Sentencia C-281

Sentencia C-281/17

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la
Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por
ausencia de cargos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de claridad y suficiencia en los cargos
CONVIVENCIA CIUDADANA-Paradigma de la actividad de policía
El nuevo Código de Policía, además de ajustar estas normas al marco
constitucional, busca establecer un nuevo paradigma de la actividad de
policía, en el cual el concepto de referencia de esta actividad ya no es el
antiguo orden público sino la convivencia ciudadana. El giro lingüístico
indica un giro en la forma de concebir la relación entre la ciudadanía y las
autoridades de policía, donde la imposición de órdenes da lugar a la
mediación, a la conciliación y a mecanismos dirigidos a mantener y
restablecer el tejido social. A este cambio en la concepción de la actividad de
policía lo acompañan cambios en el lenguaje legislativo que se utiliza para
regularla. Así, el Código de Policía ya no habla de contravenciones y
sanciones, sino de comportamientos contrarios a la convivencia y medidas
correctivas. Este lenguaje legislativo enfatiza que las autoridades de policía
dirigen su actuación a restablecer la convivencia y, ante todo, a prevenir el
escalamiento de los conflictos sociales a escenarios judiciales e incluso a la
violencia.
DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DE POLICIA-
Aplicación
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA
POLICIVA-Contenido
La actividad de policía es una actividad administrativa que conlleva la
imposición de cargas a los ciudadanos. Son cargas que pueden ser legítimas,
que pueden tener un carácter preventivo y que pueden buscar la convivencia,
pero en todo caso son cargas impuestas unilateralmente por el Estado, que
pueden entrar en tensión con ámbitos íntimos y vitales de la existencia
humana. Por ese motivo, considera la Corte que en todas las actuaciones
previstas por el nuevo Código de Policía deben respetarse las garantías del
debido proceso administrativo.
ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto
La actividad de policía, independientemente de los nombres que se usen para
designar sus distintos componentes—como comportamiento contrario a la
convivencia, medida correctiva o medio de policía—, es una actividad de la
autoridad capaz de afectar los derechos fundamentales de toda persona, y por
tanto, está regida por el derecho y sujeta al debido proceso. De igual forma,
aunque las medidas correctivas son prospectivas y buscan mantener la
convivencia más que castigar al ciudadano, estas son sanciones en estricto
sentido jurídico y constitucional. De esta forma, en su imposición se debe
respetar el debido proceso aplicable a todas las demás formas de derecho
administrativo sancionador y en la descripción de los comportamientos que
dan lugar a su imposición se debe observar el principio de legalidad, con las
particularidades y la flexibilidad propia, también, del derecho administrativo
sancionador
ACTIVIDAD DE POLICIA-Finalidad
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte
Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA-Condiciones para que proceda
PODER DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-
Regulaciones normativas sometidas a límites
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración del cargo
La Corte concluye que el cargo de omisión legislativa relativa propuesto por
los demandantes no cumple los elementos (ii), (iv) y (v) del juicio de omisión
legislativa relativa establecido por la jurisprudencia. No se cumple el
elemento (ii), pues la norma demandada no omite un ingrediente que “de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal
con los mandatos de la Carta”. No se cumple el elemento (iv), pues la Corte
no pudo constatar una “desigualdad negativa”. Tampoco se cumple el
elemento (v) al no demostrarse el “incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”. La Corte declarará exequible el
artículo 55, pero exclusivamente frente al cargo de omisión legislativa
relativa por la ausencia de una sanción
DERECHO DE REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-
Condiciones para su limitación
Al determinar la constitucionalidad de las distintas limitaciones
administrativas que se establezcan a la protesta social, se debe tener siempre
presente que lo que se está restringiendo es un derecho político. Razón por la
cual las limitaciones que se impongan a ese derecho, además de estar
establecidas en la ley, no pueden ser discriminatorias y deben superar un
juicio estricto de proporcionalidad. En este análisis además debe tenerse en
cuenta que “[l]a naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo,
no puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo”, por lo
cual, en la ponderación que se realice, se debe considerar la importancia
fundamental de la participación política en una sociedad abierta y
democrática frente a posibles afectaciones leves de derechos fundamentales
como la libre circulación. Así, aunque la tranquilidad y el desarrollo normal
de la vida urbana son objetivos constitucionales importantes, en general las
autoridades deben abstenerse de restringir las reuniones y manifestaciones
por el simple hecho de causar incomodidades.
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-
Carácter fundamental
DERECHO DE REUNION-Exigencia de aviso previo para la
realización de reuniones y desfiles públicos/JUICIO DE
RAZONABILIDAD-Aplicación
La Corte considera que el aviso previo, en principio, no es un medio
prohibido para limitar el derecho de reunión y manifestación, siempre que
esté concebido con fines de información y no de autorización. En estos casos,
para evaluar la constitucionalidad de las distintas características del aviso
previo, la Corte debe aplicar un juicio intermedio de razonabilidad, ya que se
trata de una afectación de un derecho fundamental que “no establece una
clasificación sospechosa, no recae en personas o grupos especialmente
protegidos por la Constitución, no representa prima facie una grave
afectación un derecho constitucional fundamental ni mucho menos aún crea
un privilegio”. En este sentido, los elementos de un aviso previo, concebido
con fines de información, deben ser buscar un fin “constitucionalmente
importante” y el medio usado debe ser “efectivamente conducente” para el
fin buscado
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y
PACIFICA-Condiciones y limitaciones
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-Exigencias
FUNCION LEGISLATIVA-Relevancia e implicaciones del requisito
de precisión
PACIFICA-Límites que imponen a la libertad de configuración
legislativa
La Corte considera en esta oportunidad que las limitaciones legislativas al
derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica, así como las que se
establezcan respecto de la libertad personal (…), deben contar con un alto
grado de precisión, equivalente al de las normas penales. Lo anterior se debe
a que la reserva legal en estos casos, la cual se establece de manera expresa
y exclusiva en la Constitución, excluye por completo el ejercicio de
discrecionalidad por parte de las autoridades administrativas, algo que no
ocurre en otros ámbitos de la regulación de la convivencia ciudadana, donde
podría afirmarse que la Constitución permite el ejercicio de un margen de
apreciación razonable por las autoridades de policía. La importancia de la
libertad para un Estado Social de Derecho es fundamental, tanto en sus
posibilidades individuales como en sus dimensiones conjuntas de reunión. La
protección del derecho de reunión, como se dijo, es una protección de la
democracia.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Indeterminación
insuperable en la descripción
PACIFICA-Pilares de la democracia participativa/DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-
Naturaleza del aviso/DERECHO DE REUNION Y
MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones y
limitaciones
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-
Facultades estatales para el ejercicio de atribuciones en materia policiva
INTEGRACION NORMATIVA-Supuestos
INTEGRACION NORMATIVA-Improcedencia para el caso
NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE
FACULTA A LAS AUTORIDADES COMPETENTES PARA LA
DISOLUCION DE MANIFESTACIONES QUE ALTEREN LA
CONVIVENCIA-Exequibilidad condicionada
En aplicación del principio de conservación del derecho, se declarará la
constitucionalidad condicionada, estableciendo requisitos precisos para la
disolución de las manifestaciones. En ese sentido, la norma será declarada
exequible en el entendido de que (i) las alteraciones deberán ser graves e
inminentes y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación pública y pacífica
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Justificación
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
NORMA EN BLANCO-Validez constitucional
AUTORIDAD AMBIENTAL-Competencia
MEDIO AMBIENTE-Protección de áreas de especial importancia
ecológica
Aunque la norma no señala expresamente el criterio para autorizar o
desautorizar una reunión, para la Corte es claro que el criterio debe ser la
preservación del ecosistema de acuerdo con las normas que rigen el tránsito
y la permanencia de las personas en cada zona de cada una de estas áreas.
Los requisitos para cada tipo de zona son distintos, por lo cual es probable
que para ciertas zonas, como la zona primitiva o la zona intangible de los
parques nacionales naturales, no se concedan autorizaciones, mientras que
para otras, como la zona de alta densidad de uso o la de recreación general
exterior, se concedan algunas autorizaciones. La norma no se pronuncia
sobre cada una de estas especificidades, pues en este tema difiere a la
normatividad ambiental. Lo que es claro es que la decisión de autorizar o no
una reunión no puede ser discrecional, sino que dependerá en cada caso del
contenido de la norma ambiental relevante con el propósito de proteger los
ecosistemas
TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance
La norma, por otra parte, supera el juicio estricto de razonabilidad. Por una
parte, el fin perseguido por la norma es constitucionalmente imperioso, pues
se dirige a proteger el medio ambiente frente a la posibilidad de
aglomeraciones masivas en ecosistemas que no están preparados para
soportarlas. Por otra parte, el medio utilizado no se encuentra en sí mismo
prohibido. La Corte considera que un condicionamiento sobre el lugar en el
que se puede realizar una reunión o manifestación no es, por sí solo,
contrario a la Constitución Política. En relación con la libertad de expresión,
la Corte ha admitido que el Estado imponga restricciones razonables de
tiempo, modo y lugar que no recaigan sobre el contenido mismo del
mensaje. Lo mismo debe decirse del derecho de reunión y manifestación, el
cual puede limitarse mediante restricciones razonables al lugar, al tiempo o
al modo de realización, siempre que no se limite el contenido de la
manifestación y se cumplan los demás requisitos del juicio estricto de
proporcionalidad
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Definición
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Tratados que
reconocen y desarrollan los mandatos imperativos
PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Alcance
PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO HUMANITARIO-
No se puede involucrar a la población civil
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación y
objetivo/CONFLICTO ARMADO-Concepto amplio
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Y DERECHO
PENAL INTERNACIONAL-Instrumentos exigen que conflicto
armado reúna determinadas características para ser
aplicado/CONFLICTO ARMADO-Aplicación de límites
constitucionales y normas humanitarias
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Aplicación del
principio de distinción
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Reglas están
incorporadas al derecho interno
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-
Obligatoriedad/DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-
Protección de la población civil
La Corte afirmó que “en el plano interno, la obligatoriedad de las reglas del
derecho humanitario es permanente y constante, pues estas normas no están
reservadas para guerras internacionales o guerras civiles declaradas. Los
principios humanitarios deben ser respetadas no sólo durante los estados de
excepción sino también en todas aquellas situaciones en las cuáles su
aplicación sea necesaria para proteger la dignidad de la persona
humana.”(…) Sin embargo es necesario aclarar que la aplicación
incondicionada del Derecho Internacional Humanitario aplica
exclusivamente frente a los contenidos del mismo que ofrecen una mayor
protección a la población civil. Esa es la racionalidad detrás del artículo 214,
el cual se dirigió a asegurar que ni siquiera en estados de excepción, donde
se ponen en suspenso algunos aspectos de la institucionalidad cotidiana, se
dejara de observar lo que la Corte denominó el “catálogo ético mínimo
aplicable a situaciones de conflicto”
PRINCIPIO DE DISTINCION EN DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Faceta prohibitiva y permisiva
El principio de distinción tiene una faceta prohibitiva que obliga al Estado a
respetar la vida de las personas civiles que no participan directamente en las
hostilidades, y a abstenerse de involucrar a la población civil en las
hostilidades, aun en casos de conflicto armado. Esta faceta prohibitiva se
debe aplicar en todo caso, como lo ordena el artículo 214 de la Constitución,
pues forma parte del catálogo ético mínimo que se aplica tanto en tiempos de
paz como en situaciones de conflicto. Pero este principio también tiene una
faceta permisiva, que permite, solo en situaciones objetivamente relacionadas
con el conflicto, atacar a personas que no son civiles o que aun siendo civiles
han perdido la protección del Derecho Internacional Humanitario por
participar directamente en las hostilidades. Dicha faceta permisiva es de
aplicación restrictiva, requiere una verificación previa de las condiciones de
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, una determinación a tal
efecto por parte del Presidente de la República y una autorización por los
más altos estamentos del mando militar
PACIFICA-Absoluta prohibición del uso de la fuerza letal
La Corte considera que las reuniones y manifestaciones reguladas por el
Código de Policía, tal como se encuentran definidas y previstas en ese cuerpo
normativo, no reúnen las condiciones para la aplicación del principio de
distinción regulado por el Derecho Internacional Humanitario.
Independientemente de la autoridad que se encargue de realizar operaciones
de control, contención o garantía de la realización de las movilizaciones
terrestres, para dicha autoridad no cabe distinguir entre combatientes y
civiles, pues en una reunión o manifestación pública y pacífica, todos los
participantes son civiles y el uso de la fuerza letal está absolutamente
prohibido
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DEL PODER CIVIL SOBRE EL
MILITAR
La Constitución Política establece el principio de supremacía del poder civil
sobre la función militar, el cual se refleja en múltiples disposiciones
constitucionales como el artículo 189 que otorga al Presidente de la
República el mando sobre la Fuerza Pública y el 219 que establece el
carácter no deliberante de la Fuerza Pública. La Corte ha aplicado este
principio para declarar la constitucionalidad de la facultad del Presidente de
determinar la ubicación y las modalidades de acción de la Fuerza Pública,
así como la inconstitucionalidad de un sistema normativo que subordinaba
las autoridades políticas civiles a los mandos militares
POLICIA NACIONAL-Naturaleza civil/POLICIA NACIONAL-
Función preventiva
FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Distinción en
estructura y organización
POLICIA NACIONAL-Subordinación al Ministerio de
Defensa/FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-
Distinción en funciones
La Corte ha reconocido la existencia de “una especie de "zona gris" o
"fronteriza" en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa”, la
cual ha permitido constitucionalmente la asignación de funciones de defensa
a la Policía Nacional y su subordinación al Ministerio de
Defensa. Dicha “zona gris”, sin embargo, no ha sido invocada por la Corte
para permitir una superposición a la inversa, en que las Fuerzas Militares
asumen funciones de policía. Por el contrario, la Corte considera que de
acuerdo con el principio de supremacía del poder civil y según el reparto de
competencias establecido en la Constitución, las Fuerzas Militares no tienen
la facultad de ejercer funciones de seguridad ciudadana y el Congreso no
tiene la competencia para otorgarles esas funciones.
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Aspectos en que
se establece regímenes comunes
REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites
relacionados con la intervención de la Policía/POLICIA NACIONAL-
Función de protección del orden público
DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL-Necesidad de reconocer
“super protección” constitucional
La Corte resalta que la protesta social por sí sola no representa una amenaza
contra el orden constitucional ni contra la soberanía nacional. Por el
contrario, es un derecho fundamental que debe ser protegido en todo
momento por las autoridades
FUERZAS MILITARES-Finalidad/FUERZAS MILITARES-
Características especiales de las funciones
La misión constitucional de las Fuerzas Militares incluye la protección de la
población civil contra amenazas y ataques de grupos armados. En ese
sentido, las Fuerzas Militares, en determinadas circunstancias excepcionales,
podrían eventualmente participar en operativos que permitieran realizar las
movilizaciones sociales, removiendo los obstáculos externos para llevarlas a
cabo
FUERZAS MILITARES-No intervención en operativos de control de
movilizaciones sociales
La Corte considera entonces que las Fuerzas Militares tienen
constitucionalmente prohibido intervenir en operativos de control y
de contención, los cuales eventualmente pueden implicar el uso de la fuerza
contra quienes realizan la movilización social terrestre. Considera también
que sí tienen permitido, sujeto a una autorización constitucional o legal
adicional, intervenir en operativos de garantía de realización, en cuanto
estos implican remover los obstáculos externos para llevar a cabo una
movilización social terrestre, siempre que esta actividad esté relacionada con
su misión fundamental de defensa nacional.
LIBERTAD PERSONAL-Consagración constitucional/PRINCIPIO
DE RESERVA JUDICIAL EN PRIVACION DE LIBERTAD-
Alcance
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Modalidades/CAPTURA EN
FLAGRANCIA-Consagración constitucional/CAPTURA
EXCEPCIONAL POR LA FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Vigencia precaria/RETENCION TRANSITORIA EN
ESTACION DE POLICIA-Idoneidad
RETENCION TRANSITORIA-Jurisprudencia constitucional
DETENCION PREVENTIVA-Condiciones constitucionales
RETENCION ADMINISTRATIVA-Finalidad preventiva
LIBERTAD PERSONAL-Garantías que deben rodearla
TRASLADO POR PROTECCION-Definición/TRASLADO PARA
PROCEDIMIENTO POLICIVO-Definición
Se trata de posibilidades excepcionales y transitorias de privación de la
libertad, por parte del personal uniformado de la Policía Nacional, para
prevenir violaciones de los derechos fundamentales.
MEDIDA CORRECTIVA Y MEDIO DE POLICIA-Diferencias
La privación de la libertad ya no se prevé como medida correctiva, es decir
que no se concibe como la reacción de las autoridades de policía a una
infracción de la ley. En el nuevo Código se trata de un medio de policía,
destinado exclusivamente a permitir “el cumplimiento efectivo de la función y
actividad de Policía”. Esta diferencia entre medida correctiva y medio de
policía no es un simple giro semántico. Se trata de una nueva
conceptualización de la figura que ya no se establece como reacción
automática a ciertos comportamientos, sino como un instrumento excepcional
al alcance de las autoridades de policía
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN PRIVACION DE LA
LIBERTAD-Alcance
TRASLADO POR PROTECCION-Causales de procedencia
TRASLADO POR PROTECCION-Facultad de privar a las personas
de su libertad
La Corte entonces declarará inexequible el parágrafo 1º por violación del
principio de legalidad. Con esto, la Corte reitera que el personal uniformado
de la Policía Nacional no tiene la potestad legal de privar a las personas de
su libertad por disentir de la actividad de policía ni por “irrespetar a la
autoridad”
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Observancia de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad
TRASLADO POR PROTECCION-Finalidad Preventiva
La finalidad buscada, sin embargo, se debe auscultar no solamente en la
declaración que la norma hace sobre su propósito sino también en la
estructura misma de la norma. En este sentido la Corte constata que las
causales previstas, los requisitos estrictos de necesidad, las condiciones
procedimentales previas y las exigencias relacionadas con los centros
asistenciales o de protección, evidencian una finalidad preventiva y no
sancionatoria. Esta finalidad, observa la Corte, debe ser observada no solo
en la norma sino en su aplicación concreta. La única finalidad permisible de
medidas como el traslado por protección es la protección de derechos. Esta
no admite otros fines más amplios como puede ser, por ejemplo, la protección
en abstracto del orden público. Dichas finalidades permiten el uso de medios
distintos como la aplicación de medidas correctivas, pero no la privación de
la libertad de las personas
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-
Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por la medida
TEST DE RAZONABILIDAD-Subprincipios de idoneidad, necesidad
y proporcionalidad estricta
TRASLADO POR PROTECCION-Proporcionalidad de la medida
TRASLADO POR PROTECCION-Debido proceso
DEBIDO PROCESO-Garantías
TRASLADO POR PROTECCION-Alcance
La Corte declarará un condicionamiento en tres partes. En primer lugar, la
norma será declarada exequible en el entendido de que el traslado por
protección “a un lugar destinado para tal fin”, es decir, en todos los casos en
que la persona no sea entregada a los parientes, o sea trasladada a un centro
de salud o a su domicilio, solo se podrá aplicar en los municipios que cuenten
con los lugares adecuados de atención y protección de personas trasladadas.
El Gobierno Nacional cuenta con la facultad legal para expedir lineamientos
para la operación de estos lugares. Las personas no pueden ser trasladadas
por la Policía Nacional a lugares que no cumplan con estos lineamientos, por
lo cual esta medida no podrá aplicarse en los municipios que no cuenten con
lugares adecuados. En la reglamentación de los lineamientos, el Gobierno
Nacional deberá tener en cuenta que los lugares destinados para el traslado
por protección deben cumplir con su finalidad exclusivamente protectora y no
sancionatoria. No son cárceles, ni centros de detención. En segundo lugar, se
dispondrá que en el informe escrito exigido por el parágrafo 3º se incluya una
relación de los hechos que dieron lugar al traslado y las razones por las
cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal invocada. Con
esto se provee una garantía posterior del debido proceso, pues permite a la
persona trasladada controvertir ante las autoridades de policía, así como las
autoridades judiciales y disciplinarias, la legalidad de la orden de traslado.
En tercer lugar, se dispondrá que la persona podrá solicitar la cesación del
traslado al superior jerárquico que haya recibido el informe, con lo cual se
garantiza una doble instancia administrativa en la aplicación de esta medida
TRASLADO POR PROTECION DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES-Alcance
La Corte considera que la posibilidad de trasladar a niños, niñas y
adolescentes no es en sí misma inconstitucional, siempre que esté rodeada de
las garantías previstas en el ordenamiento jurídico para la protección y el
desarrollo armónico e integral de las personas menores de edad. En ese
sentido, la única interpretación constitucionalmente admisible de la norma es
que esta simplemente reitera la Ley 1098 de 2006 en relación con el
procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, o las normas
que en el futuro la modifiquen, la remplacen o la complementen. La norma no
es un procedimiento distinto o adicional, y no habilita a las autoridades de
policía para detener a los menores sin el lleno de los requisitos del Código de
la Infancia y la Adolescencia. La Corte entonces declarará exequible la
norma en el entendido de que dicha función debe llevarse a cabo de acuerdo
con las reglas aplicables del Sistema Nacional de Bienestar Familiar
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-No por ello son sujetos
discriminados
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-
Prevalencia de los derechos
TRASLADO POR PROTECCION DE HABITANTES DE
CALLE-Alcance
El traslado por protección de habitantes de calle regulado en el artículo 43,
parágrafo 1º, del Código de Policía es inconstitucional por establecer una
discriminación injustificada contra los habitantes de calle, pues no hay razón
para regular de manera distinta y más desfavorable el traslado por
protección de estas personas, respecto del traslado que se realice sobre otras
personas que no habitan en la calle

Referencia: Expediente D-11670

Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 39, numeral 1 y parágrafo 3,
41, parágrafo 3, 53 (parcial), 55, 56
(parcial), 103 (parcial), 149 (parcial), 155,
157 y 205, numeral 12, de la Ley 1801 de
2006 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.

Actores: Alirio Uribe Muñoz, Ángela
María Robledo Gómez, Gustavo Adolfo
Gallón Giraldo, Oscar Ospina Quintero,
Alexander López Maya, Alberto de Jesús
Yepes Palacio y Jomary Ortegón Osorio.

Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos,
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos
Alirio Uribe Muñoz, Ángela María Robledo Gómez, Gustavo Adolfo Gallón
Giraldo, Oscar Ospina Quintero, Alexander López Maya, Alberto de Jesús
Yepes Palacio y Jomary Ortegón Osorio demandaron los artículos 39, numeral
1 y parágrafo 3, 41, parágrafo 3, 53 (parcial), 55, 56 (parcial), 103 (parcial),
149 (parcial), 155, 157 y 205, numeral 12, de la Ley 1801 de 2006 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.[1] La demanda
fue radicada con el número D-11670.[2]

Dada la extensión y la diversidad de los cargos presentados contra las distintas
normas de la Ley 1801 de 2016, la Corte en este caso primero hará un
resumen general de los cargos y de las intervenciones. Posteriormente, en las
consideraciones y respecto de cada cargo, la Corte transcribirá las normas
demandadas y detallará los argumentos de los demandantes, al igual que lo
hará con los de los intervinientes y del Ministerio Público, antes de abordar los
problemas jurídicos.[3]

II. NORMAS DEMANDADAS Y DEMANDA

El texto de las normas demandadas es el siguiente. Cuando la acción de
inconstitucionalidad presentada es parcial, se subrayan las expresiones
demandadas.

LEY 1801 DE 2016

(julio 29)

por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

[…]

Artículo 39. Prohibiciones a niños, niñas y
adolescentes. Además de los comportamientos prohibidos en el
presente Código y en las normas vigentes, se prohíbe a niños,
niñas y adolescentes:

1. Comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir
sustancias psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias
estimulantes que puedan afectar su salud o que produzcan
dependencia, que estén restringidas para menores de edad.

Parágrafo 1°. A quien incurra en el comportamiento antes
señalado se le aplicará la siguiente medida correctiva: Para los
menores de 16 años, amonestación; para los mayores de 16 años,
participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia.

Parágrafo 2°. El niño, niña o adolescente que incurra en el
comportamiento antes descrito será objeto de protección y
restablecimiento de sus derechos de conformidad con la ley.

Parágrafo 3°. Las administraciones municipales o distritales
determinarán los sitios adecuados a los que se podrán trasladar los
niños, niñas y adolescentes que incurran en el comportamiento
señalado en el presente artículo, para su protección e imposición
de la medida correctiva correspondiente.

[…]

Artículo 41. Atención Integral a la Población Habitante de y
en Calle. De conformidad a la Ley 1641 de 2013, establézcase un
modelo de atención integral por ciclo vital y diferencial a la
población habitante de y en calle, orientada a promover, prevenir,
atender, proteger y restablecer derechos, modelo que tendrá como
principios la igualdad, diversidad, equidad, universalidad y
reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como
sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento de
realidades sociales del territorio y contribuya al bienestar y
desarrollo integral del ser.

Parágrafo 1°. Con base en el marco conceptual de la Ley 1641 de
2013 y en la caracterización cuantitativa y cualitativa que las
entidades territoriales realicen, el modelo de atención integral que
contemplará las metodologías de intervención, procedimientos,
rutas de atención y servicios requeridos; así mismo, tendrá como
ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión
de oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes,
todo ello orientado a la reincorporación responsable, digna y
sostenible de los habitantes de y en calle, a sus familias y a la
sociedad.

Parágrafo 2°. Para establecer los alcances y resultados del
modelo de atención integral, las entidades territoriales serán
autónomas en definir los servicios integrales requeridos de
acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y
teniendo en cuenta la caracterización poblacional de cada
municipio. Los entes territoriales deberán definir los equipos
interdisciplinarios necesarios y pertinentes, que faciliten en el
tiempo y de manera integral la intervención oportuna para el
restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en calle.

Parágrafo 3°. La Policía Nacional deberá trasladar en el término
de la distancia a los hogares o centros de atención que el ente
territorial tenga dispuesto para dicho efecto, a los ciudadanos
habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de
sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen
alteración de la convivencia afectando los derechos de los demás
ciudadanos.

[…]

Artículo 53. Ejercicio del derecho de reunión y manifestación
pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede
reunirse y manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas
e intereses colectivos de carácter cultural, político, económico,
religioso, social o de cualquier otro fin legítimo.

Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la
primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo
electrónico. Tal comunicación o correo debe ser suscrito por lo
menos por tres personas.

Tal aviso deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada
reunión y se presentará con 48 horas de anticipación indicando el
recorrido prospectado.

Toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la
convivencia podrá ser disuelta.

Parágrafo 1º. Las reuniones y manifestaciones espontáneas de
una parte de la población no se considerarán por sí mismas como
alteraciones a la convivencia.

Parágrafo 2º. El que irrespete las manifestaciones y reuniones de
las personas en el espacio público, en razón a su etnia, raza, edad,
género, orientación sexual, creencias religiosas, preferencias
políticas y apariencia personal, será objeto de aplicación de
medida correctiva correspondiente a Multa General Tipo 4.

[…]

Artículo 55. Protección del ejercicio del derecho de reunión y
manifestación pública frente a señalamientos infundados. Con
el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o
movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes
engañosos en torno a quienes convocan o participan en las
manifestaciones, así como hacer públicamente señalamientos
falsos de la relación de los manifestantes con grupos armados al
margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio
del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.

[…]

Artículo 56. Actuación de la Fuerza Pública en las
movilizaciones terrestres. De conformidad con los estándares
internacionales, es función de la Policía garantizar los derechos de
toda la ciudadanía que interviene directa o indirectamente en el
ejercicio de la movilización. El uso de la fuerza debe ser
considerado siempre el último recurso en la intervención de las
movilizaciones.

La actuación de la Policía Nacional deberá ser desarrollada en
todo momento mediante personal y equipos identificados de tal
manera que dicha identificación resulte visible sin dificultades. La
fuerza disponible deberá estar ubicada de manera que su actuación
pueda hacerse de forma oportuna, pero sin afectar el desarrollo de
la movilización que se haga de conformidad con las normas de
convivencia.

Los cuerpos de Policía intervendrán sólo cuando se considere que
su actuación es necesaria, atendiendo al principio de
proporcionalidad y a la garantía de los derechos de los
manifestantes y de los demás habitantes que puedan verse
afectados por su actuación. Los escuadrones móviles antimotines
sólo serán enviados cuando no sea posible por otro medio
controlar graves e inminentes amenazas a los derechos.

Las Fuerzas Militares no podrán intervenir en el desarrollo de
operativos de control, contención o garantía de la realización de
las movilizaciones sociales terrestres, salvo los casos en los que
excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley.

[…]

Artículo 103. Comportamientos que afectan las áreas
protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)
y áreas de especial importancia ecológica. Los siguientes
comportamientos afectan las áreas protegidas del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial
importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:

[…]

9. Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que
involucren aglomeración de público no autorizadas por la
autoridad ambiental.

[…]

[…]
Numera Multa General tipo 4; Disolución de reunión
l9 o actividad que involucra aglomeraciones de
público no complejas.
[…]

[…]

Artículo 149. Medios de Policía. Los medios de Policía son los
instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades
competentes para el cumplimiento efectivo de la función y
actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas
correctivas contempladas en este Código.

[…]

Los medios materiales son el conjunto de instrumentos utilizados
para el desarrollo de la función y actividad de Policía.

Son medios materiales de Policía:

1. Traslado por protección.

[…]

Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el
personal uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para
su protección o la de terceros, en los siguientes casos:

Cuando deambule en estado de indefensión o de grave alteración
del estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo
efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el único medio
disponible para evitar el riesgo a la vida o integridad de la persona
o los terceros.

Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos
agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo
que pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté
en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio
o los terceros.

Parágrafo 1°. Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3
del presente artículo se presente en contra de una autoridad de
Policía, se podrá utilizar este medio.

Parágrafo 2°. Antes del traslado y como primera medida, la
autoridad de Policía entregará la persona a un allegado o pariente
que asuma la protección; en la ausencia de estos, se trasladará la
persona a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital
o a un lugar especialmente destinado para tal fin por la
administración municipal, según sea necesario, o, en cuanto fuera
posible, se intentará llevarla a su domicilio. En ningún caso se
hará traslados a sitios destinados a la privación de libertad y la
duración del mismo no podrá ser mayor a doce (12) horas. Es
deber de las Alcaldías definir el lugar al que pueden ser enviadas
las personas, separadas en razón del sexo.

En el centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un
representante del Ministerio Público.

Parágrafo 3°. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
traslado, deberá informar a la persona trasladada y al superior
jerárquico de la unidad policial y elaborar un informe escrito
donde consten los nombres e identificación de la persona
trasladada por cualquier medio; de quien da la orden y quien la
ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada y el nombre del
allegado o a quien la persona trasladada informa para ser asistido,
de ser ello posible. A la persona, sujeto de la medida, se le deberá
entregar copia de dicho informe.

Parágrafo 4°. La autoridad de Policía permitirá a la persona que
va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda
asistirlo para informarle, entre otras cosas, el motivo y sitio de
traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la
autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o
no es factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo
informe escrito al Ministerio Público.

Parágrafo 5°. Cuando se trate de un traslado por alteración del
estado de conciencia, porque la persona se encuentra bajo el efecto
del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o
tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar
consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente
de Policía con fundamento en el principio de proporcionalidad
determinará si existen las razones objetivas previstas en este
Código.

[…]

Artículo 157. Traslado para procedimiento policivo. Como
regla general, las medidas correctivas se aplicarán por la autoridad
de Policía en el sitio en el que se sucede el motivo.

Las autoridades de Policía solo podrán realizar un traslado
inmediato y temporal de la persona cuando sea necesario para
realizar el proceso verbal inmediato, y no sea posible realizarlo en
el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de Policía.

El procedimiento se realizará inmediatamente y en ningún caso el
tiempo de traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada la
persona podrá exceder de seis (6) horas, de conformidad con las
exigencias de las distancias.

La autoridad de Policía permitirá a la persona que va a ser
trasladada comunicarse con un allegado o a quien pueda asistirlo
para informarle el motivo y sitio de traslado. Si la persona no tiene
los medios para comunicarse, la autoridad se los facilitará.

