Sentencia C-245/96

SOBERANIA POPULAR-Alcances jurídico-políticos

Lo que el constituyente de 1991 buscó con la consagración de la “soberanía

popular” fue, en últimas, ampliar en la mayor medida posible, los espacios de
participación democrática del pueblo en la toma de decisiones que tengan
incidencia tanto nacional como regional y local, y también en el control del
ejercicio del poder público de los gobernantes, entendiendo este término en su
sentido más amplio.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Publicidad de sus actos

En todas las democracias modernas y contemporáneas nota característica, en

cuanto hace al Congreso o Parlamento, es la de que sus actos sean públicos.
Ello con el fin primordial de que la ciudadanía pueda ejercer la adecuada
vigilancia y control sobre sus representantes, tal como corresponde a la
aplicación real del principio de la “soberanía popular”, adoptado, como se
dijo, en nuestra Constitución. La publicidad de los actos del Congreso es en un
Estado de Derecho la norma general.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reserva de sus actos

En aplicación de la Carta, el legislador puede establecer reserva sobre

determinados actos, siempre que exista una razón constitucional del mismo
rango que el principio de la soberanía popular, para justificar de manera
objetiva, razonable y proporcionada la reserva.

FUNCION JUDICIAL DEL CONGRESO

En el caso del Congreso de la República, una es su actividad legislativa que

gira alrededor de proponer, discutir y aprobar las leyes, y otra muy distinta su
actuación como autoridad judicial, atribución ésta contenida en la Carta
Política y en los artículos 329 y siguientes de la ley 5 de 1992. Le corresponde
asumir esta atribución cuando se trata del juzgamiento de aquellos altos
funcionarios del Estado a los cuales el Constituyente les otorgó un fuero
constitucional especial.

CONGRESISTA-Inviolabilidad

La inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en

razón a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad
parlamentaria ni por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del
cargo. Es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca
garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente
frente al poder Ejecutivo. Pero en manera alguna puede interpretarse el
artículo 185 en el sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al
principio general de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún,
implique inmunidad judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos
y opiniones no se requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el
contrario la inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un
acto y un juicio públicos. Esta garantía tiene por objeto asegurar la
independencia de los congresistas frente a las interferencias de los demás
poderes del Estado y su cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto
funcionamiento de la democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede
entenderse por fuera de su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una
extensión ilimitada, no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad
política, penal y disciplinaria en ningún caso.

FUNCION JUDICIAL DEL CONGRESO-Es pública y responsable

Las actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial -penal y
disciplinario- es de índole judicial, el régimen aplicable a los jueces se hace
extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una responsabilidad
personal”, que evidentemente trae como consecuencia el que su proceder deba
ser público y no secreto, pues únicamente siendo de público conocimiento a la
actuación singular puede imputarse dicha responsabilidad. Lo anterior
encuentra respaldo en el artículo 228 de la Constitución Política, cuando
dispone que la Administración de Justicia es función pública y sus actuaciones
serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley; cabe
señalar que entre estas excepciones no se encuentran los juicios que adelanta el
Congreso de la República a los altos funcionarios, excepciones que, como se ha
señalado, no cabe admitir cuando su consagración puede llevar a eludir o
descartar la responsabilidad penal de quien administra justicia, así sea de
manera transitoria. Ya en el plano de la función judicial -especial- que ejerce el
Congreso, como son los juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de
fuero constitucional especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de
funciones o a indignidad por mala conducta, su actuación debe someterse a los
principios generales de esa función pública.

JUSTICIA REGIONAL-Fundamentos

En el caso de la denominada “justicia sin rostro”, el legislador, en ejercicio de

la facultad otorgada por el propio artículo 228 de la Carta, ha estimado
necesario preservar de manera especial bienes jurídicos de alto valor, que por
las particulares y especialmente graves modalidades delictivas de que conoce,
puede afectar en alto grado la convivencia social y la seguridad ciudadana. Son
entonces, las actuales condiciones de grave alteración del orden público las que
justifican, como lo ha reconocido la Corte Constitucional, la protección de la
identidad de los funcionarios que conforman la justicia regional. A lo anterior
debe agregarse el carácter eminentemente transitorio que la identifica.

VOTO SECRETO EN LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo para

elecciones

En el artículo 35 del acuerdo N° 05 de octubre 15 de 1992 del Reglamento de la

Corte Constitucional dispone que ‘las votaciones serán ordinarias, nominales y
secretas... las votaciones secretas se harán mediante papeleta’”, ello no es del
todo cierto, pues la votación secreta en las altas corporaciones de justicia tiene
lugar únicamente en casos de elecciones, pero nunca para el ejercicio de la
labor propiamente judicial.

VOTO PUBLICO EN EL CONGRESO

El literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, es inexequible, por cuanto se
refiere a una actuación de índole judicial que desarrolla el Congreso de la
República de conformidad con la atribución especial dispuesta en el artículo
116 de la Constitución Política. Por ende, para efectos de establecer la
responsabilidad personal del congresista que actúa como juez, la votación
deberá ser nominal y pública, en los términos del inciso segundo del artículo
130 de la ley 5a. de 1992, inciso segundo. Dicha votación podría hacerse por
los medios técnicos de que disponen las Cámaras, siempre y cuando puedan ser
plenamente identificados la persona del congresista y su correspondiente voto.

VOTO SECRETO EN EL CONGRESO-Casos de amnistía e indulto

El que el voto sea secreto en tratándose de decidir sobre amnistías o indultos,

resulta justificable habida cuenta de que estas decisiones se adoptan con fines
de orden público y como señala la Constitución deben obrar graves motivos de
conveniencia pública a cuyo amparo el voto secreto puede tener plena validez.
Estas amnistías e indultos recaen por lo general, sobre grupos indeterminados
de individuos que se han visto comprometidos en movimientos alzados en
armas.

FUERO DE ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO-

Naturaleza/PRESUNCION DE INOCENCIA

El fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento

de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía
y la independencia legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara. Por
ello, es posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-,
algunas de las medidas que se adopten en ellos no correspondan con los
procedimientos ordinarios, sin que ello implique discriminación alguna, o
desconocimiento de disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la
que concibe el fuero especial que cobija a los altos funcionarios del Estado. Se
busca entonces con estos procedimientos, evitar que mediante el ejercicio
abusivo del derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el normal
desarrollo de las funciones estatales y el debido ejercicio del poder por parte de
quienes mediante la expresión soberana, fuente del poder público,
legítimamente lo detentan. Por ello, no puede bastar la simple denuncia o la
queja del funcionario, como tampoco las actuaciones o diligencias que se
adelanten en esta etapa, para que sea admisible su detención. Todavía en esta
etapa, opera la presunción constitucional de inocencia, que implica su
permanencia en el mismo, hasta tanto no sea del todo inevitable.
 Referencia: Expediente D-1275

Demanda de inconstitucionalidad contra los

artículos 131 y 337 de la
ley 5a. de 1992 "Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes"

Actor: Luis Antonio Vargas Alvarez

Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA

Aprobado según Acta No. 26

Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de junio de mil

novecientos noventa y seis (1996)

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez, en ejercicio de la acción pública de

inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 131 y 337 de la ley 5a de
1992 por medio de la cual se expide el Reglamento del Congreso de la
República.

Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y

legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dió traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.

Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la

Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El tenor literal de las disposiciones demandadas es el siguiente:

" ARTÍCULO 131. “Votación secreta. No permite identificar la forma como

vota el Congresista. Las rectificaciones sólo serán procedentes cuando el
número de votos recogidos no sea igual al de los votantes”.

"Esta votación sólo se presentará en los siguientes eventos:

"a) Cuando se deba hacer una elección;

b) Para decidir sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión
o rechazo por parte de esta Corporación;
c) Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o indultos.

"Aprobado el efectuar la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir

papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, las leyendas "Sí" o "No", y
espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden
alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna. Previamente
el Presidente designará una comisión escrutadora.
"Parágrafo. Solicitada una votación nominal y una secreta para un mismo
artículo o grupo de artículos, se definirá en primer orden la votación secreta."

"ARTÍCULO 337. Principio de libertad del procesado. Durante la

investigación rige el principio de libertad del procesado. Por eso no hay lugar a
proferir medida de aseguramiento alguna contra él."

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1,
2, 6, 13, 20, 29, 90, 95, 228, 229 y 230 de la Constitución Política de Colombia.

2. Fundamentos de la demanda

En primer lugar, el demandante asegura que el establecimiento del "voto

secreto" en el Congreso de la República, va en detrimento de los principios
democráticos del país, pues no les permite a los ciudadanos conocer cuál es el
contenido de las actuaciones que desarrollan sus representantes. Dicha figura,
opina el actor, antes que garantizar el marco democrático y de orden público,
pone en duda la actuación de los congresistas y permite que la corrupción siga
campeando en el país.

Estima, además, que la norma acusada desconoce el carácter "social de derecho"

que ostenta el Estado colombiano, y que con ella se viola flagrantemente la
Constitución Política, pues impide que los ciudadanos participen en el control de
las decisiones adoptadas por sus representantes. Agrega, que no existe razón
entendible por la cual, si los jueces deben identificarse e identificar el sentido de
sus decisiones, se exonere de dicho deber a los congresistas, sobre todo cuando
ejercen funciones jurisdiccionales. Por lo mismo, con la medida inserta en la ley
5a de 1992, los miembros del organismo legislativo pueden eludir las
responsabilidades a que se refiere el artículo 6° de la Carta Fundamental.

Estima adicionalmente, que la figura de la votación secreta es vulneratoria del

derecho al debido proceso, pues impide que se presenten, en los trámites de
juzgamiento de los funcionarios a que se refiere el literal b) del artículo
demandado, salvamentos o aclaraciones de voto que podrían, eventualmente,
beneficiar al procesado.
En cuanto al principio de la libertad del procesado consagrado en el artículo 337
de la ley 5a de 1992, afirma el demandante que el mismo constituye un
desconocimiento flagrante del artículo 13 de la Constitución Política, pues
consagra una evidente discriminación en favor de los altos funcionarios del
Estado que se encuentran inmersos en un proceso. En este sentido, solicita que
en favor de la equidad, se evite que los congresistas sigan eludiendo la acción de
la justicia, más aún, cuando son ellos quienes, en la mayoría de los casos,
incurren en delitos de excesiva gravedad que no permiten siquiera, dentro de los
trámites de la justicia ordinaria, el beneficio de la citación a indagatoria.

IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTRO DEL INTERIOR

Dentro de la oportunidad procesal prevista por la ley, intervino en el proceso, el

señor Ministro del Interior con el fin de solicitar a la Corte Constitucional, la
declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, según las justificaciones
que a continuación se consignan:

En relación con el artículo 131 de la ley 5a de 1992, el ministro manifiesta que

la Constitución Política expresamente determinó en su artículo 144 la reserva de
ley que le confiere al Congreso la facultad de determinar los casos en los que las
sesiones de las cámaras habrán de realizarse de manera secreta. En ese aspecto,
el formal, estima que la norma es constitucional, porque deviene de una
autorización de la misma Carta.

Con respecto al punto de vista material, el voto secreto garantiza, en concepto

del ministro, la libertad, inviolabilidad e independencia de los congresistas, pues
les permite ejercer sus funciones de forma totalmente libre y sin interferencia de
presiones foráneas.

En el mismo sentido, para el interviniente es claro que cuando el Congreso actúa

como juez de hecho, lo hace como jurado de conciencia, y que una de las
características propias de este tipo de jueces es la del secreto de sus decisiones.
Así mismo, afirma que la Corte ha declarado exequible la figura de los "Jueces
sin rostro", los cuales además de reservar el sentido de sus decisiones, lo hacen
también respecto de sus identidades; y que por lo tanto, dicha posición
jurisprudencial respalda la exequibilidad de la figura demandada. Asegura que la
votación secreta es un mecanismo utilizado por las altas corporaciones para
adoptar sus decisiones, como lo demuestran los reglamentos de la Corte
Constitucional y de la Asamblea Nacional Constituyente.

De otro lado, y en relación con la demanda presentada contra el artículo 337 de

la ley 5a del 92, considera el interviniente que tal disposición es constitucional
por cuanto el Congreso de la República no tiene la facultad de dictar medidas de
aseguramiento contra las personas sometidas a su investigación (como lo
confirma el artículo 199 de la Constitución Política), sino que ésta es una
potestad reservada a la Corte Suprema de Justicia.

En el aspecto material, señala, la razón de ser del artículo tiene que ver con la
estabilidad del funcionario y la normalidad en el ejercicio del poder, pues la
contingencia de un constante asedio judicial al ejercicio de las funciones
públicas, al funcionamiento del Congreso, a la actividad de los magistrados,
pone en entredicho la gobernabilidad y la consecución de los intereses generales.
En este sentido, estima que la norma no consigna una discriminación como lo
denuncia el demandante.

Por último, señala que el principio de la libertad del procesado constituye una
garantía constitucional que hace parte del derecho al debido proceso, y que, por
lo tanto, la norma acusada ya habría generado derechos adquiridos para los
servidores que pudieran ser sometidos a juzgamiento, no obstante exista la
posibilidad de que la norma sea modificada.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

En la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación (e) se

pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación
que se declare la exequibilidad (parcial) del artículo 131, y la exequibilidad
total del artículo 337 de la ley 5a de 1992, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.

En opinión del señor procurador general, el artículo 131 de la ley 5a del 92

incluye, en sus literales, tres actos diversos que corresponden a tres diferentes
tipos de funciones ejercidas por el Congreso de la República. Los literales a) y
c), consignan actividades de competencia del Congreso en ejercicio de sus
funciones administrativa y legislativa, las cuales admiten la inclusión de
excepciones a su principio general de publicidad. Es por ello, por lo que se
admite que el voto secreto en tales oportunidades goce de plena exequibilidad.

