-635 de 2014 se consideró que las
manifestaciones injuriosas o calumniosas realizadas en público sí podían ser
válidamente penalizadas. No obstante, la Sala desecha esta crítica, en tanto
que no puede perderse de vista que la validez de las faltas disciplinarias
depende de que la conducta sancionada corresponda a un acto que interfiera en
el deber funcional. Así, la responsabilidad derivada de la imputación
deshonrosa realizada en privado, en tanto no tiene la virtualidad de afectar la
actividad estatal, entonces no puede ser objeto de sanción disciplinaria.
Asunto diferente es que esa conducta genere excepcionalmente otro tipo de
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responsabilidad, entre ellas la penal, pero en todo caso separada y diferenciada

del derecho disciplinario.

28. Sumado a lo anterior, también debe señalarse por parte de la Corte que con
el fin de garantizar una protección adecuada y suficiente de la libertad de
expresión, una de las condiciones que debe analizarse para definir la
existencia de una infracción disciplinaria es que la expresión pública de la
imputación deshonrosa o calumniosa se haga en el marco del ejercicio de la
conducta oficial del servidor público. Esto debido a que esta condición es un
presupuesto fáctico para la afectación del deber funcional y con ello para la
configuración de la ilicitud sustancial de la conducta realizada por el servidor
público.

Por lo tanto, si se demuestra que la actuación no se hizo en ejercicio de dichas

funciones y, por lo mismo, se mostró ajena a la actividad policial, no podrá
válidamente predicarse la infracción disciplinaria. Esto, por supuesto, sin
perjuicio de la asunción de responsabilidad penal o patrimonial que se
predique, en condiciones de generalidad para todos los ciudadanos, y derivada
de proferir expresiones constitutivas de injuria y calumnia en escenarios
diferentes a los de la actividad oficial del servidor público.

29. Finalmente, la Sala advierte importante hacer una distinción importante

frente a los supuestos de hecho regulados en la norma demandada. En efecto,
uno de los supuestos que se plantea para la infracción disciplinaria es que la
imputación deshonrosa o calumniosa se haga en contra de la institución
policial. Para la Corte, no es viable concluir que una institución pública sea
titular del derecho subjetivo a la honra, razón por la cual la infracción
disciplinaria se sustenta no en la afectación de ese derecho, sino en el efecto
que la expresión deshonrosa o calumniosa tenga en el ejercicio de las
funciones de la Policía Nacional, esto es, en el de garantizar la convivencia y
seguridad ciudadanas.

La Constitución prevé el deber ciudadano de respetar y apoyar a las

autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia e integridad nacionales (Art. 95-3 C.P.). Este deber, por
supuesto, cobija en primer lugar a quienes conforman dichas instituciones, en
este caso el personal uniformado de la Policía Nacional. Sin embargo, de esta
disposición constitucional no se sigue que las instituciones estatales estén
investidas de un derecho a la honra con condición subjetiva. En contrario, lo
que protege el orden jurídico y en particular el derecho disciplinario, es evitar
que se ejecuten acciones que atenten contra el normal funcionamiento de las
instituciones. Esto ocurre, por ejemplo y para el caso que ocupa a la Sala,
cuando en razón de las expresiones públicas, deshonrosas o calumniosas, se
afecta la actividad del ente policial, al alterarse la disciplina entre sus
miembros y la adecuada gestión de las funciones constitucionales que le son
propias. Como se observa, esto es diferente a considerar que la honra o el buen
nombre sean el objeto protegido por el ilícito disciplinario. Por ende, se
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configuraría una grave afectación del derecho a la libertad de expresión

cuando el fundamento de la falta disciplinaria se configure a partir, no de la
comprobación cierta sobre la ilicitud sustancial derivada de la interferencia del
deber funcional, sino únicamente con base en una presunta violación abstracta
del derecho a la honra de la institución que, como se dijo, no resulta aceptable.

30. En conclusión, la protección amplia de la libertad de expresión y el

derecho a la intimidad es un aspecto definitorio del Estado constitucional y el
modelo democrático. Permitir el escrutinio y sanción de las opiniones que el
individuo expresa en su ámbito privado es una actividad ajena a los fines
estatales y, en cambio, es un campo fértil para el ejercicio autoritario del poder
político. Para el caso del derecho disciplinario, esta clase de actividades
carecen de significación, en tanto no están vinculadas con impedimento
alguno para el ejercicio adecuado del deber funcional de los servidores
públicos, en este caso los integrantes de la Policía Nacional.

En consecuencia, es constitucionalmente obligatorio que el legislador

disponga, como lo hizo en la norma acusada, que la imputación falsa o
deshonrosa deba ser efectuada en público para que se considere falta
disciplinaria, lo que se traduce en la declaratoria de exequibilidad de la
expresión demandada.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en

nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la

expresión “en público”, contenida en el numeral tercero del artículo 35 de la
Ley 1015 de 2006 “por la cual se expide el Régimen Disciplinario para la
Policía Nacional.”

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta
Ausente en comisión

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado
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ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
Ausente

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
Con aclaración de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
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