V Descentralizacion y Regionalizacion en El Peru

DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL
PERÚ
DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN
EN EL PERÚ
1
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA

Y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE

LA REGIONALIZACIÓN
III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL

ENFOQUE DE LAS CARENCIAS
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y

LA REGIONALIZACIÓN
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA
VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN

ECONÓMICO
IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS P

ROCESOS D E DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN
2
X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS
ANEXOS
CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

TEXTUAL
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA

GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO
ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN
PRESENTACIÓN
El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un

principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente
de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar
la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia-
dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los
objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar
soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional,
regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados
fines.
Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu-
blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl
Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía
una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con
ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de
Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los
lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes
en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más
destacados colegiados.
Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión

del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores
peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la
formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar-
timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta
obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali-
zación como propone el autor.
Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra-
ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de
superación de la pobreza en nuestro territorio.
Econ. César Bedón Rocha

Reg. CEL Nº02939
Decano
Colegio de Economistas de Lima
INTRODUCCIÓN
La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los

procesos de descentralización en el Perú representan una de las condiciones
esenciales para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma
productiva y un nuevo Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas
raigambres políticas y sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos
de desarrollo sostenible y equitativo.
Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas

descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios
históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción
de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.
Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada

en largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo
regional y local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales
con dirigentes de organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos
Regionales y Municipales, sobre la base de un cuestionario «piloto» que
aparece en uno de los Anexos; así como del enriquecedor intercambio de
opiniones con los estudiantes del post grado en el curso de Planeamiento y
Desarrollo Regional que tuve a mi cargo particularmente en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos y en la Universidad Nacional de Ingeniería.
El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir,

dentro de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de
manera prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez
definidas las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de
esos eventos, nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el
horizonte.
En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo

tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los
que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas
descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un
centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales
organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa
imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada.
Lima, febrero de 2010
Raúl Lizárraga Bobbio

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL,
ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos
fortui- tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y
primario
– exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades
productivas (mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al
sector de los
«servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa:
el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in-
clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos
sociales y territoriales.
En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del

petróleo, de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque,
han sido, cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para
pocos. Las artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años
60‘ y 70‘ no cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias
que se hace
cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus
diferentes facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural –
campesino, que se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto
andinas. Es en ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso
repetirlo, donde se depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y
la carencia de oportunidades para sobrellevar una vida digna.
En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación

inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los
Índices de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de
Carencias del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas
Insatisfechas de las Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los
Indicadores de Desnutrición Infantil del Ministerio de Educación.
En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis
Departa- mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles
más altos aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana,
Tacna Ica y Moquegua.
Clasificación de los Departamentos
según sus niveles de vida
Grup Departament
o os
Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua
La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de

Medi
o Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali
Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Bajo
Huancavelica, Huánuco
Elaboración: Macroconsult SA.

Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la
Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo.
En efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como
«pobre».
Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto

absolutamente exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las
aspiraciones del resto de la población, para entenderse entonces como un
escenario de desencuentros e inequidades masivas provocados por la
inoperancia del sistema económico y del modelo de Estado vigentes.
La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un

producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas
calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias
(capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima
Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores
oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los
años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis-
minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente
y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades
para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de
un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la
población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas,
particularmente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua,
Lambayeque, Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el
35% del total; esto es una situación inversa a la actual.
Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de-
cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante
negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre
esas dos categorías sociales.
. Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en
1
los años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado
pertinazmente marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los
productores campesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de
impulso productivo que se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho,
Apurimac y Huancavelica no trastocan el fondo estructural de esa carencia.
En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-
crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan
inorgánicamente, sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de
un Plan Nacional de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos
en términos de desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada
desde el 2008 ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico
neoliberal más radical, que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel
Joseph Stiglitz, entre otros, desde el descalabro del llamado «Consenso de
Washington».
Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de

organizaciones no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la
Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de
Investigación Económica y Social - CIES y la RED – Perú; así como de la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), de la Asociación
Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la Red de Municipalidades Rurales
del Perú (REMURPE), para amparar, desde una perspectiva regional y local,
esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una nuevo modelo económico
que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo descentralistas, sostenibles
y favorables al bienestar de las mayorías.
Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros,

los siguientes factores:
a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una

“explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa-
tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5
millones de personas) es calificada como “pobre”;
b) base productiva primario – exportadora y de servicios 2, acompañada por el

desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas
depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría
2
. Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a
actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento
Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La
República , 1 de noviembre del 2009)
a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron
derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de
pescado y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún
procesamiento.
Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.
Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de
industria- lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema
primario exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese
esquema, la minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi
se sextuplicó entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre
esos dos puntos del tiempo.
c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la

articulación de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o
“corredores” de desarrollo en una escala económica y socialmente
sostenibles,
d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos

económi- cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y
localidades (Lima y otras metrópolis urbano – costeras,
fundamentalmente). En el 2008 el Departamento de Lima concentraba el
52% del Producto Interno Bruto (PIB), y más del 80% de las colocaciones
y depósitos bancarios. Como contraparte, Pasco, Ayacucho, Huánuco,
Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y Madre de Dios, todos
predominantemente serranos – amazónicos, apenas contribuían en ese
año con el 6.4% del PIB,
e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los

mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y
vigilancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos
Participativos regionales y municipales,
f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido

de la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su
débil capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente
“imperfec- tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que
complejizan sus relaciones con la población o que simplemente se apartan
de ella,
g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente

. Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante
3
del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los
efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue
entregada
al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta.
vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales
legítima- mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir,
como personas o asociaciones, derechos y obligaciones,
h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con

respecto a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación
distorsionantes («asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados
de Libre Comercio con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos
de USA y China, uno de los temas críticos radica en los subsidios directos
o indirectos que esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la
competitividad de las empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a
inicios del 2010, caídas en la producción exportable de artículos de cuero y
de textiles.
Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan

entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.
Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente

en los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma
repre- sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo
departamental o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no
gubernamentales, colegios profesionales, gremios empresariales y laborales,
universidades y federaciones campesinas como CONVEAGRO o la
Confederación Nacional Agraria (CNA).
Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-

tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus
plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La
posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la
Constitución perfila en una primera instancia como la unión de dos o más
Departamentos contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario
naturalmente conflictivo.
El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-

rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción
Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa-
mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias»)
motivarán la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual
contradice la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la
integración de mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios
supradepartamentales.
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA
DESCENTRALIZA- CIÓN Y DE LA
REGIONALIZACIÓN
Los procesos de descentralización económica y político – administrativa,

así como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus
más importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un
enfoque amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más
potentes en ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque
asume como deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo,
paralelamente al funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución
equitativa de los beneficios generados por ese crecimiento, a la preservación
del ambiente y al respeto de los derechos ciudadanos.
Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de

Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial
y de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno,
encuadrar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos
territoriales que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas
regiones como instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional
y los Gobiernos Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas
decisiones políticas que comprometen las voluntades colectivas en plazos
entre medianos y largos.
La identificación e implementación de determinados proyectos de escala

supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente
operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub-
secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente
sostenibles.
El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos

mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de
Regio- nalización.
SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO
DE LA REGIONALIZACIÓN
MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE

DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y
DESCENTRALIZADO
REFERENTES FUNCIONALES:
* REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL
TERRITORIO.
* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL.
* REFORMA DEL ESTADO
PLAN NACIONAL INSTRUMENTACIÓN:

DE REGIONALIZACIÓN PROGRAMA DE INVER-
- Escenarios Alternati- SIONES
vos DESCENTRALIZADAS
de integración económi- - Lineamientos Básicos
ca y social
Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po-
lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y
capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales,
frente a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las
instancias ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace
bastante turbulenta por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.
En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi

el 95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del
2009, en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque
no se han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y
financieros correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia
transferida para el tratamiento regional de las políticas y planes relacionados
con la explotación racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual
se mantiene aún insuficientemente operativizada por esas carencias.
En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos

entre las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno
Nacional, con las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y
Locales. Esta situación nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de
los proyectos y en la propia gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver
esta incongruencia implica ratificar que:
a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por

servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las
personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy
directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari-
dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles
de Gobierno,
b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la

generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo
que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan
las carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos
turísticos interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia
de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los
cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta
descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los
Gobiernos “Regionales” son de escala Departamental y porque existen
varias iniciativas donde dos o más Gobiernos Regionales -
Departamentales acuerdan abordar políticas y proyectos de interés
común. Tal es el caso de las Juntas de Coordinación Interregional.
c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará

proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta-
blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del
territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las
relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia
esencialmente orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de
inversión y servicios públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y
Locales.
III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL
ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.
En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del

desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente
abordar ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y
perjuicios. Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una
colectividad insa- tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas
y paternalistas que ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en
general y del centralismo económico – productivo y político – administrativo
en particular.
Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida-

des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales,
humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del
país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto
las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos)
como externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de
este texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las
plataformas productivas con mayores opciones de generar impactos
favorables significativos sugieren el manejo de ámbitos territoriales
«grandes», que superan los tamaños distritales e incluso provinciales.
Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los

esfuerzos dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales
Concertados. De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión
vigente adoptan engañosamente la denominación formal de «Regiones»),
tiene el mandato de formular Planes Regionales de Competitividad, que
debieran compatibilizarse con los Planes de Desarrollo Concertados, de
carácter integral.
Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de

factores, internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada,
productividad de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a
una o más empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos,
rentabilidad) de los bienes o servicios producidos.
4
En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard,
Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es
poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por
el Estado, para superar esa situación.
Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a
una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros
productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad,
precios y oportunidad 4.
Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado

de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere
que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios
y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la
modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci-
siones para invertir.
Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas

empresariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la
identificación y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus
respectivas potencialidades competitivas; tal como se describen, por
ejemplo, en algunos de los documentos formulados por el Programa de
las Naciones para el Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes
de Desarrollo Huma- no; así como de las vocaciones productivas o
ventajas comparativas que pueden estar asociadas a las condiciones
climáticas, al tipo de suelos, a la tradición y a determinadas habilidades
humanas exclusivas existentes en cada zona.
Marco legal de la competitividad Regional.
El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No.

27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la
ges- tión estratégica de la competitividad regional. Para ello,
promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos
entre los sectores públicos y privados, el fortalecimiento de las redes
de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones
sociales; junto con el crecimiento de eslabonamiento productivos, y
facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de
ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de
mercados y la exportación».
(Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi-

ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ)
5
Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o
infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa-
mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de
botella ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA
DESCENTRALIZA- CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN
En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que

rodean
a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son:
a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes

factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri-
torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor-
denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme
una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales
y energéticas dinamizadoras,
b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or-

ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que
le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos
Regionales y Locales con los cuales se identifican,
c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la

progresiva destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros,
acuíferos, pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a
los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas,
d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas

con el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el
ordenamiento territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual
de ellas debe ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría
Nacional de Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CE- PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de
Economía y Finanzas, a través de su Dirección Nacional de Presupuesto
Público y del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),
e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado

en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul-
sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización
del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles
de Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6.
6
. El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu-
blicado en el Peruano el 16.12.2009
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases

ins- trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con
autonomías políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se
entienden como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios
económicos y sociales mayores a los Departamentos y Provincias. Esta
opción parte de los conceptos de «economías de escala» y de un mejor
ordenamiento económico del territorio. Se trata de un reto complejo, que
debiera evitar, por todos los medios, la repe- tición de la incompetente
dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya votación altamente
negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No») bloqueó la posible
conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis
Departamentos1.
En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la

confor- mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente,
aplicando, con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias:
a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti-
vamente apoye el proceso,
b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan-

tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos
de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una
campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las
alianzas regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos,
particularmente en «el interior» del país,
c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales,

políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones
regionales propiciadas,
7
. La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b)
Región que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y
Apurimac; d) Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las
Provincias de Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco
8.
A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y
23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San
Martín y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una
«Mancomunidad Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la
denominación de
«Región Piloto».
d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por
desencuentros limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y
por la distribución equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna
y Moquegua).
Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente

largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya
quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones
efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos
incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones
«Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la
conformada por los Departamentos de Amazonas y San Martín 8; otra la
conformada por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas
dos opciones integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de
regionalización. En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos
Presidentes Regionales asumen expresamente que se trata de articular
voluntades para materializar un Región efectiva mediante la «ejecución
conjunta de proyectos de dimensión interregional, para alcanzar el desarrollo
regional y el bienestar de la población, la erradicación de la pobreza y la
distribución equitativa de la riqueza»9
Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración

regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e
institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse
las siguientes:
a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias

Técnicas que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en
relación a actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales –
Departamen- tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad
Regional o Junta de Integración Interregional, disponen de un plantel muy
pequeño de gestores y planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR
cuenta con dos profesionales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o
Mancomunidad Regional que están formando los Gobiernos Regionales –
Departamentales de San Martín y Amazonas (a la que se sumaría el
Gobierno Regional de La Libertad) cuenta únicamente con un Coordinador y
1 profesional en cada Región; la Junta CIAM solo cuenta con 1 Secretario
Técnico;
b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de

aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de
presupuestos oficiales;
9
Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín,
suscrito
el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas.
c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes
Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras
razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres
Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos,
d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi-

cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo
Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos
Regionales
– Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos
que las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de
Coordinación Interregional postulan.
Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación

de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización,
la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al
desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por
lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir,
con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de
2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa-
lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades
Provinciales y 24 Departamentos.
Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en

la posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de
la reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato
gubernamenta- len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades»
territoriales que algunos segmentos de la población tienen para con sus
actuales circunscripciones, constituyen una barrera a la integración lógica de
territorios extremadamente dispersos. Es previsible que las elecciones
Regionales y Municipales en el 2010, tanto como las elecciones Congresales
del 2011, refuercen formas de gestión y desarrollo marcados por un
departamentalismo y un provincianismo10 que pueden obstaculizar la
realización efectiva de políticas regionalizadoras.
La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de

Minis- tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la
Descentralización, ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar,
hacia mediados del 2010, un Plan Nacional de Regionalización.
10
Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis-
mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en
lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso
del Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico
escenario de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental
asentados en Lima han jugado un rol fundamental.
El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema
presentado anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se
refiere a una estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la
configuración y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así
como en el manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la
implementación de un paquete de proyectos de amplia escala territorial e
importantes impactos socioeconómicos.
El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y

económicos alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan
perfilando progresivamente, mediante consensos colectivos, verdaderas
regiones, entendidas como instancias socio – económicas y político –
administrativas que gerencien procesos de desarrollo sostenibles a una
escala superior a la provincial y a la departamental. Se trataría, entonces, de
facilitar las decisiones que permitan constituir verdaderos Gobiernos
Regionales mediante la unión lógica de departamentos (totales o parciales),
provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas.
Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía

opciones de integración territorial que se van construyendo en función de
potencialidades económicas compartidas, mercados articulados sobre la base
de asentamientos urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras
energéticas, entre otras variables que son propias del ordenamiento territorial.
El Plan debiera ser muy fuerte en la predefinición de las estrategias
(descripción de cómo, quienes, cuando, con que recursos, bajo que acuerdos
políticos y normas) conducentes a la conformación progresiva.
En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a

plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las
particulares y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito
definido; naturalmente en el marco de algunos parámetros generales que le
otorguen coherencia sistémica.
Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que

vienen impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones
Piloto» o Mancomunidades Regionales.
Factores clave en el Plan de Regionalización
«El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar
iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación
Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos
regionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.-
fiscalizadoras. Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la
democratización de las decisiones públicas y la eficiencia y transparencia, así
como el liderazgo de los gobiernos regionales en el impulso de los procesos de
desarrollo territorial y las articulaciones intergubernamentales».
(Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma

del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24
de noviembre del 2009)
La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos

descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de
anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en
este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor
sistema de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para
una gestión eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una
validación popular las propuestas de regiones efectivas serían finalmente
rechazadas, tal como ha ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores;
lo cual provocaría conflictos que atentarían contra la gobernabilidad del país.
Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga-

nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos,
«clusters» o cadenas empresariales, se refieren a:
a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados

potencial- mente conexos y de la distribución de la población en centros
funcionalmente jerarquizados por la oferta de sus servicios,
b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el

tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en
ámbitos que superan el contorno departamental,
c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la

institucionalidad pública y privada instaladas al nivel central (contrapeso
al centralismo prevaleciente),
d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un

sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.
Políticas territoriales en un escenario de globalización económica.
«Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de

las comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de
flujos de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una
reducción del grado de libertad de los países para establecer políticas
económicas autónomas, y si, finalmente significa una reestructuración de la
geografía del poder; entonces la ausencia de una política territorial deja a los
territorios de cada país enfrentados a un juego de elevada complejidad. La clave
de la competitividad en la globalización radica precisamente en la complejidad del
juego en términos de los jugadores, de los productos transados, de las reglas de
juego»
«No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento
económico en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la
periferia de la red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la
competencia serán marginados de la red global o serán incorporados a su
periferia. De allí la necesidad de un papel del Estado para apoyar una política
territorial».
(Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier

Etcheverry para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado
«Análisis de Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de
Políticas Nacionales para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA
PROPUESTA REGIONALIZADORA
Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de

regionaliza- ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una
rigurosa estrategia de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los
flujos poblacionales rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las
redes de conexión vial entre los asentamientos y su relación con los mercados
internos y externos, la conformación de centros urbanos emergentes que
operen como «polos» de modernización y prestación de servicios para sus
propias poblaciones y también para sus entornos (ruralizados o no), así como
la definición de Zonas de Especia- lización Productiva y de Zonas «Críticas»
por los conflictos que pudieran arrastrar.
Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el

reconocimiento de ámbitos económica, geográfica y socialmente
diferenciados que requieren, consecuentemente, de interpretaciones
particulares de la realidad y respuestas también diferenciadas. Esta formula
supone diseñar «Tipologías» territoriales; para lo cual pueden considerarse la
existencia (análisis estático) o la posibilidad futura (análisis dinámico) de
contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos de intercambio, cuencas
adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas de acceso a servicios
y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos vinculados al uso de
recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación geopolítica
(fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en la
administración pública; etc.
Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba-

jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del
Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de
Ordenamiento Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea
consistente con la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de
Regionalización, con las estrategias de descentralización y regionalización
que viene trabajándose en el seno del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN) y en las políticas de desarrollo fronterizo que están
siendo lideradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Un instrumento
importante para abordar procesos normativos de ordenamiento territorial es el
de la Zonificación Ecológica y Eco- nómica (ZEE). Otro que tiene la misma
dirección es el de la Gestión Integrada de Cuencas.
En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología

de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de
reordenamiento territorial y de regionalización:
a) Ejes de articulación Internacional.
Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración

Sudameri- cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal
del Norte (Paita- Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-
Tarma - La Merced
– Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua -
Puno/ Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del
Centro (Lima
– Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil).
Estos proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el
Pacifico: Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos
formatos de gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a
empresas) están en debate.
Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta-

les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos
de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero
también debiera analizarse la posición geopolítica de estas
infraestructuras y de los recursos naturales con los cuales están
asociados. Asimismo deberá mantenerse en el tablero del debate nacional
el formato institucional de su administración, directa o concesionada a
entidades privadas, nacionales y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del
puerto de Paita como un Hub portuario competitivo con el Puerto de Manta
en el Ecuador; y el caso de la disponibilidad del gas para su derivación
esencial a los usuarios nacionales, como debiera ser, o transigir a favor del
abastecimiento ajeno, no importa si se trata de Chile, México o USA.
b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país.
Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be-

laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en
perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en
perspectiva, promovido tanto por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones como por la Junta de Coordinación Interregional –
INTERNOR), la Carretera Central; Ferrocarriles del Sur y del Centro y la
Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera Chimbote – Huallanca; entre otras.
En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta

por La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores
en esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache –
Tayabamba, Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar
– Balsas – Corral Quemado – Sarameriza.
En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o
interdistrital, esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo
Orden: Puno-Juliaca; Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura –
Sayán - Churín; entre muchos otros. A esta línea también pueden
adscribirse circuitos basados en el aprovechamiento competitivo de
potencialidades turísticas, como es el caso del denominado «Circuito
Turístico Sur Altiplano» que se define por los puntos focales de Paracas –
Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu
– Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón
del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por
segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda
(actual y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios.
c) Zonas con altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de
los años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico.
En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a

los Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las
poblaciones mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de
territorios de Apurimac, Huancavelica y Ayacucho.
Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en

mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero
Lumi- noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de
más de 600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas.
Los efectos o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el
Plan de Re- paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados.
El Plan ha sido parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno
medidas dirigidas a su completamiento antes de finalizar el 2011,
incluyendo la culminación en el 2010 del Registro de las personas, familias
y comunidades afectadas y la reprogramación del Presupuesto de ese
año.
El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo

Integral de los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos
tres Departa- mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a
sus altos índices de pobreza estructural, el segundo referido a sus
actuales restricciones para implementar cadenas productivas competitivas
y a su lejanía de mercados ampliados. Se ha previsto el establecimiento
de un Fondo especial, con 58 millones de soles iniciales, para el
financiamiento de proyectos auspiciados por Comunidades Campesinas y
Gobiernos Regionales y Municipales involucrados.
De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman

zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,
están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar-
cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados
casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario
ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y
socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de
Desarrollo a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene
(VRAE), que ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no
ha mostrado suficiente efectividad.
En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales

importantes. La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales
involucrados. La segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan
temas específicos, entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la
coca, la pacifica- ción, la seguridad ciudadana y la implementación de
proyectos sociales. La tercera es la oficina ubicada en el Distrito de
Pichari, de la Provincia de La Convención, y que está a cargo de un
funcionario designado por el Gobierno Nacional para coordinar las
acciones que, en el marco del Plan, efectúan las diferentes entidades
públicas;
El Triangulo fatal
Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos
perversos,
que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social,
b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio
que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y
económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo
especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no
logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa.
11
El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de
los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema
No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6
representantes de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.
d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos.
Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con

alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la
mitad del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y
Minas por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios
que comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las
cuales viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los
más altos contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú.
Dieciséis Departamentos tienen perfiles mineros marcados.
A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po-

tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales
y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín
(Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo
(Southern); Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y
otros (Gas de Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A
mediados del 2008 los derechos mineros para exploración y explotación,
cubrían más de 16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del
territorio nacional12.
En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la

minería (especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria
masiva de los recursos hídricos) y otras actividades económicas. La
autorización o licencia de las Comunidades Nativas y Campesinas para
convivir con proyectos mineros, petroleros o gasíferos deben ser un
principio respetado, en el marco de las políticas de «Responsabilidad
Social Empresarial» que asimilan interna- mente algunas empresas o que
se acuerdan, en determinados casos, entre el Gobierno, la empresa y las
Comunidades. En este sentido, es fundamental reconocer que las
negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,
Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las

empresas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de
capacidades suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales),
sino que tam- bién del propio Gobierno. Se trata de definir la
compatibilidad y la pertinencia de las concesiones mineras, gasíferas,
carboníferas o petroleras, para la exploración y para la explotación, de los
respectivos yacimientos, de manera planificada y en función del interés
público. En determinadas circunstancias es posible la coexistencia de
explotaciones de este tipo, con actividades agropecuarias o forestales y
con la existencia de asentamientos humanos. Sin embargo, existirán casos
en los cuales las explotaciones aludidas no deben ser admitidas. Así
ocurre en la mayoría de los países desarrollados.
12
. Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008
En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no
se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron
en Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha,
Rio Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La
Oroya. En este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe
Run del Perú para culminar las inversiones establecidas en los respectivos
Estudios de Impacto Ambiental que figuran en el contrato respectivo 13. Debe
anotarse, al respecto, que a noviembre del 2009, del total de los 284
conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%)
son de carácter socioambiental.
Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo

de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que
provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del
tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, ade-
más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de
los trabajadores.
En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido

importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y
regalías, especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el
crecimiento fuerte de la producción e exportación de los principales
minerales, tal como se denota en el siguiente cuadro, aún no se ven
suficientes impactos sociales en los territorios involucrados. La crisis de
precios y la caída de la demanda mundial de los minerales después del 2004
(excepto el del oro) determinarán una reducción de esas aportaciones desde
mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el MEM presume una
recomposición positiva hacia fines del 2010.
El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el

replie- gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado
que en el 2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por
concepto
de canon minero14.
13
A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para
continuar con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis,
sino que tam- bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.
14
Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana
EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002
(en millones de soles corrientes)
1997 111 2003 286

1988 169 2004 451
1999 87 2005 899
2000 55 2006 1,7
46
2001 81 2007 4,2
54
2002 116 2008 4,4
35
Fuente: MEM, MEF.

Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se
distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso.
El 40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o
departamentos donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales,
los que destinan el 20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento
Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y

seguirá ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se
bloquean en los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la
suspensión de sus correspondientes pagos en mérito a los contratos
amparados por cláusulas de estabilidad tributaria.
En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al

Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones
(rein- versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el
2013, con cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se
dejarían de cobrar US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno
Regional de Ancash dejaría de percibir US $ 135 millones (que corresponden
al 50% de las Impuestos a la Renta) 15. La cuestión de fondo es que, en rigor,
la Empresa no necesitaría apelar a esa detracción considerando que ha
percibido más de US $ 6,420 millones de utilidades netas entre el 2005 y el
200916.
15
Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go-
bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la
Renta; con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones.
16
Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica»
del diario La República el 12.1.2010.
a) Zonas Fronterizas.
Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o

equivalentes; en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos
ejemplos pueden ser convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo
del Proyecto hidroener- gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los
alcances y resultados del acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo
integrado y sostenible de la Cuenca del Tititicaca.
El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en

algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no
equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías
en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de
Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las
«Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos
2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para
la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de
común interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido
prioritario al desarrollo de localidades, distritos y comunidades
tradicionalmente excluidas social y económicamente, y donde también ha
sido extremadamente precaria la presencia del Estado.
Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo

de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la
construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes
viales. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja –
Macará; Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza -
Chamaya – El Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez –
Yaupi – Borja – Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro
(en el lado ecuatoria- no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los
Gobiernos Regionales de Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de
las Provincias de Azuay y de Loja suscribieron, a mediados del 2009, una
agenda de trabajo para impulsar la integración binacional a través de
diversos proyectos relacionados con el desarrollo rural, la vialidad, la
apertura de fronteras y el manejo ambiental.
Política Comunitaria Andina.
«Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a)

desarrollo la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración
fronteriza a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b)
contribuir al desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y
c) consolidar la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional».
(Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo
Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración
Fronterizos»; elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi-

droenergéticos
El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que

cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento
económi- co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado
como una Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas
(gas, petróleo), para configurar la matriz energética del país hacia el largo
plazo, privilegiando los requerimientos domésticos, mineros e industriales
internos.
Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus
diferentes usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres
escalones clási- cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades
territoriales que pueden sustentar procesos de regionalización. Para esos
efectos, deben definirse las mejores opciones para la gerencia integrada
de las Cuencas, en base de las políticas de la Autoridad Nacional del Agua
(ANA), adscrita al Ministerio de Agricultura; y también de los Consejos
Regionales o Locales de Agua (Consejos de Cuencas) y de las Juntas de
Regantes.
Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño

práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla-
mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las
aguas (particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes
posibles está el reforzamiento de sus jerarquías institucionales y la
disponibilidad de recursos financieros y técnicos que les permita realizar
una eficiente gestión. La carencia generalizada de ambos recursos ha
determinado que la mayo- ría de los Consejos de Cuenca operen de
manera restringida. La cuestión crítica radica en como maximizar el uso de
las fuentes de agua que pueden alimentar plantas generadoras de
energía, aprovechando el amplio espectro de lagunas en las serranías y
las disponibilidades de los estocks hídricos en la vertiente Amazónica.
En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de
baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc-
ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que
pueden afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así
como el desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18
Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y

equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las
tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica
y Huancavelica.
Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido

a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es-
trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta
directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.
Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que

benefi- ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre);
considerando que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar,
el problema aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas,
implicaría la afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el
desplazamiento forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no
se han precisado por la empresa brasilera Egasur, encargada del
proyecto. El conflicto es evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como
vienen funcionando las negociaciones, el proyecto se implementará de
todos modos pese al daño social y ambiental resultante.
Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El

primero: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las
cuencas del Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y
pequeñas que son definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo:
se mantiene la discu- sión sobre como definir la conducción multisectorial
de los sistemas hídricos en general y de las cuencas en particular. El
tercero: en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), se están realizando análisis para tomar a las cuencas ámbitos
coherentes para fines de planificación del desarrollo, en el marco de los
cuales se construirán sus respectivos Índices de Desarrollo Humano, con
datos del 2007 (INEI).
17
Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos.
18
El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc-
nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del
Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el
8.12.2009 en el diario La República.
19
Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en
lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como
técnico
– financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni-
miento).
En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor
económi- co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación
energética, particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC;
Jequetepeque-Zaña; Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial
Chinecas (donde se involucran a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña,
Casma y Sechín). Aquí es pertinente considerar el balance integral de los
beneficios y costos de por ejemplo la represa de Angostura ligada al
Proyecto Majes – Sihuas y la represa de Inambarí que inundaría tierras
comunales en producción, en el Cusco Varios de los grandes proyectos
señalados están asociados a productos no tradicionales de exportación
(uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general, equieren ocupar
amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y que disponen de
fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o pequeños
agricultores.
El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos

insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér-
ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las
empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies
(arriba de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que
reinstala un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo
en Piura y la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a
esta situación.
En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del

Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao,
Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9
millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área.
Algunas de las empresas consignadas estarían negociando la compra de
tierras del Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000
hectáreas ganadas al desierto.
AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO
CHAVIMOCHIC (1994 – 2006)
Empresas Área Porcentaje

Bruta
(Hectáre
as)
Camposol S. A 9,179.52 20
.9
Compañía Minera San Simón 6,185.02 14
S.A. .1
El Rocío S.A. 4,901.17 11
.2
Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.
6
Rego Corporation 3,778.36 8.
6
Green Perú S.A. 1,659.61 3.
8
Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.
7
Morava S.A. 1,622.07 3.
7
Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.
4
Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.
1
Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.
0
Sub Total 36,909.98 84.1
Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0
Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de
mayo del 2009.
Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de
medianos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas
firmas que disponen de financiamiento.
Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas
cuya
«visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando
generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio.
El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables
los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso-
luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran-
des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran
la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas»
para producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para
responder al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los
campesinos, sino que incluso, en ciertos casos, para exportar.
En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial,

bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de
asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian-
zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que
los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de
sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque,
de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para
hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la
agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos
cooperativos, puede operar eficientemente.
En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente

conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de políticas públi-
cas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por
ejemplo, con el Programa «Sierra Exportadora» y que también funciona en
una amplia gama de países emergentes (India, China) pero también en
varios países Europeos.
g) Lima Metropolitana.
Visualizada como un espacio que, por su posición económica y de

servicios, dominante, así como por su densidad demográfica y el punto
donde se anida el poder, amerita un tratamiento especial.
Lamentablemente, las administraciones Municipales Metropolitanas, han
apostado por un enfoque urbano cerrado a su propio entorno, no obstante
que en lo formal constituyen una Región Especial. De hecho, los planes,
programas y proyectos fundamentales auspiciados para mejorar el
ordenamiento territorial y los servicios públicos en Lima Metropolitana han
sido canalizados formalmente a través de la
Alcaldía Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la
práctica es admisible porque finalmente el ámbito jurisdiccional es el
mismo.
Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la

duplicación y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o
infraestructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad
Metropolitana como por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno
Regional de El Callao. Aquí ocurre una doble paradoja, ya que también El
Callao es el mismo ámbito donde actúan paralelamente la Municipalidad y
el Gobierno Regional de El Callao. Se trata de una división artificiosa que
implica costos innecesarios, por lo cual debiera recurrirse a una sola
Administración Especial, como ocurre con el Distrito Federal en México.
En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura te-

rritorial básica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de
Desarrollo postulados en ese Plan.
Un reciente ensayo de la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL)20, propone una tipología regional interesante, basada en los
cambios ha- bidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno
Bruto Percápita (PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los
países analizados (Chile, Colombia, Perú); se postulan cuatro tipos de
territorios:
a) Territorios «Ganadores».
Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media na-
cional y que tienen un mayor rendimiento económico frente a los procesos
de globalización.
b) Territorios «Convergentes».
Son los que también tienen un crecimiento de su PIB mayor que la media
nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones más pobres
que otras pero que muestran una buena dinámica de crecimiento y
«convergencia» en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones
«Ganadoras». Según la CEPAL, Cajamarca sería un territorio de este
tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994 –
2001; dado que tuvo una expansión media del 7.8% anual, mayor que
la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la
media nacional. El sector de arrastre de la economía cajamarquina ha
sido (y sigue siendo) la minería aurífera (Yanacocha), que pasó de re-
presentar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001.
c) Territorios «Estancados».
Son los que tienen un crecimiento del PIB y también del PIBPC inferiores
a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y
tiende a permanecer en esa situación si no se les aplica políticas
correctivas
fundamentales.
d) Territorios «Declinantes».
Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen
PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han
tenido buenos desempeños económicos pero que han caido a situaciones
retractivas que ponen en riesgo su mejor situación relativa, con respecto a
los calificados como «Estancados».
20
«Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas». Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009.
Reordenamiento económico del territorio- Esquematización.
La Región es la bisagra política y programática entre la gestión nacional y local (municipal,

Provincial) del desarrollo. Se justifica por las «economías de «escala» y ventajas
acumulativas que dispone. El reordenamiento económico del territorio es la plataforma
funcional de los procesos de regionalización.
Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento económico

territorial, los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y
energéticas, pero también el armazón de un tejido priorizado de ciudades conectadas con
sus entornos rurales. De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos
potenciales actúa como un vector clave para apuntalar las plataformas productivas
regionales
Reordenamiento Territorial y Políticas Regionales
«Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atención dentro de
(la) nueva generación de de políticas regionales. En términos institucionales y políticos,
tiene un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparición
de las políticas regionales convencionales». «En términos conceptuales aportó criterios
como el de la sostenibilidad, para entre otros propósitos, resolver el problema de la
necesaria integración de de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces
tienen (un) carácter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un
importante arsenal legislativo, institucional y político y de instrumentos de intervención que
constituyen un aporte novedoso al tratamiento tradicional del desarrollo regional».
(Tomado de «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y

políticas». Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile;
marzo del 2009)
VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
El Perú ha tenido, por lo menos en Latinoamérica, una de las más variadas

experimentaciones en procesos de descentralización, regionalización, ordena-
miento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales.
La mayoría de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras

han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras
centralistas en la estructura del Estado y en la plataforma económica; pero
también en administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos
han represen- tado avances parciales que podrán considerarse para la
formulación de una estrategia más idónea e integradora en los próximos
años. En tal sentido, de- berían evaluar las experiencias anteriores,
rescatando sus aportes y anulando sus incompetencias.
Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el país, en las últimas dé-

cadas:
a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Públicas (en

los 60’); hasta la conformación de los Consejos Transitorios de
Administración Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002;
pasando por las Cor- poraciones Departamentales de Desarrollo
(CORDES) y por los Organismos Departamentales de Desarrollo (ORDES)
en los años 70‘ y 80‘; abrieron caminos nuevos en términos de elevar las
autonomías económicas y polí- ticas de las administraciones
Departamentales clásicas. Sin embargo, se mantuvieron su dependencia
umbilical con el Gobierno Nacional, a través, en cierto momento, del
Ministerio de la Presidencia.
b) En 1989 se dispone la creación de 12 Regiones en base a la fusión de

Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones,
la denominada «Región Grau», integraba a los Departamentos de Piura y
Tumbes. Este ensayo se quebró en 1992, cuando el Gobierno de entonces
reconstituye el esquema Departamental de gestión a través de los deno-
minados «Consejos Transitorios de Administración Regional» (CTAR) de
escala realmente departamental; supuestamente como un paso previo a
otra nueva regionalización interdepartamental, cosa que no ha ocurrido.
c) En términos de Programas Integrados de Desarrollo al nivel subnacional

han habido importantes esfuerzos en Cajamarca (Proyecto PRODESCA
con la cooperación Belga, entre los 70’y los 80’); en algunas Zonas Altinas
del Cuzco (Proyecto PRODERM, con la cooperación Holandesa; en los
80’); en algunos valles de Huánuco, Pasco y Junín (Proyecto de Desarrollo
Rural Integrado del Pichis – Palcazu); Programas de Inversión
Microrregional en más de 20 Zonas de la Sierra entre 1985 y 1990
auspiciados por el Instituto Nacional de Planificación. Prácticamente todos
estos esfuerzos se desmontaron muy pronto por la falta de sus
sostenibilidades políticas, financieras y también técnicas. Al respecto,
quizá faltó asumir una lógica de planeamiento del tipo que se esquematiza
en el cuadro 4 que aparece al final de este ensayo.
d) En esté mismo sentido, deben comprenderse a los Planes de Inversión en

alrededor de 12 «Zonas de Acción Concentrada» (ZAC) en varias
provincias de Junín, Ayacucho, Apurimac y Huancavelica, impulsados por
el Programa de Apoyo al Repoblamiento y Zonas de Emergencia (PAR),
entre fines de 1995 y fines de 1999. Tuvieron inicialmente una visión
formal de integrali- dad, sostenibilidad y participación que infelizmente no
pudo prosperar. La emergencia, la rehabilitación, las escalas
extremadamente pequeñas de sus territorios «Objetivo» y la focalización
de las acciones en determinados grupos sociales; así como la fragilidad de
los procesos de reasentamiento y una carencia de soporte económico y
político, los mantuvieron en una posición de marginalidad hasta que
finalmente se desarmaron.
e) Por el lado empresarial, las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS)

en actual desmontaje y los Programas de articulación Zonal de los
Proyectos de Propiedad Social estimulados por el Gobierno Militar de fines
de los 70‘
, que ya cerraron, tuvieron una connotación regional. De hecho, las SAIS
Pachacutec y Tupac Amaru, con sedes en la Sierra Central, tenían ámbitos
de influencia directa en la Sierra, en la Ceja de Selva y en la Costa. En
ambos casos se combinaban estilos de gestión propios de las
Comunidades Indígenas tradicionales con la lógica empresarial de los
grandes fundos (haciendas) ganaderos expropiados durante la Reforma
Agraria de los 70‘.
Una asimetría de origen entre el esquema empresarial de las grandes ha-

ciendas expropiadas y la extrema fragmentación de la propiedad o
usufructo de las tierras agropecuarias comunales; además de una
gerencia realmente precaria fueron, entre otras causas, las determinantes
del deterioro radical de esta opción empresarial – comunal.
f) Una situación semejante es la que se ha venido desenvolviendo con

las Cooperativas Azucareras (Casagrande, Tuman, Cayaltí, entre ellas)
establecidas también en el periodo de la Reforma Agraria de Velasco
Alvarado, y que están en proceso de privatización.
g) Los Planes de Gestión Urbano – Regional de Inversiones (GURI), que se

formularon en una versión preliminar durante el periodo 1995 a. 2000, en
la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
implicó una importante movilización de profesionales que establecieron
sistemas de ordenamiento territorial que aún cuando tuvieron un cierto
sesgo urbanístico y una mirada espacial casi circunscrita a los
Departamentos, señalaron las tendencias y las perspectivas de procesos
de articulación territorial para ese momento.
Aquí cabe comentar que el Gobierno de entonces bloqueó finalmente la

posibilidad de utilizar a los GURI como referentes para un planteo de reor-
denamiento territorial; ciertamente porque al final de cuentas no creía en
la planificación, entendía que este instrumento era un obstáculo para su
gestión sin parámetros ni control.
h) El esquema de los Gobiernos Regionales (Departamentales) que se ha

establecido desde el 2002 amparan una mejora de las autonomías y son
estructuras previas a la conformación de verdaderas regiones en el sentido
de sus coberturas supradepartamentales.
El referéndum convocado el 25 de octubre del 2005 pretendió establecer
cinco Regiones que incluían a 16 Departamentos, el cual tuvo una res-
puesta negativa, tal como se ha señalado anteriormente. Este experimento
es ciertamente el más inmediato para capturar aquellos factores que
provocaron su desenlace y, en consecuencia, tenerlos a la mano cuando
se trate de reimpulsar los procesos de regionalización y, en particular,
cuando se plantee las estrategias del Plan Nacional de Regionalización, en
actual proceso de formulación.
Lo que cabe agregar aquí es la serie de testimonios de lideres públicos y

privados entrevistados en diferentes lugares del país, durante el 2009, en el
sentido de que o no conocen suficientemente los alcances esenciales de una
apuesta regionalizadora, o muestran una aversión cultural a cualquier unión
política territorial, en parte por las secuelas del Referendum del 2005, o
simplemente no están motivados por el tema21.
21
Encuestas sobre el tema de la regionalización, realizadas en 9 Departamentos, por equipos
organizados y monitoreados por USAID/PERÚ ProDescentralización, a mediados del 2009.
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL
PATRÓN ECONÓMICO
Convocar una real descentralización del aparato económico, de un lado,

y del poder decisionario y de los recursos que históricamente han acumulado
las cúpulas de los diferentes estamentos del Estado, de otro lado, constituye,
sin duda, uno de los desafíos mas grandes para quienes abogan por un país
liberado de los estigmas más agudos del subdesarrollo.
Satisfacer ese reto implica encontrar una formula social y política suficien-
temente consensuada que permita acomodar la estructura del Estado a los
enfoques del desarrollo humano, en su versión más amplia; es decir cuando
este se pone al servicio de las demandas e intereses de las mayorías,
brindando equitativamente oportunidades de bienestar y democracia plena a
las personas o grupos concretos. La solución operativa a este desafío
aparece por el lado de cómo se regentan fluidamente, con eficacia y
eficiencia, por cada instancia de gobierno, los servicios públicos que se le
demandan o las iniciativas para impulsar procesos de desarrollo
socioeconómico.
Los diferentes flancos de incompetencia en la gestión pública y los

enfoques montados en un modelo de libre mercado han provocado una fuerte
corriente de opinión orientada a reducir las funciones del Estado y,
consecuentemente, achicarlo incluso en sus instituciones y en su masa
burocrática. Esta percepción es certera en cuanto a los mecanismos
obsoletos de gestión, de deben revertirse a través de medidas básicamente
administrativas; pero, paradójicamente, es equivoca en lo que respecta a la
presencia real y activa del Estado, al menos en determinados sectores y
territorios. Y es en este último sentido que el Es- tado es minúsculo y
declinante en áreas o localidades alejadas de los centros urbanos
emergentes, particularmente en la sierra y en la selva. Allí el Estado apenas
se manifiesta mediante una escuela multigrado, una Posta Médica y, quizá, un
Juzgado de Paz; todos precariamente equipados y con un nivel de calidad
muy bajo.
La crisis económica y financiera global, con sus efectos perniciosos y des-

equilibrantes de los mercados, aún en aquellos países que aparecían como
detentadores de enormes fortalezas económicas, como USA en primer
término, cambia fuertemente los escenarios y admite la necesidad de
otorgarle al Estado
22
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2009; «Por una Densidad del Estado al Servicio de la
Gente «. Lima marzo del 2010.
un mayor protagonismo, a partir del reforzamiento de su capacidad
reguladora sobre el origen y el destino de los recursos para inversión o
especulación. Si en USA y varios de los países europeos no hubiesen habido
«salvatajes financieros» con fondos públicos; seguramente estaríamos
envueltos un huracán de desastres gigantescos. Nadie ha cuestionado esta
intervención Estatal ni tampoco el establecimiento de medidas regulatorias
públicas para evitar que el aparato empresarial recurra a conductas que
afecten negativamente a los consumidores y a las respectivas plataformas
fiscales.
En consecuencia, tal como se señala en el último Informe sobre Desarrollo

Humano del PNUD22, el Estado en general y el Gobierno en particular son poco
«densos» en esos ámbitos y localidades. Por lo tanto ambas categorías
institucionales requerirían reforzarse para cumplir con su misión de impulsar
proceso de desarrollo y, en ese entorno, brindar servicios de calidad, con
oportunidad y sostenibilidad.
En la práctica, una convocatoria en esas direcciones ha venido adherida

a una serie no suficientemente orgánica de medidas puntuales y no siempre
conectadas con el fondo de un modelo de Estado descentralizado. En efecto,
se vienen transfiriendo atribuciones23 del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Descentralizados, Regionales y Municipales dentro de un mismo esquema
fundamentalmente vertical y excesivamente sectorizado, donde la perspectiva
territorial se pierde y donde paradójicamente muchas de las atribuciones
siguen siendo duplicativas o conflictivas cuando se tratan de implementar en
cada instancia.
23
Hacia el cuarto trimestre del 2009 se había cumplido con transferir a los gobiernos Regionales
prácticamente el 95% de las 185 atribuciones delegables por los sectores ministeriales y
Organis- mos Públicos Descentralizados. Sin embargo, estas no han sido acompañadas con
trasferencias suficientes de recursos y capacidades técnicas, logísticas y financieras.
24
Que serían 18 si se aprueba la creación del Ministerio de Cultura, tal como ha sido anunciado
por la Presidencia de la República a fines de octubre del 2009.
25
Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, RENIEC; Consejo
Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Ministerio Publico – Fiscalía de la Nación,
Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros;
Banco Central de Reserva.
26
El CEPLAN, desde su primer origen en el 2005 (con una reingeniería institucional en el 2008)
hasta la fecha ha tenido un perfil frágil; no ha contado con el soporte político que debiera y su
presupuesto operativo (del orden de los 3 millones de soles en el 2009, con la expectativa de
triplicar esa cifra en el 2010), plantea la preocupación de si el Sistema de Planeamiento
Estratégico será asumido como un real instrumento orientador del desarrollo nacional.
27
A octubre del 2009 se habían conformado tres Juntas de coordinación Interregional; una en el
Norte– INTERNOR, que agrupa a 8 Regiones Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad,
Ancash, Amazonas, San Martín y Cajamarca); otra en la Amazonía– CIAM, que agrupa a 5
Regiones Lo- reto, Madre de Dios, Amazonas, San Martín, Ucayali); y la tercera afincada en la
zona central y sur del país – CENSUR, que agrupa a 8 Regiones (Pasco, Ayacucho, Apurimac,
Huancavelica, Ica, Lima Provincias, Huánuco y Junín).
Es más, la propia arquitectura orgánica del Estado en General y del Poder
Ejecutivo en particular, con sus 17 Ministerios24, sus decenas de Proyectos o
Programas Especiales, sus 56 Organismos Públicos Descentralizados (OPD)
y sus 10 Organismos Constitucionales Autónomos» 25, conforman una maraña
difícil de desenredar; en función de la cual tienen que moverse con mucha
maña y paciencia tanto los funcionarios regionales y locales como el público
usuario y las organizaciones civiles.
Y obviamente todos estos reflejos carenciales se explican porque aún no

se dispone del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010 – 2021, compro-
metido por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) 26 y, de
otra parte, porque las directrices derivadas del Programa de Modernización
y Descentralización del Estado, piloteado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, siguen pendientes.
En ese escenario no es fácil armar superestructuras eficientes de los Go-

biernos Regionales – Departamentales ni Municipales. El problema se hace
más agudo cuando están en curso integraciones económicas territoriales en
la modalidad de las denominadas Juntas de Coordinación Regionales27 e
incluso la modalidad de conformación de una Región efectiva conformada por
los Gobier- nos Regionales – Departamentales de Huánuco, Ucayali y
Ancash. Así mismo, está en curso el fortalecimiento de la Región Piloto
originalmente conformada por los Gobiernos Regionales de Amazonas y San
Martín y que a inicios del 2010 se está coordinando para unir al Gobierno
Regional de La Libertad, con una nueva personería jurídica: «Mancomunidad
Regional».
Frente a estos escenarios, la pregunta surge de inmediato: ¿cómo se

articu- larán las gestiones, las funciones, los proyectos y los planes de
desarrollo del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales reales (en
principio a partir de la sumatoria de Departamentos), de las Juntas de
Coordinación Interregionales, de las Mancomunidades Regionales, de los
Gobiernos Regionales – Departa- mentales, de los Gobiernos Provinciales, de
los Gobiernos Distritales y de los Gobiernos de Centros Poblados?.
De otro lado, el tema implica definir claramente la rectoría o liderazgo

institucional en la gestión pública, especialmente en su dimensión transversal
o multisectorial. Por ejemplo, ¿que entidad liderará la política de ordenamiento
territorial28, que es uno de los pivotes funcionales de la regionalización y del
desarrollo de las potencialidades de los recursos naturales?. En este terreno
vienen disputando el titularato la Secretaría de Descentralización, el CEPLAN,
el Ministerio del Am- biente, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones e
inclusive el Ministerio de Vivienda.
Este rompecabezas estará en parte en dos tableros de juego. El primero en
el que maneja la Presidencia del Consejo de Ministros. El segundo en el que
deberá manejar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), cuya
reglamen- tación sigue latente hacia inicios del 2010.
La indispensable reforma del Estado
Hay dos enfoques básicos de la reforma del Estado: el que aboga por
un gerencialismo del aparato público y el que postula la construcción de
una sociedad democrática. El primero concibe al Estado como un factor
complementario y subsidiario del mercado, asegurando las condiciones
sociales y normativas para que los inversores, productores y
consumidores encuentren el clima favorable para el crecimiento. Este
modelo, que se intenta aplicar en el Perú desde los años 90‘, ha
fracasado.
El paradigma de la sociedad democrática no excluye la relación Estado-

empresarios-consumidores, ni una mejora de la calidad de las
prestaciones públicas; pero no reduce a ello. Postula que el factor
principal de la reforma del Estado es establecer normas, valores,
procesos e instituciones que acerquen el Estado al ciudadano, que
establezcan una estructura de poder sin grandes desigualdades, que
elimine la exclusión social, que preserve las culturas nacionales, que
facilite el acceso pleno al trabajo, que sea capaz de viabilizar la
explotación rentable y sustentable de los recursos naturales y el
resguardo del medio ambiente.
(Párrafos libremente adaptados de un artículo del diplomático Manuel
Rodríguez Cuadros, aparecido en el diario La Primera del 28.12.2009).
28
Esta vigente el funcionamiento del Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial, que
ha venido convocándose por el Ministerio del Ambiente. Uno de sus soportes, insuficiente para
explicar la posición rectora de este Ministerio, es el la promoción que realiza del la metodología
con la cual se plantean Zonificaciones Ecológica– Económicas, como un instrumento para el
reordenamiento territorial, que habían sido previamente instaurados por el Consejo Nacional
del
Ambiente (CONAM), ahora absorbido por ese Ministerio.
En el plano económico el dilema es quizá más agreste, porque implica
aceptar que los modelos «clásicos», tanto por el lado del liberalismo y del
libre mercado, cuanto por los paradigmas de rigurosas opciones socialistas,
han entrado, hace rato, en «crisis de identidad» y en falencias programáticas
viables. De hecho los emblemas de «mercado con rostro social» y de
economía social de mercado» son cajas de resonancia tan amplias y
ambiguas, que permiten múltiples acomodos partidarios. La crisis económica
y financiera mundializada complica aún más este panorama. Lo único certero
es que, ojala mas pronto que tarde, se generen fuerzas convergentes que
permitan construir una nueva plataforma económica que en verdad sea
equitativa, inclusiva, descentralizada y solidaria.
Una condicionante de ese deseable esfuerzo económico innovativo, el cual

obviamente no será aceptado por los tradicionales (y cambiantes) grupos so-
ciales dominantes, estriba en que sus bases deben referirse prioritariamente a
las posibilidades y anhelos de los peruanos; sin perder de vista aquellas
articulaciones con el resto del mundo, en tanto nos sean esencialmente
favorables. Esto implica, para los ideólogos sociales y económicos y para la
«clase política» nacional, desprenderse del colonialismo mental por el cual
asumen como válidos e indiscutibles los desempeños de los países del «primer
mundo» o las posiciones económicas de las grandes corporaciones
empresariales que, finalmente, no tienen bandera. Se trata, entonces, de
dibujar una nueva economía, elaborada a la medida de los intereses
mayoritarios de los peruanos.
Lanzar este reto económico y soldarlo con el reto político de procrear un

nuevo Estado, no solo compromete la aplicación de criterios de equidad y/o
solidaridad, sino que también el uso de consideraciones relacionadas con la
eficiencia en el desempeño de la burocracia pública y la gobernabilidad
democrática. ¿Cómo se explica esta aseveración?. La explicación básica
radica en que una economía inequitativa, egoísta y comandada por un
sistema neoliberal inoperante para resolver los desequilibrios del mercado,
reduce las oportunidades de crecimiento y de distribución del ingreso de la
gente, lo cual genera intensos conflictos o rechazos que pueden poner en
jaque a la institucionalidad oficial.
Frente a esta amenaza indeseable hay dos caminos claramente definidos.