Parágrafo. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
trasladada por cualquier medio, de quien da la orden y quien la
ejecuta, el motivo, el sitio al que se traslada, la justificación del
tiempo empleado para el traslado y el nombre del allegado o a
quien la persona trasladada informa para ser asistido, de ser ello
posible. A la persona, sujeto de la medida, se le deberá entregar
copia de dicho informe.

[…]

Artículo 205. Atribuciones del alcalde. Corresponde al alcalde:

[…]

12. Establecer, con el apoyo del Gobierno nacional, centros
especiales o mecanismos de atención y protección de personas
trasladadas o conducidas por el personal uniformado de la Policía
y coordinar y desarrollar programas pedagógicos para la
convivencia, de conformidad con los lineamientos que para tal
efecto establezca el Gobierno nacional.”

Los accionantes agrupan las normas demandadas y los cargos de
inconstitucionalidad en dos partes.[4] En la primera parte formulan los cargos
contra los artículos 53, 55, 56 y 103, numeral 9, los cuales establecen
condiciones para reuniones y manifestaciones públicas, que en su criterio son
contrarios a los artículos 29 y 37 de la Constitución Política, así como el
artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En la
segunda parte los demandantes afirman que los artículos 39, 41, 149, 155, 157
y 205, los cuales regulan el traslado por protección y el traslado para
procedimiento policivo, violan los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución.
1. Limitaciones a las reuniones y manifestaciones públicas (artículos 53, 55, 56 y 103,
numeral 9)

1.1. Los demandantes consideran que el artículo 53 del nuevo Código de

Policía es parcialmente inconstitucional al exigir un aviso previo a las
autoridades en el término de 48 horas. Señalan que es el mismo término que
utilizaba el anterior Código de Policía, en 1970, en una época en que no
existían las mismas facilidades de comunicación que las que existen en la
actualidad. La decisión de mantener el mismo término, afirman, no se
acompasa con la necesidad señalada por los autores del Código de actualizar
las normas de policía al mundo moderno. Señalan que ese mismo artículo, al
permitir a las autoridades disolver toda reunión y manifestación “que cause
alteraciones a la convivencia”, vulnera la Constitución por restringir el núcleo
esencial del derecho. Consideran que el término “convivencia” tiene un
contenido muy amplio, por lo cual esta norma desconoce el principio de
legalidad estricta. Esta circunstancia imposibilita la realización de un juicio
estricto de proporcionalidad sobre la norma.

1.2. Consideran adicionalmente que el artículo 55 es inconstitucional por
omisión, pues con esta norma el Congreso prohibió divulgar mensajes
engañosos, hacer señalamientos falsos sobre las manifestaciones o
deslegitimarlas por cualquier medio, pero no asignó una sanción para esa
conducta. Esta omisión, sostienen, es contraria al artículo 2º de la
Constitución. Piden entonces a la Corte que dicte una sentencia aditiva que
contemple una sanción, la cual podría ser una Multa General tipo 4.

1.3. Señalan adicionalmente que el artículo 56 es inconstitucional al permitir a
las Fuerzas Militares intervenir en operativos de control, contención o garantía
de movilizaciones sociales terrestres. Para los demandantes, esta norma
desconoce el principio de distinción del Derecho Internacional Humanitario y
permite a las Fuerzas Militares suplantar en sus funciones a la Policía
Nacional, de manera contraria a los artículos 214 y 218 de la Constitución.

1.4. Por último, afirman que el artículo 103, numeral 9, que exige un permiso
de la autoridad ambiental para adelantar reuniones en áreas del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, es una norma desproporcionada y con
consecuencias adversas al ambiente. Afirman que la norma no es idónea ni
necesaria para el logro del fin buscado, y además puede generar impactos
sobre el ambiente, mayores a los que generan las aglomeraciones de personas.

2. Limitaciones a la libertad personal (artículos 39, 41, 149, 155, 157 y 205)

2.1. Los demandantes consideran que el traslado por protección regulado en
los artículos 149, 155 y 205 es contraria a la Constitución. Dicen que vulnera
el principio de legalidad y por lo tanto permite a las autoridades de policía
privar a la gente de su libertad de manera discrecional. También señalan que la
medida no contempla un procedimiento previo ni un recurso como lo exigió la
sentencia C-720 de 2007. Realizan un juicio estricto de proporcionalidad y
concluyen que la medida no contribuye efectivamente al fin legítimo que se
propone—que es la protección de la vida y la integridad de las personas en
situaciones de riesgo—no es necesaria pues hay otros medios para lograr ese
fin, y no es proporcional. Además indican que la medida es efectivamente una
sanción, especialmente en los casos señalados en el parágrafo 1º del artículo
155, razón adicional para declarar su inconstitucionalidad.

2.2. También piden declarar inconstitucional el numeral 1 del artículo 39 que,
según los demandantes, permite a las autoridades de policía realizar un
traslado por protección respecto de niños, niñas y adolescentes que
comercialicen, distribuyan, tengan, almacenen, porten o consuman sustancias
psicoactivas y otras sustancias. La norma, dicen, no establece los requisitos
del traslado ni las condiciones que deben cumplir los centros para dicho
traslado, lo cual crea una indefinición que pone en riesgo los derechos de los
menores. Además, afirman, esta medida no supera un juicio estricto de
proporcionalidad ya que no es idónea, no es necesaria y no es proporcional en
estricto sentido.

2.3. También demandan el parágrafo 3º del artículo 41 que ordena a la Policía
Nacional trasladar a los habitantes de calle que se encuentren bajo el efecto de
sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y generen alteración en la
convivencia. Señalan que esta norma no supera un juicio estricto de
proporcionalidad y además supone una carga discriminatoria contra los
habitantes de calle. Afirman que la verdadera finalidad de la medida es alejar a
los habitantes de calle de las calles y no garantizar adecuadamente sus
derechos.

2.4. Por último solicitan que se declare inconstitucional el artículo 157 que
prevé el traslado para procedimiento policivo. Sostienen que la medida no es
necesaria pues existen otras medidas que pueden lograr el fin de imponer las
medidas correctivas y que esta sacrifica de manera desproporcionada el
derecho a la libertad personal.

III. INTERVENCIONES

1. Alcaldía Mayor de Bogotá[5]

En términos generales, la Alcaldía Mayor de Bogotá presentó las siguientes
consideraciones:

1.1. Argumenta que el término de 48 horas para el aviso previo hace parte del
margen de configuración legislativa, y que tiene una finalidad legítima de
informar a las autoridades para que faciliten las reuniones o manifestaciones.
El plazo, según la Alcaldía Mayor, es razonable para que las autoridades de
policía dispongan las condiciones de la ciudad para proteger los derechos de
las personas. Resalta que una norma idéntica fue declarada exequible en la
sentencia C-024 de 1994.

1.2. Respecto de la disolución de manifestaciones, señala que el Código prevé
claramente cuáles son las alteraciones a la convivencia, razón por la cual se
respeta el principio de legalidad.

1.3. En cuanto al artículo 55, considera que la omisión legislativa señalada por
los demandantes no es relativa sino absoluta, pues el Código de Policía en
ninguna de sus disposiciones contiene sanciones sino medidas correctivas para
disuadir conductas que alteran la convivencia. Agrega que en todo caso la
conducta no queda sin sanción si a la vez que esta se comete, se incurre en un
delito o una falta disciplinaria.

1.4. La Alcaldía Mayor de Bogotá defiende el artículo 56 sobre la intervención
de las Fuerzas Militares. Considera que dicha intervención es legítima si su
objeto se limita a la defensa de la independencia nacional, las instituciones
políticas, la soberanía, la integridad del territorio nacional y el orden
constitucional.

1.5. También defiende el artículo 103 que exige autorización previa para las
reuniones y manifestaciones en áreas protegidas. Considera que esta norma
busca garantizar la protección del ambiente, es idónea para ese fin y es
necesaria. Agrega que una eventual inexequibilidad impediría a las
autoridades hacer efectivo el límite establecido en estas áreas por concepto de
capacidad de carga y que existen otros lugares para hacer reuniones y
manifestaciones sin comprometer la preservación del ambiente, que incluso
podrían ser mejores para llamar la atención.

1.6. Respecto del traslado por protección, la Alcaldía Mayor de Bogotá
sostiene que esta medida es constitucional por cuatro motivos. Primero,
porque es una medida preventiva. Segundo, porque se trata de un medio de
policía dirigido a garantizar el ejercicio efectivo de los derechos. Tercero,
porque no es una medida privativa de la libertad, y cuarto, porque supera un
juicio de proporcionalidad. Afirma la Alcaldía que el traslado por protección
tiene condiciones y procedimientos distintos a la retención transitoria regulada
por el anterior Código de Policía y resalta los elementos de la nueva
regulación que se ajustan a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Señala que en las normas demandadas se cumplen los requisitos de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad.

1.7. Sobre el traslado de niños, niñas y adolescentes, la Alcaldía considera que
la medida busca proteger a los menores de edad explotados por las
organizaciones criminales dedicadas al tráfico de estupefacientes y afirma que
la norma es coherente con el Código de la Infancia y la Adolescencia, por lo
cual el traslado debe cumplir con los requisitos señalados en ese Código.

1.8. Finalmente, en relación con el traslado de habitantes de calle, afirma la
Alcaldía que la norma atiende los lineamientos de las sentencias C-040 de
2006 y T-043 de 2015 que exigen que la retención se funde en el deber del
Estado de proteger la vida del habitante de calle o de terceros.

2. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[6]

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar solicita declarar inexequibles
los apartes demandados del artículo 39, sobre el traslado de niños, niñas y
adolescentes, y condicionar las demás normas demandadas que versan sobre la
privación de la libertad. Señala que el Código de la Infancia y la Adolescencia
define una ruta de atención para la adopción de medidas que afectan a los
menores de edad. El Código de Policía establece una ruta distinta, que no
atiende al criterio de protección integral e interés superior del menor. Además,
los comportamientos señalados en la norma se encuentran definidos como
conductas punibles, por lo cual deben ser atendidos en el marco del Sistema de
Responsabilidad Penal para Adolescentes o por un Proceso Administrativo de
Restablecimiento de Derechos, de acuerdo con la edad del menor infractor.

3. Ministerio de Justicia y del Derecho[7]

3.1. En primer lugar, el Ministerio afirma que el término de 48 horas para el
aviso, previsto en el artículo 53 del Código de Policía, permite a las
autoridades planear con tiempo las actividades para garantizar los derechos de
los manifestantes y de terceros.

3.2. Defiende la causal de disolución de las reuniones o manifestaciones que
causen alteraciones a la convivencia, señalando que, de acuerdo con la
sentencia C-742 de 2012, el Congreso puede establecer límites al derecho de
reunión y manifestación.

3.3. En relación con el artículo 55, el Ministerio de Justicia coincide con los
demandantes y solicita a la Corte establecer una medida correctiva de multa
frente a los comportamientos que allí se señalan.

3.4. El Ministerio de Justicia defiende el artículo 56, sobre la intervención de
las Fuerzas Militares. Señala que esta cubre casos excepcionales y que la
norma se justifica en la protección de derechos fundamentales respecto de
hechos de violencia. Afirma que las funciones de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional no se reducen a lo señalado en los artículos 217 y 218 de la
Constitución sino que tienen deberes y funciones que deben adelantar de
manera coordinada.

3.5. Pide la inexequibilidad de la norma sobre reuniones y manifestaciones en
áreas protegidas, afirmando que esta protección no está justificada pues la
autoridad ambiental puede prohibir el ingreso a las áreas protegidas de
acuerdo con el numeral 6º del artículo 103 del Código.

3.6. En relación con el traslado por protección, afirma el Ministerio que esta
medida tiene una finalidad preventiva y atiende la obligación de las
autoridades de proteger la vida y los demás derechos fundamentales. También
pide declarar exequible el traslado por protección de niños, niñas y
adolescentes, pues la norma tiene carácter preventivo.

3.7. Por último, solicita declarar inexequible la norma que permite el traslado
de los habitantes de calle, sosteniendo que vulnera el libre desarrollo de la
personalidad. También solicita la inexequibilidad de la norma sobre el traslado
para procedimiento policivo, pues la Policía Nacional no es competente para
aprehender a las personas sin orden judicial.

4. Ministerio de Salud y Protección Social[8]

El Ministerio de Salud solicita a la Corte declarar inexequible la norma sobre
el traslado de habitantes de calle. Señala que no hay fundamento para ligar los
problemas de convivencia con el consumo problemático de drogas y que la
Ley 100 de 1993 solo permite el internamiento del paciente psiquiátrico
durante la fase aguda de la patología. Destaca las sentencias C-040 de 2006 y
T-043 de 2015 que establecen que la mendicidad no puede conllevar sanción,
que la norma no tiene un objetivo claro, no establece el servicio que se
prestará al habitante de calle una vez es trasladado y no tiene un límite de
tiempo para el traslado.

5. Ministerio de Defensa Nacional[9]

5.1. El Ministerio de Defensa explica en primer lugar que el Código de Policía
distingue entre poder, función y actividad de policía y que tiene un carácter
preventivo, no sancionatorio. Considera que los demandantes pasan por alto el
sentido preventivo del derecho de policía y su autonomía respecto de otras
ramas del derecho.

5.2. Defiende el artículo 56 sobre la intervención de las Fuerzas Militares,
señalando que esta disposición es tan solo una remisión normativa, pues no
regula directamente los eventos en que se podrá producir la intervención.
Sostiene que la medida se dirige a proteger las movilizaciones sociales de las
amenazas de agentes al margen de la ley. Afirma, además, que la norma no
promueve una usurpación de funciones de la Policía, pues la Constitución
contiene un solo concepto de Fuerza Pública, compuesta por cuatro cuerpos
armados que comparten un cúmulo de funciones generales. Advierte que la
Policía Nacional no tiene la capacidad para reaccionar a la acción de grupos
armados como el ELN y las bandas criminales.

5.3. También solicita declarar exequible el artículo 103 en relación con las
reuniones y manifestaciones en áreas protegidas. Considera que la norma
atiende al principio de precaución, y además es proporcional porque no niega
el derecho a la manifestación sino que adopta medidas preventivas para
preservar el medio ambiente. Sugiere que en caso de duda la Corte condicione
la norma para aclarar que el fin que persigue el artículo es la protección
ambiental.

5.4. El Ministerio de Defensa defiende el traslado por protección. Explica que
este es un medio de policía y no una medida correctiva, por lo cual no le es
aplicable el debido proceso. Considera que las condiciones previstas en el
artículo 155 eliminan la subjetividad policial y evidencian un espíritu
preventivo. Destaca además que en la redacción de la norma se tuvo en cuenta
la sentencia C-720 de 2007 y señala que, ante la necesidad imperiosa de
proteger la vida la Constitución permite afectar transitoriamente el derecho a
la libertad.

5.5. También defiende el traslado de los habitantes de calle. Afirma que el
consumo de drogas produce dependencia y puede eliminar la voluntad de los
habitantes de calle, por lo cual no es factible en los casos regulados por la
norma exigir el consentimiento informado. Indica además que la norma es
clara en los supuestos para el traslado, no es discriminatoria pues tiene el
objetivo de brindar especial protección a los habitantes de calle y limita el
traslado al término de la distancia.

5.6. Respecto del traslado para procedimiento policivo, afirma que la demanda
confunde los medios de policía con las medidas correctivas. Dice que la
norma está diseñada para situaciones excepcionales en las cuales no es posible
imponer de manera inmediata la medida correctiva, por lo cual sería necesario
trasladar a los infractores para salvaguardar su vida e integridad.

6. Policía Nacional[10]

6.1. La Policía Nacional, como el Ministerio de Defensa, indica que el
objetivo del nuevo Código de Policía es desligar su contenido del de otras
ramas del derecho. Destaca que el Código tiene una esencia preventiva, se
dirige a actualizar el Código anterior, se desliga de las connotaciones penales
del anterior Código, y propende por la corrección de comportamientos
contrarios a la convivencia, por lo cual no impone sanciones por conductas
penales o contravencionales.

6.2. Respecto de los artículos 56 y 103, relacionados con la intervención de las
Fuerzas Militares, las reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, el
traslado por protección, el traslado de habitantes de calle y el traslado para
procedimiento policivo, la Policía Nacional interviene en idéntico sentido al
Ministerio de Defensa.

6.3. En relación con el traslado de niños, niñas y adolescentes, la Policía
Nacional argumenta que la Constitución permite restringir los derechos de los
niños de acuerdo con su interés superior. La norma, según la Policía, no tiene
carácter sancionatorio sino preventivo y tiene la finalidad de brindar atención
a los menores de edad. Afirma que este traslado se acompasa con las medidas
previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia, que ordena el retiro
inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere
sus derechos.

7. Defensoría del Pueblo[11]

7.1. La Defensoría solicita condicionar el artículo 53, sobre el término para el
aviso previo, en el entendido que las reuniones espontáneas que no cuenten
con este aviso de todas formas están protegidas por la Constitución. Considera
que la causal de disolución de reuniones que causen alteraciones a la
convivencia es muy amplia y viola el principio de legalidad.

7.2. Pide a la Corte inhibirse en relación con el artículo 55, afirmando que la
omisión legislativa en este caso no es relativa sino absoluta.

7.3. Considera que las normas sobre el traslado por protección son
inconstitucionales porque reviven la retención transitoria declarada
inconstitucional por la Corte, sin acoger todas las exigencias de la sentencia
C-720 de 2007. Afirma que la norma, aunque señala una duración máxima de
12 horas para el traslado, no señala que este debe cesar si la persona trasladada
supera el estado de embriaguez o si otra persona puede asumir su protección.
El artículo no contiene una regulación diferenciada para menores de edad, ni
para la reclusión de sujetos de especial protección, y además contiene
expresiones que afectan los derechos de personas en situación de discapacidad
al acoger el modelo médico de rehabilitación, que considera la discapacidad
como una enfermedad.

7.4. También solicita declarar inexequible el traslado por protección de los
menores de edad, sosteniendo que la norma es contraria a la protección
integral, prevalencia de derechos e interés superior del niño, ya que no
contiene ninguna de las garantías establecidas en el Código de la Infancia y la
Adolescencia en la privación de la libertad del niño.

Afirma la Defensoría que la norma sobre el traslado de habitantes de calle
vulnera la dignidad humana, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad
y el derecho a la salud. Destaca que según la sentencia T-043 de 2015 la
mendicidad por sí sola no puede conllevar ningún reproche jurídico. Advierte
además que el artículo demandado no establece a qué lugares serán
trasladados los habitantes de calle ni las condiciones del traslado, ni precisa
las conductas que generan alteración a la convivencia que pueden dar lugar a
este traslado.

Por último, pide la inexequibilidad del artículo 157 sobre traslado para
procedimiento policivo. Sostiene que esta norma desconoce la reserva judicial
para la privación de la libertad, resalta que esta no contiene causales claras y
objetivas y que es desproporcionada, pues la finalidad de realizar el proceso
para imponer una medida correctiva, si bien es legítima, no es imperiosa.

8. Alcaldía de Medellín[12]

8.1. La Alcaldía de Medellín defiende la norma que establece el término de 48
horas para el aviso previo a las reuniones y manifestaciones. Considera que
este requisito permite a las autoridades prepararse para la celebración de la
reunión y resalta que la norma es más laxa que su predecesora, al permitir la
comunicación por correo electrónico.

8.2. En relación con el artículo 55, la Alcaldía de Medellín considera que el
Código sí prevé una medida correctiva. Específicamente el numeral 5 del
artículo 59 del Código de Policía sanciona con multa el incumplimiento de las
disposiciones legales o reglamentación distrital o municipal pertinente.

8.3. Defiende el artículo 56, sobre intervención de las Fuerzas Militares,
señalando que esta norma no establece los casos en que estas actúan sino que
ratifica la potestad del Congreso de señalar las hipótesis en que estas
eventualmente podrán actuar.

8.4. También pide declarar exequible el artículo 103, sobre reuniones y
manifestaciones en áreas protegidas, ya que busca proteger el derecho
colectivo a un ambiente sano.

8.5. Defiende el traslado por protección como una medida de protección de la
persona y del entorno, que se usa como último recurso, se realiza en un lugar
especial y requiere la elaboración de un informe al superior. Destaca que no es
una privación de la libertad pues no se impone como consecuencia de la
comisión de un delito.

8.6. Pide declarar exequible el traslado de niños, niñas y adolescentes, porque
la medida no es una privación de la libertad sino una medida de protección
para llevar al niño a un escenario seguro y vincular a los padres al proceso de
restablecimiento de derechos.

9. Universidad Libre[13]

La Universidad considera en primer lugar que las normas relacionadas con el
derecho de reunión y manifestación vulneran la reserva de ley estatutaria. Para
estos efectos la intervención se refiere a la demanda radicada con el número
D-11604. En relación con las restricciones a la libertad personal, la
Universidad Libre considera que el artículo 155 establece un margen muy
amplio para las autoridades de policía. Además, vulnera la dignidad humana
de las personas con alteración mental al señalar a las personas que padecen un
trastorno mental como peligro para la sociedad. En tercer lugar, afirma la
Universidad que el artículo 155 reproduce un contenido declarado inexequible
en la sentencia C-199 de 1998. También pide declarar inexequibles las normas
sobre el traslado de niños, niñas y adolescentes. Considera que las medidas
respecto de los menores de edad deben dirigirse a proteger sus derechos,
finalidad que no se detecta en las normas demandadas. Por último, considera
que la norma sobre el traslado de habitantes de calle genera una política de
actuación estatal perfeccionista, que cosifica al habitante de calle al imponer
un modelo de ciudadano virtuoso.

10. Universidad Santo Tomás[14]

La Universidad solicita declarar inexequible el término de 48 horas previsto

en el artículo 53, argumentando que el requisito de aviso previo no debe
entenderse como una autorización sino como una forma de requerir a las
autoridades para que acompañen las reuniones. Considera que el artículo 55 es
un claro ejemplo de omisión legislativa. Respecto del artículo 56, sobre la
intervención de las Fuerzas Militares, resalta la importancia del Derecho
Internacional Humanitario y en particular del principio de distinción. La
Universidad solicita declarar inexequible el traslado por protección, afirmando
que vulnera el principio de reserva judicial, ya que permite a la Policía
Nacional privar a las personas de su libertad sin orden judicial. También
apoya la inexequibilidad del traslado de niños, niñas y adolescentes. Resalta
en este punto la importancia del interés superior del niño, el respecto al debido
proceso y la excepcionalidad de la privación de la libertad, y considera que en
los casos previstos por la norma se debe proteger al menor, no privarlo de la
libertad. En relación con el traslado de habitantes de calle afirma que la norma
es inconstitucional porque no prevé los supuestos que pueden dar lugar al
traslado del habitante de calle, porque vulnera el principio de reserva judicial
y porque constituye una acción discriminatoria. Por último, sostiene que el
traslado para procedimiento policivo es una privación arbitraria de la libertad,
por lo cual solicita declarar inexequible el artículo 157 demandado.

11. Universidad de Caldas[15]

11.1 Los docentes y estudiantes de la Universidad de Caldas afirman que el
Código de Policía desconoce la reserva de ley estatutaria respecto de la
regulación del derecho de reunión y manifestación y de la libertad personal.

11.2. Piden a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del artículo
53, que establece el requisito del aviso previo, estableciendo un término
menor a 48 horas teniendo en cuenta las facilidades tecnológicas de la
actualidad. También consideran que no debe exigirse aviso previo si las
reuniones son de menos de 50 manifestantes o si son espontáneas. Apoyan
además la declaratoria de inexequibilidad de la causal de disolución de
reuniones que alteren la convivencia, pues el término es subjetivo y sufre de
vaguedad con lo cual se otorga una discrecionalidad excesiva a la Policía
Nacional.

11.3. Los intervinientes de la Universidad de Caldas defienden la
constitucionalidad del artículo 55, pese a la deficiente técnica legislativa del
mismo. Piden exhortar al Congreso para complete la norma, ya que incurre en
una omisión legislativa relativa y desprotege el derecho fundamental a la libre
manifestación.

11.4. En relación con el artículo 103, sobre reuniones y manifestaciones en
áreas protegidas, piden condicionar la exequibilidad de la norma para no
alterar el nicho ecológico de las mismas. Además piden que se condicione la
norma para que la autorización en ella prevista verse sobre la zona específica
en la cual se puede desarrollar la reunión y el número de personas que pueden
ingresar para que el impacto de la protesta sea mínimo.

11.5. Apoyan también la declaratoria de inexequibilidad del traslado por
protección, ya que no supera un juicio estricto de proporcionalidad. Señalan lo
mismo respecto del traslado de niños, niñas y adolescentes, ya que contiene
supuestos muy amplios. Afirman, por último, que el traslado de habitantes de
calle vulnera los derechos a la dignidad humana, autonomía personal,
igualdad, libre desarrollo de la personalidad y debido proceso.

12. Grupo de 205 ciudadanos[16]

Sobre el artículo 53, afirman que la “alteración de la convivencia” es un
concepto jurídico indeterminado que admite distintas interpretaciones y
permite a las autoridades definir discrecionalmente su contenido. Afirman que
el artículo 55 olvida un elemento esencial, que es la sanción, por lo cual hay
una omisión legislativa relativa. Consideran que el artículo 56 viola el
principio de distinción y permite la sustitución de las funciones de la Policía
Nacional por las Fuerzas Militares. En relación con el artículo 103, sobre
reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, señalan que habilitar el
ingreso de la Policía para disolverlas puede poner en riesgo el medio
ambiente. Frente al traslado de menores de edad, explican que la respuesta al
consumo de sustancias debe ser la adopción de medidas de protección y no la
privación de la libertad. Consideran que la medida de traslado por protección
de habitantes de calle no contiene garantías en la aplicación del
procedimiento, y que el traslado para procedimiento policivo no cumple el
criterio de necesidad, pues existen medios menos gravosos para el logro del
mismo objetivo.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. La Procuraduría General de la Nación solicita declarar exequible el plazo de
48 horas para el aviso previo.[17] Afirma que la Corte en la sentencia C-024
de 1994 declaró exequible una norma similar, y que el aviso previo es un
requisito de mínima logística para disponer las medidas policivas necesarias
para la reunión.

2. Defiende la causal de disolución de reuniones que causen alteraciones al a
convivencia, señalando que no restringe el derecho fundamental sino que lo
regula para evitar que se ejerza de manera extralimitada. Además considera
que este no desconoce la reserva de ley estatutaria.

3. Argumenta que el artículo 55 no incurre en omisión legislativa relativa sino
absoluta. Afirma que existen prohibiciones, incluso constitucionales, que
carecen de sanción o consecuencia, como el consumo de drogas. La sanción,
entonces, no es un elemento esencial exigido por la Constitución. Pide a la
Corte declararse inhibida y exhortar al Congreso para que establezca la
sanción correspondiente a la norma. No obstante lo anterior, la Procuraduría
concluye el escrito pidiendo a la Corte que declare una omisión legislativa
relativa y dicte una sentencia integradora.

4. Afirma que el artículo 56 es constitucional porque considera la intervención
de las Fuerzas Militares como un evento excepcional y contiene las
condiciones para que las manifestaciones sean pacíficas, evitando así la
necesidad de dicha intervención.

5. Aduce que el artículo 103, en relación con las reuniones y manifestaciones
en áreas protegidas, es constitucional de acuerdo con el artículo 79 que
impone un deber de protección ambiental.

6. La Procuraduría defiende el traslado por protección, considerando que las
normas demandadas son extensas en garantías y condiciones, propenden
porque el traslado sea el último recurso, y fueron adoptadas por el Congreso
en un debate democrático. Considera que esta medida no conlleva privación
de la libertad, porque no es una captura ni una detención, y por lo tanto no le
es aplicable el debido proceso.

7. Defiende también el traslado de niños, niñas y adolescentes, ya que la
medida se justifica en el interés superior del menor y además es concurrente y
no contradictoria con las medidas contempladas por el Código de Infancia y
Adolescencia.

8. Pide condicionar la norma sobre el traslado de habitantes de calle, para
armonizar su contenido con la regulación general del traslado por protección,
prevista en los artículos 149, 155 y 157.

9. Por último, considera que el traslado para procedimiento policivo contiene
requisitos de aplicación excepcional, por lo cual se encuentra ajustado a la
Constitución.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda
en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

2. Cuestiones preliminares

2.1. Aptitud de los cargos

En el auto admisorio del 29 de septiembre de 2016, el Magistrado
Sustanciador analizó a fondo la aptitud de los cargos en relación con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. La Sala
ratifica este análisis y considera que los cargos son aptos para un
pronunciamiento de fondo, excepto en tres casos.

2.1.1. Primero, respecto del inciso tercero del artículo 53, sobre el aviso previo
a la reunión o manifestación, los demandantes señalan como inconstitucional
el aparte que se subraya a continuación:

“Tal aviso deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada
recorrido prospectado.”

La demanda, sin embargo, no contiene argumentos relacionados con el
requisito de indicar el recorrido prospectado. Esta se concentra en el término
de 48 horas para la presentación del aviso. No hay, entonces, cargo de
constitucionalidad contra la expresión “y se presentará […] indicando el
recorrido prospectado”. La Corte entonces restringirá su análisis de
constitucionalidad a la expresión “con 48 horas de anticipación” y se inhibirá
respecto del resto del aparte demandado.

2.1.2. En segundo lugar, los demandantes señalan como inconstitucionales los
apartes que se subrayan a continuación del artículo 39:

“ARTÍCULO 39. PROHIBICIONES A NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES. Además de los comportamientos prohibidos
en el presente Código y en las normas vigentes, se prohíbe a niños,


PARÁGRAFO 1o. A quien incurra en el comportamiento antes
convivencia.

PARÁGRAFO 2o. El niño, niña o adolescente que incurra en el

PARÁGRAFO 3o. Las administraciones municipales o distritales
de la medida correctiva correspondiente.”

Los argumentos de la demanda, sin embargo, se dirigen exclusivamente contra
la medida prevista en el parágrafo 3º, que a su juicio permite restringir la
libertad de los niños, niñas y adolescentes. La demanda no contiene
argumentos respecto de la prohibición, en sí misma considerada, de
comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir sustancias
psicoactivas y otras sustancias. La Corte entonces se inhibirá en relación con
el numeral 1 del artículo 39.

2.1.3. La Corte también se inhibirá en relación con el artículo 157, pues los
demandantes no formularon un cargo completo contra el mismo. Afirman que
esta norma vulnera la reserva judicial de la libertad, y que además es
desproporcionada. Sin embargo, no explican con suficiencia las razones por
las cuales una medida transitoria de seis horas constituye una privación de la
libertad cubierta por los precedentes citados en la demanda. La demanda
tampoco es clara en este punto, ya que indica que el fin de la norma “podría
decirse que […] es legítimo”, sin fijar una posición sobre este asunto.
Argumenta, adicionalmente, que la medida no es necesaria, pero no elabora
las razones por las cuales, para analizar el traslado para procedimiento
policivo, es necesario aplicar un juicio estricto de razonabilidad. Por estos
motivos, el cargo contra el artículo 157 carece de los requisitos
de claridad y suficiencia establecidos por la jurisprudencia constitucional.
[18]

2.2. Desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

Dos intervenciones ciudadanas señalan que las normas demandadas son
inconstitucionales por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria,
argumento que rechaza la Procuraduría General de la Nación en su concepto.
En la sentencia C-223 de 2017,[19] la Corte declaró inexequible el Título VI
del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016, con efectos diferidos a dos años,
por vulneración de la reserva de ley estatutaria.

La cosa juzgada de esa sentencia es relativa, debido a que la Corte restringió
el ámbito de su análisis de constitucionalidad al aspecto de reserva de ley
estatutaria. En este caso, los cargos contra los artículos 53, 55 y 56 tienen que
ver con aspectos distintos a la reserva de ley estatutaria. Respecto de esos tres
artículos, los demandantes sostienen que se desconoce materialmente el
derecho de reunión y manifestación pública y pacífica.

