La Ingeneria Comercial

El rector de la Universidad Católica de Chile y otros personeros, incluidos estudiantes, se

manifestaron dolidos y sorprendidos por el caso Penta y la participación de insignes egresados
de esa casa de estudios superiores.

¿Es creíble ese estupor?

Por supuesto que no.

La formación de los Ingenieros Comerciales, no sólo en esa casa de estudios, adolece de fallas
sistémicas, las que intentaré describir en este artículo.

La primera de ellas dice relación con la tesis de Fukuyama, según la cual la desaparición de la
URSS y la RDA supuso para los formadores de economía y negocios que el sistema capitalista
resultaba ser un vencedor final y por tanto era necesario volver a los orígenes del sistema
capitalista y reforzar la enseñanza del capitalismo como lo predicara F. Hayek.

A partir de esa primera falla se producen las posteriores:

Eliminar del currículo toda mención a la crítica marxista sobre el modelo capitalista de
producción.

Los seguidores de Hayek, Friedman y otros eliminan también toda referencia a J.M.Keynes, de
tal manera que los alumnos de Harvard realizan un paro exigiendo estudiar a Marx y Keynes en
su Facultad.

Se hace abandono de la enseñanza de conceptos como los de solidaridad, cooperativismo y

socialismo.

Se oculta deliberadamente el que Adam Smith, en su obra La Riqueza de las Naciones, además
de su hipótesis de la “mano invisible”, formuló también los conceptos de “El Hombre de
Pecho” y el de “Espectador imparcial”. El primero reside en todo hombre que hace uso de su
imaginación y de sus sentimientos para estar próximo al padecer de sus semejantes. El
“espectador imparcial” es aquel que nos guía en nuestros juicios sobre el modo en que nos
conducimos.

A pesar de todas las crisis vividas desde comienzos de los 70, los seguidores de Hayek y
Friedman no reconocen que sus tesis tienen groseras fallas e insisten en la cuestionada
hipótesis de que el “mercado” es la mejor forma de distribución de la riqueza. Esto a pesar de
los elevados índices de concentración de la riqueza que mantienen a buena parte de la
población mundial bajo los índices de pobreza.

La Universidad Católica de Chile no debiera sorprenderse por la participación de Ingenieros

Comerciales egresados de esa casa de estudios en escándalos financieros donde se abusa de la
fe pública y se lesiona el interés de los más desposeídos, toda vez que esa Universidad plasmó
una alianza estratégica con la Escuela de Negocios de la Universidad de Chicago a fines de los
años 60.

Privatizacion

Los estudiantes de la Universidad Católica que participaron del intercambio con la Universidad
de Chicago fueron el brazo civil de la dictadura militar, fueron ellos quienes asumieron la
responsabilidad de desmantelar al Estado de sus empresas. Este fenómeno se concentró en la
década de los 80´s y significó el desmantelamiento de empresas de utilidad pública como la
Empresa de Transportes Colectivos del Estado (ETC), Empresa de Ferrocarriles del Estado, y el
traspaso a manos privadas, y a precio vil, de 32 empresas pertenecientes a la CORFO. Todos
estos traspasos de propiedad social a propiedad privada se hicieron sin licitación y
permitiéndose que los mismos que preparaban la privatización y determinaban los precios
pudiesen participar en la compra de estas empresas (Julio Ponce Lerou, Roberto de Andraca,
José Yuraszeck, Carlos Alberto Délano, el grupo Hurtado Vicuña, Fernández León, entre otros).
En su momento todo ello fue legal, pero no ético.

La privatización mayor la realizó José Piñera al destruir el sistema de pensiones solidario y

construir uno privado (país de empresarios y no de proletarios, se nos dijo entonces), y
después de más de treinta años la ortodoxia neoliberal continúa afirmando el “éxito” del
nuevo sistema, a pesar de los resultados ya conocidos por miles de empobrecidos jubilados de
las AFP.

Todo esto fue acompañado de procesos desregulatorios y de apertura absoluta a los mercados
externos. ¿Los resultados?:

Altas tasas de cesantía, desnutrición extrema de las pequeñas y medianas empresas

nacionales, un modelo de crecimiento que sólo puede aprovechar ventajas comparativas
(cobre, celulosa, salmón..), pero incapaz de desarrollar ninguna ventaja competitiva.

Todo lo anterior tiene una expresión final: el nivel de concentración de la riqueza es uno de los
más aberrantes del planeta, por el pago a los capitales versus el pago al factor trabajo,
expropiatorio del 90 % de los chilenos, también antidemocrático.

Los alumnos de las facultades de Economía y Negocios se ven impelidos a estudiar a G. Sorman
y tragarse las hipótesis de “el fin de las masas” y la “modernidad de las ideas antiguas”. La
primera de ellas es un ensayo antisindicalista y la segunda es un intento de presentar a Hayek
como un intelectual que genera lógica pura.

Se enseña en las facultades de economía y negocios que el mercado es el mejor distribuidor de

la riqueza, sin embargo se oculta que la economía chilena es una economía oligopólica y
también se oculta que es el modelo imperante el que produce ese efecto.

Si una Universidad se declara “pública” y que su fin ulterior es servir al interés del país,
entonces debiera asumir que su aporte real al país es generar profesionales en economía y
negocios que realmente comprendan y asimilen la realidad de los miles de desposeídos,
cesantes y mal pagados trabajadores.

El tema de la ética es también punto importante.

Al parecer las Universidades han asumido que el tema de la ética es un asunto transversal y
que debiera ser un objetivo de toda cátedra el inculcar valores éticos. Parece que esto falla,
porque cuando todos están a cargo de algo sucede que nadie es responsable.

Nuestro país está saturado de conceptos como el de la competitividad, lo cual significa

aniquilar al competidor. También el del consumo, pues no importando lo que sea, eres
socialmente exitoso si consumes más que tu vecino.
El país se ha conmocionado con los escándalos de Penta, Caval y Soquimich, y las casas de
estudios superiores deberán reaccionar, porque el pueblo las interpela: es necesario que las
universidades se pongan realmente al servicio del país y generen profesionales críticos y
comprometidos con el devenir de la sociedad entera.

Penta

Todo lo anterior ha ocurrido porque las facultades de negocios de Chile (salvo honrosas
excepciones) han convertido a las recetas neoliberales en verdaderos dogmas de fe.

Es obvio que para detener la corruptela se hace necesario terminar con el modelo neoliberal,
ello supone discutir y aprobar una nueva Constitución que nos libere de los amarres y
candados de la dictadura de Pinochet, que hasta el día de hoy agradecen estos “insignes”
egresados de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Católica de Chile. Pero, al
mismo tiempo, hay que iniciar un proceso modernizador de las Facultades, que permita un
clima democrático, donde las discusiones sobre economía y negocios no se impidan por
actitudes dogmáticas.

Se hace imprescindible que en las Facultades de Economía y Negocios se convoque, a la

brevedad, a Claustros tripartitos para discutir y replantear nuevos currículos que modelen un
nuevo tipo de profesional crítico y que genere aportes reales al cambio de modelo económico
y de planes de desarrollo económico y social alternativos.

Sólo así las Universidades jugarán un rol público.

Ricardo López E.

Ingeniero Comercial

Tendencias neoliberales en la reforma de la gestión

pública en América Latina*

Teresa Gamboa Cáceres* Madelein Arellano Rodríguez**

* Teresa Gamboa. Investigadora jubilada del Centro de Estudios

de la Empresa -CEE-, FCES, LUZ. Correo
electrónico: teresagamboa@cantv.net

** Madelein Arellano Rodríguez. Investigadora del CEE. Correo

electrónico: mmadelein@cantv.net

Fecha de recepción: 13-06-07 Fecha de aceptación: 23-10-07

 
Resumen

Se discuten las tendencias de reforma de la administración

pública en América Latina, vigentes incluso en algunas regiones
de Venezuela, a pesar del avance del proyecto bolivariano
neoestatista con aspiraciones revolucionarias. La metodología
responde a una revisión bibliográfica con algunas referencias a
experiencias concretas de los sistemas de salud. Las tendencias
neoliberales identificadas se expresan en: descentralización
como fase previa al desarrollo de medidas mas radicales;
privatización explícita e implícita; flexibilidad organizacional y
cambios en el control; modernización de los sistemas de
información; contratación y remuneración laboral flexibles;
organización centrada en el cliente; desarrollo institucional y
cambio en la cultura organizacional y ciudadana; financiamiento
según la demanda en sustitución del financiamiento a la oferta
de servicios. Se concluye que el eje fundamental de la reforma
se expresa en distintos mecanismos privatizadores. Las líneas
futuras de investigación se centrarán en el análisis empírico de
la experiencia venezolana en gestión de la salud.