El primero admite la pertinencia de inaugurar un proceso de cambios
estructurales en el Estado y en la plataforma económica que efectivamente
provoque impulsos certeros a favor del desarrollo humano. El segundo es el
que acepta la situación vigente y, por lo mismo, puede recurrir a las siguientes
3 estratagemas:
 suprimir de inmediato y por la fuerza, las demandas de desarrollo
equitativo y descentralizado de los agentes sociales que demandan
un cambio,
 descalificar a los demandantes con acusaciones falsas,
 apuntalar medidas paliativas transitorias que, una vez cumplidas con

sus cometidos insuficientes, muestran su ineficacia sustantiva.
Al final, ninguna de esas vías resolverá el problema y más bien agudizará

un escenario conflictivo y socialmente insatisfactorio
Emerge entonces la cuestión de cual debiera ser el perfil “adecuado” de un

modelo económico que reemplace al que hasta ahora nos domina con harta
ineficiencia.
Un primer acercamiento a esta cuestión vital apunta a aceptar que ni el

neo- liberalismo extremo, el cual asume que el libre juego de la oferta y la
demanda permite, sin mayores interferencias del Estado, lograr un
crecimiento eficiente; ni las economías planificadas y manejadas centralmente
por un aparato gubernamental cuasi monopólico constituyen respuestas
adecuadas. No podemos por ahora establecer el perfil completo de una
alternativa a esos esquemas negados por la realidad, mas aún cuando
nuestra plataforma económica se ha conformado por una mezcla
heterogénea de políticas donde a veces el Estado aparecía fortificado
(Gobierno militar de Velasco Alvarado) pero que antes y después (Pardo,
Leguía, Fujimori, Toledo, García) de ese periodo se ha nutrido de
mecanismos mercantilistas conducidos por reducidos y privilegiados grupos
exclusivistas (nacionales o internacionales) que finalmente definían el curso
de nuestra historia económica.
De momento, una apuesta para refundar nuestra economía y nuestro Es-

tado implica combinar inteligentemente iniciativas privadas estimuladas por
la competencia, con emprendimientos productivos a cargo de entidades del
Gobierno (Nacional, Regional o Local) particularmente en aquellos sectores
que son importantes para el desarrollo equitativo y sostenible, en los cuales
los promotores privados no están dispuestos a invertir o que se corresponden
con nuestras estrategias geopolíticas (infraestructuras y recursos fronterizos).
Esta percepción supera el criterio absoluto de un Estado subsidiario. Lo
convierte en un actor activo del desarrollo sostenible y le otorga el pleno
derecho de normar o regular los alcances y reglas de juego de las redes
empresariales privadas, cualesquiera que fuesen sus escalas territoriales, las
ramas de producción en las que participen o los lugares donde operen.
Obviamente, otra vez, una postura de esta naturaleza reclama la vigencia

real de un Sistema de Planeamiento Estratégico que señale la visión
compartida de país que la mayoría de los ciudadanos prefiere con un
horizonte de al menos el mediano plazo. ¿Será el Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional al 2021 que el
CEPLAN está terminando de diseñar en el 2010 un fiel interprete en ese
sentido?.
¿Tendrá la propuesta del CEPLAN el soporte político y logístico que se
merece?.
Lo real es que difícilmente se podrá perfilar un aparato económico y un

Estado que pueda tener un lema o denominación categórica en los
tradicionales esquemas aparentemente bipolares: Liberalismo versus
Estatismo. Las dinámicas sociales, económicas y políticas no soportan este
tipo de encasillamientos. Países de la órbita occidental (Holanda, Israel), así
como países asiáticos “no comunistas” (Japón, Corea del Sur) y países como
Paquistán o la India empina- ron sus crecimientos con un alto contenido de
intervenciones Gubernamentales y mecanismos de planificación muy
estrictos, que se apoyaron en una elite de funcionarios estatales altamente
calificados y disciplinados. De otro lado, países como China, que operan
dentro de un esquema “comunista”, admiten formas de gerencia y gestión
ligadas a formas capitalistas que incluso son ex- portadas (Shougang en el
sur del Perú). Pero hay más. México (PEMEX), Chile (CODELCO), Panamá
(CANAL INTEROCEÄNICO), y Brasil (PETROBRAS)
mantienen importantes intervenciones estatales en sectores (petróleo, redes
portuarias) que se consideran estratégicos.
Por tanto, en ese enorme empeño de delinear un nuevo Estado y una

nueva economía para el Perú, no existen modelos puros y quizá ni siquiera
existan modelos por si mismos, en la medida en que son difícilmente
clasificables las formas en que se manejan combinadamente algunas de las
variables de mayor peso: políticas fiscales, políticas de empleo y de salario,
criterios para la priori- zación de los proyectos, grado de autonomía de los
gobiernos subnacionales (Regionales, Municipales), estrategias para la
gestión de sus recursos naturales, niveles de regulación del Estado sobre los
emprendimientos empresariales, etc. En este tipo de escenarios, tendrán que
considerarse, como señala Oscar Dancourt , las correlaciones entre tres
elementos clave:
 el desempeño de las economías externas (precios de las materias primas),
 las políticas macroeconómicas del MEF y del BCR paridad cambiaría,

tribu- tación),
 las estrategias que orienten las políticas sectoriales de inversión, así como
las pautas para el tratamiento de los sectores “sociales” (educación, salud).
Este señalamiento es fundamental porque anuda la idea de que el desarrollo

humano no solo trasvasa el socorrido argumento de algunos economistas clá-
sicos de que el crecimiento elevado y sostenido del PIB interpreta por si solo
el desarrollo equitativo; sino porque implica tener la solidez y al mismo tiempo
la humildad intelectual para juntar argumentos que no son el patrimonio de
nadie
en particular. Y es también fundamental porque implica mezclar factores
técni- cos con factores políticos enlazados con el manejo del poder (formal o
informal, abierto o soterrado).
El tratamiento oficial sesgado en contra de los recursos amazónicos y de

los derechos que sobre ellos tienen sus habitantes, generó agudas y
extensas
protestas de campesinos y Comunidades Nativas focalizadas en Bagua y
Uctu- bamba (Departamento de Amazonas), desde los inicios del 2009. Esta
situación desembocó en enfrentamientos que el 5 y el 6 de junio causaron al
menos 34 muertos entre campesinos y miembros de las Fuerzas Armadas y
Policiales, en la denominada «Curva del Diablo» y en dos estaciones de
bombeo de petróleo.
A inicios del 2010 el conflicto se mantiene latente y adquiere nuevos

matices porque el Informe Oficial29 sobre el conflicto no es reconocido como
equilibrado por los representantes de las organizaciones amazónicas,
AIDESEP en particular; y porque las 4 Mesas de Trabajo para conciliar
políticas económicas y sociales a favor de los pueblos amazónicos y para
regular la legislación sobre concesiones forestales, mineras y petroleras30;
han operado con fuertes restricciones impuestas por los representantes del
Gobierno.
De otra parte, en la medida en que los activos económicos, los servicios y

las oportunidades se concentren en pocos ámbitos urbano – costeros, Lima
pre-
29
El Informe fue denominado «Para que Nunca Más vuelva a Suceder». Estuvo a cargo de una
Comisión Especial compuesta por 3 representantes de las Comunidades Nativas, 3 represen-
tantes del Poder Ejecutivo y por 01 representante de los Gobiernos Regionales
30
Entre ellas el derecho a las consultas previas (reconocidas por el Convenio 169 de la Orga-
nización Internacional del Trabajo - OIT) sobre la pertinencia de las concesiones y el retiro
definitivo de la Ley Forestal e Flora y Fauna Silvestre, en lo que atañe a los derechos de los
nativos sobre esos recursos
Efectivamente, luego de un periodo en el cual la acumulación o
concentración de activos y servicios, aparejada al aumento de la población
provoca «economías o ganancias de escala» que impulsan el crecimiento del
aparato productivo y facilitan la prestación de servicios públicos, aparecen
signos concretos de ineficiencia («deseconomías o costos de escala») que
erosionan la convivencia social, tales como:
 la movilización física de las personas desde sus puntos de vivienda

a sus centros de trabajo se hace mas costosa (tiempo y costo del
transporte) y, además, estresante,
 el hacinamiento y la escasez de servicios como el agua, el desagua

y la luz, en las áreas empobrecidas («Pueblos Jóvenes») hace poco
soportable la vivencia de las familias que allí habitan.
En ese sentido, no es del todo cierto que la concentración del poder en los
llamados «Polos de Desarrollo Urbanos» sea absolutamente imprescindible
para garantizar el crecimiento sostenido del país; asumiendo que sus ventajas
son contagiadas a otros centros urbanos de segundo grado (ciudades
«emergentes») y al conjunto de territorios «ruralizados» que los rodean.
Una especial connotación de este argumento es la constitución o el cre-

cimiento de ciudades emergentes que se nutren de la explotación primaria de
determinados recursos naturales, particularmente de los «no renovables»
(yacimientos mineros o petroleros). Y es que estos casos están permanen-
temente en riesgo por la volatilidad y la dependencia de los precios de sus
producciones, tal como ha ocurrido con los emprendimientos cupríferos o de
otro tipo (otra vez, el caso de Doe Run del Perú, en la Oroya, y de las explo-
taciones en Cerro de Pasco). Pero puede ocurrir y ocurre que, además, las
tecnologías utilizadas y el tipo de insumos que requieren (incluyendo mano de
obra) no necesariamente determinan mejoras en las poblaciones que las
rodean ni resguardan adecuadamente el equilibrio ambiental.
La fuerza, el contenido y el ritmo de las desigualdades económicas te-

rritoriales cambian esencialmente en mérito a las transformaciones que se
forjan en el manejo de las fuentes generadoras de la riqueza; particular
mente de las que provienen de la organización eficaz y competitiva de sus
cadenas de producción y de las infraestructuras materiales (redes viales) que
la soportan.
A disparidades intensas, conflictos intensos y gobernabilidad

declinante
Cuando las disparidades sociales y económicas entre las personas o

grupos sociales se hacen muy agudas en razón del perfil étnico –
cultural, del tipo de empleo que tienen (o no tienen), de su capacidad de
compra de bienes o servicios o del lugar donde habitan; no hay duda
que los conflictos se aceleran e intensifican. Es cada vez más evidente
que las personas y los grupos sociales empobrecidos no aceptan
fácilmente sus situaciones angustiosas y futuros poco promisorios.
Y este escenario se hace mas potente cuando los agraviados van

entendiendo finalmente que sus negativas situaciones y posibilidades
futuras ocurren, en su altísima mayoría, pese a la voluntad de progreso
que disponen o a sus capacidades técnicas individuales; sino que se
deben a regimenes inapropiados que ellos no dominan.
IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DES-
CENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
El recorrido de esas experiencias y los nuevos escenarios sociales y

políticos en curso, incluyendo los comportamientos institucionales derivados
de la carrera electoral para las elecciones del 2010 y del 2011, debieran
permitir el rescate de las ventajas obtenidas y el bloqueo a los errores
cometidos; pero primordialmente construir, tal como se ha postulado en el
capítulo anterior, una nueva sociedad y un nuevo Estado que garanticen la
equidad social y el desarrollo sostenido y descentralizado. En tal sentido, es
posible establecer las siguientes decisiones y tareas que pueden definir la
agenda descentralista pendiente:
a) Revisión de las normas sobre descentralización y regionalización.
Particularmente sobre el rol, las atribuciones y funciones de las instancias

gubernamentales en sus niveles regional, provincial y municipal; lo cual im-
plica una reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en
particular. En tal sentido, deberán redefinirse cuidadosamente la Ley
Marco de la Des- centralización, las leyes que rigen a los Ministerios y las
Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Municipales. Se requiere,
en ese orden de temas, clarificar las condiciones para establecer los
alcances de las funciones
«compartidas» (entre dos o más municipios) y «delegadas» (las que siendo
potestad de un municipio, las delega a otro para su cumplimiento).
En términos más sustantivos, se precisa definir y aplicar los criterios y ma-

nejos administrativos mediante los cuales se culminen las transferencias
de facultades pertinentes de las entidades del Gobiernos Nacional,
incluyendo a los Organismos Públicos Descentralizados (OPD), a los
Gobiernos Regio- nales y Municipales. Esta es una meta que viene
postergándose al menos desde el 2007. En la práctica, se trata de
completar la transferencia de las 185 funciones generales y 4,500
funciones o atribuciones específicas que, según información oficial, se
estarían completando en el transcurso del 2010.
Una derivación de esta propuesta es la necesaria revisión de la estructura

orgánica de los Gobiernos Regionales (GR) y Municipales GM). Las leyes
Orgánicas de ambos instancias de gobierno han sido ampliamente
superadas por nuevas situaciones económicas, políticas y sociales. No
son funcionales para transitar hacia un «buen gobierno, en un buen
Estado» y generan serios entrampamientos gerenciales. No puede
obviarse que parte de las estructuras de los Gobiernos Regionales se
han heredado de los antiguos Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR), que carecían de autonomia
y operaban con una red de entidades internas muy compleja y duplicativa.
De hecho los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) de los
GR y GM tendrían que ser recompuestos.
Un asunto crucial en este asunto es la duplicidad funcional entre los

Direc- tores Regionales Sectoriales (que siguen dependiendo
políticamente de los Ministerios) y los Gerentes de Línea (Gerentes de
Desarrollo Social, o de Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales.
Los desencuentros funcionales entre estas instancias paralelas son
angustiosos, atentando contra la eficiencia de estos gobiernos.
b) Evaluación sustantiva de las iniciativas de integración territorial.
Se plantea, en primer lugar un análisis, técnico, económico,

administrativo y político, del desenvolvimiento de las denominadas
«Regiones Piloto»31 y de las Juntas de Coordinación Interregional que,
como se ha mencionado anteriormente, vienen operando en la Amazonia
– Junta CIAM, en el Norte
- Junta INTERNOR, y en el ámbito centro sur – Junta CENSUR. La
evalua- ción debiera tener en cuenta, en primer lugar, la identificación de
aquellas acciones o desempeños de cada una de estas entidades frente
a las otras, habida cuenta que en ciertos casos mas de una Región está
adscrita paralelamente a uno o dos Juntas de Coordinación Interregional
(Amazonas y San Martín), además de que pueden promover los mismos
proyectos de inversión con modalidades diferentes.
En segundo lugar, debiera resolverse la restricción institucional de las

«Re- giones «Piloto» o Mancomunidades Regionales, que carecen de
personería legal: no están contempladas ni en la Ley de Bases de la
Descentralización, ni en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, ni
en la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones32.
El tema es fundamental dado que estos 2 formatos de articulación socio

económica territorial serán referentes para el montaje del Plan Nacional
de Regionalización (PNR) a cargo de la Secretaria de Descentralización
de la Presidencia del Consejo de Ministros; y que debería ser sancionado
en el transcurso del 2010.
31
Conformadas mediante Acuerdos de Intención de sus Presidentes, se están desenvolvimiento
2 modelos de este tipo. Una conformada por Amazonas y San Martín; la cual se mantendrá en
una postura conectada al tratamiento conjunto de proyectos de inversión de interés mutuo, ha-
biéndose previsto la incorporación del Gobierno Regional de La Libertad. Otra conformada por
Ancash, Ucayali y Huánuco, esta trabajando para constituirse, previo referendum, en una
región efectiva.
32
Al respecto los Presidentes de la gran mayoría de los Gobiernos Regionales, reunidos en
Septiem- bre, en Trujillo, bajo la convocatoria del Acuerdo Nacional, ha ensayado una solución
mediante la cual las Regiones «Piloto» se constituirían en «Mancomunidades Regionales».
Tal como ha sido anteriormente mencionado, el PNR no apunta a
definir de antemano circunscripciones territoriales que conformarían
regiones reales, con jerarquía de «Gobierno». Se postula más bien a
presentar integraciones territoriales alternativas, todas viables y
sostenibles, que respondan a la heterogeneidad del país, basadas en
articulaciones económicas, comerciales y sociales, que podrían ir
madurando hacia la constitución de Regiones efectivas, cuando las
condiciones políticas e institucionales lo permitan.
Una cuestión fundamental aquí es la verificación de lo artificioso de la

división político – administrativa en los actuales Departamentos, provincias
y distritos. Existen múltiples casos de distritos extremadamente apartados
(físicamente y por la insuficiente red vial o fluvial) de sus capitales provin-
ciales y, peor aún, de las capitales departamentales donde algunas gestio-
nes tienen que realizarse. Los casos provinciales sufren el mismo dilema.
Veamos: las provincias sureñas de Ayacucho tienen más ligazones con Ica
que con Huamanga; la Provincia de Tayacaja de Huancavelica tiene
conexiones más directas con Huancayo y en su momento se propuso una
regionalización que precisamente la incluía en Junín; las localidades selváticas
de Pasco no se identifican suficientemente con los servicios de Cerro de
Pasco; el Distrito de Curibaya de la Provincia de Candarave de Tacna está
más entroncado con la Provincia de Jorge Basadre.
Por otra parte, hay decenas de conflictos limítrofes interdistritales y,

por último, se ha venido propiciando, por liderazgos localistas, la creación
de Municipalidades de Centros Poblados Menores, a partir de villorrios o
asentamientos que no cubren, en rigor, su sostenibilidad ni económica ni
financiera; de la misma manera que muchos distritos aspiran a convertirse
en provincias33.
El reimpulso de la regionalización merece un tratamiento aparte dentro

de este segmento. Frente a las experiencias fracasadas o abortadas de
conformar regiones, una propuesta con posibilidades de éxito debe
obedecer, como se ha señalado anteriormente, a nuevos criterios técnicos
y políticos. Debe admitirse como un proceso hacia el mediano-largo plazo
a partir de una estrategia de reordenamiento territorial y de paquetes de
inversiones masivas en ámbitos que, en una primera fase, muestren
importantes potencialidades competitivas.
De otro lado, el PNR debe considerar los riesgos y limitaciones que impo-
nen las exigencias de los procesos electorales del 2010 y del 2011, así
como la vigencia de fuerzas centralistas enquistadas en todos los
escenarios administrativos y económicos. La imagen departamentalista
con la cual se ha desempeñado el aparato público descentralizado
conforma una «costra» dura que tendría que vencerse para apuntar a una
integración regional paulatina. En ese contexto, el riesgo más fuerte
estaría inscrito en la falta de soporte político al Plan, pese a que ha sido
formalmente admitido como una prioridad en la actual gestión
gubernamental, y que, además, es un mandato legal34.
c) Reforzamiento de las Mancomunidades Municipales
Es positivo el abordaje conjunto de proyectos o servicios de interés común,

como una expresión concreta de articulación de políticas y recursos.
Pueden ser también espacios capaces de reforzar las estrategias de
regionalización; particularmente cuando, como ya viene ocurriendo, varios
Gobiernos Municipa- les se han mancomunado para el tratamiento integral
de una cuenca. A enero del 2010 se habían registrado 35 Mancomunidades
Municipales que incluían a 193 Municipalidades, en 16 Departamentos, pero
estaban a la espera de su formalización e inscripción muchas más.
d) Consolidación del Concejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
Esta entidad, que deviene fundamentalmente de la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo (Ley No. 29158), debe operar como un canal de articulación
entre el nivel Nacional de Gobierno y los niveles descentralizados
(Gobiernos Regionales y Municipales). Se trataría de reforzar un
mecanismo que diluya determinados conflictos de competencias o
funciones, pero que principalmente se mantenga como una mesa
autorizada para impulsar los procesos de descentralización en tanto
Política de Estado. Se requiere buscar su máxima eficacia; para lo cual
será preciso evaluar rigurosamente su actual reglamentación 35, en al
menos los siguientes aspectos:
. Mediante el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.2009, se aprobó el Re-