Aunque exista una sentencia de constitucionalidad sobre el Título VI en su
integridad, la Corte debe pronunciarse sobre estos nuevos cargos por tres
motivos. Primero, porque la sentencia C-223 de 2017 difiere en el tiempo los
efectos de la inexequibilidad, y por lo tanto las normas demandadas continúan
produciendo efectos jurídicos durante dos años. Segundo, porque dicha
sentencia no se pronunció sobre el contenido de esas normas sino sobre el tipo
de ley a través de las cuales podrían ser expedidas. De forma que, si las
normas demandadas resultan ser inconstitucionales, y la Corte no obstante
decide estarse a lo resuelto, estará validando la permanencia de normas
inconstitucionales en el ordenamiento jurídico. Tercero, porque un
pronunciamiento de la Corte fijando los parámetros para evaluar la
constitucionalidad material de las normas que regulan el derecho de reunión
puede ser un elemento importante en la deliberación legislativa que deberá
darse en los próximos dos años para la expedición de una ley estatutaria en
remplazo del Título VI del Libro Segundo.

3. El debido proceso en la actividad de policía

3.1. La actividad de policía está sometida al debido proceso. Es un aspecto que
ha sido claro desde el inicio de la jurisprudencia constitucional. En la
Sentencia C-024 de 1994, por ejemplo, la Corte estableció que

“[…] es esencial que estos procedimientos policiales se efectúen
dentro del estricto respeto de los derechos humanos. De ello
depende no sólo la seguridad ciudadana y la legitimidad de la
acción de las autoridades sino incluso la propia eficacia de la
investigación y sanción de los delitos. […] Además, la sociología
criminal ha mostrado que la eficacia en la lucha contra el delito
depende en gran medida de la confianza que la población tenga en
las autoridades, la cual deriva del actuar conforme a los derechos
humanos de estas últimas.”[20]

3.2. El nuevo Código de Policía acoge la distinción jurisprudencial y
doctrinaria entre poder, función y actividad de policía.[21] Esta distinción
tiene varias consecuencias constitucionales. Primero, al atribuir el poder de
policía al Congreso, establece una reserva legal en la limitación de las
libertades para la protección de los derechos, del orden público y de la
convivencia. Segundo, indica que la función y la actividad de policía son
actuaciones regladas, donde si bien existe un margen de apreciación para las
autoridades, no hay un ámbito completo de discrecionalidad.

3.3. El Código expedido con la Ley 1801 de 2016 constituye una respuesta a
los distintos exhortos proferidos por la Corte Constitucional en la década
pasada, en los cuales se conminaba al Congreso a actualizar las normas de
policía a la Constitución de 1991. Dichos exhortos se dieron en el marco de
sentencias que encontraban, precisamente, un excesivo margen de
discrecionalidad para las autoridades de policía y una ausencia absoluta de
garantías del debido proceso en las normas del anterior Código de Policía.[22]

3.4. El nuevo Código de Policía, además de ajustar estas normas al marco
constitucional, busca establecer un nuevo paradigma de la actividad de policía,
en el cual el concepto de referencia de esta actividad ya no es el antiguo orden
público sino la convivencia ciudadana. El giro lingüístico indica un giro en la
forma de concebir la relación entre la ciudadanía y las autoridades de policía,
donde la imposición de órdenes da lugar a la mediación, a la conciliación y a
mecanismos dirigidos a mantener y restablecer el tejido social. A este cambio
en la concepción de la actividad de policía lo acompañan cambios en el
lenguaje legislativo que se utiliza para regularla. Así, el Código de Policía ya
no habla de contravenciones y sanciones, sino de comportamientos
contrarios a la convivencia y medidas correctivas. Este lenguaje legislativo
enfatiza que las autoridades de policía dirigen su actuación a restablecer la
convivencia y, ante todo, a prevenir el escalamiento de los conflictos sociales
a escenarios judiciales e incluso a la violencia.

3.5. La Corte considera que esta nueva forma de concebir la actividad de
policía se encuentra ajustada a la Constitución. Sin embargo, no comparte la
consecuencia que, según algunos intervinientes, se seguiría de este cambio de
concepción. En algunas intervenciones se sugiere que las garantías
constitucionales del debido proceso no son aplicables al Código de Policía,
porque esta no es una norma sancionatoria y porque el derecho policivo tiene
una naturaleza distinta y autónoma del derecho penal. Dicha apreciación no es
acertada, pues el derecho al debido proceso no se aplica exclusivamente a las
actuaciones judiciales ni a las sancionatorias. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el debido proceso es aplicable a “todos los tipos de juicios y
procedimientos que conlleven consecuencias para los
administrados”[23] y “constituye una garantía infranqueable para todo acto
en el que se pretenda –legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos”.
[24] Una visión más humana del poder punitivo o de policía no los priva de
ser tales poderes y, por tanto, de la capacidad de poner en riesgo los derechos
constitucionales en su ejercicio.

3.6. La actividad de policía es una actividad administrativa que conlleva la
imposición de cargas a los ciudadanos. Son cargas que pueden ser legítimas,
que pueden tener un carácter preventivo y que pueden buscar la convivencia,
pero en todo caso son cargas impuestas unilateralmente por el Estado, que
pueden entrar en tensión con ámbitos íntimos y vitales de la existencia
humana. Por ese motivo, considera la Corte que en todas las actuaciones
previstas por el nuevo Código de Policía deben respetarse las garantías del
debido proceso administrativo.

3.7. Esta conclusión se da a pesar de las nuevas expresiones que el nuevo
Código utiliza. La actividad de policía, independientemente de los nombres
que se usen para designar sus distintos componentes—como comportamiento
contrario a la convivencia, medida correctiva o medio de policía—, es una
actividad de la autoridad capaz de afectar los derechos fundamentales de toda
persona, y por tanto, está regida por el derecho y sujeta al debido proceso. De
igual forma, aunque las medidas correctivas son prospectivas y buscan
mantener la convivencia más que castigar al ciudadano, estas son sanciones en
estricto sentido jurídico y constitucional. De esta forma, en su imposición se
debe respetar el debido proceso aplicable a todas las demás formas de derecho
administrativo sancionador y en la descripción de los comportamientos que
dan lugar a su imposición se debe observar el principio de legalidad, con las
particularidades y la flexibilidad propia, también, del derecho administrativo
sancionador.

3.8. Dichas estas consideraciones generales, pasa la Corte a pronunciarse
sobre los cargos de la demanda.

4. Cargo de omisión legislativa relativa por no establecer una sanción
para la conducta prohibida en el artículo 55

4.1. Norma demandada y argumentos de los demandantes e intervinientes

4.1.1. Norma demandada

“ARTÍCULO 55. Protección del ejercicio del derecho de
reunión y manifestación pública frente a señalamientos
infundados. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a la
reunión o movilización pacífica, queda prohibido divulgar
mensajes engañosos en torno a quienes convocan o participan en
las manifestaciones, así como hacer públicamente señalamientos
falsos de la relación de los manifestantes con grupos armados al
margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio
del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.”

4.1.2. La demanda

4.1.2.1. Los demandantes formulan un cargo de omisión legislativa relativa
respecto del artículo 55, el cual prohíbe divulgar mensajes engañosos, hacer
señalamientos falsos contra quienes participan en reuniones o
manifestaciones, o “deslegitimar[las] por cualquier medio”. Consideran los
demandantes que el Congreso de la República incurrió en una omisión al
prohibir una conducta pero no señalar las consecuencias de incumplir la
prohibición. Señalan que “una conducta que carece de consecuencias en el
ordenamiento jurídico […] desvirtúa el compromiso del artículo 2º de la CP
que asegura que uno de los fines del Estado se asegurar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, además del
carácter vinculante de la CP y la ley para los particulares y los servidores
públicos”. Remitiéndose a los elementos que establece la jurisprudencia para
los cargos de omisión legislativa relativa, los demandantes desarrollan el
juicio de omisión en cinco pasos. En primer lugar, indican que existe una
norma de la que se predica la omisión legislativa, que es el artículo 55 de la
ley 1801 de 2016.

4.1.2.2. En segundo lugar, manifiestan que este precepto omite incluir un
ingrediente esencial que es “la consecuencia jurídica de incumplir lo
mandado por la ley”. De acuerdo con los demandantes, la omisión consiste en
que el Congreso ejerció el poder de policía para proscribir una conducta,
pero “pretermitió la consecuencia jurídica por la incursión en ella, omitiendo
así un elemento que es de la esencia del derecho de policía”.

4.1.2.3. En tercer lugar, dicen que esta omisión carece de un principio de
razón suficiente, pues verificadas la ponencia para cuarto debate y las actas
del cuarto debate, no es posible “constatar ningún tipo de deliberación con
respecto a la necesidad o utilidad de proscribir la conducta sin especificar la
respetiva medida correctiva”.

4.1.2.4. En cuarto lugar, los demandantes argumentan que la omisión genera
una desigualdad negativa. Afirman que

“la ausencia del componente sancionatorio en la proscripción de
señalamientos infundados genera una ostensible desventaja para
aquellos manifestantes contra quienes se dirijan los señalamientos
[…]. [E]n estos casos sus derechos no cuentan con el mismo nivel
de protección con la que cuentan la afectación a otros derechos,
como es el caso de la vida e integridad personal o la tranquilidad y
relaciones respetuosas entre las personas, entre otras, pues a estas
el legislador sí las dotó de una garantía plena asignándole una
medida correctiva a los comportamientos o conductas que los
afectan. O incluso, otras conductas que atentan contra el derecho a
la protesta como el irrespeto de las manifestaciones en razón a su
etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias religiosas,
preferencias políticas y apariencia personal, son sancionadas
mediante una medida correctiva consistente en Multa General tipo
4”.

4.1.2.5. Por último, señalan que esta omisión redunda en el incumplimiento de
la efectividad de los derechos. Este principio significa, que “los derechos que
son reconocidos por la Constitución y desarrollados por el legislador a través
del establecimiento de sus respectivas garantías, deben tener la vocación de
ser realizable”. Para los demandantes, “resulta ostensible que la ausencia de
una medida correctiva frente a la conducta de señalamientos infundados
proscrita por el Código de Policía, redunda en la inefectividad del derecho
que se pretende proteger, violando lo dispuesto por el artículo 2º de la
Constitución”.

4.1.2.6. Los demandantes consideran que la consecuencia necesaria de esta
omisión es una “sentencia aditiva o integradora que contemple una sanción
para la conducta que se encuentra proscrita por el artículo 55 de la ley
1801”. Se preguntan si esta posibilidad implicaría violar el principio de
legalidad de las sanciones según el artículo 29 de la Constitución. Citan la
Sentencia C-100 de 2011, que contempla la posibilidad incluso de integrar
tipos penales, y concluyen que si en algunos casos es posible integrar dichas
normas, con mayor razón es posible hacerlo en relación con normas de
policía: “si no existe dicha incompatibilidad con el debido proceso en materia
penal, que es el estándar más estricto, no habría por qué tenerlo en la
potestad sancionatoria de la administración”. Solicitan entonces que la Corte
asigne una Multa General tipo 4, teniendo en cuenta que esta es la misma
sanción prevista para quienes irrespeten las manifestaciones en razón de etnia,
raza, edad, género, orientación sexual, creencias religiosas, preferencias
políticas y apariencia personal.

4.1.3. Intervenciones que apoyan la demanda

La Universidad de Caldas solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la
norma “pese a la deficiente técnica legislativa demostrada por el
Congreso”, y exhortar al Congreso a completar la norma con la consecuencia
de su infracción. Considera que se cumplen los requisitos jurisprudenciales de
la omisión legislativa relativa, y considera que la omisión de la sanción “pone
a las personas víctimas de estos actos en una clara posición no solo de
desigualdad, sino también de desprotección frente a los perpetradores de su
derecho fundamental”. La Universidad argumenta que en este caso el deber
incumplido es el de efectividad de los derechos, pues la omisión deja
desprotegido el “derecho fundamental a la libre manifestación”.

4.1.4. Intervenciones que defienden la constitucionalidad de la norma

4.1.4.1. La Defensoría del Pueblo solicita a la Corte declararse inhibida sobre
el cargo contra el artículo 55. Afirma que en este caso la omisión no es
relativa sino absoluta y recuerda, citando la Sentencia C-442 de 2009, que “la
Corte ya ha tenido oportunidad de estudiar casos donde el legislador ha
omitido regular procedimientos sancionatorios y ha considerado que carece
de competencia para llenar el vacío derivado de dicha omisión”.

4.1.4.2. La Procuraduría General de la Nación, a pesar de concluir su escrito
solicitando a la Corte declarar una omisión legislativa relativa y emitir una
sentencia integradora, en el cuerpo del mismo argumenta que no se está en
presencia de una omisión legislativa relativa sino absoluta. La Procuraduría
afirma que la ausencia de una sanción, si bien es la omisión de
un “ingrediente importante”, no implica necesariamente la
inconstitucionalidad de la norma. Señala que “existen prohibiciones, incluso
constitucionales, como la prohibición del consumo de drogas que carecen de
sanción o consecuencia, es decir que la sanción no es un elemento esencial
exigido por la Constitución para garantizar la efectividad del derecho a la
manifestación pública y que sin ella el contenido del derecho permanece
intacto”. En consecuencia, la Procuraduría sugiere a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse sobre la omisión y que exhorte al Congreso para
que establezca la sanción correspondiente a la norma.

4.2. Problema jurídico

¿Incurre el Congreso en una omisión legislativa relativa al prohibir en un
Código de Policía mensajes engañosos, señalamientos falsos y deslegitimar las
manifestaciones, sin establecer una sanción como consecuencia de la
infracción de esta prohibición, restando así, según se alega, efectividad a la
prohibición y a los derechos fundamentales que esta busca asegurar? En caso
afirmativo, corresponde a la Corte definir si debe dictar una sentencia
integradora, un exhorto al Congreso, una combinación de estas decisiones o
algún otro tipo de orden para hacer efectiva su decisión.

4.3. Jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa

4.3.1. La Corte Constitucional ha establecido que no es competente para
examinar cargos de omisiones legislativas absolutas, expresión que designa
los casos en que a pesar de existir un deber constitucional de legislar, el
Congreso no ha proferido ninguna norma y por lo tanto no existe una ley que
pueda ser objeto de control por la Corte.[25] Sin embargo, es posible para la
Corte examinar las omisiones legislativas relativas, que son los casos en que
se encuentra “una actuación imperfecta o incompleta del legislador”.
[26] Para examinar dichas omisiones, la Corte ha considerado necesario
acreditar los siguientes elementos:

“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas
aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución,
resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca
de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de
justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la
regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v)
que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador”.[27]

4.3.2. La consecuencia de una omisión legislativa relativa puede variar en cada
caso. En algunos casos puede ser una sentencia integradora y en otros un
exhorto al legislador, dependiendo del tema regulado y la magnitud de la
omisión en que incurrió el legislador. En la Sentencia C-442 de 2009 la Corte
advirtió que “la competencia para regular los temas en cuestión, es del
legislador y no del Tribunal Constitucional”,[28] razón por la cual distinguió
tres niveles de deficiencia de regulación:

“[…] en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto
puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia
de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de
dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de control de
constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de
integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es
mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar
la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de
usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del
legislador. Esto es, que incluso ante una omisión legislativa
relativa es posible que la Corte carezca de competencia para
integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte
deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación
pertinente.”[29]

4.3.3. La Corte, además, ha advertido que la posibilidad de llenar los vacíos de
regulación del legislador puede depender del tema regulado. Ha señalado, por
ejemplo, que “en materia penal, el respeto por el principio de legalidad
indica que los vacíos normativos difícilmente pueden ser llenados por el juez
mediante una sentencia interpretativa”.[30] Sin embargo, en la Sentencia C-
100 de 2011 la Corte profirió una sentencia integradora en relación con el tipo
penal de desaparición forzada, sosteniendo que la simple exhortación al
Congreso sería insuficiente frente a la gravedad del daño social producida por
el delito y la magnitud de la desprotección detectada por la Corte.[31] En esa
misma sentencia la Corte identificó varias otras instancias en que se
profirieron sentencias integradoras en materia penal.[32] El común
denominador de estos casos era el de que existía una clara y obvia decisión a
tomar, sin tener que ser diseñado o definido integralmente el tipo penal o uno
de sus elementos estructurales.

4.3.4. Ahora bien, frente al tema regulado por la Ley 1801 de 2016 cabe tener
en cuenta que el ejercicio del poder de policía corresponde principalmente al
Congreso de la República.[33] A nivel nacional, el Congreso es la única
autoridad con la facultad de dictar normas de policía y, aunque el Ejecutivo
puede darles concreción por medio de actos administrativos, estas normas
deben limitarse a cumplir la función de policía que se entiende circunscrita a
los límites que haya trazado la ley.[34] Y aun cuando los departamentos
pueden válidamente ejercer un poder de policía residual (art. 300-8, CP), estas
normas deben ser dictadas por las asambleas departamentales como órganos
representativos de elección popular.[35]

4.3.5. Así, aunque las normas de policía se diferencian de las normas penales
por no tener reserva legal estricta en la mayoría de los casos, en relación con
el poder de policía sigue siendo relevante el principio democrático. La
elaboración de las normas de policía, especialmente en lo que tiene que ver
con la prohibición de comportamientos a los particulares y la imposición de
sanciones, corresponde a órganos plurales que cumplen una función
representativa y deliberativa. El Congreso y las asambleas tienen la
legitimidad para prohibir conductas por medio de normas de policía, porque
son órganos plurales, elegidos por la ciudadanía, y regidos por normas de
procedimiento que contemplan garantías de transparencia, respeto por las
minorías políticas y deliberación suficiente. La deliberación judicial es
distinta, por lo que la Corte Constitucional debe ejercer con cautela su
competencia para dictar sentencias integradoras en los asuntos que la propia
jurisprudencia ha reservado a los órganos colegiados de elección popular,
como el poder de policía. Aunque no se debe descartar la posibilidad de
establecer o ampliar sanciones de policía frente a determinados
comportamientos, conforme a la jurisprudencia expuesta, la Corte debe
considerar cuidadosamente la magnitud de la omisión,[36] su gravedad,[37] y
las posibilidades de enmendarla exitosamente por medio de un exhorto o una
sentencia con efectos diferidos.[38]

4.3.6. Como lo dijo la Sentencia C-442 de 2009, la consideración del remedio
aplicable requiere una evaluación de la magnitud de la omisión. En relación
con el derecho sancionador, cabe destacar que los condicionamientos más
comunes tienen que ver con la exclusión de algunos supuestos específicos en
los tipos penales o la exclusión de algunas poblaciones protegidas en la
determinación de la sanción.[39] En estos casos, la Corte ha integrado la
norma simplemente señalando que al grupo desprotegido corresponde la
misma protección que la ley ya previó para un grupo similarmente situado,
con lo cual el grado de discrecionalidad a ejercer para fijar la sanción es
mínimo.

4.3.7. La ausencia total de una sanción plantea una situación distinta. En este
caso existen mayores reparos para la expedición de una sentencia integradora,
pues la Corte no cuenta con un parámetro objetivo para fijar la sanción frente
a la conducta.[40] Para establecer la sanción, la Corte tendría que ejercer un
grado alto de discrecionalidad y determinar la gravedad de una cierta conducta
relativa a otras proscritas en el mismo ordenamiento, tarea que corresponde
primariamente a los órganos deliberativos con origen democrático. En estos
casos parecería más aconsejable proferir un exhorto legislativo, y en casos
particularmente graves o urgentes, combinar el exhorto con una sentencia
integradora con efectos diferidos.

4.3.8. En síntesis, sumado a los requisitos ya expuestos para la verificación de
una omisión legislativa relativa, la determinación de la solución a aplicar por
parte de la Corte Constitucional requiere sopesar los siguientes elementos: (i)
la magnitud de la deficiencia detectada, de forma que a mayor sea la
deficiencia menor será la posibilidad de dictar una sentencia aditiva,[41] (ii) el
tema regulado, de forma que a mayor margen de configuración legislativa
menor posibilidad de dictar la sentencia integradora,[42] (iii) la gravedad y
urgencia planteada por la omisión, de forma que entre más grave la omisión
para la vigencia de los derechos fundamentales mayor será la posibilidad de
integrar la norma[43] y (iv) la posibilidad de éxito de otras alternativas, lo cual
podrá incluir una evaluación del éxito de soluciones similares en el pasado,
considerando, por ejemplo, una evaluación empírica de las reacciones del
Congreso de la República a los exhortos legislativos en el pasado.[44]

4.3.9. Teniendo en cuenta estos parámetros, pasa la Corte a determinar si el
Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa al prohibir un
comportamiento sin establecer la sanción policiva y, en caso afirmativo, si
procede dictar una sentencia aditiva como la que solicitan los demandantes.

4.4. El artículo 55 no incurre en omisión legislativa relativa

Los demandantes fundamentan el cargo de inconstitucionalidad en tres
argumentos. Primero, que el señalamiento de una sanción para la conducta
prohibida es “un elemento que es de la esencia del derecho de policía”.
Segundo, que los manifestantes contra quienes se dirijan los señalamientos
prohibidos sufren una desigualdad negativa, pues “sus derechos no cuentan
con el mismo nivel de protección con la que cuentan la afectación a otros
derechos, como es el caso de la vida e integridad personal o la tranquilidad y
relaciones respetuosas entre las personas” las cuales sí cuentan con una
sanción. Tercero, que esta omisión resta efectividad a los derechos,
porque “cuando se trata de disposiciones que componen el derecho de policía
hay un consenso en que los comportamientos que ponen en riesgo el ejercicio
de un derecho, la medida más adecuada para su protección resulta ser la
imposición de una medida correctiva”.

4.4.1. La Corte discrepa de estos tres argumentos. En primer lugar, debe
señalarse que el objetivo del control constitucional es adecuar las normas
legales a los principios y valores de la Constitución Política, no asegurar su
calidad normativa o su consistencia técnica. En algunos casos la falta de
técnica legislativa puede ser causa de una vulneración de la Constitución—por
ejemplo, cuando la falta de técnica en un texto penal vulnera el principio de
legalidad—,[45] pero la sola falta de técnica en la redacción de una norma no
es causal autónoma de inconstitucionalidad. En este caso el Congreso expidió
una norma que indudablemente carece de técnica. En un cuerpo normativo
sistemático, donde se tuvo el cuidado de señalar para cada comportamiento un
tipo de sanción, y de señalar con detalle las jerarquías de sanciones y los
contenidos de cada una de ellas, el artículo 55 se limita a prohibir un rango
amplio de conductas sin diferenciar entre ellas y sin establecer para cada
conducta una consecuencia jurídica clara. Esta forma de legislar puede
implicar críticas de técnica normativa y puede invitar a reflexionar al respecto.
Sin embargo, no por este único motivo debe considerarse que se ha incurrido
en un vicio de inconstitucionalidad.

4.4.1.1. Los demandantes señalan que el establecimiento de una sanción
es “de la esencia del derecho de policía”. Esto bien puede ser cierto, pero la
Corte Constitucional no es guardián de la esencia del derecho de policía ni, en
general, de la esencia de las distintas ramas del derecho. Para declarar la
inconstitucionalidad del artículo 55 tendría que demostrarse la vulneración de
un imperativo constitucional y no solamente de un requisito dogmático o
doctrinario. Cabe entonces preguntarse si la Constitución Política exige al
Congreso sancionar, mediante normas de policía, a quienes (i) divulguen
mensajes engañosos en torno a quienes convoquen o participen en
manifestaciones, (ii) públicamente hagan señalamientos falsos sobre la
relación de los manifestantes con grupos armados al margen de la ley, o (iii)
deslegitimen “por cualquier medio” el ejercicio del derecho de reunión y
manifestación pública.

4.4.1.2. Las primeras dos conductas merecen un análisis separado de la
tercera. Los mensajes engañosos y los señalamientos falsos se encuentran
regulados directamente por una norma constitucional, el artículo 20, que
garantiza el derecho a la rectificación en equidad, el cual la Corte ha explicado
como un mecanismo autocompositivo que equilibra adecuadamente el buen
nombre con la libertad de expresión.[46] De igual forma la Corte se ha
pronunciado sobre los señalamientos dirigidos contra personas que, por
prohijar un proyecto político contrario al del establecimiento político, han sido
injustamente estigmatizadas como miembros de grupos armados, tutelando los
derechos fundamentales al buen nombre y a la honra de las personas afectadas
por los señalamientos.[47] En estos escenarios, que implican una colisión de
derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha señalado que el Congreso
tiene la potestad, pero no la obligación, de legislar en materia penal para
proteger el derecho al buen nombre.[48]

4.4.1.3. Teniendo en cuenta estos antecedentes, la Corte considera que en el
marco del derecho de policía el Congreso cuenta con igual margen de
configuración. De esta forma, corresponde al Congreso determinar si debe
hacer uso del derecho de policía para proteger a los manifestantes frente a
señalamientos falsos y, en tal caso, también le corresponde determinar la
forma y el grado de protección a utilizar. Todos estos elementos corresponden
al diseño de políticas públicas donde el Congreso debe ejercer una
discrecionalidad política enmarcada en la Constitución. Esto quiere decir que
no existe un imperativo constitucional de sancionar, mediante normas de
policía, los mensajes engañosos o los señalamientos falsos respecto de los
manifestantes. Si bien el Estado debe proteger a los manifestantes de dichos
señalamientos, la Constitución no prescribe los medios específicos para
hacerlo y no obliga al Estado a usar específicamente el derecho de policía, ni
en general el derecho administrativo sancionador.

4.4.1.4. En este caso el Congreso eligió prohibir los mensajes engañosos y los
señalamientos falsos sin determinar una consecuencia jurídica, lo cual
corresponde a un ejercicio imperfecto del poder de policía y a una deficiente
técnica normativa. Sin embargo, no es por ello una norma inconstitucional. El
Congreso puede haber válidamente escogido otorgar a los manifestantes una
protección simbólica, simplemente señalando la prohibición e impidiendo que
estos aleguen un derecho a divulgar mensajes engañosos y señalamientos
falsos en algún escenario judicial. Vale recordar, además, que para los
servidores públicos la violación de esta norma puede resultar en una falta
disciplinaria dependiendo de las circunstancias (Ley 734 de 2002, art. 50).

4.4.1.5. Esto no quiere decir que el derecho a la protesta social y a la
expresión colectiva deje de ser garantizado. El derecho debe ser efectivo, pero
no necesariamente a través de normas sancionatorias. Además, la falta de
sanción policiva tampoco excluye que la persona incurra en otra conducta que
sí sea punible, como la calumnia.

4.4.1.6. Ahora bien, frente a la tercera modalidad del comportamiento
prohibido, la Corte observa que hay mayor razón para desestimar los
argumentos de los demandantes. La norma se refiere de manera abierta a la
conducta de “deslegitimar por cualquier medio el ejercicio del derecho
constitucional de reunión y manifestación pública y pacífica”, lo cual puede
cubrir toda suerte de comportamientos, algunos de ellos amparados por la
libertad de expresión, como puede ser la crítica contra una determinada
manifestación. En estos casos, además de no verificarse un imperativo
constitucional de imponer una sanción, se advierte que una norma completa,
describiendo esta conducta y asignándole una medida correctiva, podría ser
eventualmente inconstitucional. De hecho, la sola prohibición
de “deslegitimar por cualquier medio” el derecho a la reunión y
manifestación, genera serias dudas de constitucionalidad por violación de la
libertad de expresión. Sin embargo, como la norma no fue demandada con
esos cargos y en el proceso no se surtió un debate constitucional respecto de
esa faceta de la norma, la Corte se abstiene de actuar sobre esas dudas. Lo que
sí se hará es señalar explícitamente que la cosa juzgada respecto del artículo
55 es relativa.

4.4.2. El segundo argumento se refiere a la igualdad de trato. Los demandantes
citan algunas normas de la Ley 1801 de 2016 que sancionan violaciones de
otros derechos fundamentales con medidas correctivas, como es el caso de los
artículos 27 y 33.[49] Aquí la desigualdad estaría dada por la mayor
protección de unos derechos frente a otros. Dicha desigualdad, considera la
Corte, no está proscrita por la Constitución. Todo lo contrario, aunque la Carta
Política en principio no contiene jerarquías estrictas entre los derechos, esta sí
invita a los jueces y legisladores a priorizar entre ellos para determinar los
resultados de las colisiones de derechos fundamentales. En ese orden de ideas,
la jerarquización de bienes jurídicos y la asignación de mayores o menores
sanciones como respuesta a su violación, es un elemento central de la
discrecionalidad política con la que cuenta el Congreso al ejercer el poder de
policía, tal como ocurre de manera análoga con las normas mediante las cuales
se dicta la política criminal.[50]

4.4.3. Por último cabe revisar el tercer argumento de los demandantes, quienes
consideran que el imperativo constitucional se encuentra en el mandato de
efectividad de los derechos fundamentales contenido en los artículos 1º, 2º y
5º de la Constitución. Según este argumento, “la medida más adecuada”, y
por tanto la que verdaderamente asegura la efectividad de los derechos
fundamentales “resulta ser la imposición de una medida correctiva”. Los
demandantes no señalan el fundamento de esta afirmación, que simplemente
atribuyen a un “consenso” respecto del derecho de policía. Sin embargo cabe
considerar el alcance del argumento.

4.4.3.1. El diseño de políticas públicas corresponde en principio a las ramas
Ejecutiva y Legislativa, quienes deben sopesar los costos y beneficios, así
como la eficiencia y la eficacia de las distintas medidas. Son estos órganos
quienes deben determinar, en un debate público, cuál es la medida más
adecuada para el logro de un fin. Cuando una medida afecta un derecho
fundamental de manera intensa y se somete a un juicio estricto de
proporcionalidad, el juez constitucional debe verificar la necesidad de la
medida para el fin propuesto, el cual debe ser imperioso y proporcional en
sentido estricto. En estos casos, sin embargo, no se exige que la medida sea
la más eficaz para el logro de un propósito, sino que sea efectivamente
conducente.[51] En otros casos, cuando la medida se somete apenas a un
juicio leve, se considera simplemente si la medida es idónea, lo cual descarta
las medidas claramente irracionales que afectan un derecho fundamental sin
acercarse de ninguna manera al logro de un fin legítimo.[52]

4.4.3.2. Aparte de estas y otras instancias en que se debe determinar la
efectividad de una política por razón de algún imperativo constitucional, la
Corte Constitucional no es competente para determinar cuál es la medida más
eficaz para lograr un fin o para proteger un derecho, y mucho menos declarar
inconstitucional una norma legal por observar que habría posiblemente
alternativas más eficaces. Este examen corresponde a las ramas políticas, no a
la judicial. Lo que corresponde a los jueces es evaluar la constitucionalidad
del medio que haya sido elegido en democracia. En el presente caso no se
advierte que el castigo policivo sea una herramienta indispensable, exigida por
el orden constitucional vigente, para garantizar la protesta social. El carácter
punitivo, policivo o sancionatorio del Estado, no debe ser la regla, ni los
jueces quienes lo promuevan.

4.4.4. Por lo anterior la Corte concluye que el cargo de omisión legislativa
relativa propuesto por los demandantes no cumple los elementos (ii), (iv) y (v)
del juicio de omisión legislativa relativa establecido por la jurisprudencia.
[53] No se cumple el elemento (ii), pues la norma demandada no omite un
ingrediente que “de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para
armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”. No se cumple el
elemento (iv), pues la Corte no pudo constatar una “desigualdad
negativa”. Tampoco se cumple el elemento (v) al no demostrarse
el “incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador”. La Corte declarará exequible el artículo 55, pero exclusivamente
frente al cargo de omisión legislativa relativa por la ausencia de una sanción.

5. Cargos por vulneración del derecho a la libertad de reunión y
manifestación (artículos 53 y 103, numeral 9)

5.1. Normas demandadas y argumentos de los demandantes e intervinientes

“ARTÍCULO 53. Ejercicio del derecho de reunión y
manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda
persona puede reunirse y manifestarse en sitio público con el fin
de exponer ideas e intereses colectivos de carácter cultural,
político, económico, religioso, social o de cualquier otro fin
legítimo.

Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la
primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo
electrónico. Tal comunicación o correo debe ser suscrito por lo
menos por tres personas.

Tal aviso deberá expresar día, hora y sitio de la proyectada
recorrido prospectado.

Toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la
convivencia podrá ser disuelta.

PARÁGRAFO 1o. Las reuniones y manifestaciones espontáneas
de una parte de la población no se considerarán por sí mismas
como alteraciones a la convivencia.

PARÁGRAFO 2o. El que irrespete las manifestaciones y
reuniones de las personas en el espacio público, en razón a su
etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias religiosas,
preferencias políticas y apariencia personal, será objeto de
aplicación de medida correctiva correspondiente a Multa General
Tipo 4.