Palabras clave: reforma del Estado, administración pública,

descentralización, privatización, relaciones laborales, sistemas
de información.

Abstract

There are discussed the trends of reform of the public

administration in Latin America, in force even in some regions of
Venezuela, in spite of the advance of the project bolivariano
neoestatista with revolutionary aspirations. The methodology
responds to a bibliographical review with some references to
concrete experiences of the systems of health. Those tendencies
are expressed in: decentralization as a previous phase to the
development of more radical measures; explicit and implicit
privatization; organizational flexibility and changes in the
control; modernization of the information systems; hiring and
flexible labor remuneration; customer-centered organization;
institutional development and change in the organizational and
citizen culture; and financing according to the demand in
substitution of the offer financing. It is concluded that the
fundamental axis of the reform is expressed in different
privatizing mechanisms. The future lines of research will centre
on the empirical analysis of the Venezuelan experience in
management of the health.

Key words: Modernization of the public sector, public

managment, decentralization, privatization, labor relations,
information systems.

Introducción

Durante las décadas de los ochenta y noventa, las democracias

latinoamericanas experimentaron una crisis económica, política
y social que condujo a un proceso de reforma y modernización
del Estado, justificado formalmente en la ineficiencia del mismo
para responder a las necesidades y expectativas de los
ciudadanos. Se evidenció el deterioro del modelo de bienestar
que se había adoptado en América Latina y en gran parte del
mundo, donde el rol del Estado era amplio: intervencionista,
asistencialista y empresario. Este rol activo no pudo prolongarse
por mucho tiempo y se inició una fuerte oleada de opiniones
hacia la necesidad de retomar la ideología liberal basada en la
tesis de Adam Smith de una “mano invisible” que regula las
acciones de los hombres y ejerce una influencia saludable sobre
el mercado; por lo tanto, era preciso reducir a su mínima
expresión el papel del Estado para que este no obstaculizara las
leyes del mercado.

El contenido de la reforma del Estado está condicionado por la

ideología que fundamenta su propuesta; sus fines variarán si se
promueve desde la visión liberal economicista y de mercado, o
bien desde la visión social y estatal identificada con los
postulados del marxismo. No existe una ideología reformista
única; la reforma se inscribe en concepciones opuestas sobre el
Estado. Una primera visión, impulsada en América Latina por los
grupos de poder, es la tradicional-economicista o en palabras de
Gramsci —citado por Boron [1]—: un enfoque económico-
corporativo, donde el mercado garantiza “consenso y disfrute de
libertades individuales”, reduciendo el papel del Estado a regular
las condiciones necesarias para que las fuerzas económicas
puedan actuar libremente.
La otra concepción, definida como socialestatal por Boron [1:
288], requiere que el Estado privilegie los beneficios colectivos
frente a los intereses particulares; concibe al Estado como una
institución clasista, donde se produce un pacto de dominación,
mediante alianzas entre las clases, para construir un sistema
hegemónico o nuevo orden social; el Estado, escenario de lucha
por el poder social, es la arena en la cual se solucionan los
conflictos entre distintos proyectos sociales, determinando un
patrón de organización económica y social determinada.

Ideológicamente, las propuestas de reforma de la

administración pública1, además de la concepción de Estado que
implican, también están relacionadas directamente con un
modelo de desarrollo, entendido este como modo de
organización y división del trabajo, régimen de acumulación y
modo de regulación. Oszlak [2] propone analizar el papel del
Estado a raíz de la reforma, en una triple relación: la nueva
configuración de la división social del trabajo entre nación,
estados sub-nacionales, mercado y organizaciones sociales; un
segundo plano material, relativo a la distribución del excedente
social; y un tercer plano, el de la dominación, o de la correlación
de fuerzas, concerniente a las vinculaciones fiscales, funcionales
y de poder. El análisis de los distintos planos está dirigido a
descubrir cómo se distribuyen, entre los distintos grupos
sociales, la gestión de lo público, los recursos de poder y el
excedente social. Esto evidencia la trama de relaciones que
implica reformar el Estado; desde lo político —lucha por el poder
y espacios de negociación y acuerdo social—, hasta las
condiciones de vida de los ciudadanos: salud, educación,
servicios públicos, entre otros.

¿Cuáles son los rasgos dominantes de la modernización de la

administración pública a comienzos del siglo xxi, cuando los
organismos multilaterales reconocen la necesidad de un
reordenamiento orientado a las necesidades básicas,
conjuntamente con el crecimiento económico? Del análisis de
diversos documentos se deduce que la reforma de la gestión
pública en Europa y América tiene como objetivos declarados la
búsqueda de eficiencia, equidad y profundización de la
democracia, aun cuando en la práctica prevalece
fundamentalmente la búsqueda de eficiencia y la disminución
del gasto público; esto exige, siguiendo a Granados [3: 21],
contener el costo de la atención directa, reducir la intervención
estatal y favorecer la transformación de los servicios sociales
hacia modelos propios de la economía de mercado y los
intereses de los grandes monopolios mundiales, con la finalidad
de liberar recursos para cumplir compromisos con la deuda
externa, respondiendo de esta forma a los intereses de los
mercados financieros internacionales; facilitar la inversión
relacionada con la revolución tecnológica, dando respuesta así a
los intereses de las trasnacionales en los distintos campos y
financiar el desarrollo de una cultura de masas orientada a la
utilización de servicios sociales sometidos a las leyes del
mercado, lo cual requiere el uso de medios masivos de
comunicación.

Los cambios se expresan en las siguientes tendencias, aunque

no todas ellas se han impuesto con igual fuerza: a)
descentralización y participación, como medidas para facilitar
cambios más radicales; b) privatización explícita e implícita; c)
búsqueda de flexibilidad interna de la organización y cambios en
el control; d) gestión laboral flexible y meritocrática; e)
organización centrada en el cliente; f) financiar la demanda, en
vez de financiar la oferta de servicios; g) modernizar los
sistemas de información; h) promover el desarrollo institucional
para cambiar la cultura organizacional y ciudadana. A
continuación se desarrolla cada una de las tendencias
mencionadas.

1. Descentralización y participación para viabilizar cambios

radicales

La primera tendencia relevante en la reforma de la gestión

pública es el cambio en los sujetos responsables de la toma de
decisiones, mediante la descentralización administrativa2, así
como la participación de diferentes sectores de la sociedad civil,
como las denominadas organizaciones no gubernamentales. La
descentralización es entendida como transferencia de poder de
decisión, competencias y recursos del gobierno central a otros
subniveles de gobierno, regionales y municipales. Sin embargo,
como afirma Oszlak [2: 9-10], el Estado nacional conserva un
poderoso mecanismo de control: “la llave de la caja”, en tanto
las regiones dependen de las transferencias, mediante las cuales
desempeña “un papel intermediador que le permite canalizar los
recursos y hacer respetar las instrucciones de la burocracia
multilateral sobre cómo gastarlos”.
La descentralización, es considerada clave para enfrentar los
problemas que afectan a las colectividades locales, asignándole
objetivos ilusorios de promoción del desarrollo, democratización,
incremento de la participación popular y reducción de la
injusticia social. La descentralización puede modificar la
distribución territorial del poder (aunque no necesariamente lo
hace)3, pero no puede generar la transformación de la
estructura económica, política e ideológica, especialmente
cuando la globalización ha incrementado la movilización de
capitales hacia aquellos lugares donde tengan mayores
posibilidades de acumulación; esto significa que para atraer
inversión productiva, el poder de decisión local tendría que
utilizarse para crear condiciones favorables al capital, las cuales
difícilmente serán propicias al desarrollo con sentido humano [4,
5:167].

Las virtudes de la descentralización son defendidas tanto por

intelectuales neoliberales como progresistas; ella permitiría la
interacción de actores locales, regionales y nacionales en la
definición de las políticas, la gestión y asignación de recursos en
función de las condiciones y necesidades locales. Sin embargo,
podría afirmarse que la descentralización constituye una
estrategia intermedia que debe facilitar transformaciones más
profundas, como la privatización; en primer lugar, porque al
quebrar la unidad sindical, limita la acción organizada contra la
privatización, a la vez que regionaliza los conflictos sociales que
en el modelo centralista tenían alcance nacional; en segundo
lugar, porque dispersa la negociación con los entes
multilaterales, restando fuerza al Estado-Nación.