35
glamento de Funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Estará

compuesto por 26 representantes de los Gobiernos Municipales, los 25 Presidentes
Regionales, el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), todos los otros Ministros,
el Secretario de Descentralización de la PCM y el Presidente del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico.
 compatibilizar los criterios dirigidos a seleccionar y sustentar estrategias
de integración y desarrollo a escalas verdaderamente regionales, que
tengan la virtud de ser viables técnica, social, ambiental y
económicamente; en el marco del Plan Nacional de Regionalización;
 completar los procesos de transferencias de funciones y capacidades

desde el Gobierno Nacional hacia las instancias Regionales y Locales,
en el contexto de un nuevo esquema de Estado verdaderamente
proactivo;
 establecer formas democráticas y consensuadas para su conformación

or- gánica (membresía), considerando especialmente la representación
de los Gobiernos Regionales y Municipales. En este sentido, debe
considerarse si la representación Regional puede ser mejor asumida
por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) en vez de
los 25 Presidentes Regionales – Departamentales; y si la
representación Municipal pudiese recaer mejor en las Asociaciones
Municipalistas (AMPE, REMURPE) en vez de la compleja formula para
elegir 12 Alcaldes Provinciales y 12 Alcaldes Distritales. Esta opción
evitaría una extensa membresía en la Asamblea (70 representantes),
haciéndola mas efectiva.
 precisar los alcances del Comité Coordinador del CCI conformado, en

contraposición a la profusa Asamblea, solo por cuatro miembros: el
Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y
Finanzas, el Presidente del CEPLAN y el Secretario de
Descentralización de la PCM;
 garantizar la disponibilidad real recursos técnicos y presupuestales que

permitan su desempeño práctico.
Otro punto delicado es la jerarquía de los acuerdos que adopten; al

menos en tres sentidos. En primer término, definir si los acuerdos se
toman por ma- yoría simple o «calificada». En segundo término, si los
acuerdos aprobados son obligatorios (vinculantes) o se quedan en
sugerencias. En tercer término, si se asumirán los acuerdos de las Mesas
de Concertación que han estado canalizándose a la Presidencia del
Consejo de Ministros; particular mente de aquellas relacionadas con las
demandas de las Comunidades Nativas, con los programas especiales
para el desarrollo de Apurimac, Ayacucho y Huancavelica y con el manejo
del Plan de Desarrollo del VRAE.-
e) Reforzamiento de las políticas de desarrollo rural y seguridad alimentaria.

Se requiere potenciar el desarrollo rural – campesino selvático y serrano;
así como, en ese contexto, la generación alimentaria, buscando superar
no solo la inequidad de las cadenas de producción – intermediación –
producción – comercialización que históricamente han perjudicado al
campesino productor,
sino que también la incongruencia de un régimen de propiedad y uso de la
tierra que combina malamente plantaciones de alcance latifundiario (en los
grandes proyectos de riego en la Costa), con chacras pequeñas (en
promedio de alrededor de 3 hectáreas) en manos del campesinado
básicamente serrano y también con usufructos en las comunidades nativas
(bajo otras formas de manejo y ocupación de las tierras y bosques). Este
logro depende de políti- cas nacionales sobre motivaciones a la inversión
competitiva y también de algunas normas especiales.
En tal sentido, debieran activarse los alcances de la Ley No. 29196, Ley
de Promoción de la Producción Orgánica y Ecológica, que tiene aún pocos
reflejos prácticos y que colisionan con la producción «no ecológica»,
conjuntamente con las iniciativas provenientes del Programa «Sierra
Exportadora» y con la norma por la cual se otorgan exoneraciones
tributarias y arancelarias transitorias como son el Impuesto General a las
Ventas (IGV) e Impuesto a la Renta (IR) durante10 años a partir de la
vigencia de la norma, a las personas naturales y empresas cuyos
domicilios fiscales se ubiquen arriba de los 2,500 metros sobre el nivel del
mar y a las empresas que, cumpliendo con ese requisito, se instalen en
localidades por encima de los 3,200 metros sobre el nivel del mar para
desarrollar la agroforestería, la agroindustria, la ganadería, la artesanía y la
textilería36.
Esta última iniciativa a generado una serie de cuestiones que deben ser
resueltas; entre ellas:
 la pertinencia del alcance mismo de la Ley, en el sentido de compensar

las desventajas comparativas de esos ámbitos, con respecto a zonas
más
«bajas» y que no sean capitales departamentales (como Puno, que
está sobre los 3,800 metros sobre el nivel del mar). Al respecto se
discute si las exoneraciones son por sí mismas soluciones al problema
del subdesarrollo de las serranías; o si para ese alcance es mucho más
consistente una estrategia integral de desarrollo;
 la exclusión de esa compensación a otras zonas cercanas aún cuando

no califiquen exactamente con las cotas o altitudes señaladas; además
de las zonas amazónicas sobre las cuales ya se habían practicado, con
poco éxito, exoneraciones tributarias semejantes;
 la incorporación de otras actividades económicas no consideradas en la

Ley, como es el caso de la hilandería proveniente de la lana de ovinos y
la transformación de cueros de bovinos. Esta posibilidad estaría
caminando a partir de una propuesta que en enero del 2010 ha
planteado el propio
36
Ley No. 29482, publicada en El Peruano el 19.12.2009-
Gobierno Central.
En términos de la canasta de consumo alimentario debe considerarse

que la producción agropecuaria ha crecido en los recientes años, para un
nutrido grupo de alimentos (quinua, arroz, azúcar, huevos, carne, yuca,
maíz, fríjol, camote); aun cuando dependemos de importaciones de trigo,
aceites vegetales y maíz amarillo duro37.
La posibilidad que procrear un clima sostenible de seguridad y

«sobera- nía»38 alimentaria debe nutrirse de múltiples ajustes en los
sistemas agropecuarios, que permitan elevar la productividad del suelo y
de las crianzas; así como del propio agricultor o ganadero que opera a
pequeña escala. Abonan a favor de esta opción, prácticas asociativas
tanto en las Comunidades Nati- vas como Campesinas («tareas», ayni,
minka) en la medida en que permiten asesorías colectivas (más baratas) y
créditos asociativos (que tienen mayor respaldo en el repago, dado que el
grupo en su conjunto avala el crédito de cada uno de sus miembros).
Aún en tales condiciones, no es posible evadir el hecho de que la
disposición de una canasta alimentaria básica para la mayoría no sería
sostenible hacia el mediano – largo plazo bajo las formas del modelo
económico vigente.
Las razones de esta apreciación son varias:
 migraciones rural – urbanas generadas por la predominancia de

menores oportunidades de progreso e incluso de sobrevivencia de los
campesinos, comparada con las oportunidades disponibles en mayor
medida en las poblaciones existentes en las áreas urbanas,
 cambios en los patrones de consumo en una elevada proporción de la

población campesina (fideos y pan en vez de oca, mashua, papas,
quinua), lo cual implica disponer de fuentes monetarias que en ese
segmento poblacional son escasas,
 dificultades de los campesinos empobrecidos para adoptar (comprar o

alquilar) tecnologías avanzadas para sus sembríos y crianzas,
37
Ver un artículo sobre seguridad alimentaria en La Revista Agraria, Año 10, No. 112, de octubre
del 2009.
38
Independencia con respecto de otros países productores de alimentos.
39
Entre 1991 y el 2008, según el INEI- Encuestas ENDES, la prevalencia de la desnutrición
crónica promedial (en %) en menores de 5 años, en el Perú pasó del 53.4% al 36%. Sin
embargo, en la población rural este porcentaje pasó, en ese periodo, de 25.9% al 11.8%. Pero,
medido en términos de «déficit calórico», la población rural tuvo una mayor incidencia,
pasando de 40% en el 2005 a 42% en el 2008; mientras que en Lima Metropolitana, esa
medida pasó de 20% en el 2005 al 19% en el 2008.
 bajos precios relativos de sus productos en chacra, dada la existencia
de formas de compra – venta donde el campesino carece de la fuerza
suficiente para recibir precios justos de los «rescatistas», acopiadores
y/o camioneros que, en muchos casos, aseguran las cosechas antes
de la siembra misma.
No obstante la reducción de los altos niveles de desnutrición crónica en

la niñez, en los últimos años, para una parte de la población, queda todavía
una amplia brecha por cubrir en la oferta alimentaria, incluso (o quizá es-
pecialmente) en las familias campesinas minifundiarias que disponen una
buena parte de las cosechas o crianzas para su autoconsumo, con lo cual
no pueden acceder a una dieta equilibrada, que satisfaga la ingesta de un
menú con índices calóricos adecuados39. Frente a un futuro no auspicioso
en materia de seguridad alimentaria, la política debiera considerar que se
trata de un problema de demanda y no tanto de la oferta. En efecto, la
capacidad de alinentarse y nutrirse adecuadamente depende
sustantivamente de la capacidad de compra de la población; lo cual
reconoce que la pobreza es el detonante más sonoro del problema
alimentario. Por lo tanto, las políticas públicas no solo deben favorecer,
como ha sido tradicionalmente, a los consumidores urbanos (cuya
proporción seguirá aumentando40 si la pobreza rural se hace persistente).
De otra parte, es preciso reconocer que los subsidios a la producción
agropecuaria en general y a las familias campesinas pobres en particular,
siendo necesarias en lo inmediato, no pueden convertirse en el eje
estructural de la oferta alimentaria. Finalmente se requiere considerar la
existencia de impactos negativos contra varios alimentos producidos in-
ternamente, derivados de los subsidios directos e indirectos que los países
como USA y China otorgan a sus propios agricultores. Y este es uno de los
graves dilemas de los Tratados de Libre Comercio.
40
Al 2009 la población «urbana» es de alrededor del 70% de la población total. Lima
Metropolitana acumula más de 8 millones de habitantes (el 30%).
41
Que incluyen varias categorías: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales, Santuarios
Históricos, Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Reservas Comunales, Bosques de
Protección, Cotos de Caza, Zonas Reservadas; que abarcan el 14% de la superficie del Perú.
Ampliar radicalmente los mecanismos de protección a las Reservas Naturales debe
determinar, acudiendo a un ejemplo extremadamente negativo , superar el número de los 12
guardabosques (y su equipamiento) que actualmente cuidan el Parque Nacional Alto Purus, en
el oeste de Ucayali, que tiene una superficie de 2.7 millones de hectáreas, 15 veces mayor que
la superficie de Lima.
42
Cordillera Escalera (San Martín), Humedales de Ventanilla (Callao), Albufera de Medio Mundo
(Lima)
43
Chaparri (Lambayeque), Cañoncillo (La Libertad), Pacllón (Ancash), Huayllapa (Lima), Sagrada
Familia (Pasco), Huaiquilla (Amazonas), San Antonio (Amazonas), Abra Málaga (Cusco),
Jirishanca (Huánuco), Abra Patricia (Amazonas), Bosque Nublado (Cusco), Huanmamarca-
Ocuro-Tumpullo (Arequipa).
f) Revisión de las normas sobre las Comunidades Campesinas e Indígenas
Debe tener como premisa el respeto a sus derechos sobre los territorios y
recursos naturales de los que dependen, incluyendo la administración de
las Zonas Protegidas (Reservas, Santuarios, Zonas de Amortiguamiento,
etc.).
En este último aspecto, se requiere de soportes extraordinarios para la vi-

gilancia y el manejo adecuado de las 63 Áreas Protegidas por el Estado 41,
donde el cuidado ambiental es un factor clave y que debiera ser amparado
por las diferentes instancias nacionales, regionales y locales conformantes
del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SINAPE), que lidera el Ministerio del Ambiente. A estás Áreas se suman 3
Áreas de Conservación Regional42 y 12 Áreas de Conservación Privada43.
No está demás recordar que en este entorno se mantienen vivos los

debates sobre los alcances de la Ley General de Recursos Hídricos, la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre y, en general los 32 Decretos Legislativos
vinculados a la explotación de los recursos naturales, que afectan directa
Es, en este sentido, pertinente considerar la reversión radical de los
procesos de desbosque en la Amazonía44, donde en las últimas décadas
se ha talado impunemente, de manera voraz y sin control adecuado, más
de 10 millones de hectáreas. Esta corriente continúa, a la vista cómplice
de las autoridades, afectando los frágiles ecosistemas selváticos que
tienden a desertificarse, generando el desplazamiento de decenas de
pueblos nativos y maltratando las Reservas Naturales Protegidas. A marzo
del 2007, según datos del INRE- NA, se habían formalizado concesiones
forestales que cubrían 7.7 millones de hectáreas; en los 5 Departamentos
Amazónicos (Amazonas, San Martín, Loreto, Madre de Dios, Ucayali).
Una consideración especial es la referida a la aprobación del Proyecto de

Ley No. 3663/2009-IC, Ley de Fomento a los Mercados Campesinos
Locales, que pretende promover y preservar las costumbres ancestrales
de las Comuni- dades Nativas y Campesinas, mediante la venta de
productos agropecuarios a precios justos.
Debe tenerse en cuenta que existen más de 5,400 Comunidades

Campesinas,
y más de 1,500 Comunidades Nativas45.
44
Tanto como los bosques secos del norte, incluida la Reserva del Pomac. La masa forestal nativa
del Departamento de San Martín ha sido prácticamente depredada.
45
Según el Instituto del Bien Común, en la actualidad existen 1,509 Comunidades Nativas, que
ocupan unas 10.5 millones de hectáreas tituladas o por titular (267); además de 5 Reservas
Territoriales para Pueblos Indígenas en Aislamiento, que ocupan unas 2.8 millones de
hectáreas. Ambos espacios representan el 17% de las 78 millones de hectáreas que tiene la
Amazonía peruana. Estas cifras deben compararse con las registradas por el INEI.
g) Vigorización de las inversiones descentralizadas
Particularmente en infraestructuras comunicacionales (vías, puertos) y

energéticas con una óptica de ordenamiento territorial, de articulación de
mercados, de geopolítica y de priorización de la cobertura de la demanda
interna (en el caso de fuentes energéticas derivadas del petróleo y del gas).
En pareja con las inversiones infraestructurales, deberán impulsarse pro-

gramas y proyectos que activen la producción en cadenas empresariales
publicas, privadas o público – privadas.
Un esfuerzo en ese sentido se ha producido con la realización del Foro

Internacional de Inversiones en las Regiones («Perú: Regiones 2009»),
Convocada principalmente por la Secretaría de Descentralización de la
PCM; que se realizó en Lima los días 13 y 14 de octubre del 2009. En ese
evento las Juntas de Coordinación Interregionales y los Gobiernos
Regionales pre- sentaron alrededor de 800 oportunidades de inversión,
dentro de una política de descentralización de las Inversiones.
Tal como se ha señalado anteriormente, una propuesta en esta línea

implica replantear la Ley de Promoción de Inversiones Descentralizadas y
la Ley de Promoción para el Desarrollo de Actividades Productivas en
Zonas Altoan-
dinas.
h) Impulso a una Reforma Financiera y Fiscal Descentralizada
Una gestión en ese sentido implica redefinir el porcentaje real de recursos

fiscales a ser entregados a los Gobiernos Regionales y Municipales,
potenciar el Banco Agropecuario, las Cajas Rurales y las Cajas
Municipales de Crédito, incrementar y reordenar el destino de los recursos
del Fondo de Compen- sación Municipal (FONCOMUN), del Fondo de
Compensación Regional (FONCOR) y del Fondo de Compensación para
las Inversiones Regionales y Locales (FONIPREL). Esta postura supone
acrecentar sostenidamente los presupuestos municipales, incluyendo las
recaudaciones propias, y reponer los recortes que el Gobierno Central ha
hecho aprobar para el Presupuesto Participativo Municipal del 2010.
Implica, también, la predisposición efectiva del MEF para transferir los

recursos necesarios que faciliten el desempeño del Programa de
Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), de modo que se negocien
adecuadamente las deudas que los medianos y pequeños agricultores
tienen con los Bancos y las Cajas Municipales y Rurales de Crédito. En
esta dirección debiera considerarse también un fondo de garantía para
cultivos y crianzas de pequeños
agricultores, que pueden ser afectados por cambios climáticos agudos e
imprevisibles.
Supone, así mismo, el replanteo de las bases con las que se establecen los
Canon y las Regalías recibidas por la explotación de recursos naturales, así
como también los Fondos Mineros de Solidaridad Social establecidos por algu
nos complejos mineros (entre ellos Yanacocha, Antamina, Milpo) para
impulsar inversiones. En este último caso, será preciso determinar su
coherencia progra- mática dado que no necesariamente pasan por el arbitraje
de los mecanismos establecidos por los Presupuestos Participativos
Municipales y Regionales, y también su coherencia fiscal – financiera, dado
que se nutren de aportaciones voluntarias como un sustituto informal a la
estrategia primigenia de conformar un fondo regular basado en las
sobreganancias mineras46.
Por una mejor redistribución territorial del Presupuesto.
Las Municipalidades Rurales de Cajamarca han planteado, al Gobierno

Nacional y al Congreso, la urgencia de implementar la
Descentralización Fiscal, bajo los lineamientos de una distribución
presupuestal más transparente, equitativa y predecible entre los tres
ámbitos del gobierno. Exigen, asimismo, incrementar del 2% al 4% el
porcentaje del Impuesto General a las Ventas para las Municipalidades,
con la finalidad de financiar el aumento de las competencias y
funciones que les han sido transferidas.
(Tomado de la Declaración Final de la II Conferencia Anual de