Sin embargo, y dentro del mismo orden de ideas, la contenida en el literal b),
relacionada con la votación secreta " Para decidir sobre proposiciones de
acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte..." del Congreso de
la República, es una función de tipo eminentemente jurisdiccional, y como tal,
fundamentalmente pública. En ese sentido, continua el representante del
Ministerio Público, aunque es cierto que dentro ciertos procesos especiales se
decreta, para algunas etapas, la reserva de su contenido (al público, no a los
sujetos procesales), no es menos cierto que el juez está en la obligación de
fundamentar sus decisiones y que dicha obligación no desaparece por ser el juez
de carácter colegiado o por ejercer dichas funciones el mismo Congreso de la
República.

Para la Procuraduría es claro que la responsabilidad que tienen los jueces dentro
del proceso y a la hora de emitir su decisión es de carácter personal, y que la
misma se diluye inconstitucionalmente cuando el fallo no está debidamente
fundamentado, porque con ello se cercena la posibilidad de impugnarlo; o
cuando no es posible conocer la distribución de los votos sucedida al interior de
la decisión de un juez colegiado; o, así mismo, cuando no se puede determinar la
identidad del juez porque su personalidad se ha difuminado a través del secreto
de su votación.
En cuanto al artículo 337 de la ley 5a del 92, afirma el representante del
Ministerio Público que, de acuerdo con lo preceptuado por la Corte
Constitucional en su Sentencia C-222 de 1996, puede establecerse que la
asignación de fueros en favor de ciertos altos cargos, garantiza el correcto
ejercicio de la función pública, e impide que otras de las ramas del poder
público interfieran en aquélla, poniendo en peligro el sistema de colaboración
equilibrada existente al interior del aparato estatal.

En su opinión, la Constitución Política prevé la necesidad de establecer la

permanencia y continuidad del ejercicio de las funciones públicas, y por ello ha
exigido que para privar de la libertad a ciertos funcionarios de categorías
especiales, no baste la simple denuncia en su contra por la comisión de un
ilícito, sino que sea necesario además, y para que el asunto quede investido de
una severidad mayor, la adopción de la acusación formal presentada ante el
Senado de la República. Todo esto fundamentado en el hecho de que el fuero no
es un privilegio subjetivo, sino una institución que desde la perspectiva del
servicio público, tiende a garantizar el buen funcionamiento de los poderes del
Estado.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. La competencia

Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Fundamental.

2. Análisis de los cargos formulados contra el artículo 131 de la Ley 5a. de

1992

De conformidad con lo expresado en el acápite correspondiente a los

fundamentos de la demanda, el actor considera que la norma acusada desconoce
el marco jurídico-político de carácter democrático, participativo y pluralista
establecido en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° de la Carta, por cuanto
éste no puede existir “si los ciudadanos estamos en incapacidad de conocer
cuales son las actuaciones de quienes nos representan; cómo es que actúan y si
respetan el mandato que hemos otorgado los ciudadanos”.

Asimismo considera el demandante, que el voto secreto permite a los

congresistas eludir las responsabilidades previstas en el artículo 6° de la
Constitución, pero además vulnera lo dispuesto en el artículo 228 del mismo
ordenamiento, en el sentido de que las actuaciones de la justicia deben ser
públicas.

En cuanto al voto secreto se refiere, la Corte estima pertinente hacer algunas

consideraciones sobre los alcances jurídico-políticos del concepto de soberanía
popular, por una parte, y sobre el principio de publicidad de los actos del
Congreso, por la otra.
2.1 Alcances jurídico-políticos del concepto de soberanía popular

El Constituyente de 1991 introdujo, en el artículo 3o. de la Carta Política un

cambio de profundas implicaciones tanto políticas como constitucionales, al
establecer que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder público”. Igualmente, en el artículo 133 estableció que “los miembros
de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán
actuar consultando la justicia y el bien común”. Este mismo artículo agrega:
“El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus
electores, del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”.
Dicho cambio implica, ni más ni menos, que la adopción del concepto de
“soberanía popular” y, por ende, la sustitución del concepto de “soberanía
nacional” que en la tradición constitucional colombiana venía figurando desde
las primeras constituciones de la República y que la de 1886 consagraba
también, en su artículo 2o.: “La soberanía reside esencial y exclusivamente en
la Nación...”.

La anterior modificación no es simplemente de carácter semántico; ella tiene

serias implicaciones tanto de orden jurídico como de orden práctico. Bajo esta
nueva concepción se da cabida a instituciones como la revocatoria del mandato
de los elegidos, consagrada en la Constitución de 1991 en los artículos 40-4, 103
y 259, a una más directa participación de los ciudadanos, a través de
mecanismos como el referendo, el plebiscito, la iniciativa legislativa y el
cabildo abierto, consagrados en la Constitución de 1991 en los artículos 40-2,
40-5, 103, 104, 105, 106, 155, 170, 270, 377, 378 y 379, entre otros. Lo que el
constituyente de 1991 buscó con la consagración de la “soberanía popular” fue,
en últimas, ampliar en la mayor medida posible, los espacios de participación
democrática del pueblo en la toma de decisiones que tengan incidencia tanto
nacional como regional y local, y también en el control del ejercicio del poder
público de los gobernantes, entendiendo este término en su sentido más amplio.
Así lo establece con toda claridad el artículo 40, que consagra el derecho a la
participación:

“Artículo 40.- Todo ciudadano tiene derecho a participar en la

conformación ejercicio y control del poder político”.

“.............................................................................................”
La participación ciudadana de que trata el artículo 40 de la Carta Política es
principio esencial para la transparencia que debe caracterizar todos los actos de
las distintas ramas y órganos del poder público. En el caso concreto de los actos
del Congreso, dicha transparencia se busca a través de la publicidad de dichos
actos. Ello tiene relación, también, con el ejercicio del derecho fundamental a la
información establecido en el artículo 20 de la Carta Política que garantiza a
toda persona la libertad de informar y de recibir información veraz e imparcial.

2.2 Publicidad de los actos del Congreso

Parte esencial de la participación ciudadana y del control que el pueblo tiene
derecho a ejercer sobre el poder político es la relativa a la conformación y
funcionamiento del Congreso Nacional, órgano por excelencia de representación
popular. En todas las democracias modernas y contemporáneas nota
característica, en cuanto hace al Congreso o Parlamento, es la de que sus actos
sean públicos. Ello con el fin primordial de que la ciudadanía pueda ejercer la
adecuada vigilancia y control sobre sus representantes, tal como corresponde a
la aplicación real del principio de la “soberanía popular”, adoptado, como se
dijo, en nuestra Constitución. La publicidad de los actos del Congreso es, pues,
en un Estado de Derecho la norma general. Dicha publicidad se asegura
mediante diversos sistemas, como son la libre concurrencia del público a las
tribunas o ”barras”, la presencia de los medios masivos de información en las
sesiones, la transmisión de éstas a través de los medios de comunicación como
la radio y la televisión y la publicación de un órgano propio, -en el caso
colombiano la “Gaceta del Congreso”-, donde deben divulgarse no sólo todas
sus decisiones, sino también los debates ocurridos en el seno de las Cámaras.

Unicamente se exceptúan de este principio de la publicidad algunos actos

expresamente previstos en la Constitución, y aquéllos, que el mismo legislador
excepcionalmente establezca y que no sean contrarios a la Constitución.

En el caso colombiano la publicidad de los actos del Congreso está consagrada

por la Carta Política en su artículo 144, así:

“Artículo 144.- Las sesiones de las Cámaras y de sus comisiones

permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar
conforme a su reglamento”.

El principio general es, pues, el de que las sesiones del Congreso son públicas.
Obviamente las limitaciones que establezcan el reglamento del Congreso y el de
cada una de sus Cámaras, a las cuales se refiere la norma, no pueden, en ningún
momento, vulnerar preceptos constitucionales ni desconocer el espíritu de la
Constitución que, como se ha dicho, es el de que el ciudadano elector pueda,
ejercer amplia vigilancia y control sobre los actos de sus elegidos. En aplicación
del artículo 144 de la Carta, el legislador puede establecer reserva sobre
determinados actos, siempre que exista una razón constitucional del mismo
rango que el principio de la soberanía popular, para justificar de manera
objetiva, razonable y proporcionada la reserva. Así por ejemplo, en ejercicio de
la función electoral, como más adelante se explicará, puede aceptarse que el acto
individual pueda ser reservado, con miras a preservar la autonomía del
sufragante, en tratándose de la provisión de cargos.

2.3 Actuación del Congreso como autoridad judicial

En el caso del Congreso de la República, una es su actividad legislativa que gira

alrededor de proponer, discutir y aprobar las leyes, y otra muy distinta su
actuación como autoridad judicial, atribución ésta contenida en los artículos 116,
174-3,4,5, 175 y 178 de la Carta Política y en los artículos 329 y siguientes de la
ley 5 de 1992. Le corresponde asumir esta atribución cuando se trata del
juzgamiento de aquellos altos funcionarios del Estado a los cuales el
Constituyente les otorgó un fuero constitucional especial. Sobre estas funciones
de carácter judicial, ya esta Corporación se ha pronunciado, así:

“F) La función judicial del Congreso

“Continuando con una tradición constitucional a la que ya se ha hecho
referencia, el Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la
Cámara de Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más
altos funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175 y 178 de la
Carta Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial
sobre los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de
los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del
fiscal general de la nación. Como puede apreciarse, la única modificación
que se introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la
Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso
habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores
públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.”
(Sentencia N° C-198 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro
Naranjo Mesa).

Igualmente, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que regula en su

integridad la materia, en su título séptimo se refiere de manera específica al
ejercicio de “la función jurisdiccional” por parte del Congreso de la República,
y en su artículo 178, se remite a lo establecido en la Constitución Política en
relación con las denuncias y quejas que se formulen contra los funcionarios a los
que se refiere el artículo 174 del mismo ordenamiento. El artículo 179 -de la
Comisión de Investigación y Acusación-, le otorga a dicha comisión “funciones
judiciales de investigación y acusación” en los procesos que tramita la Cámara
de Representantes y le atribuye el conocimiento del régimen disciplinario contra
los funcionarios a los que hace referencia el artículo 174 de la Constitución
Política. Cabe anotar que el referido artículo 178 fue declarado exequible en su
totalidad, y el 179 exequible en la parte pertinente, por esta Corporación, en el
proceso de revisión previa que adelantó por tratarse de una ley estatutaria,
mediante la sentencia N° C- 037 de 1996 .

Ahora bien, como más adelante se explicará, frente a los literales a) y c) de la

norma demandada y dentro de la actividad legislativa que adelanta el Congreso
de la República, es constitucional el que el legislador haya previsto la votación
secreta, para evitar que se identifique la forma como vota el congresista. Ello,
encuentra pleno fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política cuyo
contenido dispone:

“Artículo 185.- Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos
que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias
contenidas en el reglamento respectivo”.
Dicha inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en
razón a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria
ni por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una
institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la
independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder
Ejecutivo. Pero en manera alguna puede interpretarse el artículo 185 en el
sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al principio general de
la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún, implique inmunidad
judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se
requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o
inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos.

Debe entenderse pues que la inviolabilidad opera en los casos en que los
congresistas están ejerciendo su función legislativa, su función constituyente
derivada, su función de control político sobre los actos del Gobierno y de la
Administración y, eventualmente, su función administrativa, como es la de
provisión de ciertos cargos. Pero cosa muy distinta ocurre cuando los
congresistas, revestidos de la calidad de jueces, ejercen función jurisdiccional,
como ocurre en los juicios que se adelanten contra funcionarios que gozan de
fuero constitucional, especial (arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos
juicios son, por definición constitucional, públicos, así lo establece el artículo
175 numerales 1o. y 4o. Para la Corte es claro que en este caso los congresistas
asumen la calidad de jueces, tal como la Corte lo explicó en reciente
jurisprudencia (Sentencia N° C-222 de 1996).

La Corte reconoce pues el valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los

congresistas. Como se ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la
independencia de los congresistas frente a las interferencias de los demás
poderes del Estado y su cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto
funcionamiento de la democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede
entenderse por fuera de su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una
extensión ilimitada, no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad
política, penal y disciplinaria en ningún caso. Los artículos 133 (responsabilidad
política del congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del
congresista por violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de
conflicto de interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de
influencias), 185 (responsabilidad disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal)
de la Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se
proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no
puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la ley
repudian.

Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que

ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total,
no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto
discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que
brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la
responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el
umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el
objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y
mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el
comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se
confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la
Constitución y de la ley penal y disciplinaria. La verificación de la transparencia
adquiere la plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la función
judicial y, por ende, los congresistas asumen competencias de esa naturaleza. Si
en este caso se decidiera conceder a la inviolabilidad del voto una latitud
incondicionada, la función judicial ejercitada por jueces desligados de todo
estatuto de responsabilidad -que a ello conduce impedir objetivamente verificar
si el comportamiento del congresista se ajustó a la Constitución y a la ley-,
perdería definitivamente dicha connotación y, de ese modo, todas las garantías
del proceso habrían periclitado.

Por lo demás, la Corte Constitucional en reciente jurisprudencia ha señalado que

para efectos de la actuación judicial, los congresistas gozan de las mismas
facultades y deberes de los Jueces o Fiscales, y de ello derivan igualmente, las
mismas responsabilidades. Así lo reconoce, por lo demás, el propio Reglamento
del Congreso (Arts. 333 y 341). Sobre este particular, la Corte al pronunciarse
sobre la constitucionalidad de algunas normas de la ley 5a. de 1992, sostuvo:

“ De lo anterior se infiere que para estos efectos los Representantes y

Senadores tienen las mismas facultades y deberes de los Jueces o Fiscales
de instrucción y, consiguientemente, las mismas responsabilidades.

“La naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias

a la actuación de los congresistas que, con su voto, colegiadamente
concurren a la configuración del presupuesto procesal previo, consistente en
la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no actuación y no
seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su condición
de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone hacer
extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que
se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos
jurídicos que ha de tener.

“Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los
miembros de las Cámaras, en su condición de jueces, asumen una
responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones
penales.”(Sentencia N° C-222 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Fabio
Morón Díaz). (Negrillas fuera de texto).

Así entonces, y entendiendo que las actuaciones frente a los funcionarios que
gozan de fuero especial -penal y disciplinario- es de índole judicial, el régimen
aplicable a los jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo
“una responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia el
que su proceder deba ser público y no secreto, pues únicamente siendo de
público conocimiento a la actuación singular puede imputarse dicha
responsabilidad. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 228 de la
Constitución Política, cuando dispone que la Administración de Justicia es
función pública y sus actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley; cabe señalar que entre estas excepciones no
se encuentran los juicios que adelanta el Congreso de la República a los altos
funcionarios, excepciones que, como se ha señalado, no cabe admitir cuando su
consagración puede llevar a eludir o descartar la responsabilidad penal de quien
administra justicia, así sea de manera transitoria.

Ya en el plano de la función judicial -especial- que ejerce el Congreso, como son

los juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de fuero constitucional
especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de funciones o a indignidad
por mala conducta, su actuación debe someterse a los principios generales de esa
función pública.

Cabe, por otra parte, señalar que en el caso de la denominada “justicia sin
rostro”, el legislador, en ejercicio de la facultad otorgada por el propio artículo
228 de la Carta, ha estimado necesario preservar de manera especial bienes
jurídicos de alto valor, que por las particulares y especialmente graves
modalidades delictivas de que conoce, puede afectar en alto grado la
convivencia social y la seguridad ciudadana. Son entonces, las actuales
condiciones de grave alteración del orden público las que justifican, como lo ha
reconocido la Corte Constitucional, la protección de la identidad de los
funcionarios que conforman la justicia regional. A lo anterior debe agregarse el
carácter eminentemente transitorio que la identifica, tal como lo dispone el
inciso segundo del artículo 205, transitorio, de la ley 270 de 1996, “Estatutaria
de la Administración de Justicia”, que textualmente señala: “En todo caso, la
Justicia Regional dejará de funcionar a más tardar el 30 de junio de 1999.”

Sobre la justicia regional ha dicho la Corte:

“Considera la Corte que el sentido y propósitos de estas normas únicamente

pueden comprenderse a cabalidad si se tienen en cuenta las graves
circunstancias de orden público en medio de las cuales han sido expedidas,
sin olvidar los antecedentes de hecho que han rodeado la actividad de la
administración de justicia en los últimos años, en especial cuando los
delitos respecto de los cuales se requiere su pronunciamiento son de los
enunciados sucesivamente en los decretos 1631 de 1987, 181 y 474 de 1988,
2271 de 1991 y normas complementarias.”
“........................................”

“Tales delitos que, como se observa, quedan sujetos al conocimiento de una

jurisdicción especial y a trámites y procedimientos también especiales, son
aquellos que mayor conmoción y más graves traumatismos han causado al
orden público y a la convivencia social: terrorismo, narcotráfico,
secuestros, extorsiones y homicidio de jueces y altos funcionarios, entre
otros.”

“........................................................”
 “No cabe duda a esta Corte en el sentido de que reglas como las de
protección de la identidad de los servidores públicos que intervienen ante
los jueces regionales o de los testigos que declaran dentro de esos procesos
adquieren el carácter de indispensables para asegurar que los delitos van a
ser investigados y castigados en bien de la comunidad.

“Ello, además de conveniente al logro de los fines constitucionales, en

especial por cuanto concierne a la realización del valor de la justicia y a la
integridad de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades (Preámbulo y artículos 2º y
228 C.N.), encuentra fundamento específico en disposición expresa de la
Carta (artículo 250, numeral 4º) a cuyo tenor la Fiscalía General de la
Nación tendrá a su cargo la función de "velar por la protección de las
víctimas, testigos e intervinientes en el proceso".(Sentencia C-053 de 1993,
Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo)

Conviene, por otra parte, aclarar a este respecto que no es necesario identificar
públicamente al juez para lograr el fin de la labor de administrar justicia, pues la
actuación de aquél es, de todas formas, pública y debe estar debidamente
fundamentada, de manera que se pueda colegir de ella cualquier responsabilidad.
Es pertinente aclarar que para los efectos de la responsabilidad penal el llamado
“juez sin rostro” resulta plenamente identificable a través de los procedimientos
establecidos para ello. Los vicios o desviaciones en la independencia del
funcionario judicial, lo mismo que su imparcialidad técnica y científica, están
sujetos, pues, a los recursos legales y, como se anotó, eventualmente a las
responsabilidades que se deriven de su actuación ilegal.

La Corte Constitucional, en efecto, encontró ajustada a la Carta Política las

normas que regulan esta justicia especial, y sobre el particular señaló:

“En este sentido encuentra la Corte que en la legislación especial que

regula los procedimientos aplicables para los delitos de competencia de los
jueces y fiscales regionales, dichas garantías están aseguradas al permitirse
la contradicción y los alegatos por escrito de las partes procesales;
igualmente está garantizado el derecho a pedir pruebas en todo momento y
a controvertirlas en la etapa del juicio, así como el de la posibilidad de
plantear nulidades y obtener su resolución, al igual que el derecho a que el
superior revise la actuación surtida sea por consulta o en ejercicio de los
recursos correspondientes.” (Sentencia N° C- 093 de 1993, Magistrados
Ponentes, doctores Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz)1.

Por otra parte, en relación con la afirmación hecha por el señor ministro del
Interior, en el sentido de que “...en los reglamentos de distintas corporaciones se
acude de manera reiterada al uso del voto secreto. Es así como el artículo 35 del
acuerdo N° 05 de octubre 15 de 1992 del Reglamento de la Corte Constitucional
dispone que ‘las votaciones serán ordinarias, nominales y secretas... las
votaciones secretas se harán mediante papeleta’”, ello no es del todo cierto, pues
1
El magistrado Alejandro Martínez Caballero salvó su voto en esta decisión.
la votación secreta en las altas corporaciones de justicia tiene lugar únicamente
en casos de elecciones, pero nunca para el ejercicio de la labor propiamente
judicial.

En efecto, el artículo 35 del acuerdo No. 05 de 1992 de esta Corporación, por el

cual se recodifica el Reglamento de la Corte Constitucional establece:

Artículo 35.- Votaciones. Las votaciones serán ordinarias, nominales y

secretas.
“.....................................................................................”
“Las votaciones secretas se harán mediante papeleta. Tendrán lugar
únicamente en caso de elecciones.” (Negrillas fuera de texto).

Por su parte, el acuerdo No. 2 de 1972, por el cual se dicta el reglamento de la

Corte Suprema de Justicia, señala lo siguiente, en su artículo 41:

“Artículo 41.- Las votaciones serán nominales solamente cuando lo solicite

algún Magistrado; cuando se trate de hacer elecciones siempre serán
secretas” (negrillas fuera de texto).

Por lo demás, en cuanto al voto secreto, cabe señalar que la única votación
secreta prevista en la Carta Política es la del artículo 258, que establece:

“Artículo 258.- (...) en todas las elecciones, los ciudadanos votarán

secretamente (...).

Nótese que, una vez más, se trata de elecciones, es decir de provisión de cargos
mediante el voto.

Sostuvo igualmente el señor ministro del Interior, como argumento para solicitar
la exequibilidad del literal b) del artículo 131 demandado, que el voto secreto
buscaba la independencia y seguridad del congresista. Considera la Corte que,
en cuanto a la independencia, ella no se ve comprometida porque el voto sea
público o nominal; por el contrario es una oportunidad que tiene el congresista
para demostrar la independencia que debe animar todos sus actos en cuanto tal.

En relación con el argumento de los supuestos o reales riesgos para la seguridad

personal del congresista, la Corte advierte que el desempeño de cualquier alta
posición dentro del Estado -ya sea de naturaleza administrativa o ejecutiva, de
naturaleza legislativa o de naturaleza judicial- implica asumir riesgos, y de ello
debe ser consciente quien, en circunstancias como las que ha vivido la
República en los últimos tiempos y, por desgracia, vive aún, acepta dicha
posición. Pero la debida protección de la seguridad de los altos funcionarios
del Estado, y en general, la de cualquier persona, -protección que, al tenor
del artículo 2o. de la Carta deben brindar las autoridades de la República-, no
podría extremarse hasta llevar a la inmunidad total y absoluta, de suerte que no
se los pueda hacer jurídicamente responsables de sus actos, lo cual sería
totalmente contrario a nuestro Estado de derecho.
En atención a todo lo anterior, encuentra la Corte que el literal b) del artículo
131 de la ley 5a. de 1992, es inexequible, por cuanto se refiere a una actuación
de índole judicial que desarrolla el Congreso de la República de conformidad
con la atribución especial dispuesta en el artículo 116 de la Constitución
Política. Por ende, para efectos de establecer la responsabilidad personal del
congresista que actúa como juez, la votación deberá ser nominal y pública, en
los términos del inciso segundo del artículo 130 de la ley 5a. de 1992, inciso
segundo. Dicha votación podría hacerse por los medios técnicos de que disponen
las Cámaras, siempre y cuando puedan ser plenamente identificados la persona
del congresista y su correspondiente voto.

2.4 Exequibilidad de los literales a) y c) del artículo 131 de la Ley 5a. de 1992

Respecto de los otros dos literales contenidos en el artículo 131, es decir los
literales a) y c), la Corte considera que ambas normas son exequibles, por las
razones que a continuación se explican:

En el caso del literal a) que reza: ”cuando se deba hacer una elección”, se
justifica plenamente el voto secreto. En estos casos el acto de elegir es un acto
de carácter eminentemente político, mediante el cual el ciudadano -en este caso
el congresista- hace efectivo el pleno ejercicio de la soberanía de la cual es
titular (Art. 3 C.P.).

En estos casos con el voto secreto se busca garantizar la plena independencia del
elector, sin que sea posible indagarle a quien favorece con su elección. Por lo
demás, tratándose de elecciones, incluídas las que el Congreso hace, el voto
secreto encuentra pleno respaldo constitucional en los artículos 190 y 258 de la
Carta Política.

En cuanto al literal c) ”Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o

indultos”, se trata igualmente de una decisión de contenido político, que,
además, se ejerce en desarrollo de la función legislativa contenida en el artículo
150, numeral 17, según el cual “corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones : (...) 17. Conceder, por mayoría
de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por
graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por
delitos políticos.”

Por otra parte, el que el voto sea secreto en tratándose de decidir sobre amnistías
o indultos, resulta justificable habida cuenta de que estas decisiones se adoptan
con fines de orden público y como señala la Constitución deben obrar graves
motivos de conveniencia pública a cuyo amparo el voto secreto puede tener
plena validez. Estas amnistías e indultos recaen por lo general, sobre grupos
indeterminados de individuos que se han visto comprometidos en movimientos
alzados en armas.
Resulta claro pues, que la norma del artículo 185 de la Carta Política refiere su
contenido a la actividad legislativa como función de orden genérico, razón por la
cual los literales a) y c) de la norma demandada no son contrarios a la
Constitución.

En cuanto se refiere al resto del artículo 131, incluído el parágrafo, se trata de

normas de mero procedimiento, que en nada contravienen la Carta Política y
que, por tanto, serán declaradas exequibles, únicamente en cuanto hacen
relación a los literales a) y c) del mismo artículo.

3. Análisis de los cargos formulados contra el artículo 337 de la Ley 5a. de

1992.

En relación con esta norma, el demandante la considera contraria al artículo 13

de la Constitución ya que genera una evidente discriminación a favor de los
altos funcionarios del Estado. Asimismo sostiene el impugnante, que viola el
debido proceso por cuanto el principio de la libertad del procesado en ella
contemplado, impide que el alto funcionario, que es investigado, dedique toda su
atención al proceso.

Como se anotó en el punto anterior, el artículo 116 de la Carta Política le

atribuye al congreso “determinadas funciones judiciales” que se encuentran
desarrolladas en los artículos 174, 175 y 178 del mismo ordenamiento. Estas
funciones las asume cuando se trata de acusar y juzgar a los más altos
funcionarios del Estado, a quienes el Constituyente les concedió un fuero
especial -penal y disciplinario-, para garantizar tal como lo sostuvo esta
Corporación en la Sentencia N° C- 222 de 1996, “por una parte, la dignidad del
cargo y de las instituciones que representan, y de otra la independencia y
autonomía de algunos órganos del poder público para garantizar el pleno
ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales
se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes
del Estado, distintos de aquel al cual pertenece el funcionario protegido con un
fuero especial” (Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz). Pero además,
resulta evidente que el fuero busca garantizar que las manifestaciones de la
voluntad general, expresadas en forma directa o por sus representantes, no sean
ignoradas, sino por el contrario respetadas y mantenidas hasta que de
conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución y la ley se
demuestre la responsabilidad del alto funcionario.

El fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento

de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y
la independencia legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara. Por ello,
es posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-, algunas
de las medidas que se adopten en ellos no correspondan con los procedimientos
ordinarios, sin que ello implique discriminación alguna, o desconocimiento de
disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero
especial que cobija a los altos funcionarios del Estado.
Sobre la razón de ser del fuero especial, sostuvo esta Corporación:

“La razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la

independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del
Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo
se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se
pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones
estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos
democráticamente para regir los destinos de la Nación.” (Sentencia N° C-
222 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz).

Se busca entonces con estos procedimientos, evitar que mediante el ejercicio

abusivo del derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el normal
desarrollo de las funciones estatales y el debido ejercicio del poder por parte de
quienes mediante la expresión soberana, fuente del poder público, legítimamente
lo detentan. Por ello, no puede bastar la simple denuncia o la queja del
funcionario, como tampoco las actuaciones o diligencias que se adelanten en
esta etapa, para que sea admisible su detención. Todavía en esta etapa, opera la
presunción constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el
mismo, hasta tanto no sea del todo inevitable. Otra situación es la que se plantea
en la etapa del juicio ante el Senado de la República, donde una vez admitida
públicamente la acusación, el acusado “queda de hecho suspenso de su empleo”
y se pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, en la forma en que lo
dispone el propio artículo 175-2 de la Carta Política.

Sobre el particular ha sostenido esta Corporación lo siguiente:

“Salvo el caso de la indignidad por mala conducta, en el que la Cámara y el

Senado gozan de plena capacidad investigativa y juzgadora, por tratarse de
una función política, en los demás eventos en los que la materia de la
acusación recae sobre hechos presuntamente delictivos, la competencia de
la primera se limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a
dejar de hacerlo y, el segundo, a declarar si hay o no lugar a seguimiento
de causa, de acuerdo con lo cual se pondrá o no al acusado a disposición
de la Corte Suprema de Justicia (C.P. arts., 175-2 y 3; 178-3 y 4).”
(Sentencia N° C-222 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón
Díaz) (negrillas fuera de texto).

Así entonces, es evidente que la norma demandada establece una diferencia con
el procedimiento ordinario penal, pero la misma se encuentra plenamente
justificada con los argumentos anteriormente anotados, de manera que no se
produce discriminación alguna que pueda afectar el principio de igualdad. Los
argumentos anteriores son suficientes para que esta Corporación decida que el
artículo 337 de la ley 5a. de 1992, no viola los artículos 13 y 29 de la
Constitución Política.

DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 131 de la Ley 5a. de 1992, con

excepción del literal b) del mismo artículo, el cual se declara INEXEQUIBLE,
en los términos de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 337 de la ley 5a. de 1992.

La presente Sentencia rige a partir de su notificación.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archívese el expediente.

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Presidente

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado
 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado Ponente

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-245/96

VOTO SECRETO/CONGRESISTA-Inviolabilidad/PRESUNCION DE
LA BUENA FE (Salvamento de voto)

La inviolabilidad de los congresistas y el voto secreto que tiende a garantizarla,

se basan en el que es un principio jurídico universalmente reconocido: el de la
presunción de la buena fe. En virtud de éste, hay que suponer que los
congresistas no incurrirán en abusos o en faltas al administrar justicia. En el
caso de la independencia de los congresistas como jueces de los altos
funcionarios, y en particular del Presidente de la República, y de la
responsabilidad que tienen cuando administran justicia, la Constitución y la ley
hacen que prevalezca la primera, como una garantía contra el despotismo. Por
eso, juzgo que la norma contenida en el literal b) del artículo 131 de la ley 5a.
de 1992, no es contraria a la Constitución.

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones que constan en las sentencias
de la Corte Constitucional, manifiesto las razones que me hacen disentir de la
inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, que se ha
declarado. Pienso, por el contrario, que esta norma es EXEQUIBLE. Los
motivos que sustentan mi convicción son los siguientes:

Primero.- Algunas reflexiones sobre el artículo 185 de la Constitución.

El artículo 185 de la Constitución consagra la inviolabilidad de los congresistas

por sus votos y opiniones, así:

“Artículo 185.- Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los
votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.

¿Cuál es la razón de ser de esta norma? Evidentemente, el garantizar la

independencia del Congreso para que pueda cumplir las funciones que le
corresponden: la reforma de la Constitución, la expedición de las leyes, el
ejercicio del control político sobre el gobierno y la administración, y la
investigación y el juzgamiento del Presidente de la República y de los demás
funcionarios señalados en el artículo 174 de la Constitución.

Pues bien: todas estas funciones exigen una absoluta independencia de los
congresistas: las dos primeras, frente a los intereses particulares, pues al
reformar la Constitución o al dictar las leyes, deberán tener en cuenta la
primacía del interés general; y las dos últimas, frente a los gobernantes cuya
conducta deben juzgar, y frente a la oposición y a los acusadores, la justicia de
cuyos reclamos y denuncias tienen que examinar.

En la medida en que se recorta, lesiona o disminuye la independencia de los

congresistas, se acrecientan los riesgos de romper el equilibro de los intereses
generales prevalentes y los particulares sometidos a éstos, y crece, además, la
amenaza del despotismo.

Esta, la independencia de los congresistas, es la razón de ser del artículo 185

de la Constitución. La democracia, como gobierno del pueblo, trae consigo la
ficción de la sabiduría de las mayorías y la consecuente sabiduría de sus
representantes. Se ha dicho que las mayorías tienen la razón, sólo por serlo,
hasta cuando se equivocan. Pero, para que esa sabiduría de los congresistas sea
la expresión de la voluntad popular, tiene que expresarse libremente, sin
amenazas, recortes o ataduras.

Segundo.- El conflicto entre la independencia de los congresistas como

jueces y su responsabilidad por las faltas en que puedan incurrir al
administrar justicia.

A primera vista, y sin necesidad de complicadas lucubraciones, se descubre un

conflicto entre la independencia de los congresistas y su responsabilidad por las
faltas en que puedan incurrir al administrar justicia. Por una parte, el artículo
185 de la Constitución, como ya se vio, para asegurar la independencia de los
congresistas, consagra su inviolabilidad por las opiniones y los votos que emitan
en ejercicio de sus funciones. Y de éstas no excluye las que tienen que ver con la
investigación y el juzgamiento de la conducta de los altos funcionarios. De otro
lado, los congresistas, cuando comparten con los jueces la tarea de administrar
justicia, corren el riesgo de incurrir en las faltas en que los mismos jueces
pueden hacerlo. Y si incurren, deben responder por tales faltas.

¿Cómo conciliar, pues, la independencia con la responsabilidad?

Sea lo primero decir que uno de los dos principios debe prevalecer, porque no
tendría sentido que fueran del mismo valor y que no hubiera manera de desatar
el conflicto entre ellos.

La primera clave para resolverlo la da la estructura misma del sistema

democrático: todo éste se basa en la voluntad popular, expresada por sus
representantes, que son los congresistas. Cuando éstos opinan y votan, opina y
decide el pueblo.

Y cuando más amenazada está la independencia de los congresistas, es cuando

actúan como investigadores y como jueces. Y, por lo mismo, es en ese evento
cuando de mayores garantías ha de rodearse.

A esta finalidad obedece la norma del artículo 131 de la ley 5a. de 1992, que
consagra el voto secreto “Para decidir sobre proposiciones de acusación ante
el Senado, o su admisión o rechazo por esta Corporación”.

En particular, cuando se investiga o se juzga al Presidente de la República, en

cuyas manos está la mayor suma de poder, es evidente que sobre los congresistas
pesa el poder presidencial e influye la actitud de los amigos y de los adversarios
del Presidente ante un fallo cualquiera.

Haciendo a un lado toda consideración sobre las denuncias que actualmente

investiga la Cámara de Representantes, hay que reconocer que hasta ahora todo
el proceso se ha adelantado en medio de un ambiente de plena libertad. Las
diversas opiniones se han expresado sin restricción ni censura, y algunos han
llegado hasta la apología del golpe de Estado y de la guerra civil, sin sanción
alguna. Otros han superado las barreras que protegen la honra y el buen nombre
de las personas, y tampoco han recibido castigo, y no han sido ni siquiera
denunciados. La suspicacia, la injuria y la calumnia se han usado contra quienes
deben adoptar decisiones relacionadas con el proceso, para intimidarlos.
Modernos cazadores de brujas dividen a los colombianos en buenos y réprobos,
y persiguen a éstos echando mano de todas las armas, de las lícitas y de las
prohibidas. En fin, los inquisidores, algunos investidos de la autoridad pública y
otros carentes de ella, no han tenido límite y se han guiado más por las pasiones
que por la ley.

Pero, cabe preguntar qué ocurriría si mañana se pretendiera acusar a un

Presidente que no tuviera un claro sentido de las limitaciones propias del
ejercicio del poder en un sistema democrático.

Por su propia naturaleza, la Constitución tiene una vocación de permanencia:

ella no se dictó para situaciones transitorias, sino para todas las que pueden
presentarse en el transcurso del tiempo. Por eso hay que examinar e interpretar
sus normas, no sólo en el escenario del momento, sino en los muchos posibles
en el futuro.

A todo lo anterior puede agregarse que la inviolabilidad de los congresistas y el

voto secreto que tiende a garantizarla, se basan en el que es un principio jurídico
universalmente reconocido: el de la presunción de la buena fe. En virtud de
éste, hay que suponer que los congresistas no incurrirán en abusos o en faltas al
administrar justicia.

Pero si incurren, menester será sancionarlos, no solamente de conformidad con

las normas disciplinarias contenidas en el reglamento, sino con sujeción a la ley
penal, como a todos los que violan ésta.

En tales casos, el voto secreto puede ser una dificultad para definir la
responsabilidad, pero no lo hace imposible.

A la postre, puede ser más difícil establecer si una decisión es manifiestamente

contraria a la ley, que identificar a su autor. Al fin y al cabo, los congresistas
cuando investigan y juzgan, como fiscales y jueces, tienen el mismo margen de
discrecionalidad razonable que es propio de éstos cuando interpretan la ley, y
evalúan los hechos y sus pruebas.

La anterior interpretación concuerda con dos normas de la Constitución, así:

El numeral 1 del artículo 175, establece que “El acusado queda de hecho
suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea públicamente admitida”.
Privado ya el funcionario de su poder, la propia Constitución, en el numeral 4
del mismo artículo 175, dispone que la sentencia del Senado “será pronunciada
en sesión pública”. ¿Por qué? Porque separado de su empleo no dispone del
poder para presionar a sus investigadores o jueces.

Conclusión.-

Al consagrar la Constitución o la ley diversos principios, siempre existe la

posibilidad de que unos pugnen con otros. Por ejemplo, la institución de los
jueces y testigos sin rostro, indudablemente está orientada a hacer posible
administrar justicia sobre personas que hacen parte de las organizaciones
criminales más peligrosas. Pero, al mismo tiempo, menoscaba dos de las
piedras angulares del proceso: la primera, la posibilidad de recusar a los jueces
cuando existan motivos serios para dudar de su imparcialidad; la segunda, la
contradicción de la prueba.

La Corte Constitucional, al declarar exequibles normas que establecen la justicia

sin rostro, ha estimado que prevalece la necesidad de castigar los criminales y
proteger así la sociedad.

En el caso de la independencia de los congresistas como jueces de los altos

funcionarios, y en particular del Presidente de la República, y de la
responsabilidad que tienen cuando administran justicia, la Constitución y la ley
hacen que prevalezca la primera, como una garantía contra el despotismo.

Por eso, juzgo que la norma contenida en el literal b) del artículo 131 de la ley
5a. de 1992, no es contraria a la Constitución.

Algunas observaciones sobre la sentencia.

A todo lo anterior, debo agregar que la sentencia contiene un criterio

equivocado, en el siguiente párrafo:

“Se busca entonces con estos procedimientos, evitar que mediante el

ejercicio abusivo del derecho de acceso a la justicia, se impida
irregularmente el normal desarrollo de las funciones estatales y el debido
ejercicio del poder por parte de quienes mediante la expresión soberana,
fuente del poder público legítimamente lo detentan. Por ello, no puede
bastar la simple denuncia o la queja del funcionario, como tampoco las
actuaciones o diligencias que se adelanten en esta etapa, para que sea
admisible su detención. Todavia en esta etapa, opera la presunción
constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el mismo, hasta
tanto no sea del todo inevitable. Otra situación es la que se plantea en la
etapa del juicio ante el Senado de la República, donde una vez admitida
públicamente la acusación, el acusado “queda de hecho suspenso de su
empleo” y se pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, en la
forma en que lo dispone el propio artículo 175-2 de la Carta Política”.
No puede sostenerse que “todavía en esta etapa opera la presunción
constitucional de inocencia...”, dando a entender que la admisión pública de la
acusación la hace desaparecer, cuando la verdad es que tal presunción sólo se
quiebra con la sentencia condenatoria ejecutoriada.

Tampoco se entiende cómo se puede detentar el poder “legítimamente”. Pues

detentar, según el diccionario de la Academia, es: “Der. Retener alguien lo que
manifiestamente no le pertenece. 2. Retener y ejercer ilegítimamente algún
poder o cargo público”.

No conviene que en las sentencias de la Corte Constitucional se incurra en

errores de esta magnitud.

Es claro que la rotación que solicité, en ejercicio de mi derecho, dio la

oportunidad para corregir estos errores, al parecer desaprovechada.

Finalmente, llamo la atención sobre la inusitada celeridad de esta decisión.

Recibido el concepto del Procurador el día 27 de mayo, cuando vencía el
término, comenzaba a correr el término de 30 días hábiles que tenía el
magistrado sustanciador para registrar su proyecto. Y sólo al vencerse éste,
empezaba a correr el de 60 días, también hábiles, durante el cual podía la Corte
fallar. (Artículo 8o. del Decreto 2067 de 1991). Así como no debe fallarse
después de vencidos los términos, tampoco es dado hacerlo antes de que éstos
empiecen a correr.

Bogotá, junio 3 de 1996.

JORGE ARANGO MEJIA