Por otra parte, en los procesos de modernización de la

administración pública se reconoce formalmente la importancia
de la participación ciudadana en la gestión y no sólo en la
demanda de servicios o ayudas. La participación expresa nuevas
relaciones del Estado con la sociedad civil; además, puede
contribuir al logro de la eficiencia y la efi- cacia de programas
sociales, aun cuando en la mayoría de los países no se ha
construido suficiente cultura pública ciudadana, ni en los
funcionarios, para incorporar efectivamente la participación
popular en la gestión pública [6- 11].

Admitir las nuevas formas de interrelación del Estado con las

organizaciones de la sociedad civil, tiene un indudable objetivo
legitimador: niega la dicotomía política-administración y
reconoce de hecho los aportes de los modelos alternativos de
desarrollo emprendidos por los gobiernos insurgentes antes
mencionados, así como experiencias locales exitosas basadas en
la participación. Sin embargo, la participación ciudadana en el
sistema capitalista sólo puede ser realizada como una práctica
diferencial, puesto que el concepto de “ciudadano” oculta las
diferencias entre los distintos estratos sociales [6, 7, 13, 14].

El potencial de la participación para incidir en la gestión pública

depende de factores como los siguientes: a) el contexto en que
se produce; b) el grado de organización de los grupos que
intervienen; c) el origen de la iniciativa, bien sea surgida de la
misma comunidad o promovida por organismos
gubernamentales, en cuyo caso existe el riesgo de
manipulación; d) el tipo de participación: consultiva, decisoria,
en la ejecución o en el control de la ejecución4. La participación,
en forma similar a la descentralización, tal como estaba previsto
en las propuestas de reforma neoliberal, estaba destinada a
involucrar a la comunidad en decisiones que podrían ser lesivas
a sus intereses. Según Medellín Torres [15] “es el signo de la
descentralización y la participación que pretende vaciar y
desarticular el contenido conflictivo del cambio”; o como afirma
Fleury [16], contribuyen a diluir los conflictos distributivos
agudizados en el período de crisis, evitando así que sean
canalizados hacia el gobierno central.

2. Privatización explícita e implícita

La segunda tendencia modernizadora consiste en una nueva

división social del trabajo: el Estado conserva la decisión inicial,
pero delega en el sector privado y en el tercer sector la
ejecución, así como el margen de decisión implícito en todo
proceso de ejecución de políticas.

La “nueva gestión pública” (NGP), en palabras de Jeffrey Rinne

[17: 107]:

… hace suyos los “altamente poderosos” incentivos del mercado

(…) en contraste con los débiles y, a menudo, funestos
incentivos de la burocracia gubernamental. De esta manera, si
el gobierno está produciendo bienes y servicios que el sector
privado puede producir de manera más eficiente (…) entonces la
solución propuesta es la privatización, quizás con algún papel
regulador por parte del gobierno. Por otro lado, si el mercado
sólo no puede proporcionar servicios del tipo y el monto que es
socialmente deseable (…debido a las ‘fallas’ del mercado),
entonces lo que recomienda la NGP es introducir mecanismos de
mercado al interior del gobierno.

Por lo tanto, la transferencia al sector privado recurre a varias

modalidades, como la delegación directa de responsabilidades
del Estado al sector privado mediante la venta de empresas o
activos (privatización explícita)5, o bien en forma indirecta o
implícita, en las siguientes formas:

• Asumiendo los entes públicos un funcionamiento empresarial,

con la venta de servicios que antes se prestaban sin la exigencia
de pago alguno. Esto significa la desaparición de los principios
de gratuidad y universalidad, característicos del Estado de
Bienestar, dejando la posibilidad de acceso en manos de la
capacidad del “bolsillo” y parcialmente, con ayuda del subsidio
estatal6.

• Abandono de los servicios públicos para que sean asumidos

por el sector privado o por el tercer sector.

• Contratación de empresas privadas, cooperativas u

organizaciones del tercer sector (tercerización)7, para: a)
administración privada de entes gubernamentales; b) prestación
de servicios de apoyo que no se consideran esenciales a la
actividad fundamental, y también servicios clave; c) suministro
de mano de obra, sin incorporarla a la nómina del Estado; d)
selección de personal para el sector público.

Todas estas formas se consideran privatización periférica,

encubierta o implícita y constituyen también mecanismos para
flexibilizar las relaciones laborales, porque la externalización
generalmente degrada las condiciones de trabajo,
especialmente en cuanto a estabilidad en el empleo, salarios y
jornada de trabajo. De esta manera se profundizan los cambios
en la división social del trabajo, que ya se venían produciendo
en forma discreta, por abandono de funciones que eran
responsabilidad del Estado [4, 8, 9, 18-22].

La privatización lleva implícito un cambio en el rol del Estado, el

cual pasaría de proveedor de servicios a regulador y contralor; o
mantendría la provisión pero convirtiendo el servicio público en
una mercancía.
3. Flexibilidad organizacional y cambios en el control

La flexibilidad organizacional consiste básicamente en modificar

los criterios rígidos de división vertical y horizontal del trabajo,
mediante el rediseño de los procesos y el uso de equipos de
trabajo polivalentes, dando lugar a estructuras más horizontales
y flexibles, que permitan la readaptación de las organizaciones a
las exigencias del contexto. Esto exige, de acuerdo con la
reingeniería, cambiar la forma de trabajar, alterando
significativamente los procesos y organizándose en torno a
proyectos o al proceso clave, entendido como conjunto de
actividades que recibe uno o más insumos y crea un producto
de valor para el cliente [8, 21]. La flexibilidad organizacional es
propuesta para el sector público formalmente en términos de
simplificación del trabajo.

Se deben rediseñar procesos básicos de la organización y no

departamentos, siguiendo su secuencia natural, mirando a
través y más allá de departamentos funcionales, cruzando las
fronteras organizacionales y rompiendo con el trabajo en serie.
El trabajo se realiza en el sitio adecuado. La atención se centra
en el objetivo de poner los bienes y servicios en manos del
cliente que los pidió. Esto implica cambios básicos en el trabajo
real que hacen los empleados, ya que se combinan varios oficios
en una sola persona o en un equipo de caso. Al comprimir los
procesos horizontal y verticalmente, los trabajadores se auto
dirigen, se auto controlan y toman decisiones dentro de los
límites fijados por las metas y normas de calidad. Los procesos
rediseñados pueden tomar diferentes formas; se diseñan
múltiples versiones para elegir la adecuada a cada situación, de
modo que no hay estandarización. Oficios simples se vuelven
complejos, multidimensionales y más substantivos, mientras
procesos complejos se vuelven simples [9, 21, 23].

El rediseño de procesos es analizado por Coriat [20] como un

modelo que sigue principios opuestos a la llamada organización
científica del trabajo, caracterizada por extrema división
horizontal en tareas simples y repetitivas; y máxima división
vertical del trabajo, con mínimos niveles jerárquicos y
prescripción extrema de tareas y responsabilidades. Propugnada
por Adam Smith, y refinada por Taylor, Ford y Fayol, la división
extrema del trabajo se impuso por más de dos siglos como el
modelo ideal de explotación del trabajo, incluso en los países
socialistas, a pesar de los cuestionamientos de Marx en El
capital [24], de Gorz [25], Braverman [26] y otros autores de
orientación marxista.

El modelo flexible se empieza a desarrollar a mediados del siglo

XX en la fábrica Toyota, promovido por el ingeniero japonés
Ohno, como respuesta a un mercado con características
diferentes: limitaciones financieras, demanda diversificada de
cantidades variables del producto y desarrollos tecnológicos en
informática cada vez mayores [20]. La clave de este modelo,
caracterizado por la compresión o simplificación de los procesos
de trabajo, integrando (en un solo hombre o mujer) diversas
tareas y conformando equipos polivalentes, es la intensificación
del trabajo, de acuerdo con las condiciones del actual nivel de
desarrollo de las fuerzas productivas. La transferencia del
modelo al sector público, bajo el nombre de “simplifi- cación del
trabajo” resulta menos viable que en el sector privado;
efectivamente en este sector se han producido menos avances8.

La flexibilidad en la organización de tareas y funciones exige

cambios en los sistemas de control, con disminución de la
importancia del control jerárquico tradicional, basado en la
vigilancia del proceso, que ahoga la innovación. Los nuevos
sistemas de control se centran en resultados, transparencia y
rendición de cuentas; abren posibilidades para la contraloría
social. Además, el modelo faculta a los trabajadores para tomar
ciertas decisiones menores. Los incentivos salariales al equipo
polivalente, en contraposición al incentivo económico individual,
impulsan a los integrantes del grupo a controlarse en forma
recíproca, para evitar fallas y asegurar el bono colectivo de
productividad; esto genera una gran presión y rompe la
solidaridad de clase. El énfasis está en el trabajo real y no en la
burocracia que controla, cuyo trabajo se considera que no
agrega valor; transforma la función supervisora que debe
asumir ahora responsabilidades de capacitación y asesoría antes
que de vigilancia, lo cual implica una significativa eliminación de
cargos de gerentes medios y funcionales. Por otra parte, en
ciertos trabajos se acepta el control posterior, con tolerancia de
abusos limitados [9, 20-22, 27].

4. Modernización de los sistemas de información y cambios en

el control

Un aspecto clave de las propuestas de reforma de la gestión

pública es la modernización de los sistemas de información,
siempre que no se reduzca a la automatización de viejos
procesos. Según Castells [4], a finales del siglo XX “se ha
constituido un sistema tecnológico (telecomunicaciones,
sistemas de información interactivos..., etc.) que se constituye
como nuevo paradigma operativo en la década de los setenta, y
es la base de la globalización de la economía... un sistema
económico articulado globalmente, funcionando con reglas cada
vez más homogéneas entre las empresas y territorios que lo
constituyen”. La tecnología informática constituye un
instrumento eficaz para: a) elevar la productividad del trabajo;
b) facilitar el control de contratistas, agencias, o departamentos
orientados a resultados; c) reducir distancias y decidir en
tiempo real a pesar de la distancia.

Para Do Couto y colaboradores [28: 94, 100], “las concepciones

de sociedad de la información9 desarrolladas entre finales de los
años 60 y comienzo de los 70 [determinaban] que el desarrollo
tecnológico fuera considerado, contradictoriamente, como un
proceso autónomo en relación con la dinámica socioeconómica y
política y, al mismo tiempo, como capaz de influenciar el orden
social vigente”. Por su parte, la propuesta de generalización de
la infraestructura de la información y comunicación, establecida
como necesaria para el crecimiento y competitividad de las
economías nacionales, conlleva al intercambio entre fronteras,
dándole prioridad al mercado y, en consecuencia, al sector
privado, como motor de este proceso. Sin embargo, estos
autores afirman que no se puede excluir “la acción
gubernamental en el desarrollo de tal infraestructura”.

Gracias a los desarrollos informáticos, se ha fortalecido la

capacidad para recopilar, resumir, filtrar, organizar, mantener,
vigilar y distribuir información, cambiando las formas de
comunicación organizacional vertical ascendente y descendente,
por el fortalecimiento de la comunicación lateral y diagonal. Los
empleados que utilizan redes intra organizacionales pueden ser
más eficientes, al saltarse niveles y evitar los escollos de seguir
los canales jerárquicos. De esta forma se reduce la necesidad de
contactos cara a cara [29: 742]. Por otra parte, Internet se ha
calificado como una superautopista de la información, nombre
que sintetiza la expresión sistema mundial de comunicaciones
digitales de alta velocidad, que puede manejar datos de
computador y también señales de televisión y teléfono [30:
583].
El dinamismo del desarrollo de los sistemas y redes de
información está cambiando la conformación de las
organizaciones: a) fronteras departamentales y geográficas
menos restrictivas; b) organizaciones más planas y más
orgánicas; c) gerencia menos formal y más descentralizada, sin
ceder el control; d) evaluación rápida de las consecuencias de
cualquier decisión y acción correctiva más oportuna; e)
capacidad para manejar mayor cantidad de subordinados, al
reducir la necesidad de supervisión personal directa, ampliar los
intervalos de control y reducir el tamaño y cantidad de los
equipos de apoyo que compilaban, tabulaban y analizaban datos
[29: 739].

El desarrollo tecnológico en informática actúa como “capacitador

esencial”, permitiendo el desarrollo de redes organizacionales y
la simplificación de los procesos, porque posibilita su integración
gracias a las facilidades de comunicación a distancia y en tiempo
real e interactivas, el uso de bases de datos en red y la
existencia de programas sofisticados de diseño y software
expertos, que permiten a un generalista actuar como
especialista en áreas diversas [21].

Tal como lo establecen Do Couto y colaboradores [28:102],

dado el reconocimiento de una desigual distribución de las
ventajas de las TIC entre países desarrollados y en desarrollo,
se trata de construir una sociedad de la información más
incluyente, lo cual requiere el acuerdo de múltiples actores
involucrados. Para alcanzar este propósito es necesario: a)
formación del talento humano en el área, b) identificación de la
plataforma nacional de tecnologías de información y desarrollo
de la infraestructura requerida, c) desarrollo e interconexión de
redes, d) modernización del Estado, e) democratización de las
TIC, y e) eventualmente, asociación con el sector privado10.

5. Contratación y remuneración laboral, flexibles y

meritocráticas

Para las tesis modernizadoras es vital flexibilizar la

administración de personal y orientarla por criterios
meritocráticos, ámbito en el cual se concentran grandes
esfuerzos por su efecto racionalizador de costos y depurador de
la burocracia. Idealmente, se trata de pasar de la administración
rígida, clientelar y basada en la norma, a otra organización que:
a) proyecte una imagen de calidad, responsabilidad y eficiencia,
estimulada por incentivos según el mérito; y b) una
organización que sea dúctil, desregularizada, donde prevalezcan
la movilidad intra e inter organizacional del personal; y la
remuneración se realice de acuerdo con la productividad, la
meritocracia y la innovación11.

El requisito primario de la flexibilidad en la gestión de personal

es la modificación de los sistemas tradicionales de contratación
por tiempo indeterminado y el ascenso según antigüedad —
propios de la burocracia pública— por sistemas de contratación
precaria, por períodos cortos, a tiempo parcial y preferiblemente
utilizando suministradoras de mano de obra, cooperativas u
organizaciones civiles, formadas en algunos casos por los
anteriores asalariados; por lo tanto, la flexibilización laboral
generalmente va acompañada de procesos de reducción de
personal y desregularización, y constituye en algunos casos otra
cara de la privatización12.

La movilidad juega un rol clave en la formación de directivos: en

primer lugar, al facilitar el desarrollo de experiencia en
diferentes áreas de la misma organización, así como en otros
entes del sector público; y en segundo lugar, por el intercambio
recíproco con el sector privado, lo cual permite el desarrollo de
una mentalidad orientada al mercado en los funcionarios
públicos. Además, es importante la movilidad de los
trabajadores para romper con los vicios de la cultura laboral
internalizada. En un ambiente nuevo, con distintos compañeros
de trabajo y nuevos jefes, es más difícil crear alianzas para
resistir las mayores exigencias de productividad.

Se requiere, además, capacitación para una nueva cultura

organizacional. Asimismo, surgen criterios adicionales a la
capacidad para la selección de personal, tales como el carácter,
la iniciativa y la autodisciplina; del igual modo, toman fuerza los
procesos de capacitación técnica, especialmente en cuanto a los
requerimientos necesarios para pasar de la especialización a la
polivalencia y al uso de sistemas automatizados. Resulta
fundamental, de la misma manera, la formación del personal
directivo, dando un peso importante a la interacción con el
sector privado, bien sea en procesos conjuntos de formación o
por la vía de la prestación de servicios profesionales de los
funcionarios públicos al sector privado o en organismos
internacionales, así como la participación de asesores de la
empresa privada en altos niveles de formulación de políticas
estatales [31-33].

La introducción del sistema meritocrático en las relaciones

laborales implica: a) cambios en los sistemas de selección
clientelar del personal de la administración pública,
preferiblemente recurriendo a la selección externa, contratada
con universidades o empresas privadas para evitar el tráfico de
influencias; b) creación de incentivos a la productividad,
basados fundamentalmente en sistemas de remuneración
vinculados al rendimiento individual y/o grupal, así como
relacionados con la contribución o aporte del funcionario, o con
el cumplimiento de metas; c) desarrollo de sistemas de ascenso
de acuerdo con la evaluación del desempeño.

Para la nueva política de personal es fundamental el cambio en

las relaciones con las organizaciones sindicales, involucrándolas
en el proceso de reforma, pero también fragmentando la
negociación colectiva. La descentralización, la subcontratación y
la colaboración de dirigentes sindicales13, facilitan la aplicación
de medidas drásticas contra los trabajadores, como los despidos
y reducen su capacidad de lucha, al resquebrajar la organización
sindical.

6. Organización centrada en el cliente: elección, calidad y

marketing

Otra propuesta de reforma es el paso de una organización auto

referenciada —centrada en el funcionario y en el cumplimiento
de la norma— a una organización centrada en el “cliente” o
usuario, con énfasis en la eficacia, la calidad y el marketing. El
cliente, que hoy sería una persona informada y con mayores
expectativas,14 debe tener posibilidad de elección de la
institución e incluso del profesional que presta el servicio, a fin
de estimular la competencia y, por lo tanto, la eficacia de los
entes que prestan el servicio, bien sean estos del mismo sector
público, del sector privado o pertenecientes al tercer sector [9,
10, 34]. Además, es preciso tomar en cuenta las actitudes y
comportamientos del cliente-ciudadano para estar en
condiciones de satisfacer sus demandas y expectativas
(Lawrence R. y Thompson, 1999, cit. en López [35: 11]).

Lo anterior conduce al uso de estrategias de marketing para

difundir la información necesaria al nuevo rol de los usuarios
como clientes con derechos y obligaciones; pero también para
legitimar al Estado, vendiendo —con sentido estratégico— una
imagen de eficacia y eficiencia de la organización pública.
Además, tiene como objetivo favorecer el cambio de valores
hacia aquellos que estimulen las conductas necesarias al nuevo
modelo de gestión orientado al mercado; esto exige involucrar a
toda la organización, directivos, funcionarios y usuarios. El
marketing se vincula al cambio bajo premisas neoinstitucionales
[37].

La necesidad del marketing público se origina en la crisis de la

administración burocrática y el quiebre del Estado del Bienestar;
es considerado un elemento central de la modernización de la
gestión pública, por su contribución para mejorar las formas de
interacción con el público en lo relativo a los siguientes
aspectos, entre otros, rescatados por Josep Chias [38: 5-7]:
orientar el personal hacia la prestación del servicio,
institucionalizar al consumidor, facilitar la libre elección del
usuario, mejorar la tramitación de quejas, potenciar la
información al público y mejorar la comunicación interna15.

El marketing, vinculado a la primera generación de reformas,

centra la atención en la publicidad y la promoción del servicio,
aunque es más propagandístico que informativo o motivador;
mientras el de segunda generación asume las necesidades del
público como elemento fundamental, por lo cual enfatiza los
estudios sobre expectativas del público y sus expresiones
organizadas, y las considera en el diseño del servicio. Esto
conduce de nuevo a la necesidad de desarrollar una cultura
institucional, que responda a tales expectativas y se instale
plenamente en la organización.

Chias [38: 12, 20, 53] asume que el marketing es la ciencia del
proceso de intercambio. La lógica de mercado sería necesaria en
el sector público, porque en la administración pública se
producen continuamente intercambios directos o indirectos que
ponen en contacto a los funcionarios con clientes diferentes,
según las funciones que realizan, independiente de si se actúa
bajo régimen de competencia o bajo el de monopolio, porque en
el primer caso el usuario debe optar por una organización, pero
en el segundo hay una finalidad política o social que no es la
misma para las distintas alternativas de gobierno, es decir, está
implícita una competencia para rentabilizar la opción política en
juego y hay un precio, entendido como costo de acceso
monetario, espacial, temporal o de participación. En
consecuencia el marketing público trata todo lo relativo a los
comportamientos de ese intercambio, que se concreta en
intercambios monetarios, de servicios o de diálogo público.

La introducción del marketing en el sector público ha puesto

sobre el tapete un problema terminológico en cuanto al actor
fundamental de los intercambios con la administración pública:
¿beneficiario, ciudadano, usuario o cliente? La denominación de
“beneficiario”, típica del Estado de Bienestar, pierde vigencia
con los cambios introducidos por el modelo neoliberal, porque el
beneficiario sería un sujeto con derechos y prácticamente sin
obligaciones. En forma similar, el concepto “ciudadano”, no sólo
sugiere derechos sociales sino políticos, peligrosos para el
modelo neoliberal. Por su parte el término “usuario” resulta
extremadamente pasivo, en un momento en que es necesario
que la gente asuma responsabilidades con su salud, que
redunden en ahorros para el sistema. Es así como un modelo
fundado en la lógica del mercado reclama el uso del concepto
cliente, el cual lleva implícita la naturaleza económica de la
relación con el proveedor de servicios; la mediación de un pago
otorga derechos proporcionales al mismo, entre ellos elegir la
institución proveedora y el profesional médico, así como derecho
a exigir calidad del servicio. Pero, como afirma Argyriades
(2003: 554) “en el sector privado el dinero gobierna el acceso
del cliente y su relación con el mercado. La medida de su valor
depende de su poder adquisitivo (…) mientras (…) el acceso de
un ciudadano a los servicios proporcionados por el gobierno,
está basado en derechos y necesidades”.

7. Desarrollo institucional: cambio en la cultura organizacional

y ciudadana

Como condición esencial para el cambio la reforma propone el

desarrollo institucional, esto es, el establecimiento y
consolidación de nuevas “reglas del juego” que se incorporen a
la cultura organizacional y social, indispensables para el
funcionamiento del “sistema social de mercado”. Prats [39: 17]
destaca que “las instituciones son normas y reglas (formales e
informales) que estructuran la acción social. Son el sistema de
constricciones e incentivos del comportamiento de los individuos
y de las organizaciones (...) son las reglas del juego social: ellas
determinan no sólo los procedimientos del juego, sino quiénes
juegan y quiénes no, con qué equidad o ventaja se practica el
juego, etc.” De ahí su importancia cuando se pretende impulsar
un cambio como el que constituye la modernización de la
administración pública.

Laufer y Burlaud [37: 243] consideran que el marketing público

está vinculado a la modificación de conductas; “cada vez con
más frecuencia, la Administración (Pública) intenta incidir sobre
los comportamientos sociales cuyos efectos colectivos son
importantes”. Sin embargo, siguiendo a Aberbach y Rockman
(1999, citado en López [35: 10]), las burocracias jerárquicas
responden a patrones culturales propios de las primeras
décadas del siglo XX, que se resisten al cambio. Por lo tanto, los
autores plantean que el cambio de cultura organizacional no es
sólo una cuestión de marketing, su transformación requiere un
modelo propio de la era de la información, focalizando en:
resultados organizacionales e individuales, y en la activación del
mercado (competencia y privatización); el mercado es el
incentivo fundamental para romper las estructuras y culturas
burocráticas tradicionales, es decir, para cambiar las reglas del
juego.

Prats [39: 15] evidencia que “el cambio de un modelo de

desarrollo —y del modelo de Estado correspondiente— no es un
mero mejoramiento de la racionalidad instrumental con que
funciona. Es un cambio de actores, de poder, de conocimiento,
de habilidades y competencias, de modelos mentales,
valorativos y de significación”, por ello una cuestión clave es el
cambio institucional; en consecuencia, Prats precisa que el
análisis de una institución requiere ante todo averiguar la
estructura de actores y de intereses subyacente, a fin de no
formular “reformas de papel”.

Desde el punto de vista del funcionamiento interno, lo anterior

requiere, según Vignolo [40], cambios paradigmáticos que
permitan trascender la racionalidad de la acción y lidiar con la
complejidad propia del “recurso humano”; entender a los
trabajadores en su dimensión integral, como personas cuyas
emociones, intuición y factores culturales afectan las decisiones,
el liderazgo, la comunicación y el trabajo en equipo; es decir,
“mirar la acción humana como especificada por la emoción, más
que por la razón”. Si bien Prats [39] considera que se requiere
un “doloroso proceso de aprendizaje”, Vignolo aporta evidencia
empírica según la cual el cambio cultural es más fácil de lograr
en lapsos de 5 a 10 años, contrario a la creencia de muchos
expertos, “… siempre que se utilice una estrategia participativa
adecuada, genuinamente buscada e inteligentemente
encaminada”. Por supuesto, esto último sólo sería posible si la
naturaleza del cambio no es contraria a los intereses y
necesidades de los participantes.

8. Financiar la demanda en vez de financiar la oferta para

asegurar eficiencia

Otra característica fundamental de la modernización de la

gestión pública, vinculada al nuevo rol de los ciudadanos, ya no
como beneficiarios del Estado de Bienestar, sino como clientes,
es la introducción de cambios en las modalidades de
financiamiento, en dos sentidos:

a) En primer lugar, se asume que los servicios sociales deben

ser financiados no sólo, ni fundamentalmente por el Estado, sino
también por la “sociedad civil”.

b) En segundo lugar, se está pasando del financiamiento a la

oferta de servicios, vía asignación presupuestaria, al
financiamiento de acuerdo con la demanda, que estimula la
competitividad y la efi- ciencia; además, vincula la autonomía
de la organización con la exigencia de responsabilidades.

En función de lo anterior, se establecen condiciones para que los

usuarios paguen los servicios recibidos, y el Estado desarrolla
mecanismos distintos a la asignación presupuestaria para la
transferencia de recursos; de modo que las instituciones
públicas, privadas o del tercer sector que participan en la
prestación directa del servicio público, obtendrán su
financiamiento de acuerdo con los servicios efectivamente
prestados, según facturación a los usuarios, a entes de
intermediación o aseguramiento, o a instituciones del mismo
sector público [9, 41].

El cambio en el sistema de financiamiento se evidencia con

mayor claridad en los servicios de salud. El financiamiento a las
instituciones prestadoras, mediante asignación presupuestaria
para asegurar la oferta gratuita de atención en salud, con casi
ningún control sobre los servicios efectivamente prestados,
típico de los sistemas de salud tradicionales, favoreció el
deterioro de los hospitales públicos, y continúa haciéndolo
donde todavía prevalece este sistema. Por ello pareció razonable
la propuesta de transformar los subsidios a la oferta por
subsidios a la demanda, que se corresponde con el pago de
contribuciones regulares y pago de cuotas moderadoras, que
realizan los usuarios afi- liados, mientras los no afiliados deben
pagar un valor por cada servicio como condición para su
prestación.

Lo que ha prevalecido en la gestión de hospitales y ambulatorios

en algunos países de América Latina, es el uso de contratos de
administración entre la autoridad regional de salud y empresas
privadas u organizaciones sin fines de lucro; esto tiene una
importante incidencia en la gestión flexible de recursos
humanos, de acuerdo con el grado de autonomía que el
gobierno otorgue a la organización contratada. En el caso de
Sao Paulo en Brasil [17: 105] el contrato especifica el volumen
de diferentes servicios que deben ser provistos mensualmente a
cambio de un presupuesto especificado, con un compromiso de
rendimiento mínimo del 85% y rebajas del 10% si los servicios
caen entre 75-84,9%, o del 30% si la caída es mayor.
Inicialmente asignaban el 100% en 12 pagos mensuales, pero
fueron ajustando las deducciones de acuerdo con la experiencia.

En el caso colombiano, donde se institucionalizó la reforma

neoliberal mediante la Ley 100/1993, es muy claro. El
financiamiento de los hospitales ha utilizado básicamente dos
mecanismos de pago: según facturación por actividad realizada,
y pagos integrales por diagnóstico, según número de pacientes
atendidos en cada caso. El pago por servicios efectivamente
prestados (o por actividad realizada) favoreció en Colombia la
oferta de más servicios y de mayor complejidad por paciente
atendido, ya que incentivaba la demanda (o la facturación) sin
garantizar calidad. Además, según Gallardo y Camacho [42: 18-
19] se generó una “falta de lógica en la atención y oferta de
servicios a lo largo de la red. Las instituciones de primer nivel
estaban en una carrera por fortalecerse tecnológicamente y
ofrecer servicios de segundo y hasta tercer nivel, mientras que
las de tercer nivel se empecinaban en atender partos y ofrecer
servicios de prevención y promoción, bajo la presión de facturar
más y así obtener más ingresos; en el corto plazo esto podría
resultar rentable, pero en el largo plazo y con una visión de
sistema resultaba profundamente ineficiente”. Este mecanismo
de pago demostró en la práctica ser poco eficiente, por cuanto
favorecía la realización de actividades diagnósticas y curativas
sin límite.
Por el contrario, los pagos integrales por diagnóstico (PID)
presionan a favor de la eficiencia, ya que el pago al hospital es
único según el diagnóstico, independientemente de las
actividades realizadas; por lo tanto, la ganancia o pérdida del
hospital depende del número y tipo de actividades que realice a
favor del paciente; en la reducción de la cantidad de actividades
y de su costo está el interés de las administradoras privadas de
hospitales o ambulatorios. La consecuencia lógica fue la
disminución —llamada “racionalización”— de las actividades
para al tratamiento de cada diagnóstico.

En Colombia, el uso de sistemas de sistemas de contratación de

hospitales y clínicas “obliga a que se supriman progresivamente
las transferencias incondicionales de recursos fiscales a los
hospitales y a que éstos deban obtener sus recursos de la
contratación con las empresas solidarias, las empresas
administradoras de los subsidios y los fondos seccionales y
locales de salud” [41: 53].

Las instituciones prestadoras de servicios (IPS) públicas y

privadas, tienen legalmente en Colombia autonomía
administrativa, técnica y financiera; sin embargo, están
restringidas de hecho, porque están supeditadas a la
contratación por las empresas aseguradoras, o por las
autoridades locales, mediante el sistema de pagos integrales por
diagnóstico (PID)que sustituyen los pagos tradicionales por
actividad o procedimiento médico. Las aseguradoras tienen
poder suficiente para imponer el régimen tarifario (valor del PID
en cada caso), presionando la reducción de costos de
funcionamiento.

Homedes y Ugalde [43: 4, 7] citan a Flórez y Tono, quienes

demostraron que a pesar de la reforma, la inequidad entre las
áreas rurales y urbanas en Colombia se mantiene, tanto en el
aseguramiento como en la utilización de servicios y en los
niveles de salud. De manera similar refieren los resultados de la
experiencia privatizadora y el cambio del sistema de
financiamiento en Chile: mayor inequidad en el acceso a los
servicios, así como entre las áreas rurales y urbanas; el gasto
per cápita de los beneficiarios de los seguros privados es casi el
doble del sector público; y las aseguradoras privadas tienen
márgenes de beneficio de 20% y gastos administrativos
similares.
Las experiencias privatizadoras en Venezuela no han llegado a
los niveles de sofisticación de países como Colombia y Chile. Sin
embargo, en regiones como el estado Zulia se han ensayado
ciertos mecanismos de financiamiento según la demanda, pero
muy débiles en el sistema de control.

Conclusiones

Las tendencias predominantes en los procesos de reforma

neoliberal de la administración pública implican utilizar la
descentralización como fase previa al desarrollo de medidas más
radicales, como la privatización y la flexibilización laboral.

La privatización explícita, mediante venta al sector privado, e

implícita recurriendo a la contratación de empresas u
organizaciones no gubernamentales o más discretamente, por
abandono de las responsabilidades del Estado, constituye la
punta de lanza de la llamada “modernización” de la
administración pública. Con el argumento de que el Estado de
Bienestar agotó su capacidad para satisfacer las necesidades de
los usuarios, la perspectiva neoliberal se orienta a dejar esta
responsabilidad en manos del sector privado y de las
organizaciones del tercer sector, lo cual implica condicionar la
satisfacción de necesidades a la capacidad de gasto de los
ciudadanos. Se limita así el acceso de las mayorías a servicios
que estaban relativamente garantizados por el Estado de
Bienestar.

La contratación por parte de los aparatos del Estado, de

empresas, microempresas, cooperativas y ONG, se convierte en
la vía para imponer sistemas de contratación y remuneración
laboral flexibles y meritocráticas; de esta forma, se lesionan la
estabilidad laboral, la remuneración y las condiciones de
trabajo, y en última instancia la calidad del servicio prestado.

La misma privatización es también una vía para el cambio del

modelo de financiamiento en función de garantizar la oferta de
servicios, hacia el financiamiento según la demanda; esta
modalidad indudablemente contribuye a la eficiencia —
entendida como reducción de costos—, especialmente por los
mecanismos de pago a las instituciones que prestan los servicios
públicos. Además, se puede manejar como hipótesis que el
financiamiento según la demanda, en situaciones de
contratación de empresas privadas, favorece la acumulación de
capital de dichas empresas, permite intensificar el trabajo y
lesiona la estabilidad, la remuneración y otras condiciones
laborales.

La tendencia hacia la flexibilidad organizacional, en tanto

desarrollo de formas menos rígidas de organización del trabajo,
que a su vez implican cambios en el control jerárquico hacia el
control por resultados, ha tenido gran impacto en el sector
privado, especialmente en algunas fábricas. Sin embargo, su
aplicación en el sector público es aún muy limitada; esto puede
estar relacionado con la mayor rigidez de las estructuras
burocráticas públicas, pero también con la naturaleza de las
actividades del sector público no productivo. Se necesitaría
ingenio para flexibilizar el trabajo educativo y la atención en
salud, sin lesionar la calidad de dichos servicios; no tiene
sentido flexibilizar la docencia asignando a un mismo profesor
distintas asignaturas que no domina; como tampoco lo tiene
pretender que un mismo médico atienda varias especialidades
sin estar preparado para ello. Esto no niega la importancia de la
atención integral en salud, en tanto capacidad del médico para
captar otras necesidades de atención y orientar al usuario o
referirlo a otro especialista; tampoco niega la trascendencia de
la cultura general del docente, independientemente de su área
de especialización.

Una tendencia interesante, la cual resulta clave en la

transformación de las organizaciones en la era actual, es la
modernización de los sistemas de información; sin embargo,
parece no haber tenido suficiente impacto en las instituciones
vinculadas a la política social. Su aplicación dependerá de los
enfoques dominantes en la reforma, bien sea el neoliberal o el
social, lo cual conduce al interés por automatizar distintos tipos
de información; en el primer caso, la relacionada con la
eficiencia y el cobro de los servicios; en el segundo, información
sobre cobertura, eficacia, calidad, entre otros.

En cuanto al desarrollo institucional para transformar la cultura

organizacional y ciudadana, este constituye una tendencia
fundamental, puesto que el paso del Estado de Bienestar al
neoliberal implica un cambio radical, que choca con la cultura
internalizada. Por lo tanto, los reformistas deben dedicar
grandes esfuerzos a esta reforma. Sin embargo, la aceptación
de una cultura laboral cuyas bases lesionan los intereses de los
trabajadores, sólo es posible cambiando sustancialmente las
reglas del juego y reubicando los trabajadores en otras
dependencias, forzando de esta forma comportamientos
diferentes. Algo similar ocurre con la cultura del usuario,
convertido en cliente.

Precisamente, la tendencia que sugiere una organización

centrada en el cliente, con derecho a elegir las instituciones y
sujetos que prestan el servicio, con expectativa de un servicio
de calidad, está relacionada más con estrategias de marketing
para “vender” los cambios, que con prioridades reales de
focalización en las necesidades y expectativas de los usuarios.

Varias de las tendencias mencionadas tienen implicaciones en la

calidad de los servicios públicos. Si bien es cierto que la
eficiencia no necesariamente está reñida con la calidad, el
énfasis en la eficiencia puede conducir a actuaciones que
afecten la calidad.

Las distintas tendencias modernizadoras están relacionadas

directamente con el modelo de desarrollo propio del capitalismo
neoliberal; se orientan a un modo de organización y división del
trabajo que profundiza la explotación de los trabajadores,
mientras favorece la acumulación privada de las grandes
trasnacionales y de las empresas contratadas por el sector
público. La función reguladora del Estado, mejor debería
llamarse desreguladora, porque apunta a facilitar la apropiación
de plusvalía, eliminando conquistas históricas de los
trabajadores; igualmente, se orienta a quitar responsabilidad al
Estado respecto de la satisfacción de necesidades de los
ciudadanos.

En una primera aproximación, de acuerdo con el modelo de

análisis de la reforma propuesto por Oszlak [2], la reforma
neoliberal conduce a lo siguiente: respecto del plano funcional, o
de división social del trabajo, las tendencias sugieren un
desplazamiento de trabajos realizados en el ámbito nacional del
Estado, no sólo hacia los niveles subnacionales, sino hacia el
sector privado y el tercer sector. En cuanto a la distribución del
excedente social, se produce una tendencia a mayor
concentración de capital en detrimento de la remuneración del
trabajo y de la transferencia de recursos hacia las mayorías,
mediante la prestación de servicios por parte del Estado; y en
cuanto al tercer plano, el de la dominación, o de la correlación
de fuerzas, se produce una pérdida en la capacidad de acción de
las masas organizadas y de los sindicatos, los cuales quedan
fraccionados y dispersos a merced de empresarios pequeños,
medianos y grandes, e incluso a merced del Estado neoliberal. A
pesar de la descentralización, el Estado-Nación conserva un
importante margen de control fiscal.

*
 Artículo de investigación, basado en revisión bibliográfica con
algunas referencias a experiencias concretas. Avance del
proyecto de investigación “Modernización de la gestión pública
de salud en Venezuela”, realizado por la línea de Gestión Pública
del Centro de Estudios de la Empresa, financiado por el Consejo
de Desarrollo Científico y Humanístico de la Universidad del
Zulia (LUZ).
1
 El modelo de administración pública constituye la manera
como se estructuran los aparatos de Estado y la forma como los
mismos funcionan y manejan los recursos de los que disponen;
incluye los procesos de formulación e implementación de las
políticas públicas.
2
 La descentralización administrativa es precedida
frecuentemente por la descentralización política, con elección de
autoridades locales; de esta manera gobiernos regionales se
hacen más fuertes y dejan de ser designados por el gobierno
central. En Venezuela ambas fueron aprobadas en 1989,
posterior al comienzo de las medidas neoliberales y como
mecanismo legitimador ante la violenta reacción popular contra
ellas. La propuesta de reforma constitucional (Chávez, 2007), la
cual deberá ser aprobada mediante referéndum, se orienta
hacia la transferencia de poder de decisión al pueblo
organizado: “El Estado promoverá como política nacional, la
participación protagónica del pueblo, transfiriéndole poder y
creando las mejores condiciones para la construcción de una
Democracia Socialista” (art. 158).
3
 El proyecto de reforma constitucional [12: art. 16] propone
una nueva geometría del poder, que modifica la organización
político territorial, en correspondencia con el ejercicio del poder
popular, con el desarrollo endógeno integral y equilibrado de las
diferentes regiones.
4
 Uno de los avances del proyecto bolivariano en Venezuela es la
participación protagónica del pueblo, en ejercicio directo de su
soberanía y para la construcción del socialismo, mediante diversas
formas establecidas en la Constitución de 1999, que se fortalecen en
el proyecto de reforma constitucional [12: art. 70], de acuerdo con la
experiencia reciente: 1) contraloría social, especialmente respecto de
la prestación de los servicios y la construcción de obras; 2) elección
de cargos públicos, referendo, consulta popular, y revocación del
mandato de cargos de elección popular; 3) iniciativas legislativa,
constitucional y constituyente; 4) cabildo abierto, asamblea de
ciudadanos y ciudadanas (con decisiones vinculantes), consejos del
poder popular (comunales, obreros, estudiantiles, campesinos, entre
otros); 5) gestión democrática de los trabajadores y trabajadoras de
cualquier empresa de propiedad social directa o indirecta; 6)
autogestión comunal, organizaciones fi- nancieras y microfinancieras
comunales; cooperativas de propiedad comunal, cajas de ahorro
comunales; 7) redes de productores libres asociados, trabajo
voluntario, empresas comunitarias y demás formas asociativas
constituidas para desarrollar los valores de la mutua cooperación y la
solidaridad socialista. Para el desarrollo autogestionario de los
proyectos comunales la propuesta de reforma (art. 167) prevé
destinar una porción del situado constitucional.

4
 La descentralización administrativa es precedida
frecuentemente por la descentralización política, con elección de
autoridades locales; de esta manera gobiernos regionales se
hacen más fuertes y dejan de ser designados por el gobierno
central. En Venezuela ambas fueron aprobadas en 1989,
posterior al comienzo de las medidas neoliberales y como
mecanismo legitimador ante la violenta reacción popular contra
ellas. La propuesta de reforma constitucional (Chávez, 2007), la
cual deberá ser aprobada mediante referéndum, se orienta
hacia la transferencia de poder de decisión al pueblo
organizado: “El Estado promoverá como política nacional, la
participación protagónica del pueblo, transfiriéndole poder y
creando las mejores condiciones para la construcción de una
Democracia Socialista” (art. 158).
5
 El gobierno venezolano ha revertido privatizaciones de
empresas importantes realizadas durante los noventa y en
períodos anteriores: 1) Por compra de la mayoría accionaria en
los siguientes casos: la principal empresa telefónica (CANTV) y
todas las empresas de servicio eléctrico. 2) Por cese de la
vigencia de concesiones petroleras otorgadas al sector privado,
convirtiéndolas en empresas mixtas con participación
mayoritaria de la empresa petrolera nacional (PDVSA). 3) Por
creación de nuevas empresas, como es el caso de la aerolínea
CONVIASA; la empresa originaria —VIASA— fue vendida a
IBERIA, la cual la cerró, limitándose a hacer uso de los aviones
y rutas internacionales. Respecto de la propiedad, el proyecto
de reforma constitucional [12: art. 115] propone garantizar
diversas formas de propiedad: pública, social, colectiva
(cooperativa), propiedad mixta (del Estado con cualquier otra
forma de propiedad) y propiedad privada (en éste caso sobre
medios de consumo y de producción legítimamente adquiridos).
Igualmente, el artículo. 112 propone que el Estado debe
fomentar la creación y desarrollo de empresas de propiedad
social y de propiedad mixta.
6
 En Venezuela, durante los años noventa, la descentralización
de los servicios de salud dio paso a su privatización mediante
venta de los servicios, la cual se mantiene parcialmente aún en
2007, en las regiones con gobiernos de oposición. La
Constitución de 1999 (art. 84) establece que “los bienes y
servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no
podrán ser privatizados”. Igualmente establece (art. 102) que
“la educación es un derecho humano y un deber social
fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria”; las
instituciones y oportunidades de educación gratuita hasta el
pregrado se han multiplicado de manera asombrosa, sin
eliminar los entes de educación privada. Sin embargo, la misma
Constitución (1999), prevé (art. 272) que los servicios
penitenciarios pueden ser sometidos a modalidades de
privatización.
7
 La contratación de empresas privadas para la administración
de hospitales y otros centros de salud descentralizados, así
como para servicios de apoyo y selección de personal, ha sido
una forma de privatización ampliamente utilizada en Venezuela,
especialmente, pero no en forma exclusiva por los gobiernos
regionales de oposición. Uno de los casos más destacados es el
del Estado Zulia, vigente en 2007.
8
 Las instituciones venezolanas que han realizado mayores
avances en simplificación del trabajo, vinculada a desarrollos
informáticos y gobierno electrónico, son las siguientes: el
Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria
(SENIAT), cuya transformación comenzó durante los años
noventa; no sólo ha agilizado los trámites, sino que durante el
gobierno bolivariano ha logrado disminuir la evasión de
impuestos, reduciendo significativamente la dependencia fiscal
de los ingresos petroleros. Igualmente, se han modernizado,
agilizado y masificado los procesos de identificación,
garantizando con unidades móviles la cedulación en todos los
rincones del país; existen problemas graves todavía en la
emisión de pasaportes. Por otra parte, se han automatizado —
garantizando rapidez, confiabilidad y distribución equitativa
nacional— los procesos y centros electorales, que sólo dependen
del sector privado para el alquiler de los equipos de
computación.
9
 Los autores afirman que tales concepciones “emergen de en un
escenario configurado a partir de la relectura de las tesis del
liberalismo económico, vinculada a la conformación de un
contexto en el cual los intereses del mercado (...) de grandes
corporaciones, pasan a subyugar la actuación de los Estados
nacionales” [28: 96]. En el caso del sector salud se incluyen
corporaciones de tecnologías en salud, medicamentos y
materiales relacionados.
10
 La Constitución venezolana vigente (1999), reconoce el
interés público de la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la
innovación y sus aplicaciones, y los servicios de información
necesarios, por ser instrumentos para el desarrollo económico,
social y político del país (art. 110). El Ministerio de Ciencia y
Tecnología ha cumplido un papel fundamental, con apoyo
financiero a la investigación e innovación, estableciendo
prioridades de acuerdo con los planes nacionales y con la
instalación de infocentros en todo el país, al servicio de la
educación, la investigación y la actividad económica; asimismo
desarrolla el proyecto de Alcaldía Digital, que promueve, facilita,
incorpora y potencia el uso del conocimiento como soporte
fundamental de la gestión local. Además, en cada ministerio se
ha procedido a la modernización de los sistemas de información,
desarrollo del gobierno electrónico y ampliación del acceso
democrático a la información.
11
 El mejor ejemplo de lo que significa la gestión “meritocrática”
en Venezuela fue la empresa petrolera PDVSA. Bajo una
presunción de gerencia apolítica, al nacionalizar la industria en
agosto de 1975, el entonces presidente Carlos Andrés Pérez
mantuvo a la alta y media gerencia vinculada a las
trasnacionales, e igualmente se realizaron acuerdos con éstas
de asistencia técnica y comercialización. Todo el sistema de
evaluación interno tenía como base formal la meritocracia. Con
el triunfo electoral de Hugo Chávez, fue evidente quiénes eran
los destinatarios de la lealtad gerencial. Es por ello que los
gerentes participan activamente en el golpe de Estado de abril
2002 y, luego, en la paralización de la industria petrolera de
diciembre 2002. Ambos intentos fracasaron y, finalmente,
fueron retirados casi 20,000 ejecutivos y trabajadores de
PDVSA, los cuales se negaron a reincorporarse a sus
actividades, teniendo oportunidad de hacerlo hasta casi un mes
después de iniciado el paro. Fue así como finalmente el Estado
tomó el control de la industria petrolera y logró imponer la
nueva concepción de desarrollo endógeno e integral, así como
su participación activa en programas sociales.
12
 En distintos organismos del Estado venezolano —instituciones
de salud, educativas, ejecución de proyectos sociales— y
especialmente en la industria petrolera, se implantaron hace
varias décadas sistemas flexibles de contratación de personal,
mediante cooperativas, organizaciones no gubernamentales o
suministradoras privadas de mano de obra (incluso 36].
profesional), utilizando contratos temporales. Estas modalidades
se han mantenido durante el gobierno actual, cuya prioridad era
generar nuevas fuentes de trabajo. Las misiones sociales que se
han desarrollado con organismos paralelos a la administración
tradicional, también han utilizado masivamente la contratación
precaria. Progresivamente, se ha iniciado la regularización de
los trabajadores temporales.
13
 Durante la privatización del Instituto Nacional de Puertos en
Venezuela, el despido de más de 12,000 trabajadores fue
posible sin que se produjera ninguna reacción significativa,
gracias a la descentralización y al crédito externo que obtuvo el
Ejecutivo para financiar el pago de las prestaciones sociales a
todos los trabajadores, incluyendo pagos cuantiosos a los
dirigentes sindicales, que posteriormente se convirtieron en
empresarios contratistas de las actividades portuarias; además,
dichos dirigentes participaron en la elaboración del cronograma
de despidos [36].
14
 En las expectativas que tiene el público acerca de la calidad
de la salud, por ejemplo, hay una gran distorsión, pues con
frecuencia asume como tal la alta tecnología de los hospitales y
los niveles de especialización, subvalorando otros elementos que
tienen mayor influencia en la salud de la población [3: 21].
15
 En Venezuela, al desarrollar un modelo neoestatista de corte
revolucionario se retoman enfoques cercanos pero más radicales
y equitativos que los del Estado de Bienestar. En el caso de
salud, la Misión Barrio Adentro comenzó por garantizar la
atención primaria en cada localidad, con un médico por cada
200 familias, para lo cual se contó con el apoyo de médicos
cubanos, dispuestos a trabajar en los barrios; se amplió luego
con el servicio odontológico básico; posteriormente se
desarrollaron unidades con los servicios diagnósticos
fundamentales y, más adelante, los centros de alta tecnología;
progresivamente se recuperaron los hospitales, asegurando su
dotación técnica y humana. Además, conjuntamente con Cuba
se realiza la Misión Milagro, para devolver la visión con cirugías
de los ojos, primero para los residentes en el país y,
actualmente, para América Latina. En estas condiciones, el
marketing público asume una orientación distinta. Se trata de
que la población conozca sus derechos y oportunidades, y
desarrolle valores de solidaridad, acción colectiva y contraloría
social respecto de la gestión gubernamental. En forma similar,
los funcionarios públicos tienen una responsabilidad mayor, de
carácter humanista. De allí que la tarea comunicativa no sea un
simple problema de ampliación del mercado y uso racional de
los servicios; tampoco los usuarios son considerados clientes. El
enfoque está más cerca de la visión de Chias [38], relativa en
este caso a rentabilizar la opción política revolucionaria. En
consecuencia, se realiza un intenso trabajo formativo que
aborda lo técnico, pero especialmente lo humano, con los
profesionales actuales y con las nuevas generaciones en el
campo de la salud, rompiendo con el paradigma de la medicina
mercantilista