Municipalidades Rurales de Cajamarca 2009, suscrita el 2 de octubre
del 2009).
46
Antamina, como ejemplo, planeaba recuperar su inversión inicial (US$ 2,200 millones) en un
plazo de entre 10 y 15 años. Sin embargo esa recuperación se realizó en los primeros 3 años,
obteniendo US$ 6,300 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 2009.
Colateralmente deben establecerse políticas y mecanismos que permitan:
 combatir fuertemente la evasión y la elusión fiscal,
 resolver las elevadas deudas tributarias que agobian a la SUNAT,
 ampliar la base tributaria (que por ahora están en el orden del 15% del
PIB), y que, si se compara con varios de los países vecinos, debiera
remontar hacia el 20% cuando menos. Ampliar la base tributaria (que
por ahora está por el orden del 15% del PIB) y que si se compara con
otros países vecinos debiera remontar hacia el 20% cuando menos. En
el Acuerdo Nacional se convino que esta tasa se ampliase al 18%. Esta
postura parece muy radical.
Sin embargo no lo es tanto si se aplicasen, como se ha señalado,

rígidas medidas de control para evitar la evasión y la elusión tributaria y
se aplicasen efectivas imposiciones por la vía de las Regalías. Lograrlo
permitiría disponer de fondos adicionales para solventar la enorme
masa de demandas por servicios sociales e inversión en
infraestructuras que forman parte de la deuda pendiente. Veamos.
Según la CEPAL, en América Latina el promedio de la carga tributaria
fue, en el 2005 del 17.5% del PIB. La carga en Argentina fue del 23.4%
y en Brasil fue del 21.1%. En el Perú fue solo del 13.8% del PIB, pero
gracias al precio de algunos minerales, el 2008 esta tasa subió al
15.6%, pero en el 2009 bajó a 13.5%.
 negociar los contratos de concesión para la explotación de los recursos

naturales, de modo que se eliminen o racionalicen las cláusulas que,
con el argumento no siempre certero, de proporcionar seguridad legal
y tributaria ha permitido que muchas empresas dejen de pagar varios
millones de dólares por concepto de Regalías,
 no claudicar en mantener la obligación tributaria (pago del Impuesto

a la Renta) por las ganancias de capital que se logran a través de la
negociación de papeles financieros conducidos por la Bolsa de Valores
de Lima,
 hacer menos regresivo el modelo, haciendo que la carga tributaria se

soporte por el impuesto a la Renta, más que por el IGV y por el
Impuesto Selecto al Consumo,
 flexibilizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para

gobiernos locales, para agilizar la aplicación de sus presupuestos en
inversiones y gastos operativos que tengan claras viabilidades,
 posibilitar (bajo ciertas condiciones técnicas y financieras) a los
Gobier- nos Regionales la facultad de establecer tributos y ampliar sus
posibilidades de adquirir préstamos garantizados por ingresos previsibles
(como el canon),
 Implementar, con fondos suficientes depositados en el Agrobanco, el

programa de rescate de la deuda agraria (PREDA), evitando el remate
de tierras de pequeños campesinos.
El factor crítico de esta estrategia reposa en la calidad de los

Presupuestos Participativos. Para ello se requiere disponer de una
Tipología Básica de Municipios y Regiones, atendiendo a sus niveles de
pobreza, escala territorial, volumen poblacional, capacidades de gestión,
patrones predominantes de producción y grado de asociatividad
institucional, potencial de recursos y accesibilidad a centros metropolitanos
emergentes. Implica hallar una sólida coherencia entre los Presupuestos
Participativos, con un enfoque de «resultados» y los Planes de Desarrollo
Concertados tanto al nivel local como regional.
El análisis secuencial de los Presupuestos Institucionales de Apertura

(PIA) es clave en el debate fiscal, dado que muestra un perfil centralista.
Veamos. El (PIA) del 2010, en su propuesta inicial, para los tres niveles de
gobierno muestra, en relación al 2009, un crecimiento de unos 9,750
millones de soles (de 72,355 millones en el 2009, a 82,107 millones en el
2010). En dicho contexto, el Gobierno Nacional eleva su participación en
casi el 25%, con lo cual tiene la conducción del 70% del PIA nacional; en
tanto que se reduce por el orden del 20% el PIA de los Gobiernos
Municipales, aumentando el PIA de los Gobiernos Regionales en apenas
un 3% aproximadamente.
Un indicador sensible de esta calificación es el valor de los denominados

«Fondos de Contingencia» que suman 4,700 millones de nuevos soles
(115% superior a la cifra del Presupuesto del 2009, que fue de 2,191
millones de nuevos soles) y que se manejan con una elevada
discrecionalidad por el MEF. En esa misma dirección crítica, los gastos de
capital del Gobierno Nacional aumentan en un 46% con respecto al 2009,
mientras que este mismo tipo de gastos se reduce en un 40% para los
Gobiernos Regionales y en algo menos del 1% para los Gobiernos
Locales.
Se espera, en este sentido, tal como se ha anunciado por la Red de

Municipa- lidades Rurales del Perú (REMURPE) y de la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE), en octubre del 2009, que este esquema
se flexibilizará por el MEF, entregando a las Municipalidades
transferencias con cargo al Progra
ma de Modernización Municipal y al Plan de Incentivos para la Mejora de
la Gestión Municipal. En respuesta a ese tipo de sugerencias, el 4 de
noviembre se emitió el Decreto de Urgencia No. 106-2009, por el cual se
transfieren en base a los Recursos Ordinarios del Tesoro Público, 200
millones de nuevos soles a los Gobiernos Locales para «asegurar la
continuación de la presta- ción de servicios indispensables para la
comunidad y para continuar con la ejecución de proyectos de inversión»,
aplicables al ejercicio fiscal del 2009.
Esta cifra, sin embargo, sigue siendo insatisfactoria para los Gobiernos
Municipales que han adquirido compromisos de inversión que superan los
techos establecidos aún con esa inyección adicional. Casi en paralelo, el
«Grupo Nacional de Presupuesto Público» (GNPP), conformado por varias
Organizaciones No Gubernamentales y entidades representativas de im-
portantes conglomerados de productores como la Convención Nacional del
Agro Peruano (CONVEAGRO) y la Red de Municipalidades Rurales del
Perú (REMURPE), plantearon a fines del 2009 un proyecto de
Presupuesto para el 2010, que supera en 5,469 millones de nuevos soles
al que se presentó por el MEF al Congreso.
Algunas de las características resaltantes de la propuesta del GNPP, son

las siguientes:
 aumento en 607 millones de soles para el Sector Educación (de 1,684

millones provisto por el MEF, a 2,291 millones propuesto por el Grupo).
 aumento de 996 millones de nuevos soles para Programas de

Protección Social, como el Vaso de Leche,
 incremento en 10 veces los fondos dirigidos a estimular a la Medianas y

Pequeñas Empresas – MYPES (de 65 millones de nuevos soles
previstos por el MEF, a 150 millones de nuevos soles planteados por el
Grupo), Incremento de 18 a 68 millones de nuevos soles para financiar
proyectos de gestión ambiental, Elevación en 82 millones de nuevos
soles (pasando de 1,573 a 1,655) para el financiamiento de bienes y
servicios a cargo de los Gobiernos Regionales,
 elevación en 847 millones de nuevos soles del presupuesto destinado a

impulsar el sector agropecuario.
La cuestión presupuestal se hace más crítica cuando se analiza el ritmo

en la ejecución del gasto público. En general existe un serio retardo en la
ejecución de los Presupuesto Institucionales de Apertura (PIM) y también
en
los Presupuestos Institucionales Modificados (PIM). Reportes de agosto
del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que, en promedio, ninguno
de los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) ha
superado el 45% de la ejecución de sus PIM en lo que va del 2009.
Existen al menos 3 consideraciones que explican al menos parcialmente

estos desfases en lo que respecta a los Gobiernos Regionales y
Municipales:
 un elevado y relativamente rápido crecimiento de la masa de dinero en

las Tesorerías de estos Gobiernos, los encuentra con procedimientos
internos y capacidades técnicas radicalmente insuficientes para
formular proyectos (preinversión y Expedientes Técnico), pero también
para contratar su ejecución (o realizarlas directamente), para hacerles
el seguimiento y lograr su adecuada culminación y entrega formal a la
población. Se trata, como se ha señalado en algunos informes
especializados, de un «efecto empacho»,
 la persistencia de trámites y exigencias de información, por parte del

Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y de la entidad a cargo
de vigilar las compras y contrataciones del Estado, que hacia muy
complicado y a veces innecesariamente dilatada la presentación de los
proyectos, para su validación o autorización de gasto. Parte de estas
exigencias se han reducido recientemente, en mérito a las presiones
del Gobierno Central para «apurar» el gasto y también a los reclamos
de las propias autoridades locales y regionales. Si esta flexibilización
no se nutre de ciertas salvaguardadas técnicas y económica para la
aprobación prioritaria y ejecución de los proyectos (viabilidad, relación
positiva de los Beneficios frente a los costos), podría derivarse a una
perversa aplicación de inversiones carentes de sentido o con poca (o
ninguna) sostenibilidad47;
 la transferencia a destiempo de los fondos del Tesoro Público Central a

las administraciones regionales y locales, lo cual encarece los procedi-
mientos y puede hacer inoportunas las aplicaciones de inversión en
obras de infraestructura que se programan, por obvias razones, en
enfocas de ausencia de lluvias (en la sierra y en la selva).
47
Habría que esperar los resultados de la primera apertura de los procesos de implementación de
los «Núcleos Ejecutores», no solo en cuanto a la pertinencia y calidad de los proyectos, sino
que también a su real enlace coherente con los procesos propios de los Planes Concertados y
de los Presupuestos Participativos.
Es preciso hacer transparente la proyección presupuestal.
«La pregunta que salta inmediatamente es ¿si los ingresos tributarios -

incluyendo el impuesto a la renta y el IGV - para el 2010 aumentarán
según las proyecciones del Marco Macroeconómico, por qué se
disminuye tanto el presupuesto de los gobiernos locales? En el caso de
la fuente Canon se justifica la baja porque el impuesto a la renta de
tercera categoría del sector minero del año 2009 caerá fuertemente. En
el caso del FONCOMUN lo que ha hecho el gobierno es aplicar la
detracción por devolución del IGV (lo que significa un ingreso menor en
un porcentaje promedio de 20%) y asignar este monto a las
municipalidades mediante el Plan de incentivo municipal por S/. 500
millones, condicionado a dos criterios, uno de esfuerzo en la
recaudación de ingresos propios y, otro, de eficacia en el gasto de
inversión.
También se ha incluido el Programa de Modernización Municipal por S/.

800 millones. Ambos serán manejados por el Ministerio de Economía».
Debe anotarse, que Los impuestos a los ingresos aumentarán en 11% y
el impuesto general a las ventas en 9,8% entre el 2010 y el 2014, según
las proyecciones del MEF.
(Tomado de una nota técnica elaborado por Epifanio Baca y Alejandra

Muñoz, del Grupo Propuesta Ciudadana, en Octubre del 2009, uno de
los Informes del Grupo Propuesta Ciudadana).
i) Reforzamiento del CEPLAN
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) debiera ser

fuertemente reforzado técnica y económicamente, condicionado a la pre-
sentación y aprobación por consenso de un Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional 2010 – 2021, que está en proceso de construcción, y que, a juicio
de algunos especialistas que han estado participando en las Comisiones
Técnicas Multisectoriales especialmente en los meses de Junio a Octubre
del 2009, debiera ser revisadas, particularmente porque algunos sus 6
«Ejes» estratégicos tocan temas comunes y articulables. Es el caso, por
ejemplo de los «Ejes» 3 y 5 que tratan respectivamente los temas de
descentralización y regionalización. Se espera culminar el Plan, para
iniciar un esfuerzo de validación interinstitucional, pública y privada, en los
primeros meses del 2010, con el emblema de «Plan Perú 2021».
Es claro que este esfuerzo requiere de un mayor soporte político al más

alto nivel y de los recursos logísticos, financieros y humanos que permitan
efectivamente una propuesta validable. De hecho, el presupuesto que se
le
ha asignado en el 2010 resulta insuficiente para ameritar ese logro.
También deberían procurarse la conformación o el reforzamiento de

Sistemas de Planeamiento Estratégico Regionales, con sus respectivos
Centros de Planeamiento Estratégico Regionales, para formular los Planes
de Desarrollo Concertados a ese nivel e incluso, como ocurre con la Junta
INTERNOR, para impulsar proyectos de interés macroregional. Dos
iniciativas concretas de Planeamiento estratégico se han establecido en la
escala regional; una en el Gobierno Regional de La Libertad (funcionando)
y otra en el Gobierno Regional de Ayacucho (en suspenso).
j) Fortalecimiento técnico y logístico de la Secretaría de Descentralización
Es necesaria para poder cumplir con una gran cantidad de cometidos que
tiene, por diferentes flancos; entre ellos;
 orientar las políticas de descentralización y dirigir una masiva campaña

de inducción social para situar este tema en las agendas de todos los
movimientos civiles, pero también del propio Gobierno Nacional,
 dirigir y monitorear el Plan Nacional de Regionalización y el Plan

Nacional de Desarrollo de Capacidades, que amerita un tratamiento
adicional en el siguiente literal k),
 atender y canalizar demandas múltiples de funcionarios municipales y

regionales,
 orientar el desempeño de las Regiones «Piloto», de las Juntas de

Coordinación Interregional y de las Mancomunidades Municipales,
 coordinar con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales,
 impulsar los Planes de Inversión Descentralizada,
 coordinar e impulsar los proyectos amparados por el programa de

«Núcleos Ejecutores», tratando de que guarden la mayor
correspondencia posible con los procesos regulares mediante los
cuales se formulan, ejecutan y supervisan los Presupuestos
Participativos. Garantizando, además, que se distancien absolutamente
a posibles manipulaciones partidarias – electorales.
 apoyar el desenvolvimiento del Plan de Desarrollo del VRAE,
 completar los Planes de Transferencias de facultades o funciones,

 participar en las políticas de Modernización y Descentralización del
Estado.
k) Rediseño e impulso del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades
El Plan de Desarrollo de Capacidades que lidera la Secretaría de Descen-

tralización de la PCM se ha organizado para facilitar la gestión corporativa
de los Gobiernos Regionales y Municipales. Cuenta con el apoyo
financiero internacional (BID). Sin embargo, por el volumen y la variedad
de las demandas de estos Gobiernos y por la urgencia de empujar los
procesos de descentralización, debiera contar con mayores recursos.
En función de los requerimientos de mayor frecuencia de los Gobiernos

Regionales y Locales, es posible señalar que la capacitación debiera
focali- zarse fuertemente en temas de gerencia integral, manejo
presupuestal con un enfoque de «resultados», planeamiento estratégico
para el desarrollo, mecanismos de coordinación interinstitucional para
abordar conjuntamente políticas, programas o proyectos de interés común,
formulación y evaluación de proyectos de inversión, mecanismos de
participación ciudadana y procedimientos para compras de bienes o
servicios.
A noviembre del 2009 se han venido desenvolviendo Diplomados de Ges-

tión Pública Descentralizada en Cajamarca, Piura y Apurimac, en virtud a
acuerdos con los Gobiernos Regionales y Municipales, y el auspicio de
varias universidades locales, así como de Organizaciones No
Gubernamentales (es el caso de CEDEPAS – Norte en Piura) y
asociaciones municipalistas (es el caso de la Red de Municipalidades
Rurales del Perú – REMURPE tanto en Apurimac como en Piura).
l) Reforzamiento de los mecanismos de participación popular
Los mecanismos de participación popular en los Gobiernos Regionales y

Municipales (Comités de Vigilancia Ciudadana, Consejos de Coordinación)
para involucrar a la sociedad civil organizada en los procesos de planea-
miento estratégico, programación presupuestaría y vigilancia ciudadana;
así como en el desempeño mismo de los Gobiernos Regionales y Locales,
son avances formales del proceso de democratización de la gestión
pública descentralizada, con respecto a los escenarios existentes hasta
antes del 2000.
En este entorno, tal como se ha señalado recurrentemente en informes

del Grupo Propuesta Ciudadana (mediante Boletines denominados «Vigila
Perú»), de la RED – Perú y de la Conferencia Nacional de Desarrollo
Social
– CONADES; así como por reportes de la Defensoría del Pueblo, tendrán
que ampliarse y actualizarse las informaciones sobre el desempeño de
ambos niveles de Gobierno, y también del Gobierno Nacional, a través de
diferentes medios de comunicación y particularmente de sus páginas web.
Al respecto deberán considerarse con mucho énfasis las debilidades en la

participación y la representatividad que ha mostrado, en diferentes
medidas, una alta proporción de los Consejos de Coordinación Regionales
(CCR) y Locales o Municipales (CCL). En efecto, los Talleres para la
formulación y validación de los Planes de Desarrollo Concertados y
Presupuestos Partici- pativos en esas instancias de gobierno, han
mostrado, frecuentemente, una elevada desatención de las organizaciones
civiles, a veces la manipulación de las autoridades y la escasa utilización
de criterios para definir y priorizar objetivos, metas y proyectos.
m) Articulación de la gestión de las diferentes formas de institucionales de

inte- gración territorial
Es preciso resolver el rompecabezas de una gestión gubernamental man-

chada por funciones o atribuciones duplicativas o confrontacionales entre
si. En ese sentido sigue pendiente el complejo reto de definir cuales de
estas son exclusivas, compartidas o delegables para el Gobierno Nacional,
los Gobiernos Regionales- Departamentales, las Juntas de Coordinación
Inte- rregionales, las Mancomunidades Regionales, los Gobiernos
Provinciales, los Gobiernos Distritales y los Gobiernos de Centros
Poblados.
En diferentes grados, las propuestas señaladas requieren de la voluntad

política de las instancias más elevadas del poder, tanto del Ejecutivo como
del Legislativo y de la participación de la sociedad organizada para exigir
su cumplimiento. Por principio, los logros y mejoras de los procesos de
descentralización y regionalización como factores inherentes para construir
un mejor Estado y una mejor económica, no surgirán de manera
automática o «natural». Serán, como ha ocurrido siempre, el producto de
presiones o negociaciones los poderes formales y los poderes «fácticos».
Bajo esta hipótesis, las preguntas clave serían: ¿Existen ahora las
condiciones reales para aspirar a que las propuestas aquí consignadas, y
otras de su misma estirpe, se logren? y ¿Cuáles de ellas podrían ser
satisfechas en el corto plazo y cuales otras tendrán que efectivizarse, por
su complejidad, hacia el mediano y el largo plazos?.
De otra parte, es crucial asumir que la heterogeneidad del armazón físico,

social, económico y ambiental del país, obligará a que en la mayor parte
de las propuestas deban considerarse márgenes de flexibilidad de manera
que sean compatibles con la realidad, y no al revés.
La apuesta descentralista en búsqueda de liderazgos
«Una mirada panorámica a la mayoría de las propuestas

descentralizadoras en el Perú, muestra que estas han sido
inconsistentes o extremadamente inorgánicas y parciales. Tal situación ha
sido marcada por la existencia de un tipo de Estado, de un modelo
económico y de un ordenamiento del territorio, que permiten la
concentración del poder en determinados grupos sociales, sectores
productivos y ámbitos espaciales. El centralismo persiste en sus raíces,
por la ausencia, hasta ahora, de una consistente voluntad política (del
gobierno y de las organizaciones civiles) a favor de la descentralización,
que pase de las promesas y del discurso a las realizaciones concretas».
(Tomado del documento «Propuesta de la Agenda Prioritaria para