[…]

ARTÍCULO 103. Comportamientos que afectan las áreas
protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)
y áreas de especial importancia ecológica. Los siguientes
comportamientos afectan las áreas protegidas del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial
importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:

[…]

9. Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que
involucren aglomeración de público no autorizadas por la
autoridad ambiental.

[…]

COMPORTAMIENTO MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR
S
[…]
Numeral 9 Multa General tipo 4; Disolución de reunión
o actividad que involucra aglomeraciones de
público no complejas.
[…]
”

5.1.2. La demanda

5.1.2.1. Los demandantes consideran, en primer lugar, que el término de 48
horas para el aviso a las autoridades antes de una reunión o manifestación,
previsto en el artículo 53, es una limitación irrazonable al derecho a reunirse y
manifestarse, y “no atiende el principio de proporcionalidad”. Los
demandantes destacan que este es el mismo plazo que preveía el Código
Nacional de Policía anterior, el cual fue expedido en una época en que “no
había comenzado a popularizarse el uso del fax y tampoco el internet, el
correo electrónico, los teléfonos móviles ni todas las herramientas de
transmisión de la información […]”. El mantener ese mismo plazo, según los
demandantes, “no se acompasa con las razones aducidas para modificar el
Código de Policía”, ya que el proyecto de ley “se basó en la necesidad de
actualizar sus normas y hacerlas compatibles con los medios del mundo
modernos […]”. Dicen los demandantes que el requerimiento de una
notificación previa a las reuniones o manifestaciones “no puede ser
caracterizada por un sinfín de ritualismos o exigencias que hagan imposible
su trámite, como lo es pedir que se haga con una anticipación de 48 horas, o
que sea necesario tramitarlo a través de algún tipo de organización, pues
todo ello redundaría en obstáculos desproporcionados para el ejercicio de un
derecho”. Para tal efecto citan el Informe del Relator Especial sobre los
derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, en apoyo de la
afirmación según la cual “dichos trámites en ningún momento pueden tener la
connotación de una autorización previa pues ello podría dar lugar a que las
autoridades encargadas de otorgarlo interfieran ilegítimamente en el
ejercicio de un derecho”.

5.1.2.2. En segundo lugar, afirman los demandantes que el mismo artículo 53,
al establecer que “[t]oda reunión y manifestación que cause alteraciones a la
convivencia podrá ser disuelta”, restringe el núcleo esencial del derecho a
reunirse y manifestarse pública y pacíficamente y además vulnera el principio
de legalidad administrativa, pues permite a las autoridades de policía restringir
un derecho fundamental e imponer una sanción con base en un concepto
jurídico indeterminado. Los demandantes aducen que el concepto de
“convivencia” tiene un contenido “amplio y vago”, y que la Ley 1081 de
2016, a pesar de definir las categorías de convivencia (L. 1801 de 2016, art.
6º), no establece “conductas concretas de referencia”. Para los demandantes,
esta norma “desconoce el principio de legalidad estricta al ser susceptible de
múltiples interpretaciones”. Advierten que respecto de esta norma no es
posible realizar el juicio estricto de proporcionalidad, pues, aunque tiene una
finalidad legítima, la ambigüedad del texto hace que sea imposible
establecer a priori si la restricción es necesaria y proporcionada.

5.1.2.3. Afirman, adicionalmente, que la exigencia de un permiso de la
autoridad ambiental para adelantar reuniones en áreas del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas, contenido en el artículo 103, no es razonable ni
proporcionada, sino que en su lugar comporta consecuencias adversas al
ambiente. Los demandantes aplican un juicio estricto de proporcionalidad y
concluyen que si bien la medida persigue un fin constitucionalmente
imperioso—proteger el medio ambiente—, esta no es idónea ni necesaria para
el logro de ese fin. Respecto de la idoneidad, afirman los demandantes
que “ya existen otras normas” para controlar la capacidad de carga de las
áreas del SINAP, por lo cual esta medida “resulta inane”. En cuanto a la
necesidad, señalan los demandantes que “existen otras normas que protegen
el medio ambiente en escenarios de ingreso de público a las áreas
protegidas” y que “no implican una restricción al derecho a la protesta como
el que trae la norma demandada al establecer la exigencia de un permiso
previo”. Por último, respecto de la proporcionalidad en sentido estricto los
demandantes argumentan que la sanción prevista por la norma “podría llegar
a generar un impacto mayor que la aglomeración misma, atentando así
contra el ambiente sano”. Ello es así porque “la intervención de la policía
[…] incluye artefactos como los gases lacrimógenos, entre otras armas que
utiliza la policía para dispersar protestas, que sí afectarían el ecosistema per
se”.


5.1.3.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho apoya la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 103, numeral 9. Afirma que la
prohibición “resulta injustificada sobre todo cuando la autoridad ambiental
está en la capacidad de no permitir el ingreso a estas zonas teniendo en
cuenta lo señalado por el numeral 6º del artículo 103 de la Ley 1801 de 2016
[…]”.

5.1.3.2. La Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad condicionada del

tercer inciso del artículo 53, “bajo el entendido que las reuniones o
manifestaciones espontáneas, pacíficas y cuya finalidad no contraríe el
ordenamiento jurídico, aún si fuesen avisadas por fuera del plazo previsto en
la norma acusada, gozan de amparo constitucional”. La Defensoría considera
además que el inciso cuarto, sobre disolución de reuniones y manifestaciones,
otorga a las autoridades de policía un “margen de
interpretación […] demasiado amplio” y que la indeterminación de la norma
“impide a la ciudadanía conocer con certeza los supuestos de hecho bajo los
cuales puede ser limitado su derecho a reunirse y manifestarse
pacíficamente […]”. Señala que el Código de Policía no incluye definiciones
ni criterios orientadores que permitan establecer cuándo una reunión o
manifestación causa alteraciones a la convivencia. Por estos motivos concluye
que la norma vulnera el principio de “estricta legalidad”.

5.1.3.3. La Universidad Santo Tomás solicita la inexequibilidad del inciso tercero del
artículo 53, afirmando que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el
requisito de aviso previo no debe entenderse como una autorización previa, sino como una
forma de requerir a las autoridades para que acompañen las reuniones y aseguren que no
interfieran con el orden público.

5.1.3.4. La Universidad de Caldas solicita declarar la constitucionalidad condicionada del
inciso tercero del artículo 53, estableciendo un término menor a 48 horas, pues “gracias a
que la sociedad avanza en contextos como los tecnológicos y los comunicativos, éste puede
hacerse de manera más expedita […]”. Los intervinientes afirman que la existencia de
medios de comunicación instantánea hace innecesario el término de 48 horas. También
consideran que no debe exigirse aviso previo “cuando las reuniones sean de menos de 50
manifestantes, o cuando la reunión sea con el propósito de expresar inmediata y
espontáneamente las opiniones en respuesta a un evento público”. También considera que
el término “alteración a la convivencia” es subjetivo y “sufre de bastante vaguedad”. Las
limitaciones del derecho de reunión o manifestación deben realizarse por medio de “una
regulación exhaustiva y detallada por parte del legislador”. Con la norma demandada, la
Policía Nacional “goza de una discrecionalidad excesiva para disolver las reuniones y
manifestaciones”.

La Universidad también solicita declarar la exequibilidad condicionada de la
norma, “siendo constitucional sólo si, las facultades policiales ingresan a
disolver las masas manifestantes, en la medida que los agentes del SINAP no
logren ejercer control y vigilancia de los civiles manifestantes y ante un grave
peligro para la integridad del territorio, las fuerzas civiles de la Policía
entren subsidiariamente y con las medidas de necesarias para no alterar el
nicho ecológico de estas”. Sin embargo, en otra parte del documento, la
misma Universidad solicita el siguiente condicionamiento: “toda vez que la
autorización no debe ser para la realización de la reunión o manifestación,
pues esto sería claramente inconstitucional, pues esto limitaría el derecho a
la reunión pacífica, protegida constitucionalmente, sino que esta
“autorización” verse sobre la zona específica del área protegida del SINAP
en la cual se puede desarrollar la reunión, sino también sobre el número de
personas que puede albergar dicha área y que, por ende, pueden hacer
presencia en la reunión, para que el impacto de la reunión o protesta en el
área protegida sea mínimo, si es que el solo hecho de reunirse, por si solo
puede generar algún tipo de daño o impacto en estas zonas”. Seguidamente
solicita declarar inexequible la norma por permitir la intervención de la
autoridad de policía en un área protegida.

5.1.3.5. El grupo de 205 ciudadanos afirma que la “alteración de la
convivencia” es un concepto jurídico indeterminado que admite distintas
interpretaciones “que podrían conllevar a que sean los policías los que
terminen definiendo su contenido, y con ello abrogándose una facultad
exclusiva del legislador en los términos del artículo 37 de la
Constitución”. Los ciudadanos además consideran que habilitar el ingreso a la
Policía para disolver una reunión en las áreas protegidas puede poner en riesgo
el medio ambiente.

5.1.4. Intervenciones que defienden la constitucionalidad de las normas

5.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá sostiene que el término de 48 horas
previsto en el artículo 53 hace parte del amplio margen de configuración
legislativa con el que cuenta el Congreso para establecer el plazo. La finalidad
de este aviso, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es informar a
las autoridades para que tomen medidas conducentes para facilitar el ejercicio
del derecho de reunión o manifestación. La Alcaldía considera que el plazo es
razonable para que las autoridades de policía dispongan las condiciones de la
ciudad para proteger los derechos de todas las personas. Destaca que sin el
plazo de 48 horas, las autoridades no tendrían “un margen de maniobra
adecuado para controlar el orden y uso del espacio público, cuyo manejo
irresponsable puede entrañar riesgos a otros derechos constitucionales […].
Un claro ejemplo de ello sería, el caso de una ambulancia que no pueda
transitar por una zona específica como consecuencia de una manifestación
legítima que, o no fue notificada, o lo fue en un término irracional […]”. Por
último recuerda que una disposición idéntica en el anterior Código de Policía
(artículo 102) fue declarada exequible por la Sentencia C-024 de 1994.
Respecto del inciso cuarto, la Alcaldía Mayor argumenta que el Código prevé
claramente cuáles son las circunstancias que se consideran como alteraciones
de la convivencia, en los artículos 25,[54] 27,[55] 31,[56] 33[57] y 34.[58] Por
esta razón considera que se respetó el principio de legalidad al aludir a
alteraciones de la convivencia en el artículo 53 demandado.

En relación con el artículo 103, numeral 9, la Alcaldía afirma que con esta no
se niega el desarrollo del derecho de protesta, sino que se “busca un
equilibrio entre la tensión de los derechos que hoy se encuentran en
contienda, toda vez que se asegura el derecho de protesta en las zonas
protegidas, pero previniendo la generación de consecuencias lesivas para el
ambiente”. La Alcaldía contextualiza la defensa de la norma haciendo un
recuento de los objetivos del Código de Policía, la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho de reunión y manifestación pública y pacífica,
así como los parámetros para su restricción, los deberes del Estado respecto de
la preservación de las áreas protegidas, la relación entre ecosistemas y
biodiversidad y el concepto de capacidad de carga.

Posteriormente propone un juicio de proporcionalidad y sostiene que la
finalidad de la medida, que es “garantizar la protección del ambiente”, es
legítima. Además la medida es idónea, pues sirve para “efectuar la obligación
de cumplir con el máximo de personas permitido por concepto de capacidad
de carga que caracteriza a los ecosistemas”. Sobre este punto, la Alcaldía
resalta que la demanda se basa en el supuesto de que todas las reuniones y
manifestaciones son pacíficas, lo cual no siempre es cierto, pues “en más de
una ocasión el desenlace de numerosas manifestaciones, no ha sido
propiamente pacífico, siendo posible también la ocurrencia de escenarios en
los que se presentan incidentes de orden público, afectación a bienes privados
y públicos e, incluso, acontecimientos que devienen en la pérdida de vidas
humanas”. La Alcaldía agrega que la medida es necesaria, pues “tiene como
fin, poner en conocimiento de expertos la situación, para que ellos puedan
determinar las implicaciones y consecuencias de desarrollar actividades que
implican un conglomerado de personas dentro de dichas zonas”, lo cual
conlleva un “estudio netamente ambiental del impacto […] sin que se entre a
revisar las razones y/o consecuencias políticas para determinar el sentido de
la autorización”. Por último, la Alcaldía señala que la inexequibilidad de la
norma dejaría a las autoridades desprovistas del medio para “hacer efectivo el
límite establecido por concepto de capacidad de carga”, y agrega que existen
otros lugares donde pueden realizarse reuniones y manifestaciones, sin
comprometer la preservación del ambiente y que “incluso pueden ser mejores
para llamar la atención”.

5.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que el término de 48 horas
permite a las autoridades “planear con tiempo las incidencias de la reunión o manifestación
en el sitio donde se van a desarrollar, prever las alteraciones a la movilidad de las
personas y vehículos, disponer el personal con todos los recursos y medios operativos que
garanticen tanto los derechos y la seguridad de los manifestantes como de las personas que
no participen en las mismas”. El Ministerio argumenta, con soporte en la Sentencia C-742
de 2012, que el Congreso puede establecer límites al derecho de reunión o manifestación.
Afirma que la disolución de las reuniones que causen alteraciones a la convivencia “es una
consecuencia lógica en atención a que ese derecho fundamental frente a otros derechos
como la vida, la paz y tranquilidad pública y bienes de las personas debe ceder por cuanto
no es un derecho absoluto […]”.

5.1.4.3. La Alcaldía de Medellín defiende el término de 48 horas para el aviso previo. Esta
recuerda el precedente de la Sentencia C-742 de 2012 respecto de la facultad del Congreso
de establecer un aviso previo, y señala que el requisito de aviso previo permite a las
autoridades estar preparadas para la celebración de la reunión. Además resalta que “la
norma ha sido más laxa que su predecesora (incluida en el Código de Policía anterior) al
permitir cumplir con el requisito de aviso a través de correo electrónico”. Además solicita
declarar constitucional el artículo 103, numeral 9, porque “lo que se busca es proteger el
derecho colectivo al medio ambiente sano”. En relación con el artículo 103, numeral 9, el
Ministerio de Defensa Nacional resalta las obligaciones del Estado en relación con la
protección del ambiente y en particular de las áreas protegidas. Considera que la norma
atiende al principio de precaución “el cual le permite a la autoridad ambiental decidir
sobre las medidas preventivas estando precedidas de una valoración que advierte la
afectación del ambiente como del riesgo y la gravedad del daño que podría derivarse como
es lógico en las áreas protegidas”. Además, afirma que la norma respeta el principio de
proporcionalidad porque “no niega el derecho a la manifestación pública”, sino que adopta
medidas preventivas para preservar el medio ambiente. El Ministerio admite que “puede
existir una interpretación semántica que conlleve a deducir una posible restricción a los
derechos constitucionales de asociación que tienen los ciudadanos”, caso en el cual sugiere
a la Corte condicionar la constitucionalidad de la norma para “dejar claro que el fin que
persigue este artículo está dirigido a la protección ambiental”.

5.1.4.4. La Policía Nacional interviene en idéntico sentido al Ministerio de Defensa
Nacional respecto de esta norma.

5.1.4.5. Sobre el plazo de 48 horas, la Procuraduría General de la Nación pone de presente
que la Sentencia C-024 de 1994 declaró exequible una norma en el anterior Código de
Policía con un contenido similar. Considera además que el requisito de dar un previo aviso
con 48 horas de antelación “son requisitos de mínima logística e información necesarios
para que la primera autoridad de policía del lugar efectivamente tenga conocimiento e
información del evento a realizarse y pueda disponer de las medidas policivas y preventivas
necesarias […]”. Considera además que la facultad de disolver las reuniones o
manifestaciones que causen alteraciones a la convivencia no es una sanción ni restringe el
ejercicio del derecho, sino que regula el derecho para que no se ejerza de manera
extralimitada. Afirma además que el artículo 53 no desconoce la reserva de ley estatutaria.
La Procuraduría además afirma que el artículo 79 de la Constitución impone un deber de
protección del medio ambiente, por lo cual el artículo 103, numeral 9, es constitucional.

5.2. Problemas jurídicos

(i) ¿Un término de 48 horas para el aviso previo a una reunión o manifestación a la
primera autoridad administrativa del lugar, constituye una limitación
desproporcionada del derecho fundamental de reunión y manifestación?

(ii) ¿La potestad de disolver las reuniones y manifestaciones que causen alteraciones
a la convivencia, sin importar la magnitud, causa o desarrollo de tales
alteraciones, vulnera el principio de legalidad?

(iii) ¿La prohibición de realizar reuniones y manifestaciones en áreas del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, sin autorización de la autoridad ambiental
competente, (i) vulnera el principio de legalidad, o (ii) constituye una limitación
irrazonable y desproporcionada del derecho de reunión y manifestación?

5.3. Limitaciones permisibles a la libertad de reunión y manifestación

5.3.1. El artículo 37 de la Constitución garantiza un derecho a la reunión y
manifestación pública y pacífica. A diferencia del artículo 46 de la
Constitución anterior, que no incluía un derecho a la manifestación y otorgaba
amplias facultades a las autoridades para disolver las reuniones,[59] la
Constitución de 1991 garantiza expresamente la protesta social. En ese sentido
ha dicho la Corte que:

“Dentro de un régimen jurídico pluralista que privilegia la
participación democrática y que además garantiza el ejercicio de
otros derechos de rango constitucional como la libertad de
locomoción (art. 24, CP) y los derechos de asociación (artículo 38,
CP) y participación en los asuntos públicos (artículos 2 y 40, CP),
la protesta social tiene como función democrática llamar la
atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una
problemática específica y sobre las necesidades que ciertos
sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta
por las autoridades.”[60]

5.3.2. De esta forma la protesta social, además de hacer parte del derecho a la
libertad de expresión,[61] es un instrumento indispensable de participación
política para todos los sectores de la sociedad. Así, al determinar la
constitucionalidad de las distintas limitaciones administrativas que se
establezcan a la protesta social, se debe tener siempre presente que lo que se
está restringiendo es un derecho político. Razón por la cual las limitaciones
que se impongan a ese derecho, además de estar establecidas en la ley, no
pueden ser discriminatorias y deben superar un juicio estricto de
proporcionalidad. En este análisis además debe tenerse en cuenta que “[l]a
naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la
causa justificativa de normas limitativas del mismo”,[62] por lo cual, en la
ponderación que se realice, se debe considerar la importancia fundamental de
la participación política en una sociedad abierta y democrática frente a
posibles afectaciones leves de derechos fundamentales como la libre
circulación. Así, aunque la tranquilidad y el desarrollo normal de la vida
urbana son objetivos constitucionales importantes, en general las autoridades
deben abstenerse de restringir las reuniones y manifestaciones por el simple
hecho de causar incomodidades.

5.3.3. Ahora bien, la Corte Constitucional ha considerado que el requisito de
un aviso previo es, en principio, una limitación permisible al derecho de
reunión y manifestación, siempre que tenga finalidad de información y no de
autorización. En la Sentencia T-456 de 1992,[63] la Corte limitó el alcance del
aviso previo, precisando que “la finalidad del aviso previo, a la luz de la
Constitución de 1991, no puede ser la de crear una base para que la reunión
o la manifestación sea prohibida. Tiene por objeto informar a las
autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio
del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de
las actividades comunitarias”. Posteriormente, en la Sentencia C-024 de
1994 la Corte declaró exequibles los artículos 102 y 105 del anterior Código
de Policía, que establecían un requisito de aviso previo, presentado
personalmente y por escrito ante la primera autoridad política del lugar, con
48 horas de antelación e indicando el recorrido prospectado.[64] La norma
además permitía a la policía impedir la realización de reuniones que no
hubieran contado con este aviso. La Corte consideró que esas normas no eran
contrarias a la Constitución “pues no contienen cosa distinta que mecanismos
para hacer efectivos los derechos fundamentales, en aras de la convivencia
pacífica, teniendo en cuenta la función eminentemente preventiva y
persuasiva, que por mandato constitucional corresponde ejercitar a la Policía
Nacional”.[65]

5.3.4. Teniendo en cuenta ambos precedentes, la Corte considera que el aviso
previo, en principio, no es un medio prohibido para limitar el derecho de
reunión y manifestación, siempre que esté concebido con fines de información
y no de autorización. En estos casos, para evaluar la constitucionalidad de las
distintas características del aviso previo, la Corte debe aplicar un juicio
intermedio de razonabilidad, ya que se trata de una afectación de un derecho
fundamental que “no establece una clasificación sospechosa, no recae en
personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución, no
representa prima facie una grave afectación un derecho constitucional
fundamental ni mucho menos aún crea un privilegio”.[66] En este sentido, los
elementos de un aviso previo, concebido con fines de información, deben ser
buscar un fin “constitucionalmente importante” y el medio usado debe
ser “efectivamente conducente” para el fin buscado.[67] Caso distinto sería si
el aviso previo tuviera fines de autorización. En dicho caso el medio estaría en
principio prohibido, a menos que pudiera justificarse bajo un juicio estricto.

5.4. Principio de legalidad en las limitaciones a la reunión y manifestación
pública y pacífica

5.4.1. El primer requisito de las limitaciones del derecho de reunión y
manifestación, es que estas se encuentren establecidas en la ley.[68] El
requisito de estricta legalidad tiene un doble significado. En primer lugar,
asegura la previsibilidad de las prohibiciones y las posibles sanciones, de
manera que los ciudadanos tengan una base cierta para desarrollar sus planes
de vida conociendo los límites lícitos de su actuar. En segundo lugar, garantiza
que las restricciones a los derechos fundamentales sean decididas tras una
deliberación democrática en un órgano representativo.[69] De esta manera,
solo el Congreso puede establecer limitaciones “para determinar cuándo y
cómo puede realizarse el derecho de reunión y de manifestación pública y
pacífica”.[70]

5.4.2. En relación con las exigencias del principio de legalidad, cabe distinguir
entre la precisión requerida de las leyes penales y aquella que se exige a otras
leyes sancionatorias, como las normas de policía, para las cuales la
Constitución prevé un régimen más flexible. En efecto, la Corte ha señalado
de manera general que en el derecho administrativo sancionatorio los
elementos estructurales del debido proceso “se siguen aplicando pero pueden
operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”,[71] lo
cual ha conducido a permitir un mayor uso de conceptos indeterminados en la
tipificación de las conductas que dan lugar a sanciones administrativas.
[72] Sin embargo, tratándose de normas policivas que restringen directamente
un derecho fundamental por medio de la aplicación de medidas correctivas, la
Corte ha dado aplicación a un criterio igualmente exigente que el aplicable a
las normas penales:

“ […] no obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido
que las garantías propias del debido proceso penal, son aplicables,
con matices y cierto nivel de flexibilidad, a otros procedimientos
que materializan ejercicio de poder sancionatorio, en materia
policiva dichas garantías se han extendido sin restricciones, ni
matices, en virtud de las identidades que presentan estos dos
esquemas sancionatorios. En efecto, los dos tienen como
destinatarios los miembros de la colectividad en general; ambos
tienen un componente coercitivo, y en uno y otro se contemplan
restricciones a las libertades, como consecuencia de una conducta
infractora.”[73]

5.4.3. De esta manera, al fijar el grado de precisión legislativa requerida se
debe tener en cuenta no solamente la rama del derecho o disciplina jurídica a
la cual pertenece la norma, sino una multiplicidad de factores, entre los que se
encuentran “[l]a naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se
reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la
participación de normas complementarias […]”.[74]

5.4.4. La Corte considera en esta oportunidad que las limitaciones legislativas
al derecho a la reunión y manifestación pública y pacífica, así como las que se
establezcan respecto de la libertad personal (ver análisis de los artículos 149,
155 y 205 más adelante), deben contar con un alto grado de precisión,
equivalente al de las normas penales. Lo anterior se debe a que la reserva legal
en estos casos, la cual se establece de manera expresa y exclusiva en la
Constitución, excluye por completo el ejercicio de discrecionalidad por parte
de las autoridades administrativas,[75] algo que no ocurre en otros ámbitos de
la regulación de la convivencia ciudadana, donde podría afirmarse que la
Constitución permite el ejercicio de un margen de apreciación razonable por
las autoridades de policía. La importancia de la libertad para un Estado Social
de Derecho es fundamental, tanto en sus posibilidades individuales como en
sus dimensiones conjuntas de reunión. La protección del derecho de reunión,
como se dijo, es una protección de la democracia.

Teniendo en cuenta lo anterior, al determinar si las normas demandadas
cumplen con el principio de legalidad, la Corte aplicará los criterios expuestos
en la Sentencia C-742 de 2012 en la cual se recopiló la jurisprudencia sobre el
principio de estricta legalidad. En este caso la Corte advirtió que

“[…] para cuestionar una disposición penal sobre la base de su
posible infracción del principio de estricta legalidad penal, no
bastaría con señalar una imprecisión lingüística, o exponer casos
reales o hipotéticos que susciten duda, en los cuales no se sabría
con seguridad si la norma es aplicable o no, pues de acuerdo con
los estudios sobre el tema siempre es posible plantear problemas
que despierten incertidumbre o indeterminación ante cualquier
norma expresada en lenguaje natural […]”.[76]

Por este motivo el principio de legalidad no es vulnerado por cualquier
indeterminación normativa, sino por una indeterminación insuperable,
situación que se presenta cuando una norma es ambigua y “ni aun con apoyo
en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida
con suficiente claridad el comportamiento lícito del ilícito”.[77] De acuerdo
con este criterio, una indeterminación inicial se entiende superada si (i) como
resultado de la interpretación razonable se asegura un grado admisible de
previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) se garantiza el derecho de
defensa pues una eventual imputación o acusación por violar la norma es
susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto es tan claro que es
posible definir cuál es el comportamiento que pretende prevenirse o
estimularse.[78]

5.5. El término de 48 horas para el aviso previo, establecido en el artículo 53,
no es una limitación desproporcionada al derecho a la reunión y
manifestación

5.5.1. El artículo 53 establece el requisito de aviso previo y contiene los
parámetros de dicho aviso, incluyendo el medio por el cual debe ser enviado,
el número de personas que deben suscribirlo, el contenido que debe tener y el
término en el cual debe ser remitido. A diferencia de la regulación anterior,
[79] el nuevo Código de Policía no contiene una norma que permita disolver
las reuniones o manifestaciones por el solo hecho de no contar con aviso
previo y tampoco contiene una norma sancionatoria por la omisión en la
presentación del aviso.

5.5.2. En relación con el aviso previo, el control que debe realizar la Corte se
restringe al término de 48 horas previsto en el inciso tercero del artículo 53,
pues es el único aspecto de la norma que tuvo un cargo de constitucionalidad
en este proceso. En ese sentido, se reitera que la Corte no tiene competencia y
se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno sobre la expresión “indicando
el recorrido prospectado”, debido a que este parámetro de contenido del aviso
previo no cuenta con un cargo específico de inconstitucionalidad.[80] Por la
misma razón, las demás condiciones del aviso previo reguladas por el artículo
53 no quedan cobijadas por esta sentencia.

5.5.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que la Corte ha admitido la existencia de
un aviso previo con el objetivo de “informar a las autoridades para que
tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin
entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las actividades
comunitarias”,[81] el requisito de 48 horas debe ser evaluado exclusivamente
frente a ese propósito y de acuerdo con los criterios enunciados anteriormente.

5.5.3.1. En primer lugar, la restricción se encuentra establecida de manera
inequívoca en la ley y no da lugar a dificultades interpretativas. En segundo
lugar, esta no es discriminatoria, pues no busca afectar a un grupo
determinado, sino que el requisito aplica de manera igualitaria a todos los
posibles manifestantes, los cuales deben informar a las autoridades en un
término no mayor a 48 horas, que la reunión se va a llevar a cabo. En esta
norma la Corte no advierte un prejuicio, un efecto o un riesgo de
discriminación por el contenido de la reunión.

5.5.3.2. En tercer lugar, la medida supera un juicio intermedio de
razonabilidad.[82] El fin perseguido no solo es legítimo sino
constitucionalmente importante, pues lo que las autoridades buscan con la
antelación de 48 horas es realizar una debida planificación para facilitar y
proteger de forma prioritaria el ejercicio del derecho de reunión y
manifestación. De esta forma, las actuaciones de facilitación y
acompañamiento, previstas en los artículos 56 y 57 del Código de Policía,
pueden organizarse debidamente para el buen desarrollo de la reunión,
garantizar la seguridad de las personas y evitar que otros derechos
fundamentales se vean gravemente afectados.

El medio no se encuentra prohibido. Aunque el experto internacional citado
por los demandantes advierte que la utilización de algunos medios puede
eventualmente convertir el aviso previo en un permiso encubierto,[83] la
Corte no encuentra que ese sea el caso con el término de antelación de 48
horas, que puede ser observado fácilmente por quien se encuentre organizando
una reunión o manifestación pública. A diferencia de lo establecido en el
Código de 1970, el término de 48 horas previsto en el artículo 53 no permite a
las autoridades intervenir para obstruir o impedir la reunión cuando esta no se
ha avisado. La ausencia de aviso no implica la ausencia de permiso para
realizar la reunión. Implica solamente que quienes la organicen asumen los
riesgos, los costos y la responsabilidad del impacto que tenga la reunión no
avisada sobre derechos propios y ajenos.

La restricción es efectivamente conducente al fin previsto, pues el lapso de 48
horas permite tomar las medidas necesarias para facilitar y acompañar la
reunión o manifestación. En este punto cabe analizar el argumento de que el
término de 48 horas es el mismo que fue regulado en el Código de Policía de
1970 cuando no existían las mismas facilidades de comunicación que hoy. En
ese sentido, y siguiendo el argumento de los demandantes, la pregunta es si las
48 horas que fueron necesarias en 1970 siguen siendo necesarias hoy. La
Corte considera que sí lo son, pues el lapso no fue establecido en atención a
las posibles demoras en la llegada de la comunicación a las autoridades, sino
al tiempo necesario para planear una mínima intervención de la administración
con el fin de facilitar el ejercicio del derecho de reunión o manifestación. Las
necesidades de planificación adecuada, de hecho, no siguen siendo las mismas
hoy que en 1970, pues las complejidades actuales de unas urbes mucho más
granes en tamaño, población y complejidad de sistemas como el de transporte,
exigen aún más una planeación previa y adecuada del acompañamiento de las
reuniones. El paso del tiempo de una regulación a otra no torna este plazo en
innecesario. Por el contrario, se torna aún más imprescindible si se tiene en
cuenta que el orden constitucional vigente impone a las autoridades mayores
deberes y responsabilidades que los fijados en el orden constitucional que
estaba vigente en 1970.

Por lo anterior, y sin que el presente pronunciamiento se extienda a los demás
aspectos del aviso previo regulado en el artículo 53, la Corte considera que el
requisito de antelación de 48 horas es razonable, por lo cual no es contrario a
la Constitución y, en consecuencia, declarará exequible la expresión “con 48
horas de anticipación”.

5.6. La causal de disolución de reuniones y manifestaciones prevista en el
artículo 53 vulnera el principio de legalidad

El inciso tercero del artículo 53 permite disolver “[t]oda reunión y
manifestación que cause alteraciones a la convivencia”. La Corte considera
que esta norma vulnera el primer requisito de las restricciones al derecho de
reunión y manifestación, que es el establecimiento de restricciones precisas y
taxativas en la ley, como se pasa a demostrar a continuación. A pesar de que
esta restricción se encuentra prevista de alguna manera en la ley, la fórmula
legal concreta que se eligió no es precisa y por lo tanto viola el principio de
legalidad.

5.6.1. La Corte considera que causar alteraciones a la convivencia no es un
parámetro objetivo que permita a los particulares conocer el límite de sus
actuaciones lícitas, ni tiene un nivel de precisión tal que demuestre que en el
Congreso hubo deliberación y decisión sobre los límites a imponer a las
distintas clases de reuniones o manifestaciones. La norma otorga a las
autoridades policía un margen excesivo de discrecionalidad, con el cual tienen
la facultad de decidir qué es una alteración a la convivencia y qué no. Esta,
considera la Corte, es una indeterminación insuperable en el sentido
explicado por la jurisprudencia constitucional (tal como fue recogida en la
sentencia C-742 de 2012), pues la norma no provee ninguna forma de
especificar los eventos en los cuales las autoridades de policía pueden disolver
las reuniones y aquellos en los que no.

5.6.2. Podría considerarse la posibilidad de integrar esta norma con el resto del
Código de Policía para llenar de sentido la expresión “alteraciones de
convivencia”. De esta forma cabría plantear al menos tres opciones
interpretativas. Una primera opción sería utilizar el artículo 5º del Código de
Policía, el cual define la noción de convivencia como “la interacción pacífica,
respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente,
en el marco del ordenamiento jurídico”. Es claro que se trata de una opción
que incurre en el mismo problema, pues las autoridades tendrían, por ejemplo,
la opción de disolver las reuniones contrarias a la interacción respetuosa y
armónica entre las personas. Esta primera opción, por tanto, no supera la
indeterminación legal. No queda claro qué comportamiento se pretende
prohibir exactamente. Distintas autoridades de policía podrían considerar que
una misma reunión es respetuosa y armónica, o irrespetuosa o inarmónica,
dependiendo de sus propios criterios subjetivos, dando al traste con la
seguridad jurídica y con el ejercicio del derecho fundamental de reunión y
manifestación.

Una segunda opción sería utilizar, en cambio, el artículo 6º el cual define las
cuatro categorías de convivencia, que son “seguridad, tranquilidad, ambiente
y salud pública”.[84] Estas definiciones tampoco superan la indeterminación,
pues están planteadas en lenguaje aspiracional y abstracto, con definiciones
como la siguiente: “Tranquilidad: Lograr que las personas ejerzan sus
derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con plena observancia de
los derechos ajenos”. Bajo esta segunda opción, entonces, tampoco se
proveen parámetros ciertos para delimitar el campo de acción de las
autoridades y de los particulares.

Una tercera opción consistiría en señalar que las alteraciones a la
convivencia son todos los comportamientos contrarios a la convivencia
descritos en el Título II del Libro Segundo del Código. De esta forma habría
un catálogo preciso de eventualidades en las cuales se permitiría la disolución
de la reunión. Sin embargo esto tampoco provee parámetros precisos, pues los
comportamientos contrarios a la convivencia son conductas realizadas por
personas, no por ‘reuniones’. Una reunión o manifestación no puede, como si
fuera una persona, reñir, lanzar objetos, agredir o amenazar.[85] De esta forma
no queda claro cuáles son las reuniones o manifestaciones que “causan”
comportamientos contrarios a la convivencia. ¿Si ocurren actos de violencia
con ocasión de una protesta, deben las autoridades disolverla, o más bien,
protegerla y garantizar su ejercicio? ¿Podría ser disuelta la reunión en caso de
que una sola de todas las personas presentes realizara cualquier
comportamiento contrario a la convivencia, por ejemplo, arrojar basuras en el
espacio público?[86] Esta tercera opción interpretativa permitiría disolver las
reuniones en que se observara alguno de los más de cien comportamientos
contrarios a la convivencia regulados por el Código de Policía, por lo cual
mantiene la indeterminación legal detectada.

5.6.3. La lectura literal y sistemática de la norma no permite superar la
indeterminación inicialmente detectada. La Corte, sin embargo, no declarará la
inexequibilidad de la norma, pues la herramienta establecida en la norma
puede ser importante para la protección de los derechos fundamentales de las
personas por parte de las autoridades de policía. En aplicación del principio de
conservación del derecho, se declarará la constitucionalidad condicionada,
estableciendo requisitos precisos para la disolución de las manifestaciones. En
ese sentido, la norma será declarada exequible en el entendido de que (i) las
alteraciones deberán ser graves e inminentes y (ii) no exista otro medio menos
gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pública y
pacífica. El contenido de este condicionamiento se explica a continuación.

5.6.3.1. Las alteraciones deben ser graves, lo que quiere decir que no toda
situación que pueda calificarse como una alteración de la convivencia de
acuerdo con el Código de Policía es suficiente para disolver una reunión o
manifestación. La gravedad, en este contexto, implica una vulneración o
amenaza intensa de un derecho fundamental, cuya protección en el caso
concreto sea de mayor importancia que la protección constitucional del
derecho de reunión y manifestación. En este sentido, afectaciones leves como
los ruidos y las molestias causadas por las manifestaciones, y otras
consecuencias incómodas de las mismas, no pueden ser razón suficiente para
tomar la medida de disolverlas. Tampoco pueden serlo incidentes específicos
y concretos que reflejan el comportamiento de individuos manifestantes pero
no un riesgo de la reunión o manifestación como un todo.

5.6.3.2. Las alteraciones deben ser inminentes, lo que quiere decir que no
procede disolver las reuniones que planteen alteraciones a la convivencia
eventuales o remotas. El requisito de inminencia exige verificar
comportamientos actuales que lleven objetivamente a inferir vulneraciones
graves de derechos fundamentales. No será posible, entonces, disolver
reuniones y manifestaciones respecto de las cuales solo se pueda predicar una
probabilidad o posibilidad de que alteren la convivencia.

5.6.3.3. Por último, la medida deberá ser necesaria. Esto quiere decir que las
autoridades tienen el deber de verificar y evaluar la eficacia de otros medios
de policía que puedan interferir en menor medida con el derecho de reunión y
manifestación pública y pacífica. La disolución de las reuniones en ningún
caso debería ser la primera opción.

5.7. La disolución de reuniones y manifestaciones en áreas protegidas, que no
hayan sido autorizadas por la autoridad ambiental, prevista en el artículo
103, es constitucional

5.7.1. Contenido de la norma demandada

5.7.1.1. El artículo 103 se dirige a proteger el ambiente, y en particular, la integridad de las
áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Las áreas que
conforman el SINAP se encuentran enumeradas en el artículo 2.2.2.1.2.1 Decreto 1076 de
2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible):

“Artículo 2.2.2.1.2.1. Áreas protegidas del SINAP. Las categorías

de áreas protegidas que conforman el SINAP son:

Áreas protegidas públicas:

a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

b) Las Reservas Forestales Protectoras.

c) Los Parques Naturales Regionales.

d) Los Distritos de Manejo Integrado.

e) Los Distritos de Conservación de Suelos.

f) Las Áreas de Recreación.

Áreas Protegidas Privadas:

g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.”

5.7.1.2. En total se trata de 769 áreas que ocupan 23.805.244,49 hectáreas a lo
largo del territorio nacional.[87] Es decir, el 20,85% de la extensión de todo el
país.[88] El Decreto 1076 de 2015 ordena zonificar las áreas protegidas del
SINAP, permitiendo establecer zonas de preservación, de restauración, de uso
sostenible y de uso público.[89] Dentro de estas áreas además es posible
regular usos de preservación, restauración, conocimiento, uso sostenible y uso
de disfrute.[90] Dichas actividades, a su vez, están sujetas al “permiso,
concesión, licencia, o autorización a que haya lugar, otorgada por la
autoridad ambiental competente […]”.[91]

5.7.1.3. El numeral 9 del artículo 103 prohíbe “Promover, realizar o
participar en reuniones o actividades que involucren aglomeración de público
no autorizadas por la autoridad ambiental”, y el parágrafo a su vez impone la
medida correctiva de Multa General tipo 4 junto con la disolución de la
reunión o actividad.

5.7.2. Principio de legalidad

Como la norma demandada supone una restricción importante al derecho
fundamental de reunión y manifestación, esta debe cumplir de manera estricta
con el principio de legalidad, lo que quiere decir que no puede contener
elementos con indeterminación insuperable.

5.7.2.1. En primer lugar, la Sala advierte que la norma no es autocontenida.
Esta remite implícitamente a la normatividad ambiental al requerir
autorización para las reuniones. Este reenvío por sí mismo no plantea
problemas de constitucionalidad, pues tanto en derecho penal como en
policivo la jurisprudencia constitucional admite la existencia de normas en
blanco que exigen la remisión a otras normas, incluso cuando la redacción de
la norma es genérica y no indica con exactitud la segunda norma a la cual el
intérprete debe remitirse.[92] Pero esto es admisible siempre que el contenido
indeterminado sea determinable, de tal forma que la proposición jurídica
resultante pueda ser clarificada y pueda ofrecer una orientación precisa a los
particulares sobre la ubicación de la frontera entre lo lícito y lo ilícito.

5.7.2.2. La norma tiene una indeterminación, pero la misma no es insuperable.
Esta se refiere a reuniones “no autorizadas por la autoridad ambiental”, con
lo cual no es inmediatamente claro en cada caso (i) cuál es la autoridad
ambiental encargada de dar la autorización, ni (ii) qué criterios debe aplicar
para otorgarla o negarla. Sin embargo, las normas distintas al Código de
Policía sirven para llenar este aparente vacío legal.

5.7.2.3. Por una parte, la autoridad ambiental competente para dar la
autorización es claramente aquella a quien el ordenamiento jurídico le haya
confiado el manejo de la respectiva área protegida. Por ejemplo, en el caso de
un parque nacional natural la autoridad es Parques Nacionales Naturales de
Colombia[93] y en el caso de los distritos de manejo integrado pueden ser el
Ministerio de Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales.[94]

5.7.2.4. Por otra parte, aunque la norma no señala expresamente el criterio
para autorizar o desautorizar una reunión, para la Corte es claro que el criterio
debe ser la preservación del ecosistema de acuerdo con las normas que rigen
el tránsito y la permanencia de las personas en cada zona de cada una de estas
áreas. Los requisitos para cada tipo de zona son distintos, por lo cual es
probable que para ciertas zonas, como la zona primitiva o la zona intangible
de los parques nacionales naturales, no se concedan autorizaciones, mientras
que para otras, como la zona de alta densidad de uso o la de recreación general
exterior, se concedan algunas autorizaciones. La norma no se pronuncia sobre
cada una de estas especificidades, pues en este tema difiere a la normatividad
ambiental. Lo que es claro es que la decisión de autorizar o no una reunión no
puede ser discrecional, sino que dependerá en cada caso del contenido de la
norma ambiental relevante con el propósito de proteger los ecosistemas.

5.7.3. Juicio de razonabilidad

5.7.3.1. La norma, por otra parte, supera el juicio estricto de razonabilidad.
Por una parte, el fin perseguido por la norma es constitucionalmente
imperioso, pues se dirige a proteger el medio ambiente frente a la posibilidad
de aglomeraciones masivas en ecosistemas que no están preparados para
soportarlas. Por otra parte, el medio utilizado no se encuentra en sí mismo
prohibido. La Corte considera que un condicionamiento sobre el lugar en el
que se puede realizar una reunión o manifestación no es, por sí solo, contrario
a la Constitución Política. En relación con la libertad de expresión, la Corte ha
admitido que el Estado imponga restricciones razonables de tiempo, modo y
lugar que no recaigan sobre el contenido mismo del mensaje.[95] Lo mismo
debe decirse del derecho de reunión y manifestación, el cual puede limitarse
mediante restricciones razonables al lugar, al tiempo o al modo de realización,
siempre que no se limite el contenido de la manifestación y se cumplan los
demás requisitos del juicio estricto de proporcionalidad.[96]

5.7.3.2. La restricción es efectivamente conducente al fin perseguido, pues
evita que se realicen reuniones que no hayan sido autorizadas por la autoridad
ambiental competente, con lo cual se protege la integridad del área protegida.
Sobre este punto los demandantes señalan que “la intervención de la policía
[…] incluye artefactos como los gases lacrimógenos, entre otras armas que
utiliza la policía para dispersar protestas, que sí afectarían el ecosistema per
se”. Esta apreciación, sin embargo, es una presunción sobre la actuación de
las autoridades de policía que no surge de la norma. El Código de Policía, de
hecho, prescribe una conducta distinta al señalar en el artículo 56 que “[e]l
uso de la fuerza debe ser considerado siempre el último recurso en la
intervención de las movilizaciones”.

5.7.3.3. La medida además es necesaria. En lugar de prohibir de manera
absoluta las reuniones en las áreas protegidas, solo prohíbe las que no hayan
sido autorizadas por la autoridad ambiental. Con esto se asegura que la
prohibición solo cubre los casos donde efectivamente la integridad del
ecosistema no permita llevar a cabo la reunión, casos en los cuales no existe
ninguna medida distinta a la prohibición que sirva para proteger el derecho al
ambiente sano.

5.7.3.4. Por último, medida es proporcional en estricto sentido. En la ponderación entre los
derechos de reunión y manifestación y al ambiente sano es posible tener en cuenta los tres
factores de peso abstracto, intensidad de la afectación o satisfacción lograda y seguridad de
las premisas empíricas sobre dicha afectación y satisfacción.[97]

En primer lugar, el derecho de reunión y manifestación y el derecho a un

ambiente sano tienen un peso abstracto equivalente. En segundo lugar, la
medida busca impedir una afectación alta del derecho a un ambiente sano, que
se da cuando la reunión se busca realizar en zonas que, según la normatividad
ambiental, no pueden soportar la carga de reuniones y manifestaciones.
Simultáneamente, restringe también de manera intensa el derecho de reunión y
manifestación. Dicha restricción, sin embargo, es menor que la afectación que
sufriría el derecho al ambiente sano si esta prohibición no existiera. En otras
palabras, la norma impide realizar reuniones en áreas protegidas pero permite
hacerla en lugares distintos. La opción contraria puede implicar el daño o la
destrucción de áreas protegidas, sin que estas puedan ser disfrutadas por las
generaciones futuras. Las reuniones y las manifestaciones pueden ser
realizadas en muchos lugares distintos, pero los ecosistemas solo pueden ser
preservados en el lugar donde se encuentran ubicados.

En tercer lugar y relacionado con lo anterior, la seguridad de las premisas
empíricas también varía. Hay certeza absoluta sobre la afectación del medio
ambiente en un grado alto, con la posibilidad de que se realicen reuniones y
manifestaciones en algunas áreas protegidas. Por otra parte, los beneficios que
se puedan reportar al levantar estas prohibiciones serían inciertos.

Teniendo en cuenta esos tres factores en conjunto, la Corte considera que la
balanza en este caso se inclina hacia la protección del derecho a un ambiente
sano. En ese sentido, concluye la Corte que la medida bajo análisis supera el
juicio estricto de razonabilidad.

6. Cargo de vulneración del principio de distinción y de la función
constitucional de la Policía Nacional (artículo 56)



“ARTÍCULO 56. Actuación de la Fuerza Pública en las
movilizaciones terrestres. De conformidad con los estándares
internacionales, es función de la Policía garantizar los derechos de
toda la ciudadanía que interviene directa o indirectamente en el
ejercicio de la movilización. El uso de la fuerza debe ser
considerado siempre el último recurso en la intervención de las
movilizaciones.

La actuación de la Policía Nacional deberá ser desarrollada en
todo momento mediante personal y equipos identificados de tal
manera que dicha identificación resulte visible sin dificultades. La
fuerza disponible deberá estar ubicada de manera que su actuación
pueda hacerse de forma oportuna, pero sin afectar el desarrollo de
la movilización que se haga de conformidad con las normas de
convivencia.

Los cuerpos de Policía intervendrán sólo cuando se considere que
su actuación es necesaria, atendiendo al principio de
proporcionalidad y a la garantía de los derechos de los
manifestantes y de los demás habitantes que puedan verse
afectados por su actuación. Los escuadrones móviles antimotines
sólo serán enviados cuando no sea posible por otro medio
controlar graves e inminentes amenazas a los derechos.

Las Fuerzas Militares no podrán intervenir en el desarrollo de
operativos de control, contención o garantía de la realización de
las movilizaciones sociales terrestres, salvo los casos en los que
excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley.”

6.1.2. La demanda

Los demandantes afirman que el artículo 56 “viola el principio de distinción
ampliamente reconocido como norma del ius cogens del derecho
internacional humanitario y además suplanta las funciones que
constitucionalmente le fueron otorgadas a la Policía Nacional como cuerpo
armado de origen civil”. Identifican como violados el artículo 214-2 y el
artículo 218 de la Constitución.

6.1.2.1. Afirman en primer lugar que el principio de distinción contenido en el
derecho internacional humanitario “obliga a las partes armadas en un
conflicto a diferenciar entre combatientes y no combatientes, puesto que estos
últimos no pueden ser nunca un objetivo de ningún tipo de acción bélica” y
que “[p]ara el caso colombiano […] tal atributo adicionalmente no solo rige
bajo situaciones de conflicto, sino que debe verificarse en todo tiempo por
mandato directo del artículo 214.2”. Con base en esta premisa, argumentan
que “en la medida en que las fuerzas militares son por definición
combatientes en un conflicto armado, cualquiera que sean las características
del mismo, su capacidad de intervenir aun cuando sea excepcionalmente en
las manifestaciones o movilizaciones sociales, pone a los manifestantes en el
plano de combatientes desproveyéndolos de la garantía [de] protección”.

6.1.2.2. En segundo lugar, para los demandantes esta medida comporta
una “usurpación de funciones propias de la Policía Nacional”. Afirman que
la intención del constituyente al distinguir entre las funciones de la Policía y
de las Fuerzas Militares fue “trazar un lindero infranqueable para evitar por
sobre todas las cosas que la fuerza desmedida del poder militar pudiera
dirigirse contra la población civil […]”. Razón por la cual, las funciones
propias de la policía Nacional “en ningún momento podrían ser suplidas por
las Fuerzas Militares […]”.


La Universidad Santo Tomás reseña el contenido de la Sentencia C-251 de
2002 y resalta la importancia de aplicar el Derecho Internacional Humanitario,
y en particular el principio de distinción. El grupo de 205 ciudadanos coincide
en que la norma viola el principio de distinción y permite la suplantación de
las funciones de la Policía Nacional.


6.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá afirma que aunque la Constitución
distingue las funciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y
además “[e]s claro que el Estado no puede involucrar activamente a la
población civil en el conflicto armado”, en algunos casos puede ser necesaria
la intervención de las Fuerzas Militares. En esos casos, de todas formas, se
debe respetar el principio de distinción y “limitando el objeto de intervención
a la defensa de la independencia nacional y las instituciones políticas (art.
216 C.P.), o la defensa de la soberanía, y la integridad del territorio nacional
y el orden constitucional (art. 217 C.P).”

6.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho resalta que la norma se refiere
a casos excepcionales, y que las normas legales vigentes disponen el
procedimiento para la solicitud de asistencia militar y requieren que las
Fuerzas Militares colaboren con la Policía. El Ministerio de Justicia considera
que la norma demandada se justifica en la protección de los derechos
fundamentales respecto de hechos de violencia, y advierte que “privar a las
autoridades públicas de esta fuerza legítima constituida para proteger las
garantías constitucionales es dejar a su suerte a los habitantes al imperio del
desorden y del crimen, al mismo tiempo, que las autoridades no podrían
cumplir con los fines que la Constitución Política les ha demarcado”. Agrega
que las funciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no se
reducen únicamente a los artículos 217 y 218 de la Constitución. En una
interpretación integral, la Constitución Política fija a la Policía Nacional y a
las Fuerzas Militares “deberes y funciones que deben adelantar de manera
coordinada; como lo dispone la norma demandada”.

6.1.4.3. El Ministerio de Defensa Nacional pone de presente que la norma solo
contiene una remisión normativa, y que en la actualidad no
existe “disposición legal que regule expresamente la caterva de eventos en
los cuales se podrá producir tal intervención […]”. En relación con el
principio de distinción, afirma que “la teleología normativa no apunta a la
preservación y materialización del ánimo bélico y combativo que se pretender
esgrimir en la demanda” sino que la norma busca que las Fuerzas Militares
protejan el desarrollo de las movilizaciones sociales “del actuar reprochable
de los agentes al margen de la Ley tales como el ELN, las bandas criminales,
organizaciones del narcotráfico y demás aglomeraciones delictivas […]”.
Según el Ministerio, la demanda desconoce que no todas las movilizaciones
ocurren en “zonas de bajo impacto”. Además, considera el Ministerio, no hay
usurpación de las funciones de la Policía Nacional, dado que el artículo 216 de
la Constitución contiene un solo concepto de Fuerza Pública, compuesta por
cuatro cuerpos armados, los cuales “comparten un cúmulo de funciones
generales […]”. Termina advirtiendo que la Policía Nacional no tiene la
capacidad para reaccionar a la acción de grupos armados como el ELN y las
bandas criminales.


6.1.4.5. La Procuraduría General de la Nación considera que los demandantes hacen una
lectura errónea del artículo 56, pues “la norma acusada considera en su propio texto una
serie de condiciones que por regla general impiden a las fuerzas militares intervenir y
abren esta única posibilidad para situaciones que constitucionalmente lo permitan”.
Además señala que la norma contiene distintas condiciones destinadas a asegurar que la
manifestación sea pacífica, con lo cual se puede evitar la necesidad de intervención de las
Fuerzas Militares.


¿La posibilidad de intervención por las Fuerzas Militares en operativos de
control, contención o garantía de realización de movilizaciones sociales
terrestres, de forma excepcional, vulnera el principio de distinción contenido
en el Derecho Internacional Humanitario o constituye una usurpación de las
funciones de la Policía Nacional previstas en el artículo 218 de la
Constitución, a pesar de que la regla exige que ello solo ocurra cuando la
Constitución o la ley lo permitan?

6.3. El principio de distinción en el Derecho Internacional Humanitario

6.3.1. El Derecho Internacional Humanitario es el cuerpo normativo que rige
en las situaciones de conflicto armado con el fin de proteger a las víctimas del
conflicto así como limitar los medios y métodos de la guerra. Estas normas
están contenidas en una serie de tratados internacionales, entre los cuales se
encuentran los cuatro Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales, así
como la costumbre internacional recogida, entre otros documentos, en el
estudio de Derecho Internacional Humanitario Consuetudinario realizado por
el Comité Internacional de la Cruz Roja.[98]

6.3.2. Las normas del Derecho Internacional Humanitario, a pesar de no
corresponder en sentido estricto a la categoría de “tratados de derechos
humanos” contemplada en el artículo 93 de la Constitución, hace parte del
bloque de constitucionalidad debido a su propósito primordial de proteger a la
persona humana.[99] Algunas normas del Derecho Internacional Humanitario,
por su importancia y por el consenso internacional que han atraído, son
consideradas como normas imperativas de derecho internacional (ius cogens)
de las cuales el Estado no podría sustraerse bajo ninguna circunstancia. Entre
estas normas se encuentran los principios de distinción, precaución y trato
humanitario.[100]

6.3.3. El principio de distinción obliga a las partes del conflicto a distinguir
entre combatientes y civiles, y a su vez, a distinguirse a sí mismas de los
civiles. La Corte ha señalado que del principio de distinción se derivan al
menos las siguientes cinco reglas:

“(1) la prohibición de dirigir ataques contra la población civil, (3)
la prohibición de desarrollar acciones orientadas a aterrorizar a la
población civil, (3) las reglas relativas a la distinción entre bienes
civiles y objetivos militares, (4) la prohibición de ataques
indiscriminados y de armas de efectos indiscriminados, (5) la
prohibición de atacar las condiciones básicas de supervivencia de
la población civil, y (6) la prohibición de atacar a las personas
puestas fuera de combate.”[101]

6.3.4. Además, atendiendo a las circunstancias del conflicto armado
colombiano, la Corte Constitucional ha considerado que el principio de
distinción en algunos casos también impone el deber de la Fuerza Pública de
distinguirse de la población civil en relación con la ubicación de estaciones de
policía en municipios con alta incidencia del conflicto armado cuando se
presenta un riesgo o amenaza grave contra la población civil,[102] y de evitar
imponer a los civiles deberes de colaboración tan intensos que terminen
exponiéndolos a la posibilidad de ataques por parte de grupos armados
ilegales.[103]

6.3.5. Ahora bien, el Derecho Internacional Humanitario no se aplica en todas
las situaciones. Este tiene condiciones objetivas de aplicabilidad que consisten
básicamente en la existencia de un conflicto armado, el cual ha sido definido
como “la fuerza armada entre los Estados o violencia armada prolongada
entre las autoridades gubernamentales y grupos armados organizados, o
entre tales grupos de un Estado”.[104] Dicho conflicto puede ser de carácter
internacional o no internacional, lo cual puede implicar una diferencia en las
normas específicas aplicables. La existencia de un conflicto armado, como lo
han subrayado los tribunales internacionales y la Corte Constitucional, es una
condición objetiva independiente de las percepciones de las partes, y que
depende principalmente de los factores de intensidad de las hostilidades y
organización de las partes.[105]

6.3.6. La Corte Constitucional ha resaltado que el Derecho Internacional
Humanitario solo es aplicable en las “situaciones que objetivamente reúnan la
condiciones de un conflicto armado”,[106] lo cual excluye de su
aplicación “los actos de violencia individual, la utilización de la fuerza que
no constituya una acción típica militar, o los hechos delincuenciales o
criminales ordinarios”.[107] Esta limitación al ámbito de aplicación del
Derecho Internacional Humanitario sirve para evitar que los aspectos
permisivos del mismo, que en determinados casos pueden funcionar como ley
especial para completar los vacíos de las normas generales del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos,[108] se desborden a situaciones para
las cuales este cuerpo normativo no ha sido diseñado. El Derecho
Internacional Humanitario contiene reglas que permiten realizar actos—como
atacar a personas que participan directamente en las hostilidades—que en
tiempos de paz, o en situaciones no vinculadas al conflicto armado, estarían
absolutamente prohibidos. Por ese motivo el artículo 221 de la Constitución,
modificado por el Acto Legislativo 1 de 2015, insiste en que el Derecho
Internacional Humanitario se aplique únicamente “en relación con un
conflicto armado o un enfrentamiento que reúna las condiciones objetivas del
Derecho Internacional Humanitario”, lo cual requiere una verificación
concreta, no solo de la existencia de un conflicto armado, sino también del
nexo de la actuación específica con dicho conflicto.

6.3.7. Contrario a lo sugerido por los demandantes, la Corte considera que el
principio de distinción solo es aplicable en eventos relacionados con un
conflicto armado. Solo en estos casos la Fuerza Pública tiene la capacidad de
distinguir entre combatientes y civiles, para efectos de atacar a los primeros
con fuerza letal y proteger a los segundos de los efectos de las hostilidades. En
los demás casos el principio de distinción no es aplicable, lo que quiere decir
que jurídicamente todos los sujetos cuentan como personas civiles, dignas del
rango completo de protección del ordenamiento constitucional e inmunes a
cualquier clase de ataque por parte de las fuerzas del Estado.

6.3.8. El artículo 214 de la Constitución señala que “[e]n todo caso se
respetarán las reglas del derecho internacional humanitario”. Esta cláusula
fue interpretada de manera amplia por la Corte en la Sentencia C-225 de 1995,
en la cual se afirmaron tres consecuencias particulares de la misma:

(i) Opera una incorporación automática del Derecho Internacional Humanitario al
ordenamiento jurídico nacional.

(ii) A los conflictos internos se aplican las normas relativas a la conducción de
hostilidades, a pesar de no haber una norma convencional expresa para ese efecto.

(iii) Las normas del Protocolo II de 1977 se aplican en Colombia independientemente
de la existencia de un conflicto armado, e incluso a las tensiones internas y
disturbios interiores.

Sobre esta tercera consecuencia la Corte afirmó que “en el plano interno, la
obligatoriedad de las reglas del derecho humanitario es permanente y
constante, pues estas normas no están reservadas para guerras
internacionales o guerras civiles declaradas. Los principios humanitarios
deben ser respetadas no sólo durante los estados de excepción sino también
en todas aquellas situaciones en las cuáles su aplicación sea necesaria para
proteger la dignidad de la persona humana.”[109] Dicha consideración hace
parte de la ratio decidendi de la Sentencia C-225 de 1995 y la Corte la reitera
en esta oportunidad. Sin embargo es necesario aclarar que la aplicación
incondicionada del Derecho Internacional Humanitario aplica exclusivamente
frente a los contenidos del mismo que ofrecen una mayor protección a la
población civil. Esa es la racionalidad detrás del artículo 214, el cual se dirigió
a asegurar que ni siquiera en estados de excepción, donde se ponen en
suspenso algunos aspectos de la institucionalidad cotidiana, se dejara de
observar lo que la Corte denominó el “catálogo ético mínimo aplicable a
situaciones de conflicto”.[110] Sin embargo, respecto de las reglas detalladas
que regulan la conducta de las hostilidades, como aquellas que señalan las
condiciones bajo las cuales un individuo puede ser atacado, las que definen si
un objeto puede ser calificado como objetivo militar, o aquellas que rigen la
planeación y ejecución de las operaciones militares, definiendo aspectos como
la proporcionalidad o la ventaja militar, las cuales en su conjunto se han
catalogado bajo la etiqueta de derecho operacional, la Constitución sí exige
una verificación precisa, detallada y específica de las condiciones de
aplicabilidad del Derecho Internacional Humanitario, pues reglas de este tipo
no aplican en tiempo de paz.

6.3.9. El principio de distinción tiene una faceta prohibitiva que obliga al
Estado a respetar la vida de las personas civiles que no participan directamente
en las hostilidades, y a abstenerse de involucrar a la población civil en las
hostilidades,[111] aun en casos de conflicto armado. Esta faceta prohibitiva se
debe aplicar en todo caso, como lo ordena el artículo 214 de la Constitución,
pues forma parte del catálogo ético mínimo que se aplica tanto en tiempos de
paz como en situaciones de conflicto. Pero este principio también tiene una
faceta permisiva, que permite, solo en situaciones objetivamente relacionadas
con el conflicto, atacar a personas que no son civiles o que aun siendo civiles
han perdido la protección del Derecho Internacional Humanitario por
participar directamente en las hostilidades.[112] Dicha faceta permisiva es de
aplicación restrictiva, requiere una verificación previa de las condiciones de
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, una determinación a tal
efecto por parte del Presidente de la República y una autorización por los más
altos estamentos del mando militar.

6.3.10. En conclusión, la Corte considera que las reuniones y manifestaciones
reguladas por el Código de Policía, tal como se encuentran definidas y
previstas en ese cuerpo normativo, no reúnen las condiciones para la
aplicación del principio de distinción regulado por el Derecho Internacional
Humanitario. Independientemente de la autoridad que se encargue de realizar
operaciones de control, contención o garantía de la realización de las
movilizaciones terrestres, para dicha autoridad no cabe distinguir entre
combatientes y civiles, pues en una reunión o manifestación pública y
pacífica, todos los participantes son civiles y el uso de la fuerza letal está
absolutamente prohibido.

6.4. Las funciones constitucionales de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional

6.4.1. La Constitución Política establece el principio de supremacía del poder
civil sobre la función militar, el cual se refleja en múltiples disposiciones
constitucionales como el artículo 189 que otorga al Presidente de la República
el mando sobre la Fuerza Pública y el 219 que establece el carácter no
deliberante de la Fuerza Pública. La Corte ha aplicado este principio para
declarar la constitucionalidad de la facultad del Presidente de determinar la
ubicación y las modalidades de acción de la Fuerza Pública,[113] así como la
inconstitucionalidad de un sistema normativo que subordinaba las autoridades
políticas civiles a los mandos militares.[114]

6.4.2. Este principio subyace a los compromisos constitucionales del Capítulo
7 del Título VII de la Constitución, ente los cuales se encuentra la distinción
entre las funciones militares y policiales. De acuerdo con el artículo 218, la
Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”,
aspecto que según la jurisprudencia de esta Corte conlleva tres consecuencias:

“a. La misión de la policía es eminentemente preventiva y
consiste en evitar que el orden público sea alterado.

b. El policía es un funcionario civil, que escoge voluntariamente
su profesión.

c. Los miembros del cuerpo de policía están sometidos al poder
disciplinario y de instrucción que legalmente le corresponde al
funcionario civil ubicado como superior jerárquico.”[115]

6.4.3. Las diferencias entre las Fuerzas Militares y la Policía han llevado a la
Corte a rechazar consistentemente las demandas ciudadanas dirigidas a
equiparar los regímenes disciplinario y de personal de uno y otro cuerpo.
[116] Respecto de la diferencia entre ambos cuerpos la Corte también ha
afirmado que

“El fundamento de la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una
distribución funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la
organización de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que
puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el
mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el
ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del
poder militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o
instituciones, hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad
cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su carácter
meramente preventivo y la relativa debilidad de su poder bélico, se encuentra
en mejores condiciones para proteger la libertad ciudadana.”[117]

6.4.4. No obstante lo anterior, la Corte ha reconocido la existencia de “una
especie de "zona gris" o "fronteriza" en la cual se superponen los criterios de
seguridad y defensa”, la cual ha permitido constitucionalmente la asignación
de funciones de defensa a la Policía Nacional y su subordinación al Ministerio
de Defensa.[118] Dicha “zona gris”, sin embargo, no ha sido invocada por la
Corte para permitir una superposición a la inversa, en que las Fuerzas
Militares asumen funciones de policía. Por el contrario, la Corte considera que
de acuerdo con el principio de supremacía del poder civil y según el reparto de
competencias establecido en la Constitución, las Fuerzas Militares no tienen la
facultad de ejercer funciones de seguridad ciudadana y el Congreso no tiene la
competencia para otorgarles esas funciones.

6.4.5. Esta posición concuerda con los estándares internacionales en la
materia. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “los
Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el
control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está
dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles,
entrenamiento que es propio de los entes policiales”.[119] De igual forma, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2009 recomendó a los
Estados Miembros de la OEA “[e]stablecer en las normas de derecho interno
una clara distinción entre las funciones de defensa nacional, a cargo de las
fuerzas armadas, y de seguridad ciudadana, a cargo de las fuerzas
policiales”.[120]

6.4.5. No se debe descartar la posibilidad de que las Fuerzas Militares
intervengan en determinadas problemáticas de seguridad ciudadana que, al
escalar en intensidad y cambiar en sus características, se transforman en
amenazas contra la seguridad nacional. Tampoco es posible prohibir la
coordinación entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional en distintos
ámbitos cuando cada entidad tiene funciones que cumplir desde su respectivo
mandato constitucional, experiencia y experticia, estableciendo, por ejemplo,
unidades especiales de policía o puestos de mando unificados, coordinando la
prestación de apoyo de combate por parte de la Policía Nacional o permitiendo
a la Policía Nacional participar en operaciones militares con el fin de ejercer
funciones de policía judicial. Sin embargo, la Constitución establece una
diferencia entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (artículos 217 y
218 CP), lo que quiere decir que estos cuerpos no son intercambiables y tienen
que cumplir funciones relacionadas pero diferentes. En ese sentido, la
interacción del Estado con la ciudadanía para efectos de garantizar la
convivencia y preservar el orden público corresponde a la Policía Nacional y
no a las Fuerzas Militares. El apoyo que presten las Fuerzas Militares a las
actividades de policía, se encuentra entonces condicionado a que en la
actividad en cuestión se vean comprometidas la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional o el orden constitucional, como podría
ocurrir, por ejemplo, con la necesidad simultánea de garantizar la seguridad
ciudadana en un municipio (Policía) y de proteger a la población civil de los
ataques de un grupo armado organizado (Fuerzas Militares). Sin embargo, la
intervención directa de las Fuerzas Militares, exclusivamente para garantizar
la convivencia y la seguridad ciudadana en sustitución de la Policía Nacional,
no se encuentra permitida por la Constitución.

6.5. El contenido de la autorización prevista en el artículo 56

6.5.1. El artículo 56 del nuevo Código de Policía se ubica en el Libro
Segundo, Título VI sobre el derecho de reunión. Dicho Título comprende
cuatro capítulos. El Capítulo I define y clasifica las aglomeraciones de público
y las divide temáticamente en tres tipos: las reuniones o manifestaciones
públicas y pacíficas en el espacio público, las actividades que involucran
aglomeraciones de público no complejas y las que involucran aglomeraciones
de público complejas (artículo 47). En este capítulo se precisan algunas
condiciones para las aglomeraciones, las cuales se precisan más adelante en
los Capítulos III y IV. El Capítulo II, en el cual se ubica la norma demandada,
se titula “Expresiones o manifestaciones en el espacio público”. Este Capítulo
regula el ejercicio del derecho de reunión y manifestación (artículo 53),
contempla el uso de vías públicas (artículo 54), prohíbe señalamientos
infundados (artículo 53), ordena a los alcaldes acompañar las movilizaciones
(artículo 57) y, en el artículo 56 parcialmente demandado, contiene parámetros
para la actuación de la Fuerza Pública en las movilizaciones terrestres.

6.5.2. El primer inciso de este artículo establece la función de la Policía
Nacional en relación con las movilizaciones terrestres. En primer lugar, señala
que la función de la Policía es “garantizar los derechos de toda la ciudadanía
que interviene directa o indirectamente en el ejercicio de la movilización”.
Este mandato excluye otras clases de funciones, prohibidas
constitucionalmente, como puede ser reprimir la protesta. También, al señalar
esta función primordial de garantizar los derechos de la ciudadanía que
interviene en la movilización, la norma legal acoge la presunción a favor de la
protesta, que ha sido sugerida como buena práctica a nivel internacional.
[121] En segundo lugar, señala que esta función de la Policía se ejerce “[d]e
conformidad con los estándares internacionales”, disposición que remite a
cuerpos de derecho blando como las Directrices sobre la Libertad de Reunión
Pacífica elaboradas conjuntamente por la Oficina de Instituciones
Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE y la Comisión Europea para
la Democracia a través del Derecho del Consejo de Europa (Comisión de
Venecia).[122] En tercer lugar, establece el uso de la fuerza como el último
recurso de la intervención.

6.5.3. El segundo inciso contiene parámetros para la ubicación e identificación
del personal policial en el desarrollo de esta función y el tercer inciso contiene
criterios de necesidad y proporcionalidad para la intervención policial, así
como uno de estricta necesidad para el uso de los escuadrones móviles
antimotines.

6.5.4. El cuarto inciso, donde está contenida la expresión demandada, contiene
tres prohibiciones, seguidas de una posible excepción para cada una de estas
prohibiciones. Empieza señalando que “[l]as Fuerzas Militares no podrán
intervenir en el desarrollo de operativos de control, contención o garantía de
la realización de las movilizaciones sociales terrestres […]”. Son tres las
actividades que se prohíbe en esta norma a las Fuerzas Militares: (i) intervenir
en operativos de “control” de movilizaciones, (ii) intervenir en operativos
de “contención” de movilizaciones y (iii) intervenir en operativos
de “garantía de la realización” de las movilizaciones sociales terrestres.

6.5.5. La norma no define el término “movilizaciones sociales terrestres”. Sin
embargo el uso del adjetivo “sociales” indicaría una intención de regular las
reuniones o manifestaciones que expresan disenso frente a temas políticos o
sociales. En otras palabras, la norma regula la protesta social, que es una
actividad en la cual se cruzan los derechos fundamentales de libertad de
expresión, de reunión o manifestación y de participación política. Posterior a
la prohibición inicial, la norma indica que dichas intervenciones se encuentran
prohibidas a las Fuerzas Militares, “salvo los casos en los que
excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley.” Este es el aparte
demandado por los accionantes.

6.5.6. La Corte considera que esta autorización legal no puede ser entendida
adecuadamente sin referencia a las normas prohibitivas de las cuales es una
excepción, ya que constituye una excepción común a tres prohibiciones
distintas. Es decir, carece de un contenido deóntico claro, circunstancia en la
cual procede integrar la unidad normativa.[123] De esta manera, el control de
la Corte se centrará en las siguientes tres proposiciones normativas:

(i) La posibilidad excepcional de que las Fuerzas Militares intervengan
en operativos de control de las movilizaciones sociales terrestres.

(ii) La posibilidad excepcional de que las Fuerzas Militares intervengan en operativos
de contención de las movilizaciones sociales terrestres.

(iii) La posibilidad excepcional de que las Fuerzas Militares intervengan
en operativos de garantía de realización de las movilizaciones
sociales terrestres.

Estas tres hipótesis aparecen previstas en la norma apenas como eventos
posibles, condicionados a la existencia de una segunda norma constitucional o
legal que establezca con precisión las condiciones de la asistencia militar en
estos casos. La Corte coincide en este sentido con los intervinientes que
plantean que la norma no contiene una autorización, sino una remisión a otras
normas que son las que eventualmente autorizarían la acción de las Fuerzas
Militares.

6.6. La Constitución no permite a las Fuerzas Militares intervenir en
operativos de control ni contención de la protesta social

6.6.1. La aplicación de las limitaciones establecidas por la ley al derecho a la
reunión y manifestación corresponde en principio a las autoridades de policía,
dentro de las cuales se encuentra la Policía Nacional. Esta es una típica
actividad de seguridad ciudadana, dirigida a garantizar la convivencia y evitar
que el ejercicio de un derecho fundamental afecte desproporcionadamente
otros derechos o intereses constitucionales. Tratándose de la protesta social,
además, se trata de una actividad particularmente sensible para los derechos
fundamentales a la libertad de expresión y a la participación política. En esta
interacción es fundamental que la intervención principal del Estado sea
realizada y supervisada por las autoridades civiles, y que esta se materialice en
las actuaciones de la Policía Nacional como cuerpo de naturaleza civil. De
esta forma se garantiza la separación orgánica y funcional entre las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional y se mitigan los riesgos de excesos en el uso de
la fuerza.

6.6.2. Las primeras dos proposiciones normativas contenidas en el último
inciso del artículo 56, son inconstitucionales por violar dicha separación. La
posibilidad, aunque excepcional y condicionada a la existencia de otra norma
legal, de que las Fuerzas Militares intervengan en operativos
de control o contención de las movilizaciones sociales terrestres, permite a
estas desarrollar actividades que no tienen ninguna relación con su función
constitucional. El control y la contención comprenden la aplicación de los
límites legales al derecho de reunión o manifestación con el fin de garantizar
derechos fundamentales, lo cual involucra materialmente el ejercicio de la
autoridad y posiblemente la aplicación de fuerza física en contra de personas
que no forman parte de grupos armados organizados, función que es
completamente extraña a la misión constitucional de las Fuerzas Militares. Las
Fuerzas Militares, como es obvio, pueden actuar frente a amenazas reales
contra el orden constitucional, representadas en la acción de grupos armados o
incluso en asonadas espontáneas. Pero dichas hipótesis no se encuentran
reguladas en la norma demandada, que se refiere a “movilizaciones sociales
terrestres”. La Corte resalta que la protesta social por sí sola no representa
una amenaza contra el orden constitucional ni contra la soberanía nacional.
Por el contrario, es un derecho fundamental que debe ser protegido en todo
momento por las autoridades.

6.6.3. La tercera proposición normativa permitiría a las Fuerzas Militares
eventualmente, y con la habilitación de una segunda norma legal, intervenir
en operativos de garantía de realización de las movilizaciones sociales
terrestres. Esta tercera proposición no plantea los mismos problemas
constitucionales que las primeras dos, pues la misión constitucional de las
Fuerzas Militares incluye la protección de la población civil contra amenazas
y ataques de grupos armados. En ese sentido, las Fuerzas Militares, en
determinadas circunstancias excepcionales, podrían eventualmente participar
en operativos que permitieran realizar las movilizaciones sociales, removiendo
los obstáculos externos para llevarlas a cabo.

6.6.4. La Corte considera entonces que las Fuerzas Militares tienen
constitucionalmente prohibido intervenir en operativos de control y
de contención, los cuales eventualmente pueden implicar el uso de la fuerza
contra quienes realizan la movilización social terrestre. Considera también que
sí tienen permitido, sujeto a una autorización constitucional o legal adicional,
intervenir en operativos de garantía de realización, en cuanto estos implican
remover los obstáculos externos para llevar a cabo una movilización social
terrestre, siempre que esta actividad esté relacionada con su misión
fundamental de defensa nacional.

6.6.5. La Corte entonces declarará la constitucionalidad condicionada de la
norma, excluyendo de la misma la posibilidad de que las Fuerzas Militares
intervengan en operativos de control y contención, pero manteniendo esta
posibilidad para los operativos de garantía allí consagrados.

7. Cargos contra el traslado por protección (artículos 149, 155 y 205,
numeral 12)

7.1. Normas demandadas y argumentos de los demandantes e intervinientes

7.1.1. Normas demandadas

“Artículo 149. Medios de policía. Los medios de Policía son los
instrumentos jurídicos con que cuentan las autoridades
competentes para el cumplimiento efectivo de la función y
actividad de Policía, así como para la imposición de las medidas
correctivas contempladas en este Código.

Los medios de Policía se clasifican en inmateriales y materiales.

Los medios inmateriales son aquellas manifestaciones verbales o
escritas que transmiten decisiones de las autoridades de Policía.

[…]

Los medios materiales son el conjunto de instrumentos utilizados
para el desarrollo de la función y actividad de Policía.

Son medios materiales de Policía:

1. Traslado por protección.

[…]

Artículo 155. Traslado por protección. Cuando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro, el
personal uniformado de la Policía Nacional, podrá trasladarla para
su protección o la de terceros, en los siguientes casos:

Cuando deambule en estado de indefensión o de grave alteración
del estado de conciencia por aspectos de orden mental, o bajo
efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas, cuando el traslado sea el único medio
o los terceros.

Cuando esté involucrado en riña o presente comportamientos
agresivos o temerarios, realice actividades peligrosas o de riesgo
que pongan en peligro su vida o integridad o la de terceros, o esté
en peligro de ser agredido cuando el traslado sea el único medio
o los terceros.

Parágrafo 1o. Cuando el comportamiento señalado en el inciso 3
del presente artículo se presente en contra de una autoridad de
Policía, se podrá utilizar este medio.

Parágrafo 2o. Antes del traslado y como primera medida, la
autoridad de Policía entregará la persona a un allegado o pariente
que asuma la protección; en la ausencia de estos, se trasladara la
persona a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital
o a un lugar especialmente destinado para tal fin por la
administración municipal, según sea necesario, o, en cuanto fuera
posible, se intentará llevarla a su domicilio.

En ningún caso se hará traslados a sitios destinados a la privación
de libertad y la duración del mismo no podrá ser mayor a doce
(12) horas. Es deber de las Alcaldías definir el lugar al que pueden
ser enviadas las personas, separadas en razón del sexo.

En el centro asistencial o de protección deberá hacer presencia un
representante del Ministerio Público.

Parágrafo 3o. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
entregar copia de dicho informe.

Parágrafo 4o. La autoridad de Policía permitirá a la persona que
va a ser trasladada comunicarse con un allegado o con quien pueda
asistirlo para informarle, entre otras cosas, el motivo y sitio de
traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la
autoridad se los facilitará. Si se niega a informar a otra persona o
no es factible hacerlo, se enviará copia de inmediato del respectivo
informe escrito al Ministerio Público.

Parágrafo 5o. Cuando se trate de un traslado por alteración del
estado de conciencia, porque la persona se encuentra bajo el efecto
del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas o
tóxicas no podrá ser trasladada por el simple hecho de estar
consumiendo sino que deben existir motivos fundados y el agente
de Policía con fundamento en el principio de proporcionalidad
determinará si existen las razones objetivas previstas en este
Código.

[…]

Artículo 205. Atribuciones del alcalde. Corresponde al alcalde:

[…]

12. Establecer, con el apoyo del Gobierno nacional, centros
especiales o mecanismos de atención y protección de personas
trasladadas o conducidas por el personal uniformado de la Policía
y coordinar y desarrollar programas pedagógicos para la
convivencia, de conformidad con los lineamientos que para tal
efecto establezca el Gobierno nacional.

[…]”

7.1.2. La demanda

7.1.2.1. Los demandantes consideran que la medida denominada traslado por
protección, contemplada en los artículos 149, 155 y 205, es contraria
al “derecho a la libertad, el principio de legalidad, la reserva judicial, el
debido proceso y disfraza como medida de protección lo que en realidad es
una medida con fines correctivos o sancionatorios”. Señalan que se trata de
una medida librada a la discrecionalidad de las autoridades de policía, en la
cual no media orden judicial y para la cual no se precisan consecuencias
diferenciadas para distintos supuestos de hecho. Afirman los demandantes que
las hipótesis contempladas por la norma son de tal vaguedad “que admiten
múltiples concreciones según la imaginación del funcionario de turno”. Los
demandantes destacan que esta medida no contempla un procedimiento previo
ni un recurso, ni la posibilidad de contradecir la orden de policía. También
ponen de presente que no se prevé la necesidad de informar al Ministerio
Público como lo contempla la Sentencia C-720 de 2007. Realizan un juicio
estricto de proporcionalidad sobre la medida y concluyen que, si bien esta
propone un fin legítimo de protección de la vida e integridad cuando estas se
encuentran en riesgo, la medida no contribuye efectivamente a esa finalidad,
no es necesaria pues existen otros medios menos lesivos, y no es proporcional.
Concluyen exponiendo las razones por las cuales consideran que la medida
efectivamente es una sanción, especialmente en los casos en que se aplica por
la causal contemplada en el parágrafo 1º del artículo 155 relacionado con
comportamientos que se presentan en contra de una autoridad de policía.


7.1.3.1. La Defensoría del Pueblo solicita la inexequibilidad de las normas
referidas al traslado por protección. De acuerdo con la Defensoría, estas
normas reviven la figura de la retención transitoria declarada inconstitucional
en la Sentencia C-720 de 2007, sin acoger la totalidad de las exigencias
establecidas en esa sentencia. La Defensoría cita cuatro motivos para la
inconstitucionalidad. Primero, la norma establece una duración máxima de 12
horas para el traslado pero “no aclara que este debe cesar cuando el retenido
supere el estado de excitación o embriaguez o cuando una persona
responsable pueda asumir su protección […]”. Segundo, el artículo no
contiene una regulación diferenciada para niños, niñas y adolescentes.
Tercero, el artículo no contiene reglas diferenciadas para las condiciones de
reclusión de sujetos de especial protección ni “aclara que estos sujetos solo
pueden ser trasladados a lugares que atiendan de manera estricta a sus
condiciones especiales […]”. Cuarto, la norma contiene expresiones que
afectan los derechos de personas en situación de discapacidad.
Específicamente la causal referida a la persona que “deambule en estado de
indefensión o de grave alteración del estado de conciencia por aspectos de
orden mental”, puede entenderse como una expresión del modelo médico de
rehabilitación que considera la discapacidad como una enfermedad, contrario
al modelo social que prohíja la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad. La Defensoría sostiene que la expresión
citada “no se adecúa al paradigma social en virtud del cual las personas con
discapacidad intelectual o psicosocial dejan de ser vistas como “personas
enfermas” sino como sujetos plenos de derechos con reconocimiento a su
capacidad jurídica en igualdad de condiciones con los demás […]”. Como
última anotación, la Defensoría trae a colación la Sentencia T-151 de 2016
que trató la problemática de hacinamiento en centros de detención transitoria,
que a juicio de esa institución “ofrece un panorama de los riesgos que
podrían enfrentar las personas que son conducidas a centros especiales en
virtud del traslado por protección, específicamente, al verse expuestas a
situaciones similares de hacinamiento.”

La Defensoría del Pueblo señala adicionalmente que el traslado para
procedimiento policivo viola la reserva judicial para la privación de la
libertad. Advierte que no existen “causales claras y objetivas que permitan
delimitar la actuación del personal de la policía”. Sostiene además que la
medida no supera un juicio estricto de proporcionalidad. Dice la Defensoría
que la finalidad de realizar el proceso verbal inmediato, si bien es legítima, no
es imperiosa. Lo anterior se debe a que la medida recae sobre una persona no
vinculada a ningún procedimiento y sobre cuya conducta no hay certeza. Por
último, considera la Defensoría que se habrían podido emplear medidas menos
lesivas: “la norma pudo haber facultado a la autoridad de policía para
proferir una citación formal en la cual se le exigiera a la persona su
comparecencia dentro de un plazo perentorio a efectos de realizar el proceso
verbal inmediato, siendo ello un requerimiento razonable”.

7.1.3.2. La Universidad Libre solicita declarar la inexequibilidad de las
normas demandadas. Señala en primer lugar que la regulación del traslado por
protección contenida en el artículo 155 “establece un margen amplio de
interpretación de la norma, es decir, la objetividad de la misma es ambigua,
lo cual genera la competencia a la autoridad en concreto a determinar la
situación en la que procede dicho mecanismo y la ubicación donde se llevará
a cabo dicha protección”. En segundo lugar, observa que el inciso segundo
del artículo 155 es inconstitucional por vulnerar la dignidad humana de las
personas con afectación mental. Para los intervinientes de la Universidad
Libre, “la norma apunta a calificar a las personas que padecen estas
alteraciones […]como un peligro para la sociedad y no como sujetos de
especial protección constitucional…”. Con esto se desconoce el principio de
que el “orden público va subordinado a la dignidad humana” y los
pronunciamientos de la Corte Constitucional que establecen que “cada quien
es libre de decidir si quiere recuperar su salud”. En tercer lugar, dicen los
intervinientes, el parágrafo 1º del artículo 155 reproduce un contenido
declarado inexequible en la Sentencia C-199 de 1998, razón por la cual se
vulnera el artículo 243 de la Constitución.

7.1.3.3. La Universidad Santo Tomás solicita declarar la inexequibilidad de la norma.
Argumenta que esta vulnera el principio de reserva judicial contenido en el artículo 28 de la
Constitución, pues permite a la Policía Nacional privar a las personas de su libertad sin
orden judicial. Considera que el artículo 157, sobre traslado para procedimiento policivo,
prevé “una privación arbitraria de la libertad, sin el respeto de los derechos fundamentales
[…]”.

7.1.3.4. La Universidad de Caldas considera que el traslado por protección no supera un
juicio estricto de proporcionalidad.

7.1.3.5. En relación con el traslado para procedimiento policivo, el grupo de
205 ciudadanos argumenta que existen medios menos gravosos que la
privación de la libertad, para el logro del mismo objetivo.

7.1.4. Intervenciones que defienden la constitucionalidad de las normas

7.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá afirma que el traslado por protección es una
restricción proporcional de la libertad personal. La Alcaldía presenta, en primer lugar, un
cuadro comparativo entre la regulación de la retención transitoria prevista en el Decreto
1355 de 1970, la cual fue declarada inconstitucional en la Sentencia C-720 de 2007, y la
regulación del traslado por protección en la Ley 1801 de 2016, resaltando las diferencias en
las condiciones y los procedimientos aplicables a estas dos figuras. La Alcaldía argumenta
que la medida es constitucional por cuatro motivos. En primer lugar, afirma que el traslado
por protección tiene una finalidad preventiva. En segundo lugar, señala que se trata de
un “medio de policía dirigido a garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y libertades
de todos los ciudadanos”. En tercer lugar, argumenta que el traslado por protección no es
una medida privativa de la libertad, para lo cual cita la Sentencia C-199 de 1998 en la cual
se dijo que la retención transitoria no conlleva el mismo grado de afectación a la libertad
que la detención preventiva. En cuarto lugar, la medida supera el “test de
proporcionalidad”.

La Alcaldía afirma que la finalidad de la medida es “la protección del individuo y de
terceras personas”, que es la misma contemplada en el Decreto 1355 de 1970 y que fue
avalada por la Sentencia C-720 de 2007. Considera también que la medida es idónea. Para
esos efectos puntualiza que las carencias en idoneidad encontradas en la Sentencia C-720 de
2007 se subsanan en este caso, al prever que el traslado no sea a estaciones de policías, sino
a centros asistenciales, centros de salud, hospitales, o lugares especialmente destinados por
la administración municipal, y solo cuando no sea posible entregar la persona a allegados o
familiares o conducirla a su domicilio. Destaca que el Congreso “consideró la reflexión de
la Corte en el sentido de dotar la medida de utilidad material cuando se trata de personas
que requieren de atención médica o psicológica para lo cual el consentimiento informado
no sería necesario si se está en presencia de una persona que no está en capacidad de
emitirlo y la atención no es de naturaleza invasiva o de riesgo”.

En relación con el criterio de necesidad, cita la Sentencia C-720 de 2007 que en ese aparte
consideró que la retención transitoria tenía causales muy amplias. Resalta los requisitos de
la nueva regulación que exigen que el traslado por protección se realice cuando otras
medidas no hayan sido posibles y “ésta resulta ser la única forma posible para proteger los
derechos fundamentales del individuo y de terceros”. Finalmente, la medida es proporcional
porque “bajo un enfoque de riesgo”, la norma permite al Estado actuar antes de que se
concreten lesiones a los derechos fundamentales de los individuos.

7.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita declarar la
exequibilidad de las normas sobre el traslado por protección. Según el
Ministerio, el traslado por protección tiene una finalidad preventiva, la cual es
legítima, de acuerdo con la Sentencia C-199 de 1998. Agrega que la previsión
del artículo 205, numeral 12, sobre la creación de sitios especiales para el
traslado por parte de las entidades territoriales, atiende a la obligación de todas
las autoridades de proteger la vida y los derechos, así como garantizar la
dignidad humana.

7.1.4.3. El Ministerio de Defensa Nacional defiende la constitucionalidad del traslado por
protección. Destaca en primer lugar que el traslado por protección es un medio de policía y
no una medida correctiva. Esta distinción es considerada importante por el Ministerio “para
aclarar la confusión del demandante entre medios y medidas correctivas, pues uno de sus
argumentos es el no respeto por un debido proceso, lo que resulta totalmente equivocado”.
El Ministerio resume las condiciones previstas en el artículo 155, las cuales a su juicio
eliminan “la subjetividad policial” y evidencian un “espíritu preventivo”, por lo cual “las
posturas del actor y su equipo, están llenas de hipotéticos que no desarrollan el sentido de
la norma”. El Ministerio de Defensa destaca que en la redacción de la norma se tuvieron en
cuenta los parámetros de la Sentencia C-720 de 2007, en la cual “la corte declaró exequible
la retención transitoria, contrario a lo manifestado engañosamente por el demandante,
exhortando al Congreso de la República para que regulara este medio cuyo único fin es
proteger la vida de las personas”. El Ministerio concluye “recordando el [juicio] de
ponderación expuesto por la Corte Constitucional al referir que con este medio y ante la
imperiosa necesidad de proteger la vida, se podrá afectar el derecho a la libertad”.

Nacional respecto de estas normas.

7.1.4.5. La Alcaldía de Medellín considera que los demandantes se equivocan
al equiparar el traslado por protección con una medida de privación de la
libertad, “cuando en realidad ambas comportan sendas diferencias”. La
primera es una medida preventiva para proteger a la persona y al entorno,
mientras que la segunda se impone como consecuencia de la comisión de un
delito. Además, el traslado por protección es un último recurso, se realiza en
un lugar especial y no en un centro destinado a la privación de la libertad, y se
requiere la elaboración de un informe al superior.


¿El “traslado por protección”, junto con la atribución de los alcaldes de
establecer los centros para la atención y protección de las personas
“trasladadas”, vulnera el principio de legalidad, el debido proceso o constituye
una limitación irrazonable y desproporcionada del derecho a la libertad
personal?

7.3. El régimen de limitaciones a la libertad personal en la Constitución de
1991

7.3.1. El artículo 28 de la Constitución protege la libertad personal frente a las
detenciones arbitrarias e ilegales, estableciendo una cláusula general de
libertad, una reserva judicial en la privación de la misma, y una serie de
requisitos procedimentales dirigidos a eliminar o en todo caso mitigar los
riesgos de arbitrariedad.[124] La Constitución prevé una reserva judicial para
la privación de la libertad, lo que quiere decir que solo los jueces pueden
ordenar privar de la libertad a una persona.[125] Existen, sin embargo,
situaciones en que la privación de la libertad puede ocurrir como efecto de la
decisión de una autoridad no judicial, pero con sujeción a un control judicial
posterior.

7.3.2. La primera situación es la flagrancia, regulada en el artículo 32 de la
Constitución, que permite a las autoridades de policía e incluso a los
particulares, capturar al delincuente sorprendido en flagrancia. La segunda
situación es la captura excepcional por parte de la Fiscalía General de la
Nación, regulada en el artículo 250 de la Constitución. Esta no tiene
regulación legal vigente debido a que el artículo 2º de la Ley 906 de 2004 fue
declarado parcialmente inexequible por no ajustarse a los supuestos
constitucionales de la captura excepcional.[126] La tercera situación tiene que
ver con los casos en que las personas son privadas de la libertad como
consecuencia de las funciones preventivas y de mantenimiento de la
convivencia y el orden público por parte de la Policía Nacional. Es decir, en
ejercicio de sus competencias de policía administrativa. Esta posibilidad de
privación de la libertad no se deriva de una norma textual de la Constitución,
sino de la posibilidad de restringir transitoriamente el derecho fundamental a
la libertad personal para salvaguardar otros, como la vida y la integridad.

7.3.3. En este contexto la Corte hizo dos pronunciamientos respecto de la
llamada retención transitoria prevista en los artículos 186, 192 y 207 del
anterior Código de Policía. Dicha figura permitía a la Policía Nacional retener
a las personas que incurrieran en cualquiera de las siguientes tres conductas:

“1o) Al que irrespete, amenace o provoque a los funcionarios
uniformados de la policía en el desempeño de sus tareas.

2o) Al que deambule en estado de embriaguez y no consienta en
ser acompañado a su domicilio.

3o) Al que por estado de grave excitación pueda cometer
inminente infracción de la ley penal.”

7.3.3.1. En la Sentencia C-199 de 1998 la Corte se pronunció sobre estas tres
causales, declarando inexequible la primera y exequibles la segunda y la
tercera. La Corte estableció que las medidas de privación de la libertad por
parte de las autoridades de policía debían tener una finalidad exclusivamente
preventiva. Por ese motivo declaró inconstitucional el numeral 1, el cual
permitía detener a las personas por irrespetar a los funcionarios uniformados
de policía. Esta forma de detención, dijo la Corte, “tiene el carácter de
sanción que implica la privación de la libertad, para la Corte dicha norma
vulnera el artículo 28 de la Constitución Política de Colombia.” La Corte
también delineó otros parámetros generales para este tipo de medidas, como la
excepcionalidad y uso como ultima ratio, el respeto por el principio de
legalidad, y la observancia de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
[127]

7.3.3.2. En la Sentencia C-720 de 2007 la Corte volvió a pronunciarse sobre la
retención transitoria. En esta oportunidad la Corte aplicó un juicio estricto de
proporcionalidad y concluyó lo siguiente:

“Por las razones expuestas, es decir, porque no resulta claro que la
medida sea idónea para proteger a quien en estado de incapacidad
transitoria requiere una protección especial; porque existen medios
que, con una idoneidad equivalente a la retención transitoria,
sacrifican en menor medida otros valores y principios
constitucionales; y porque además se trata de un caso en el cual la
medida afecta bienes particularmente valiosos en aras de evitar un
daño sobre el que, en estricto sentido, no se tiene certeza; la Corte
concluye que la retención transitoria, tal y como se encuentra
regulada y entendida como una medida de protección, resulta
inidónea, innecesaria y desproporcionada en relación con los fines
que persigue. […]”[128]

La Corte entonces adoptó una sentencia de inexequibilidad con efectos
diferidos hasta el año 2008, estableciendo mientras tanto un condicionamiento
dirigido a asegurar que la retención transitoria se aplicara solamente cuando
fuera estrictamente necesario para proteger a una persona en situación de
riesgo.[129]

7.3.4. Las normas referidas al traslado por protección y el traslado para
procedimiento policivo en el nuevo Código de Policía, a pesar de usar
nomenclaturas distintas para las figuras utilizadas, tienen que ver con los
mismos supuestos discutidos por la Corte con anterioridad. Se trata de
posibilidades excepcionales y transitorias de privación de la libertad, por parte
del personal uniformado de la Policía Nacional, para prevenir violaciones de
los derechos fundamentales. Dichas medidas deben cumplir varios parámetros
constitucionales.

7.3.4.1. En primer lugar, como restricciones a la libertad personal, deben estar
previstas de manera precisa y taxativa en la ley. Por ese motivo la Corte
aplicará el mismo parámetro que se usa en esta sentencia para analizar las
medidas restrictivas del derecho de reunión y manifestación. Este parámetro
consiste en exigir el mismo grado de precisión que las leyes penales,
utilizando para esos efectos la subregla planteada por la Corte en la Sentencia
C-742 de 2012. Según esa subregla, son inconstitucionales las normas legales
que presenten una indeterminación insuperable, es decir, una ambigüedad que
no sea posible precisar mediante una interpretación y aplicación razonable de
la norma.

7.3.4.2. En segundo lugar, las medidas deben superar un juicio estricto de
proporcionalidad. En el primer paso de este juicio estricto, al determinar si la
medida persigue un fin legítimo, se debe tener en cuenta la subregla de la
Sentencia C-199 de 1998, en la cual se establece que la privación de la
libertad por parte de las autoridades administrativas no puede tener una
finalidad sancionatoria.

7.3.4.3. En tercer lugar, como se trata de un procedimiento administrativo que
limita un derecho fundamental, el traslado por protección y el traslado para
procedimiento policivo deben respetar los elementos mínimos del debido
proceso. En este marco debe tenerse en cuenta la distinción realizada por la
jurisprudencia entre las garantías previas y las garantías posteriores en el
marco del derecho administrativo sancionador:

“Las garantías mínimas previas son aquellas que necesariamente
deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en
condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de
defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad,
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado,
las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de
cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,
mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.”[130]

7.3.4.4. Dichas garantías pueden ser distintas dependiendo de la materia
regulada y de la flexibilidad y agilidad requerida para la actuación de la
administración, pues “el Legislador tiene una amplia competencia para
regular (art. 150-1) el derecho al debido proceso”.[131] Sin embargo, no es
posible para el Congreso regular un medio de policía sin proveer garantías
previas o posteriores a nivel administrativo. Tratándose de restricciones a la
libertad personal, las garantías deben además prever un control judicial,
aunque sea posterior, pues las decisiones sobre la libertad del individuo no
pueden quedar en manos exclusivamente de la Administración Pública.

7.4. Traslado por protección

7.4.1. Contenido de la norma demandada y comparación con el Código
anterior

7.4.1.1. El traslado por protección está clasificado en el artículo 149 como uno
de varios medios materiales de policía y se encuentra regulado en detalle en el
artículo 155. Esta norma tiene varias diferencias significativas con la
regulación del artículo 207 del anterior Código de Policía.

7.4.1.2. En primer lugar, la privación de la libertad ya no se prevé como
medida correctiva, es decir que no se concibe como la reacción de las
autoridades de policía a una infracción de la ley. En el nuevo Código se trata
de un medio de policía, destinado exclusivamente a permitir “el cumplimiento
efectivo de la función y actividad de Policía”.[132] Esta diferencia entre
medida correctiva y medio de policía no es un simple giro semántico. Se trata
de una nueva conceptualización de la figura que ya no se establece como
reacción automática a ciertos comportamientos, sino como un instrumento
excepcional al alcance de las autoridades de policía. En segundo lugar, el
artículo 155 establece expresamente la finalidad protectora del traslado. A
diferencia del artículo 207 del anterior Código de Policía, la nueva regulación
no contempla una finalidad sancionatoria para el traslado por protección. En
tercer lugar, los casos contemplados se regulan con un nivel de detalle
apreciablemente mayor que el observado en el Código de 1970, como se
evidencia en el siguiente cuadro:

Decreto 1355 de 1970, artículo 207 Ley 1801 de 2016, artículo 155
2o) Al que deambule en estado de Cuando deambule en estado de indefensión

embriaguez y no consienta en ser o de grave alteración del estado de
acompañado a su domicilio. conciencia por aspectos de orden mental, o
bajo efectos del consumo de bebidas
alcohólicas o sustancias psicoactivas o
tóxicas, cuando el traslado sea el único
medio disponible para evitar el riesgo a la
vida o integridad de la persona o los
terceros.
3o) Al que por estado de grave excitación Cuando esté involucrado en riña o presente
pueda cometer inminente infracción de la comportamientos agresivos o temerarios,
ley penal. realice actividades peligrosas o de riesgo
que pongan en peligro su vida o integridad
o la de terceros, o esté en peligro de ser
agredido cuando el traslado sea el único
medio disponible para evitar el riesgo a la
vida o integridad de la persona o los
terceros.

En cuarto lugar, a pesar de que el parágrafo 1º contiene la posibilidad de usar
el traslado por protección cuando se presenten comportamientos contra las
autoridades de policía, como lo hacía el anterior Código de Policía en el
artículo 207, numeral 1º, este remite al inciso tercero del artículo el cual
contiene la descripción de tres comportamientos específicos. En quinto lugar,
los parágrafos 2º y 3º regulan el procedimiento del traslado con los siguientes
pasos: (i) como primera medida se debe entregar a la persona a un allegado o
pariente, (ii) si es posible, se debe intentar llevar a la persona a su domicilio,
(iii) si las primeras dos opciones no se encuentran disponibles, se debe
trasladar a la persona a un centro asistencial o de protección, de salud u
hospital, o lugar especialmente destinado para tal fin por la administración
municipal, (iv) se prohíbe hacer traslados a sitios destinados a la privación de
la libertad—es decir a estaciones de policía, URIs, cárceles y establecimientos
similares, usados ordinariamente para los procedimientos de captura en
flagrancia o con orden judicial—, (v) se establece una duración máxima de
doce horas, (vi) separación en razón del sexo, (vii) presencia del Ministerio
Público, (viii) informe escrito incluyendo la motivación del traslado dirigido
al superior jerárquico y con copia al sujeto de la medida, (ix) posibilidad de
comunicación con un allegado y (x) prohibición de realizar el traslado por
el “simple hecho de estar consumiendo”. Medidas procedimentales de este
tipo también estaban ausentes del anterior Código de Policía.

Teniendo en cuenta el contenido de la norma demandada, debe la Corte
verificar su constitucionalidad.


7.4.2.1. Como se explicó con anterioridad al analizar las normas sobre
reuniones y manifestaciones, las normas policivas que afectan intensamente
derechos fundamentales como la libertad o el derecho de reunión y
manifestación, deben cumplir el principio de legalidad estricta. Por ese
motivo, la Corte aplicará el parámetro jurisprudencial según el cual procede
declarar inexequibles las normas que presentan una indeterminación
insuperable.[133] La verificación del principio de legalidad es un aspecto
clave del control constitucional de las medidas que limitan la libertad
personal, pues causales extremadamente amplias pueden dar lugar a espacios
de discrecionalidad e incluso generar riesgos de abuso policial, riesgo que se
hizo patente, por ejemplo, en el caso analizado por la sentencia T-594 de
2016, en el cual la Policía Metropolitana de Bogotá detuvo arbitrariamente a
trabajadoras sexuales, con fines sancionatorios, bajo el amparo de la causal del
anterior Código de Policía denominada “grave estado de excitación”.[134]

7.4.2.2. Respecto del principio de legalidad, los demandantes señalan varias
posibles ambigüedades de la norma. Primero, consideran que “ni es claro a
cuál lugar irán en cada una de las tres hipótesis previstas en la norma y
tampoco es claro qué sucederá con la persona trasladada. ¿Se le dará un
lugar para dormir, por ejemplo, mientras pasan los efectos del alcohol? ¿Se
le hará un tratamiento médico o terapéutico ante la alteración mental? ¿Se le
someterá por la fuerza a desintoxicación ante el consumo de sustancias
psicoactivas? Nada de esto la norma lo precisa […].” Segundo, refiriéndose
al parágrafo primero, afirman que la posibilidad de privar a una persona de la
libertad por tener un comportamiento “temerario” o “peligroso”, es algo
que “resulta absolutamente subjetivo”. Tercero, señalan que “[l]as hipótesis
que dan lugar a su imposición son de tal vaguedad que admiten múltiples
concreciones según la imaginación del funcionario de turno”, y la
norma “simplemente habla del “riesgo” o “peligro” de manera muy
general”.

7.4.2.3. Para determinar si se respeta el principio de legalidad, se debe
examinar cada una de las causales del traslado por protección de manera
separada. Se debe advertir, sin embargo, que según el primer inciso a cada
causal se le aplica la siguiente condición uniforme: “[c]uando la vida e
integridad de una persona o de terceros esté en riesgo o peligro”. Es decir, en
todos los casos previstos en el artículo 155 se debe verificar esta condición, de
manera que la sola causal no es suficiente para privar a una persona de su
libertad. Siempre se debe verificar el riesgo o peligro para la vida e integridad.
Además, cada uno de los dos incisos señala idénticamente la necesidad de
establecer que el traslado es “el único medio disponible para evitar el riesgo a
la vida o integridad de la persona o los terceros”.

7.4.2.4. El inciso segundo contiene tres causales distintas:

(i) Deambular “en estado de indefensión”;

(ii) Deambular “en estado […] de grave alteración del estado de conciencia por
aspectos de orden mental”;

(iii) Deambular “bajo efectos del consumo de bebidas alcohólicas o sustancias
psicoactivas o tóxicas”. En este último caso, según el parágrafo 5º, la persona “no
podrá ser trasladada por el simple hecho de estar consumiendo sino que deben
existir motivos fundados y el agente de Policía con fundamento en el principio de
proporcionalidad determinará si existen las razones objetivas previstas en este
Código”.

El inciso tercero a su vez presenta otras tres causales:

(iv) Estar “involucrado en riña”;

(v) Presentar “comportamientos agresivos o temerarios” o realizar “actividades
peligrosas o de riesgo que pongan en peligro su vida o integridad o la de
terceros”;

(vi) Estar “en peligro de ser agredido”.

7.4.2.5. Procede la Corte a determinar si cada una de estas seis causales,

concatenadas con la verificación del riesgo o peligro a la vida o integridad, y
la determinación de necesidad del traslado, presenta una indeterminación
insuperable en los términos de la jurisprudencia.

La primera causal consistente en deambular en estado de
indefensión, no presenta una indeterminación insuperable. La Policía Nacional
puede razonablemente establecer qué es y qué no es un estado de indefensión,
o de imposibilidad de protección, que consiste en la imposibilidad de repeler
agresiones, incluso menores. Por fuera de esta hipótesis restrictiva las
autoridades de policía no tienen permitido invocar la primera causal para
trasladar a una persona.

La segunda causal, sobre el estado de grave alteración de
conciencia por aspectos de orden mental, tampoco presenta dificultades
interpretativas. Comprende situaciones como las de personas con trastornos
mentales que ordinariamente requieren acompañamiento para transitar por el
espacio público, especialmente si pueden ser agresivos y si pueden ponerse en
riesgo a sí mismos. Esta causal obviamente no cubre otros casos de trastornos
mentales o de personas en condición de discapacidad. La Sala resalta que la
norma no prevé la posibilidad de que las autoridades de policía trasladen a una
persona por el solo hecho de tener un trastorno mental.

La tercera causal, sobre el consumo de bebidas alcohólicas o
sustancias psicoactivas o tóxicas, también es clara y provee parámetros
objetivos para la determinación por la Policía Nacional. El personal
uniformado debe establecer si la persona ha consumido tales sustancias, y si el
consumo deriva en un riesgo o peligro para la vida o la integridad de la
persona o de terceros. La causal es particularmente estricta, teniendo en cuenta
la limitación establecida en el parágrafo 5º que descarta la utilización del
traslado de protección por el simple hecho del consumo. De forma que el
personal uniformado de la Policía Nacional deberá demostrar en cada caso que
la vida e integridad están efectivamente en peligro. Los casos en que dicha
demostración no sea posible no están cubiertos por la norma y pueden
constituir, eventualmente, un prevaricato o una privación ilegal de la libertad.
[135]

La cuarta causal requiere la verificación de una riña, que es una
contienda entre dos o más personas,[136] la cual en el contexto del Código de
Policía, requiere actos de violencia que pongan en riesgo la vida e integridad
de las personas.[137] Esta determinación exige un juicio valorativo por el
personal uniformado de la Policía Nacional, que en casos límite tendrá que
establecer si una situación de agresión física entre dos o más personas
trasciende a una “riña”. Esta determinación no está completamente
desprovista de un margen de apreciación, pero no por eso viola el principio de
legalidad. Mediante un ejercicio razonable de aplicación de la norma, y
teniendo en cuenta todas las demás limitantes del artículo 155, esta causal
provee un parámetro claro para prever las actuaciones de la Policía Nacional.

La quinta causal se refiere a comportamientos agresivos o
temerarios, así como las actividades peligrosas y de riesgo. Estas expresiones,
entiende la Corte, no se refieren a cuatro hipótesis completamente distintas
sino a cuatro ejemplos de una misma situación. Se trata, en general, de casos
en que una persona pone su propia vida o integridad, o la de terceros, en
riesgo por un comportamiento imprudente. La norma es amplia pero precisa,
pues exige que el personal uniformado de la Policía Nacional verifique el
riesgo para la vida y la integridad y el requisito de necesidad del traslado. Las
verificaciones no están desprovistas de un margen de apreciación, pero
permiten a las autoridades y a los particulares discernir el contenido de la
norma mediante un ejercicio de interpretación razonable.

Finalmente la sexta causal se refiere a la situación de estar en
peligro de ser agredido. Esta es una descripción que, como la riña, presenta
complejidades desde el punto de vista de la aplicación práctica, pero en todo
caso establece un parámetro objetivo para la actuación del personal
uniformado de la Policía Nacional.

Ahora bien, existe una posible séptima causal, que es la prevista
en el parágrafo 1º de la norma, según el cual “Cuando el comportamiento
señalado en el inciso 3 del presente artículo se presente en contra de una
autoridad de Policía, se podrá utilizar este medio.” Para la Corte no es claro el
sentido de esta norma. Existen dos interpretaciones posibles. La primera es
que se trata simplemente de una reiteración del inciso tercero, cuyas causales
ya fueron analizadas. Así, la norma recuerda a los miembros de la Policía
Nacional que pueden utilizar el traslado de protección si ellos mismos, u otras
autoridades de policía, son sujetos pasivos de los comportamientos agresivos.
Sin embargo, esta hipótesis ya se encuentra prevista en el inciso tercero, que
no contiene alusiones específicas a los sujetos pasivos de los
comportamientos, por lo cual no habría parecido necesario establecer una
norma separada respecto de las autoridades de policía. En esta primera
interpretación el parágrafo 1º sería superfluo. Una segunda interpretación
posible es que se trata de una causal separada, en la cual el traslado de
protección procede sin la verificación de los requisitos de estricta necesidad, o
de protección de vida e integridad de la persona o de terceros, siempre que el
comportamiento se dirija contra una autoridad de policía. Esta segunda
interpretación puede plantear problemas relacionados con los criterios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad. También, y para efectos del presente
análisis, plantea una indeterminación insuperable que desconoce el principio
de legalidad, pues bajo la segunda interpretación no queda claro exactamente
cuáles son los requisitos que se tornarían inaplicables por el hecho de
presentarse el comportamiento contra una autoridad de policía. La Corte
entonces declarará inexequible el parágrafo 1º por violación del principio de
legalidad. Con esto, la Corte reitera que el personal uniformado de la Policía
Nacional no tiene la potestad legal de privar a las personas de su libertad por
disentir de la actividad de policía ni por “irrespetar a la autoridad”.[138]

7.4.2.6. En conclusión, la Corte considera que el artículo 155 respeta el
principio de estricta legalidad.

7.4.3. Juicio estricto de razonabilidad

El juicio de razonabilidad en este caso debe ser estricto, pues “además de
tratarse de una medida que se impone contra los intereses de la persona
transitoriamente incapaz y en defensa de sus propios derechos (lo que ya la
convierte en una medida que debe ser cuidadosamente estudiada), supone una
restricción (aunque por corto tiempo) del derecho a la libertad personal”.
[139]

7.4.3.1. El primer paso del juicio estricto de razonabilidad es determinar si el
fin buscado es constitucionalmente imperioso. En relación con la privación de
la libertad por autoridades administrativas, los precedentes anteriormente
citados[140] indican que el único fin admisible es la prevención de
violaciones de derechos fundamentales, con lo cual los propósitos
sancionatorios se encuentran prohibidos. El artículo 155 señala textualmente
que la finalidad del traslado por protección es, precisamente, proteger a la
persona o a terceros de riesgos contra la vida o la integridad.

La finalidad buscada, sin embargo, se debe auscultar no solamente en la
declaración que la norma hace sobre su propósito sino también en la estructura
misma de la norma. En este sentido la Corte constata que las causales
previstas, los requisitos estrictos de necesidad, las condiciones
procedimentales previas y las exigencias relacionadas con los centros
asistenciales o de protección, evidencian una finalidad preventiva y no
sancionatoria. Esta finalidad, observa la Corte, debe ser observada no solo en
la norma sino en su aplicación concreta. La única finalidad permisible de
medidas como el traslado por protección es la protección de derechos. Esta no
admite otros fines más amplios como puede ser, por ejemplo, la protección en
abstracto del orden público.[141] Dichas finalidades permiten el uso de
medios distintos como la aplicación de medidas correctivas, pero no la
privación de la libertad de las personas.

7.4.3.2. El medio usado no se encuentra en sí mismo prohibido. Siempre que
el medio sea consistente con los requisitos de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad, en principio no se encuentra prohibido que el personal
uniformado de la Policía Nacional prive a personas de su libertad para
proteger sus derechos o los de terceros.

7.4.3.3. En cuanto a la relación entre medio y fin, la Corte recuerda que el
juicio estricto de razonabilidad requiere no solo que la medida sea idónea
y efectivamente conducente, sino además que sea necesaria para el fin
buscado. En este punto cabe recordar los reparos hechos en la Sentencia C-
720 de 2007 a la idoneidad de la retención transitoria regulada en el anterior
Código de Policía. En ese caso la Corte consideró que, aunque la retención
transitoria buscaba proteger a la persona o a terceros, en realidad exponía al
individuo retenido a riesgos nuevos y adicionales a los que se buscaban evitar,
al confinarlo en un lugar propio de detención de personas que se sospecha que
han cometido delitos. También indicó que la retención no conducía a que al
retenido se le brindara efectivamente atención social o de salud, según el caso.

En relación con el traslado por protección existen varios factores que inciden
el análisis de relación entre medio y fin. El parágrafo 2º contiene el deber de
entregar a la persona a un pariente o allegado o de llevar a la persona a su
domicilio de ser posible. En la ausencia de estos requisitos, ordena trasladar a
la persona “a un centro asistencial o de protección, de salud u hospital o a un
lugar especialmente destinado para tal fin por la administración municipal”,
lugar en el que debe hacer presencia un representante del Ministerio Público, y
prohíbe hacer traslados a “sitios destinados a la privación de la libertad”.
Respecto del último posible sitio, que es el “lugar especialmente destinado
para tal fin por la administración municipal”, el artículo 205, numeral 12,
también demandado en este proceso, atribuye a los alcaldes la función de
establecer los centros para personas trasladadas, con apoyo del Gobierno
Nacional.

En principio, la Corte considera que el traslado a un centro asistencial o de
protección, o a un centro de salud u hospital, es efectivamente conducente
para la protección de los derechos cuando la causa del traslado tiene que ver
con afectaciones a la salud. En este caso, la medida también es necesaria si se
realizan las verificaciones previas exigidas por el parágrafo 2º, el cual ordena
establecer, primero, que no es posible entregar a la persona a un allegado o
familiar y, segundo, que no es posible llevar a la persona a su domicilio. En
otras palabras, el traslado por protección no puede ser usado como primera
opción, o como un expediente fácil para obviar los procedimientos un poco
más exigentes de la imposición de medidas correctivas. Estos requisitos deben
ser seguidos, y el cumplimiento de los mismos debe ser documentado de
manera fehaciente por el personal uniformado de la Policía Nacional, para que
el traslado por protección no sea susceptible de cuestionamientos por vía penal
o disciplinaria, o por medio de acciones constitucionales como la tutela o el
hábeas corpus.

Sin embargo, para la Corte no es clara la relación entre el medio y el fin en los
demás casos, cuando la persona sea trasladada a un lugar especialmente
designado. Las normas demandadas no dicen nada sobre las condiciones que
deben cumplir los lugares especialmente destinados, aparte de señalar que no
pueden ser los mismos que los que se usan para la privación de la libertad por
orden judicial. No se señalan las características de estos sitios en relación con
sus condiciones de infraestructura, el personal que debe estar presente, ni el
modelo de atención que en ellos se debe implementar, con el fin de hacer
efectiva la protección por la cual propende el traslado, y tampoco se habilita al
Gobierno Nacional para reglamentar esta materia de manera precisa. La norma
además tampoco establece las consecuencias de la ausencia de estos lugares
en un municipio.

En este contexto la Corte observa que no es suficiente establecer un deber
legal de establecer los lugares especiales para el traslado. En el ordenamiento
jurídico existe desde 1993 un deber de las entidades territoriales de establecer
las cárceles para alojar a las personas que son detenidas judicialmente pero no
han sido condenadas, pero al día de hoy más de la mitad de los internos en
establecimientos de reclusión del orden nacional son sindicados y existe un
estado de cosas inconstitucional debido, en parte, al incumplimiento de ese
deber legal.[142]

Para la Corte la medida es parcialmente idónea, pues en algunos casos el
traslado puede dar lugar a la protección de los derechos, específicamente si el
traslado se da por razones de salud y la persona es llevada a un centro de
salud. Pero en otros casos puede no serlo. Puede ocurrir, por ejemplo, que el
respectivo alcalde designe como lugar para el traslado un sitio que, aunque no
se destina a la privación judicial de la libertad, tiene las mismas condiciones
que un centro de detención. La norma no contiene ninguna previsión para
evitar esa consecuencia y en ese sentido no tiene elementos para asegurar que
la medida no sea apenas parcialmente idónea, sino en todos los
casos efectivamente conducente y necesaria para el fin propuesto.

7.4.3.4. Por último, la Corte considera cumplido el requisito de
proporcionalidad en estricto sentido, con la salvedad que ya se hizo respecto
del criterio de idoneidad. En los casos en que las condiciones del lugar de
traslado efectivamente den lugar a la protección de las personas, la medida es
proporcional. Esta sacrifica de manera transitoria la libertad del individuo para
evitar grandes riesgos contra la vida y la integridad, lo cual para la Corte
representa un intercambio constitucionalmente válido. Ahora bien, en los
casos en que estas condiciones no se den, la medida será desproporcionada,
pues resultará en el sacrificio transitorio de la libertad personal sin un
beneficio claro en protección de los derechos. En este punto la Corte reitera
que el traslado por protección solo puede buscar proteger derechos
fundamentales en situación de vulneración actual o inminente, y no puede ser
utilizado simplemente para encerrar a las personas con fines de preservación
del orden público.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que la medida de traslado
por protección solo es proporcional si existen en el municipio los lugares
adecuados para que el traslado redunde efectivamente en la protección del
individuo o de terceros. Donde estos lugares no existan, el personal
uniformado de la Policía Nacional no podrá recurrir al medio de policía de
traslado por protección.

7.4.4. Debido proceso

7.4.4.1. A pesar de que el traslado por protección no constituye una sanción,
este impone una carga significativa al individuo. Por ese motivo, se debe
proveer a la persona trasladada garantías previas y garantías posteriores para
asegurar su debido proceso.

7.4.4.2. El artículo 155 contiene una sola garantía del debido proceso, que es
el informe escrito que debe elaborar la autoridad de policía que ordena y
ejecuta el traslado:

“Parágrafo 3°. La autoridad de Policía que ordena y ejecuta el
entregar copia de dicho informe.”

7.4.4.3. La Corte considera que esta regulación no ofrece suficientes garantías
previas ni posteriores del debido proceso. Solamente exige que en el informe
escrito conste “el motivo” del traslado. Esta expresión es ambigua. El motivo
puede ser una motivación completa y detallada de las razones concretas por
las cuales la persona ha sido trasladada, pero también puede designar la simple
transcripción de la causal bajo la cual se realiza el traslado.[143] Aparte del
requisito del informe escrito, donde no es clara la exigencia de motivación, no
existe ninguna posibilidad de contradecir, cuestionar la imposición de la
medida de traslado, o solicitar su cesación.

7.4.4.4. Es claro que una medida que implica la aplicación de la fuerza en
contra de la voluntad de la persona no puede venir acompañada de amplios
debates procesales previos a su ejecución. Sin embargo, ante la ausencia de
garantías previas a la realización del traslado, la norma debería prever un
fortalecimiento correlativo de las garantías posteriores.

7.4.5. La decisión a adoptar

7.4.5.1. La Corte encuentra que el traslado por protección, tal como se
encuentra regulado en el artículo 155, no cumple con los parámetros
constitucionales de razonabilidad y debido proceso.

7.4.5.2. Como consecuencia de este vicio de constitucionalidad, podría
considerarse que procede la declaratoria de inexequibilidad de las normas
demandadas. Sin embargo, la Corte considera que tal posibilidad sería
contraria a la Constitución, pues privaría de manera permanente a la Policía
Nacional de una herramienta que en ocasiones puede ser la única disponible
para evitar graves riesgos a la vida o a la integridad. De esta forma, la
inexequibilidad podría causar consecuencias contrarias a la Constitución. Por
ese motivo cabe examinar la posibilidad de un condicionamiento que permita
preservar las normas en el ordenamiento jurídico pero evite su aplicación
inconstitucional, de acuerdo con el principio de conservación del derecho.
[144]

7.4.5.3. Para subsanar la inconstitucionalidad detectada, la Corte declarará un
condicionamiento en tres partes. En primer lugar, la norma será declarada
exequible en el entendido de que el traslado por protección “a un lugar
destinado para tal fin”, es decir, en todos los casos en que la persona no sea
entregada a los parientes, o sea trasladada a un centro de salud o a su
domicilio, solo se podrá aplicar en los municipios que cuenten con los lugares
adecuados de atención y protección de personas trasladadas. El Gobierno
Nacional cuenta con la facultad legal para expedir lineamientos para la
operación de estos lugares. Las personas no pueden ser trasladadas por la
Policía Nacional a lugares que no cumplan con estos lineamientos, por lo cual
esta medida no podrá aplicarse en los municipios que no cuenten con lugares
adecuados.

En la reglamentación de los lineamientos, el Gobierno Nacional deberá tener
en cuenta que los lugares destinados para el traslado por protección deben
cumplir con su finalidad exclusivamente protectora y no sancionatoria. No son
cárceles, ni centros de detención.

En segundo lugar, se dispondrá que en el informe escrito exigido por el
parágrafo 3º se incluya una relación de los hechos que dieron lugar al traslado
y las razones por las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la
causal invocada. Con esto se provee una garantía posterior del debido proceso,
pues permite a la persona trasladada controvertir ante las autoridades de
policía, así como las autoridades judiciales y disciplinarias, la legalidad de la
orden de traslado. En tercer lugar, se dispondrá que la persona podrá solicitar
la cesación del traslado al superior jerárquico que haya recibido el informe,
con lo cual se garantiza una doble instancia administrativa en la aplicación de
esta medida.

7.4.5.4. Por otra parte, la Corte declarará exequible el numeral 1º del artículo
149, ya que este se limita a enunciar la institución del traslado por protección
y no define ninguna característica de la misma. También declarará exequible
el numeral 12 del artículo 205, ya que este contempla la facultad del Gobierno
Nacional para reglamentar los lineamientos de los lugares destinados al
traslado por protección, y de esa manera permite asegurar que estos cumplan
una finalidad protectora y no sancionatoria.

8. Cargos contra el traslado de niños, niñas y adolescentes para
protección e imposición de medida correctiva (artículo 39, parágrafo 3º)



“Artículo 39. Prohibiciones a niños, niñas y
adolescentes. Además de los comportamientos prohibidos en el
presente Código y en las normas vigentes, se prohíbe a niños,


Parágrafo 1o. A quien incurra en el comportamiento antes
convivencia.

Parágrafo 2o. El niño, niña o adolescente que incurra en el

Parágrafo 3o. Las administraciones municipales o distritales
de la medida correctiva correspondiente.”

8.1.2. La demanda

Los demandantes afirman que el numeral 1 del artículo 39, leído en conjunto
con el parágrafo 3º, permite a las autoridades de policía realizar un traslado
por protección respecto de niños, niñas y adolescentes que incurran en el
comportamiento de “Comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o
consumir sustancias psicoactivas o tóxicas, alcohólicas o demás sustancias
estimulantes que puedan afectar su salud o que produzcan dependencia, que
estén restringidas para menores de edad” (Ley 1801 de 2016, artículo 39,
numeral 1). Los demandantes consideran que esta norma “evidencia la
intención del legislador de trasladar a los menores, aunque haya usado una
redacción difusa […]”. Señalan que esta norma no establece explícitamente
las condiciones en que se daría el traslado ni las condiciones que tendrían que
cumplir los centros para este traslado. Esta indefinición, en criterio de los
accionantes, “deja su definición al arbitrio de las autoridades municipales,
ambigüedad que también pone en riesgo los derechos de los menores”. Los
demandantes aplican un juicio estricto de proporcionalidad a la medida y
concluyen que esta no es idónea para la finalidad buscada, pues la protección a
los menores que consumen sustancias psicoactivas “requiere intervenciones
más especializadas, profundas y de largo plazo que no se agotan en el solo
hecho del traslado al sitio que la administración haya dispuesto para esto”.
Arguyen que la medida tampoco es necesaria, pues existen alternativas en
otras leyes para circunstancias similares que “pueden cumplir una finalidad
similar a la que se busca en la norma acusada y que no restringen otros
derechos fundamentales, como el de la libertad”, y resaltan que tampoco es
proporcional pues implica un mayor sacrificio de derechos que el beneficio
que se obtiene.


8.1.3.1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar solicita declarar
inexequible esta norma y condicionar la exequibilidad de los artículos 41, 149
numeral 1, 155, 157 y 205 numeral 12, en cuanto se refieren a niños, niñas y
adolescentes. De acuerdo con el Instituto, el Código de la Infancia y la
Adolescencia ya define una ruta de atención para la adopción de medidas que
afectan a los niños. Específicamente, el artículo 51 de la Ley 1098 de 2006
regula lo concerniente al restablecimiento de los derechos, y los artículos 96 y
97 señalan las autoridades administrativas competentes. El Instituto considera
que el Código de Policía “establece una ruta distinta a la referida con
anterioridad” al cobijar a los niños, niñas y adolescentes con las normas que
regulan el traslado por protección y el traslado para procedimiento policivo.
Para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, estos artículos son
contrarios al “criterio de protección integral e interés superior establecidos
en la Constitución, en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos
ratificados por Colombia y en la Ley 1098 de 2006 –Código de la Infancia y
la Adolescencia-.” De acuerdo con esta última norma, las autoridades
competentes para realizar estos procedimientos son los defensores de familia y
los comisarios de familia, quienes deben adoptarla en el marco de un proceso
administrativo de restablecimiento de derechos. Por otra parte el Instituto
llama la atención que los comportamientos prohibidos por la norma
demandada se encuentran definidos como conductas punibles en el Código
Penal (Ley 599 de 2000, art. 376), por lo cual tendrían que ser atendidas en el
marco del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, cuando
quienes las cometen son mayores de 14 años, y en el marco de un proceso de
restablecimiento de derechos en el caso en que sean menores de 14 años.

8.1.3.2. La Defensoría del Pueblo sostiene que esta norma es contraria a los principios de
protección integral, prevalencia de derechos e interés superior del niño, así como las
obligaciones internacionales en materia de derechos de los niños adquiridas por Colombia.
Explica que la Ley 1098 de 2006, o Código de la Infancia y Adolescencia, acogió
la “doctrina de la protección integral, que se refiere a la superación de la visión de la
infancia como un objeto de la acción del Estado para posicionarla como sujeto pleno de
derechos”. Esa ley regula un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, que
exige en primer lugar la verificación del estado de garantía de derechos de los niños, niñas y
adolescentes, y se orienta a resarcir las vulneraciones de los mismos “por la falta de
cumplimiento de los deberes de la familia, la sociedad o el Estado para con esta
población”. Para la Defensoría, el artículo 39 del Código de Policía contiene “medidas
sancionatorias derivadas de la comisión de unas conductas”, las cuales son contrarias a la
finalidad de las medidas ya previstas en el Código de la Infancia y Adolescencia y a la
doctrina de la protección integral. El artículo 39 es así contrario al artículo 44 de la
Constitución, “porque no tiene en cuenta ninguno de los criterios señalados previamente
respecto de la forma y contenido de las medidas de restablecimiento que se adelantan a
favor de los NNA”. La Defensoría pone de presente que, mientras que el Código de la
Infancia y la Adolescencia prevé la separación del niño de su medio familiar y la limitación
de su libertad “solamente en aquellos casos donde se ha comprobado que sólo de este modo
pueden garantizarse sus derechos”, el parágrafo 3º del artículo 39 del Código de Policía
establece la privación de la libertad “como norma general”. Esa entidad considera
adicionalmente que el artículo 39 es contrario a las obligaciones internacionales de
Colombia en la materia “por no tener en cuenta el principio del interés superior del niño y
otorgarle una finalidad sancionatoria a las medidas de restablecimiento de derechos
[…]”. Concluye solicitando declarar inexequible el artículo 39 en su integridad, pues la
inconstitucionalidad de los parágrafos debe conllevar también la inconstitucionalidad del
numeral 1.

8.1.3.3. La Universidad Libre concuerda con los demandantes en la inexequibilidad de la
norma. Advierte que los menores son sujetos de especial protección, por lo cual las medidas
respecto de ellos deben dirigirse a la “salvaguarda y el restablecimiento de los
derechos”. Señalan los intervinientes que en la norma “no se determina la finalidad
concreta del traslado por protección con el pleno restablecimiento del derecho”, razón por
la cual es inconstitucional.

8.1.3.4. La Universidad Santo Tomás resume jurisprudencia nacional e
internacional sobre el interés superior del niño, la importancia del respeto al
debido proceso y la excepcionalidad de la privación de la libertad. Respecto
de la hipótesis prevista en la norma demandada, afirma la Universidad: “Lo
que corresponde es buscar a la familia del menor y procurar que este sea
objeto de su protección. Si ello no fuere posible, deberá presentarse ante una
autoridad judicial especializada para que, previa audiencia de las partes,
decida la suerte del menor teniendo en cuenta sus derechos y su interés
superior”.

8.1.3.5. La Universidad de Caldas solicita declarar inexequible la norma
demandada, pues contiene supuestos muy amplios y adicionalmente no supera
un juicio de proporcionalidad.

8.1.3.6. El grupo de 205 ciudadanos dice que la respuesta al consumo de
sustancias por parte de menores de edad no debe ser la privación de la libertad
sino la adopción de medidas de protección.


8.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá considera que esta medida “aboga por la protección
de adolescentes probablemente explotados por organizaciones criminales dedicadas al
tráfico de sustancias estupefacientes y en tal virtud autoriza como medio policial la
retención por protección llevada a cabo por un agente de la policía”. Afirma además que la
norma es coherente con el Código de la Infancia y la Adolescencia, el cual exige que este
traslado sea realizado por la Policía de Infancia y Adolescencia. También señala la Alcaldía
que

“[…] la definición de los lugares a los que estos menores de edad podrán ser
trasladados deberá hacerse por las autoridades municipales con sujeción a las
restricciones previstas en esa misma ley, a saber: (i) No podrán coincidir con
sitios destinados a la privación de la libertad asociados al SRPA, (ii) No podrán
coincidir con sitios destinados a la retención por protección de mayores de edad,
(iii) Deberá contarse con la presencia del Ministerio Público, (iv) Deberá
contarse con la presencia del defensor de familia para los trámites del proceso
administrativo de restablecimiento de derechos o del comisario cuando
corresponda dar inicio al proceso de VIF y (v) Debe llevarse a cabo con sujeción
al procedimiento fijado en el artículo 155 del Código Nacional de Policía y hasta
por el tiempo máximo que la misma norma define.”

8.1.4.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho argumenta que esta norma no
penaliza conductas sino que tiene carácter preventivo, razón por la cual se
respetan estándares internacionales como la Observación 10 de 2007 del
Comité de los Derechos del Niño y las Directrices de Riad. Según el
Ministerio, la norma demandada busca prevenir riesgos contra los derechos de
los niños, niñas y adolescentes, razón por la cual es constitucional.

8.1.4.3. La Policía Nacional aduce que, de acuerdo con el principio del interés
superior del niño, es posible restringir el ejercicio de algunos derechos de los
niños “por no contar con la madurez suficiente para disponer libremente de
los mismos”. Menciona las Sentencias C-796 de 2004 y C-087 de 2000 que
permiten establecer restricciones a las libertades de menores de edad con el fin
de garantizar sus derechos. Afirma que los demandantes se equivocan al
señalar que esta norma “pretende sancionar a quienes incurran en los
comportamientos” previstos por ella, ya que esta “tiene un carácter
eminentemente preventivo tendiente a mantener las condiciones necesarias
para la convivencia en el territorio nacional […]”. La finalidad principal de
la medida, de acuerdo con la Policía, es “brindar atención a los menores de
edad”. La Policía agrega que, como el aparte demandado usa el
término “podrá”, se puede inferir que el traslado no será la regla general sino
la excepción, que se aplicará cuando el menor de edad “requiera de
protección y restablecimiento de sus derechos de conformidad con lo
establecido en la Ley 1098 de 2006 […]”. El traslado previsto en el Código de
Policía, entonces, “se acompasa con el retiro inmediato del niño, niña o
adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos establecida
en la Ley 1098 de 2006 […]”.

8.1.4.4. La Procuraduría General de la Nación considera que las tres medidas
previstas por la norma, que son la amonestación, la protección y
restablecimiento de derechos y el traslado por protección, “son medidas
concurrentes, no contradictorias, y contempladas en su totalidad en el Código
de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de 2006 en los Procesos
Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD) regulados por el
artículo 100 […]”. Esta norma, según el Ministerio Público, se justifica en el
interés superior del menor de acuerdo con el artículo 44 de la Constitución.


¿El “traslado por protección” de niños, niñas y adolescentes vulnera el interés
superior del niño, el principio de legalidad, el debido proceso o constituye una
limitación irrazonable y desproporcionada del derecho a la libertad personal?

8.3. El traslado de niños, niñas y adolescentes desconoce el principio de
legalidad

8.3.1. Contenido de la norma demandada

Los demandantes señalan como inconstitucional el numeral 1 y el parágrafo
3º, pero realmente dirigen el cargo solamente contra la posibilidad del traslado
por protección de niños, niñas y adolescentes, no contra la prohibición de
comercializar, distribuir, tener, almacenar, portar o consumir diversas
sustancias. Por ese motivo, el pronunciamiento de la Corte se circunscribirá al
parágrafo 3º, y será inhibitorio respecto del numeral 1, del artículo 39. El
parágrafo 3º no es claro sobre si es posible o no realizar el traslado de los
niños, niñas y adolescentes, pues simplemente señala que las administraciones
municipales o distritales deberán “determinar los sitios adecuados a los que
se podrán trasladar […]”. La Corte coincide con los demandantes en que esto
indica alguna posibilidad de que la norma sea invocada para realizar traslados.
La Corte además observa que ninguno de los intervinientes controvirtió esa
interpretación de la norma, por lo cual es un significado plausible de la misma
que debe ser objeto de control constitucional.


8.3.2.1. La norma genera varias perplejidades interpretativas que fueron
resaltadas durante el proceso de constitucionalidad. En primer lugar, no es
claro si la norma está autorizando o no el traslado, ya que el parágrafo 1º que
establece las medidas correctivas no menciona el traslado. En segundo lugar,
tampoco es clara la interacción entre esta norma y el proceso administrativo de
restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 2006. Los
intervinientes que solicitaron la inexequibilidad de la norma, entre los cuales
se incluye el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, leen esta norma
como una derogatoria tácita o como una norma especial que podría aplicarse
con exclusión del Código de la Infancia y la Adolescencia. Otros
intervinientes sostienen que la norma no excluye, sino que se acompasa con
ese procedimiento. Bajo una primera interpretación, el traslado simplemente
es una reiteración de las normas especiales de la Ley 1098 de 2006 que
atribuyen competencias a funcionarios específicos para iniciar los procesos de
restablecimiento de derechos. Bajo una segunda interpretación, igualmente
plausible, cualquier autoridad de policía tiene la competencia para trasladar a
los niños, niñas y adolescentes, sin observar las garantías y las condiciones del
Código de la Infancia y la Adolescencia, pero solo cuando estos se encuentren
comercializando, distribuyendo, teniendo, almacenando, portando o
consumiendo sustancias restringidas para menores de edad.

8.3.2.2. La norma presenta una indeterminación insuperable. El texto no
contiene ningún elemento para establecer de manera objetiva si la
interpretación correcta es la primera, en la cual se entiende derogado o
exceptuado el Código de la Infancia y la Adolescencia, o si se trata de la
segunda, en la cual se entiende que el traslado hace parte de los procesos ya
regulados por ese Código. Esta dificultad interpretativa no es menor, si se
tiene en cuenta que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que es la
entidad con las principales responsabilidades en la administración de los
procesos regulados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, hace la
primera lectura mientras que la Policía Nacional considera correcta la
segunda.

8.3.2.3. Una segunda indeterminación consiste en que no es claro si en este
traslado las autoridades deben aplicar los requisitos estrictos del artículo 155
que ya fue analizado. Dichos requisitos son constitucionalmente relevantes,
pues es la redacción precisa de ese artículo, con sus condiciones estrictas de
necesidad, lo que lo hace parcialmente constitucional. El artículo 39, en
cambio, contiene una potestad de “trasladar”, con la sola verificación de la
ocurrencia de comportamientos contrarios a la convivencia, y sin contemplar
requisitos adicionales o condiciones de tiempo, modo y lugar del traslado. La
Alcaldía Mayor de Bogotá sostiene que las condiciones aplicables son las del
artículo 155, pero este reenvío normativo no aparece en el texto ni en las
interpretaciones que del mismo hacen otros intervinientes que defienden la
norma. La ambigüedad en este caso implica que, de acuerdo con una lectura
plausible de la norma, las autoridades tienen la posibilidad de “trasladar” a
los niños, niñas y adolescentes de manera más o menos discrecional, y con
menos garantías que las previstas en el artículo 155 para los adultos.

Esta indeterminación tiene el potencial de crear espacios de arbitrariedad
policial, con graves riesgos para la libertad personal de los niños, niñas y
adolescentes.

8.3.2.4. La indeterminación en este caso es aún más grave si se tiene en cuenta
que varias de las interpretaciones posibles de la norma implicarían, además,
una regresión en la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En este caso, se estaría pasando de la existencia de varios procedimientos
reglados, a cargo de autoridades especializadas, dirigidos específicamente a
proteger y garantizar los derechos de los menores y guiados por el principio
del interés superior, a una potestad discrecional de “traslado” con fines
correctivos, administrada por cualquier autoridad de policía, dirigida a
asegurar el orden público y sin condiciones específicas para la protección de
los menores.

8.3.2.5. La Corte considera, en consecuencia, que deben expulsarse del
ordenamiento jurídico las interpretaciones de esta norma con contenido
contrario a la Constitución Política. La Corte considera que la posibilidad de
trasladar a niños, niñas y adolescentes no es en sí misma inconstitucional,
siempre que esté rodeada de las garantías previstas en el ordenamiento
jurídico para la protección y el desarrollo armónico e integral de las personas
menores de edad. En ese sentido, la única interpretación constitucionalmente
admisible de la norma es que esta simplemente reitera la Ley 1098 de 2006 en
relación con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos,
o las normas que en el futuro la modifiquen, la remplacen o la complementen.
La norma no es un procedimiento distinto o adicional, y no habilita a las
autoridades de policía para detener a los menores sin el lleno de los requisitos
del Código de la Infancia y la Adolescencia. La Corte entonces declarará
exequible la norma en el entendido de que dicha función debe llevarse a cabo
de acuerdo con las reglas aplicables del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.

9. Cargos contra el traslado de habitantes de calle (artículo 41, parágrafo
3º)



“Artículo 41. Atención integral a la población habitante de y
en calle. De conformidad a la Ley 1641 de 2013, establézcase un
modelo de atención integral por ciclo vital y diferencial a la
población habitante de y en calle, orientada a promover, prevenir,
atender, proteger y restablecer derechos, modelo que tendrá como
principios la igualdad, diversidad, equidad, universalidad y
reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como
sujetos de atención y que procure el diálogo y reconocimiento de
realidades sociales del territorio y contribuya al bienestar y
desarrollo integral del ser.

Parágrafo 1o. Con base en el marco conceptual de la Ley 1641 de
2013 y en la caracterización cuantitativa y cualitativa que las
entidades territoriales realicen, el modelo de atención integral que
contemplará las metodologías de intervención, procedimientos,
rutas de atención y servicios requeridos; así mismo, tendrá como
ejes la atención psicosocial, la formación y capacitación, gestión
de oportunidades, movilización social y reconstrucción de redes,
todo ello orientado a la reincorporación responsable, digna y
sostenible de los habitantes de y en calle, a sus familias y a la
sociedad.

Parágrafo 2o. Para establecer los alcances y resultados del
modelo de atención integral, las entidades territoriales serán
autónomas en definir los servicios integrales requeridos de
acuerdo a los lineamientos que dicte el Ministerio de Salud y
teniendo en cuenta la caracterización poblacional de cada
municipio. Los entes territoriales deberán definir los equipos
interdisciplinarios necesarios y pertinentes, que faciliten en el
tiempo y de manera integral la intervención oportuna para el
restablecimiento de los derechos de los habitantes de y en calle.

Parágrafo 3o. La Policía Nacional deberá trasladar en el término
de la distancia a los hogares o centros de atención que el ente
territorial tenga dispuesto para dicho efecto, a los ciudadanos
habitantes de y en calle que se encuentren bajo el efecto de
sustancias psicoactivas que les vulneren su voluntad y que generen
alteración de la convivencia afectando los derechos de los demás
ciudadanos.”

9.1.2. La demanda

El parágrafo 3º del artículo 41 ordena a la Policía Nacional “trasladar en el
término de la distancia a los hogares o centros de atención que el ente
territorial tenga dispuesto para dicho efecto, a los ciudadanos habitantes de y
en calle que se encuentren bajo el efecto de sustancias psicoactivas que les
vulneren su voluntad y que generen alteración de la convivencia afectando los
derechos de los demás ciudadanos”. Los demandantes aplican un juicio
estricto de proporcionalidad y explican que aunque puede tener una finalidad
legítima, esta podría confundirse con la finalidad de privar de la libertad a los
habitantes de calle contra su voluntad, lo cual está prohibido según la
Sentencia T-043 de 2015 y podría implicar una “carga
discriminatoria” contra los habitantes de calle. También consideran que la
restricción no es el medio idóneo porque parte de un supuesto
inconstitucional, pues “no hay una clara afectación de [la convivencia] con el
solo hecho de estar en la calle”. Anotan que la medida podría ser idónea si la
norma estableciera condiciones de atención digna y garantía de derechos, pero
nada dice la norma al respecto, “porque lo que en realidad la impulsa es tener
a los habitantes de calle lejos de las calles, no garantizar adecuadamente sus
derechos”. Consideran que la medida no es necesaria, pues el Código ya
prevé medidas correctivas para comportamientos contrarios a la convivencia
cuando son cometidos por ciudadanos de cualquier calidad sin importar que
sean habitantes de calle. Para los demandantes no es clara “la necesidad de
tener una medida específica para estos como único mecanismo para proteger
sus derechos o los de terceros”. Finalmente afirman los demandantes que el
efecto de la medida es vulnerar la dignidad de los habitantes de calle “sin que
en realidad se vea de qué manera se defienden intereses superiores”.


9.1.3.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita la inexequibilidad de
esta norma, considerando que esta vulnera el libre desarrollo de la
personalidad (art. 16, CP). Según el Ministerio, la norma demandada “limita
injustificadamente la autodeterminación de estas personas de escoger
libremente las opciones que considere más ajustadas a sus intereses
personales para elegir su forma de vida”.

9.1.3.2. La Defensoría del Pueblo coincide con los demandantes y afirma que esta
norma “vulnera la dignidad humana y los derechos fundamentales a la igualdad, al libre
desarrollo de la personalidad y a la salud de los habitantes de calle […]”. Según la
Defensoría, esta medida es contraria a la jurisprudencia constitucional que exige el
consentimiento libre e informado para cualquier tratamiento contra la drogadicción, y la
Sentencia T-043 de 2015 que establece que la mendicidad no puede conllevar ningún
reproche jurídico por ser parte de la autonomía personal y el libre desarrollo de la
personalidad. La Defensoría además advierte que el artículo no aclara a qué lugares serán
trasladados los habitantes de calle, las condiciones del traslado ni precisa las conductas que
generan alteración a la convivencia “con lo cual la autoridad de policía gozará de
discrecionalidad para determinar estos aspectos”.

9.1.3.3. El Ministerio de Salud y Protección Social también solicita la inexequibilidad de la
norma. En primer lugar recuerda la evolución normativa en la cual la jurisprudencia y la
legislación colombiana han abandonado la “tesis peligrosista” respecto de la mendicidad.
En segundo lugar aclara algunas premisas sobre la drogadicción, como que en Colombia se
permite el porte de la dosis personal y el consumo de marihuana con fines terapéuticos,
que “no hay base argumentativa suficiente para afirmar que el consumo problemático de
drogas está ligado de manera causal con problemas de convivencia, o afectación a
terceros, o estados de enajenación mental que impidan que la persona pueda decidir por sí
misma […]”, y que la Ley 100 de 1993 contempla el internamiento del paciente
psiquiátrico “solamente durante la fase aguda de su patología o cuando esta ponga en
peligro su vida o integridad, la de sus familiares o de la comunidad”. En tercer lugar
recuerda la tesis de la Sentencia T-043 de 2015 sobre la mendicidad y la libertad personal, y
el precedente de la Sentencia C-040 de 2006 que sostiene que la mendicidad no puede
conllevar sanción alguna por su ejercicio. En cuarto lugar, y en relación con la norma
demandada, el Ministerio de Salud señala que esta es inconstitucional porque “no es claro
cuál sería el objetivo, propósito o fin de conducir a una persona en estado alterado de
conciencia a los lugares de paso, u hogares, relacionados en la ley toda vez que no
corresponde con ninguna de las rutas de salud, o de las rutas sociales que tienen previstas
al menos las cinco ciudades con mayor presencia de habitantes de calle en el país
[…]”. Además, sostiene que el parágrafo 3º es una “norma indeterminada”, pues no
establece el servicio que se le prestará a la persona habitante de calle. Señala que la norma
es contraria a los artículos 13 y 16 de la Constitución pues el traslado se da contra la
voluntad de la persona, y finalmente, considera que la norma es inconstitucional por no
establecer un límite en el tiempo para el traslado.

9.1.3.4. La Universidad Libre concuerda con los demandantes y afirma que la norma
demandada “genera una política de actuación estatal perfeccionista, las cuales están
prohibidas en el marco de un Estado Social de Derecho”. Para los intervinientes, cualquier
reproche jurídico contra la mendicidad libre y voluntaria es inconstitucional “en tanto
cosifica al habitante de la calle en aras de un supuesto modelo ideal de ciudadano virtuoso
o a manera de una acción preventiva en contra de un potencial criminal […]”.

9.1.3.5. La Universidad Santo Tomás resalta la importancia del debido proceso y la libertad
personal en el derecho nacional e internacional, y recuerda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre la reserva judicial de la libertad. Solicita a la Corte reiterar el “criterio
protector de los derechos de las personas” expuesto en la Sentencia C-720 de 2007, “para
que su libertad no quede a merced de la decisión de un funcionario administrativo” . Agrega
la Universidad que “en la práctica, los centros de detención transitoria se transforman en
lugares de castigo y no de acogida para quien se encuentra en situación de especial
vulnerabilidad”. Considera que la norma es inconstitucional porque no prevé los supuestos
que pueden dar lugar al traslado del habitante de calle, porque vulnera el principio de
reserva judicial y porque constituye una acción discriminatoria. Advierte que si una persona
es sorprendida vulnerando un derecho fundamental de otra persona, “esta debe ser
aprehendida por estar en flagrancia y puesta a disposición judicial”.

9.1.3.6. La Universidad de Caldas considera que la norma es inconstitucional por vulnerar
los derechos a la dignidad humana, autonomía personal, igualdad, libre desarrollo de la
personalidad y debido proceso.

9.1.3.7. El grupo de 205 ciudadanos considera que esta medida no contiene garantías para la
aplicación del procedimiento de traslado.


9.1.4.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá considera que la norma es
constitucional y atiende a los lineamientos de las Sentencias C-040 de 2006 y
T-043 de 2015, según las cuales “la retención puede llevarse a cabo de
manera coactiva, no como sanción a la mendicidad o el consumo de
estupefacientes, sino cuando la misma se funda en el deber del Estado de
proteger la vida del ciudadano habitante de calle o la de terceros en riesgo”.

9.1.4.2. El Ministerio de Defensa Nacional pide tener en cuenta el artículo 41 del Código de
Policía, que ordena establecer un modelo de atención integral para los habitantes de calle.
Esta lectura integral, según el Ministerio, revela que “la teleología de la norma propende
no por una segregación irracional e injustificada del habitante de y en calle per se […]
sino que procura justamente garantizar el cabal cumplimiento del inexorable deber de
protección […] en cabeza del Estado […]”. El Ministerio de Defensa afirma que en
muchos casos el consumo de drogas genera dependencia y tolerancia, y cita la Sentencia T-
094 de 2011 en la cual se afirma que la dependencia producida por las drogas puede
terminar “esclavizando la voluntad”. Respondiendo a los argumentos de la demanda, señala
que la norma no otorga discrecionalidad a la Policía, sino que es clara en los supuestos para
el traslado, que incluyen: (i) influjo de sustancias psicoactivas, (ii) que vulneran la voluntad
del habitante de calle y (iii) que como producto del anterior influjo se genere alteración de la
convivencia de su parte. Rechaza los argumentos relacionados con el consentimiento
informado, pues “para el caso planteado por el supuesto normativo atacado el habitante de
calle no ostentará voluntad alguna con ocasión del nefasto efecto de las sustancias
psicoactivas […]”. En estos casos, considera el Ministerio que “no es factible exigir un
consentimiento”. Sostiene adicionalmente que la norma no es discriminatoria pues tiene el
objetivo de “brindar una especial protección a los habitantes de calle […]”. Finalmente,
dice el Ministerio que no es cierto que la medida sea indeterminada, pues el artículo 1º de la
Constitución es aplicable al traslado y por lo tanto en esos casos rige la dignidad humana, y
además se ordena trasladar al habitante de calle “en el término de la distancia”.


9.1.4.4. La Procuraduría General de la Nación considera que el artículo 41, parágrafo 3º,
sobre el traslado de habitantes de calle, es constitucional si se armoniza con el contenido de
los artículos 149, 155 y 157 sobre el traslado por protección, y en ese sentido solicita
condicionar la norma.


¿El “traslado por protección” de habitantes de calle vulnera la dignidad
humana, la igualdad, la autonomía personal, el principio de legalidad, el
debido proceso o constituye una limitación irrazonable y desproporcionada del
derecho a la libertad personal?

9.3. El artículo 41, parágrafo 3º, contiene una discriminación injustificada
contra los habitantes de calle

9.3.1. El parágrafo 3º permite trasladar a centros de protección a los habitantes
de calle “que se encuentren bajo el efecto de sustancias psicoactivas que les
vulneren su voluntad y que generen alteración de la convivencia afectando los
derechos de los demás ciudadanos”. Esta norma permite dos interpretaciones
plausibles básicas. La primera consiste en que los habitantes de calle pueden
ser sujetos del traslado por protección bajo condiciones distintas y menos
exigentes que el resto de las personas. En esta primera interpretación, mientras
que para el traslado por protección se exigen requisitos estrictos de necesidad
y pasos previos al traslado, para el traslado de habitantes de calle solamente es
necesario verificar que el habitante de calle ha consumido sustancias
psicoactivas y se encuentra alterando la convivencia. En esta primera
interpretación, para el traslado del habitante de calle no se exigen requisitos
como el informe escrito ni la presencia del Ministerio Público. En una
segunda interpretación, que algunos intervinientes prohíjan, la norma
realmente remite a los requisitos del traslado por protección y simplemente
señala que los habitantes de calle también pueden ser trasladados, observando
las causales y condiciones de esa figura. La Corte analizará la
constitucionalidad de ambas interpretaciones de la norma.

9.3.2. La primera interpretación es inconstitucional porque discrimina contra
los habitantes de calle por el hecho de vivir en la calle. No existe ninguna
justificación constitucional para tratar desfavorablemente a una población que
debe gozar de una protección constitucional especial,[145] estableciendo
requisitos más laxos para su traslado por protección. La norma, bajo esta
primera interpretación, establece oficialmente un trato diferenciado y
desfavorable para un segmento poblacional bajo un criterio prohibido.

El trato es desfavorable porque, en los casos previstos en el artículo 155 para
el resto de la población adulta, no es suficiente que la persona esté “alterando
la convivencia” para que esta sea trasladada por protección. Bajo las
condiciones del artículo 155, una persona que no habita en la calle puede estar
bajo los efectos de sustancias psicoactivas, puede estar alterando la
convivencia y puede estar afectando los derechos de otras personas, pero no
puede ser trasladada si no se verifican requisitos como la necesidad y la
concurrencia de causales estrictas. El artículo 41 permitiría privar de la
libertad a los habitantes de calle, aun por fuera de las causales del artículo 155,
por el solo hecho de haber consumido drogas y de alterar la convivencia.

La norma contiene entonces una discriminación injustificada. En la
coexistencia del artículo 41 con el 155, el Código de Policía tolera más
molestias, más alteraciones a la convivencia y más afectaciones de derechos
de terceros, a los individuos que no viven en la calle que a los habitantes de
calle. En la lectura conjunta de ambas normas, se entiende que una persona
que vive bajo un techo tiene la garantía de ser trasladada únicamente si es
necesario para proteger sus derechos, y si concurren causales estrictas, y tiene
la garantía de que ese traslado se realice a lugares especialmente
condicionados, durante el tiempo estrictamente necesario y con algunas
garantías procedimentales mínimas. A la vez, quien vive en la calle puede ser
trasladado si consume sustancias psicoactivas y genera alteraciones a la
convivencia, sin condiciones adicionales ni limitaciones al traslado.

Lo anterior no quiere decir que los habitantes de calle deban ser siempre
tratados de manera igual al resto de los ciudadanos. Todo lo contrario, de
acuerdo con la Constitución son sujetos de especial protección. Si han de ser
tratados de manera desigual, debe ser para otorgarles más garantías, no para
someterlos a un vacío completo de la legalidad en su interacción con las
autoridades de policía.

9.3.3. En una segunda interpretación, la norma se limita a señalar
que también los habitantes de calle, que hayan consumido sustancias, pueden
ser trasladados bajo los supuestos del artículo 155. Bajo este supuesto la
norma estaría señalando a los habitantes de calle como sujetos propensos a
generar alteraciones a la convivencia. Este sería un uso del lenguaje legislativo
que atenta contra la dignidad humana y que ha sido declarado inconstitucional
en otras oportunidades.[146]

9.3.4. Por lo tanto, la norma será declarada inexequible. Dicha inexequibilidad
no implica que los habitantes de calle no puedan ser eventualmente sujetos al
traslado por protección, sino que dicho traslado debe observar los mismos
requisitos y condiciones que el que se realiza para todas las demás personas.

10. Síntesis de la decisión

La Corte ha llegado a las siguientes respuestas a los problemas jurídicos
planteados con anterioridad:

(1) No hay omisión legislativa relativa en el artículo 55, que prohibió mensajes
engañosos, señalamientos falsos y deslegitimar las manifestaciones, sin establecer una
sanción como consecuencia de la infracción de esta prohibición.

(2) El término de 48 horas establecido para el previo aviso no es una limitación
irrazonable ni desproporcionada del derecho de reunión y manifestación. Se encuentra
justificado por las necesidades de planificación de las actividades de acompañamiento
de las autoridades a las reuniones y manifestaciones.

(3) La causal de disolución de las reuniones y manifestaciones consistente
en causar alteraciones a la convivencia, prevista en el artículo 53,
vulnera el principio de legalidad y por lo tanto será condicionada. En
consecuencia, solo podrán disolverse las reuniones y manifestaciones
que causen alteraciones a la convivencia, si estas son (i) graves e
inminentes y (ii) no existe otro medio menos gravoso para el ejercicio
de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica

(4) La prohibición de realizar reuniones y manifestaciones en áreas
protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, sin autorización
de la autoridad ambiental competente, prevista en el artículo 103,
numeral 9, del Código de Policía, respeta el principio de legalidad y
supera el juicio estricto de razonabilidad.

(5) Las Fuerzas Militares no deben participar en operativos de control o
contención de las movilizaciones sociales terrestres, pero sí en
operativos de garantía de realización de las mismas, cuando la
intervención se justifique dentro del marco de sus funciones
constitucionales.

(6) El traslado por protección regulado en el artículo 155 del Código de
Policía respeta el principio de legalidad. Sin embargo, tiene elementos
que lo hacen parcialmente inefectivo, innecesario y desproporcionado
en su afectación a la libertad personal, por lo cual será condicionado. El
traslado por protección no puede efectuarse en los municipios donde no
se hayan establecido lugares para la atención y protección de personas
trasladadas, de acuerdo con las normas reglamentarias que expida el
Gobierno Nacional, dirigidas a asegurar condiciones adecuadas en esos
centros. El informe escrito debe contener la motivación completa del
traslado, incluyendo los hechos y las razones por las cuales se considera
que los hechos se enmarcan en la causal invocada. Por último, la
persona trasladada debe poder solicitar la cesación del traslado al
superior jerárquico que reciba el informe.

(7) Los artículos 149 y 205, numeral 12, no vulneran la Constitución. El
primero se limita a enunciar la institución del traslado por protección
sin definir sus características. El segundo habilita al Gobierno Nacional
para reglamentar los lineamientos que deben cumplir los lugares
destinados para el traslado por protección, para que estos cumplan una
finalidad protectora y no sancionatoria.

(8) El traslado por protección de niños, niñas y adolescentes regulado en el
artículo 39, numeral 1 y parágrafo 3º, del Código de Policía desconoce
el principio de legalidad pues genera una indeterminación insuperable
respecto de la aplicabilidad de la Ley 1098 de 2006 en estos casos. Por
lo tanto la Corte condicionará su constitucionalidad para que se
apliquen en todos los casos las reglas del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.

(9) El traslado por protección de habitantes de calle regulado en el artículo 43, parágrafo
1º, del Código de Policía es inconstitucional por establecer una discriminación
injustificada contra los habitantes de calle, pues no hay razón para regular de manera
distinta y más desfavorable el traslado por protección de estas personas, respecto del
traslado que se realice sobre otras personas que no habitan en la calle.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO-. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el numeral 1 del
artículo 39 de la Ley 1801 de 2016.

SEGUNDO-. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 39 de la Ley
1801 de 2016, por los cargos examinados, en el entendido de que dicha
función debe llevarse a cabo de acuerdo con las reglas aplicables del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar.

TERCERO-. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 41 de la
Ley 1801 de 2016.

CUARTO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “con 48 horas de
anticipación” contenida en el inciso tercero del artículo 53 de la Ley 1801 de
2016, por los cargos examinados, e INHIBIRSE respecto de la expresión “y
se presentará […] indicando el recorrido prospectado”.

QUINTO-. Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 53 de la Ley
1801 de 2016, en el entendido de que (i) las alteraciones deberán ser graves e
inminentes y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación pública y pacífica.

SEXTO-. Declarar EXEQUIBLE el artículo 55 de la Ley 1801 de 2016 por
el cargo examinado en esta providencia.

SÉPTIMO-. Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto del artículo 56 de la Ley
1801 de 2016, por los cargos examinados, en el entendido de que la excepción
solo es aplicable a los operativos de garantía allí consagrados.

OCTAVO-. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “reuniones o”,
contenida en el numeral 9 del artículo 103, y la expresión “reunión
o”, contenida en el numeral 9 del parágrafo del artículo 103, de la Ley 1801
de 2016, por los cargos examinados.

NOVENO-. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 149 de la Ley
1801 de 2016, por los cargos examinados.

DÉCIMO-. Declarar EXEQUIBLE la expresión “traslado por
protección” del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que
(i) el traslado por protección “a un lugar destinado para tal fin” solo se podrá
aplicar en los municipios que cuenten con los lugares adecuados de atención y
protección de personas trasladadas; (ii) en el informe escrito exigido por el
parágrafo 3º del artículo 155 de la Ley 1801 de 2016 se deberá incluir, además
de la causal invocada, los hechos que dieron lugar al traslado y las razones por
las cuales se considera que esos hechos caben dentro de la causal; y (iii) la
persona sujeta al traslado podrá solicitar la cesación del mismo al superior
jerárquico que haya recibido el informe. Así mismo, se
declara INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 155 de la Ley 1801 de
2016, y EXEQUIBLE el inciso 3º del mismo artículo, por los cargos
examinados y en los términos de esta sentencia.

DÉCIMO PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 1801 de 2016.

DÉCIMO SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 12 del artículo
205 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos examinados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.

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1.1. Los demandantes consideran que el artículo 53 del nuevo Código de

10. Universidad Santo Tomás[14]

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5.1.3.2. La Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad condicionada del

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“Artículo 2.2.2.1.2.1. Áreas protegidas del SINAP. Las categorías

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