Profundizar la Descentralización en el Perú»; RED – Perú- Iniciativas de
Concertación para el Desarrollo Local. Lima. Octubre del 2008)
X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS
El cumplimiento de la agenda pendiente orientada a fortalecer y madurar los

procesos de descentralización y reordenamiento territorial tendrá que transitar
por un camino plagado de amenazas y restricciones. Algunas de ellas han sido
ya tomadas en cuenta en el decurso de los capítulos anteriores. Sin embargo,
como cierre de este ensayo pudiera ser pertinente volver a ellos y agregarle
algunos argumentos más afinados:
a) Insuficiente soporte político del proceso de descentralización, integración re-

gional y reordenamiento económico del territorio, a todo nivel. Pone en
riesgo el esfuerzo dedicado a formular el Plan Nacional de Regionalización,
su es- perable legitimación y su progresiva implementación en base a la
articulación de programas de alcances multidepartamental, multiprovincial o
de manejo integral de cuencas.
b) Persistencia de conflictos entre Departamentos, Provincias y Distritos,

relacionados con la distribución del canon y de las regalías mineras –
petroleras; con el uso de recursos naturales y con las delimitaciones político
– administrativas. Debilita las opciones de integración socio económica y no
contribuye a una gestión más eficiente y antidepredatoria de nuestros
recursos naturales.
c) Inequitativa distribución del Presupuesto Público entre las tres instancias

(habría una cuarta si se conforma una Región efectiva, paralelamente a la
instancias Regional – Departamental vigente); particularmente si se perpetúa
un alto porcentaje del gasto en el nivel del Gobierno Central. Implica contra-
decir el discurso descentralista y persistir en un modelo centralizador que
esta ampliamente cuestionado.
d) Mantenimiento de la corriente fragmentadora del territorio, particularmente

al nivel de ámbitos territoriales con poblaciones pequeñas y dispersas, y con
escasos recursos potenciales, que aspiran a convertirse en Municipalidades,
con la expectativa de obtener fondos públicos. Esta tendencia dificulta el lo-
gro de procesos de desarrollo sostenibles en ese nivel y, otra vez, marcha a
contracorriente de la integración territorial a escalas viables.
e) Vigencia y arrastre de la gestión «Departamental» y la oposición abierta o
soterrada a gestiones territorialmente integradas, tanto por parte de la pobla-
ción como de la burocracia pública; estimulada por liderazgos (individuales o
institucionales) departamentalistas que el propio proceso electoral en curso
propiciaría48. En ese sentido, varias investigaciones de campo (como la aus-
piciada por ProDescentralización), exhiben una importante predisposición a
desconfiar de las opciones de integración territorial, incluso en los esquemas
de las Juntas de Coordinación Interregional. Las experiencias de regionaliza-
ción frustradas (1987 - 1992) o abortadas (referendum del 2005) contribuyen
a esta predisposición.
f) Carencia o insuficiencia de un Plan Nacional de Desarrollo, a cargo del CE-

PLAN, y de una propuesta de reestructuración del Estado, que no permitan
encuadrar los procesos de ordenamiento territorial y de conformación de
regiones efectivas, como expresiones de un nuevo Estado. En ese sentido,
el riesgo de una posible desarticulación (e incluso colisión) entre las políticas
de ordenamiento territorial y de desarrollo fronterizo que están liderando el
Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectiva-
mente, con respecto a las propuestas que en ambos sentidos se incluirían
en las bases del Plan Nacional de Regionalización, a cargo de la Secretaría
de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, que
debieran estar definidas en el transcurso del primer trimestre del 2010.
g) Débil impulso a las inversiones privadas descentralizadas, lo cual debilita las

perspectivas de ampliar la base productiva en las regiones y localidades
fuera de los centros urbanos emergentes y zonas que han concentrado los
activos financieros, las tecnologías competitivas y las iniciativas mas fuertes
de generación de proyectos «de impacto». Esta situación podría obedecer
tanto a la escasa predisposición inversora de los agentes empresariales y a la
persistencia de mercados en declive como secuela de la crisis global, así
como a la insuficiencia de estímulos fiscales a la inversión sin que se
desfiguren las obligaciones tributarias de las empresas.
48
Los procesos electorales del 2010 y del 2011 pueden tener dos derivaciones. Una positiva; en
el sentido de priorizar el tema de la descentralización tanto en términos del debate y de su
difusión masiva, así como de su inserción en las plataformas partidarias. Otra negativa; en el
sentido de acentuar la estrecha perspectiva local o departamental de las apuestas partidarias
que, de conformidad con la Ley, opera en circunscripciones Distritales, Provinciales y
Departamentales.
h) Persistencia de la crisis económica y financiera globalizada y del
mantenimiento de un esquema económico primario-exportador y concentrador;
que afectarían el crecimiento del PIB especialmente en los sectores que
generen valor agregado a las materias primas, del empleo, de los ingresos y,
por lo tanto, e las tasas de inversión en los diferentes territorios. Las
proyecciones del crecimiento del PIB previstas inicialmente por el MEF para el
2009 en el orden del 6.5& y que bajaron posteriormente a menos del 3.0%.
Analistas independientes del MEF han asumido que, en rigor, el crecimiento
promedio anualizado para el 2009 no habría superado siquiera el 2.0%. En
ese mismo sentido, las presunciones para el desempeño del PIB para el
2010 si bien reconocen la posibilidad de llegar un techo del orden del 5.5%
en promedio, este nivel podría retrasarse si la crisis mundial no se repliega en
los próximos 8 a 12 meses. Un impacto directo sería las menores
disponibilidades de fondos derivados del Canon, no obstante la recuperación
de algunos minerales (cobre).
Estas figuras se sustentan esencialmente en la siguiente apreciación: La

imagen oficial de que el Perú tiene blindajes para eludir la crisis mundial es
engañosa, por la obvia razón de que nuestra economía sigue siendo
altamente dependiente de las fluctuaciones en los mercados externos. Y en
ese entorno entran a tallar las restricciones impuestas por las desarmonías
que afectan las exportaciones e importaciones entroncadas con los Tratados
de Libre Comercio. En efecto, en el 2009 los sectores de confecciones,
textiles y metalmecánica tuvieron una caída que ha bordeado el 20% y las
inversiones privadas se retrajeron en un 15% de lo previsto, tendencia que
podría continuar en el 2010.
i) Desviación de las políticas de integración territorial e inversiones descentra-

lizadas eficientes, como resultado de enfoques parciales sobre estos temas
en las plataformas partidarias posesionadas en las campañas electorales del
2010 y del 2011; pero también por la potencial ruptura de los «candados»
que supuestamente dispone el MEF para evitar que el gasto público sea
desatinado e insolvente, asumiendo que en ambas campañas el Gobierno
Nacional bus- caría acelerarlo incluso en contra de los criterios de viabilidad
y consistencia del Sistema Nacional de Inversión Pública.
ANEXOS
CUESTIONARIO «PILOTO» SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y
LA CONFORMACIÓN DE REGIONES
El cuestionario, persigue recabar la opinión de autoridades y lideres de

organizaciones civiles sobre algunos aspectos centrales de los procesos de
regionalización, en el contexto de los objetivos dirigidos a la descentralización y al
reordenamiento económico del territorio.
1. ¿Cuáles son los argumentos fundamentales para sostener que la

descentra- lización político – administrativa y económico – productiva es
un factor vital para avanzar hacia el desarrollo sostenible del país?
2. ¿Cuales deben ser las estrategias más relevantes de un reordenamiento

económico del territorio49, que faciliten la integración competitiva de
ámbitos subnacionales?
3. ¿Hasta que punto la conformación de Gobiernos Regionales, definidas

como ámbitos de decisión y gestión del desarrollo intermedios entre el
Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales (Distritales y Provinciales),
es indispensable para lograr objetivos descentralistas?
4. ¿Qué ventajas o beneficios concretos traería consigo la conformación de

regiones a partir de la fusión de Departamentos y/o Provincias, y/o de
cuencas y/o de Ejes de Desarrollo?
5. ¿Qué factores o criterios son los más importantes para la conformación

de espacios subnacionales con perspectivas de operar como Gobiernos
Regionales?
6. ¿Debieran haber plazos predeterminados para la conformación de

Regiones a través de la convocatoria a Referéndum, tal como se practicó
en el 2005?
7. ¿Que aspectos deben ser considerados en una Reforma del Estado en ge-
neral y del Poder Ejecutivo en particular, para hacerlos compatibles con los
objetivos de la descentralización y de la regionalización?
49
El reordenamiento del territorio implica, básicamente, a) reforzar ejes o circuitos de articulación
económica sustentados en redes urbanas jerarquizadas y sus entornos rurales, b) potenciar
los sistemas viales, portuarios e hidroenergéticos, c) impulsar el aprovechamiento racional de
los recursos naturales, humanos, institucionales y financieros con importantes potencialidades
competitivas tanto en los mercados internos como en los externos.
8. ¿Cuáles serían las funciones o facultades que serían de exclusiva respon-
sabilidad de un Gobierno Regional, frente a las que le corresponderían al
Gobierno Nacional y a los Gobiernos Municipales? ¿Cuáles podrían ser las
funciones o facultades compartidas entre los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Municipales?
9. ¿Cuáles son los factores que pueden entorpecer, frenar o hacer

inconsistentes
las propuestas para conformar Regiones?
10.¿Qué rol deben jugar las «Regiones Piloto» 50, las Juntas de Coordinación
Interregional51 y las Mancomunidades Municipales en el establecimiento de
un Plan Nacional de Regionalización?
11.¿Cuáles deberían ser los aspectos más relevantes de una reforma

tributaria con un enfoque descentralista, en el contexto del funcionamiento
de Gobier- nos Regionales52?
12.¿Qué tipo de roles y responsabilidades deberían cubrir las organizaciones

representativas de la sociedad civil en los esfuerzos dedicados a formular,
aprobar y coparticipar en la gestión de un potencial Gobierno Regional?
13.En referencia a las cuestiones anteriores, ¿Cuál debiera ser el alcance y el

contenido de un Plan Nacional de Regionalización?.
50
Una conformada por los Departamentos de San Martín y Amazonas, otra conformada por los
Departamentos de Ancash, Ucayali y Huanuco. En octubre del 2009 se han efectuado
reuniones de Consejeros y Presidentes de las Regiones de San Martín, Amazonas y La
Libertad para conformar, a partir de los avances logrados en la Región «Piloto» de Amazonas
– San Martín, una Mancomunidad Regional. También a fines de octubre se había avanzado en
la formulación del Expediente Técnico que sustentaría la conformación de una Región real o
efectiva en base a las actuales Regiones de Ucayali, Ancash y Huánuco.
51
La primera conformada por los Departamentos de Loreto, Amazonas, San Martín, Ucayali y
Madre de Dios, denominada «Consejo Regional Amazónico-CIAM». La segunda conformada
por los Departamentos de Amazonas, Ancash, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, San
Martín, Piura y Tumbes, denominada INTERNOR). La tercera conformada por los
Departamentos de Apurimac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima y Pasco,
denominada Concejo Interregional Centro Sur – CENSUR».
52
La cuestión está referida principalmente a la base o carga tributaria, a las fuentes y usos de
fondos y a los procedimientos para manejar los recursos financieros en los niveles regional y
local.
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN
TEXTUAL
Esquema 1 Movilización de Recursos Potenciales como eje para Impulsar

el Desarrollo Nacional y Regional
Esquema 2. Movilización de Recursos para la Promoción del Desarrollo.

En- foque Económico
Cuadro 1. Secuencia Lógica para Impulsar Procesos de Desarrollo en

un Determinado Ámbito Territorial. (Matriz General)
Cuadro 2. Corredores y Ejes de Integración Regional

ESQUEMA 1
MOVILIZACION DE RECURSOS POTENCIALES

COMO EJE PARA IMPULSAR EL DESARROLLO NACIONAL Y REGIONAL
ENFOQUE: DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE
CONTEXTO: HETEROGENEIDAD FISICA, SOCIAL, ECONOMICA

DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL PARTICIPATIVO
POTENCIAL DE
RECURSOS NATURALES.
POTENCIAL POTENCIAL
DE DE
FUNCIONES DE PRODUCCIÓN.
RECURSOS RECURSOS
(UNIDADES O INSTITUCIO-
HUMANOS. CADENAS EMPRESARIALES) NALES.
POTENCIAL DE
RECURSOS ECONOMICOS Y
FINANCIEROS
ESQUEMA 2
MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DESARRO-

LLO. ENFOQUE ECONÓMICO
MARCO DE REFERENCIA
* MODELO ECONÓMICO: CRECIMIENTO; FORMACIÓN DE CAPITAL; DIS-

TRIBUCIÓN DEL INGRESO.
* EXCLUSIÓN SOCIAL.
* ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
* VISIÓN DEL DESARROLLO; DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
COLECTIVA.
* ROL DEL ESTADO; GOBERNABILIDAD; DEMOCRACIA
* MECANISMOS DE COMPETITIVIDAD
GOBIERNO GREMIOS EMPRESARIALES

Y LABORALES
OFERTA EMPRESAS DEMANDA

PRODUCTORAS
* Estructura por * Directa e Indirecta
Sectores y Territorios ........................ * Nacional; Regional,
* Competitividades
Local; Externa
* Eslabonamientos CONSUMIDORES
CENTROS DE CAPACITACIÓN OTRAS ENTIDADES
DE LA SOCIEDAD CIVIL
E INVESTIGACIÓN
RECURSOS, SOPORTE FÍSICO Y BASE DE DATOS
* RECURSOS NATURALES, HUMANOS, ECONÓMICOS E INSTITUCIONALES.

* INFRAESTRUCTURAS DE APOYO A LA PRODUCCIÓN (ENERGÍA, VIAS DE
TRANSPORTE).
* REDES DE FINANCIAMIENTO; ASESORÍA EN PROYECTOS Y GESTIÓN
EMPRESARIAL.
* SISTEMAS DE INFORMACIÓN (MERCADOS Y PROCESOS TÉCNICOS).
BANCO DE PROYECTOS
CUADRO 1
SECUENCIA LÓGICA PARA IMPULSAR PROCESOS DE DESARROLLO

EN UN DETERMINADO ÁMBITO TERRITORIAL
(MATRIZ GENERAL)
* IDENTIFICACIÓN DE LAS PRINCIPALES POTENCIALI-

DADES
RELACIONADAS CON SU BASE ECONOMICA
COMPETITIVA
FASE I (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)
* ANÁLISIS DE SUS FLUJOS DE INTERCAMBIO INTRA E
INTER REGIONALES (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)
* IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y CARECIAS
(SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)
* DEFINICIÓN DE LA VISIÓN DE DESARROLLO HACIA
EL MEDIANO/LARGO PLAZO
FASE II * PROPUESTA DE LAS FUNCIONES SOCIOECONÓ-
MICAS FUNDAMENTALES; EN EL CONTEXTO DEL
DESARROLLO NACIONAL E INTERNACIONAL
* PROPUESTA DE LOS PRINCIPALES EJES, OBJETIVOS Y

ES- TRATEGIAS PARA CUBRIR LA VISIÓN DE SU
FASE I DESARROLLO;
I * ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS PARA MOVILIZAR
I
SUS RECURSOS POTENCIALES Y ELEVAR SU
ARTICULACIÓN SOCIOECONÓMICA CON OTROS
ÁMBITOS TERRITORIALES
*IMPLEMENTACION DEL PLAN. ESTABLECIMIENTO DE
PRO- GRAMAS Y PROYECTOS PRINCIPALES (IMPACTO,
FASE I ARRAS- TRE).
V *ESTRATEGIAS PARA ACTIVAR LOS PROGRAMAS Y
PROYEC- TOS (ASIGNACIONES INSTITUCIONA-LES,
CRONOGRA- MAS, FINANCIA-MIENTO; GESTIÓN)
* MONITOREO Y EVALUACIÓN PARA EL RECICLAJE DEL
FASE V PROCESO
(INDICADORES DE EFICACIA, EFICIENCIA,
OPORTUNIDAD)
CUADRO 2. CORREDORES Y EJES DE INTEGRACIÓN REGIONAL
Códi Ejes y Corredores Acciones para su desarrollo

go
1 Corredor Bioceánico Carreteras Paita-Bayobar;

Nor Orien tal (Paita, Yurimaguas- Sarameriza.Ferrocarril
Bayobar/Yurimagua Interoceánico Yu- rimaguas-
s, Sarameriza/norte Iquitos.Desarrollo de puertos
de Brasil). Piura, marítimos y fluviales e
San Mar- tín, hidrovíasComplejo de Fosfatos
Amazonas, Loreto BayobarPotenciación del Puerto de
PaitaPotenciación de conglomerados
urbano
– rurales (Iquitos)Desarrollo
agropecuario.
Cultivos y crianzas nativas
2 Eje Sierra Verde Carretera longitudinal de la Sierra Norte

Norte (Piura, Carretera Cajamarca-Celendín-
Amazonas, Chachapoyas Central Hidroeléctrica de
Cajamarca, La Manseriche. Plan- tas hidroeléctricas de
Libertad, Ancash) Balsas, Chadin y Cumba
Forestación de laderas y desarrollo
agropecuario. Café y Cacao.
Potenciación de conglomerados
urbano- rurales: Cajamarca.
3 Eje Agroindustrial Optimización de sistemas de riego y

drenaje
Costa Norte Autopista Trujillo-Chiclayo-Piura
(Tumbes, (Paname-
Piura, Lambayeque, ricana Norte).
La Libertad) Puertos de Salaverry y Eten
Complejos de riego y energía: Olmos,
Chavi-
mochic III, Puyango-Tumbes, Gallito
Ciego,
Proyecto Especial Chinecas
Desarrollo turístico: Tumbes, Máncora;
Chan
Chán, Sipán, otros
Potenciación de conglomerados
urbano-
rurales: Piura, Trujillo, Tumbes,
Chimbote,
Sullana, Chiclayo
Reconversión agraria y agroindustria
go
4 Corredor Planta de gas, Gaseoducto de Camisea

Energético y red de gaseoductos secundarios.
Bioceánico Centro Planta hidroeléctrica de Chaglla.
Sur (Camisea, Carretera Bioceánica S. Juan de
Ayacucho, Pisco, Marcona- Nasca-Abancay-Cusco-Puerto
Lima/Cusco/La Maldonado/ Puno-Inapari
Oroya) Desarrollo minero - metalúrgico
Desarrollo de puertos: Pisco, San Juan
de Marcona
Potenciación de ciudades: Ayacucho,
Huan- cavelica, Pisco, Ica, Chincha Alta,
Huancayo, Abancay, Cusco
5 Corredor Bioceánico Carretera Huacho-Oyón-Pasco-
Central (Lima, La Huánuco- Aguaytía- Pucallpa
Oro- ya, Huánuco, Carretera Oxapampa-Villa Rica-Puerto
Pucallpa/ Valle del Ber- mudez
Mantaro, Tarma, Carretera Pucallpa -Cruceiro do Sul.
Huancayo, Cerro de Ferrocarril Central (potenciación)
Pasco/ Acre y compati- bilizada con la Carretera
Cruceiro do Sul en Central.
Brasil) Desarrollo de puertos: Huacho
Salinas, Pucallpa
Hidroeléctrica Junín (Satipo) y del Río
Cunas Desarrollo industrial y minero
Agroindustria y ganadería
Potenciación de conglomerados:
Huacho, Huánuco, Pucallpa
go
6 Eje Sierra Verde Carretera longitudinal de la Sierra

Centro Sur (Ancash, Central. Ferrocarril Abancay-
Pasco, Junín, Choquequirao-Machu Picchu. Carretera
Huancavelica, Huancayo- Ayacucho , y Ayacucho - San
Ayacucho, Apurimac, Francisco. Carretera Ayacu- cho-
Cusco) Andahuaylas
Proyectos hidroeléctrico de Vizcatán ,
Cu- quipampa y Mollepata
Forestación de laderas andinas y
desarrollo agropecuario
Electrificación rural e interconexión
eléc- trica a partir del Sistema Mantaro.
Planta hidroeléctrica de Apurimac.
Hidroeléctrica de Cachi (Ayacucho).
Gasoducto Regional de Apurimac
Circuito Turístico de Cusco. Abancay
(Eje Machu Picchu).
Agricultura y ganadería
Potenciación de conglomerados urbano-
rurales: Huaraz,
7 Eje Bioceánico Carretera Bioceánica de Sur, con sus
Sur Oriental rama- les y variantesDesarrollo de la
(Ilo, minería y la metalurgia. Potenciación de
Matarani/P. la Refinería de Ilo.Interconexiones
Maldonado, eléctricasPotenciación de
Iñapari/Rondonia y conglomerados urbano-rurales: Puerto
Acre en Brasil) Maldonado, Juliaca, Ilo.Agroforestería
y acuicultura. Cacao, CastañaTurismo y
biodiversidad y servicios ambientales
(Reserva del Manu)
8 Circuito Sur
Desarrollo de carreteras: Cusco-
Altiplánico (Ica,
Arequipa, Juliaca-Desaguadero-
Arequipa, Puno,
BoliviaHidroeléctrica de San GabánRed
Madre de Dios)
de distribución del gas de
Camisea.Planta cementera en Puno-
Desarrollo de hotelería,
turismoDesarrollo ganadero y
textilPotenciación de conglomerados
urbano-rurales: Cusco, Arequipa,
Abancay, Puno
go
9 Eje Agroindustrial Optimización de sistemas de riego y

Costa Sur dre- najeProyecto hidráulico Pampas
(Arequipa, Verdes. Irrigaciones de Majes-Sihuas,
Moquegua, Chili, Pasto Grande y Tacna. Centrales
Tacna/Ma- tarani, hidroeléctricas de Lluta , Luclla y
Ilo) Molloco II y IIDesarrollo agropecuario.
Reconversión de cultivos y
agroindustriaPotenciación de
conglomerados urbano-rurales:
Moquegua, Tacna
10 Eje de Desarrollo Carretera Fernando Belaúnde,

Selva Alta (Tarapoto, ampliaciones, mantenimiento. Carretera
La Merced, VRAE, Tarapoto-Juanjui- Tocache-Pucallapa-
Tingo María, Puerto BermudezDe- sarrollo agrícola,
Quillabamba) forestal y agroindustrial- Sustitución de
cultivos de coca y desarrollo
integralPotenciación de
conglomerados urbano-rurales:
Tarapoto, La Merced, Qui- llabamba
11 Eje Pesquero y Desarrollo de puertos, caletas y

Energé- tico del Mar sistemas de almacenamiento en frío:
Territorial (Perfil Lomas, Chala, Marcona, Atico, Matarani,
costero norte, centro Ilo, Paita, Bayo- bar, Chimbote, El
y sur) Callao. Infraestructuras de embarque en
Ventanilla, Megapuerto de Las Salinas
(Huacho).Carretera Camaná- Quilca-
Matarani-Ilo-TacnaAfianzamiento del
Reservorio de Poechos.Desarrollo de
embarcacionesTransformación de
recursos marinos. Pesca artesanal y
pesca de altura. Control de la
biodiversidad y defensa de especies en
riesgoPetroquímica y red gasí- fera en
Ica.
Nota: Complementariamente a los 11 Ejes; el estudio del CND postula el de-

sarrollo de un Circuito Turístico en el Norte, un Circuito Turístico Central y
un Circuito Fluvial Amazónico (que articula básicamente Pucallpa con
Iquitos)
Fuente: Consejo Nacional de Descentralización. «Plan Nacional de Desarrollo
Territorial 2004-2013». Lima, 2003.
Elaboración: Propia. Ajustes a la estructura de los ejes y circuitos.
Incorporación de proyectos que figuran en la cartera de Proinversión.
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA
PENDIENTE
Los siguientes puntos refuerzan las consideraciones que tienen mayor

relevancia en el capitulo IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS
DE DESCEN- TRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN.
1. El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la

agenda gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y
políticas públicas que configuran avances importantes pero aún insuficientes
para contrarrestar el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como
del aparato político- administrativo. Mientras este desfase ocurra, se
alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y
sostenibles para el país en su conjunto.
Bajo este argumento, se trata de develar los orígenes o causas

estructurales del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo
cual implica cuestionar los patrones que rigen la economía y la estructura
del Estado. Con- secuentemente, nos obliga a construir nuevas alternativas
imaginativas que sustituyan estos patrones. Las puntualizaciones que
aparecen a continuación no pretenden llenar ese desafío. Solo insinúan la
adopción de algunas medidas concretas que tampoco tienen un orden de
prelación. Aparecen entonces como elemento que pueden funcionar como
insumos parciales para es compleja construcción.
2. La descentralización de la plataforma económico – productiva y del aparato

político – administrativo son elementos que, sin duda, cubrirán un amplio
menú del debate propio de las elecciones del 2010 y del 2011. Para que en
ese escenario electoral que ya muestra serias conflictividades pero
también vacíos en sus contenidos programáticos, las organizaciones con una
visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y
Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), debieran empujar
a los contendores electorales para explicitar sus propuestas descentralistas
con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más eficiente si se
parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados.
Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para auspiciar
estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del Acuerdo
Nacional aboga precisamente en favor
de la descentralización.
3. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en

particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental
de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor
atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse
con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de
Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la
denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya
cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales
aunados por expectativas y potencialidades comunes.
4. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Interguberna-

mental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar
su desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos
Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta
cuestión es fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como
un mecanismo idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y
políticas de desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de
Gobierno.
5. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones

desde el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos
Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y
Municipales. Según los Planes Anuales de Transferencias que coordina la
Secretaría de Descen- tralización de la Presidencia del Consejo de
Ministros, a inicios del 2010 se ha cumplido con transferir más del 90% de
funciones o atribuciones a las instancias regionales. Sin embargo, estás no
se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de manera previa, con
los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El resultado de
esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la calidad
del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno
perverso:
a) el reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a los

cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en
materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión
gerencial,
b) estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en
el desenvolvimiento de sus funciones.
6. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las
Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas,
políticas y proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se
mantendrán mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.
7. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o

Tenientes Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se
superponen o conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades
regionales; compli- cando la gobernabilidadad en ambos espacios
territoriales.
8. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas

a reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y
extremadamente parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos
del Gobierno, las políticas dedicadas a armar corredores o circuitos
económicos sustentados en redes viales y energéticas, en sistemas
urbanos jerarquizados y en la gestión integrada de cuencas. Esta debilidad
atenta contra la construcción de espacios amplios donde se generen
economías de escala para atender con mayor eficiencia el desenvolvimiento
de cadenas productivas competitivas y los servicios a cargo de las
diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Al respecto deben resolverse prontamente los contenidos de las Estrategias

de Ordenamiento Territorial y la Ley de Ordenamiento Territorial que se
vienen armando por el Comité Técnico Multisectorial de Ordenamiento
Territorial lide- rado por el Ministerio del Ambiente. En ese entorno, debieran
articularse las propuestas de ordenamiento territorial que se inscribirán en
las bases del Plan Nacional de Regionalización que está impulsando la
Secretaría de Descen- tralización y también en las políticas que al respecto
serán incorporadas en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 a
cargo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégicos (CEPLAN).
Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos
conflictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo
irracional, abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente
de aquellos no renovables. El desbosque masivo, la contaminación de las
tierras y aguas por los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la
práctica regulatoria
del Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. En muchos
casos el lema de la Responsabilidad Social y Ambiental de los
emprendimientos mineros, gasíferos o forestales; pero también los Estudios
de Impacto Ambiental (EIA), los Programas de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMA) y las propuestas de Zonificación Ecológica – Económica
(ZEE) siguen siendo un mito.
A este respecto, es cada vez más claro que tendrá que ser el Estado
envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos
de las mayo- rías, donde también se incluyen a las Comunidades Nativas y
Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los límites de las
actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del
ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de
las Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los
cursos de agua.
9. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en

el sentido de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades
de gobierno con sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La
opción planteada por la Secretaría de Descentralización propone más bien
escenarios territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su
predisposición para articular vocaciones económicas, geográficas, culturales
e institucionales; así como proyectos de interés común. Se asume que la
maduración real de estas vocaciones viabilizará progresivamente la
configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando así las
frustraciones de los ejercicios re- gionalizadores anteriores; particularmente
del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.
Esos intentos abortados han impregnado el imaginario social con una actitud
indiferente cuando no recelosa o negativa frente a las posibilidades de im-
pulsar ahora procesos de regionalización. El manejo tradicional de la gestión
descentralizada o desconcentrada en ámbitos Departamentales tanto ahora
como cuando operaban los Consejos Transitorios de Administración
Regional de los años 90`, ha favorecido la perspectiva Departamentalista en
contra de la proyección propiamente regional (macroregional). Un
elemento también negativo que discurre en contra de procesos
integracionistas aparece en el comportamiento de lideres políticos que
operan bajo el manto de intereses individuales o de chauvinismos
restringidos a los espacios departamentales y locales.
10.La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales,
Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades
Municipales y Gobier- nos Regionales – Departamentales, ha enriquecido el
caudal de iniciativas de articulación e integración de territorios. Sin embargo,
son notorias las dificultades y conflictos que surgen cuando se trata de
definir el tratamiento funcional y presupuestario de programas o proyectos
en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de las cuales
carecen incluso de soportes legales. Pa- reciera ser pertinente, entonces, la
determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación
de unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base
a Acuerdos de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de
Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas.
11.Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo
referente a los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los
Planes de Desa- rrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las
instancias Municipales y Regionales – Departamentales. No obstante, es
reconocible de manera directa o a través de los Informes de la Defensoría
del Pueblo y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza,
que, en la práctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de los
casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los Talleres, las
convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que
persevera una conducta de parte de la po- blación que no es favorable a
involucrarse en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta
directamente.
12.La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se
consignan recursos públicos para las instancias regionales –
departamentales y locales o municipales sigue teniendo un trato
relativamente marginal, pese a que se trata de un asunto crucial para los
procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la configuración de
un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma fiscal con
una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de
ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre
ellas:
a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB) para
solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a las
demandas críticas,
b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los
sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,
sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas
empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas
empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto
son muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias
empresariales, tal como fue originalmente concebido,
d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación
impositiva en la forma de impuestos directos.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS BÁSICAS Y CARTOGRAFÍA
GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO ECONO-
MICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN
I. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Nota: Se dispone de un Power Point.
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· Presidencia del Consejo de Ministros. Secretaría de Descentralización. In-
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materia de descentralización».
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documento. Lima, Enero del 2010.
· Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe
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Servicio de la Gente». Lima, Marzo del 2010.
· Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cuadernos
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 15. «Poder y Cambio en las Re-
giones»; Coordinador del estudio: Julio Cotler. Lima, marzo del 2009.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 13. «Cifras para la
Descentraliza- ción. Versión Temática». Lima, abril del 2008.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 7. «La identificación de
Potencia- lidades. Conceptos e Instrumentos». Lima, julio del 2004.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 4. «Descentralización para el
De- sarrollo Humano en el Perú», Lima, junio del 2003.
PNUD;
· Decreto Legislativo 995 del 05-02-2004; Ley de Descentralización Fiscal.
· Decreto Legislativo 1088 del 28-06-2008; Ley del Sistema Nacional de Pla-
neamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN).
· Decreto Supremo No. 013-2009-MINAM, del 12-6–2009, que modifica el
artículo 14º (referido conformación del Comité Técnico Consultivo de Orde-
namiento Territorial) del Decreto Supremo No. 087-2004-PCM, que aprobó
el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica – ZEE.
· Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial del Perú. Ministerio del
Ambiente. Octubre del 2009.
III. CARTOGRAFÍA GENERAL
· Mapa político – administrativo: Departamentos y Provincias.

· Mapa topográfico – altitudinal.
· Mapa hidrográfico.
· Mapas de las principales cuencas y subcuencas.
· Mapa de la red vial y ferroviaria de nivel nacional; incluyendo las vías de
integración sudamericana promovidas por el IIRSA.
· Mapa con la ubicación de puertos (fluviales y marítimos) y aeropuertos.
· Mapa con la ubicación de los proyectos hidroenergéticos y de riego.
· Mapa con la ubicación de los principales distritos mineros
· Mapa con la ubicación de los principales proyectos de ductos gasíferos y
centrales generadoras de energía producida por gas.
· Mapa con la ubicación de los corredores económicos interprovinciales aus-
piciados por el Proyecto PRA de USAID y por Proinversión.
· Mapas de Zonificación Ecológica Económica
· Mapas de riesgos generados por eventos naturales extremos o por
procesos de afectaciones en el suelo o en las cuencas, provocados por el
hombre (antrópicos).
RAÚL LIZÁRRAGA BOBBIO
Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios

de Post Grado en Desarrollo Económico en la Universidad de Chile y en
Planea- miento Regional y Urbano en la Universidad de Puerto Rico.
Consultor para el Monitoreo del Plan Nacional de Regionalización que lidera

la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Consultor en descentralización de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Hu-

mano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Perú).
Asesor en la conformación y reforzamiento de Centros Regionales de Planea-

miento Estratégico en La Libertad y Ayacucho.
Coordinador Ejecutivo y/o Asesor de Programas Integrados de Desarrollo en

Zonas Prioritarias; en Ancash, Cajamarca, Lambayeque, Ayacucho,
Apurimac, La Libertad, Puno; Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Panamá.
Director de Planificación Regional y Coordinador de la Región Norte del Insti-

tuto Nacional de Planificación (INP). Director del Programa de Asesoramiento
Técnico a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (PAT –
CORDES).
Analista de Créditos y Gerente de Sucursales de la Corporación Financiera de

Desarrollo (COFIDE).
Catedrático en los cursos de Análisis Económico, Desarrollo Económico,

Planea- miento y Gestión del Desarrollo Regional y Local. Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniería,
Universidad Nacional de Huamanga y Universidad Nacional del Centro del
Perú.
Ha publicado varios libros y ensayos sobre Descentralización, Planeamiento

y Gestión del Desarrollo Local Participativo. Es coautor de los Informes sobre
Desarrollo Humano del PNUD (2002, 2005, 2006).
Director de Actividades Académicas y Profesionales del Colegio de

Economistas de Lima. Periodo 2010-2011.

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DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA

II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE

III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL

IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y

V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y

VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN

IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS P

CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE

ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA

El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un

Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión

Econ. César Bedón Rocha

La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los

Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas

Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada

El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir,

En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo

Lima, febrero de 2010

Raúl Lizárraga Bobbio

La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del

En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación

Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua

La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de

Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Elaboración: Macroconsult SA.

Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto

La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un

Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de

Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros,

a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una

b) base productiva primario – exportadora y de servicios 2, acompañada por el

Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.

c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la

d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos

e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los

f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido

g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente

h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con

Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan

Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente

Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-

El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-

Los procesos de descentralización económica y político – administrativa,

Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de

La identificación e implementación de determinados proyectos de escala

El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos

MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE

PLAN NACIONAL INSTRUMENTACIÓN:

En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi

En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos

a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por

b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la

c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará