In Certi Dumb Res

Incertidumbres de la paz
Incertidumbres de la paz: entre el incumplimiento del Acuer-

do y las luchas sociales en su defensa / Víctor Manuel Monca-
yo C. ... [et al.]; compilación de Carolina Jiménez Martín; Jaime
Zuluaga Nieto.- 1a ed.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires :
CLACSO, 2021.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-813-046-0
1. Colombia. 2. Negociaciones de Paz. I. Moncayo C., Víctor
Manuel. II. Jiménez Martín, Carolina, comp. III. Zuluaga Nieto,
Jaime, comp.
CDD 303.609861
Arte de tapa: Pablo Amadeo

Diseño interior: Eleonora Silva
Edición: Eugenia Cervio
Incertidumbres de la paz
Entre el incumplimiento del Acuerdo
y las luchas sociales en su defensa
Carolina Jiménez Martín

y Jaime Zuluaga Nieto
(Comps.)
CLACSO Secretaría Ejecutiva
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Volveremos y seremos millones (Buenos Aires: CLACSO, noviembre de 2020).

Incertidumbres de la paz. Entre el incumplimiento del Acuerdo y las luchas sociales en su defensa
ISBN 978-987-XXXXXXX
(Buenos Aires: CLACSO, noviembre de 2021).
©
ISBNConsejo Latinoamericano de Ciencias Sociales | Queda hecho el depósito que establece la Ley 11723.
978-987-813-046-0
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Índice
Prólogo.......................................................................................................................................11
Carolina Jiménez Martín y Jaime Zuluaga
Primera parte. Los significados sociales y políticos

del Acuerdo Final de Paz
Capítulo 1. Más allá del Acuerdo de Paz. La potencia de la

resistencia social................................................................................................................... 21
Víctor Manuel Moncayo C.
Capítulo 2. ¿Infraestructuras para la paz? La dimensión

organizacional en la construcción de la paz y el Acuerdo Final
en Colombia............................................................................................................................49
José Francisco Puello-Socarrás y Juan Sebastián Martínez
Capítulo 3. Esta guerra también es capacitista.........................................................73

Alexander Yarza de los Ríos, Paola Balanta-Cobo,
Elizabeth Ortega Roldán y Ximena Cardona Ortíz
Capítulo 4. Lecciones aprendidas del proceso gobierno – FARC..................... 101

Víctor de Currea-Lugo
Segunda parte. La implementación del Acuerdo de Paz
en Colombia a 5 años de su firma
Capítulo 5. Un lustro en el complejo camino de la implementación del

Acuerdo de Paz en Colombia.......................................................................................... 125
Consuelo Corredor Martínez y Jorge Restrepo
Capítulo 6. Pobreza, tierra y territorio. A propósito del punto agrario

y de la sustitución de los cultivos ilícitos del Acuerdo de Paz...........................151
Darío Fajardo Montaña
Capítulo 7. Injusticias territoriales y la búsqueda

por la construcción de paz. Colombia: entre las geografías
del despojo y la esperanza............................................................................................... 175
Capítulo 8. Conflicto armado y construcción de paz territorial

en el Gran Urabá. Una aproximación desde los actores locales..................... 203
Alejandro Pimienta Betancur, Andrés García Sánchez
y Ever Estyl Álvarez Giraldo
Capítulo 9. Colombia: transición a la paz o recomposición

de violencias mafiosas y totalitarias ......................................................................... 227
Camilo González Posso
Capítulo 10. La centralidad contextual de lo político

en la consolidación de la paz en Colombia............................................................. 265
Sergio de Zubiría Samper
Capítulo 11. Elementos para el análisis del presente

y las perspectivas del Acuerdo de Paz con las FARC-EP..................................... 289
Jairo Estrada Álvarez
Tercera parte. Entre los órdenes de la dominación y la rebelión social
Capítulo 12. La política exterior de Estados Unidos frente

a América Latina y Colombia......................................................................................... 317
Jaime Zuluaga Nieto
Capítulo 13. La extrema derecha, el Acuerdo de Paz

y la movilización social....................................................................................................341
Consuelo Ahumada
Capítulo 14. Movilizaciones campesinas en medio del paro nacional.

Sus formas, reivindicaciones y alcances...................................................................365
Pedro José Arenas García
Capítulo 15. Entre trizas y cenizas: movilización social

en el posacuerdo................................................................................................................. 387
Mauricio Archila y Martha Cecilia García
Capítulo 16. Memorias de la revuelta social en Chile...........................................413

Isabel Piper Shafir
Capítulo 17. Inestabilidad hegemónica y crisis orgánica

en América Latina. Lecciones urgentes desde un continente
en ebullición......................................................................................................................... 429
Mabel Thwaites Rey y Hernán Ouviña
Sobre los autores y autoras............................................................................................ 457

Prólogo
La pandemia del COVID-19 desnudó, de modo dramático, las difíciles

condiciones de vida de los pueblos de Nuestra América. Esta región,
la más desigual del mundo, y una de las más golpeadas por la emer-
gencia sanitaria en términos de pérdidas de vidas y empleos, de in-
cremento de la pobreza extrema y de la violencia sexual contra las
mujeres, de la exclusión de niños, niñas y jóvenes del proceso escolar
dada la precaria infraestructura y escasez de equipos para la conec-
tividad digital, entre otros factores, revela la existencia de un orden
social que priva a la mayoría de la población de condiciones de vida
dignas.
El agravamiento de estas precarias condiciones de existencia y
el manejo autoritario de la crisis económica, social y sanitaria que
padecemos, contribuyen a comprender la fuerza de la rebelión social
que ha sacudido nuestras sociedades en los últimos años. Las inten-
sas movilizaciones que se dieron en Chile, Ecuador, Haití, Costa Rica,
México, Perú y Colombia, entre otros países, son ilustrativas de esta
cuestión (Thwaites Rey y Ouviña, 2021).
Este libro, editado por CLACSO, es una contribución de la red de
centros CLACSO de Colombia a la reflexión sobre los avatares que
afrontamos en la región al impulsar procesos de transformación y
construcción de otros mundos posibles. Las reflexiones que ofrece-
mos están centradas mayoritariamente en el caso colombiano que,
11
por supuesto, tiene sus singularidades. Consideramos que las luchas

por la paz, y las dinámicas sociales que se tejen en torno a ellas, de-
sarrollan experiencias y generan aprendizajes que se articulan a las
luchas que se están dando en Nuestra América, orientadas a poner
fin a lo que podemos llamar guerra social y avanzar en procesos de
construcción de paz continental y generar condiciones de vida digna
para todas y todos.
El Acuerdo Final para la Construcción de una Paz Estable y Du-
radera, firmado por el Estado colombiano y las extintas FARC-EP, re-
conoce el carácter que tiene la paz como bien superior común de la
humanidad (Estrada, 2021) y plantea que a ella se llega a través de las
transformaciones de las estructuras sociales, económicas, culturales
y políticas y, desde luego, poniéndole fin a la confrontación armada
(Jiménez, 2021). Este Acuerdo marca un punto de inflexión en la com-
pleja y prolongada tarea de la construcción de paz, como quiera que,
de ser integralmente implementado, potenciará procesos reformis-
tas democratizadores que nuestra sociedad requiere.
Transcurridos cinco años de la firma del Acuerdo en el Teatro Co-
lón el balance arroja más sombras que luces (Corredor y Restrepo,
2021). Si nos remitimos a la implementación de los puntos acorda-
dos, en lo que podemos llamar una lectura de primer plano, arroja
un panorama desolador. Muchos informes y análisis han puesto
de presente que la continuidad y profundización de las violencias
en los territorios, así como la crisis humanitaria asociada a estas,
se explican, en buena medida, por la precaria implementación del
Acuerdo. No se ha avanzado casi nada en las medidas conducentes
a la democratización del acceso a la tierra y la resolución de las des-
igualdades e injusticias territoriales que se presentan en el mundo
rural (Fajardo, 2021); no se ha logrado quebrar el cierre del universo
político, como lo evidencia el brutal tratamiento dado a la protesta
social (De Zubiría, 2021); se continúa obstaculizando el trabajo de
la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y de la Ju-
risdicción Especial para la Paz (JEP) con el propósito de impedir la
construcción de un relato sobre las sucedido que permita aclarar lo
12
Prólogo
que pasó y establecer las responsabilidades, elementos indispensa-

ble para avanzar en la reparación de las víctimas y en la creación de
condiciones para evitar la repetición. Sin verdad y reparación no hay
cierres definitivos de la guerra.
Pero otra lectura, en un segundo plano, revela los procesos socia-
les y políticos que, en gran medida, se han podido desarrollar gracias
al cambio de contexto que significó el fin de la guerra entre el Estado
y las FARC-EP. Como lo expresamos arriba, la firma del Acuerdo Fi-
nal marcó un punto de inflexión que ha favorecido el desarrollo de
luchas sociales y políticas durante mucho tiempo reprimidas. El as-
censo de la movilización social, la ampliación del espectro de sus rei-
vindicaciones, la diversidad de sus actores forma parte de una nueva
dinámica de construcción de paz y democracia.
Haber logrado poner fin a la guerra con la insurgencia con mayor
fortaleza militar en la historia de las guerras insurgentes en el Con-
tinente mediante la negociación política de una agenda reformista
democratizadora no solamente favoreció el fortalecimiento de las
luchas sociales y políticas, sino que permitió reconocer, de manera
inequívoca, el carácter político de dicha confrontación (Zuluaga,
2021). Igualmente abrió el espacio a una compresión social amplia
y compleja sobre los significados de la guerra, los responsables de
esta, a la vez que fortaleció el campo de las disputas por la paz (Mon-
cayo, 2021). Todo ello nos ha ubicado en una dinámica de creación
de condiciones para la ampliación de las luchas sociales y políticas
y la democratización de la sociedad (Archila y García), así como de
generar garantías institucionales que coadyuvan al fortalecimiento
de fuerzas políticas minoritarias declaradas en oposición. Asistimos,
además, al despliegue de dinámicas territoriales que relievan los des-
equilibrios e injusticias territoriales (Arenas, 2021) y al surgimiento
de una multiplicidad de propuestas populares (Pimienta et al., 2021)
para la territorialización de la paz.
Nos encontramos en una coyuntura de oportunidad en la que
se abre un amplio abanico de posibilidades, se develan las rigide-
ces existentes a las que se aferran los sectores más reaccionarios
13
del bloque en el poder (Ahumada, 2021) y se manifiestan con fuerza

los desafíos que afrontamos y los caminos que debemos abrir para
transitar hacia un horizonte de paz estable y duradera (De Currea,
2021). Cobra vigencia la metáfora del líder histórico de la Revolución
Popular China, Mao Zedong: “hay un caos absoluto bajo el cielo; la si-
tuación es excelente”. Este interregno es el de una crisis dolorosa con
destellos de lucha y esperanza para cambiar el orden social vigente,
como intuía Gramsci.
Las reflexiones que recoge este libro nos ayudan a identificar al-
gunos de los desafíos a los que nos enfrentamos en el irrenunciable y
nunca acabado curso de las luchas por la paz y la democracia:
- Paz completa y construcción de una estatalidad para la paz: Pese

al fin de la confrontación armada entre el Estado y las FARC-
EP, persisten viejas formas de violencia y emergen otras que
dificultan poner fin a la guerra en los territorios. Las dificulta-
des para desmantelar los grupos paramilitares tienen que ver,
aunque no solamente, con las articulaciones con el Estado. La
reticencia del gobierno de Iván Duque a retomar la negocia-
ción con el ELN dificulta alcanzar una salida política con esta
guerrilla. Se requiere afrontar estos desafíos para poner fin a
estas formas de violencia. Es indispensable abordar algo que
no podía ser objeto de negociación en La Habana: la reforma
del Estado, la construcción de una nueva estatalidad, tanto na-
cional como territorial, ajena a las articulaciones con el narco-
tráfico y el paramilitarismo.
- Tejer la institucionalidad para la paz: Aunque la Carta Política
de 1991 se presentó como un acuerdo de paz, a 30 años de su
promulgación, este objetivo está por alcanzar. Hay que tejer,
articular la institucionalidad de tal manera que sirva a la
construcción de la paz, que contribuya a desestructurar los
órdenes de la violencia. En ese camino de tejer la instituciona-
lidad desde diversos puntos, uno que se ha revelado urgente e
14
Prólogo
imperioso abordarlo es el de la formación de la fuerza pública

para la paz, no para la guerra.
- El Estado debe reconocer la importancia del conflicto social, como
uno de los elementos indispensables para la construcción de una
democracia robusta: El Acuerdo reconoce la importancia del
conflicto social y de su tratamiento democrático –punto 2 so-
bre participación política– y plantea algunos de los elementos
necesarios para hacer efectiva la ampliación de la democra-
cia. Pero el funcionamiento real del Estado responde a concep-
ciones y políticas inspiradas en una lógica contrainsurgente
que sataniza el conflicto y criminaliza el derecho a la rebelión
social. Es fundamental quebrar el cierre del universo político
y posibilitar el despliegue de la lucha social con garantías de-
mocráticas. El reconocimiento, por parte del Estado, que los
conflictos son inherentes a la sociedad y que su tratamiento
democrático fortalece al régimen político constituye un impe-
rativo ético político en el propósito de alcanzar la paz.
- Fortalecer la comprensión social sobre el significado de la paz y las
disputas por la verdad: El sector más retardatario del bloque en
el poder ha estructurado un relato que niega el carácter políti-
co del conflicto armado. Para amplios sectores de la sociedad
el orden social vigente es ajeno a la generación y reproducción
del conflicto armado (Moncayo, 2021) y quedan prisioneros
del reduccionismo, según el cual se trata de una cuestión de
terrorismo y narcotráfico (Estrada, 2021). De allí la importan-
cia de la exigencia social de trabajar en la construcción de la
verdad y el reconocimiento de responsabilidades.
- Reconducción del proceso de implementación del AFP: La imple-
mentación del Acuerdo se encuentra en un momento crítico,
que compromete el objetivo de hacer de él un instrumento de
reformismo democratizador indispensable para la construc-
ción de una paz estable y duradera. El Estado debe cumplir
15
con lo acordado. En las condiciones actuales, se requiere un

acuerdo político nacional que despeje el camino para la actua-
lización y refinanciación de la implementación integral del
Acuerdo final en todas sus dimensiones.
- Condiciones para impulsar una reincorporación exitosa: La otro-
ra insurgencia de las FARC-EP cumplió con lo acordado: dejó
las armas, desactivó sus frentes y se trasladó masivamente a
las zonas de normalización. En el Acuerdo estaba prevista una
reincorporación colectiva que potenciara el tránsito a la vida
política legal, creara condiciones favorables para el ejercicio
de la política y el desarrollo de sus actividades productivas.
El Estado ha afectado, con el incumplimiento de lo acordado,
este proceso. Es indispensable replantear su implementación,
adaptándolo a las nuevas circunstancias, para garantizar el
cumplimiento de los objetivos propuestos: una reincorpora-
ción al servicio del fortalecimiento de la democracia y la paz.
- Superación de las geografías del despojo y la desigualdad terri-
torial: El punto 1 del AFP y el enfoque territorial acordado se
constituyen en soporte vital para el desmonte de las geogra-
fías de la guerra y el tránsito hacia las geografías de la paz. Por
esa razón, es indispensable que los PDET puedan retomar la
senda trazada en el Acuerdo según la cual son las comunida-
des rurales los sujetos protagónicos de este proceso.
- La construcción de una organización social articulada para la
lucha por la paz: La rebelión social vivida recientemente, y
los reclamos por la implementación de lo acordado, denotan
una apropiación social frente a los Acuerdos de La Habana.
No obstante, las dificultades para consolidar un movimiento
amplio por la paz, que logre articular tanto las demandas del
mundo urbano como rural, así como las diversas expresio-
nes territoriales, restan fuerza a los procesos de negociación
con el gobierno. De ahí la necesidad que impulsar un amplio
16
Prólogo
diálogo nacional que permita situar con fuerza en todos los

niveles territoriales la exigibilidad frente a la implementación
de lo acordado, así como recuperar la convocatoria al Pacto
Político Nacional definido en el numeral 3.4.2 del Acuerdo de
Paz.
Estas son algunas cuestiones que queremos situar para la discusión.

Los artículos que componen este libro aportan, desde diferentes mi-
radas, importantes elementos de análisis para asumir los desafíos y
las posibilidades que se tejen en el tiempo presente. Hemos organiza-
do el texto en tres partes. La primera parte, “Los significados sociales
y políticos del Acuerdo Final de Paz”, recoge una serie de artículos
que sitúan la importancia de lo acordado a la luz de las condiciones
estructurales que originaron y alimentaron la pervivencia del con-
flicto. La segunda parte, “La implementación del Acuerdo de Paz en
Colombia a cinco años de su firma”, reúne un número de textos los
cuales proponen una mirada crítica sobre el estado de la implemen-
tación del proceso y advierten sobre ciertos asuntos que ponen en
riesgo la estabilidad de lo acordado. Y, finalmente, la tercera parte,
“Entre los órdenes de la dominación y la rebelión social”, recupera
algunas de las trayectorias del proceso de movilización surtido en
el último lustro, así como las estrategias desplegadas por una frac-
ción del bloque en el poder para contener las transformaciones que
se impulsan a partir de lo acordado. También incluye una mirada
del proceso chileno y latinoamericano que nos ayuda a establecer los
puentes con las luchas de la región.
Esperamos que el texto contribuya a la reflexión y acción social y
académica por la paz en curso, tanto en Colombia como en Nuestra
América.
Carolina Jiménez Martín y Jaime Zuluaga Nieto
Bogotá, 30 de agosto de 2021.
17
Primera parte
Los significados sociales y políticos del
Acuerdo Final de Paz
Capítulo 1
Más allá del Acuerdo de Paz
La potencia de la resistencia social
Habiendo transcurrido más de nueve años desde la iniciación de las

conversaciones exploratorias entre el gobierno colombiano y las
FARC-EP en febrero de 2012, que condujeron a la Mesa de Negociación
de La Habana, instalada en Oslo el 18 de octubre de 2012, y al Acuerdo
Final de Paz suscrito el 1° de diciembre de 2016 en el Teatro Colón de
Bogotá, la realidad nos obliga hoy a situarnos más allá del tortuoso
camino que ha recorrido la implementación del Acuerdo, para enca-
rar los acontecimientos de resistencia social que desde noviembre de
2019 irrumpieron en la sociedad colombiana y que han cobrado nuevo
dinamismo, profundidad y extensión, durante todo el tiempo crítico
de la pandemia. Esta nueva circunstancia nos exige situarnos frente a
ella, para contribuir a su entendimiento, de tal manera que sea posible
apreciar cómo la dinámica propuesta por el Acuerdo de Paz ha sido
superada por la potencia de una resistencia social renovada.
Los antecedentes del proceso de paz
Desde antes de la conclusión del gobierno de Uribe Vélez (2002-

2010), amplios sectores de la sociedad, superando las condiciones
21
de estigmatización y macartización que se habían impuesto en sobre

quienes insistían en hablar del conflicto colombiano y de las pers-
pectivas de paz, que eran considerados de manera simplista como
vulgares terroristas o epígonos o aliados de la subversión, o bautiza-
dos despectivamente como “pazólogos”, en más de una oportunidad
analizaron y debatieron la realidad del caso colombiano, en el con-
texto de la presentación de otras experiencias análogas en otras la-
titudes. Un aspecto del análisis hacía referencia a la desmitificación
del lugar común sobre la sociedad civil y sus expresiones. Se trataba,
precisamente, de encarar esa categoría, muy ligada a la modernidad
capitalista, que escinde las relaciones entre las escenificadas en la
esfera política y las pertenecientes al mundo atomizado de las indivi-
dualidades ciudadanas, sobre el cual está edificado todo el orden de
dominación.
En tal sentido, como a la sociedad civil pertenecemos todos, era
preciso subrayar que allí, como parte del sistema, se encuentran mu-
chos sujetos portadores de sus múltiples contradicciones e intereses,
cuyas expresiones no se pueden apreciar con la misma legitimidad,
pues necesariamente corresponden a diferentes posiciones frente a
las relaciones sociales. Gremios, organizaciones no gubernamenta-
les, iglesias, movimientos sociales, defensores de derechos humanos,
víctimas de la violencia, estudiantes, académicos, etcétera, son todos
sociedad civil, pero no constituyen unidad y sus manifestaciones
responden a intereses muy diferentes, en muchos casos opuestas o
contradictorias. Como tales participan activa o pasivamente en el
conflicto, y formulan diversos entendimientos sobre su significación
y las posibles hipótesis de solución. Comoquiera que el conflicto es
indisociable de la naturaleza del orden social vigente, era preciso
encontrar una perspectiva diferente de quienes sostenían, desde la
sociedad civil o desde el propio Estado, que no existía el conflicto y
que este era una simple anormalidad del funcionamiento social, ca-
lificada genéricamente como terrorismo, sobre todo después de los
acontecimientos del 11 de septiembre. Esa tendencia se condensó y
armonizó bajo el régimen autoritario de Uribe Vélez, quien enarboló
22
Capítulo 1. Más allá del Acuerdo de Paz
la bandera del exterminio bajo el lema de la “seguridad democráti-

ca”, que estimaba, como ocurre aún, que el conflicto residía exclusi-
vamente en la expresión de violencias físicas enfrentadas, y olvidaba
que tras ellas había una causalidad superior, ligada a las caracte-
rísticas de las relaciones sociales vigentes teñidas de dominación e
injusticia.
Frente a ello, era necesario formular, como punto de partida, la
tesis radical de que en todas las sociedades de nuestro tiempo hay
conflicto, por cuanto todas ellas son sociedades en la cuales rige la
explotación capitalista, aunque las formas de esta hayan variado his-
tóricamente y se presenten de diferentes maneras. Lo que ocurre, sin
embargo, es que esa realidad necesariamente contradictoria y, por
ende, conflictiva, siempre supone una resistencia que se expresa en
las sociedades bajo distintas formas.
Frente a esa resistencia, el comportamiento del Estado colom-
biano siempre se ha movido entre dos extremos, aunque con la po-
sibilidad de matices y combinaciones: La eliminación, es decir el
exterminio, lo cual implica ampliar y profundizar el denominado
ejercicio legítimo de la fuerza, proceso en el cual se pueden transitar
caminos de desbordamiento por el Estado de los propios límites que
el orden jurídico le impone, o de apelación a modalidades paraes-
tatales de represión; o los senderos de la integración o cooptación
para que las resistencias acepten las vías institucionales de mane-
jo y tratamiento de la conflictividad, como contenidos compatibles
con el buen desarrollo del orden de dominación, sin alterarlo ni
comprometerlo.
En medio de la oscilación entre esas dos posiciones, durante lar-
gos decenios se ensayaron numerosos procesos de diálogo y paz,
pero sin abandonar nunca la lógica militar. Bajo el gobierno de
Uribe y los comienzos de la administración Santos, la inflexión fue
solo guerrerista, con la pretensión de lograr la derrota de las resis-
tencias violentas, para lograr la imposición de la “normalidad” por
23
la fuerza.1 Ese fue el signo de la política de “seguridad democrática”,

que no dejaba, por lo tanto, ningún espacio para el diálogo, pues solo
se admitía la derrota o la rendición. De otra parte, esta opción que
era en definitiva planteada como una solución de salvamento y pro-
tección del orden, y que autorizaba las formas más aberrantes de
autoritarismo y de desconocimiento de las barreras institucionales,
permite en muchos casos, como ha sucedido en Colombia, avanzar
sin mayores controversias en las transformaciones exigidas por el
sistema capitalista, como fueron todas las emprendidas y realizadas
durante los gobiernos de Uribe y Santos para adaptarse a la nueva
época histórica del capital.
Sin embargo, la tozuda realidad de ese momento, según la in-
formación aportada por los investigadores y por el propio Estado,
evidenciaba que el conflicto violento subsistía y continuaba, con
nuevos elementos derivados de los cambios ocurridos en el mundo
del narcotráfico y de otras economías ilegales, de la subsistencia del
paramilitarismo, renombrado como “bandas criminales”, de la reno-
vación de la estrategias y tácticas de las organizaciones subversivas,
de las acciones selectivas contra quienes como víctimas reivindica-
ban las tierras de las cuales eran expulsadas, del crecimiento de la
actividad delictiva urbana, de la ampliación del espectro de la para-
política, y del develamiento de la participación de agentes del Estado
en prácticas contrarias al derecho humanitario.
Esas circunstancias condujeron hacia una respuesta a la resisten-
cia que, aunque no renunciaba al exterminio, podía buscar canales
de comunicación para una solución negociada. Del lado estatal y del
orden capitalista, las necesidades del desarrollo capitalista en secto-
res como el minero-energético o el de la apropiación de los recursos
naturales y de la biodiversidad, permitían pensar que la rigidez de
la política guerrerista requería una pausa, que en ese momento se
1
Recientemente J. M. Santos, ante la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad
(CEV), sostuvo que su criterio durante el gobierno de Uribe (del cual fue ministro de
Defensa), no era la del exterminio a ultranza, inclusive utilizando sistemas por fuera
de la ley, sino el del debilitamiento para favorecer una negociación.
24
veía compatible con una cierta actitud de reconocimiento por parte

de la guerrilla del decrecimiento de su capacidad militar, con la pér-
dida de su legitimidad social y política, y con la necesidad de dete-
ner el efecto de sufrimiento de amplios sectores de la población más
vulnerable.
Sin embargo, esa hipotética y quizás irreal viabilidad de una ne-
gociación en ese momento, no debía olvidar que las respuestas a los
elementos de violencia física que han caracterizado el conflicto co-
lombiano no conducían a la eliminación plena del conflicto y, por
tanto, a la paz. Si la existencia del conflicto estaba asociada a la na-
turaleza de las relaciones sociales imperantes, mientras estas sub-
sistieran el conflicto se mantendría bajo otras modalidades, sin que
pudiera excluirse la reaparición de la violencia física. En tal sentido,
toda paz negociada sería necesariamente precaria, pues quienes con-
currieran a lograrla tenían intereses que nunca serían coinciden-
tes: del lado de los beneficiarios del orden existente, la paz sería un
instrumento para afianzarlo y profundizarlo, nunca para eliminar-
lo. Del lado de quienes se oponían a él, podía ser la aceptación de la
cooptación o la integración, o la posibilidad para encontrar otros es-
cenarios y otros medios para la resistencia. Pero había que encontrar
una salida, pues en medio de esa contradicción, de todas maneras era
útil para ponerle fin al sufrimiento y a la dilapidación de los recursos
destinados a la guerra que podrían tener otro uso, así este tuviera
que compartirse entre el conveniente para la marcha del desarrollo
capitalista, la obtención de nuevas condiciones de existencia, y hasta
para reconstituir las formas de confrontación.
Era preciso, por lo tanto, avanzar en reconocimientos comunes
como el de la responsabilidad en la degradación del conflicto, y de
las violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al propio
Derecho interno, para avocar la necesidad de abandonar todas las
prácticas violentas absolutamente inadmisibles, para encontrar
fórmulas novedosas de justicia, muy diferentes a las que se conci-
bieron para los paramilitares, que ya habían probado su fracaso y
25
desfiguración, y para aceptar la mediación y la cooperación de ins-

tancias internacionales.
El resurgimiento de la solución negociada
Fue así como, ya avanzado el período del gobierno de Santos (en los
comienzos de 2012), poco a poco, sobre todo en la medida en que fue-
ron acentuándose las diferencias estratégicas con el expresidente
Uribe, se abrieron canales de comunicación con los siempre califi-
cados como “terroristas”, para explorar caminos orientados a poner
término a la política guerrerista de exterminio, seguramente tenien-
do en cuenta las urgencias del orden capitalista por hallar condi-
ciones de “normalidad”, que favorecieran las políticas de desarrollo
capitalista, con énfasis en el sector minero-energético y en el de la
apropiación de los recursos naturales y la biodiversidad, adecuándo-
se a los patrones que venían imponiéndose en la dimensión global,
como ya lo hemos advertido.
El gobierno de Santos reveló y aceleró la divulgación de los resul-
tados ya alcanzados en sus conversaciones con las FARC-EP, recono-
ciendo la existencia de un conflicto interno armado, con las obvias
consecuencias que ello tenía en cuanto a la aplicación de las reglas
propias del Derecho Internacional Humanitario. En efecto, como es
bien sabido, es importante recordar de nuevo que la negación del
conflicto coincidió en el caso colombiano con una tendencia genera-
lizada en el mundo, que surgió especialmente a partir de los hechos
del 11 de septiembre de 2001, que lograron encontrar el enemigo en el
llamado terrorismo, lo cual les ha permitido a los gobiernos del pla-
neta, encabezados obviamente por las grandes potencias, encontrar
un enemigo que les licencia para deslegitimar y criminalizar todos
los movimientos sociales de controversia del orden social vigente. De
alguna manera, calificar toda expresión crítica o de protesta, o todos
los movimientos organizados que discuten el orden existente, como
expresiones de bandidos, bandoleros, terroristas, bandas armadas,
26
etc., es la forma como contemporáneamente se confronta la contra-

dicción presente o actual, que asume otras características.
Negar el conflicto permitía no atender con respuestas sociales y
económicas la situación de injusticia reinante, sino que autorizaba
a reprimir todas esas manifestaciones de conflictividad con medios
policivos y militares. La consecuencia de la aplicación del Derecho
Internacional Humanitario no era otra cosa que rebatir esa nega-
ción, y abordar esa controversia sobre la existencia del conflicto,
haciendo renacer la realidad de las contradicciones de la sociedad,
para que fueran recogidas por los movimientos sociales y sus orga-
nizaciones; para que un Estado distinto o unos regímenes políticos
diferentes, pudieran entrar a responder con unas alternativas de re-
organización distintas a las del orden vigente, con las dificultades
que todo ello entrañaba.
Ello suponía, además, el reconocimiento de la degradación del
conflicto, pero no un simple reconocimiento, sino admitir que esa de-
gradación del conflicto, de la guerra de lado y lado, era una degrada-
ción provocada, inducida, que no era algo que se hubiera producido
solo por el querer o la voluntad de quienes estaban comprometidos
en el terreno de ese conflicto. Obviamente, esa inducción, esa pro-
vocación, esa determinación de la degradación, tiene mucho que
ver con otras circunstancias del contexto. En el caso colombiano la
enorme influencia del fenómeno del narcotráfico y de las economías
ilegales, el mismo paramilitarismo, en connivencia, en colaboración
o con prácticas consentidas por el Estado, orientadas a eliminar las
bases de apoyo de los movimientos subversivos, condujeron a estos
a imitar las mismas conductas degradadas con las cuales se les es-
taba combatiendo, e inclusive a utilizar similares herramientas de
financiación a las que empleaba el paramilitarismo, apoyándose en
las transnacionales que contribuyeron a su funcionamiento y ope-
ración, o al narcotráfico, porque todos sabemos que el paramilitaris-
mo tanto en sus orígenes como posteriormente estuvo hermanado
con el narcotráfico. Esto hace referencia a cómo desde los diálogos
27
del Caguán2 hasta ese momento, la degradación había comprome-

tido a todos los actores, y había contribuido a menguar su capaci-
dad propositiva, para formular y construir alternativas tendientes
a la reorganización de la sociedad colombiana, conduciendo a un
piélago donde la discusión versaba exclusivamente sobre la trage-
dia de la muerte, sobre el horror del exterminio, pero no sobre las
circunstancias económico-sociales del orden injusto que debía ser
transformado.
De esa especial circunstancia de degradación no estaban ausentes
agentes y prácticas estatales, que comprometían la responsabilidad
del Estado, con obvias consecuencias en el tratamiento y resarci-
miento de las víctimas, como venía ocurriendo desde que la Corte
Constitucional declaró el Estado de cosas inconstitucional (senten-
cia T-025 de 2004), y más aún con la ley 1448 de 2011 sobre “atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno”. Esa degradación se apreciaba también en las violaciones
del orden jurídico, tanto por actores subversivos como por agentes
estatales y cuerpos paramilitares. Varios ejemplos estatales: “falsos
positivos”; “ejecuciones extrajudiciales”; acciones bélicas indiscrimi-
nadas que afectaban la población civil; desplazamiento forzado de
campesinos; crímenes selectivos; detenciones arbitrarias e, incluso,
campañas de “limpieza social”.
Reconocido el conflicto, ya no se podían eludir sus causas. Estas,
enlazadas desde los orígenes con el problema agrario, remozadas
con motivos altruistas de cambio social en los años sesenta o se-
tenta, subsistían agravadas, como lo evidenciaban, desde entonces,
las informaciones empíricas sobre la desigualdad, el empobreci-
miento real de la población y la alta concentración de la riqueza. El
Acuerdo para el diálogo, en consecuencia, permitía volver los ojos
a los sectores vulnerables y empobrecidos (comunidades indígenas,
afrodescendientes, campesinos, desplazados) que, adicionalmente,
2
Espacio geográfico donde se desarrolló entre 1998 y 2002 un proceso de negociacio-
nes de paz, bajo el gobierno de Andrés Pastrana.
28
eran víctimas de la degradación del conflicto. La solución política

no podía olvidar esos sectores vulnerables: requerían condiciones de
existencia dignas. Además, los diálogos exigían encontrar con urgen-
cia un acuerdo que contribuyera a economizar el sufrimiento, y que
aportara positivamente a la construcción de ciertas bases para lo que
siempre se ha llamado una paz con justicia social.
Durante más de ocho años había imperado la política de “segu-
ridad democrática”, con un tratamiento exclusivamente militar de
la insurgencia guerrillera y una negociación bastante controversial
con las organizaciones paramilitares, sin que sus rasgos centrales
hubieran sido abandonados por el gobierno de Santos. En ese con-
texto, sin embargo, el drama de la cuestión social seguía siendo ino-
cultable, contrastando con la altísima destinación de recursos al
gasto militar y con no pocas instituciones regresivas en materia tri-
butaria. El fenómeno paramilitar, lejos de haber desaparecido, se ha-
bía reactivado como bandas criminales muy ligadas al narcotráfico,
enfrentadas entre sí y con las agrupaciones guerrilleras. Las políticas
y acciones antisubversivas habían tenido un éxito relativo, y la in-
surgencia guerrillera estaba disminuida y golpeada en su dirección,
pero aún podía comprometer el orden público y escapar a la perse-
cución. En tales condiciones, la guerra podía prolongarse durante un
período relativamente amplio, con las consecuencias económicas y
sociales que ello implicaba.
Esas circunstancias determinaron que el presidente Santos
hubiera decidido ensayar la alternativa de una respuesta a la re-
sistencia que, sin renunciar al exterminio, buscara canales de comu-
nicación para una solución negociada. Los verdaderos supuestos del
encuentro por la paz del Acuerdo básico, aunque no lo expresara su
texto, implicaba que las partes (Estado/FARC) aceptaban el recono-
cimiento del conflicto: Durante el período uribista se había negado
la existencia de un conflicto sociopolítico, asumiendo el exterminio
con la política de “seguridad democrática”. El gobierno de Santos
continuaba la orientación guerrerista, pero reconocía la existencia
29
de un conflicto armado interno y, por lo tanto, la aplicación del Dere-

cho Internacional Humanitario.
La visión limitada del Acuerdo de Paz
Más allá del entendimiento de la naturaleza histórica del conflicto

que, de alguna manera, se llegó a analizar y considerar, para superar
las aproximaciones simplistas, como lo evidencian los informes de
la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (2015), lo cierto es
que se impuso en la práctica una visión limitada que se tradujo en
los contenidos del Acuerdo Final, presidida por una idea que no ha
cesado de repetirse, que alude a la pretensión de alcanzar una paz
estable y duradera.
Dígase lo que se diga, esa perspectiva se construyó alrededor de
las condiciones básicas para lograr una dejación de armas, que en el
fondo era la principal y hasta única razón que animaba a los voceros
circunstanciales del Estado y que, de alguna manera, era recogida
y reproducida por los actores del sistema político sin distinción al-
guna, por los agentes de la organización económica, por los medios
de comunicación y, en general, por los integrantes del conglomerado
social. Aun cuando se mencionara y se advirtiera que la eliminación
de la confrontación armada no significaba la terminación del con-
flicto que supone la vigencia del orden capitalista, lo central residía
en como acallar o silenciar las armas.3 Lo restante era relativamente
secundario: definir bajo cuáles condiciones debía producirse la rein-
corporación tanto económico-social como política de los integrantes
de la organización guerrillera; establecer como apreciar sus conduc-
tas conforme a un sistema especializado de justicia que reconociera
su carácter político, y que englobara a todos quienes de uno u otro
lado hubiesen estado comprometidos en la circunstancia bélica, sin
que se desarticulara la organización y el funcionamiento del Estado;
3
Coloquialmente se decía que lo importante era “cambiar las balas por los votos”.
30
modificar los aspectos restrictivos y excluyentes más ostensibles del

sistema de participación política; atender las necesidades más ur-
gentes de la población en las áreas más desatendidas por parte del
Estado; responder con mínimas soluciones de equidad y justicia a la
situación agraria; y aportar soluciones a los efectos producidos por
la economía de los narcóticos, especialmente para redimir a las po-
blaciones vulnerables a ella sometidas.
La disociación entre lo principal (la dejación de armas) y lo secun-
dario (condiciones económico-sociales y políticas), tuvo como con-
secuencia inevitable que una vez alcanzado lo primero, lo segundo
fue perdiendo progresivamente importancia. Se advierte así la pre-
sentación de una gran deficiencia en lo acordado: que no se hubie-
ran subordinado de manera precisa los términos de la dejación de
armas a la concreción de las medidas y cambios económico-sociales
y políticos, secundarios pero esenciales. Por ello, lo que se ha veni-
do denominando el proceso de implementación de la paz, no solo ha
sido parcial, sino que se ha desfigurado, hasta el punto de que sus
componentes están en grave peligro de ser desatendidos, suprimidos
o sustituidos en contravía de lo acordado. A este respecto no son ne-
cesarios muchos análisis. Todos los informes y balances4 así lo corro-
boran, y son muy pocas las voces que aún se atreven a insistir en su
significación, sobre todo en la coyuntura de sustentación del funcio-
namiento del nuevo gobierno de Duque.
En efecto, desde antes de la suscripción del Acuerdo y con poste-
rioridad a él, se empezaron a concebir los medios para que conclu-
yera la forma armada del conflicto, y se construyeran los medios y
condiciones para que otras modalidades no armadas de subversión
pudieran tener expresión. Así lo aceptaron las FARC-EP e igualmente
el Estado a través de sus autoridades legitimadas para ello, compro-
metiéndose a avanzar en lo que se ha venido denominando el proce-
so de implementación, que no es nada distinto que la construcción
4
Al respecto se han producido numerosos informes por parte de Naciones Unidades,
el Instituto Kroc, la Secretaría de la Comisión de notables y Cepdipo, entre otros.
31
de nuevas realidades sociales, económicas y políticas, como elemen-

tos básicos de que esa subversión, sin satanizarla ni estigmatizarla,
pudiera asegurar su continuidad, no solo en los escenarios de la re-
presentación política sino en todos los que ofrezca la sociedad sin la
utilización de las armas. La subversión como alternativa de confron-
tación no armada del orden existente necesitaba condiciones para
su expresión, que el Acuerdo concibió y que se referían no solo a la
organización que deponía las armas, sino a los sectores afectados
por las relaciones injustas e inequitativas, a sus organizaciones y a
sus resistencias.
Pero ¿qué es lo que ha ocurrido en ese proceso de implementación
del Acuerdo? Como lo evidencia la tozuda realidad, y lo registran y
analizan todos los informes hasta el momento producidos, la etapa
del posacuerdo ha transitado por una coyuntura crítica insoslaya-
ble, cuyos principales signos podemos enunciar como sigue:
- La implementación normativa está prácticamente detenida.

- La incorporación económico-social no avanza.
- Algunas decisiones de la Corte Constitucional han desnatu-
ralizado el contenido originario de la Jurisdicción Especial de
Paz (Moncayo, 2021a).
- El gobierno de Santos al final de su mandato evidenció toda
su debilidad y se volvió inexistente en la práctica, sin ninguna
capacidad real de decisión política, con todo lo que ello supuso
para el impulso inicial del proceso de implementación.
- Los procesos electorales del primer semestre de 2018, con muy
contadas excepciones, ignoraron y desdeñaron el proceso de
paz y, lo que es más grave, anunciaron que debía sufrir mo-
dificaciones sustanciales cuando no su destrucción parcial o
total.
- En esos mismos procesos brilló por su ausencia toda referen-
cia a las condiciones estructurales del orden social vigente,
32
como causa determinante de las situaciones de injusticia, des-

igualdad e inequidad.
- Han continuado en forma creciente las circunstancias de re-
presión y eliminación violenta de las comunidades, de sus di-
rigentes sociales, y de los exintegrantes de las FARC-EP y sus
familias.
- Las bandas criminales sucesoras del paramilitarismo no
solo no han sido controladas o disminuidas, sino que se han
acrecentado.
- Los programas y proyectos de sustitución voluntaria de culti-
vos de uso ilícito han evidenciado ineficacia e ineficiencia, o se
han suspendido o detenido, en perjuicio de las comunidades
vulnerables a ellos vinculados, y han sido reemplazados por
planes de erradicación forzosa, que contemplan una próxima
acción de fumigación con glifosato, con todo lo que esto signi-
fica desde el punto de vista sanitario y ambiental.
- El entorpecimiento y desconfiguración del funcionamiento
de la Justicia Especial de Paz, JEP, cada vez más centrada en
las responsabilidades individuales dejando de la lado u oscu-
reciendo la responsabilidad sistémica (Moncayo, 2021a).
- El amordazamiento del nuevo partido político y de sus inte-
grantes, colocados en una especie de apartheid por los demás
partidos, incluidos los que se reclaman del centro o de la iz-
quierda, por las prácticas administrativas y políticas del Esta-
do, y por el entramado de voces en los medios de opinión.
- Las agresiones y amenazas contra exintegrantes de las FARC-
EP, que determinaron la imposibilidad de que algunos de sus
principales dirigentes asumieran su función en el Congreso.
- Las imposibles condiciones para la continuación del diálogo
de paz con el ELN, anunciados por el presidente sucesor del
gobierno de Santos y, lo que es más grave,
33
- Una especie de confabulación de las organizaciones empresa-

riales y de sus dirigentes, contra la perspectiva que representa
el nuevo partido en términos de confrontación no armada del
orden social vigente.
Adicionalmente, el balance de los recientes procesos electorales mos-

tró como se desarticuló el conjunto de la clase política que, sin nin-
guna definición ideológica ni programática, se ha visto compelida
a optar simplemente por configurar una nueva coalición guberna-
mental, cuyas perspectivas de acción parlamentaria son ambiguas
e inciertas, pero que siguen medrando para aprovecharse de la bu-
rocracia estatal y de los recursos públicos, aunque proclame que su
comportamiento se aparta del clientelismo y la corrupción.
De otra parte, en medio de ese panorama, la organización que
suscribió el Acuerdo poco o nada ha hecho para plantear alguna re-
sistencia e, indudablemente, no ha contado tampoco con aliados en
los escenarios políticos para contener esa tendencia casi irreversible.
Solo le resta su capacidad demostrativa del incumplimiento en todos
los órdenes, y la posibilidad de acudir a las vías formales de recla-
mación que el propio sistema ofrece, siempre limitadas o ineficaces,
cuando no viciadas.5
Son esas las condiciones que han conducido a la grave situación
que se puede describir, analizar y denunciar, pero que bien parece
no tiene solución inmediata. Como tal es una realidad insuperable,
que los más recientes acontecimientos consolidan. Es en este sentido
que puede afirmarse, sin dudas ni vacilaciones que, como resultado
de lo hasta ahora ocurrido en la etapa del posacuerdo, el sistema ha
incorporado en su beneficio lo acontecido, para que su organización
y funcionamiento salgan cada vez más fortalecidos.
Obran en esa dirección muchos factores coadyuvantes que es
bueno traer a colación. En primerísimo lugar, aun cuando sea di-
fícil plantearlo y explicarlo, la solidez sistémica está sustentada en
5
Ver al respectos las numerosas publicaciones de Cepdipo.
34
las características mismas de la subjetividad propia del orden capi-

talista, entronizada a lo largo de los largos siglos de su vigencia. No
somos simples sujetos de carne y hueso que tratamos de existir so-
cialmente, que autónomamente tenemos opiniones y criterios sobre
lo que sucede y sobre nosotros mismos, sino realidades subjetivas
que, como parte misma de ellas, compartimos, creamos y reproduci-
mos las formas o valores que definen el orden capitalista. La natura-
leza de esa subjetividad contribuye de manera permanente, sin que
exista propiamente una decisión o una opción voluntaria, al man-
tenimiento de la organización que paradójicamente nos domina.
No somos, pues, entes que por propia decisión y voluntad actuamos
como protagonistas decisorios de nuestros actos, sino unidades an-
tropológicas sometidas, es decir, sujetas a una cierta forma de orga-
nización societaria, a cuya existencia y reproducción contribuimos,
así sea de manera imperceptible y no consciente.
Sobre la subjetividad así entendida está edificado el orden capi-
talista que, sin embargo, nos atrevemos a comprender, a combatir,
y a sustituir, en medio del aprisionamiento que ella implica. Es por
ello que tenemos que tener el valor de sustraernos de esa condición,
así sea de manera súbita y momentánea, para percatarnos que la lla-
mada opinión de sujetos que se afirman libres y soberanos, general-
mente sustentan el orden establecido, y que no podemos acariciar la
esperanza de que, como fruto de esa expresión y de la confluencia del
querer de las subjetividades, pueda producirse un cambio histórico.
Esta consideración es el fundamento crítico de la llamada expresión
electoral o más simplemente del consenso de los asociados, que sus-
tenta y defiende el sistema imperante, mejor que los gobernantes, los
partidos y los dirigentes (Moncayo, 2021b).
Ahora bien; en un colectivo societario como el nuestro el conjun-
to de esas subjetividades atraviesa distintos momentos históricos,
obviamente moldeado por las transformaciones que van ocurrien-
do, aunque sin perder ese vínculo sistémico de pertenencia. En ese
sentido, es ilustrativo apreciar como el colectivo social contemporá-
neo, no solo no conoce la genealogía de nuestra violencia subversiva,
35
sino que ha salido transformado luego de varias generaciones, y

está expuesto a una realidad radicalmente diferente. En su imagina-
rio no existe la rebelión, ni mucho menos su legitimidad que en la
historia ha dado sus frutos. Lo ocurrido en Colombia a propósito de
la insurgencia guerrillera es ignorado, o simplemente se estima ser
una anomalía delincuencial que debe combatirse y eliminarse, como
hoy lo proclaman con toda la fuerza el Estado, todas las agrupacio-
nes políticas, la mayoría de la población y, en general, los medios de
comunicación, que actúan sobre la base del terreno abonado de su
subjetividad que alimenta el mantenimiento del sistema.
En ese espacio, así entendido, ya son estériles las reclamaciones
sobre el proceso de implementación, que cada vez chocan con ma-
yores obstáculos. Lo predominante, se dice, son las víctimas, y de lo
que se trata es que se aplique cualquier fórmula de justicia, aun acep-
tando a regañadientes la transicional. Se espera solo que desaparez-
ca para siempre la idea de que es legítima la subversión, aunque sea
sin armas, y que el único camino ofrecido es el sometimiento a las
reglas, condiciones y temas de debate que el sistema permite y ali-
menta a diario. En otras palabras, que no hay cabida para una acción
política subversiva de otro carácter, que retome la controversia sobre
la causalidad sistémica de nuestras desdichas y que aspire a la supe-
ración del orden capitalista.
La invitación que se formula es a discutir los problemas que
afronta el orden vigente en su devenir contradictorio, pero nunca
para intentar su superación sustitutiva. Lo único admisible es consi-
derar el comportamiento viciado de las prácticas políticas y sociales,
como viene ocurriendo con el rechazo a la corrupción en todas la
esferas, como si se tratara de una de las causas reales de las condi-
ciones de inequidad e injusticia, alimentando la esperanza equivoca-
da de que derrotada la corrupción podrán resolverse los problemas
que aquejan a los integrantes del conjunto social, y desviando, por lo
tanto, el debate sobre la confrontación del orden capitalista. A ello
están concurriendo todos los partidos y organizaciones, incluida la
36
agrupación sucesora de la guerrilla que ha pactado la terminación

de la confrontación bélica.
Igualmente, todos han sido llamados a discutir sobre la engañosa
idea de que puede existir una política redistributiva, mediante nue-
vas reformas tributarias y fiscales, inclusive con la ilusoria hipóte-
sis de que, bajo las actuales condiciones del capitalismo, es posible
regresar a la creación de empleo estable, o con la prédica del apoyo
a los emprendimientos novedosos ligados a la cadena de los meca-
nismos contemporáneos de extorsión. Todo se reduce a la discusión
sobre como limitar o corregir el carácter regresivo de ciertos impues-
tos, o disminuir los márgenes de imposición a las empresas, con la
engañosa consideración que esa decisión elevará la productividad
y la competitividad en beneficio de la generación de empleo. O, lo
que es más grave, a analizar la viabilidad de un supuesta elevación
del mínimo salarial, mediante mecanismos que desvíen el alza hacia
los conglomerados financieros especializados en la captación de los
aportes pensionales o de cesantías.
Lo mismo puede decirse en relación con otros campos temáticos
como la apertura a prácticas lesivas del medio ambiente y, en espe-
cial, del recurso hídrico, para profundizar y ampliar la exploración
y explotación de hidrocarburos; la utilización de los bienes baldíos
por la gran empresa agroindustrial; la reanudación de los procedi-
mientos de erradicación forzosa de los cultivos de uso ilícito, incluso
con ingredientes contaminantes, sin tener en cuenta la suerte de las
poblaciones vulnerables que esperaban la continuidad de la ruta de
la sustitución voluntaria con el apoyo estatal; la reorganización de la
educación superior y del sistema de ciencia y tecnología en beneficio
de los intereses inmediatos y mezquinos del sector privado; o el des-
conocimiento de las garantías constitucionales ya reconocidas para
los usuarios de sustancias estupefacientes o sicotrópicas.
Ante esta situación, la alternativa estratégica de confrontar y
sustituir el orden capitalista se enfrenta a condiciones difíciles, que
suscitan la desesperanza. La apertura que habrían podido significar
los términos del Acuerdo Final de Paz, sobre la cual, sin embargo, se
37
puede seguir insistiendo en múltiples espacios, se ha desdibujado y

exige replanteamientos radicales que, por el momento, no se avizo-
ran. Existe un escenario de perplejidad que alimenta la impotencia
para la acción en la dirección que habría podido ser posible.
Pero, es lo cierto que la perspectiva antagonista no ha concluido
ni va a concluir. Desde el medio intelectual en el cual nos movemos,
sentimos, más allá de la desesperanza, la impaciencia. Necesaria-
mente nos vemos asaltados por la perspectiva voluntarista, en buena
hora descalificada como pequeño burguesa. Como bellamente lo des-
cribe Brecht6 estamos en medio de un camino cuyo origen y destino
no nos gustan. Por el momento pareciera que nada viejo ni nuevo
podemos decir. Sin embargo, la vitalidad histórica tiene que ense-
ñarnos como continuar la senda por el momento interrumpida. No
nos puede aplastar ni detener el pesimismo.
La resurrección de la potencia de los dominados y explotados
Casi que en conmemoración de los 150 años de la Comuna de París,

desde el 28 de abril y hasta los días en que se escribe este texto, la
sociedad colombiana, en medio de la pandemia, se ha visto sacudida
por un vasto movimiento popular sin desfallecimientos ni declina-
ciones, que literalmente ha copado todo el escenario político, más
allá de las disquisiciones y debates sobre la implementación del
Acuerdo de Paz.
Como ocurrió en noviembre de 2019, ha reaparecido con mayor
fortaleza, un colectivo heterogéneo que, está más allá de quienes en-
tonces como ahora convocaron a un paro nacional, cuyos integrantes
han marchado bajo un signo nuevo no impuesto ni determinado por
los convocantes. Es un reencuentro sorpresivo, y hasta enigmático,
6
Nos referimos a este poema de B. Brecht: “Estoy sentado al borde de la carretera /
el conductor cambia la rueda / No me gusta el lugar de donde vengo. / No me gusta el
lugar adonde voy / ¿Por qué miro el cambio de rueda con impaciencia?”.
38
de quienes viven la realidad de exclusión, desigualdad e inequidad

del capitalismo de nuestro tiempo (Moncayo, 2019) que, como sin-
gularidades múltiples, concurren cada una con su propia protesta,
sin que exista propiamente un lenguaje común ni un discurso ela-
borado de articulación, pero que, sin duda, expresan su resistencia a
continuar bajo los renovados lazos de explotación y dominación del
sistema capitalista. Así se manifiestan, haciendo visible esa realidad
compleja –que no está representada solo por los datos estadísticos–,
unidos por la alegría de recuperar, así sea efímeramente, su iden-
tidad comunitaria, con la aspiración de soñar con un orden social
diferente.
De alguna manera se trata de la resurrección de la movilización
de noviembre de 2019, que había quedado sepultada, al tiempo con
los muertos del Coronavirus, por el fenómeno pandémico, que ha
relegado a un segundo plano las confrontaciones violentas ligadas
a las insurgencias que subsisten y a las organizaciones del narcotrá-
fico y de otras economías ilegales que continúan escenificándose, y
que ha permitido al Estado detener el proceso de implementación
del Acuerdo de Paz, y eludir sus responsabilidades por las muertes
de los excombatientes de las FARC y de los líderes y lideresas comu-
nitarios. Todo ello en medio de medidas sanitarias y de confinamien-
to, que no solo han fortalecido la naturaleza autoritaria del régimen
político, sino que han reducido la vida a una condición simplemente
biológica, y han forzado a reconocer y a aceptar la pérdida de la liber-
tad por razones de seguridad.
La continuidad de la protesta en las calles y en los enclaves erigi-
dos como signos vivos de la resistencia,7 ha rechazado en los hechos
que estaba y está más allá de una perspectiva limitada de expresión
7
En Bogotá los más destacados han sido los organizados alrededor del monumento
a Los Héroes, de la Estación Las Américas, y en Suba, Kennedy y Usme. En Cali hay
más de doce puntos, algunos resignificados en sus nombres: Puerto Resistencia era
conocido antes como Puerto Rellena, El Puente de los Mil Días ahora recibe el nombre
de Puente de las Mil Luchas, La Loma de la Cruz fue rebautizada como La Loma de la
Dignidad. Consultar CIDSE (2021).
39
del conflicto social y político, y ha fortalecido ese mínimo organiza-

cional que representan las “primeras líneas” y la “asamblea nacional
popular”, que no han abandonado la lucha.8
La pandemia ha contribuido a develar la realidad capitalista que
ya existía antes de ella, en especial sus víctimas de todos los tipos:
los asalariados tradicionales, los denominados autónomos o inde-
pendientes, los precarios, los informales, los miserables de la calle,
los migrantes, los vinculados al sector educativo, los detenidos o
prisioneros… bajo una estructura en la cual participan de manera
diferenciada, siempre bajo formas desiguales e inequitativas de dis-
tribución de la riqueza.
En pocas palabras, estamos entre la persistencia de la movili-
zación, con todas sus limitaciones, ambivalencias y riesgos, que
enfrenta con valor la represión que quiere profundizar y ampliar
el gobierno, buscando el consenso de la clase política y de los secto-
res gremiales que agrupan a los agentes del capital, y los próximos
eventos electorales para renovar el Congreso y elegir Presidente de
la República, hacia los cuales también quieren atraer a la juventud
que convocarán este mismo año para elegir Consejos de la Juventud,
cuerpos sin ninguna capacidad decisoria.9
Las políticas de retorno a la normalidad
Durante toda la pandemia la preocupación central del régimen ha

sido cómo reanudar, bajo una nueva normalidad, los circuitos de la
8
Las “primeras líneas”, como principio organizativo de las manifestaciones, están
constituidas por grupos de líderes que las encabezan y orientan su curso de acción,
que han adelantado diálogos con las autoridades locales. La asamblea nacional po-
pular es una nueva organización reunida por primera vez en Bosa los días 7, 8 y 9 de
junio, que ha sesionado de nuevo en Cali el 18, 19 y 20 de julio.
9
Se trata de los Concejos municipales, locales y distritales de juventud, regulados
por las leyes 1.622 de 2013 y 1.885 de 2018, que en lo fundamental sirven para formular
propuestas a las autoridades y cuerpos de esos niveles y dialogar con ellos, pero sin
ninguna competencia decisoria propiamente dicha.
40
organización productiva, a sabiendas de que el proceso necesaria-

mente sacrificará vidas, así se proclame que su salvación es el obje-
tivo principal. Las medidas sanitarias simplemente reducen durante
breves lapsos la velocidad del contagio y las cifras de mortalidad, que
regresan en las olas o “picos” de la pandemia, en la expectativa de
la inmunidad que, de manera lenta y hasta incierta, deberá traer la
vacunación (Moncayo, 2020a).
Pero, lo más significativo es que, en ese contexto, lo central es la
definición acerca de quien asume los costos de ese regreso a la nor-
malidad: si los agentes capitalistas o los grupos poblacionales explo-
tados y dominados por el sistema, siempre teniendo en cuenta las
características desiguales y regresivas del régimen tributario, así
como las consecuencias del endeudamiento acrecentado por las ur-
gencias de la emergencia (Moncayo, 2020b).
La orientación inmediata del sistema ha sido la utilización de los
efectos más dolorosos como el hambre y la pobreza, para que, a la
manera de un chantaje, los explotados y dominados acepten social y
políticamente cambios muy sensibles en el orden social productivo,
mediante políticas que profundizan la desigualdad, enriquecen a las
élites, y debilitan a todos los demás. Pero, de otro lado, apelando a
una defensa sistémica, todo o parte de las exigencias financieras pue-
den atribuirse a los agentes capitalistas (empresas o personas natu-
rales), así muchos de ellos salgan disminuidos o reemplazados, pues
en definitiva la suerte del capitalismo no está atada inexorablemente
a la de sus agentes circunstanciales, pues estos pueden desaparecer,
mutar, transformarse o ser sustituidos. Es una tarea “colectiva” que
asume el Estado, orientada en lo fundamental a proteger el sistema
capitalista y no tanto a sus agentes.
En el caso colombiano, como en otras sociedades se han desplega-
do esas dos opciones extremas, bajo modalidades y grados distintos,
cuyos resultados no son otros que el agravamiento de la desigualdad,
como lo demuestran los datos más recientes sobre pobreza moneta-
ria y pobreza absoluta, decrecimiento del empleo, aumento de la in-
formalidad, y disminución de la clase media: al concluir el año 2020
41
Colombia tenía más de 21 millones de habitantes en condiciones de

pobreza y 7,5 millones en pobreza absoluta, que representan respec-
tivamente 42,5% y 15,1% de la población total; 49% de informalidad y
15,9% de desempleo; y la clase media disminuyó en 2,17 millones de
personas, bajando de 14,7 millones en 2019 a 12,5 millones en 2020
(DANE, 2021).
Es en ese escenario en el cual se despliega la proyectada cínica
reforma tributaria que, momentáneamente, la nueva movilización
iniciada el 28 de abril y días siguientes detuvo, la cual, según el cri-
terio de numerosos analistas, era francamente regresiva y afectaba
sensiblemente a las capas medias y bajas de la población.
Los rasgos de la renovada protesta
Ahora bien, como lo hemos expuesto en numerosos escritos (Mon-

cayo, 2021a, 2020a, 2020b), en Colombia, como en toda sociedad ca-
pitalista, hay un conflicto derivado de la esencia misma del sistema
imperante, y siempre han existido resistencias. Pero, lo que es muy
propio de la historia colombiana, es que esas resistencias, casi que,
desde siempre, han transitado por la ruptura de la “normalidad”,
tanto de manera individual como colectiva, bajo modalidades cam-
biantes de organización y presencia. Es la historia bien conocida y
sufrida de las violencias, documentada y analizada en numerosos
estudios académicos. Como en otras épocas del capitalismo, la resis-
tencia a sus formas de dominación le es consustancial, pues el con-
flicto subsiste, aunque asuma diferentes modalidades. Habiéndose
llegado a un alto grado de subsunción real de la sociedad por el ca-
pital, las resistencias no cesan, sino que tienen otras expresiones, en
todas las modalidades y momentos de la vida, y ya no solo en los lí-
mites estrechos de las instalaciones fabriles, como viene sucediendo
en las sociedades de nuestro tiempo y, en especial, en América Latina
y en nuestra Colombia.
42
Desde el punto de vista propiamente antagónico, lo que es central

es que esas resistencias tomen el camino del éxodo para evitar repe-
tir los senderos especulares atados al paradigma del poder. Se trata,
en efecto, de un recorrido que va de la identidad y la diferencia con
el fin de afirmar una separación creativa, para luego alcanzar una
nueva figura ontológica, unas nuevas subjetividades, que se traduz-
can finalmente en otra estructura de vida y de existencia (Moncayo,
2021a). No es, pues, una simple fuga, sino poder salir de lo existente
hacia una realidad diferente. Como tal es un proceso conflictivo, que
en lo posible no debe ser violento, precisamente para no reeditar el
carácter del poder capitalista que se abandona, aun cuando even-
tualmente pueda requerir una fuerza defensiva de lo nuevo.
Desde otra perspectiva, es preciso señalar también que la resis-
tencia-antagonismo es inseparable de una necesaria superación de
la interpretación unívoca del poder que ha logrado construir la mo-
dernidad, conforme a la cual el poder siempre es trascedente y sobe-
rano, como puede advertirse en las corrientes teóricas más diversas
(Negri, 2006). Esa interpretación nos coloca frente al poder con una
sola alternativa posible: se acepta el poder o se reniega totalmente
de él, sin que exista posibilidad de otro camino, obligándonos a per-
manecer en el mismo paradigma. La cuestión es clara, incluso en el
Lenin de El Estado y la Revolución, pues a la trascendencia del Estado
se opone como simetría inversa su desaparición, de tal manera que
la liberación queda inmersa en la relación dialéctica con el poder. El
llamado, por lo tanto, es a abandonar el paradigma del poder crea-
do por la modernidad, para moverse en un escenario diferente, en el
cual prevalezcan sobre el poder las razones de la asociación política
y de la dinámica democrática.
En ese éxodo, habrá transiciones o etapas intermedias, en las cua-
les no son descartables las reformas, no como soluciones sino como
medios para abrir nuevas contradicciones y ahondarlas, de mane-
ra que aporten al proceso de ruptura; que permitan dar saltos hacia
adelante, siempre con un norte no capitalista, de negación del Esta-
do y de construcción de otra esfera pública no estatal (Virno, 2004).
43
Como en otros momentos históricos, los explotados y domina-

dos de todo tipo se han expresado y continúan manifestándose en
términos de protestas y revueltas, en gran medida determinadas y
moldeadas por los efectos de las políticas de confinamiento, de dis-
tanciamiento social y de profundización de la precariedad y la des-
igualdad, planteándose, así, como un obstáculo a la reorganización
capitalista, a la cacareada reactivación económica.
En ese sentido, no solo reclaman por los efectos inmediatos de las
políticas antipandémicas, sino que definitivamente reorientan sus
formas de lucha social, en sentido opuesto a la nueva normalidad
que busca reeditar las condiciones de la explotación y dominación.
Esta es la coyuntura en la cual nos encontramos al momento de es-
cribir este artículo, que ha logrado ya el retiro de la reforma tributa-
ria, la renuncia y sustitución del ministro de Hacienda, el archivo de
la reforma a la salud, y que ha resucitado con vigor las demandas del
paro del 21 de noviembre de 2019.
Es un movimiento paradójicamente heterogéneo y unitario que,
como lo avizoramos en otro momento (Moncayo, 2020b), parece “re-
anudar esas múltiples experimentaciones que interrumpió y barrió
la pandemia, y recuperar las reivindicaciones centrales alrededor
de las formas de reproducción mercantilizadas o del vacío de las
inexistentes, en especial en los campos de la salud y la educación; del
reconocimiento del trabajo de atención y cuidado que viene recla-
mando el feminismo, como un elemento constitutivo de la subjetivi-
dad explotada; del salario básico universal; de la concentración de la
producción alrededor de los bienes esenciales; de la resistencia y el
rechazo a las formas autoritarias del régimen; y de control y gestión
de los bienes comunes, poniendo especial énfasis en la naturaleza y
sus propiedades. Todo ello, transgrediendo la prohibición del espa-
cio público que introdujo la pandemia para, en las plazas, calles y ca-
minos, sin distanciamientos, reiniciar y fortalecer las experiencias
ya vividas de otra posible democracia.
Sus rasgos son similares a los de otros movimientos que han
irrumpido en otras latitudes en tiempos recientes, al menos desde
44
2011, como las insurrecciones contra los regímenes autoritarios en

Túnez y Egipto, el Black Lives Matter en los Estados Unidos, los indig-
nados en España y Grecia, los Occupy Wall Street, las manifestacio-
nes del Parque Taksim Gezi en Turquía, los Gilets jaunes en París, o
la explosión social en Chile en 2019. Son expresiones que rechazan el
liderazgo tradicional en sentido vertical, que no están obsesionadas
por la unidad pues saben cómo atenta contra las diferencias, que re-
pudian la representación, que no se inquietan de manera inmediata
por la organización, que unen las luchas salariales o por ingresos, a
las luchas feministas, antirracistas, ambientales o migratorias. Son
formas que pueden parecer ineficaces, sin capacidad decisoria, pero
que son en extremo vigilantes de toda manipulación externa, y de la
cooptación partidista o populista.
El movimiento del 28A en Colombia, además, se viene desarro-
llando no solo en Bogotá, sino en las capitales departamentales, es-
pecialmente en Cali, Medellín y Barranquilla, en otras capitales y
en numerosas ciudades en todo el territorio, con la participación de
los movimientos indígenas, afrodescendientes, feministas, comuni-
tarios, docentes y estudiantiles y, más recientemente, de los asala-
riados y pequeños propietarios del transporte de bienes de todo tipo
que han detenido, mediante el bloqueo de carreteras, el suministro
de alimentos, medicamentos, combustibles y las mercancías de ex-
portación, entre otros muchos. Durante los días transcurridos, las
congregaciones poblacionales diversas han hecho presencia no solo
en las marchas multitudinarias, sino en lugares específicos de las
mallas urbanas y en lugares estratégicos de la ruralidad. Su gran im-
pacto ha trascendido las fronteras, como se ha podido apreciar en los
mítines realizados en Madrid, Roma, París o Berlín o demás capitales
europeas, en Nueva York y otras ciudades estadounidenses, y en Mé-
xico, Santiago y Buenos Aires, entre otras urbes latinoamericanas.
Todo en medio de una acción represiva sin precedentes, que aún no
se puede cuantificar exactamente, pero que se sabe ha causado más
de una cuarentena de muertos, y cientos de heridos y desaparecidos,
atribuibles a las fuerzas militares y de policía, o a grupos de ellas que
45
se ocultan como personas civiles, bajo formas y organizaciones para-

policiales que determinan o provocan las acciones ciertamente vio-
lentas de algunos manifestantes.
Una nueva figura espectral de clase
Lo que el gobierno y los medios de comunicación registran como

anarquía, caos o confusión, no es nada distinto que una nueva clase
cuya manifestación espectral recorre el mundo, y amenaza de ma-
nera radicalmente diferente a las sociedades capitalistas de nuestra
época: es la que agrupa y aglomera a un universo complejo de singu-
laridades diferentes, todas sometidas en sus formas de vida a los la-
zos de explotación y dominación del capital, que representan de esta
manera su manera histórica de encontrar una unidad, sin desdeñar
las diferencias que las caracterizan. Es un verdadero fantasma que
no significa identidad, pero que al mismo tiempo se erige como una
nueva amenaza para todos los agentes del sistema capitalista. Es esa
realidad fantasmagórica que, desde hace ya más de veinte años, se
ha venido denominando multitud (Hardt y Negri, 2004; Virno, 2003),
enlazada por una suerte de interseccionalidad, que no tiene un solo
eje de dominación, sino que reconoce la naturaleza compleja de las
jerarquías dominantes de raza, clase, sexo, género y nacionalidad
que viven en ella (Mezzadra, 2021).
Esa conexión de las luchas no debemos entenderla como una coa-
lición, alianza o convergencia ligada por vínculos de solidaridad, en-
tendidos de manera tradicional, pues estos siguen siendo externos y
de naturaleza moral. Las nuevas luchas requieren verdaderos lazos
internos de solidaridad que permitan conservar la multiplicidad; no
es la simple sumatoria de las luchas diferentes; es una nueva dimen-
sión ontológica a la cual difícilmente podemos asignarle un nombre,
pues corremos el peligro de borrar el sujeto plural. La nueva clase,
si aceptamos esta denominación, une en la lucha contra el capital a
los asalariados, a quienes están ligados por otras formas de ingreso,
46
a los campesinos y artesanos, a los pequeños productores y comer-

ciantes, a las mujeres, a los reclutados por los aparatos represivos, a
los informales, a los marginales y miserables, a los encarcelados, a
los pertenecientes a todas las etnias, a los mismos estudiantes, a los
migrantes… Todos son reales o potenciales antagonistas del capital.
Estas experiencias de la multiplicidad pueden avanzar hacia
una alguna organización de ruptura, a partir de la reivindicación
de espacios urbanos o rurales relativamente estables, o de algunas
formas comunicacionales estables, como ya se han dado en algunas
de ellas. Pero, bien sabemos que la multitud así unida es un verda-
dero oxímoron que encierra ambivalencias (Virno, 2011), pues así
como puede ser cooptada por las llamadas “vías del consenso” o de la
“conciliación nacional”, o reprimidas por regímenes neofascistas, o
integradas por las sempiternas alternativas populistas que florecen
en el mercado electoral, también puede fortalecerse, aunque sus éxi-
tos sean relativos, para formular renovadas estrategias de combate
del orden social capitalista, como lo ambicionamos. Para sustituirlo
realmente y poder responder algún día los interrogantes que nos ha
planteado Negri en reciente evocación de La Comuna; “¿cómo po-
demos vivir juntos? ¿Cómo vivir como si estuviéramos de fiesta?”, y
quizás resolverlos como el mismo lo sugiere diciendo: “Estar juntos
significa tener la posibilidad de estarlo, de manera libre e igualitaria,
pero también de manera exuberante, con las mismas posibilidades,
y así formar nuestras pasiones comunes bajo el signo de la felicidad”
(op. cit.).
47
Bibliografía
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48
Capítulo 2
¿Infraestructuras para la paz?
La dimensión organizacional en la construcción
de la paz y el Acuerdo Final en Colombia*
El Acuerdo Final de Paz (AFP, 2016) se concibe como un pacto mini-

malista –si se le compara sistemáticamente con otros casos de pro-
cesos de paz análogos–, pero también un diseño complejo e inédito
en perspectiva de la resolución de problemáticas históricas. Además,
el AFP permite la traducción de temas, temáticas y articulaciones
dispuestos política y organizacionalmente para adelantar la fase de
implementación con el fin de activar inmediata y mediatamente la
transición hacia la construcción de la Paz.
En esta perspectiva, el texto consignó explícitamente Reformas
y Ajustes institucionales y organizacionales para “atender los retos
* Este artículo expone los avances (parciales) de la investigación: Infraestructuras de

Paz, agendas políticas y dinámicas organizacionales en la implementación efectiva del
Acuerdo final en Colombia (2016-2022), proyecto que se inscribe en el marco de la con-
vocatoria bienal (2020-2022) de la Escuela Superior de Administración Pública. El
equipo de investigadores está conformado por Ghina A. Castrillón Torres, Jorge A. Ba-
quero Monroy, Juan D. Velásquez Mantilla, Lizeth M. Angulo Suarez, Christian C. Sán-
chez Acosta, Adriana K. Munar Aponte, David F. Saiz Idárraga, Edwin A. Buenhombre
Moreno, Juan S. Martínez Arango y José F. Puello-Socarrás (director).
49
que la paz demande, poniendo en marcha un nuevo marco de convi-

vencia política y social” (AF, 2016, p. 7; énfasis propio).
Sin embargo, hasta el momento, la dimensión organizacional
sugiere mantenerse como un vacío desde la generación de conoci-
mientos sobre los procesos de paz en general y también una apro-
ximación (selectivamente) deficitaria en el reconocimiento de este
tipo de dinámicas que, desde luego, afectan las trayectorias efectivas
dentro del proceso de implementación del AFP en particular.
Los registros actuales y los análisis basados en evidencias per-
miten ratificar cómo en el proceso de implementación, sujeto a
desviaciones críticas y diferentes tipos de controversias respecto
a las orientaciones y los contenidos del AFP y su puesta en mar-
cha, la reflexión organizacional parece estar suspendida, incluso,
abandonada.
Este artículo pretende hacer contribuciones teóricas y empíricas
acotadas en función de rescatar estas problemáticas.
La argumentación sintetiza, en primer lugar, las tendencias en el
debate sobre la guerra y la paz en Colombia destacando los déficits
histórico y actual en los análisis desde la dimensión organizacional.
Partiendo de este diagnóstico resume, en segundo lugar, las posibles
traducciones del AFP insistiendo en la propuesta propiamente or-
ganizacional de la institucionalidad posacuerdo y una infraestructu-
ra organizacional mínima en correspondencia con lo contenido en
AFP. En tercer lugar, esquematiza la infraestructura para la paz del
AFP, a través de un mapeo de estructuras funcionales que permite
visibilizar la importancia de este tipo de análisis, identificando la
impronta rigurosamente organizacional del AFP en clave de ajustes
institucionales y organizacionales.
Finalmente, en cuarto lugar, se subraya el vacío de la perspecti-
va organizacional, eje clave para las reflexiones y las actuaciones
en concreto dentro del proceso de paz, y su relación con diferentes
controversias en los sentidos teórico y epistemológico de los estudios
sobre la paz, pero también en el sentido concreto y material de las
50
Capítulo 2. ¿Infraestructuras para la paz?
trayectorias de la implementación hoy en curso, señalando los desa-

fíos retro y prospectivos que aún quedarían por saldar.
Los déficits histórico y actual de la dimensión organizacional

en las reflexiones sobre la guerra y la paz
El giro relativamente reciente desde las llamadas violentología y

nueva violentología,1 improntas hermenéuticas dominantes en gran
parte de las reflexiones académicas sobre el conflicto armado en Co-
lombia durante el periodo finisecular y lo corrido del nuevo mileno
–registrando la frecuencia e insistencia de esta clase de abordajes–,
parece advertir selectivamente dos tendencias en las investigaciones
sobre la época del posacuerdo.
Por un lado, el desplazamiento desde el mero examen de la guerra
hacia su par dicotómico opuesto: la paz. En estos casos, se trataría de
una emergencia académica que –sin estar eximida de la diversidad
de las elaboraciones– sugiere proponer un cambio en los énfasis de
análisis, sobre todo, en el nivel temático. Este tipo de estudios se ha
posicionado, seguramente, por contraste directo con la época inme-
diatamente anterior como pazología.2
Por otro lado, se percibe otra (re)generación en los estudios con-
temporáneos que renuevan lecturas teóricas y refuerzan rupturas
1
Para un examen crítico sobre la violentología y la nueva violentología, ver Estrada
(2015, pp. 304-308) y G. Puello-Socarrás y J. Puello-Socarrás (2017).
2
Esta alusión no pretende, como bien lo anota Víctor M. Moncayo (2011), recrear una
apología ni revivir una especie de estigmatización frente a los estudios que vienen
realizando contribuciones en los tópicos del conflicto armado y, especialmente, en
perspectiva de paz. Simplemente, recuerda la designación que, en alguna oportuni-
dad, advirtiera Jesús Antonio Bejarano en relación con las dinámicas idiosincráticas
de la generación de conocimiento sobre este particular en Colombia y que deslizó
como “pazología”. Ese llamado parece haber tenido resonancia y vendría siendo re-
frendado con el paso “(…) de la ‘violentología’ a la ‘pazología’, es decir, de los análi-
sis y descripciones sobre la realidad de la violencia a la articulación de propuestas
socialmente válidas y viables que sean alternativas a la misma” (1998, p. 2; cit. por
Ruiz, 2019, p. 22). Incluso, algunos académicos justifican las “ciencias de la pazología”
(Lesmes, Duque y Sánchez, 2018).
51
epistémicas –y no únicamente temáticas– con mayores grados de

sistematicidad, articulaciones y complejidad. Precisamente, estos
análisis vienen retomando y actualizando las sendas ab origine de
las reflexiones inaugurales sobre la violencia en Colombia durante
la década del sesenta, primero, con José Francisco Socarrás en el ci-
clo de conferencias: “Radiografía del odio en Colombia” en 1959 (ver
Actualidad Cristiana, 1960);3 y, luego, por la investigación paradig-
mática del campo en ese momento en germinación de Guzmán, Fals
Borda y Umaña (1962) en La violencia en Colombia. Estudio de un proce-
so social (ver Cartagena, 2016).
En esta última vertiente, se destacan un conjunto de análisis en-
tre los cuales –sin lugar a duda– la Contribución al entendimiento del
conflicto armado en Colombia (CHCV, 2015) mantiene una posición
privilegiada.
Este trabajo, conformado por dos relatorías y doce ensayos es una
muestra paradigmática en la producción de los estudios académicos
estrechamente relacionados con el proceso de construcción de paz
a la luz del Acuerdo de paz logrado entre el Estado colombiano y las
antiguas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército
del Pueblo (FARC-EP).
La valoración excepcional de este documento fruto de las re-
flexiones de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, pue-
de resumirse de la siguiente manera:
Esta Comisión tiene… varias particularidades si se la compara con las

comisiones del pasado. Como hecho político, sus miembros no fueron
designados unilateralmente por el gobierno nacional sino mediante
un consenso entre las dos partes que negocian los acuerdos de paz
en La Habana (Cuba). Fue creada “con el objetivo de contribuir a la
comprensión de la complejidad del contexto histórico del conflicto
3
En el prólogo de La violencia en Colombia, Fals Borda señalaba: “(…) Un esfuerzo más
sistemático fue el encabezado por José Francisco Socarrás y la Sociedad Colombiana
de Psiquiatría durante el mismo año de 1959, mediante un ciclo de conferencias que
llevó por título: ‘Radiografía del odio en Colombia’, y que logró por primera vez enfo-
car científicamente el problema de la violencia” (Fals Borda, 2010, p. 50).
52
interno y para proveer insumos para las delegaciones en la discusión

de los diferentes puntos del Acuerdo General que están pendientes”
(CHCV, 2015; Introducción).
El documento además intenta concentrarse en presentar una sínte-

sis analítica que tiene como eje las víctimas del conflicto social ar-
mado. De otra parte y en términos epistemológicos, el documento
recrea una lectura multidisciplinar que permite dar cuenta de la
complejidad inherente sobre el conflicto social y armado en Colom-
bia, haciendo ruptura con los análisis convencionales históricamen-
te avalados por la academia, superando las visiones enarboladas por
las llamadas violentología y nueva violentología, de influyente tradi-
ción en el país (G. Puello-Socarrás y J. Puello-Socarrás, 2016, p. 313).
Justamente, traemos a colación la Contribución al entendimiento del

conflicto armado en Colombia no solo por considerarla una de las pro-
ducciones académicas más importantes dentro de la historia recien-
te de las ciencias sociales en el país.
En simultáneo, su valoración crítica permite ilustrar representa-
tivamente que, a pesar de aproximar un diagnóstico integral (mul-
tidisciplinar) y una interpretación compleja (multicausal) sobre el
conflicto social armado histórico, la dimensión político-administra-
tiva y, más puntualmente, el análisis organizacional institucional de
este crucial asunto aún resultaría deficitario y una deuda temática y
analítica por contrarrestar. Este diagnóstico, desafortunadamente,
se valida en la generalidad que caracteriza el campo de investigacio-
nes durante el periodo de posacuerdo.4
4
Excepcionalmente, existen investigaciones atentas a profundizar con algún grado
de rigor las dinámicas administrativas y organizacionales en perspectiva de la imple-
mentación del Acuerdo de Paz (ver Riveros, 2020). Generalmente, el tópico ha estado
dominado por la influencia del nuevo institucionalismo económico y la noción de
capacidades institucionales. Sin embargo, bajo esta elección se tienden a fundir y con-
fundir las capacidades institucionales con las capacidades estatales, las capacidades
de “gestión”, etc., sin llegar a desarrollar el significado propiamente organizacional de
las instituciones, es decir, la diferencia crucial entre las instituciones (y sus expresio-
nes) y las organizaciones institucionales.
53
Centrándonos en la Contribución al entendimiento se identifican

dos desafíos centrales en torno a la reflexión sobre la administración
pública (en genérico) en su doble dimensión de realidad práctica y en
tanto saber social actual y potencial.
El primero de ellos es el vacío (relativo) sobre el rol de la admi-
nistración pública colombiana dentro de la evolución y persistencia
del conflicto armado en los procesos de violencia y victimización y
revictimización y, por supuesto, sus (re)posicionamientos.
Las estructuras estatales y las disposiciones institucionales que,
cimentadas sobre el sustrato del orden social, sus lógicas, pero –es-
pecialmente– el “manejo” de sus contradicciones, consolidaron
parsimoniosamente una organización pública para la guerra, aún
abordada erráticamente (ver Puello-Socarrás, 2018).
Hay que reconocer que este asunto no estaba contemplado con
este grado de especificidad dentro de los mandatos específicos del
informe encargados a la Comisión. Sin embargo, esta observación
tampoco podría eximir la necesidad de problematizar este asunto en
forma sistemática, en vista de que la dimensión estatal es uno de los
ejes centrales en el tipo de reconstrucción histórica en el conflicto
social y armado, y su dimensión organizacional (sea en la versión de
administración pública o en sus sucedáneos: nueva gestión pública,
valor público, etc.) necesariamente uno de sus correlatos.
El segundo desafío se deriva del primero. Implica la reapropia-
ción selectiva de los hallazgos generales y los aportes particulares
que se desprenden desde ese informe.
Este ejercicio permitiría “(re)abrir” (y potenciar) varios frentes de
reflexión sobre la administración pública en Colombia. Entre ellos:
los sentidos epistemológico, metodológico, ontológico y, desde luego,
axiológico y valorativo, políticamente hablando. Con mayor énfasis
y urgencia: la dimensión organizacional, la cual supone no solo una
necesidad “técnica” –más exactamente, tecnopolítica–, sino una me-
diación necesaria para repensar la producción y la reproducción de
las acciones institucionales, elementos claves en la perspectiva de la
construcción de paz durante el posacuerdo.
54
Partiendo del diagnóstico realizado a propósito de la Contribución,

especialmente, los actores, los factores y los procesos en la persisten-
cia sistémica del conflicto social y armado, pero traducidos ahora en
prospectiva organizacional para una esperada etapa posacuerdo, se-
ría posible derivar un conjunto de interpelaciones específicas para el
caso colombiano:
i) Para transitar desde una condición de guerra indeseada en

retrospectiva hacia una situación de paz en construcción –
deseada, pero incierta en prospectiva–, se precisan sostener
cambios robustos cuantitativos y, sobre todo, cualitativos que
paulatinamente reviertan las lógicas estatales históricas, hoy
vigentes.
Se trata entonces desactivar progresivamente las expresiones
de la condición (híper)autoritaria del régimen estatal en gene-
ral y de la naturaleza del sistema político (anocrático) en parti-
cular (ver Puello-Socarrás y Jiménez, 2018).
ii) Los esquemas de la organización pública actualmente exis-
tente exigen la reformulación en el corto plazo y la reestruc-
turación en el mediano y largo plazos de los dispositivos
(neoliberales) de la gobernanza y la nueva gestión pública (ver
Puello-Socarrás, 2018).
La reconstrucción del Estado, en su dimensión de comuni-
dad política (no simplemente en tanto sistema de sujeción
autoritaria), prevén un proceso complejo de regeneración
institucional en los campos públicos organizacionales para
la administración social (no simplemente de “gestión” y “ge-
renciales”),5 en perspectiva de sistemas de acciones públicas,
es decir, políticas públicas (no simplemente medidas públicas
residuales, aisladas e inarticuladas) y orientados hacia los
5
Nos referimos a la noción de “prácticas no-gerenciales de organizar” propuesta por
Misoczky (2010).
55
derechos humanos en sentido amplio, dígase, en todas sus ex-

presiones ciudadanas: civiles (libertades individuales), políti-
cas (participación individual y colectiva), sociales (mínimos de
igualdad socioeconómica en clave del bienestar y el buen vivir
colectivos), culturales (basados en la plurietnicidad y multicul-
turalidad multisocietales, reconocidos constitucionalmente).
iii) La transición tendría como propósito sentar nuevas bases
para tramitar las contradicciones y las conflictividades socia-
les y sus expresiones asociadas, entre ellas: la armada, tanto
estatal y paraestatal como insurgente (ver CHCV, 2015).
La institucionalidad posacuerdo obliga a una infraestructu-
ra organizacional mínima como punto de partida y ruptura
en trance desde la arquitectura estatal constituida durante y
para la guerra, la cual no puede persistir bajo algún armazón
idéntico o análogo si la expectativa es construir una paz con
estabilidad en el tiempo (G. Puello-Socarrás y J. Puello-Soca-
rrás, 2017).
Traducción organizacional del Acuerdo Final
Generalmente, el primer entendimiento del AFP resulta ser de natu-

raleza política. El texto se traduce a la manera de un pacto social al-
canzado por el Estado fruto de una negociación política concertada
para la culminación del conflicto.
Bajo esta mirada, el AFP representa una oportunidad política
para construir una paz integral que revierta el sendero de dependen-
cia histórica en el ciclo de violencias de distinto orden registrado en
Colombia, al menos, desde mediados del siglo XX y aún vigente du-
rante el siglo XXI (CHCV, 2015). Uno de los propósitos superiores del
AFP, en tanto decisión política, sería entonces canalizar institucio-
nalmente las conflictividades sociales y, de paso, destituir sus expre-
siones más letales (armadas).
56
Una segunda lectura del AFP que se desprende de la anterior tra-

duce el AFP en clave de acciones estatales. El AFP se posicionaría
aquí como una fuente primaria de guías y determinaciones básicas
para activar las respuestas institucionales de la construcción de la
paz; o, si se quiere, los referenciales para las políticas públicas, en tér-
minos de Jobert (1994). Ciertamente, el AFP comprende un conjunto
de orientaciones públicas, en el sentido cognitivo (cómo se entienden
los problemas) y normativo (cómo deberían solucionarse las proble-
máticas) con la expectativa de ofrecer las pautas para que el “Estado
en acción” pueda “contrarrestar” el escenario histórico de conflictos
y consolidar entonces el escenario deseado de la paz estable en el
tiempo.
El conjunto de acciones estatales (programas, planes, proyectos)
y sus referenciales (objetivos generales y específicos) asociados con
los temas y las temáticas figuran explícitamente en el texto del AFP:
las nuevas condiciones de la ruralidad, la participación política, la
reincorporación social, los derechos de las víctimas, el tratamiento
de los cultivos de uso ilícito, además de los enfoques diferenciales de
género, étnico, territorial y los enfoques transversales de la partici-
pación ciudadana y los derechos humanos.
Aunque textualmente el AFP se organizó en “puntos” (en singu-
lar), su propuesta de acción pública mantiene una apuesta compleja
en clave de políticas públicas. Esto significa que, por un lado, el tras-
fondo del AFP sugiere una ruptura en las modalidades de las plani-
ficaciones estatal y gubernamental y, desde luego, en la planeación
pública. Derivado de ello, la inminente superación de las visiones
simplistas asociadas a los esquemas de valor público (secuencias li-
neales) (ver DNP, 2019), los cuales –hoy por hoy– se muestran anacró-
nicos técnicamente y obsoletos políticamente; ante todo, ineficaces,
inefectivos e ineficientes, a partir del balance de sus productos, re-
sultados, efectos e impactos concretos socialmente hablando. Por
otro lado, ante la incapacidad institucional para generar mínimos de
bienestar y buen vivir colectivos, el AFP convoca la constitución de
un sistema articulado e institucionalizado de acciones públicas que
57
enfrenten no solo situaciones, sino condiciones socialmente proble-

máticas apuntando a sus múltiples determinaciones (causalidades
coyunturales e históricas).
Para sintetizarlo, se trata de la visión integral y el criterio de in-
tegralidad característico del AFP. Esta impronta compromete una hi-
pótesis básica: la construcción de la paz estable y duradera depende
de una implementación efectiva y conforme las acciones estatales
y gubernamentales previstas mantengan articulación, coordinación
y sincronización simultáneas, incorporando las dinámicas transver-
sales a los temas generales y específicos del AFP (los enfoques explí-
citos: género, étnico, territorial o implícitos: participación).
Una tercera lectura que sintetice las dos traducciones aludidas,
sin embargo, resulta imprescindible.
Esta versión debe interpretar e interpelar al AFP como una agen-
da político-pública (si bien sui generis), desde la cual se derivan no
solo una estructura de preferencias colectivas y decisiones estatales
y gubernamentales, incluso, referenciales para el “Estado en acción”
–en palabras de Jobert (1994)–, sino también necesidades y requeri-
mientos tecnopolíticos para la reorganización institucional.
Esta traducción atiende entonces una comprensión específica-
mente público-administrativa de la paz como suceso y sintetizaría
el grado de complejidad expuesto para las lecturas política y de las
políticas.
El AFP se constituye entonces en una bitácora estatal en el corto,
el mediano y el largo plazos y guía en perspectiva de una reforma del
Estado, aunque más puntualmente: de la (re)organización de apara-
tos públicos en dis-posición al cumplimiento del propósito superior
de la paz. El “éxito” o “fracaso” del proceso de transición hacia la paz
en el sentido político y de las políticas públicas no se encuentra en-
tonces desvinculado de la dimensión organizacional.
En esta medida, no podría decirse que la dimensión organizacio-
nal se reduce simplemente a la “ejecución” operativa y lineal desde la
administración pública respecto a los nuevos vectores jurídico-lega-
les (dimensión formal). Precisa, además, reformas y nuevas formas
58
intra y extra organizacionales: en primer lugar, con la creación es-

tructural de nuevas entidades institucionales y, en segundo lugar,
la modificación funcional de las entidades públicas ya existentes
(v.gr. visión, misión, responsabilidades, servidores públicos, etc.) y
su coordinación articulada integral. Esta secuencia resalta las con-
diciones de posibilidad (o imposibilidad, v.gr. obstrucción, creación
de barreras) en la producción de las políticas públicas mandatadas
por el AFP (dimensión concreta) con el propósito de impactar en las
realidades sociales (dimensión material). Este aspecto crucial, pero
relativamente subestimado, se identifica con la construcción de las
infraestructuras de paz (Lederach, 1997).
En Colombia, la infraestructura propuesta por el AF, en principio,
converge con “el conjunto de espacios interconectados e institucio-
nalizados, con responsabilidades asignadas por las partes de conflic-
to, mediante los cuales esas, junto con otros actores, construyen la
paz y la sostienen en el tiempo” (Pfeiffer, 2014, pp. 3, 4) y, simultá-
neamente, en tanto red dinámica “de estructuras interdependientes,
mecanismos, recursos, valores y habilidades que, a través del diálogo
y la consulta, contribuyen a la prevención de conflictos y la construc-
ción de paz en una sociedad” (Kumar, 2011, p. 384).
Aunque la metáfora “arquitectónica” trasladada al caso de la
construcción de la paz y a través de la noción de las infraestructuras
y las definiciones aquí asociadas resultan –por ahora– incompletas
(y deberían ser complejizadas y complementadas con sus respectivas
“superestructuras”), en todo caso, reportan gran utilidad heurística
y son un recurso para continuar traduciendo en concreto la dimen-
sión organizacional del AFP.6
6
La escogencia de esta noción por parte de nuestra perspectiva de análisis también
se justifica a partir de su inclusión en el léxico y visión oficiales. Entre otros, el De-
partamento Administrativo de la Función Pública (DAFP, 2019, p. 13), se refiere a in-
fraestructuras de la paz, con base en Pfeiffer (2014), como: “la creación de múltiples
espacios e instituciones, relacionados con las diferentes fases y objetivos frente al
conflicto, tales como: la negociación con un grupo armado, la prevención y protec-
ción, la ejecución de programas de asistencia humanitaria, cambios estructurales
hacia una paz duradera o actividades relacionadas con el post-conflicto” y en la cual
59
Por ello, esquematizamos la Infraestructura mínima para la paz

que corresponde al AFP, a través de un mapa de estructuras funciona-
les identificadas previstas explícitamente por el texto. Este ejercicio
visibilizaría la importancia del análisis y la perspectiva propiamente
organizacionales del AFP como referencias fundamentales.
Ajustes institucionales, normativos y de políticas
En primer lugar, el AFP consignó expresamente los ajustes institu-

cionales que permitieran “atender los retos que la paz demande, po-
niendo en marcha un nuevo marco de convivencia política y social” y
“un nuevo paradigma de desarrollo y bienestar territorial” [énfasis pro-
pio] (AFP, 2016, pp. 3, 7).
A lo largo del texto se identifican inicialmente tres tipos de ajus-
tes: a) institucionales referidos a los cambios y transformaciones re-
queridas en las instituciones del Estado colombiano y en relación
con aspectos de organización y funcionamiento (AFP, 2016, p. 50); b)
normativos vinculados con el alistamiento en el orden legal y jurídi-
co, tales como decretos, leyes y reglamentaciones (AF, 2016, p. 89); y c)
en políticas, consistentes en acciones institucionales desde la autori-
dad pública que también debería introducirle complejidad y nuevas
articulaciones en las medidas publicas antes existentes (AF, 2016, p.
81) o, si se quiere, transitar desde esquemas de medidas públicas ha-
cia sistemas de políticas públicas.
Desde luego, todos los ajustes que fueron consignados mantienen
implicaciones para la dimensión organizacional propuesta en el di-
seño del Acuerdo. Al final, se acordaron dieciséis (16) ajustes, de los
cuales se identifican: tres (3) institucionales, once (11) normativos y
dos (2) en el ámbito de las políticas. La tabla 1 resume los dieciséis
ajustes según los “puntos” del Acuerdo.
incluye los “ajustes institucionales para implementar el Acuerdo de Paz” (DAFP, 2019,
p. 17).
60
Tabla 1. Ajustes institucionales, normativos y de política según “puntos”

del AFP
Punto Denominación Tipo Propósito
Hacia un nuevo Legislación sobre Ajuste normativo “Regularizar los derechos de propiedad de
campo colombiano: tierras y de política los propietarios, ocupantes y poseedores
Reforma Rural pública de buena fe, siempre que no haya despojo
Integral o mala fe; Garantizar la función social y
ecológica de la propiedad; Facilitar el acceso
a los trabajadores y trabajadoras sin tierra
o con tierra insuficiente; y, promover el uso
productivo de la tierra”.
Participación Apertura democrática Ajuste Hacer los cambios necesarios en las
política: Apertura para construir la paz institucional instituciones para conducir “a una plena
democrática para participación política y ciudadana de
construir la paz todos los sectores políticos y sociales, y de
esa manera, hacer frente a los retos de la
construcción de la paz” (AF, 2016, p. 37).
Acceso oportuno y Ajuste normativo “Garantizar el derecho al acceso oportuno y
libre a la información libre a la información oficial en el marco de la
oficial Constitución y la ley” (AF, 2016, p. 42).
Garantías para la Ajuste normativo Definir lineamientos para la movilización y
movilización y la la protesta pacífica, garantizando su ejercicio
protesta pacífica (AF, 2016, p. 45).
Consejos Territoriales Ajuste normativo Plantea generar espacios de interlocución
de Planeación para que los conceptos, pronunciamientos e
informes de monitoreo desarrollados por las
instancias de participación sean recibidos y
atendidos por las autoridades públicas (AF,
2016, p. 49).
Medidas de Ajuste normativo Desarrollar criterios normativos para que
transparencia para la la pauta oficial sea utilizada con criterios
asignación de la pauta transparentes, objetivos y de equidad (AF,
oficial 2016, p. 53).
Reforma del régimen Ajuste normativo “Dar mayores garantías para la participación
y de la organización política en igualdad de condiciones y mejorar
electoral la calidad de la democracia, tras la firma del
Acuerdo Final” (AF, 2016, p. 74).
Fin del conflicto Reincorporación para Ajuste normativo Diseño de un Programa Especial de
los menores de edad Reincorporación para menores el cual
que han salido de los garantice sus derechos (AF, 2016, p. 74).
campamentos de las
FARC-EP
Mesa Técnica Ajuste normativo “Protección y seguridad de integrantes
de Seguridad y del nuevo movimiento o partido político
Protección que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal y de sus familias de
acuerdo con el nivel de riesgo” (AF, 2016, p. 89).
Control disciplinario Ajuste normativo “Control disciplinario y fiscal de la
y fiscal contratación y la administración de los
recursos públicos en las administraciones
departamentales y municipales” (AF, 2016,
p. 97).
61
Solución al Tratamiento penal Ajuste normativo Busca la “extinción de la sanción penal contra
problema de las diferencial los pequeños agricultores y agricultoras que
drogas ilícitas estén o hayan estado vinculados con el cultivo
de cultivos de uso ilícito” (AF, 2016, p. 108).
Conocimiento en Ajuste de política Desarrollar investigaciones, estudios, análisis,
materia de consumo sobre el consumo de spa, además de buscar
de drogas ilícitas medios para su reproducción (AF, 2016, p. 119).
Detección, Ajuste “Desarrollar un nuevo estatuto de
control y reporte institucional prevención y lucha contra las finanzas
de operaciones ilícitas, que permita, entre otros, adecuar
financieras ilícitas donde sea necesario, o definir y articular
la normatividad referida a esta materia,
haciendo énfasis en la persecución de los
eslabones fuertes del narcotráfico como son
las organizaciones” (AF, 2016, p. 121).
Implementación Ajuste “Cualificar y fortalecer las capacidades de las
efectiva de la institucional entidades del Estado competentes en materia
extinción de dominio de identificación de activos, investigación y
judicialización, para la implementación de
una estrategia integral de lucha contra la
corrupción” (AF, 2016, p. 122).
Acuerdo sobre Planes nacionales de Ajuste normativo Garantizar la participación de las víctimas,
las Víctimas del reparación colectiva individual y colectivamente consideradas,
Conflicto y la no repetición de lo ocurrido (AF, 2016,
p. 181).
Adecuación y Ajuste de política “Adecuar la Política a lo acordado en el
fortalecimiento sub-punto de reparaciones; garantizar
participativo de la la articulación con la implementación
Política de atención y de los planes y programas a nivel local e
reparación integral a interinstitucional que se deriven de la firma
víctimas del Acuerdo Final; superar las dificultades
y aprovechar las oportunidades que supone
el fin del conflicto; y hacer los ajustes a las
prioridades de ejecución de recursos, a los
planes de ejecución de metas, y a los criterios
de priorización poblacional y territorial para
su ejecución” (AF, 2016, p. 185).
Prevención y Ajuste normativo “Garantías plenas para la movilización y
protección de los la protesta social, como parte del derecho
derechos humanos constitucional a la libre expresión, a la
reunión y a la oposición, privilegiando el
diálogo y la civilidad en el tratamiento de este
tipo de actividades” (AF, 2016, p. 185).
Fuente: Elaboración propia con base en AF (2016).
Ajustes organizacionales
En segundo lugar, se identifican ajustes y desarrollos de naturaleza

propiamente organizacional institucionales que el AF ha planteado
en su texto y que aquí reconocemos como núcleos dentro del esque-
ma mínimo de infraestructura prevista para la construcción de la
paz estable y duradera. Se establecen treinta y ocho (38) ajustes orga-
nizacionales explícitos (ver gráfico 1).
62
Atendiendo a los tópicos consagrados en los puntos del AFP, pero

–al mismo tiempo– implicando sus campos organizacionales, los
Ajustes de esta naturaleza previenen:
Tabla 2. Ajustes organizacionales por puntos y tópicos en el AFP

# Punto Ajuste organizacional Objetivo
1 Hacia un nuevo Fondo de tierras para la RRI Democratizar el acceso a la tierra, en beneficio
campo colombiano: de los campesinos y de manera especial las
Reforma Rural campesinas sin tierra o con tierra insuficiente.
Integral
2 Jurisdicción agraria Proteger los derechos de propiedad. Garantizando
el acceso a la justicia de la población rural en
situación de pobreza.
3 Mecanismos ágiles y eficaces Garantizar la protección efectiva de los derechos
de conciliación de resolución de propiedad en el campo.
de conflictos de uso y tenencia
de la tierra
4 Sistema general de Formación y actualización del catastro rural.
información catastral, integral
y multipropósito
5 Mecanismos de participación Garantizar la participación ciudadana en el
proceso de toma de decisiones, relacionadas con
el punto uno del AF.
6 Mecanismos de seguimiento Garantizar la implementación de lo acordado en
y evaluación local, regional y el punto uno del AF.
nacional
7 Sistema especial para la Erradicar el hambre y fomentar la disponibilidad,
garantía progresiva del el acceso y el consumo de alimentos de calidad
derecho a la alimentación de la nutricional en cantidad suficiente.
población rural
8 Participación Sistema Integral de Seguridad Asegurar la promoción y protección de la
política: Apertura par a el Ejercicio de la Política persona, el respeto por la vida y la libertad de
democrática para pensamiento y opinión, para así fortalecer y
construir la paz profundizar la democracia.
9 Consejo Nacional par Asesorar y acompañar al gobierno en la puesta en
a la Reconciliación y la marcha de mecanismos y acciones tendientes a la
Convivencia reconciliación y la convivencia.
10 Veedurías ciudadanas y Control por parte de ciudadanos y ciudadanas en
observatorios de transparencia la implementación del AF.
11 Tribunal nacional de garantías La intención central es prevenir el fraude
elector ales y tribunales electoral, en aquellos territorios en donde es
especiales seccionales más alto. Participan movimientos sociales, ONG,
movimientos políticos.
12 Misión electoral especial Asegurar una mayor autonomía e independencia
de la organización electoral.
13 16 circunscripciones Garantizar una mejor integración de zonas
Transitorias Especiales de Paz especialmente afectadas por el conflicto.
14 Canal institucional de acceso a medios para organizaciones y
televisión cerrada orientado movimientos sociales y para partidos y
a los partidos y movimientos movimientos políticos.
políticos
63
15 Fin del conflicto Zonas Veredales Transitorias Garantizar el inicio del proceso de
de Normalización (ZVTN) reincorporación a la vida civil de los
excombatientes.
16 Centro de Pensamiento y Promover la creación del futuro partido
Diálogo Político o movimiento político y la formación de
pensamiento y política de este.
17 Consejo Nacional de Planear actividades y hacer seguimiento al
Reincorporación proceso de Reincorporación, el AFP planteó.
18 Nuevo Partido Político Garantizar la reincorporación política.
19 ECOMUN Promover la reincorporación colectiva,
económica y social de las FARC-EP.
20 Comisión Nacional de Diseño y seguimiento a la política pública
Garantías de Seguridad criminal en materia de organizaciones
criminales.
21 Unidad Especial de Realizar investigación, persecución y acusación
Investigación para el de organizaciones criminales que coloquen en
desmantelamiento de ORG riesgo del proceso de paz.
criminales
22 Subdirección especializada de Diseño y seguimiento a las acciones de
Seguridad UNP protección.
23 Cuerpo de seguridad y Garantizar la seguridad del Nuevo Partido
protección Político.
24 Solución al Comisiones municipales de Articular, priorizar, validar y articular las
problema de las planeación participativa diferentes propuestas de las asambleas en un plan
drogas ilícitas municipal de sustitución y desarrollo alternativo.
25 Asambleas Desarrollar propuestas para la construcción
comunitarias del plan municipal integral de sustitución y
desarrollo alternativo para las zonas afectadas
por cultivos de uso ilícito.
26 Consejos municipales de Desarrollar el seguimiento y evaluación de
evaluación y seguimiento de la ejecución y cumplimiento de los planes
los planes de sustitución y municipales, de manera periódica.
desarrollo alternativo
27 Sistema Nacional de Atención Mejorar la atención a los consumidores y las
a las Personas Consumidoras consumidoras que requieran de tratamiento y
de Drogas Ilícitas rehabilitación de manera progresiva.
28 Grupos interinstitucionales Reconocer y comprender las dinámicas locales,
para adelantar investigaciones regionales, nacionales y trasnacionales de la
estructurales criminalidad en todas sus dimensiones y prevenir
la aparición de nuevos grupos dedicados al
crimen organizado.
29 Acuerdo sobre Jurisdicción Especial para la Satisfacer el derecho a las víctimas a la Justicia.;
las Víctimas del Paz (JEP) Ofrecer Verdad a la Sociedad Colombiana;
Conflicto Proteger los derechos de las Víctimas; Contribuir
al logro de la paz estable y duradera; Adoptar
decisiones en Plena seguridad jurídica.
30 Unidad de Búsqueda Coordinar, Dirigir, y contribuir a la
de Personas Dadas por Implementación de las acciones humanitarias de
Desaparecidas en el Contexto búsqueda y la localización de personas dadas por
y debido al Conflicto Armado desaparecidas en el contexto y debido al conflicto
(UBPD) armado.
31 Comisión para el Contribuir al Esclarecimiento de lo ocurrido;
Esclarecimiento de la Verdad, Promover y Contribuir al reconocimiento;
La Convivencia y la No Promover la convivencia en los territorios.
Repetición.
64
32 Unidad Especial de Desmantelar organizaciones criminales

Investigación para el incluyendo las organizaciones criminales
desmantelamiento de las que hayan sido denominadas sucesoras del
organizaciones y conductas paramilitarismo, y sus redes de apoyo.
criminales
33 Implementación, Comisión de seguimiento, Resolución de diferencias; seguimiento a
verificación y impulso y verificación del los componentes del Acuerdo y verificar su
refrendación Acuerdo Final cumplimiento; impulso y seguimiento a la
implementación legislativa de los acuerdos;
informes de seguimiento a la implementación;
recibir insumos de instancias encargadas de la
implementación.
34 Instancia espacial de Contribuir al seguimiento del enfoque y
seguimiento al enfoque y garantía de los derechos de las mujeres en la
garantía de los derechos de las implementación del Acuerdo Final.
mujeres
35 Instancia especial de alto nivel Realizar el seguimiento de la implementación de
con pueblos étnicos los acuerdos, que se acordará entre el Gobierno
Nacional, las FARC-EP y las organizaciones
representativas de los Pueblos Étnicos.
36 Sistema Integrado de Contribuir a la trasparencia, facilitar el
Información y Medidas seguimiento y verificación del Plan Marco para
para la transparencia de la la implementación y de los recursos invertidos,
implementación en particular el seguimiento por parte de la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
a la Implementación del Acuerdo Final.
37 Componente de Apoyo directo o indirecto de las organizaciones,
Acompañamiento países y agencias definidas para tal fin, a través
Internacional de recursos materiales y/o humanos al diseño,
ejecución y monitoreo de la implementación.
38 Componente Internacional Comprobar el estado y avances de la
de Verificación de la CSIVI implementación de estos, identificar retrasos
del AFP o deficiencias, brindar oportunidades de
mejoramiento continuo, así como contribuir
a fortalecer su implementación. Composición:
Instancia de los Notables, 2 personalidades de
representatividad internacional; Secretaría
Técnica; Apoyo Técnico, Instituto Kroc.
65
Gráfico 1. Infraestructuras mínimas de paz según el AFP
66

Controversias organizacionales, avatares de la paz

y la implementación del AFP. Liminar
Aunque esta reflexión no se concentra en abordar aspectos de la fase

de implementación del Acuerdo, sino pretende subrayar modesta-
mente el vacío de “lo organizacional” como un eje clave de reflexio-
nes y actuaciones dentro del proceso de paz, en todo caso, el examen
inaugural sobre esta dimensión reporta diferentes controversias
claves y cruciales en los sentidos teórico y epistemológico de los es-
tudios sobre la paz. Igualmente, en el sentido concreto y material del
proceso mismo de implementación hoy en curso y sus avatares retro
y prospectivos.
Desde lo analítico y disciplinar, se precisan incentivar análisis
que enfaticen el fenómeno organizacional de la paz en general y del
AFP en particular para el caso colombiano.
El conjunto de aproximaciones hoy disponibles parece no visibi-
lizar o, al menos, reduce la perspectiva propiamente organizacional
y, en cambio, exacerba el énfasis hacia las acciones estatales (sin en-
foque de complejidad), sin que hasta el momento existan produccio-
nes específicas respecto a las dinámicas, las lógicas y, sobre todo, las
contradicciones desde las organizaciones institucionales en general
o por casos específicos.
Un ejemplo paradigmático de lo anterior tiene que ver con el se-
guimiento y la verificación del proceso efectivo de la implementa-
ción de paz encargados a la Secretaría técnica (CINEP y CERAC) y,
especialmente, al Apoyo técnico (Instituto Kroc de la Universidad de
Notre Dame y la Iniciativa Barómetro), por ser ellas –generalmente–
referencias recurridas por las investigaciones.
Los informes periódicos sobre el estado efectivo de la implemen-
tación de CINEP, aunque especialmente los presentados por CERAC y
el Instituto Kroc no incorporan alguna reflexión ni seguimiento so-
bre las dinámicas organizacionales. Esto se explicaría, fundamental-
mente, porque los diseños y los criterios metodológicos previstos por
67
estas instancias de investigación se mantienen todavía muy erráti-

cos y con diferentes inconsistencias, incoherencias e incongruen-
cias respecto a las necesidades inéditas que exigiría un caso “único”
como el colombiano;7 más específicamente, frente a los mandatos en
el seguimiento y la verificación del cumplimiento en relación con los
Ajustes institucionales y organizacionales en perspectiva de la cons-
trucción de paz (ver Puello-Socarrás, 2020a, 2020b, 2017).
Desde lo concreto y operacional en la institucionalidad estatal vi-
gente, se observan, al menos, dos situaciones representativas.
Por un lado, la necesidad de hacer rupturas frente a los esquemas
(simplistas) de Cadenas de valor aún dominantes en los encuadres
“técnicos” en la formulación y la puesta en marcha de los ciclos de
inversión pública (ver DNP, 2019). Bajo este “ejercicio”, la dimensión
organizacional simplemente se ha mantenido como un trasfon-
do instrumental dado en relación con la activación de las fases de
la construcción de medidas públicas (especialmente, al nivel de las
“actividades”).
Así, estos esquemas que no se limitan a una elección “técnica”,
sino que tienen implicaciones políticas y en las políticas, continúan
reproduciendo visiones organizacionales ingenuas, justamente, ra-
tificando los peligros de la unidimensionalidad organizacional, la
cual –como lo ha señalado el teórico de las organizaciones Alberto
Guerreiro Ramos– ejerce “un impacto desfigurador sobre la vida hu-
mana asociada” (cit. por Misoczky, 2010, p. 17), esta vez, en relación
directa al proceso de construcción de paz en concordancia con el AFP
que es, por el contrario, un diseño de acciones organizacionales com-
plejo. Los balances efectivos de esta controversia, aunque en clave de
“políticas” son dicientes al respecto (ver CEPDIPO 2021a, 2021b).
7
Esta es una cuestión que no resulta menor al tratarse de un proceso que, como
el exdirector del Instituto Kroc, D. Cortright (2017) lo caracterizó en diferentes opor-
tunidades: “El caso de Colombia es único”, resulta inexcusable en la construcción ex
novo de metodologías ajustadas a esta impronta excepcional. Este desafío sigue sien-
do una deuda no saldada, máxime cuando el texto del AFP y el mismo proceso de
implementación muestran una perspectiva que podríamos ratificar de complejidad
organizacional.
68
En conexión con lo anterior, por otro lado, resultan ilustrativos

cómo los sistemas de información del Acuerdo final: el Sistema In-
tegrado de Información para el Posconflicto (SIIPO) encargado al De-
partamento Nacional de Planeación (DNP) y el Sistema de Rendición
de Cuentas del Acuerdo de Paz (SIRCAP) liderado por el Departamento
Administrativo de la Función Pública (DAFP) también han resultado
en diseños erráticos, inconsecuentes técnicamente, para articular
una dimensión rigurosamente organizacional y en clave de segui-
miento a los actores institucionales responsables de la implementa-
ción, las directrices, los compromisos, incluso, las herramientas para
consolidar el proceso; o, simplemente, para rendir cuentas ante la
ciudadanía.
La dimensión organizacional en el SIRCAP, por ejemplo, se re-
duce a un listado de entidades que se asocian a “medidas” aisladas
de la implementación (disposición lineal), un chequeo de acciones
suspicazmente cercano a la visión simplista del Instituto Kroc, sin
que pueda valorarse algún grado de articulación o coordinación ins-
titucionales con algún valor para la comprensión o, mucho menos,
la explicación tecno-políticas de las estructuras y funcionalidades
organizativas públicas que permita incidir en las trayectorias, por
ahora inefectivas y sin correspondencia con lo previsto por el AFP, de
los Ajustes comprometidos.
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lectivas de construcción de paz en Medellín (1980-2016). Medellín: Instituto
Tecnológico Metropolitano; Institución Universitaria Colegio Mayor de
Antioquia.
72
Capítulo 3
Esta guerra también es capacitista*
Alexander Yarza de los Ríos, Paola Balanta-Cobo,
Elizabeth Ortega Roldán y Ximena Cardona Ortíz
Ángela Salazar y Alfredo Molano insistían en que la verdad recono-

ciera a los más invisibles, y que la explicación histórica abordara a
todas las víctimas de la Colombia Profunda. Pues bien, nos hemos
acercado a una verdad desde la discapacidad, que es heterogénea,
con matices, singularidades, conexiones y horizontes todavía desco-
nocidos como país. Anhelamos que las enseñanzas de Ángela y Al-
fredo sean un faro orientador para la verdad desde la discapacidad
y en esa pluralidad interpretativa hacia la construcción de paz en
Colombia.
En el mundo existen pocas comisiones de la verdad que hayan
asumido decididamente la visibilización y recomendaciones de la
comunidad con discapacidad. En Sudáfrica (Sierra Leona, Uganda)
y Centro América (El Salvador), por ejemplo, contamos con intere-
santes antecedentes. Sin embargo, como país tenemos la oportuni-
dad y la corresponsabilidad de situar en el centro a las víctimas con
* Este capítulo retoma algunas reflexiones contenidas en el informe del grupo de

trabajo de CLACSO “Estudios críticos en discapacidad” a la Comisión para el Esclare-
cimiento de la Verdad en Colombia. “Esta guerra también es capacitista. Una aproxi-
mación a la verdad plural desde la discapacidad” (2021, marzo). Convenio 267/2019.
73
Alexander Yarza de los Ríos, Paola Balanta-Cobo, Elizabeth Ortega Roldán y Ximena Cardona Ortíz
discapacidad, sus familias, redes, aliados, etc. De igual modo, a los

sobrevivientes y excombatientes. E incluso de ser más contundentes,
plurales, respetuosos y dignificantes.
Nuestro compromiso como Grupo de Trabajo de CLACSO Estudios
Críticos en Discapacidad es académico, político, ético y pedagógico.
Para desandar la guerra y construir la paz nos hemos congregado
alrededor de una verdad plural, de la reconciliación y la no repeti-
ción. Sumamos nuestros conocimientos y fuerzas por la defensa de
la vida, comprendiendo que las personas y comunidades con disca-
pacidad son agentes políticos, sociales y comunitarios, viajando en
las memorias, tejiendo la paz desde los territorios, y en contra de la
constante deshumanización que no cesa.
En este texto compartimos algunas reflexiones sobre capacitismo
y guerra en Colombia. Al lado de la explicación histórica que entrela-
za el racismo, el colonialismo, el sexismo o el clasismo, consideramos
urgente y pertinente que las narrativas de discapacidad y de la gue-
rra visibilicen el capacitismo como red/régimen de opresión que ha
atravesado a Colombia y nos ha herido con un exceso de normaliza-
ción y deshumanización. De un modo complementario, ofrendamos
una propuesta metodológica, conceptual y política (con dimensiones
y pistas) para abordar interseccionalmente las violencias capacitis-
tas, la discapacidad y la guerra o el conflicto armado interno.
Es nuestro anhelo que este aporte sirva para las nuevas luchas,
resistencias y reexistencias en la Colombia Profunda, al fragor de las
juntanzas de los movimientos sociales, las organizaciones civiles y
una academia crítica, emancipadora, intercultural, antipatriarcal,
antirracista, decolonial, poscapitalista, y contra/anticapacitista.
Narrativas, capacitismo y conflicto armado
Las narrativas de la guerra y de la discapacidad se han entrecruza-

do mutuamente (Yarza de los Ríos, Ortega Roldán y Cardona Ortíz,
2021). Las narrativas medicalizantes, patologizantes y deficitantes,
74
Capítulo 3. Esta guerra también es capacitista
que se configuraron en los saberes médico-psiquiátricos decimonó-

nicos, tenían sus encarnaciones en las guerras civiles: los lisiados, los
tullidos, los mutilados, los cercenados. La guerra también producía
incontables “anormales”, como fueron nombrados por la ciencia de
la época, mientras deshumanizaba la vida en la naciente república.
Al parecer, la discapacidad, en su configuración moderna-colonial,
no hacía parte ni de las retóricas ni de las poéticas de la guerra en
Colombia: ni para convencer ni para conmover (Uribe de Piedrahita,
2004). Desde múltiples discursos, prácticas e instituciones, las narra-
tivas deficitantes se terminaron sedimentando en las narrativas de
la guerra durante el largo siglo XX.
Sabemos que las narrativas de la guerra y el conflicto armado
interno imbrican y amalgaman una multiplicidad de narrativas de
la discapacidad, generando las condiciones de posibilidad para una
coexistencia en sus lógicas, prácticas, tácticas y discursos. Hemos
constatado a lo largo de nuestros trabajos que cohabitan en los te-
rritorios, instituciones y organizaciones distintos modelos de pres-
cindencia, de caridad, de tragedia personal, de rehabilitación, de
asistencialismo, de reparación, de derechos humanos, social, entre
otros. Es como si todos los paradigmas y modelos estuvieran vivos
en simultáneo. Los factores y variables de su encarnación e institu-
cionalización son múltiples y se han transformado a lo largo de la
persistencia del conflicto. La coexistencia, su jerarquización y efec-
tividad simbólica o material dependen del actor o institución inmis-
cuida en la confrontación.1
1
Sería necesario profundizar al interior de las fuerzas armadas, de los grupos in-
surgentes, de excombatientes, exparamilitares, neoparamilitares y disidencias de las
FARC, de las instituciones privadas de rehabilitación, de los movimientos sociales y
asociativos, en la prensa y los medios de comunicación, en los empresarios y agremia-
ciones, en las comunidades indígenas y afrodescendientes, entre otros. Es urgente,
pues, distinguir y correlacionar las narrativas de la discapacidad y de la guerra entre
1958 y 2019, con sus hitos, desplazamientos, matices y reconfiguraciones en las perio-
dizaciones del conflicto armado interno (Grupo de Memoria Histórica, 2013). El infor-
me La guerra escondida del Centro Nacional de Memoria Histórica y la Fundación Pro-
longar (2017) nos otorga un primer acercamiento de conjunto, desde la perspectiva de
las minas antipersonas y los remanentes de guerra.
75
Con todo, en más de medio siglo de conflicto armado en Colom-

bia podemos afirmar que su núcleo estructurador ha girado en torno
a la falta, el déficit, la merma, la limitación, la tragedia personal, la
dependencia, el daño, el dolor. Los discursos revolucionarios e insur-
gentes de mediados de 1960, hasta donde sabemos, no articulaban el
proletariado y el campesinado con la discapacidad. La lucha de clases
no comprendía a la discapacidad. Tampoco se enunciaban explícita-
mente en el problema de la reforma agraria o de la concentración de
la riqueza por la oligarquía o la clase dominante. A finales del siglo
XX, después de la nueva Constitución Nacional de 1991, mientras al-
gunos discursos estatales y científicos se desplazaban hacia un enfo-
que de derechos o hacia un modelo social a principios del siglo XXI
(cuando en 2009 se ratifica la Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad), por ejemplo, la utilización de las minas
antipersonas por parte de las guerrillas o las mutilaciones sistemáti-
cas perpetradas por los grupos paramilitares, seguían perpetuando
el imperio de los horrores deficitantes sobre los cuerpos-mentes de
civiles y combatientes.
Los procesos de reconstrucción de memoria histórica desde y con
las personas con discapacidad, víctimas y sobrevivientes, nos posibi-
litan complementar y resignificar las narrativas dominantes sobre
el conflicto armado y la guerra. Nos hemos congregado a recuperar
los sucesos, secuencias, tramas, impactos o actores involucrados en
uno o varios hechos victimizantes, como el desplazamiento forza-
do, el despojo de tierras, la desaparición, la ejecución extrajudicial,
las lesiones personales físicas o psicológicas, la utilización de minas
antipersonas, entre otros. La reconstrucción también se transformó
en un ejercicio de dignificación de las víctimas, de sus memorias si-
lenciadas, relegadas, reprimidas o estigmatizadas (Yarza de los Ríos,
Ortega Roldán y Cardona Ortíz, 2018).
Las personas con discapacidad encarnan el daño, el sufrimiento,
las heridas, las afectaciones causadas por las armas de guerra o por
la desprotección del Estado. También transitan por la mendicidad, la
caridad, la reclamación de asistencialismo o una esquiva reparación
76
individual acompañada de hechos victimizantes que poco o nada

reconocen las violencias desproporcionadas. Algunos invocan las
fuerzas misteriosas de Dios, de los párrocos católicos o de las igle-
sias evangélicas; otros participan en escenarios políticos locales o
territoriales, en las políticas públicas de discapacidad o en progra-
mas de rehabilitación; unos pocos se han articulado y pertenecen a
movimientos campesinos o sociales por la defensa del agua o de los
territorios. Asimismo, nos hemos dado cuenta de la persistencia del
anonimato, la participación y la participación pasiva en los procesos
políticos, comunitarios y sociales (ídem). En casi todos persiste un
sueño de comunidad, una añoranza de restitución de los derechos y
de la dignidad arrebatada.
Queremos insistir en que las dinámicas y lógicas bélicas refuer-
zan los procesos más deshumanizantes y des-subjetivantes desde la
exterioridad social configurada por el conflicto armado, despojando
de diferencia, alteridad y otredad a la sociedad, y generando violen-
cias, aniquilaciones, exterminios, desapariciones, silenciamientos
y constreñimientos, tanto como infundiendo miedos, escarmien-
tos, zozobras y desesperanzas. Las guerras oprimen múltiplemen-
te a las personas con discapacidad. Al focalizarse en causar daños
y sufrimientos corporales-psíquicos-espirituales-sociales (todos
multidimensionales), recrudecen cruelmente las opresiones, las
dominaciones, las exclusiones y las desigualdades que han gene-
rado el capitalismo, el colonialismo, el racismo, el patriarcado y el
capacitismo.
Invitamos a los equipos de investigación de la Comisión a comple-
mentar sus análisis sobre los patrones culturales, sociales, políticos
y económicos en clave de capacitismo. Los medios de comunicación,
los dispositivos religiosos, los procesos educativos y escolares, las
configuraciones y prácticas familiares, las instituciones jurídicas y
estatales, el sector privado, la academia y las redes y organizaciones
asociativas (con algunas excepciones en estas últimas), han produ-
cido y reproducido el capacitismo en el marco del conflicto armado
colombiano.
77
El capacitismo, como red y régimen de discriminación, como sis-

tema de opresión, como discurso y práctica normalizadora (Yarza de
los Ríos, Sosa y Pérez Ramírez, 2019; Danel, Pérez Ramírez y Yarza
de los Ríos, 2021; Gesser Geisa, Kempfer Böck y Lopes, 2020; Revis-
ta Nómadas, 2020), nos ha atravesado y configurado como nación y
todos los actores que han participado del conflicto lo han reforza-
do, recrudecido y “cruelizado”. La guerra es profunda y cruelmente
capacitista.
El capacitismo configura y orienta los prejuicios, estereotipos, es-
tigmas y discriminaciones hacia las personas con y sin discapacidad,
sean víctimas, sobrevivientes o excombatientes del conflicto arma-
do. Todavía está por escribirse una historia plural de la discapacidad
en Colombia y, sin embargo, desde ahora, sabemos que la república
nació capacitista y, más aún, que no hemos dejado de serlo desde las
guerras civiles decimonónicas y los ciclos de violencia que hemos vi-
vido hasta este convulsivo siglo XXI.
Los excesos crueles del capacitismo en la guerra condujeron a
unas prácticas de deshumanización que atravesaron a todos los
grupos, colectivos y comunidades diversas: pueblos originarios,
afrodescendientes, campesinos, mujeres, disidencias y diversidades
sexuales, niños, niñas, jóvenes y adultos mayores, sectores popula-
res, políticos, clases… Por ejemplo, la mutilación de miembros como
práctica capacitista de generación de miedo se puede constatar en
todos los territorios y comunidades. Cercenar merma o disminuye
las “capacidades” del enemigo; deficitar es una táctica, intencionali-
dad y arma de guerra. Producir sufrimientos, padecimientos y dolo-
res con y hacia el déficit permitió incrementar la naturalización de
las violencias hasta el punto de reducir la vida humana a solo órga-
nos sin sujeto. También ocurría y se intensificaba con las amenazas,
torturas, insultos, desplazamientos, persecuciones, atentados, desa-
pariciones, incineraciones, descuartizamientos… El capacitismo en
la guerra llegó a ser bizarro, espeluznante y encubierto.
En otra dimensión, las alternativas desplegadas por el Estado
para atender la discapacidad en el conflicto armado reproducen los
78
patrones normalizadores del capacitismo, en tanto despliegan un

conjunto de instituciones, técnicas e ideales terapéutico-rehabili-
tadores. Esto puede constatarse fehacientemente en los militares y
agentes de la fuerza pública. La reparación hacia las víctimas con
discapacidad también ha reproducido el sistema de opresión, incluso
aunque se afinque en un enfoque de derechos. Esto mismo se aprecia
en el pornoinspiracional o de motivación que impregna a revistas,
noticieros, telenovelas o programas radiales: se resalta la superación
personal mientras se oculta el capacitismo estructural cruelizado
en la guerra. Al interior de los actores armados, se tradujo en valo-
res y procesos de ejercitación de la normalidad y la capacidad, bien
del “héroe de guerra” de la Patria o del guerrillero o paramilitar que
avanza hacia la consecución de sus objetivos militares. Este capaci-
tismo también condiciona y modela las relaciones con otros seres
vivos, con los territorios y con el ambiente.
La guerra nos hirió tanto el corazón que profundizó la supuesta
normalidad y la capacidad idealizada como medidas reguladoras de
los vínculos sociales, pedagógicos, culturales y políticos. Por eso invi-
tamos a pensar y nombrar a las violencias capacitistas en el conflicto
armado colombiano; ubicándolas al lado de las violencias de género,
raciales, culturales, sexistas, territoriales, etc. y de las violaciones a
los derechos humanos y de la Tierra.
Las afectaciones a la infraestructura escolar, sanitaria y cultural
violentaron la garantía de derechos de las comunidades y personas
con discapacidad, al tiempo que profundizaban y complejizaban
el capacitismo en la Colombia profunda, combinándose con los
racismos y sexismos. Estos sistemas de discriminación múltiple e
interseccional son análogos y complementarios, marcando una sin-
gularidad que resulta necesaria e imprescindible para el modo de
producción del capitalismo y el neoliberalismo. Incluso el capacitis-
mo agudizó la jerarquización de las vidas que importan y las que son
desechables, más allá de las fuerzas productivas, eficientes, eficaces,
emprendedoras.
79
En estos contextos analíticos, sugerimos enunciar, representar,

visibilizar, comunicar y concienciar a toda la sociedad colombiana
en torno al capacitismo y las violencias capacitistas durante el con-
flicto armado interno, como uno de los ejes centrales y multidimen-
sionales del Informe Final de la Comisión de la Verdad, y de otros
ejercicios de reparación integral y paz estable y duradera. Creemos
que la sociedad y cultura colombiana podrán renacer al desentra-
ñar las lógicas, patrones y dinámicas de todo el conflicto armado,
siempre y cuando la verdad también analice, sintetice y denuncie el
capacitismo, las violencias capacitistas, al tiempo que las prácticas
anticapacitistas, los procesos de resistencia, lucha, justicia y equidad
con y desde la comunidad con discapacidad, en su heterogeneidad e
interseccionalidad vivida.
Entretejiendo el Informe de la Comisión de la Verdad

en clave interseccional
El marco del convenio con la Comisión de la Verdad, junto con nues-

tras experiencias académicas y activismos, y a partir de la cercanía
con las historias encarnadas de personas con discapacidad de diver-
sos lugares de Colombia; nos fueron convocando a visibilizar y de-
velar, cada vez con mayor urgencia e intensidad, las intersecciones
entre discapacidad, conflicto, edad, género y demás situaciones de
desigualdad que habíamos identificado en los últimos años.2
Como Grupo de Trabajo avizoramos la importancia de una
perspectiva situada e interseccional, al tiempo que reconocemos
las pocas veces que interseccionalidad, discapacidad y guerra han
sido objeto de consideración en el marco del conflicto colombiano,
como en otros conflictos a nivel global. Por tanto, nos dispusimos a
emprender un ejercicio analítico, metodológico y político, desde un
2
Para acercarse a algunas actividades realizadas durante 2020, recomendamos con-
sultar el Boletín Dis-críticas en Tránsito (CLACSO, 2020).
80
llamado a la coherencia y al reconocimiento de las formas plurales

e ilimitados lugares de enunciación que cada persona y comunidad
con discapacidad tiene para ofrecer a Colombia en los procesos de
verdad, paz, reconciliación y justicia.
Si bien la interseccionalidad fue pensada en sus orígenes como
una manera de cuestionar la respuesta y alcance del ámbito jurídico
al cruce de identidades de opresión de género y raza, a partir de una
mirada crítica liderada por la jurista y activista afronorteamericana
Kimberlé Crenshaw (1991), en la actualidad se ha transformado en
una perspectiva que ha cruzado las fronteras del derecho (La Barbe-
ra, 2016) y de los estudios críticos de la raza para abrirse camino a
otras ciencias y campos como: la educación, las ciencias sociales, la
pedagogía, la historia, las ciencias políticas, la geografía, las ciencias
de la salud, entre otras. Las vertientes críticas de estos campos están
interesadas en estudiar y profundizar sobre todas aquellas desigual-
dades que se ponen en evidencia cuando se les estudia e interviene
desde el lente de la interseccionalidad y se ven reflejadas en la xeno-
fobia, el racismo, el sexismo, el capacitismo y la opresión de clase
(GWI y CIJ, 2019), lo que posibilita la comprensión de inexploradas si-
tuaciones de opresión y desventaja social que experimentan los suje-
tos y comunidades históricamente subalternizadas e inferiorizadas.
La interseccionalidad nos permite, por ejemplo, comprender
y generar acciones que lleven a erradicar e inicialmente poner en
tensión aquellos patrones de violencia que dan cuenta de la manera
como las mujeres con discapacidad corren un mayor riesgo de sufrir
violencia sexual y las altas probabilidades a las que se siguen vien-
do enfrentadas, de ser víctimas de violencias, marginalizaciones e
inequidades en el acceso a intervención policial, protección legal o
atención preventiva, así como acceso a medidas efectivas de repara-
ción (Molloy, 2019).
Recientemente Kimberlé Crenshaw (2019), se refiere a la inter-
seccionalidad como “sensibilidad analítica” (p. 18), y esta es una
invitación que suscribimos para continuar avanzando en la decodi-
ficación, deconstrucción, transformación de ideologías, imaginarios
81
y violencias capacitistas que nos lleven a repensar la posición asig-

nada a la discapacidad y sacar a la luz las relaciones de poder que las
ha invisibilizado, excluido y silenciado en la sociedad y en la guerra.
En definitiva, defendemos la interseccionalidad como una apro-
ximación sensible, necesaria e indicada para romper con patrones de
miradas reduccionistas, rehabilitadoras, esencialistas, deficitantes,
capacitistas; para que con la esperanza de la no repetición, logremos
avanzar en miradas anticapacitistas y vinculantes con el ejercicio
pleno de los derechos humanos; teniendo claro que estos derechos,
más que una garantía formal, deben servir para advertirnos que se
cuenta con una plataforma normativa para la participación activa,
la resistencia y el surgimiento de iniciativas transformadoras con
posibilidades para esperanzar, anhelar, tensionar y proponer nuevas
y diversas maneras, vías, rutas de aproximarnos a la experiencia en-
carnada de cada persona y comunidad con discapacidad.
Esta perspectiva se convierte en una acompañante de nuestro
camino político, ético, epistemológico y metodológico crítico, al que
invitamos a la Comisión de la Verdad, las demás instituciones del
Sistema de Justicia Transicional y a la academia crítica, para unir
esfuerzos y continuar avanzando en la comprensión de los desafíos
y luchas particulares a las que cada día se siguen enfrentando las
personas y comunidades con discapacidad.
Hilando intersecciones particulares entre discapacidad, guerra

y conflictos armados
La interseccionalidad se convierte en un faro que nos convoca a en-

tretejer una mirada situada, compleja, anticapacitista, equitativa y
respetuosa, al permitirnos aproximarnos a cada historia de vida y
desentrañar silencios, resistencias, esperanzas, vacíos, ambigüeda-
des e inconsistencias a las que han estado expuestas las personas con
discapacidad, antes, durante y después de la guerra, pero que las es-
tructuras de poder e instituciones siguen empeñadas en justificar e
invisibilizar.
82
Si bien resultan escasas las fuentes donde se hable de manera di-

recta de interseccionalidad y discapacidad en contextos de guerra
o postconflicto, es posible encontrar algunas referencias especiali-
zadas, como la de Sean Molloy (2019), para quien resulta alarmante
la falta de atención a las personas con discapacidad en los acuerdos
de paz a nivel mundial, pero también fuentes que nos revelan la ma-
nera devastadora y desproporcionada a la que se ven expuestas las
personas con discapacidad antes, durante y después del conflicto, en
comparación con las otras personas y comunidades que también hi-
cieron parte de la guerra.
Investigadores como Muriel Mac-Seing et al. (2020) nos convocan
a recordar que el conflicto y la guerra no afectan de manera homo-
génea, en el sentido que las estructuras de poder e instituciones lo
han intentado hacer creer. Se ha encontrado que las personas ex-
perimentan distintos tipos de violencia y abuso, dependiendo de la
experiencia encarnada y nivel de apoyo requerido en función de la
discapacidad; empezando por la estigmatización y la discriminación,
hasta llegar a la violación, la desaparición o el asesinato. Hallazgos
investigativos dan cuenta de que en la intersección género-discapa-
cidad, las mujeres se encuentra más expuestas a violencias y abu-
sos, con limitado acceso a servicios de calidad en salud mental y que
experimentan episodios psicóticos, teniendo mayor riesgo de expo-
sición a prácticas violentas, negligentes y al abandono familiar o
estatal.
Para colegas como María Berghs (2015), centrarse en medidas de
asistencia, algunas veces planteadas de modo general para todo tipo
de población, además de traer como resultado la invisibilización de
las personas con discapacidad y sus necesidades particulares, son
medidas que se caracterizan por descuidar los efectos a corto, me-
diano y largo plazo, la configuración de identidades y discapacida-
des producto de la exposición a toda clase de violencias. De ahí que
una aproximación interseccional puede develar el funcionamien-
to de esas estructuras de poder y dar cuenta de las vulneraciones
83
particulares, resultando clave para transitar la guerra y empezar a

andar hacia el posconflicto de modo transformativo.
La interseccionalidad vista como faro para la construcción de paz,
se convierte en una potente herramienta analítica, metodológica y
política para identificar e implementar otros lenguajes, señas y prác-
ticas anticapacitistas, al poner en relieve las maneras como se entre-
tejen o interseccionan la discapacidad, la edad, el género, la etnia,
la clase, el lugar de procedencia, la orientación sexual, la afiliación
política, la condición política y demás situaciones de desigualdad
en el conflicto, en personas que también han aportado y continúan
aportando en la consolidación de una paz estable y duradera, pero
que sus contribuciones han pasado inadvertidas producto de ideolo-
gías, estereotipos, actitudes y exclusiones culturales y políticas que
las conducen a una permanente y sistemática invisibilización.
Una constante ha sido que la discapacidad sea presentada como
una categoría homogénea o como un concepto a través del cual la
experiencia situada queda por fuera. Esto se puede evidenciar en el
caso de Ruanda al definir a las personas con discapacidad, niños, ni-
ñas y mujeres como sujetos de especial protección, posicionando un
lenguaje que presume incapacidad y dependencia. Por eso nos pare-
ce necesario y urgente analizar en los testimonios y narrativas de la
Comisión lo que ocurre con las niñas de comunidades afro con disca-
pacidad, o mujeres y hombres con discapacidad con una orientación
sexual diversa y pertenecientes a movimientos sociales, en tanto es
una aproximación poco frecuente, tanto en nuestro país como en
otros acuerdos de paz alrededor del mundo.3 En gran medida, esos
acuerdos han focalizado de modo independiente y desarticulado a
los niños y niñas, las mujeres, etnias, adultos mayores, refugiados y,
3
Nos parece necesario recordar que en el Acuerdo de Paz de Colombia constatamos
la invisibilidad del enfoque, campo y temática de la discapacidad, que aparece sola-
mente 10 veces como palabra, en tanto que es una enumeración de la diversidad en
la sociedad (Biel-Portero y Hernández-Silva, 2018). Sabemos y confiamos en que no
ocurrirá lo mismo en el Informe Final de la Comisión de Verdad.
84
escasamente, en algunos acuerdos de paz han sido incorporadas las

personas con discapacidad (Molloy, 2019).
Un caso de aproximación al conflicto en clave interseccional po-
drá ser configurado al reconocer la manera desmedida y violenta a
las que se ha expuesto a una mujer, afrocolombiana, adolescente,
víctima de violencia de género y con discapacidad; desencadenando
situaciones particulares de opresión que superan el análisis indepen-
diente de cada situación o la suma de eventos o hechos victimizan-
tes. De ahí que solo será posible comprender su magnitud cuando se
entrecruzan en una misma persona todos aquellos marcadores de
desigualdad que en ella cohabitan y son reforzados cotidianamente.
En los conversatorios virtuales y en el especial periodístico se pue-
den escuchar y señar algunas de estas narrativas.
La guerra también crea nuevas discapacidades, las cuales vienen
acompañadas de nuevas y complejas identidades (Berghs, 2015). Son
discapacidades emergentes que aún no son nombradas o etiqueta-
das por las ciencias o por el discurso normativo. De ahí que se espere
que la interseccionalidad sea una constante, pues cuando se pasa por
alto esta perspectiva, también se niegan las luchas, resistencias y de-
safíos cotidianos.
Una propuesta para empezar a entretejer en clave interseccional
Una justicia transicional que ponga en el centro a las víctimas bajo la

mirada interseccional debe conducir a reparaciones conscientes de
las particularidades de quienes han tenido que soportar de forma in-
justa la opresión interseccional en el contexto del conflicto armado
(Franco-Franco, 2018, p. 12).
Como parte de nuestro compromiso académico, ético y político en

la construcción de paz, en este apartado les compartimos una pro-
puesta metodológica inicialmente planteada por Paola Balanta-Co-
bo y Andrea Padilla-Muñoz (2019), pero que al interior del Grupo
de Trabajo CLACSO Estudios Críticos en Discapacidad hemos venido
85
reconstruyendo y significando con el propósito de aproximarnos a la

interseccionalidad desde una mirada que explore el conflicto arma-
do colombiano y la discapacidad.
La imagen que se presenta a continuación da cuenta de cinco di-
mensiones que, consideramos, nos permiten realizar los análisis que
buscan develar las dinámicas y estructuras de poder que silencian
y excluyen a las personas que se exponen a múltiples situaciones
de desigualdad. Cada dimensión es útil en sí misma en el ejercicio
de develar estructuras de desigualdad, pero a su vez funcionan en
interdependencia con las demás, para finalmente fusionarse como
un todo, no lineal y dinámico, con el que será posible dar cuenta de
intersecciones particulares.
Imagen 1
Análisis
situado
Dar cuenta de estruturas

y trayectorias Apreciación de
de desigualdad narrativas y
Discapacidad experiencias
en clave
interseccional
Develar Identificación de
intersecciones ejes de desigualdad
particulares

ǣ×ǦǦÓȋʹͲͳͻǡǤͳͲ͸ȌǤ

Fuente: Elaboración propia con base en Balanta-Cobo y Padilla-Muñoz (2019, p.
Inicio:
106). Descripción de la imagen
À Ǥ
À
×ǣ ȋȌǡ ×
ȋȌǡ×ȋȌǡ
Inicio: Descripción de la imagen
ȋȌ
ȋȌǤ
En el centro aparece un círculo en el que se lee Discapacidad en cla-
ve interseccional.
Dimensión: Análisis situado Hacia
sus lados se desprenden unos círculos que
×
ǣǬ
86
ï
ǫ
±×
ÀǤ
contiene externamente la siguiente información: análisis situado

(arriba), apreciación de narrativas y experiencias (derecha), identifi-
cación de ejes de desigualdad (derecha abajo), develar intersecciones
particulares (izquierda abajo) y dar cuenta de estructuras y trayecto-
rias de desigualdad (izquierda).
Dimensión: Análisis situado
Una forma de acercamiento a esta dimensión es intentar dar res-

puesta a la pregunta: ¿En el análisis se da cuenta de la heterogenei-
dad inherente a los contextos y las múltiples situaciones a las que se
ven expuestas las personas o colectivos que estoy estudiando e inten-
tando comprender?
A través de esta dimensión nos aproximamos a la forma como
se configuran y reconocen los contextos en los que cohabitan las
personas víctimas y sobrevivientes del conflicto. Planteamos esta
dimensión como una forma de poner en tensión aproximaciones he-
teronormativas, esencialistas, rehabilitadoras y capacitistas con las
que se omiten las particularidades y la riqueza presente en la diver-
sidad, heterogeneidad y realidades sociales en las que antes, durante
y después del conflicto han participado las personas y colectivos de
personas con discapacidad.
Esta dimensión se ubica desde una aproximación flexible y diná-
mica, a los múltiples contextos sociales, económicos, culturales y po-
líticos en los que se han ocurrido diversas situaciones de desigualdad
y resistencia en el marco del conflicto armado colombiano. Además
de analizar el contexto inmediato, esta dimensión intenta también
dar cuenta de las limitaciones en el acceso a bienes y servicios al cual
han sido expuestas las víctimas del conflicto, producto de las afecta-
ciones a la infraestructura escolar, sanitaria y/o cultural, con lo cual
se ha negado sistemáticamente las garantías en sus derechos y de
ser parte activa de su entorno comunitario y configurar sus trayec-
torias de vida. De este modo, se convierte en el punto de partida para
87
caracterizar, analizar y delimitar el ámbito de estudio de situaciones

de desigualdad.
Dimensión: Apreciación de narrativas y experiencias
Para esta dimensión se plantea la pregunta: ¿Cómo reconocer y valo-

rar las experiencias particulares de cada relato o narrativa, tenien-
do en cuenta los contextos políticos, sociales y familiares en los que
cada persona o colectivo ha transitado antes, durante y después del
conflicto armado?
Con esta dimensión se invita a valorar las voces, experiencias y
situaciones narradas por las personas en relación con el contexto
y estructuras de poder a las que se encuentran expuestas y que las
ubica en lugares de opresión, marginación, exclusión y desigualdad.
El propósito de esta dimensión es que al tomar como referencia
lo encontrado en el análisis situado (dimensión inicial), se genere un
espacio para atender y visibilizar otros lenguajes, formas de expre-
sión, silenciamientos e invisibilizaciones, resistencias y necesidades
de transformación que emergen de las historias de las víctimas y
sobrevivientes que se desea ubicar en el centro, pero a quienes en-
contramos representados en el mapa del conflicto armado alrededor
de experiencias como mujeres, campesinos, exiliados, trabajadores
informales, excombatientes, activistas, académicos, entre otras.
De este modo, se configura como una dimensión que permite
reconocer la forma particular como las personas transitan sus ex-
periencias encarnadas en medio de situaciones personales, sociales,
culturales, políticas y normativas.
Dimensión: Identificación de ejes de desigualdad
Las preguntas orientadoras de esta dimensión son: ¿Cuáles son

los ejes de desigualdad que se identifican en primera instancia?
¿Cuáles son los ejes que emergen más allá de los que tradicionalmen-
te son priorizados?
88
Esta dimensión tiene el propósito de avanzar en el análisis crí-

tico y, por tanto, nos interesa indagar por el tipo de situaciones de
desigualdad que se priorizan o consideran con mayor frecuencia,
invisibilizando otro tipo de situaciones perpetuadoras de discrimi-
nación. Esta dimensión recoge y valora esas otras historias de perso-
nas que también quieren ser contadas y deben ser escuchadas, pero
que antes, durante o después del conflicto armado fueron expuestas
a situaciones de discriminación, marginación y desigualdad, recru-
deciendo las violencias capacitistas.
Ejemplo de ello lo encontramos en relatos de hombres y mujeres,
que en su momento fueron niños o jóvenes, quienes estuvieron ex-
puestos a ejes de desigualdad emergentes debido a su vulnerabilidad
por no lograr comunicarse de manera convencional, debido a que
tenían la necesidad de contar con un apoyo en Lengua de Señas Co-
lombiana. De esta manera, se les violenta y vulnera por parte de ter-
ceros, la institucionalidad o victimarios al presumir su incapacidad
para dar cuenta de sus percepciones y necesidades, trayendo como
consecuencia una evidente y desproporcionada negación de dere-
chos al acceso a la salud, la educación, la reparación administrativa,
la participación. Por eso se busca dar cuenta de diversas situaciones
de desigualdad que emergen y se han configurado en cada caso pero
que debido a las estructuras de poder no han logrado ser reconoci-
das, ni estudiadas.
Dimensión: Develar intersecciones particulares
La pregunta con la que se propone dar respuesta a esta dimensión

es: ¿Qué tipo de intersección particular se establece cuando se anali-
za de manera conjunta el contexto situado, las formas de expresión y
los ejes de desigualdad previamente identificados?
Esta dimensión resulta fundamental en la configuración de la
intersección entre más de una situación de desigualdad. La intersec-
ción en esta dimensión toma forma en tanto se entretejen de ma-
nera particular las características del contexto en el que ocurre la
89
situación, las múltiples formas de expresión, reclamaciones y resis-

tencias, así como las situaciones o ejes de desigualdad particulares y
emergentes, a los que las personas cotidianamente se ven expuestas.
Esta dimensión permite dar cuenta de la forma como se definen,
establecen y dinamizan relaciones de poder y estructuras de des-
igualdad que generan y perpetúan la discriminación (Cho et al., 2013;
Angelucci, 2017). De este modo, permite aproximarse a las diversas,
particulares y complejas formas de desigualdad y discriminación a
las que cada persona o colectivo se ve expuesto.
Dimensión: Dar cuenta de estructuras y trayectorias de desigualdad
La pregunta orientadora del análisis de esta dimensión es: ¿Cuáles

son las formas de discriminación naturalizadas, representadas en
estructuras de poder e instituciones con las que se limitada, restrin-
ge o niegan las posibilidades para que cada persona o colectivo logre
consolidar trayectorias de vida particulares?
Esta dimensión invita a identificar las estructuras de desigualdad
y poder que se develan de manera entretejida en diversas situacio-
nes de desigualdad; de este modo, se convierte en una dimensión que
permite generar tensión y reflexionar críticamente alrededor de las
amplias o estrechas aproximaciones utilizadas por las estructuras de
poder al definir los mecanismos y garantías para el pleno de dere-
chos de las personas con discapacidad víctimas y sobrevivientes del
conflicto armado.
Esta propuesta metodológica posibilita desentrañar patrones de
violencias capacitistas e interseccionales que son estructurantes del
conflicto armado colombiano y que se deberían transformar radi-
calmente en una Colombia sin guerras, que abrace la verdad plural
desde y con la discapacidad, sus colectivos, redes, comunidades, pla-
taformas. En ese horizonte compartiremos algunas pistas para con-
tinuar esa exploración.
90
Algunas pistas para seguir aproximándonos a la discapacidad

y al conflicto armado en clave interseccional
En coherencia con las dimensiones que planteamos en la propuesta

metodológica, exponemos algunos elementos que esperamos per-
mitan una aproximación interseccional al momento de analizar las
diversas fuentes de información que darán luz al informe final de la
Comisión de la Verdad y a procesos posteriores de análisis, explica-
ción, incidencia y transformación como país.
Son pistas en las que si bien se hace alusión expresa a la discapa-
cidad, debido a que es el gran propósito que nos convoca y moviliza,
estamos seguras de que podrán servir de referencia para analizar
toda aquella información en la que se entrecruzan situaciones o
marcadores de diferencia, sin importar que se esté tratando de per-
sonas con o sin discapacidad, niños, niñas, jóvenes, mujeres, hom-
bres, excombatientes, o personas de la fuerza pública.
Tal como lo hemos hecho notar en este apartado, se trata de una
invitación hacia una sensibilidad analítica, política y metodológica,
un faro o también un punto de inicio, más no un punto de llegada
para comprender aquello que el conflicto, la guerra y las estructu-
ras de poder no han permitido visibilizar y nombrar en sus justas
proporciones.
Pistas para situar la mirada y acercarnos a la riqueza y comple-
jidad de las historias de las personas con discapacidad víctimas del
conflicto con potencial transformador. Comprender las dinámicas
políticas, comunitarias, familiares y personales antes, durante y des-
pués del conflicto armado, como una forma de empezar a dar cuenta
de las interacciones, vínculos y empezar a descentrar la mirada de la
afectación en el cuerpo o daño físico, o la afectación como resulta-
do del hecho victimizante aislado de las otras situaciones que com-
plejizan las narrativas que se están analizando. De esta manera se
trasciende en el nivel de comprensión hacia la vivencia encarnada
que emerge en cada relato y su intersección con otras situaciones y
opresiones con las que coexiste.
91
Reconocer a la persona con discapacidad como una subjetividad

no definida exclusivamente por la institucionalidad o la normativi-
dad, y tampoco por el nivel de afectación corporal, el hecho violento
o una medida clasificatoria. Invitamos a entenderla como una mul-
tiplicidad de experiencias particularmente encarnadas que deberán
hacerse visibles con el entrelazamiento entre historias, intereses,
formas particulares de habitar en un entorno que se esfuerza por
continuar siendo opresivo y excluyente.
Pistas para apreciar las narrativas y experiencias diversas pre-
sentes en diversos formatos, narrativas, relatos, documentación e
informes. Para aproximarnos a un enfoque de derechos humanos
con pretensiones de transformación de las estructuras y violencias
capacitistas será necesaria la consideración e incorporación en de
las múltiples e inimaginables formas de expresión y comunicación
de las reclamaciones, luchas, experiencias de los diversos colectivos.
Al reconocer, nombrar e incorporar en los análisis, y en las estra-
tegias comunicativas y pedagógicas, las múltiples autonominaciones
con las que se identifican las personas y colectivos (exiliado, refugia-
do, líder, desplazado, víctima, sobreviviente u otras), se avanza hacia
la visibilización de las múltiples formas de autorreconocimiento y
reconocimiento, así como la manera como se espera ser representa-
do y en las medidas definidas para la no repetición.
En cada narrativa se debe presumir la capacidad de agencia y au-
todeterminación de todas las personas; pero en particular de aque-
llas que sistemáticamente han sido puestas en lugares de opresión y
discriminación como es el caso de excombatientes con discapacidad,
mujeres con discapacidad con orientación sexual diversa, hombres
y mujeres integrantes de colectivos LGBTIQ+, comunidades y perso-
nas afro, indígenas, de tal modo que se avance en la deconstrucción
de ideologías y estereotipos alrededor de la discapacidad o de formas
alternativas de situarse en el mundo.
Invitamos a reorientar la mirada hacia aproximaciones anti-
capacitistas donde cada persona con discapacidad sin excepción
sea reconocida como participante activo de entornos familiares,
92
comunitarios, sociales y políticos; pero ante todo gestor de solucio-

nes para transitar hacia una paz duradera.
Asegurar la generación de espacios de participación activa de los
diversos colectivos y voceros de las personas con discapacidad y sus
organizaciones de base, asegurando la participación heterogénea:
por edad, género, orientación sexual, etnia, procedencia, nivel de es-
colaridad y demás marcadores de desigualdad o diferenciación, y to-
das las que resulten relevantes en cada uno de los casos analizados y
en el conjunto de las narrativas como país; permitiéndoles participar
activamente en las etapas de diseño, planeación e implementación
de medidas y recomendaciones consideradas en el informe final y de
cara a la no repetición y la reconciliación.
De esta manera, Colombia podrá sumarse a países como Kenia,
Uganda y Yemen, que son reconocidos internacionalmente como los
pocos países que cuentan con disposiciones específicas de consulta
a las personas con discapacidad y para la verificación de cláusulas
específicas dirigidas a niños, mujeres y personas con discapacidad
(Berghs, 2015).
Pistas para la identificación de ejes de desigualdad particulares

y emergentes
Identificar los principales ejes o situaciones a las que frecuentemen-

te se ven expuestas las personas y comunidades analizando lo que
se privilegia o excluye se convierte en un insumo de gran valor al
momento de definir y diseñar estrategias, así como asignar presu-
puestos particulares en función de las necesidades y reclamaciones.
Este ejercicio implica agudizar la mirada analítica y considerar
ejes de desigualdad particulares y emergentes que han generado si-
tuaciones de invisibilización, silenciamiento o perpetuación de for-
mas complejas de desigualdad, que se configuran de modo particular
en cada persona y/o colectivo.
Es aquí donde se espera que las narraciones den cuenta de la ri-
queza que aportan los niños, niñas, mujeres, hombres, comunidades
93
con orientación sexual diversa, colectivos de LGBTIQ, campesinos,

comunidades indígenas, Rrom, afrocolombianas, integrantes y exin-
tegrantes de la fuerza pública, inmigrantes, líderes sociales, organi-
zaciones de personas con discapacidad, organizaciones de familias
que reclaman la verdad de modos diversos, los excombatientes, aca-
démicos, activistas…
Pistas para develar intersecciones particulares
Dar cuenta explícita de la manera entretejida como el conflicto ar-

mado no solo interviene y se intenta quedar instalado en las cor-
poreidades. La invitación consiste en que nos aproximemos a los
relatos enraizados en territorios despojados, retornados, inaccesi-
bles geográfica o arquitectónicamente, en donde personas con o sin
discapacidad, familias o comunidades comparten saberes o tradicio-
nes desde otras formas de narrar, más allá de lo escrito, y se resisten
a estar inmersos en contextos donde ha primado el miedo, el estig-
ma, el abandono estatal; y a cambio reclaman humanidad, empatía,
justicia y posibilidades de encuentros plurales y, de este modo, empe-
zar a entretejer en clave interseccional.
Justo allí en contextos humanizados, es dónde se podrá empezar a
dar cuenta de la manera como emergen múltiples historias cargadas
de sentido y que estamos en deuda de relatar, interpretar y merecen
ser contadas. Todas ellas nombradas de manera general como perso-
nas con discapacidad, pero para quienes tenemos la responsabilidad
y el deber de valorar y potenciar sus particularidades, relatar la for-
ma como sus historias se interseccionan con situaciones de desigual-
dad, así como sus aportes por un país sin conflicto armado y en paz.
Dichas intersecciones que empiezan a emerger en los diversos
entornos situados serán la forma en que podremos empezar a dar
cuenta del repertorio de desigualdades interminables, con miras a
posicionar miradas anticapacitistas en las agendas programáticas e
institucionales.
94
Pistas para dar cuenta de estructuras y trayectorias de desigualdad
Reorientar la mirada hacia los efectos sociales, políticos y personales

que el conflicto armado genera de manera intensa y la manera como
limita posibilidades de la consolidación de historias de resistencia
y participación; lo cual implica dejar de concentrarnos en la “defi-
ciencia” y en acciones asistenciales o rehabilitadoras, que funcionan
como perpetuadores de opresión.
Una mirada anticapacitista derivada de una aproximación inter-
seccional invita a la provisión de recursos y presupuestos específicos
y transversales para el diseño e implementación de medidas accesi-
bles que reconozcan las múltiples maneras de comunicación, gene-
ren apoyos suficientes para dar y recibir información, la expresión
de intereses y voluntades, se provean formas alternativas para la
participación y asociatividad, se valoren las estrategias de resisten-
cia particulares que se han gestado en cada lugar o colectivo.
Definir medidas diseñadas para su no repetición y avanzar hacia
una justicia de carácter transformador, enfocadas en promover la
inclusión política, económica y social de las personas con discapa-
cidad; más allá de esfuerzos de apoyo estériles y generales, acompa-
ñados de aproximaciones y lenguajes ambiguos y desempoderantes
(Molloy, 2019).
Guatemala y Nigeria serían dos valiosos ejemplos de los cuales
aprender, en tanto sus acuerdos de paz y medidas de reparación han
tomado explícitamente la iniciativa de incorporar medidas especí-
ficas que garanticen el acceso a la formación y comunicación para
posibilitar el acceso a una vida social y productiva en condiciones de
dignidad para las personas con discapacidad.
El reto mayor, además de garantizar que las personas con disca-
pacidad no vuelvan a estar expuestas a múltiples violencias, será la
generación de cambios hacia estructuras, prácticas, discursos e ins-
tituciones anticapacitistas, que sean reflejados en la normativa y la
institucionalidad, también empiece a ser parte de miradas posibles y
pluridiversas a lo largo y ancho del país.
95
Con estas dimensiones y pistas, convidamos a desestructurar

los patrones capacitistas existentes en usted, en la sociedad colom-
biana y en la misma Comisión de la Verdad y el Sistema de Justicia
Transicional; al tiempo que empezar a identificar patrones ocultos,
cotidianizados y formalmente establecidos en donde la mirada de-
ficitante, rehabilitadora, proteccionista y asistencialista es la que ha
predominado y caminar hacia la cocreación de otros patrones cultu-
rales, sociales, políticos y económicos donde renazca el respeto por
la diferencia, donde todas las historias, los cuerpos, las identidades
y las vidas sean dignas de ser contados y vivibles. Solo así podremos
dar cuenta de nuestro compromiso en la consolidación de trayec-
torias anticapacitistas en clave interseccional en una Colombia sin
guerras.
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99
Capítulo 4
Lecciones aprendidas del proceso
gobierno – FARC *
Introducción
¿Cuáles son las lecciones aprendidas del proceso de negociación re-

ciente entre las FARC y el gobierno colombiano para el análisis de
conflictos armados? Dicho en otras palabras: el estudio de los pro-
cesos de negociación, en el marco de conflictos armados internos,
permite establecer unos elementos comunes de análisis. En ellos se
expresan voluntades políticas, correlación de fuerzas, debates jurí-
dicos, presiones internacionales, decisiones internas de las partes,
presiones de la sociedad civil, etcétera.
Experiencias de no negociación han llevado a la prolongación de
algunos conflictos armados con un alto nivel de degradación, como
con los casos de la región de Darfur (Sudan) o de Siria. En otros casos
se observan negociaciones fallidas, como en Afganistán o Kurdistán,
o parciales, como en Filipinas.
* Conclusiones de la tesis posdoctoral del autor, presentada en la Universidad Nacio-

nal Simón Rodríguez. Extraídas de: De Currea-Lugo, Víctor. (2020). Cómo se negoció la
paz. Lecciones aprendidas del proceso Gobienro-FARC. Bogotá: Ediciones Aurora.
101
Por otro lado, hay procesos de negociación que podríamos consi-

derar exitosos en el papel, pero cuya implementación es nula, como
es el caso de los Acuerdos de Oslo entre Palestina e Israel. Todos es-
tos casos permiten la extracción de lecciones aprendidas, algunos de
ellos, por lo menos teóricamente, tenidos en cuenta en el proceso de
negociación entre el gobierno colombiano y las FARC.
En el caso colombiano, hay una riqueza derivada del proceso de
negociación entre el gobierno y las FARC, que finaliza con la firma
del Acuerdo de Paz, el 26 de septiembre de 2016 en Cartagena y que
se prolonga, en su siguiente fase, en una implementación altamente
cuestionada y, cuyos errores, obedecen a múltiples factores.
Y una buena parte de este debate radica en el modelo de negocia-
ción adoptado, en el método de toma de decisiones, en el manejo del
tiempo y en la forma en que se construyó la agenda, al punto que el
qué de la negociación fue altamente determinada por el cómo.
El objetivo fundamental es extraer desde las entrevistas, como
fuentes primarias con diferentes posturas políticas, algunas leccio-
nes aprendidas de este proceso de negociación, que contribuyan
también al debate sobre el análisis de conflictos armados y los proce-
sos de diálogo y construcción de paz.
Conflicto, conflicto armado, conflicto social y armado
Los estudios de resolución de conflictos, desde su nombre, presentan

dos problemas, ambos relacionados con la naturaleza y alcance de
lo que buscan resolver. El primero de ellos es un uso exagerado de lo
que Michael Walzer llama “la analogía doméstica”, donde se plantea,
dicho de manera simple, que es posible comparar los conflictos entre
las personas y los conflictos entre los colectivos humanos.
De esta manera se descontextualiza el conflicto, al negarse las va-
riables sociales políticas y culturales que lo determinan. Este modelo
niega, por ejemplo, la lucha de clases y, además, alimenta la falacia
102
Capítulo 4. Lecciones aprendidas del proceso gobierno – FARC
de que, a través de acciones individuales, casi solo de carácter simbó-

lico, es posible la resolución de conflictos sociales.
El segundo problema conceptual está relacionado con la defini-
ción: “conflicto armado”. Esta definición se alimenta del marco ju-
rídico de las guerras: el DIH. El problema es que este derecho tiene,
como pecado original, su mirada en los conflictos armados interna-
cionales y se centra en la regulación de las acciones de los agentes
armados de los Estados. Si bien es cierto, en los conflictos armados
internacionales también hay una agenda social y económica, esta no
se regula ni se examina desde el DIH.
En el caso de los conflictos armados internos, la denominación
“conflicto armado” arrastra procesos que, en principio, se definían
como “revolucionarios” hacia la esfera descontextualizada del en-
frentamiento entre dos partes, dejándolo sin entorno social, político
ni económico. Esta juridificación y, a la vez, limitación a lo militar,
producen lo mismo: la negación del conflicto social y económico que
subyace a los conflictos armados internos.
Esta fragmentación, entre conflicto armado y conflicto arma-
do social, alimenta una construcción de paz con énfasis en la fina-
lización de la violencia directa y con cierta marginalización de la
violencia estructural. Por tanto, las propuestas de paz terminan cen-
trándose en los procesos de reincorporación y dejación de armas, de-
jando de lado las causas sociales de dichos conflictos. Y eso depende
de la metodología que se adopte, si esta es lo suficientemente am-
plia o no. Pero también de la relación entre estrategia y metodología,
porque “cuando las direcciones revolucionarias hacen depender su
estrategia de la Mesa, ya están derrotadas” (Entrevista a Paris, 2018).
La violencia y sus causas
La violencia política, es decir la violencia colectiva que se ejerce con-

tra un poder político o que ejerce el poder político para perpetuar su
103
condición es, ante todo, una expresión de múltiples dinámicas políti-

cas, culturales, sociales y económicas.
Dicho de otra manera, la violencia política no es un fenómeno so-
brevenido, espontáneo, exportado, sino que obedece también a cau-
sas propias de la sociedad. Así las cosas, la manifestación violenta es
el resultado de complejas relaciones y de múltiples variables. Uno
de los problemas más comunes, es explicar la violencia como si esta
fuera unicausal: una conspiración, un asunto simplemente religioso,
el resultado de una tensión cultural, etcétera.
Parte del sesgo depende de que la persona que investiga tenga una
agenda política a la cual se deba de manera dogmática (por ejemplo,
la Guerra contra el Terror), o que esté atada a un modelo académico
con evidentes sesgos, como reducir todo a la avaricia (Paul Collier) o
a las tensiones culturales (Mary Kaldor).
El problema no es que tenga una apuesta política, sino que dicha
apuesta le impida ver la realidad e identificar unas responsabilida-
des que pueden, precisamente, apuntar hacia su propia agenda de
intereses políticos.
En la guerra pareciera que no hay espacio para la autocrítica y el
dogma reemplaza la reflexión. Según Lozada: “Dijo Santos con rea-
lismo y crudeza, que ‘la solución del conflicto nos salió barata’, y ni
siquiera así cumplen” (Entrevista a Lozada, 2018). “Lo que se está de-
mostrando es que la violencia puede ser peor si haces un mal acuer-
do” (Entrevista a Martínez, 2018).
La verdad como objetivo
Aunque no es una fórmula lineal, la mentira prevalece en la guerra

y, por oposición, la verdad debería ser la opción en la paz. Muchas
guerras nacen de mentiras (Irak en 2003, por ejemplo), otras se man-
tienen de ellas (como la guerra contra el terror) y otras enfrentan la
realidad de ciertas narrativas inexactas (Camboya, Palestina).
104
En el caso de conflictos como el de Palestina o Chechenia, la ima-

gen del terrorista se ha impuesto a la del partisano debido a la narra-
tiva impuesta en los medios de comunicación. Las luchas de África se
siguen reduciendo a problemas étnicos o de colonización, olvidando
que, por ejemplo, Etiopía nunca fue colonizado y aun así en su his-
toria no se destaca del resto de países africanos, ni de sus guerras y
dictaduras.
Así, la construcción de nuevas verdades, de la mano de la cons-
trucción de nuevas categorías conceptuales (como emergencias
complejas, guerras híbridas, Estados fallidos), permite crear y forta-
lecer un imaginario de cómo tienen que ser leídos y presentados los
conflictos armados, sin importar lo que la realidad diga.
En Colombia, como en otras guerras, hay crímenes de guerra y
víctimas que, por su condición particular, se hacen irreparables. Es
decir, los hechos se han consumado y no hay posibilidad de viajar al
pasado para modificarlos. Frente a esta realidad una de las formas de
acercarse, mínimamente, a cierto grado de reparación es el derecho
a la verdad. A las víctimas les interesa la verdad, la reparación, y la
no repetición, más que el tema de la pena de prisión (…) “El debate
de que a más paz habría menos justicia, es mentira. Hay más paz y
más justicia, y la JEP amplifica el concepto de justicia” (Entrevista a
Martínez, 2018).
Pero la verdad, no es simplemente un mecanismo para darles
cierto sosiego a las víctimas, sino que significa un mecanismo real
frente a la impunidad, no solo en la medida en que produzca castigos
penales, sino al permitir un castigo social a los responsables materia-
les e intelectuales de los crímenes de guerra.
Como el poder de los que hacen la guerra (o de los ganadores),
se construye también sobre los crímenes, entonces acceder a la ver-
dad es de una manera concreta una confrontación al poder, un acto
transformador, una forma de construir paz y de cambiar la sociedad.
Eso no quiere decir que la verdad sea el único punto en la agenda: la
verdad no es suficiente, pero sí es imprescindible.
105
La (posible) trampa del derecho a la paz
Se suele decir que estamos en los tiempos del derecho, debido tanto
a la proliferación de normas como a la conciencia colectiva de tal
proceso. Mientras la anterior frase es aplicable por lo menos a los
últimos dos siglos; en el caso del derecho a la paz, este concepto es de
las últimas décadas.
De hecho, el concepto de víctima se formula en el sistema de Na-
ciones Unidas solo en los años noventa. Con la creación de la Corte
Penal Internacional (CPI), los posteriores procesos de paz se vieron
afectados, positivamente, al tener que incluir estándares internacio-
nales en materia de derechos humanos y del llamado Derecho Penal
Internacional.
Colombia es parte de la CPI y además reconoce su competencia
en los siguientes términos: “El Estado colombiano puede reconocer
la jurisdicción de la CPI en los términos previstos en el Estatuto de
Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipo-
tenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este
tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta
Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias
sustanciales por parte del Estatuto de Roma, con respecto a las ga-
rantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente
dentro del ámbito de la materia regulada en él”.1
“Una norma internacional no se puede cambiar por la institucio-
nalidad colombiana; pero si la institucionalidad decide incumplir la
norma institucional tampoco hay ningún mecanismo coactivo que
los obligue al cumplimiento más allá de la sanción política interna-
cional” (Entrevista a Santiago, 2018).
La formulación, en general, de derechos es percibida como un
paso positivo de protección y garantía. Pero, como decía Aristóteles,
el derecho no tiene que ver con la justicia sino con la injusticia. Es
1
Adicionado por el Acto Legislativo 02 de 2001 al Artículo 93 de la Constitución Polí-
tica de Colombia.
106
decir, la formulación jurídica de un bien refleja la preocupación de

vulneración (potencial o real) de la garantía de dicho bien. En otras
palabras, una formulación jurídica significa el reconocimiento, po-
tencial o en curso, de una infracción de un bien que hemos conside-
rado digno de protección y garantía.
Pero además de la anterior paradoja, la formulación jurídica de
un bien, en este caso de la paz, puede llevar a que la defensa de dicho
bien se limite al ámbito de lo jurídico. Los conflictos no son solo “con-
flictos armados” con respuestas en el DIH, sino que son complejida-
des sociales, económicas y culturales, que trascienden los marcos y
las lógicas normativas.
Y si bien es cierto, hay un papel simbólico del derecho, este no
da respuestas a todas las preguntas que implica la resolución de un
conflicto armado. “El derecho no puede terminar primando sobre la
política. En el contexto de un proceso de diálogos y negociaciones,
de un acuerdo, la pregunta es cómo se plantea la relación entre dere-
cho y política. Si el derecho termina prevaleciendo sobre la política,
el proceso puede quedar atrapado por los rituales y procedimientos,
autonomizándose y desdibujando incluso su propio origen político”
(Entrevista a Estrada, 2018).
Ahora, no es solamente un problema político, aunque fundamen-
talmente lo sea. “De por medio está –en todo caso– la necesaria tra-
ducción del Acuerdo a un orden normativo (constitucional y legal). Y
en la concreción de ese orden pueden surgir todo tipo de entrampa-
mientos y desatarse la tendencia a la ‘juridificación’ excesiva, de lo
cual es difícil sustraerse” (ídem).
El derecho a la paz debe reconocer aspectos existenciales de los
que tomaron las armas, no como un sesgo político sino como una
realidad práctica. “Otro principio que hubo en esas negociaciones es
el de la dignidad. Un señor que se fue a la guerra por 50 años y que
está buscando una salida negociada tiene que sentir que esos 50 años
sirvieron para algo” (Entrevista a Arévalo, 2018).
107
Las palabras y las paces
Los Acuerdos de Paz se expresan, fundamentalmente, en textos escri-

tos. No hay que olvidar que la inmensa mayoría de textos son suscep-
tibles de interpretación, desde los libros sagrados hasta los acuerdos
de paz. Las presiones del momento y las coyunturas políticas pueden
llevar a falsas formulaciones o declaraciones ambiguas que facilitan
la firma del acuerdo en cuestión, pero que no hacen sino aplazar,
para la implementación, la disputa latente, lo que es un riesgo para
la construcción de paz.
Por otro lado, los textos se construyen también sobre la base de
categorías que las partes han acordado o que han aceptado de ex-
periencias previas o documentos oficiales. Esas categorías pueden
ser ajenas, adaptadas a la realidad concreta o, incluso reformuladas,
para beneficio del proceso. Eso crea una tensión menor, entre la lite-
ratura internacional sobre resolución de conflictos y la producción
local. Obviamente, lo recomendable es priorizar la reconceptualiza-
ción local, rechazando dogmatismos frente a los manuales.
Pero el lenguaje interactúa con la cultura: refleja sus valores y
ayuda a recrearla. La violencia directa va acompañada de la violen-
cia cultural que se expresa, también, en el lenguaje. Si bien un acuer-
do de paz no buscaría resolver, por decreto, la violencia cultural que
nace y se expresa en el lenguaje, no por ello en el camino de la im-
plementación debería evadirse la lucha contra la violencia cultural.
Aunque suene una obviedad, la construcción de paz implica, de
alguna manera, la apropiación de expresiones y nociones contrarias
a la violencia cultural y que, por definición, se aparten de la justifica-
ción de la violencia directa.
La construcción de un discurso de paz, en el caso de la insurgen-
cia, pasa por un replanteamiento interno que no es solo formal, ni
simplemente de cara a los medios de comunicación. “La guerrilla
tuvo que hacer un inmenso intento intelectual por entender y en
muy poco tiempo apropiarse de contenidos de terminologías, teorías
108
que le eran o desconocidas o ajenas o que habían sido incomprendi-

das. Hubo un esfuerzo de reelaborar esos contenidos y adaptarlos a
su lógica y a su visión del país, entonces yo creo que a la guerrilla hay
que darle el mérito de haber logrado construir un aparato intelec-
tualmente suficiente” (Entrevista a Cepeda, 2018).
La palabra de paz, dada por las FARC, no puede leerse como un
fracaso de sus banderas, ni mucho menos como un acto de arrepenti-
miento. “Yo admito cuestionamientos sobre acciones nuestras, sobre
la forma como hemos manejado cosas, pero el que abandonamos la
lucha, eso no lo admito. Estamos reconociendo y además tratando de
corregir las situaciones hasta donde sea posible, pero que la concep-
ción sea un arrepentimiento colectivo, eso no. No nos arrepentimos
de nuestro pasado, lo recogimos y seguimos en la lucha por otro ca-
mino, pero seguimos en nuestra lucha” (Entrevista a Mahecha, 2018).
El reloj de la negociación
El tiempo que toman los procesos de paz, aunque suene a una verdad
de Perogrullo, es el tiempo que necesitan tomar. Es decir, aunque se
recomienda tener unas perspectivas y unos potenciales cronogra-
mas de trabajo, la experiencia demuestra que ponerle cronómetro
a un proceso de negociación no lo mejora, sino que lo deteriora al
someterlo a una presión a veces innecesaria.
Las fases tienen su propia dinámica. Los acercamientos prelimi-
nares se pueden demorar tanto por razones logísticas como de falta
de confianza. Esa es una fase, por definición, de medición de fuerzas
del contrario y, por tanto, su duración también dependerá de la agili-
dad para ceder sin por ello mostrarse débil.
Pero hay otros tiempos que inciden en la Mesa, como son la
temporalidad del gobierno de turno, los calendarios electorales, el
desgaste de la legitimidad, el agotamiento de las personas que ha-
cen parte de las delegaciones, el lugar que otorgan los medios de
109
comunicación al proceso, entre otras variables. Por estas razones, no

se puede encajonar un proceso de negociación en un almanaque.
Ahora, las distancias entre las agendas de las delegaciones y el
tamaño de sus expectativas pueden ser determinantes para que el
Acuerdo se prolongue. Pero nada de eso es una fatalidad, en cuanto
se puede contar con atajos y mecanismos especiales que permitan,
en muy corto tiempo, resolver problemas que tomarían mucho más
tiempo bajo el esquema regular de negociación.
La sociedad necesaria
Como dice Iván Cepeda, la lectura del proceso mismo exige una
lectura más compleja. No se trata de ganadores y de perdedores, ni
siquiera de un proceso acabado. “Es posible que haya diseños ma-
quiavélicos y de hecho los hemos visto, pero también hay trabas
burocráticas, clientelares y todo hace parte de la complejidad del
asunto, no todo se puede deducir que las FARC fueron y pactaron un
acuerdo totalmente chimbo, y encima de eso que la oligarquía los
engañó, no. Es un proceso mucho más complejo, hay muchas con-
tradicciones que no se alcanzan a percibir y se dan de lado y lado,
contradicciones que se dan desde la lucha de poder” (Entrevista a Ce-
peda, 2018).
El proceso de implementación no solo depende de lo que se acuer-
de en la Mesa, sino también de la real voluntad política de las partes
para cumplir lo acordado. Pero, además, depende en buena medida
del país real donde se va a producir dicha implementación.
Si la sociedad y el régimen de gobierno fueran cercanos a lo
ideal para hacer posible la implementación, es muy probable que
ni si quiera allí hubiera tenido lugar un conflicto armado. Dicho de
otra manera, hay que tener siempre en cuenta que un acuerdo no
se implementa en una abstracción jurídica llamada Estado, sino en
una realidad concreta que contiene, todavía, las variables que fue-
ron causas del conflicto armado. Desde esta realidad es que debe
110
entenderse los retos de la implementación. En el caso colombiano:

“No planeamos o no estaba bien previsto las fases del país real” (En-
trevista a Martínez, 2018).
Al margen del poco nivel de participación de la sociedad en el pro-
ceso de La Habana (a pesar de que algunos lo consideran alto, pero
ese no es el debate), el problema de base es el poco involucramiento
de la sociedad en la construcción de paz.
Esto se evidencia en la pérdida del Plebiscito, la poca avidez de
información sobre el proceso y la limitada movilización para de-
mandar la implementación. La pregunta entonces no es por el nivel
de movilización o de legitimidad del proceso sino, en últimas, por la
existencia misma de una sociedad proclive a la construcción de paz.
La falta de ciudadanía, de eso que llaman desde la sociedad civil
(en la concepción comunitaria, no la neoliberal) afectó seriamente el
proceso. “La gente no está esperando al activismo político, sino que
está esperando a la institucionalidad. La gente espera al funcionario
para implementar. No son los acuerdos los que se están cumpliendo,
sino el funcionario comprometido es el que está cumpliendo” (Entre-
vista a Benavides, 2018).
La fiesta anunciada no sucedió. “Uno se sorprende que se acabe
una guerra de 53 años y lo que se esperaba era una explosión de en-
tusiasmo de que terminó, pero todo mundo con los brazos caídos y
¿ahora?” (Entrevista a Lozada, 2018). El error de las FARC parece par-
tir de una premisa errónea: poner las esperanzas para la defensa de
lo firmado en una sociedad que, en últimas, no estaba presente.
Lo más negativo es que se liquide un acumulado político, porque las

alternativas políticas en Colombia estamos en grave riesgo de que se
pierda lo que representó las FARC, por la persecución política, judi-
cial y la crisis en la reincorporación. Lo positivo es que la realidad
siempre es dialéctica y el proceso ha abierto puertas: en lo interna-
cional, en lo nacional, en movimientos sociales; ha decantado deba-
tes, ha permitido emerger liderazgos que no eran los liderazgos de
la época de la guerra. Pero de alguna manera las FARC de hace diez
años eran otras FARC; de alguna manera este acuerdo significó un
111
aterrizaje político obligado para las FARC para el movimiento políti-

co y el revolucionario (Entrevista a Toloza, 2018).
Hay un debate abierto sobre cómo el proceso de paz permitió llegar

a un escenario de despertar social como el expresado en el paro na-
cional vivido a finales de 2019, pero eso trasciende el alcance del pre-
sente documento.
El marco de referencia de las FARC, digamos, era en principio
correcto: “Un detalle interesante de la negociación cuando se estaba
considerando como iba a ser la participación de la ciudadanía en la
construcción de la paz todo el tiempo las FARC decían: las organi-
zaciones de la sociedad civil o las organizaciones ciudadanas van a
jugar un papel fundamental en la construcción de la paz. Y cuando
empezamos a desarrollar la idea de paz territorial estaba justamen-
te la ambición de que fuera la ciudadanía la que se preparara para
liderar esos procesos. La ciudadanía tenga o no tenga que ver con
las FARC, sino la ciudadanía en general” (Entrevista a Arévalo, 2018).
El problema es que en la práctica no hubo un reflejo político ni
electoral al esfuerzo de las FARC, lo que afecta la implementación.
“Me atrevo a especular, cuando uno ve los resultados de las eleccio-
nes y el apoyo pues tan escaso que tuvo la opción de las FARC, pues
uno entiende que ni desde la ciudadanía, ni desde el liderazgo de las
FARC, va a dar para llevar a cabo las transformaciones que se requie-
ren, incluso en sus territorios” (ídem).
La apuesta de las FARC era, para ellos, cercana a su percepción
como parte del país político: “Nosotros venimos participando en las
movilizaciones de las reivindicaciones de este pueblo, entonces no es
que no nos referimos ‘allá al pueblo’ como si estuviéramos aislados”
(Entrevista a Mahecha, 2018). Pero en la práctica ese aislamiento sí
resultó ser parcialmente cierto.
A pesar de todo, la paz, como bandera, movilizó un grupo de
la sociedad, pero no trascendió en la formulación de un gran mo-
vimiento nacional por la paz. “Lo primero es que no hay que con-
fundir movilización con movimiento. Esto lo digo a propósito de las
112
movilizaciones después del Plebiscito y alguna gente entendió que

ese era el movimiento por la paz y ahí había una valoración equi-
vocada” (Entrevista a Estrada, 2018). En otras palabras, “los diálogos
y negociaciones sí van produciendo ese efecto cultural, pero es un
efecto parcial, en el sentido que no se logra consolidar una definición
precisa en términos de una conformación de un movimiento” (ídem).
Es posible que el problema está en la naturaleza de la propia so-
ciedad que se pensó las FARC: “Esta sociedad es una sociedad conser-
vadora, de derecha, indiferente totalmente al dolor ajeno y que, si no
es conmigo, no importa el resto. La gente que votó es la gente que no
ha tenido el conflicto ni lo ha vivido, es gente que le importa cinco y
que vive en una burbuja impresionante” (Entrevista a Hoyos, 2018).
De manera esquemática, se ha planteado que el fin del conflicto
lo acuerdan las partes, pero que la construcción de paz es una tarea
que envuelve a la sociedad. Pero, como hemos sostenido, la sociedad
determina el tipo de paz que quiere construir. En el caso colombiano,
para ser la paz, la sociedad debería resolver sus propias contradic-
ciones nacidas del clientelismo, el centralismo, el oportunismo y la
corrupción.
El cómo es parte del qué
Como hipótesis central de este trabajo, el cómo no es marginal a lo

que se persigue, sino que en su formulación se expresa, en toda su
dimensión, el qué de la negociación. Adoptar ciertas teorías sobre
conflictos, afecta ineludiblemente el proceso. “Yo creo que hay una
influencia total, y digo que son los mecanismos internacionales para
ponernos a todos en términos políticamente correctos. Pero creo que
eso termina siendo una camisa de fuerza en términos de creatividad
e imaginación política. Creo que eso le ocurrió a las FARC, le comió
cuento a la dinámica en sí misma y se le redujo la creatividad de ima-
ginación política” (Entrevista a Benavides, 2018).
113
Ese cómo se observa en tres fases: la formulación, la consecuen-

te pérdida del plebiscito y un aplazamiento sistemático de los com-
promisos en la siguiente fase. “El Congreso del establecimiento logra
detener la implementación y no solamente eso, sino que logra refor-
mular los acuerdos y detiene la implementación. De ahí en adelante
qué sucede, se cacarea la victoria del desarme y el establecimiento se
regula para evitar la implementación” (ídem).
Esa tensión metodológica es parte de la confrontación y requiere
reconocer que no hay una propuesta metodológica neutral, sino que
cada propuesta incluye o excluye determinados ritmos y variables
que, a su vez, producen unos resultados esperables. Por supuesto que
tampoco se puede culpar de eso a las élites (que obviamente defien-
den su agenda) sino también a la insurgencia, ya sea por soberbia o
por ingenuidad.
Estamos viviendo un cambio político en la sociedad colombiana y

es tan pernicioso magnificar ese cambio como desconocerlo. Yo creo
que estamos ante el hecho de que hay una confrontación política en
torno a la paz que no se puede desconocer ni se va a poder ignorar
en las próximas dos décadas. Yo creo que el proceso tiene una legi-
timidad humanitaria, política y tiene una legitimidad jurídica, pero
estamos enfrentados a la otra versión y es que aquí nunca hemos
estado en conflicto armado, aquí no tenía por qué haber habido una
negociación de ninguna índole y lo único que hay que hacer es meter
a esta gente en la cárcel, extraditarla, acabar con toda esta cosa (En-
trevista a Cepeda, 2018).
El cómo determinó, ya sea por acción o por omisión, lo central de un

acuerdo: su implementación. Decía un líder de comunidades étnicas:
“nada está acordado hasta que todo esté implementado” (De Currea,
2016, p. 91). Esta reescritura de la noción inicial descentra la cons-
trucción de paz, de la firma a la implementación.
Un acuerdo de paz no se puede implementar sin recursos. San-
tos no destinó los necesarios y en ese mismo sentido va la política
de Duque, pero desmantelando cualquier posibilidad decente de
114
implementación. En una carta del partido FARC dirigida a la ONU, el

11 de julio de 2019, casi un año después de la posesión del presidente
Duque, este partido señala claramente su preocupación frente a la
falta de la implementación de los acuerdos.
La carta señala la brecha entre el discurso y la acción guberna-
mental, la falta de compromiso del gobierno para frenar la violencia
política contra los líderes sociales, los intentos por romper la inde-
pendencia judicial de la JEP, y el desfase entre El Plan Nacional de
Desarrollo y los acuerdos adquiridos en el Acuerdo de Paz (CEPDIPO,
2019).2
El problema central de la implementación es que su resultado
depende, por muchas razones, de tocar parte de la estructura de po-
der y de la cultura política e institucional colombiana. Por ejemplo,
no se podría lograr una buena implementación del acuerdo agrario
sin tocar el poder paramilitar, especialmente el de los ejércitos anti
restitución.
Tampoco se podría garantizar el acuerdo de participación políti-
ca sin romper con una larga tradición que incluye el Frente Nacio-
nal, el genocidio contra la UP, la parapolítica y el actual asesinato
sistemático del liderazgo social; para que haya participación política
democrática es necesario que la oposición esté viva. Lo mismo pasa
con el acuerdo sobre cultivos de uso ilícito: no se puede dar resulta-
dos sin desarrollar el campo y sin garantizar el mercado agrícola, es
decir sin revisar los TLC.
El debate es el mismo que enfrentó el movimiento obrero francés
en 1848. En palabras de Marx: “los obreros franceses no podían dar un
paso adelante, no podían tocar ni un pelo del orden burgués, mien-
tras la marcha de la revolución no se sublevase contra este orden”
añadiendo que “sin revolucionar completamente el Estado francés
no había manera de revolucionar el presupuesto del Estado francés”
(1995, pp. 98, 168-169), escenario dentro del cual la estigmatización de
2
Este informe muestra la inexistencia de un capítulo específico de paz en el plan de
desarrollo, lo que desvirtúa la supuesta voluntad de paz del gobierno.
115
los cambios es una constante: “toda reivindicación, aún la más ele-

mental reforma financiera burguesa, del liberalismo más vulgar, del
más formal republicanismo, de la más trivial democracia, es castiga-
da en el acto como un ‘atentado contra la sociedad’ y estigmatizada
como ‘socialismo’”.
Los mitos del “cuarto de hora”, frase que se usó mucho durante el
proceso (Entrevista a González, 2019), del “tren de la paz” y del DDR,
constituyen parte de la narrativa con la cual el gobierno estableció el
modelo de negociación. Pero estos no son más que eslabones de una
larga cadena premeditada y establecida para imponer en la Mesa un
modelo de negociación en las que las FARC quedaron atrapadas.
Todo este trabajo ha estado basado en la búsqueda de lecciones
aprendidas; sin embargo, pareciera que algunos de los errores come-
tidos en procesos de paz anteriores, se repiten en este caso. Por para-
dójico que parezca, una lección aprendida es que no se suelen tener
en cuenta las lecciones aprendidas.
Debates finales. El falso dilema: paz (como DDR) o disidencias
En las sociedades polarizadas, atrapadas por el miedo y la incerti-

dumbre, las diferencias hacen fiesta. Y Colombia no es la excepción.
Aquí nos han hecho creer que la tensión principal y casi única es en-
tre los expresidentes Santos y Uribe, que el país se lo entregó Santos
a las FARC y que si uno critica a la OEA por su postura ante Venezue-
la es porque uno es castro-chavista. El campo de los amigos de la paz
no es la excepción.
El gran éxito del gobierno de Duque, reforzado por algunos ase-
sores del presidente Santos, es haber creado una noción de paz, que
no solo es incompatible con lo firmado en los acuerdos de La Habana
sino incluso, con las más tibias nociones de paz presentadas por los
académicos más ingenuos.
El acuerdo que se firmó en La Habana no es la Paz (así con mayús-
culas) sino un proyecto de paz meritorio, pero igualmente criticable.
116
Partir del dogma de que “fue el mejor acuerdo posible” es tan inge-
nuo como decir que los actos humanos no pueden ser perfectibles.
No se trata de una narrativa ingenua, se trata de que otros procesos
de paz hayan mostrado mayores avances que el de La Habana, por
ejemplo, las normas sobre distribución de recursos naturales que se
dio en Indonesia y Filipinas, o la participación política en Sudán.
El Acuerdo firmado en Cartagena y luego ajustado en Bogotá, fue
la paz que se pudo parir en ese momento y por esos negociadores, un
acuerdo para un país con décadas de guerra y millones de víctimas.
Pero esa realidad no puede ser puesta, desde una moral lacrimógena,
como un obstáculo que impida manifestar desacuerdo alguno.
Ahora, ya por dentro del acuerdo firmado, también hay por lo me-
nos dos miradas: la de quienes creen que la paz es solo una firma y
un acuerdo en un papel, y las que insistimos en la implementación.
Como me decía un líder social, parafraseando uno de los principios
de la negociación: “nada está acordado hasta que todo esté imple-
mentado”. Y la discusión sobre los fallos, evidentes y probados de la
implementación, no pueden evadirse usando los verbos del acuerdo
en futuro, como si el tiempo de cumplir estuviera a años luz y no en
el ahora. Si la implementación no es parte del proceso, entonces la
paz es solamente notarial.
De igual manera, dentro de los acuerdos hay una serie de pro-
mesas, no para las FARC sino para la sociedad colombiana, que van
desde participación política hasta la red de electrificación rural. Esas
promesas tienen varios problemas, primero: no tienen presupuesto
adecuado. Y eso no es culpa del gobierno de Duque solamente, sino
que cabe una responsabilidad por falta de previsión del equipo ne-
gociador de Santos. Un segundo problema, es que hay una perversa
priorización en lo que debe ser cumplido y en lo que se asume (¡de
entrada!) que no podrá cumplirse. Entonces, ¿para qué tantos meses
discutiendo y puliendo un texto que no tendría ninguna aplicación?
Y tercero, una clara y explícita agenda para la dejación de armas y la
reincorporación de la insurgencia, pero no así para los otros puntos
del acuerdo, por ejemplo, en materia rural.
117
Además, debido a la polarización de la sociedad colombiana, la

paz (como la entendemos en la sociedad, tres años después de la fir-
ma de los acuerdos) no tiene nada que ver con lo acordado sino con
el imaginario social y este, a su vez, depende de la manipulación que
hacen los medios de comunicación, los cuales leen muy bien la au-
sencia de lectores del documento firmado. Y esa lógica, desafortuna-
damente, ha venido afectando los sectores a favor de la paz.
Claro que existe la JEP, la Comisión de la Verdad, la Comisión de
Búsqueda de Personas Desaparecidas y una serie de instituciones
nacidas de los acuerdos, y que hay unos puntuales proyectos produc-
tivos para las personas exguerrilleras (por demás discutibles) pero
pretender responder con esto a todas las preguntas sobre la imple-
mentación es ingenuo o perverso. Ya sé que dirán que todo proceso
tiene complejidades que el observador externo no fácilmente entien-
de, pero de ahí a asumir ignorancias, hay un gran paso.
En este país de abogados, uno de los grandes errores, fatal por de-
más, fue creer que la paz era esencialmente un asunto jurídico y no
un asunto político. Y, además, en un juego semántico muy propio de
nosotros, las tres letras de paz se transformaron en Desarme, Desmo-
vilización y Reinserción (DDR). El modelo de negociación parece ser:
firmamos lo que sea, pero solo se implementará lo que tenga que ver
con la desmovilización de la guerrilla.
Sobre las disidencias, solo incluyo unos breves comentarios, más
por la obligación de clarificar mi posición y por la machacona de-
manda de que toca condenar las disidencias para, entonces, poder
hablar de paz, como un acto de purificación. Las disidencias son una
torpeza política y un error militar, no son alternativa para hacer po-
lítica y sí será la excusa para más represión y cacería de brujas.
Además, no tiene posibilidad de ganar, cargan con desprestigio
ganado por las FARC, arrastran prácticas de verticalismo para con la
población civil, enfrentan un gran riesgo de infiltración, y difícilmen-
te lograrán unificar, de verdad, a una variedad de estructuras que
van desde quienes no negociaron hasta quienes están narcotizados.
118
Con esas tensiones internas y la gran ofensiva externa en su contra,

no van a lograr sino muy poco de lo que se proponen.
En medio de la polarización, hay quienes apoyan la paz, pero es-
tán dispuestos a apostar por una derrota militar a los “traidores de
la paz”, que es como definen a las disidencias, lo que me parece un
contrasentido.
El problema de la paz en Colombia no son las disidencias de las
FARC, que eran esperables y esperadas por cualquiera que haya es-
tudiado otros procesos de paz; sin embargo, sugerir la más mínima
conexidad entre el tamaño de las disidencias y el incumplimiento
del Estado es respondido desde el dogma por parte de quienes hablan
de paz, pero invitan a la guerra de exterminio contra las disidencias.
No es siquiera un debate de anacronismos y desfases históricos, sino
la simple convicción de que, si ese camino armado no funcionó por
décadas, nada dice que ahora sí vaya a funcionar.
El simplismo de dividir a la audiencia entre amigo acrítico o ene-
migo también salpica a las personas que defendemos la paz en Co-
lombia. En esta polarización, no hay un espacio claro para quienes
no creemos que esta sea la paz perfecta pero que tampoco apoyamos
el retorno a las armas. Y eso ha permitido tener algunas voces auto-
rizadas y otras que no lo serían, lecturas sesgadas pero validadas de
los acuerdos, temas vedados (como el de la doctrina militar o el pa-
ramilitarismo, o el asesinato sistemático de líderes sociales) o acusa-
ciones veladas que rayan en el estigma. O se está totalmente a favor
de la paz así o se está en contra del acuerdo y de la paz.
El avance de la extrema derecha es por varias razones, pero decir
que es por “no acercarnos a un tibio centro de una paz light” que por
demás no se puede o no se debe cuestionar o criticar, es injusto. Y
también lo es sugerir que para detener al uribismo debemos hacer
concesiones de todo tipo sobre la paz. Estas son dos ideas que no en-
tiendo y, por tanto, no puedo compartir. Los que niegan los acuerdos
no son quienes los critican para defenderlos, sino quienes hacen de
todo para bloquear su implementación.
119
Creo que los enemigos de la paz se frotan las manos, como diabli-
llos traviesos, cada vez que toda crítica al proceso de paz es presen-
tada como un apoyo frontal a las disidencias, todo cuestionamiento
a la implementación es visto como un reclamo desde la ingenuidad
política, y todo matiz a los alcances de la negociación como si fuera
una crítica a los negociadores. Así, pasamos de ser activistas críticos
de la paz a comité de aplausos, a riesgo de ser presentados como radi-
cales, colaboradores de las disidencias y enemigos de la paz.
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120
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asesor de las FARC durante el proceso negociador.
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122
Segunda parte
La implementación del Acuerdo de Paz
en Colombia a 5 años de su firma
Capítulo 5
Un lustro en el complejo camino
de la implementación del Acuerdo de Paz
en Colombia
Introducción
La Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional

(ST) para la verificación de los compromisos del Acuerdo Final de Paz
(AF), firmado entre el gobierno y las FARC (numeral 6.3), está integra-
da por dos instituciones: CERAC y CINEP, designadas por las partes
en 2017. Este artículo recoge los principales hallazgos de los infor-
mes publicados por la ST, desde la firma del Acuerdo en noviembre
de 2016.
A casi 5 años de iniciada la implementación del AF es posible iden-
tificar logros importantes que hay que preservar, así como barreras
que impiden una implementación más pronta y en corresponden-
cia con los compromisos del Acuerdo, las cuales dan lugar a serias
preocupaciones de las que se derivan retos en un contexto complejo
de orden político, social, jurídico y económico, así como por la con-
tinuidad de la pandemia del COVID-19; factores que sin duda tienen
implicaciones en la implementación de los compromisos del AF.
125
Un análisis particular del estado de la implementación territorial

es muy pertinente, pues es allí donde se ponen a prueba los aciertos y
dificultades para cerrar las brechas entre lo urbano y lo rural, y am-
pliar las oportunidades de inclusión política, social y económica de
importantes sectores de la población, así como de los excombatientes
comprometidos con su reincorporación. No menos importante es el
fortalecimiento institucional para seguir un camino sostenible para
la construcción de una paz estable y duradera. En el Acuerdo se iden-
tifican las 16 subregiones más castigadas por el conflicto, que abar-
can 170 municipios del país y en las cuales se adelantan uno de los
compromisos más importantes e interesantes como son los Planes
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes de Acción
para la Transformación Regional (PATR). Atendiendo al mandato de
la ST, este análisis se adelanta para tres subregiones PDET: Sur de
Córdoba, Catatumbo y Pacífico Medio, todas con una historia de con-
flictividades, conflicto armado y una enorme debilidad institucional
–especialmente por parte del Estado– que ha configurado un contex-
to propicio para el desarrollo de actividades ilegales y criminales, li-
deradas por diversos actores armados, que ponen en riesgo la vida de
las personas que habitan en estos territorios y que, al día de hoy, son
el principal obstáculo para la implementación adecuada de muchos
de los compromisos establecidos en el AF.
Una nota metodológica

La Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional (STCVI)
del Acuerdo Final de Paz tiene como mandato realizar el análisis del cumpli-
miento verificado de lo acordado, identificar las controversias y hacer propues-
tas de mejoramiento y/o de solución.
Para su cumplimiento se determinó tener siempre una visión comprehensiva
del contexto, lo que proporciona elementos cualitativos de gran importancia y
ayuda a dimensionar lo que es posible lograr en el corto, mediano y largo plazo.
Ello exige contar con información veraz, rigurosa y oportuna que permita hacer
un análisis temático siguiendo los 6 puntos del AF, en una perspectiva integral,
126
Capítulo 5. Un lustro en el complejo camino de la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia
cuidando las interrelaciones entre esos puntos y atendiendo las dimensiones

poblacional y territorial, dada la diversidad de grupos poblacionales, así como
la desigualdad entre ellos, la heterogeneidad e inequidad territorial. De ahí
la pertinencia de los enfoques transversales definidos en el Acuerdo: Género,
Étnico y territorial.1
La prioridad en el ámbito territorial la tienen las 16 subregiones identificadas
como las más afectadas por el conflicto, en las que se implementan los Pla-
nes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes de Acción para la
Transformación regional (167 municipios y 8.000 veredas).
La comprobación del cumplimiento de los compromisos tiene 4 componentes:
El tiempo se tiene en cuenta en el análisis si la implementación sigue una se-
cuencia lógica y así se establece la viabilidad temporal de cada compromiso o
medida en el AF, en términos de pasos previos para el cumplimiento.
La correspondencia entre el cumplimiento de lo establecido en el acuerdo con
lo ejecutado y sus implicaciones.
La priorización alude a la importancia de los compromisos o disposiciones
para la construcción de paz en el AF, y su relevancia coyuntural, lo cual facilita
identificar situaciones de controversia con el potencial de generar obstáculos
críticos a la construcción de paz.2
Finalmente, para la identificación de controversias, así como de oportunidades
de mejoramiento se dispone de un análisis de diferencias en la apreciación
entre las partes frente al cumplimiento, el grado de cumplimiento, la secuen-
cia de implementación y su correspondencia con el AF. Dentro del análisis se
incluyen propuestas para la solución de dichas controversias u oportunidades
de mejoramiento, incluyendo buenas prácticas y experiencias anteriores que
enriquezcan estas alternativas de solución.
1
La ST, desde su inicio en noviembre de 2017, ha publicado 9 informes generales,
5 con enfoque de género y 2 con enfoque étnico. Desde el 7° informe general se ha
incluido una verificación territorial de tres subregiones PDET: Catatumbo, Sur de
Córdoba y Pacífico Medio. Todos estos disponibles en las páginas web de CINEP ht-
tps://www.cinep.org.co/Home2/temas/secretaria-tecnica.html y CERAC https://www.
verificacion.cerac.org.co
2
Como referente para realizar la priorización se siguen los seis puntos del AF, los
18 temas, 74 subtemas y las 558 disposiciones que el Instituto Kroc ha identificado al
interior de los acuerdos. La priorización, hecha por la ST, varía al interior de cada uno
de los 18 temas y en cada uno de los informes, respondiendo al contexto.
127
Contexto
En general, el proceso preparatorio a la firma de un acuerdo de paz

siempre está atravesado por diversas situaciones que configuran un
clima adecuado o adverso para que avance y se concreten los compro-
misos. El proceso seguido en Colombia desde 2012 no es la excepción
y logró una primera agenda con un acuerdo marco el 26 de agosto de
2012, orientado a “la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera”, haciendo explícitos tres ejes: desarme,
no repetición y reconocimiento de las víctimas (Gómez, 2018). Desde
entonces dejaron de ser secretas las negociaciones y se abrió un duro
proceso de pedagogía y consulta que terminó con el resultado adver-
so del plebiscito en octubre de 2018, que llevó a ajustes y a una nueva
firma del Acuerdo, el 26 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón de
Bogotá.
Si el proceso de negociación fue complejo, aún más lo ha sido la
implementación de los compromisos, por los efectos derivados de la
polarización y por la inadecuada utilización política por parte de los
adversarios, así como por los requerimientos institucionales, jurídi-
cos, financieros, entre otros, en un escenario de precariedad institu-
cional y débil presencia del Estado justamente en los territorios más
afectados por el conflicto. La importancia de la legitimidad y con-
fianza en el proceso se convierte en un requisito para el avance de la
implementación y, en ello, adquiere importancia la forma en cómo
se interviene en los territorios.
En el Acuerdo se logran identificar muchos de los factores estruc-
turales que han alimentado el conflicto y que históricamente no se
han logrado superar, como lo es la violencia como forma de expre-
sión política, las actividades de carácter ilícito, el uso de la fuerza
para la resolución de conflictos, etc. Igual de importante es el recono-
cimiento de la responsabilidad estatal por acción u omisión, en par-
ticular en la limitada superación de la pobreza y las enormes brechas
de inequidad entre las personas y entre las regiones. A esa situación
128
de orden estructural se suman elementos de contexto y de coyun-

tura que alteran la dinámica de la implementación: la variedad de
los numerosos actores que intervienen en las tareas relacionadas
con el Acuerdo, las coyunturas electorales, los reacomodamientos
de orden político, los fenómenos emergentes de orden nacional e
internacional.
En el caso de Colombia, un cambio de escenario que es necesario
considerar en el análisis, es el cambio de gobierno nacional en agos-
to de 2018 (Juan Manuel Santos 2010-2018) –que lideró el proceso de
negociación y la firma del Acuerdo– por un gobierno que obtuvo el
triunfo electoral tras haberse opuesto al Acuerdo (Iván Duque 2018-
2022) y a quien le correspondió continuar la implementación, una
vez que el anterior, en los cortos dos años después de la firma, se em-
pleó a fondo en dar inicio a la implementación. Entre los eventos im-
portantes están los cambios normativos, institucionales, creación de
instancias, de herramientas de diversa índole, de desmovilización y
dejación de armas, de concentración de los excombatientes, etc., en
el marco de una profunda polarización política, siempre con un cli-
ma favorable por parte de organismos internacionales y gobiernos
extranjeros.
A casi 5 años de implementación, hay elementos de contexto que
nos permiten una mirada sobre los principales factores que han im-
pactado negativamente la implementación y que se constituyen en
riesgos para consolidar los logros, así como la preservación y avance
en su sostenibilidad, de cara al compromiso central de construir una
paz estable y duradera como bien lo plantea el AF.
Si bien la firma del Acuerdo ha contribuido a una drástica dis-
minución de la violencia asociada al conflicto armado y hasta a una
disminución marginal de los homicidios a nivel nacional (del 1,2%
entre 2016 y 2020), no ocurre lo mismo en algunos territorios en los
cuales se aprecia un ascenso de la violencia homicida, en especial en
Cauca, Putumayo, Magdalena, Arauca, Chocó, Sucre y Nariño (entre
2016 y 2020, en su orden).
129
No obstante, como bien lo argumenta Camilo González (2021, 25

de marzo, Panel 1 del seminario de la Secretaría Técnica) el AF es más
que el texto y más que la implementación; significa un cambio de
ciclo histórico, de cierre de conflicto abriendo un proceso de tran-
sición y de oportunidades. De acuerdo con González, si bien existen
conflictividades armadas, estas son fragmentadas y son conflictos
de mínima intensidad. En su perspectiva, el ELN es una fuerza mar-
ginal, de resistencia y no tiene proyecto de poder político nacional.
Finalmente, en el argumento de González, hay una reconfiguración
de la política, en la que el lenguaje guerra-paz se ha debilitado dando
lugar a una competencia política por el discurso de la paz.
Si bien el Estado colombiano ha enfrentado la violencia política
expresada en amenazas, asesinatos dirigidos a defensores de dere-
chos humanos y líderes comunitarios, y otros tipos de violencia que
incluyen la de excombatientes de las extintas FARC, los resultados
han sido poco efectivos a juzgar por la persistencia de estas formas
de violencia y su aumento reciente.
Una forma de violencia que se ha exacerbado recientemente es la
de las masacres; hechos en los que cuatro o más personas son asesi-
nadas en estado de indefensión. Desde 2020 el crecimiento tanto en
número como víctimas de estos homicidios colectivos ha crecido de
forma importante y continua. Los departamentos más afectados son
Antioquia, Cauca, Nariño y Valle del Cauca.
El gobierno persiste en un enfoque de seguridad reactivo y orien-
tado más hacia la protección individual, el cual enfrenta serias limi-
taciones de concepción, institucionales, financieras y operativas. Los
datos confirman que los resultados de las acciones centralizadas,
con un marcado carácter contrainsurgente y fragmentadas, no rin-
den los mejores resultados.
La dinámica creciente del asesinato a líderes sociales y defenso-
res de derechos humanos, así como la recomposición violenta de
actores armados con múltiples disputas entre ellos, evidencia que
este tipo de protección, aunque es necesaria, no es suficiente para
130
enfrentar ni los fenómenos de violencia de más larga duración ni los

fenómenos coyunturales.
El Acuerdo Final en buena hora incorpora una concepción de se-
guridad humana, que contiene disposiciones para reformar y crear
nuevas instancias que agregan mecanismos preventivos al compo-
nente de reacción, asimismo, presta especial atención a la dimensión
colectiva de la protección y se desarrollan y afinan estrategias para
lograr una efectiva investigación de estos fenómenos de violencia.
El enfoque de seguridad consignado en el AF (2.1.1.1)
(…) se funda en el respeto de la dignidad humana, en la promoción y

respeto de los derechos humanos y en la defensa de los valores demo-
cráticos, en particular en la protección de los derechos y libertades
de quienes ejercen la política, especialmente de quienes luego de la
terminación de la confrontación armada se transformen en oposi-
toras y opositores políticos y que por tanto deben ser reconocidos y
tratados como tales (Acuerdo de Paz, 2016, p. 38).
No obstante, a pesar de contar con varios avances normativos y for-

males, la apropiación de esta nueva concepción en las instancias,
mecanismos y planes que la viabilizan, se ha visto truncada por
inercias institucionales propias de la concepción principalmente
contrainsurgente de la seguridad y centrada en la lucha contra la
producción de narcóticos que ha primado en el Estado colombiano,
en parte, por la larga duración del conflicto armado interno. No me-
nos importante es la política de “Paz con legalidad” con la cual se
ha comprometido el actual gobierno, que comprende algunos de los
compromisos del AF, pero este no se agota en ella. Se trata de una
política que “minimiza el Acuerdo, niega aspectos fundamentales del
mismo y, a pesar de que la estructura del acuerdo está vigente y tiene
protección constitucional y jurídica, lo que ha visto sucediendo es
la intención de sustituirlo. Para el gobierno hay guerra con foco en
el narcotráfico, no hay una estrategia para la paz (C. González, 2021,
25 de marzo, Panel 1 del seminario de la Secretaría Técnica; Acuerdo
Final de Paz, 2016).
131
Tras el fin del conflicto con las FARC en 2016 y la dejación de ar-
mas de la extinta guerrilla en 2017, se inició un marcado ascenso en
el número de combates sin identificación de ninguna de las partes
enfrentadas. También se presentó un aumento del número de accio-
nes ofensivas (sin enfrentamientos armados) en las que no se logró
identificar a los grupos responsables. Si bien de manera reciente se
ha reducido este tipo de violencia, es notorio el aumento desde 2016.
Es probable que estemos asistiendo a un fenómeno de descomposi-
ción del conflicto armado, en el que grupos con mayor estructura (in-
cluido al grupo guerrillero ELN) pierden la capacidad de comando y
control de sus acciones violentas, lo que permite que se multiplique
el número de disputas en las que cada grupo se ve envuelto. Recien-
temente se ha presentado un aumento sustancial de eventos de des-
plazamiento masivo forzado y de confinamiento de comunidades,
principalmente asociado a estos combates y acciones violentas de
grupos armados.
La violencia de los grupos armados que tienen algún tipo de rela-
ción con excombatientes de las FARC, que no se acogieron al Acuerdo
(16 en total), ha sido utilizada para denunciar una falta de efectividad
del Acuerdo. Vale la pena señalar que esta violencia, si bien creció rá-
pidamente tras la dejación de armas, ha estado contenida desde me-
diados de 2018 en términos de las acciones ofensivas unilaterales y,
desde comienzos del 2020, en términos de combates. Así, en términos
nacionales, la firma del Acuerdo no solamente genera una reducción
de la violencia directamente relacionada con el conflicto armado
interno con esa guerrilla, sino que el proceso de transformación de
la violencia en el cual los excombatientes que desertan del Acuerdo
se mantienen en actividades criminales y usando la violencia como
instrumento fue limitado tanto en alcance territorial como en la es-
cala de la violencia, comparado con la escala y alcance que ejercía
las FARC en su momento. La naturaleza de la violencia también es
diferente: es más letal por cada acción, es mucho más indiscrimi-
nada en sus objetivos y, aun cuando no es típicamente guerrillera o
132
de conflicto, si ocupa buena parte de la capacidad de combate de las

fuerzas militares en términos de acciones de combate.
Si bien la firma del Acuerdo ha contribuido a una disminución de
la violencia asociada al conflicto armado y de los homicidios a nivel
nacional, esto no ha sucedido con igual intensidad en todo el territo-
rio y no supone la superación definitiva del uso político y privado de
la violencia. La realidad del Pacífico colombiano donde se ha configu-
rado un escenario de disputa entre organizaciones ilegales contrasta
con la tensa calma que se vive en departamentos como Caquetá y
Guaviare donde uno de los grupos de las llamadas disidencias de las
FARC, desertores del Acuerdo mantiene una presión bajo la amena-
za de la violencia sobre la población. Como se señaló previamente,
hay núcleos emergentes de deterioro de la seguridad, entre ellos en
El Catatumbo, gran parte de los territorios de los Departamentos del
Cauca, el Bajo Cauca Antioqueño, Arauca, Nariño, Chocó, Valle del
Cauca, Risaralda, así como regiones aisladas en Guaviare, Putumayo,
Meta y Caquetá también han visto deterioradas.
Más grave aún es la persistencia de la violencia homicida en las
zonas de implementación de los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET). Desde 2016, las 16 zonas PDET registran la cuarta
parte del total de los homicidios del país, un nivel desproporcionado
frente al 13% de habitantes del país en tales zonas con un preocupan-
te crecimiento que coincide con la firma del Acuerdo: desde 2016 el
número de homicidios aumentó de manera sostenida en las zonas
PDET hasta alcanzar su mayor nivel en febrero de 2020, con 3.284
casos (valor anual). Esta tendencia cambió en el último trimestre de
2020, sin embargo, los homicidios en estos municipios se mantienen
en una meseta de la cual no se ha podido romper el piso de 3.000
casos anuales (calculado mes a mes), según los datos de la Policía
Nacional.
Los municipios PDET que son 170 de 1.123 en el país, concentran
todavía un porcentaje más alto de las muertes de defensores de de-
rechos humanos y líderes sociales del país en los últimos cuatro
años (35%). Cuatro zonas PDET, que comprenden el 32% de estos
133
municipios, concentran el 57% de las muertes por violencia política

desde 2016.
En lo corrido de 2021 la situación de seguridad se viene agravan-
do en casi todos los indicadores de seguridad. El número de masa-
cres a fines de junio ya supera los niveles alcanzados el año anterior.
La violencia política contra defensores de derechos humanos, líde-
res comunitarios y en general contra líderes y lideresas sociales ha
tenido un aumento sostenido desde noviembre de 2019, pese a una
mejora en lo corrido de 2021. Detrás de muchas de estas formas de
violencia está la persistencia de disputas entre grupos de crimen or-
ganizado y la fuerza pública: el número de municipios afectados por
disputas violentas aumentó 14% en el último año –al 30 de junio– (de
84 a 96 municipios), frente a los doce meses anteriores. Estas dispu-
tas se evidencian en la persistencia de los combates como forma gra-
ve de afectación a la seguridad.
La desactivación del aparato armado de la principal insurgencia y
la incapacidad del Estado de llegar con una oferta de seguridad, justi-
cia y presencia institucional a esos territorios, han provocado trans-
formaciones significativas en el contexto de seguridad que desborda
las categorías jurídicas y analíticas con las que habitualmente se ha-
bía entendido el conflicto armado colombiano. La frontera entre las
acciones criminales con diversas motivaciones es cada vez más difu-
sa: rentas derivadas de las economías ilegales, réditos políticos, opor-
tunidades de enriquecimiento ilícito, que movilizan estas violencias.
En un escenario donde las actividades y los mercados ilegales han
adquirido una dinámica propia y se juegan grandes cambios políti-
cos a nivel local, convergen actores armados de muy diverso tipo que
dificultan distinguir con claridad hacia qué tipo de violencia está
transitando Colombia. Guerrillas históricas como el ELN y el grupo
de los “pelusos” que es derivado de la extinta guerrilla EPL, podero-
sas organizaciones criminales, grupos armados locales que venden
servicios de violencia al mejor postor y una diversidad de grupos di-
sidentes que el gobierno clasifica homogéneamente como “crimen
organizado residual”, conforman el conjunto de actores violentos
134
que el Estado debe combatir, al mismo tiempo que implementa un

Acuerdo de Paz con enorme potencial transformador.
Las consecuencias de la crisis sanitaria derivada

del COVID-19
Una de las consecuencias más drásticas de las medidas para enfren-

tar la pandemia por el coronavirus ha sido el aumento de pobre-
za monetaria en 6,8 puntos porcentuales en el año pasado (más de
3 millones de personas se sumaron a esta situación), con lo cual el
42,5% de la población colombiana padece esta situación. En pobreza
extrema el aumento fue de 5,5 puntos porcentuales, lo que represen-
ta un 15,1% de la población (DANE, 2021).3
Tanto el director del DANE como el del DNP señalan que los pro-
gramas sociales, “tanto ordinarios como extraordinarios”, contri-
buyeron a aminorar el impacto en 3,6 puntos porcentuales, lo que
significa que el total de población en pobreza hubiese alcanzado el
46%: “si no existieran ayudas institucionales en 2020 la incidencia de
la pobreza monetaria en el país habría sido de 46,1%, es decir hubié-
ramos pasado de 35,7% a 46,1%” (La República, 2021, 29 de abril, § 8).
Desagregando las dinámicas rurales y urbanas, en las cabeceras
la cifra pasó de 32,3% a 42,4%, mientras que en la zona rural la in-
cidencia de la pobreza monetaria disminuyó, pues pasó de 47,5% a
42,9% (ibid.). Varias explicaciones se han dado para la mejoría a nivel
rural: desde el menor impacto de las medidas de restricción a la mo-
vilidad para buscar contener el contagio, hasta el mayor impacto en
la población rural de las ayudas extraordinarias de los programas
de superación de la pobreza y emergencia; igualmente por la posi-
bilidad de una subestimación por razones metodológicas al haberse
3
La línea de pobreza a nivel nacional fue de $331.688, lo que significó un crecimiento
de 1,2% respecto a la línea de 2019, que fue de $327.674. Mientras que la línea de pobre-
za extrema es de $145.004, cuando en 2019 era de $137.350.
135
actualizado la línea de pobreza en zonas rurales. En todo caso, nótese

que ninguna de las anteriores razones apunta a un mejoramiento
cierto y generalizado del bienestar en esa población, sino a un efecto
más bien estadístico o de medición que a un impacto sostenido por
mayores ingresos.
Con relación al desempleo, por supuesto, los efectos no se hi-
cieron esperar al comparar marzo de 2020 con marzo 2021. La tasa
de desempleo aumentó 1,6 puntos porcentuales lo que significa un
desempleo de 14,2%, es decir 3,4 millones de personas, de las cuales
468.000 se sumaron al total de desempleados durante el período se-
ñalado. Si bien aumentó la ocupación en 1,18 millones de personas
frente a marzo de 2020, el director del DANE, Juan Daniel Oviedo
advierte que “todavía nos falta recuperar a 1,3 millones de personas
ocupadas para volver a los niveles de 2019” (La República, 2021, 30 de
abril).
El giro de política y el gobierno del Partido Demócrata

en los Estados Unidos
Otro elemento de contexto importante es la llegada de Joe Biden a

la presidencia de Estados Unidos, pues cuando fue parte del gobier-
no de Obama como vicepresidente apoyó la negociación con las
FARC y posteriormente la implementación del AF; por tanto, podría
significar una oportunidad para impulsar cambios positivos en las
políticas relacionadas con la implementación, tanto la política de
derechos humanos como las de justicia criminal, la política lucha
contra las drogas y la política de seguridad. El dominio por el Partido
Demócrata de ambas cámaras en el Congreso también puede incidir
en un impulso en la agenda de cooperación que esté en línea con lo
establecido en el Acuerdo de Paz.
Este impulso pasa necesariamente por la política contra la dro-
ga de Estados Unidos, que históricamente ha priorizado acciones de
persecución judicial, reducción de cultivos de uso ilícito, destrucción
136
de lugares de producción, la interceptación de cargamentos, la lucha

contra el lavado de activos y operaciones policiales o militares con-
tra grupos armados ligados al tráfico de drogas. Más recientemente,
la presión por obtener resultados rápidos ha llevado a que el gobier-
no de Colombia dirija crecientes recursos a la erradicación forzada
(aérea y manual) de cultivos de uso ilícito con limitada efectividad.
Llama la atención que la estrategia del nuevo gobierno estadouni-
dense haga énfasis en la salud pública, en la expansión de la presen-
cia estatal, en el respeto por los derechos humanos y en el desarrollo
de infraestructura. Esto supone un giro en la política de drogas de
ese país que posiblemente traiga fuertes impactos en la política de
narcóticos en Colombia, dado que la administración previa dio prio-
ridad a la erradicación forzada de cultivos de uso ilícito, incluso con
la reiterada demanda de hacerlo por aspersión aérea. No obstante,
esta nueva estrategia pensada para el mediano plazo está en línea
con lo estipulado en el AF que propone un fin “al problema de las
drogas ilícitas mediante la transformación estructural de los terri-
torios” (AF, 2016, p. 100), ver el consumo de sustancias psicoactivas
como un problema de salud pública y abordar el problema desde un
enfoque de derechos humanos. Según lo anterior, el nuevo enfoque
de la política de drogas estadounidense en Colombia podría, además,
impulsar acciones que fortalezcan las instituciones de justicia para
una lucha más efectiva contra organizaciones criminales. Reciente-
mente la Oficina de la Política Nacional para el Control de Drogas
(ONDCP) de Estados Unidos presentó la nueva política del gobierno
estadounidense. Esta política incluye 7 prioridades y, en general,
muestra una reorientación que aborda el problema como un proble-
ma de salud pública, más que exclusivamente sobre la reducción de
la oferta, a la vez que considera que tal reducción de la oferta de co-
caína pasa por “la necesidad de avances en presencia estatal, infraes-
tructura y respeto a los DD. HH.” en los países cooperantes.
Los Estados Unidos consideran explícitamente que es necesario
impulsar el cumplimiento de los acuerdos del punto 4 del AF sobre
el problema de las drogas ilícitas: un funcionario de la embajada de
137
ese país en Colombia así lo expresó: “es necesario que exista una ali-
neación estrecha entre la implementación de la paz, la seguridad y
la reducción de la coca. Esencialmente nuestra idea es que la trans-
formación territorial que llegaría de la plena implementación de los
acuerdos es la mejor estrategia de seguridad a largo plazo y la salida
más prometedora y sostenible al problema de los cultivos ilícitos” (El
Tiempo, 2021, 3 abril, § 6).
Así, el principal giro en esta política, dar primacía al enfoque de
salud pública en su punto 4, buscando afectar la demanda por dro-
gas ilícitas en el mediano plazo, reduce el énfasis anterior a acciones
de reducción de la oferta: en la nueva política no se anuncia que se
dará prioridad o que se darán recursos a la erradicación de cultivos,
sino que por el contrario busca profundizar la cooperación con una
mirada más integral, en la medida en que incluye aspectos tales
como la presencia estatal, el desarrollo de infraestructura, el enfo-
que de salud pública y la protección de los derechos humanos. En
efecto, la nueva política también afirma que “la ONDCP coordinará
con los socios en el hemisferio occidental, como México y Colombia,
para diseñar una estrategia integral y colectiva para responder a la
producción ilegal de drogas y se profundizará la cooperación bilate-
ral en enfoques de salud pública, la expansión de la presencia esta-
tal efectiva y el desarrollo de infraestructura. Esto asegura que las
actividades para frenar la producción y el tráfico de drogas ilícitas
se adhieran al estado de derecho y respeten los derechos humanos”
(Gómez Maseri, 2021, 5 de abril, § 8).
La cooperación bilateral en la presencia estatal efectiva y el de-
sarrollo de infraestructura permitirían impulsar la implementación
del punto 4 del Acuerdo Final de Paz, que propone estrategias como
la sustitución voluntaria de cultivos; lo que permite impulsar el desa-
rrollo rural y la transformación productiva de las regiones afectadas
por cultivos de uso ilícito. Además, reconoce explícitamente que la
persistencia de estos cultivos está ligada en parte a la existencia de
condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional
y a la existencia de organizaciones criminales ligadas al narcotráfico.
138
El gobierno ha avanzado formalmente en lo establecido en punto

4 del Acuerdo. En particular, ha puesto en marcha estrategias que
permiten la prevención del consumo de sustancias psicoactivas
desde un enfoque de salud pública, por ejemplo: la formulación e
implementación de la Política Nacional de Salud Mental de 2018,
la Política Integral para la Prevención y Atención del Consumo de
Sustancias Psicoactivas de 2019 y la Estrategia de Promoción en Sa-
lud Mental 3.992 de 2020 que han generado mecanismos para que
los consumidores de sustancias psicoactivas puedan acceder a una
atención integral. Sin embargo, al revisar los documentos de política
mencionados, persisten falencias en términos de la identificación,
seguimiento y documentación de las barreras que obstaculizan la
atención en salud, situación que no permite brindar una atención
integral y de calidad al consumidor.
Cabe señalar que dentro de la prioridad 5, que propone estrate-
gias de cooperación con Colombia, no hay una estrategia dirigida
hacia el desmantelamiento de las organizaciones criminales, gene-
rando allí un potencial vacío de cooperación en un área crucial para
la implementación del Acuerdo para la garantía de condiciones de
seguridad.
Dentro de la política antidrogas de Colombia es particularmente
importante la decisión que se tome por parte del Gobierno Nacional
en términos del uso de la erradicación forzada y la aspersión con
herbicidas sobre cultivos de uso ilícito, un instrumento de política
que el gobierno busca usar y ha preparado el programa para tal fin.
En esta materia lo estipulado en el AF (4.1.3.2.) establece que “el go-
bierno, de no ser posible la sustitución no renuncia a los instrumen-
tos que crea más efectivos, incluyendo la aspersión, para garantizar
la erradicación de los cultivos de uso ilícito” (p. 107). Sin embargo, la
erradicación forzada puede hacerse en concordancia con el AF, siem-
pre y cuando haya cultivadores y cultivadoras que no manifiesten
su decisión de sustituir (...) o incumplan los compromisos adquiridos
sin que medie caso fortuito o fuerza mayor. A pesar de los esfuer-
zos del programa y de las comunidades de persuadirlos, el gobierno
139
procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socializa-

ción e información con las comunidades (AF 4.1.3.2, p.107).
En líneas generales, el programa de sustitución en línea con el
Acuerdo ha tenido importantes logros no solo en términos de erradi-
cación voluntaria de cultivos sino en la sostenibilidad de tal erradi-
cación, con bajísimos porcentajes de resiembra, acumulando cerca
de 50.000 ha de coca erradicados de forma permanente. Este buen
resultado ha estado limitado por la capacidad institucional –limita-
ción agravada durante la pandemia– para ofrecer asistencia técnica
para el desarrollo agrícola que haga sostenible las alternativas de in-
greso para quienes anteriormente cultivaban coca y por el alcance
limitado de los programas de sustitución y de desarrollo rural alter-
nativo dadas las capacidades presupuestales e institucionales. Los
programas de erradicación forzosa, manual y con herbicidas aplica-
dos manualmente han alcanzado cifras récord pero el impacto sobre
los cultivos ha sido limitado por la resiembra. En el mejor de los ca-
sos, y usando cifras oficiales, se evitó el crecimiento del área sembra-
da alcanzando para 2020 poco menos de 200.000 ha. El crecimiento
de la productividad estimada en la producción de cocaína muestra
aún más la ineficiencia del enfoque, habiendo aumentado el total
producido para 2020 según cifras oficiales y las cifras de la misma
oficina de lucha contra las drogas del gobierno estadounidense.
Si bien es improbable que en el resto del período de gobierno de
Colombia cambien las prioridades en materia antidrogas, este giro
de política en Estados Unidos sí abre espacio a un replanteamiento
de la política en materia de contención de la exportación de drogas
ilícitas en Colombia y de reducción de la oferta; en general, para un
rediseño de la política criminal en Colombia. Este posible cambio
en la política antidrogas podría representar una oportunidad para
articular de mejor manera la implementación del Acuerdo de Paz y
buscar acciones de mayor eficacia con un menor daño potencial en
términos de generación de violencia que la política actual.
140
Las movilizaciones y la protesta social
Desde el inicio del gobierno del presidente Duque se presentaron

movilizaciones y protestas. Estas fueron inicialmente lideradas por
profesores universitarios y posteriormente por el movimiento estu-
diantil. Las movilizaciones de protesta que se han presentado desde
el pasado 28 de abril en Colombia evolucionaron rápidamente de
una convocatoria de manifestaciones y paro por reclamaciones re-
presadas desde antes de la pandemia y luego por la exacerbación de
las mismas en un conflicto social de desgaste o atrición que ha afec-
tado, principalmente, el centro y el sur del país, generando enormes
costos para la sociedad en general y de inestabilidad política en el
Gobierno Nacional, así como una reducción sustancial de la capaci-
dad de gobierno del presidente Iván Duque.4
La carencia de completo control por parte de la Policía Nacional
del uso de armas de fuego en el tratamiento de la protesta condujo a
varios casos documentados ya judicialmente, de exceso de uso de la
fuerza con pérdida de múltiples vidas y centenares de heridos por
efecto de la represión policial en el tratamiento a los manifestantes y
el levantamiento de bloqueos. Así, el conflicto social referido, expre-
sado en la protesta, se tornó rápidamente violento y adquirió justi-
ficación en el descontento social y en rechazo al exceso de uso de la
fuerza y desbordó la convocatoria de paro inicial. La falta de un mar-
co normativo legal para la protesta pacífica, como está establecido
en el Acuerdo Final, sirvió de patente para que no se pudieran evitar
los excesos de uso de la fuerza. Las situaciones de inequidad y exclu-
sión estructural, agravadas en el sur del país, con una prevalencia
4
Particular atención recibe la Costa pacífica: “En el Chocó, la Iglesia y la sociedad
civil han exigido que cesen los ataques y el confinamiento de las comunidades indí-
genas y afrocolombianas. El presidente de la Comisión para el Esclarecimiento de la
Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) ha reiterado la gravedad de la crisis
social e institucional que enfrenta Buenaventura y Tumaco y, junto con las entidades
que componen el Comité Interinstitucional del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRNR) exigieron la presencia integral del Estado y la
implementación del Acuerdo Final en estos territorios” (I.K., bimestre enero-febrero).
141
de armas de fuego ilegales, llevó a que, cumplidas dos semanas de

la protesta, se presentaran múltiples casos de violencia de tipo co-
munitario, en contra de los manifestantes pertenecientes a pueblos
indígenas en Cali. A todas estas, la duración de la protesta, su carác-
ter masivo y violento, no ha tenido paralelo en la historia reciente
de Colombia y señala la necesidad de un cumplimiento integral del
Acuerdo de forma que se puedan establecer instancias de diálogo so-
cial para que mediante mecanismos participativos y profundizando
las acciones transformadoras de desarrollo del Acuerdo respondan a
los reclamos históricos que están en la raíz de las protestas. Sería una
oportunidad si el gobierno promoviera la atención de estas deman-
das en diálogo constructivo con los compromisos del AF, pues varios
de los compromisos establecidos en este último podrían coadyuvar
a su solución.
Como se señaló en reciente artículo de Controversia (Corredor y
Gómez, 2021), la crítica situación por pandemia, tiene efectos muy
nocivos como la mayor pobreza, el desempleo, el cierre de negocios,
una difícil situación económica, laboral y fiscal, todos factores que
afectan la calidad de vida de los sectores de población en mayor si-
tuación de pobreza; incluso la mayor parte de fallecimientos por CO-
VID-19 se ha dado en los estratos 1 y 2 y se han limitado los recursos
fiscales destinados al AF.
Esta situación condujo a la reasignación del gasto público para
atender las necesidades inmediatas que surgieron de la emergencia,
lo que hizo más estrecha la situación fiscal y la financiación de pro-
yectos. Sin embargo, en lo atinente al presupuesto general de la Na-
ción, hemos encontrado que, al menos en esta fuente de recursos que
es la principal, y, al menos para el presupuesto de 2020, la situación
fiscal generada por las restricciones de movilidad y contingencia del
COVID-19 no generaron, hasta el momento, cambios significativos
al presupuesto dirigido a los proyectos para la implementación del
AF. Sin embargo, este nivel de protección de los recursos para la im-
plementación es improbable que se mantenga, lo cual someterá el
cumplimiento del Acuerdo a presión adicional por financiamiento
142
en los años venideros. Esta presión por recursos se suma a la con-

dición de escasez de financiamiento que, como lo hemos señalado
en los sucesivos informes de la ST, tuvo el diseño inicial de la pla-
neación financiera para el cumplimiento del AF en el Plan Marco de
Implementación.
Las próximas elecciones a Congreso y Presidencia
Las contiendas electorales en el proceso de implementación del

Acuerdo de Paz han traído y traerán consecuencias inexorables para
el cumplimiento de los compromisos. A dos años de iniciada la im-
plementación se dio el cambio de gobierno ya referido con un giro
hacia la oposición y, al momento, a casi 5 años de iniciada la imple-
mentación, comienza la campaña electoral de cara a las elecciones
parlamentarias a Congreso en marzo y las presidenciales en mayo
de 2022.
En el pasado proceso electoral, y en el que se inicia, hay conti-
nuidad respecto a una serie de preocupaciones que deben ser leídas
en contextos diferentes, pero que igualmente representan serios
desafíos.
En primer lugar, persiste la oposición por partidos políticos al
Acuerdo de La Habana, que se expresó en los resultados del plebisci-
to por la paz de 2017 y que se viene utilizando con fines políticos, cu-
yos resultados afectan y pueden poner en riesgo la implementación
del Acuerdo de Paz. También persisten iniciativas partidistas en el
Congreso para introducir cambios sustanciales de tipo Constitucio-
nal y Legislativo, lo que implicaría el incumplimiento de compromi-
sos de Estado relacionados directamente con el Acuerdo y pondría
en riesgo su integralidad y esencia.
Tres son los aspectos del Acuerdo que podrían verse más seria-
mente afectados:
143
a. La participación política de los excombatientes, que está en

la base misma del Acuerdo y que ha permitido el cambio de
fusiles por votos. También las modificaciones exigidas por al-
gunos sectores políticos, en especial aquellos afines al partido
de gobierno, con un tono más alto ante los “macrocasos” que
lleva la JEP, podría restringir la participación política y repre-
sentación de los líderes excombatientes de las extintas FARC,
así como poner en peligro la participación política del nue-
vo partido, al restringirla por lo menos hasta cuando hayan
sido juzgados y hayan pagado sus condenas. Esto afectaría el
acuerdo esencial de abandono de la violencia por la posibili-
dad de ejercer la política.
b. La Justicia Especial para la Paz, considerada por algunos sec-
tores como un escenario de impunidad. La no aplicación de
mecanismos de justicia transicional y el traslado a la justicia
ordinaria de la investigación, juicio y sanción de los hechos
punibles generados durante el conflicto, conduciría a una ma-
yor impunidad que la criticada, dados los antecedentes de la
justicia ordinaria y faltaría al compromiso estratégico en el
Acuerdo de someterse a la justicia, aportar a la verdad y tener
penas alternativas que no coarten o impidan el ejercicio de la
política. Esto afectaría, así, el delicado equilibrio entre justicia
y paz.
c. Lo referente a las modificaciones de la ley de restitución de tie-
rras, ley que ha sido blanco de críticas desde su expedición en
2011, por aquellos que generaron o aprovecharon el conflicto
interno para despojar y apoderarse de tierra de pequeños pro-
pietarios, campesinos o comunidades étnicas. Son cambios
que implicarían un retroceso, incluso a situaciones anteriores
a las del Acuerdo de Paz y que afectarían a las víctimas, aten-
tando así contra el objetivo de garantizar el goce efectivo de
sus derechos.
144
A manera de conclusión
En cinco años de implementación se ha avanzado de manera decisiva

en el cumplimiento del acuerdo, pero con selectividad. Por una parte,
el margen de apreciación y las prioridades exigidas por la secuencia
en la implementación han impedido que el Acuerdo haya sido cum-
plido de manera integral. Primero, porque el gobierno presidido por
Juan Manuel Santos hubo de enfatizar las tareas de dejación de ar-
mas, su destrucción y la construcción de una institucionalidad nor-
mativa que permitiera no solo la refrendación sino la garantía de su
cumplimiento en el tiempo. Segundo, la administración que le suce-
dió, presidida por Iván Duque, aplicó un marcado grado de selectivi-
dad priorizando la reincorporación económica y las intervenciones
en los territorios, principalmente, a través de obras de infraestruc-
tura física y algunas sociales, sobre otros compromisos, algunos in-
compatibles con sus propias preferencias de política pública, como
se mostró arriba en el caso del problema del narcotráfico.
Esta selectividad supone una falta de integralidad en la imple-
mentación del A.F, que rompe con su esencia y limita su potencial
transformador. Pese a que el AF está subdividido en seis puntos, este
debe considerarse como un conjunto integrado de compromisos,
que se complementan y refuerzan entre sí. No puede lograrse el de-
sarrollo territorial si no se avanza en la distribución y formalización
de la tierra, así como tampoco puede darse el cierre de brechas en-
tre ciudad y campo, o entre regiones, sin desarrollo territorial. No
hay acceso exitoso a tierras si no hay catastro, riego, proyectos pro-
ductivos, vías, vivienda, servicios. Tampoco puede hablarse de paz
y de desarrollo territorial si no se integran en una nueva dinámica
económica y productiva a los campesinos cultivadores de productos
lícitos e ilícitos. La reincorporación sostenible de los excombatientes
estará siempre limitada si no está ligada a la posibilidad de ofrecer
alternativas de desarrollo productivo rural que a su vez requieren
un entorno seguro para el desarrollo garantizando la participación
145
de los pobladores hombres, mujeres, campesinos, indígenas, afro-

colombianos, así como la presencia estatal que implica dotación de
bienes públicos rurales, acceso a educación y salud y, por supuesto,
garantía a la vida, libertad, e integridad de las personas, el desarrollo
territorial y la construcción de paz.
Así, de cara a una nueva transición de gobierno, el AF tiene gran-
des retos para lograr alcanzar su potencial transformador y exten-
der su capacidad para la construcción de paz territorial.
La difícil situación que vive el país, debido a la pandemia, sus
consecuencias y las demandas sociales represadas, hoy exacerbadas,
pueden abrir ventanas de oportunidad.
En particular, hacer realidad el carácter integral del AF, otorgán-
dole prioridad a la implementación en los territorios más afectados
por el conflicto. En estos territorios es imperativo que las iniciativas
de reactivación y recuperación de los avances previos a la pandemia
promuevan inversiones que tengan efectos multiplicadores de in-
clusión productiva, ampliando las oportunidades en toda la cadena
desde la producción hasta el consumo, lo cual pasa por la asignación
de recursos monetarios a proyectos de desarrollo productivo, la me-
jora en infraestructura, ampliación de mercados, y la muy necesita-
da asistencia técnica al desarrollo. Esta es otra oportunidad para un
tratamiento integral con los compromisos de sustitución de cultivos,
establecidos en el punto 4, siempre y cuando se brinden garantías
de seguridad para quienes siguen el camino de la sustitución de cul-
tivos y estrategias efectivas de desarrollo alternativo, incluidas la
reincorporación económica de los excombatientes a través de pro-
yectos preferiblemente colectivos. Todo ello contribuiría también a
ampliar las posibilidades de no repetición como forma de prevenir
nuevos conflictos y por supuesto cumplirle a las víctimas evitando la
revictimización.
Otro de los retos está relacionado con la reconciliación nacional.
La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y
la No Repetición presentará en noviembre su informe y terminará
sus labores en cumplimiento del Acuerdo. La posición de los diversos
146
sectores políticos y de las víctimas frente a la culminación de sus la-

bores y frente al informe que presente serán posiciones críticas para
el futuro de Nación. Igualmente hay el riesgo de reeditar la polariza-
ción entre los partidarios y contradictores del Acuerdo, en especial
de quienes critican el SIVJRNR. Este informe y el proceso de su cons-
trucción son una oportunidad para la reconciliación pues hay que
evitar que sirva de plataforma para que grupos políticos adversos al
acuerdo y a la terminación negociada del conflicto armado interno
sea usado para atacar las instituciones que el Acuerdo crea e incluso
para instigar el regreso a la violencia armada.
En el más reciente informe de la Misión de Naciones Unidas en
Colombia plantea cinco desafíos para 2021:
Asegurar la protección de excombatientes, [de las] comunidades,

[de los] líderes sociales y defensores de derechos humanos; garan-
tizar la sostenibilidad del proceso de reincorporación; consolidar la
presencia integral del Estado en las zonas afectadas por el conflic-
to; fortalecer el diálogo constructivo entre las partes y fortalecer las
condiciones para la reconciliación (El Tiempo, 2021, 7 abril, § 10).
Estas prioridades para el futuro inmediato deben sumarse a la ne-

cesidad de que en el mediano plazo Colombia logre recuperar la in-
tegralidad en la implementación, buscar la reconciliación sobre la
base de las instituciones establecidas en el acuerdo y ampliar las
oportunidades de desarrollo productivo en los territorios más afec-
tados por el conflicto. Esta es una ruta posible para alcanzar el poten-
cial transformador que ofrece el Acuerdo Final para la construcción
de una paz sostenible y duradera en Colombia.
147
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ingresaron a condición de pobreza extrema. La República.
Sierra, Carolina. (2021, 30 de abril). En marzo hubo 3,4 millones de perso-

nas desempleadas según cifras del DANE. La República.
149
Capítulo 6
Pobreza, tierra y territorio
A propósito del punto agrario y de la sustitución
de los cultivos ilícitos del Acuerdo de Paz*
Introducción
La pandemia generada por el virus COVID-19 coincidió con una

crisis económica que se ha profundizado e incidido en procesos de
desabastecimiento de alimentos, cierres de empresas y, en general,
deterioro de la gobernabilidad en diferentes países. Como es de es-
perarse, estos hechos vienen ocurriendo de manera diferenciada
y podría decirse que, si bien tienen una afectación común, en cada
sociedad se han manifestado con particularidades. Las capacidades
de manejo de estos procesos dependen en cada caso de la vulnera-
bilidad que ofrezca cada sociedad en su ordenamiento económico,
político y cultural. En nuestro caso la capacidad de los sistemas insti-
tucionales de salud y protección social han demostrado su debilidad,
* Este escrito se apoya en informaciones y apreciaciones compartidas, así como en

trabajos anteriores. Ver Estrada, Jairo. (2019). El Acuerdo de Paz en Colombia. Bogotá:
CLACSO.
151
resultante de decisiones de carácter político que han afectado al con-

junto de la sociedad, en particular a los sectores más desprotegidos
de las ciudades y del campo.
Estas circunstancias se han hecho más gravosas al tratarse de una
sociedad que intenta superar uno de los más prolongados conflictos
armados en la historia reciente de nuestro continente, asociado con
una débil construcción estatal, dispuesta para favorecer a los secto-
res más poderosos de su orden social, económico y político. El Acuer-
do Final de Paz (AFP) recoge en sus propuestas los temas centrales
de este diagnóstico como punto de partida para la transformación
democrática del país. Privilegia los ámbitos en donde se han expre-
sado con mayor profundidad estos desequilibrios, en particular el
acceso a la tierra y las condiciones de pobreza, particularmente en
las áreas rurales en donde su prevalencia afecta a más del 40% de la
población, situación profundizada por los efectos de las crisis, temas
a los cuales está dedicado este escrito.
La tierra: distribución, acceso y uso
Colombia, por sus condiciones climáticas, posición y estructura geo-

gráfica es un país megadiverso, cuenta con importantes caudales hí-
dricos y es una de las naciones con mayor disponibilidad de tierras
con potencial agrícola. No obstante, la distribución de estos bienes
es profundamente desigual: la propiedad agraria presenta uno de los
más elevados niveles de concentración en América Latina, con un
coeficiente de Gini que ha ascendido de 0.839 en 1984 a 0.897 en 2014
(OXFAM, 2017). La tendencia la reflejan distintas mediciones realiza-
das hasta ahora: entre 1954 y 2014 se cumplieron varios ejercicios so-
bre las condiciones de la agricultura colombiana, entre ellos varias
muestras y 3 censos nacionales. Según este último censo, la superfi-
cie ocupada comprende aproximadamente 69 millones de hectáreas,
en las cuales 9.500 fincas con más de 500 (0,5% del total) controlan
47,2 millones, el 68,2% de la superficie, en tanto las 368.000 fincas de
152
Capítulo 6. Pobreza, tierra y territorio
menos de 5 hectáreas, el 70,5% del total, ocupan una extensión de 2,1

millones de hectáreas, el 4,2% de la superficie total. En cuanto al uso
de la tierra, la Muestra Agropecuaria de 1954 registró una superficie
ocupada de poco más de 27 millones de hectáreas, de las cuales 13,4
millones, el 48% de la superficie total, estaban dedicadas a praderas,
para un hato de 10,9 millones de vacunos, con una carga de 1,2 cabe-
zas por hectárea; en 2014, la superficie dedicada a este uso cubre 34,4
millones de hectáreas, 80% de las tierras para uso agropecuario, para
26 millones de cabezas, con una carga de 1,3 cabezas por hectárea.
Con respecto a la superficie cultivada en 1954, cubría 6 millones de
hectáreas, extensión superior a las 5,7 millones de hectáreas recien-
temente informadas por el DANE; para entonces la población colom-
biana sumaba 13,8 millones de personas en tanto la cifra actual es de
poco más de 50 millones.
En síntesis, es posible observar, en primer lugar, la ampliación
de la frontera agraria, la superficie ocupada, la cual ha estado cer-
ca de triplicarse en sesenta años. En segundo lugar, la preeminencia
creciente de la gran propiedad, constituida por explotaciones con
más de 500 hectáreas, en buena medida subutilizadas y básicamen-
te dedicadas a la ganadería extensiva. En este proceso se observa la
reducción relativa de la superficie controlada por las pequeñas ex-
plotaciones, las cuales proveen cerca del 50% del abastecimiento ali-
mentario del país. De acuerdo con FEDESARROLLO, “Se estima que
aproximadamente 806.622 hogares rurales, equivalentes al 53% de
los que se dedican a actividades agropecuarias, jamás han tenido tie-
rra ni siquiera a título de tenencia, y que como mínimo 59,5% de los
que ejercen relaciones con la tierra, lo hacen de manera informal sin
poder acreditar dominio pleno” (Junguito, 2017, p. 37).
Estas características sostenidas de la distribución y uso de la
tierra se han hecho estructurales, además de estar asociadas con el
prolongado conflicto social armado, como resultado del cual se ha
generado un éxodo continuado tanto hacia las ciudades como hacia
los bordes de la frontera agraria.
153
La pobreza en el sistema económico y social
Sobre el sistema agrario descrito se proyecta una distribución espa-

cial de la población en la cual cerca del 28% está desplegado en las
áreas rurales en un conjunto de asentamientos urbanos de los cuales
el 60% debe considerarse rurales, de acuerdo con la Misión para la
Transformación del campo (DNP, 2014). La persistencia en el tiempo
y en el espacio de esta estructura agraria y de sus condiciones so-
ciales y económicas ha sido el resultado de la aplicación de políticas
que han orientado el desenvolvimiento económico de la nación y el
acceso a sus recursos, en particular a la tierra, en donde ha gravitado
la ausencia de una reforma agraria. A pesar de haber sido propuesta,
básicamente en las leyes 135 de 1961, 1ª de 1968 y 160 de 1994 no ha
tenido cumplimiento, lo cual ha incidido en la profundización de los
conflictos armados en el campo y con ellos a la vinculación de Co-
lombia con la economía internacional del narcotráfico.
En un estudio adelantado con el auspicio de la Revista Sur (2021),
dos de sus autores, Luis Jorge Garay y Jorge Espitia llaman la aten-
ción sobre la relación entre la concentración de la propiedad y la ca-
lidad de vida de las poblaciones rurales; destacan cómo “el ingreso
per cápita de las áreas rurales municipales pareciera estar inversa y
significativamente relacionado (en términos estadísticos) con el ni-
vel de concentración en la propiedad y tenencia de la tierra (índice
de Gini), en marcado contraste con el Índice de Pobreza Multidimen-
sional que estaría directamente relacionado con dicha concentra-
ción, lo que mostraría el perverso impacto de la concentración de
la tierra en la pobreza y la distribución del ingreso en la ruralidad
colombiana” (ídem).
Como resultado de la violencia sistemática que ha consolidado al
régimen agrario se ha generado el éxodo continuado de poblaciones
rurales tanto hacia las ciudades como hacia los bordes de la frontera
agraria, generando una sobreoferta relativa de fuerza laboral. Como
resultado de este ejercicio de la violencia y como parte de ella de la
154
permanente represión contra la organización de los trabajadores, ha

sido posible para el capital imponer una extendida informalidad en
las relaciones laborales, con la consiguiente subremuneración: más
del 60% de esta población se encuentra ocupado en esas condiciones,
con ingresos inferiores al salario mínimo legal. A propósito de estas
condiciones, la Misión para la Transformación del campo, había
señalado: “el 81,32% de la población trabajadora en el campo gana
hasta un salario mínimo mensual, y otro 15,03% hasta dos salarios”
(DNP, 2014).
La convergencia de las crisis que hoy se extiende sobre el mun-
do ha profundizado la vulnerabilidad del sistema económico, social
y político dominante e nuestro país, afectando, en particular, a los
sectores más empobrecidos. Según el estudio de la Revista SUR ante-
riormente citado: “A nivel nacional, entre 2019 y el 2020 la incidencia
de la pobreza monetaria creció en promedio en 6,8 puntos porcen-
tuales, en tanto que entre 2018 y 2019 había crecido 1,5 puntos por-
centuales, lo cual refleja especialmente los impactos de la pandemia
y la insuficiencia de las ayudas gubernamentales a los grupos más
desprotegidos. En las 13 principales ciudades y áreas metropolitanas
la pobreza alcanzó al 39,9% con un incremento del 11,3%”. Garay y Es-
pitia señalan cómo a causa de la pandemia generada por el coronavi-
rus “la proporción de colombianos bajo la línea de pobreza pudiera
haberse incrementado en 5 a 10 puntos porcentuales”, con una tasa
de desempleo del 15%, según el DANE.
Forma parte de este diagnóstico el debilitamiento de las condi-
ciones alimentarias de los hogares pobres; según esa misma fuente,
“en ciudades como Bogotá solo el 71,4% de las familias puede comer
tres veces al día, mientras que antes del coronavirus este porcentaje
llegaba al 85%”. En Cartagena “solo 35% de los hogares pudieron (sic)
tener tres comidas al día, mientras que antes de la pandemia esta ci-
fra llegaba al 85% de la población”. A lo anterior se agrega el impacto
de las importaciones de alimentos, las cuales, a partir de la vigencia
del Tratado de Libre Comercio, en particular con los Estados Unidos,
155
han afectado de manera negativa a la producción agropecuaria na-

cional, en especial a los productores campesinos.
El acceso a la tierra y los cultivos de usos ilícitos
Dos puntos del Acuerdo Final de Paz, la Reforma Rural Integral (pun-
to 1) y la Sustitución de Cultivos ilícitos (punto 4) guardan estrecha
relación con respecto al diagnóstico anteriormente expuesto. En
efecto, la vinculación de Colombia con la producción y el comercio
de narcóticos, tema de incidencia central en las relaciones económi-
cas y políticas de la nación, se encuentra vinculado con las decisio-
nes sobre el acceso a la tierra; en particular, la ubicación de las zonas
de producción está relacionada directamente con la ausencia de una
reforma agraria, la cual fue sustituida por las colonizaciones en los
bordes la frontera y en donde precisamente se encuentran los culti-
vos proscritos.
La magnitud de esta economía y su proyección en el conjunto de
la sociedad colombiana han sido objeto de abundante literatura y
cuenta con varios estimativos, en particular los referidos a los ingre-
sos repatriados (Kalmanovitz, 2020). Según Kalmanovitz, los prime-
ros cálculos, fechados hacia 1977 ascendían a US $500 millones, cifra
que iniciaba entonces un ascenso sostenido gracias a sus precios cre-
cientes y un estímulo para la ampliación de la producción. Su segui-
miento arroja un ingreso para los traficantes de US $4.500 millones
(Gaviria y Mejía, 2011) lo cual evidencia la tendencia ascendente de
los precios, sostenidos a pesar del ajuste hacia la baja de las áreas
sembradas, explicable gracias a los incrementos en la productividad
de los cultivos en medio de la aplicación de políticas antidrogas que,
por decir lo menos, fracasaron. A pesar de los descensos de las áreas
sembradas ocurridos a partir de 2000, la recuperación desde 2013
y la tendencia del comportamiento de los precios (gráficos del com-
portamiento del área sembrada 1999-2018 y de los precios 1991-2018)
156
expresan el arraigo de esta economía, explicable dadas las condicio-

nes estructurales de su implantación.
Gráfico 1. Área sembrada en cultivos de coca 1999-2018

200.000
200.000
180.000
180.000
160.000
160.000
140.000
140.000
120.000
Hectáreas
120.000
Hectáreas
100.000
100.000
80.000
80.000
60.000
60.000
40.000
40.000
20.000
20.000
0
0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Año
Año

Fuente: Elaboración de L. Arango con base en reportes
ǣ×ǤǦȋʹͲͳͻȌǤ
anuales

de SIMCI-UNODC (2019).

Gráfico 2. Precio de clorhidrato de cocaína 1991-2018

6.000.000
6.000.000
5.000.000
5.000.000
4.000.000
4.000.000
COP/kg
COP/kg
3.000.000
3.000.000
2.000.000
2.000.000
1.000.000
1.000.000
0
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Año
Año

Fuente: Elaboración de L. Arango con base en reportes anuales


de SIMCI-UNODC (2019).

À
À
ǡ ×
En esteámbito
ǡ de análisis
× adquieren
relevancia las relaciones

Àǡǡǡ±
entre
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la economía del
narcotráfico, en particular
la producción
ͳ Ͷǡ ×
ͳ Ͷǡ ×
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y procesa-
Ǥ À
miento primario de estos cultivos y las políticas
ǡ
ǡ
agrarias, en particu-
“”
lar de tierras y ambientales, lo cual, en términos del AFP establece un
“”
puente entre los puntos 1 y 4, Reforma Rural Integral y sustitución

ͳͲͶ
de cultivos de coca. Estas ͳͲͶ
políticas han sido el marco en el cual se ha
157
desarrollado buena parte de los conflictos entre grandes terratenien-

tes y campesinos que, transitando por las contradicciones en torno a
la reforma agraria y a los procesos del “desarrollo rural” facilitaron
finalmente la vinculación de Colombia con la economía internacio-
nal del narcotráfico.
De esta manera, el diagnóstico del campo colombiano expuesto
en los estudios citados, está relacionado directamente tanto con las
decisiones sobre la incorporación de los espacios que configuran la
frontera agraria como, más específicamente sobre la acción “espa-
cial” del Estado, la cual ha privilegiado determinados territorios en
función de sus posibles articulaciones con los mercados externo e in-
terno, como ha sido el caso de la caficultura, caña de azúcar, banano,
palma aceitera, flores de corte, arroz, algodón, dejando de lado los
que escapan de estos intereses. Con estas políticas de tierras y las de
“áreas protegidas”, se ha construido un ordenamiento del territorio
en el cual se asignan espacios para la producción agropecuaria, la
minería, la protección del agua, la biodiversidad y otros componen-
tes del patrimonio ambiental, pero se excluye a los pequeños produc-
tores campesinos.
Características de las zonas cocaleras
La totalidad de los registros sobre la producción y procesamiento pri-

mario de los cultivos de uso ilícito está localizada en áreas margina-
lizadas. El Informe de la UNODC (2019) señala que la producción de
hoja de coca, su procesamiento primario y direccionamiento hacia
los mercados se desarrolla en zonas que ofrecen dos características:
de una parte, las ya asentadas, en las cuales se vienen configuran-
do “enclaves productivos”, competitivos, que, por sus condiciones
de vinculación con posibilidades de asistencia técnica, acceso a
los precursores y a las rutas de comercialización logran aumentos
apreciables en su productividad. Estos cambios evidencian incluso
disminuciones de las áreas sembradas, gracias a la introducción de
158
variedades más productivas en términos de cosechas y rendimien-

tos; son, además, zonas que reciben una mejor remuneración.
Dentro de esta dinámica se revela igualmente la presencia de zo-
nas colindantes con estos enclaves en las cuales se experimentan las
actividades de producción y comercialización de derivados y adqui-
sición de insumos, sin permanencia en el tiempo, tal como ocurre
en los bordes de la frontera agraria, zonas de los departamentos de
Amazonas, fronteriza con Putumayo y Cesar, en límites con Cata-
tumbo, en tanto que otras áreas atestiguan la ausencia (Caldas), dis-
minución sostenida y desaparición de los cultivos de coca (Arauca,
Guajira).
La caracterización de estas zonas realizado por los estudios cita-
dos evidencia su carácter sostenido, estructural, arraigado tanto en
las condiciones de acceso a bienes como la tierra como en cuanto a
la gestión pública de los recursos presupuestales. Este carácter re-
iterado profundiza el “desarrollo desigual” de estas periferias con
respecto a los centros de la nación, condición que solamente puede
superarse con decisiones políticas de largo aliento, que trasciendan
las acciones asistenciales, tal como lo han señalado varios analistas,
con capacidad para modificar las correlaciones de fuerzas y estabi-
lizar nuevos relacionamientos entre los sectores sociales y políticos
y, fundamentalmente entre los espacios de la nación, de manera tal
que se corrijan los desequilibrios que hacen perdurar el carácter
marginal de los espacios configurados como periféricos.
En cuanto a las políticas de combate al narcotráfico, en particular
las aspersiones aéreas, varios analistas reconocidos coinciden en sus
apreciaciones. El primero de ellos, Ricardo Vargas asigna a la aplica-
ción de las fumigaciones: “un resultado evidente de fracaso” (Vargas,
1999); César Ortiz señala: “el énfasis cada vez mayor en la interdic-
ción y la destrucción de los cultivos mediante la fumigación, con un
costo de miles de millones de pesos, ha tenido un impacto contra-
rio sobre los cultivos, la producción y el tráfico de cocaína” a estas
apreciaciones se añaden las de Francisco Thoumi: “la fumigación
aérea actúa como mecanismo de soporte de los precios de la coca y
159
estimula el surgimiento de cultivos en zonas antes no fumigadas, el

desarrollo de medidas que protegen los cultivos contra las fumiga-
ciones (incluido el desarrollo de variedades de coca resistentes a ella)
y otras estrategias que permitan continuar los cultivos” y agrega: “la
fumigación tiende a aumentar los precios de la coca”.
La implementación de los puntos 1 y 4 del AFP
En abril de 2021 la Consejería Presidencia para la Estabilización y

la Consolidación informó haber ingresado 1.089.286 hectáreas al
Fondo de Tierras y entregado “1.058 títulos para adjudicar 753 pre-
dios baldíos y 295 formalizaciones de predios privados” para un
total de 231.822 hectáreas” en beneficio de 8.599 familias (Conseje-
ría Presidencial para la Estabilización, 2021). En cuanto al Catastro
multipropósito, según esta Consejería el gobierno ha avanzado en el
establecimiento de normas para su operación, en la gestión de dos
créditos por valor total de US $150 millones con el Banco Mundial
(BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en el cumpli-
miento de varios proyectos piloto. Resta conocer el efecto de la re-
ducción de presupuesto ocurrida en la ANT como resultado de las
condiciones macroeconómicas, lo cual puede haber reducido la ca-
pacidad de gestión de este instrumento.
Bajo la administración Duque la implementación del AFP ha con-
llevado modificaciones de carácter político y administrativo, relacio-
nados con los cambios en las orientaciones del nuevo gobierno, en
particular con la comprensión y valoración del proceso de paz. Estos
cambios, como lo advierte la Contraloría General de la República,
expresan la concepción del Acuerdo por parte de la nueva adminis-
tración como una decisión del gobierno anterior, no como una deci-
sión del Estado. En este mismo sentido la CGR (2020) destaca cómo
la administración actual, en escenarios internacionales, expresa su
compromiso con este, pero ante el país manifiesta reservas, no pro-
mueve las inversiones necesarias en las regiones, no ha impulsado
160
una política de seguridad ciudadana, objetó la ley de JEP y viabiliza

reformas legales que lo ponen en riesgo.
Dentro de esta misma perspectiva, el gobierno caracteriza al con-
flicto armado como “condiciones de marginalidad y violencia” asu-
miendo las intervenciones para superarlas con un enfoque sectorial
difiriendo de una comprensión integral y territorial del mismo (Vliet
y Ramírez, 2019); con implicaciones en la concepción política del
proceso, en el dispositivo institucional a cargo de las intervenciones,
en la construcción del presupuesto y en la asignación de los recursos.
Debe señalarse, sin embargo, que varios de los factores que han
contribuido a generar problemas en la implementación del Acuerdo
proceden del gobierno anterior. En primer lugar señalan los vacíos
en la comprensión del proceso de paz, en el diseño del Acuerdo y en
la propuesta para su implementación; no se evaluaron las condicio-
nes y capacidades de las instituciones que habrían de estar al frente
de estas tareas ni previó la adecuada asignación de recursos (ibid.);
los niveles departamentales no fueron tenidos en cuenta: no es sufi-
ciente que las instituciones estén presentes ni que fluyan los recur-
sos: es necesario comprender sus relaciones con el Estado central y
con las comunidades.
Por otra parte, en los problemas que han afectado la implementa-
ción del AFP han incidido la concepción y el carácter de intervencio-
nes estatales previas, en particular las de carácter contrainsurgente.
Es el caso del Programa de Consolidación Territorial, establecido y
prolongado desde las administraciones de Álvaro Uribe, encamina-
do a la promoción de proyectos e iniciativas civiles en el marco del
control militar. Esta concepción ha orientado la intervención de la
Agencia para la Renovación Territorial (ART) en los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) e igualmente ha afectado
los procesos de participación de las comunidades.
En las circunstancias actuales, ante los impactos generados por
las crisis en desarrollo, la implementación del punto 1 adquiere re-
levancia especial, dadas las urgencias del abastecimiento alimenta-
rio, el cual puede ser robustecido mediante sistemas de producción
161
y comercialización que vinculen a comunidades rurales con núcleos

periurbanos y urbanos.
Varias experiencias pueden soportar el desarrollo de estas inicia-
tivas, entre ellas las de antiguos Espacios Territoriales de Capacita-
ción y Reincorporación, en donde existen capacidades organizativas
y técnicas demostradas, pero en donde se encuentra frenado el acce-
so a la tierra, las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), zonas agroali-
mentarias, resguardos indígenas y Consejos comunitarios de la Ley
70/93, todas consideradas dentro del AFP.
El gobierno previó adelantar un programa de caracterización de
baldíos a través de la ANT, en el sur de Bolívar, Meta y Caquetá, de-
partamentos en donde se han desarrollado procesos organizativos de
Zonas de Reserva Campesina. Estos procesos han partido de coloni-
zaciones históricas e incluyen la delimitación inicial de los predios,
la identificación igualmente inicial de las áreas de reserva forestal,
así como iniciativas comunitarias de protección ambiental, como es
el caso de la “Franja amarilla” en la Zona de Reserva Campesina del
Valle del Río Cimitarra. La delimitación fue establecida por la comu-
nidad, es una iniciativa en el cierre de la frontera agrícola, compa-
tible con la propuesta para la Zonificación Ambiental Participativa,
contemplado en el punto 1.10 de AFP y adelantado en Caquetá, según
se señaló, frente al cual procedería un tratamiento de cooperación
entre las comunidades locales y las instituciones.
Por otra parte, el Decreto 902 de 2017 establece el Fondo de Tie-
rras definido en este punto 1, diseñado en correspondencia con la Ley
160 de 1994. A este Fondo de Tierras para distribución gratuita, se le
asigna carácter permanente, lo dota de 3 millones de hectáreas du-
rante sus primeros 12 años; contempla igualmente la formalización
de 7 millones de hectáreas de la pequeña y mediana propiedad rural,
con prioridad para las áreas incluidas dentro de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campe-
sina y otras definidas por el gobierno.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (DANE, 2011)
800.000 familias campesinas carecen de tierra y serían entonces
162
atendidas con asignación de tierras del Fondo. De acuerdo con un

ejercicio adelantado por la Universidad de Los Andes sobre los bal-
díos de la nación (Arteaga, et al., 2017), la disponibilidad de tierras en
estas condiciones se encuentra entre 3.945.992 y 5.365.317 hectáreas
con las cuales se constituiría el Fondo que proveería entre 4,9 y 6,7
hectáreas a cada una de estas familias. Si bien el Decreto fue declara-
do exequible por la Corte Constitucional, su aplicación por parte de
la Agencia Nacional de Tierras, con los recursos asignados en el Plan
de Desarrollo 2018-2022 su ejecución ofrece las limitaciones que se
señalan más adelante. En efecto, según los informes de la Agencia
Nacional de Tierras (ANT) y la Contraloría General de la República
(CGR), durante 2019 el gobierno reportó haber formalizado o entre-
gado 73.465 hectáreas para pequeña y mediana propiedad (CGR, p.
54). Al no diferenciar, no es posible precisar el cumplimiento de lo
establecido con respecto al Fondo de Tierras y se engloba entrega con
formalización. De acuerdo con este procedimiento, frente a la meta
de los 10 millones de hectáreas para los dos tipos de acciones, el go-
bierno está cumpliendo con el 8,7% de lo que debería estar haciendo:
entregando o formalizando cerca de 833.000 hectáreas anuales.
A propósito de este Fondo cabe mencionar que, como resultado
de la consulta sobre el AFP realizada en octubre de 2016, los sectores
opuestos al mismo introdujeron dentro de los beneficiarios de estas
iniciativas a personas que no corresponden a los propósitos de dotar
de tierras a los campesinos sin tierras o con insuficiente dotación de
ellas: se trata de “beneficiarios onerosos”, los cuales deberán sufragar
algunos de los costos de la formalización de tierra (costos notariales
de registro de escrituras y similares, impuestos) decisión, al incluir a
estos sujetos dotados de recursos económicos y ubicados en condi-
ciones favorables para gestionar sus solicitudes ante la agencia en-
cargada, necesariamente afecta el conjunto ya precario de las tierras
cuya tenencia sería formalizada. Es de tener en cuenta que precisa-
mente, la bolsa de tierras que eventualmente serían formalizadas no
cuenta con un inventario razonable, además de estar indebidamente
ocupadas en una proporción importante. Por otra parte, asignar el
163
carácter de “onerosos” por incluir el cobro de gastos de registro nota-

rial a quienes no forman parte de la población a la cual se ha querido
dar cobertura por haber sido excluida del acceso adecuado a la tierra
implica profundizar la inequidad ya existente en el reparto agrario.
Este es el caso de la norma sobre “sujetos de formalización a título
oneroso”, impuesta por los sectores opuestos al Acuerdo y recogida
en el Decreto Ley 902 de 2017, dictado para la implementación del
AFP, la cual incorpora dentro de los beneficiarios de la formaliza-
ción a personas que ya disponen de patrimonios superiores a los de
aquellos para los cuales fue previsto este beneficio y que son desig-
nados así, por cuanto deberán costear algunos de los costos de la for-
malización. Su inclusión implica la disminución de las superficies
acordadas y destinadas para los sujetos de la Reforma Rural Integral,
trabajadores con vocación agraria, sin tierra suficiente y especial-
mente las mujeres y las personas desplazadas por la violencia.
El Acuerdo Final de paz en sus puntos 1 (Reforma Rural Integral) y
4 (Sustitución de cultivos ilícitos) plantea una estrecha interrelación
entre ellos en la medida en que las acciones propuestas dentro del
primero son requeridas para alcanzar los logros del segundo: la RRI
está referida a las condiciones básicas de acceso propiedad y el uso
de la tierra en el país, así como a decisiones de la política agraria.
Como se señaló previamente, en la medida en que las dirigencias na-
cionales impidieron la redistribución de la tierra impulsando en su
lugar las colonizaciones, estas terminarían convirtiéndose en espa-
cios favorables para la producción de los cultivos de uso ilícito y de
sus derivados.
A partir de estas condiciones, la aplicación del punto 1 podría
avanzar en las localidades priorizadas (veredas, núcleos veredales,
municipios) las cuales serían objeto de intervención en el asegura-
miento del acceso a la tierra para quienes no disponen de ella o la tie-
nen en condiciones insuficientes, la formalización de la ocupación,
dotación de vías terciarias, electrificación, irrigación y mejoramien-
to de suelos, dotaciones de salud y educación, apoyos a la comerciali-
zación. Estas localidades forman parte de espacios más amplios, son
164
colindantes con otras veredas y grupos de veredas, con los munici-

pios alrededor de los cuales gira su vida económica, política, social y
cultural que actúan como sus epicentros. Así como su marginamien-
to afecta a los espacios vecinos, su transformación incidirá en ellos,
los afectará igualmente, en relaciones de sinergia.
La superación de las brechas que mantienen a estos espacios en
condiciones de marginación, a las cuales está asociada su articula-
ción con la economía del narcotráfico, significará su transformación
y la desvinculación de las que las articularon con el narcotráfico. Ese
será el efecto de la implementación de la Reforma Rural propuesta;
de ahí el interés de los agentes de esta economía ilícita de impedir
que se atienda esta intervención; realizar la Reforma Rural signifi-
cará reversar las condiciones que generaron la vinculación de estos
espacios con el narcotráfico, es comenzar a poner en camino la su-
peración de las brechas que distancian a estas regiones de las que se
encuentran en condiciones menos postergadas.
Dentro de esta perspectiva, la integralidad de la reforma impli-
ca su proyección hacia el sistema regional en el que están inscritas
las áreas productoras. Han sido configuradas como espacios mar-
ginalizados, depósitos de fuerza laboral y de recursos naturales los
cuales son absorbidos por las regiones centrales en términos de in-
tercambio desigual, replicando las estructuras y relaciones “centro y
periferias”.
El problema territorial: la “brecha” y el “desarrollo desigual”
Distintos estudios sobre las condiciones del campo colombiano se-

ñalan la existencia de una profunda “brecha” entre las condiciones
del “desarrollo económico y social” de los espacios urbanos y las de
las áreas rurales, en particular las caracterizadas como “dispersas”
(DNP, 2014), fenómeno que corresponde a lo que en términos teóri-
cos ha sido ubicado en el “desarrollo geográfico desigual” (Harvey).
De otra parte, se encuentran ampliamente documentados (DANE y
165
PNUD, 2011; DNP, op. cit.) varios procesos convergentes como son: la
existencia de un sostenido proceso de concentración de la propiedad
de la tierra; la subutilización de esta en condiciones que han estado
acompañadas por el uso de la violencia y el desplazamiento forzado
de más de 7 millones de campesinos.
Como lo han advertido dos estudios en particular, el Informe de
Desarrollo Humano (PNUD, 2011) y el Informe de la Misión para la
Transformación del campo (DNP, 2014) pesar de los procesos de ur-
banización de la población y de los espacios urbano-rurales del país,
continúa existiendo una proporción relativamente elevada de habi-
tantes en las áreas dispersas. Estas áreas están caracterizadas por ba-
jas dotaciones de infraestructuras y la población asentada en ellas se
encuentra afectada por mayores limitaciones en su calidad de vida y
una mayor prevalencia de condiciones de pobreza (ibid.). Es precisa-
mente en estas áreas en donde se han localizado los cultivos de hoja
de coca, de manera sostenida, con pocas alteraciones, representadas
por el afianzamiento de algunos núcleos y la exploración de posibili-
dades de ampliación (UNODC, 2019).
El Informe de la Misión para la Transformación del campo (op.
cit.) advierte en su introducción, cómo durante la década pasada la
economía colombiana mantuvo un crecimiento sostenido, el cual,
junto con “la expansión de la oferta pública social” incidió en “una
mejora de los ingresos de la población”. Anota, no obstante, que
estas circunstancias no condujeron a un mejor estar de las gentes
del campo, las cuales se mantienen en las condiciones de pobreza
registradas de tiempo atrás junto con las carencias de servicios del
Estado, las deficiencias de su calidad de vida y en general su acceso
a lo que se ha denominado “oportunidades de desarrollo”. Ante es-
tas circunstancias, la propuesta de los analistas es la orientación de
la acción estatal hacia medidas que, a través de la superación de las
políticas asistencialistas, de la inclusión social y productiva apunte
hacia un “cambio estructural” logrado a través la inclusión social y
productiva que permita superar los mecanismos de reproducción
166
intergeneracional de pobreza y desigualdad, mejorando las condi-

ciones de vida de todos los habitantes rurales.
Frente a estos propósitos cabe preguntarse sobre la persistencia
de esta brecha de pobreza y condiciones de vida que una y otra vez
los planificadores se han preguntado. Existe una apreciación conso-
lidada que advierte la escisión de la realidad en dos ámbitos de la
existencia económica y social, tanto en el mapa de las naciones como
en su interior y que en términos generales corresponde a los “cen-
tros” y las “periferias” como mundos separados. Sin embargo, cabe
una mirada distinta: no están separados: están profundamente in-
terconectados; allí no hay “compartimentos estanco”: hay relaciones
estrechas, en las cuales los beneficios irrigan a la metrópoli. Visto
de otra manera, hay una transferencia desde las periferias hacia los
centros, las cuales están directamente relacionadas con los procesos
de acumulación (ver Varios, CEPDIPO, 2021).
Es necesario tener en cuenta que el modelo económico vigente,
frente al cual los voceros gubernamentales reiteraron que no estaba
en negociación, se alimenta precisamente de impedir el acceso a la
tierra de los pequeños productores, de expropiarlos por las vías que
sean necesarias en los casos en los que dispongan de ellas, con el fin
de impedir que sean capaces de generar su abastecimiento alimenta-
rio y el del país.
Esta condición, plena pero difícilmente alcanzada en años ante-
riores, debería ser desmontada para viabilizar la implantación del
modelo importador del “libre comercio”, componente de la “con-
fianza inversionista”, bandera hoy reeditada de administraciones
anteriores. Vale destacar cómo el Informe sobre el desarrollo de la
agricultura del Departamento Nacional de Planeación realizado en
1990 (DNP, 1990) registró cómo entre los años 1975 a 1987 Colombia
había alcanzado coeficientes de 100.0 en su oferta alimentaria de
productos básicos de su canasta alimentaria.
En los últimos años continúa expresándose un alto nivel de pre-
cios de los alimentos, resultante de las condiciones señaladas en tér-
minos de la reducida disponibilidad de tierras con la que cuentan los
167
pequeños productores, principales oferentes de estos renglones, limi-

taciones en el acceso a tecnología, infraestructuras y participación
en los mercados: “el nivel de precios de los alimentos ha sido mayor
al nivel de precios de la canasta básica total (para los años 2011-2017)
afectando la adquisición de alimentos por parte de los hogares espe-
cialmente para aquellos en pobreza monetaria” (DNP, 2018).
Por otra parte, la implementación del AFP ha tenido como hilo
conductor la incidencia que una perspectiva política, de una visión
de la sociedad y de las relaciones sociales, la cual ha marcado una
impronta en lo tocante con el acceso a la tierra y la sustitución de
los cultivos proscritos. Se ha hecho evidente cómo esa impronta ha
hecho convergencia con las políticas ambientales dirigidas hacia
las “áreas protegidas”, y ha resultado permeada por la intención de
los sectores terratenientes de impedir, a toda costa, el acceso de los
campesinos a la tierra, de hacer de los campesinos los eternos siervos
desposeído: una visión que se ha impuesto en quienes diseñan y diri-
gen estas políticas.
De esta manera, las decisiones de Estado relacionadas con estos
campos no solamente no han resuelto los problemas del orden se-
ñalado allí, sino que han contribuido a agravar la pobreza rural y la
exclusión de gran parte de las poblaciones del campo al acceso a la
tierra y a condiciones básicas de bienestar, así como los profundos
deterioros del patrimonio ambiental de las y los colombianos.
La incidencia de esta visión ha impedido a los decisores de estas
políticas comprender que el camino para una combinación adecua-
da y eficaz de producción y conservación pasa por una reforma agra-
ria y rural de carácter estructural. No les ha sido posible advertir que
una perspectiva diferente permitiría establecer la mejor defensa de
las “áreas protegidas”, la cual no se logra persiguiendo y expulsando
campesinos. Estos espacios se conservarían asegurándoles tierras
adecuadas, cercanas a los mercados, dotadas de vías y servicios, en
donde vivir sea un propósito; la mejor defensa para las “áreas prote-
gidas” está en la reforma agraria.
168
No podemos olvidar que el desarrollo de la sociedad colombiana

resultó entrecruzado con la economía internacional del narcotráfico
gracias, precisamente, a la decisión de las élites de no hacer esa refor-
ma agraria y en su lugar empujar a las colonizaciones hacia los bor-
des de la frontera sin el apoyo del Estado. Ha sido la historia reciente
y amenaza repetirse en “la última frontera”, en la última posibilidad
de asegurar tierras para las comunidades campesinas. Son, sin lugar
a duda, los costos que todos pagamos por la obsesión del despojo.
Estos razonamientos conducen a una propuesta no excluyente de
las planteadas por el Informe de la Misión pero si orientada hacia
otra concepción de la “transformación estructural”: una en la cual,
además del “reconocimiento de necesidades y derechos” se constru-
ya una relación de equilibrio que permita reubicar los procesos de
acumulación en las periferias, modificar los términos del “intercam-
bio desigual”, del “desarrollo desigual”: En este ámbito de redefiniría
la función espacial del Estado; apuntaría a fortalecer los procesos de
construcción de equilibrios entre los dos espacios, los “centros” y las
“periferias”, las cuales, de esta manera dejarían de ser espacios de
exclusión.
Un campo central para iniciar la construcción de equilibrios es
el de las condiciones de producción de la vida rural, en particular
el acceso a los recursos productivos, la tierra en primer lugar, pero
no únicamente ella. La Misión, al igual que otros estudios reconoce
cómo la ruralidad ha sido el espacio privilegiado de los problemas
que han afectado al país y sin necesidad de abundar en el diagnóstico
si es importante señalar que las condiciones de marginalización que
lo han afectado en diversos grados están directamente relacionadas
con el establecimiento y articulación con la economía del narcotrá-
fico, como de manera particularmente certera lo señala el informe
más reciente de la UNODC (2020).
El análisis señala cómo la persistencia de las actividades pri-
marias (cultivo, procesamiento primario y etapas iniciales de la
comercialización) evidencia la estabilidad de determinados espa-
cios en los cuales se han establecido “enclaves productivos”, zonas
169
especializadas que han contado con ventajas para la producción,

el acceso a tecnología y comercialización de los insumos y la pro-
ducción. Alrededor de estas áreas se producen exploraciones que no
necesariamente se estabilizan y que es en donde se advierten los re-
sultados de cambios técnicos que redundan en aumentos de la pro-
ductividad, apreciable en la reducción de las áreas sembradas, pero
no de la producción.
La comprensión del capital y de la acumulación de capital como
relaciones sociales abarca, por extensión, el entendimiento de la
pobreza y, más claramente, del empobrecimiento igualmente como
relación social. Una y otro tienen un arraigo material, una espacia-
lidad, que se expresa en la conformación de territorios, socialmente
producidos, que expresan tanto la acumulación como el empobre-
cimiento. Ilustran estas condiciones las “ciudades globales” (Sas-
sen, 2012), en donde se acumula y hacia donde se transfiere el valor
extraído y, de otra parte, aquellos territorios en donde persiste el
empobrecimiento.
En la medida en que los territorios no están aislados, no son “com-
partimentos estancos”, sino que forman parte del sistema mundial,
las relaciones que los vinculan son las que aseguran la acumulación
permanente, las que aseguran la existencia del capital. Forman parte,
por tanto, de un sistema jerarquizado en sus estructuras “centro-pe-
riferias”, en el cual los territorios “centrales” acumulan lo que trans-
fieren desde las periferias, en una relación en la cual la globalización
actúa como correa de transmisión de las periferias hacia los centros
a nivel mundial. De esta manera, el empobrecimiento, en particular
en los territorios rurales, pero no solamente en ellos, persiste como
condición para la acumulación (acumulación permanente como
condición de supervivencia del capital, como señala Harvey, 2007).
Dado el carácter económico y político de estas relaciones, así exis-
ta conciencia sobre la persistencia de la desigualdad y de la pobreza
(o del empobrecimiento) y sobre la pertinencia del enfoque territo-
rial como vía para la superación de la pobreza y la exclusión y volun-
tad para aplicarla, serán necesarias transformaciones estructurales
170
en las correlaciones de fuerzas que se traducen en la transferencia

de valor y, en últimas, en la acumulación. Estas transformaciones
implicarán el fortalecimiento de sus comunidades, el fortalecimien-
to de su identidad, de su arraigo y valoración como punto de partida.
Son procesos profundamente arraigados en la configuración po-
lítica y económica del territorio nacional, en la construcción del Es-
tado y de las políticas que lo representan en el territorio, entre ellas
las políticas de representación, las agrarias y las ambientales. A tra-
vés de ellas se ha expresado y fortalecido el desarrollo desigual y con
él la formación y captación de las rentas derivadas de él, lo que algún
colono del Guaviare llamaba “el impuesto de la distancia”.
Reflexión final
Las condiciones que viabilizaron la articulación del país con la

economía del narcotráfico están vinculadas directamente con la
segregación sistemática de comunidades y territorios desde la cons-
trucción del poder y como parte de ella, de la representación política
de estas comunidades. Para superar esta vinculación del país con la
economía internacional del narcotráfico, su arraigo y sus efectos Co-
lombia deberá iniciar y desarrollar el reconocimiento de las comuni-
dades marginalizadas y de sus territorios por parte del conjunto de
la sociedad, la construcción de capacidades y la dotación de recur-
sos para tomar la ruta hacia el equilibrio del conjunto de la sociedad
nacional.
Sin embargo, no se trata solamente de superar las vinculaciones
con la economía del narcotráfico. Están presentes, en primer lugar,
el acceso a la tierra y a los demás componentes de un desenvolvi-
miento equilibrado de las regiones para las poblaciones excluidas
de ellos; superar los efectos que esa exclusión ha generado en la so-
ciedad y en la economía colombianas; trascender las condiciones de
“desarrollo desigual” que viabilizaron esta articulación. Se trata de
la democratización de la sociedad, de sus expresiones políticas, pero
171
también económicas y territoriales. Vale recordar cómo el abordaje

del punto agrario tuvo un referente central: la desigual distribución
de la propiedad de la tierra.
De acuerdo con el análisis de Albert Berry (2002), el país tuvo ante
sí una coyuntura favorable para impulsar una transición económica
y política hacia su modernización entre los años veinte y treinta del
siglo pasado, pero las correlaciones de fuerzas impidieron su concre-
ción precipitándolo hacia la violencia de fines de los años cuarenta.
La Ley 135 de 1961 no era una solución de fondo, fue una “ley de com-
promiso” y el peso de los grandes terratenientes definió sus alcances
reales; el rumbo que tomó el país fue el de la guerra; habrá que corre-
girlo y ante la urgencia de afrontar las tareas de la construcción de la
paz está por delante el reconocimiento de los territorios periféricos
como punto de partida para una perspectiva ascendente y no exclu-
yente de nuestra sociedad, más “de abajo hacia arriba” que a la inver-
sa, como ha sido hasta el presente.
Más de un año ha transcurrido desde cuando se desató la con-
fluencia de las crisis que hoy agobian al conjunto de la humanidad,
una convergencia que ha significado el “aceleramiento del tiempo,
el acortamiento del espacio”. Numerosos analistas han abordado
sus expresiones y los alcances identificados en distintos niveles de
la vida social, económica y cultural. Parece claro que su carácter uni-
versal no impide que cada sociedad y, aún más, cada sector de ella
experimente, sufra sus embates de manera particular y, en esa mis-
ma medida, los interprete y afronte. En nuestro caso, nos asomába-
mos a un escenario del que ya teníamos algunos antecedentes pero
que ha despertado expectativas: el fin de la guerra. Sin desesperanza
hay que decir que estamos aprendiendo lecciones dolorosas tanto
sobre los factores que han ocasionado la crisis como sobre el carác-
ter de nuestra sociedad. Sobre la gran crisis ya se han avanzado y se
avanzarán explicaciones y propuestas; tal vez sobre las dificultades y
proyecciones de la construcción de una sociedad pacífica y justa nos
falten reflexiones.
172
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the%20rural%20dimension%20of%20the%20Final%20Agreement.pdf
174
Capítulo 7
Injusticias territoriales
y la búsqueda por la construcción de paz
Colombia: entre las geografías del despojo
y la esperanza
Presentación
En noviembre de 2021 se cumplen 5 años de la firma del Acuerdo

Final de Paz entre el Estado colombiano, en cabeza del gobierno de
Juan Manuel Santos, y la insurgencia de más duración histórica en
América Latina como fueron las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia FARC-EP. Ese acontecimiento representó un punto de
inflexión en las trayectorias sociohistóricas del país en tanto impli-
có el fin de la confrontación armada entre dos grandes fuerzas en
contienda, así como el inicio de un período de reformas económicas,
territoriales, sociales y políticas que sentarían las condiciones para
transitar hacia una paz estable y duradera.
Ahora bien, surtidos estos 5 años asistimos a un caleidoscopio de
asuntos que arroja una multiplicidad de imágenes, miradas, lectu-
ras, sentires e interpretaciones sobre las transformaciones vividas.
Aunque el balance de la implementación del AFP, apegado a lo efec-
tivamente acordado, es desolador. También, se han desplegado una
175
serie de procesos, entre ellos las grandes movilizaciones sociales de

2019 y 2021, que parecen indicar la configuración de un nuevo mo-
mento de comprensión y organización social.
La crisis de la implementación es evidente y ha sido documentada
desde diferentes organizaciones sociales populares: la COCCAM, la
ONIC, el CRIC, el Espacio Regional de Paz del Cauca, la Mesa Huma-
nitaria y de construcción de paz del Catatumbo, la Red de Derechos
Humanos del Putumayo, entre otros. Así como desde los equipos de
investigación de centros como el CINEP, CEPDIPO, Programa Somos
Defensores, entre otros. Los diferentes informes alertan sobre retra-
sos, dilaciones e incumplimientos frente a lo acordado; situación que
ha valido justas caracterizaciones como “la paz pospuesta” (Estrada,
2021) y “la paz negada” (Pérez Esquivel, 2020).
Pese a lo anterior, existen múltiples voces, especialmente de jó-
venes, campesinos, mujeres y víctimas del conflicto, que incluso en
medio de la crisis social y humanitaria que padecen, apuestan por se-
guir caminando en la construcción del horizonte de transformación
social que se abrió con la firma del Acuerdo de Paz.
Atendiendo a lo anterior, este escrito se ocupa de valorar algunos
de los grandes problemas territoriales que pretendían ser resueltos a
la luz del AFP y los avances o retrocesos logrados con el proceso de
implementación en curso. Para avanzar en esta dirección el documen-
to propone tres apartados. El primero, “Desigualdades e injusticias
territoriales en Colombia: las geografías del despojo” propone ciertos
rasgos de la formación espacial de Colombia que pretenden ser trans-
formadas bajo una efectiva implementación del Acuerdo de La Haba-
na. Seguido por “El Acuerdo Final de Paz y la búsqueda de la justicia
territorial” que platea algunas ideas que sugieren que el AFP se consti-
tuye en una oportunidad política para transitar de unas geografías del
despojo hacia unas nuevas geografías de la paz y presenta un balance
muy escueto de lo acontecido en estos cinco años. Finalmente, “Geo-
grafías de la esperanza: arreglos comunales para el buen vivir” recoge
algunos horizontes de disputa que se abren con el AFP.
176
Capítulo 7. Injusticias territoriales y la búsqueda por la construcción de paz
Esperamos que este texto se sume a las contribuciones que han

venido emergiendo en el país sobre el significado territorial de la
guerra y la paz y la importancia que tiene el Acuerdo de Paz para im-
pulsar un conjunto de transformaciones socioespaciales fundamen-
tales para garantizar una vida digna para todas y todos.
Desigualdades e injusticias territoriales1 en Colombia:

las geografías del despojo
Las formaciones espaciales2 reflejan y animan el conflicto y la repro-

ducción de las relaciones de poder presentes en la sociedad en un
período histórico. De ahí, que el orden espacial y los paisajes que de
este se desprenden, exprese las jerarquías, desigualdades, injusticias
1
El geógrafo brasileño Milton Santos conceptualiza el espacio como “a geografía po-
deria ser construída a partir da consideração do espaço como um conjunto de fixos e
fluxos. Os elementos fixos, fixados em cada lugar, permitem ações que modificam o
propio lugar, fluxos novos ou renovados que recriam condições ambientais e as con-
dições sociais, e redefinem cada lugar. Os fluxos são um resultado direto ou indireto
das ações e atravessam ou se instalam nos fixos, modificando a sua significação e o
seu valor, ao mesmo tempo em que, também se modificam (…). O espaço é formado
por um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de ob-
jetos e sistemas de ações, nao considerados isoladamente, mas como o quadro único
no qual a história se dá. (…). O espaço é hoje um sistema de objetos cada vez mais arti-
ficiais, povoado por sistemas de ações igualmente imbuídos de artificialidade, e cada
vez mais tendentes a fins estranhos ao lugar e a seus habitantes. Os objetos não têm
realidade filosófica, isto é, não nos permitem o conhecimento, se os vemos separados
dos sistemas de ações. Os sistemas de ações também não se dão sem os sistemas de
objetos” (2008, pp. 61-63). De esta manera, el espacio involucra una dimensión mate-
rial y social. Se trata de un sistema relacional físico, cognitivo y emocional. De ahí
la insistencia en una relación orgánica entre los fijos (objetos/recursos) y los flujos
(acciones/relaciones de poder).
2
Edgar Novoa propone la categoría de espacialidad para el análisis de las formacio-
nes espaciales existentes en un momento histórico específico: “La espacialidad no es
un producto dado y final, tampoco es un mero reflejo o producto de las transforma-
ciones sociales, es un constante proceso social antagónico de producción y reproduc-
ción, por lo tanto, ella es ‘a la vez resultado/encarnación y medio/ presuposición de
relaciones sociales’, dentro de una dinámica social que “debe ser vista a la vez como
formadora de espacio y como espacio contingente, un productor y un producto de la
espacialidad” (Soja, 1989, p. 129; Novoa, 2016, p. 65).
177
y desequilibrios del orden social: es decir, las geografías y las geome-

trías del poder.
No pueden examinarse los fenómenos espaciales al margen de
los sociales o políticos y, a la vez, los hechos políticos no pueden en-
tenderse al margen de los constructos espaciales de cada sociedad.
Por lo tanto, habría que evitar con ahínco una teoría política que in-
tente operar en el seno de una ciencia del espacio inútil, que, como
señala Henri Lefebvre, “se dispersa y se pierde en consideraciones
variadas sobre lo que hay en el espacio, o sobre el espacio abstracto”
(1974, p. 164) –y esto es así, porque no existe un espacio separado e in-
dependiente de cada sociedad concreta–, pero los hechos políticos no
pueden ser explicados sin tener en cuenta los contextos, discursos y
prácticas espaciales en los que se producen y que producen (Cairo,
2013, p. 795).
Ahora bien, la capacidad política de las fuerzas y los sujetos para
ordenar el territorio varía atendiendo a distintos asuntos. En el caso
de las formaciones espaciales capitalistas se privilegia el proceso
económico y las imbricaciones que este tiene con formas de control
político y militar de las poblaciones y sus territorios.
En Colombia la formación socioespacial de las últimas décadas,
coincidente con el despliegue de la globalización neoliberal,3 ha im-
plicado una reorganización productiva y especulativa, con dramá-
ticas implicaciones en términos de usos, actores, objetivos, modos y
técnicas para usar y abusar de los territorios, especialmente rurales.
De ahí que el Acuerdo Final de Paz tiene entre sus propósitos generar
3
Al respecto se propone recuperar la categoría de geografías de la acumulación pro-
puesta por el geógrafo David Harvey: “Marx reconocía que la acumulación de capi-
tal se produce en un contexto geográfico y que a su vez produce tipos específicos de
estructuras geográficas (…) la acumulación de capital está avocada a ser geográfica-
mente expansiva, y a serlo mediante reducciones progresivas de los gastos en comu-
nicación y transporte (…) la emergencia de una estructura espacial específica con el
ascenso del capitalismo no es un proceso libre de contradicciones. Para superar los
obstáculos espaciales y aniquilar el espacio mediante el tiempo, se crean estructuras
espaciales que acaban por convertirse ellas mismas en obstáculos para la nueva acu-
mulación” (2001, pp. 255, 262, 265).
178
una serie de transformaciones que reviertan aspectos nodales del or-

den territorial existentes y abran caminos en horizonte de una justi-
cia territorial.
A continuación, se proponen algunos rasgos de la formación es-
pacial de Colombia que bien pueden nombrarse como las geografías
del despojo, geografías que pretenden ser transformadas bajo una
efectiva implementación del Acuerdo de La Habana.
La organización productiva y rentística del territorio se subordina

a las condiciones de valoración del capitalismo mundial
El patrón de acumulación neoliberal tiene como principio organi-

zador de la espacialidad la extensificación e intensificación de los
usos productivos y rentísticos de los territorios. De ahí que en Co-
lombia se han impulsado una serie de adecuaciones institucionales
y territoriales que le permitan al país ser competitivo en la economía
mundial.
Los cambios operados han transformado los renglones producti-
vos de la economía nacional y han determinado adecuaciones terri-
toriales importantes. Al respecto, es diciente el impacto en términos
de: 1) desindustrialización nacional y desmantelamiento de capaci-
dades industriales instaladas y la reorientación hacia la prestación
de servicios destinados principalmente a los mercados externos a
través de formas espaciales como las zonas francas; 2) achicamiento
del sector agrícola y la economía campesina y como correlato creci-
miento de economía rural empresarial y la ampliación de las activi-
dades agroindustriales y minero-energéticas.
El sector agrícola, en especial la economía campesina, ha sido de
los más golpeados con la implementación de nuevas formas de “in-
tegración” en la economía mundial como son los TLC. En un estudio
elaborado por la Red Colombiana de Acción Frente al Libre Comer-
cio (2017) se muestra como en 2014 “Colombia exportó 953.000 tone-
ladas de alimentos a Estados Unidos, importó 5.100.000 toneladas
desde ese país”. Los productos que más se han visto afectados en este
179
intercambio son el trigo, el arroz, el lacto suero y la leche en polvo; se-

guidos por carne de pollo, zanahoria, carne de cerdo, maíz amarillo,
maíz blanco productos en los que el país cuenta con una trayectoria
histórica de producción (Barberi, 2015).
De ahí que el estímulo a la producción agropecuaria y la econo-
mía campesina sea uno de los asuntos nucleares del componente de
Reforma Rural Integral en el AFP. También, recordemos que entre los
puntos que las FARC-EP llevaron a la mesa de negociación y fue re-
chazada por el gobierno de Juan Manuel Santos, fue justamente una
revisión al TLC con los EE. UU.
La formación espacial consolida un sistema urbano que aumenta

la concentración económica y demográfica en 7 ciudades profundizado
las desigualdades territoriales y las dinámicas de subordinación
y subsunción de lo rural frente a lo urbano
La reconfiguración de la geografía urbana impulsada desde finales

del siglo XX ha acelerado el crecimiento de las grandes aglomeracio-
nes: 1) Aumentando la concentración de trabajo y capital en pocas
ciudades; 2) Promoviendo una organización regional y territorial
subordinada a la lógica de la gran ciudad (subordinando las formas
rurales a todo este proceso); y, 3) Ajustando las formas espaciales ur-
banas en función de una economía orientada a la venta de servicios.
En Colombia observamos que, aunque en términos de extensión
los centros urbanos ocupan una pequeña área del territorio nacio-
nal4 (alrededor de 500.000 hectáreas, las cuales representan tan solo
un 0,5% del total del área continental), estos determinan los patro-
nes de ordenamiento de la formación espacial en su conjunto. Esta
4
El territorio nacional tiene una superficie de 207.040.800 hectáreas, de las cuales
92.866.000 corresponden a la superficie marina. El uso de la superficie del área con-
tinental tiene una orientación especialmente rural y con destinación prioritaria de
conservación ambiental, aproximadamente un 60%. El 23% tiene una destinación de
uso para producción (IGAC, 2012).
180
pequeña proporción de ocupación del espacio geográfico contrasta

con el alto porcentaje de población que vive en ellos.5
La aceleración de los procesos de urbanización y la consecuen-
te concentración demográfica y económica en las grandes ciudades
(control de flujos de capital y de condiciones de explotación de la
fuerza de trabajo) ha tenido un impacto significativo en la configu-
ración del mundo rural6 y la crisis del sector agrícola, especialmente
de las economías campesinas y étnicas. Existen, entre otros, dos fac-
tores que vale la pena analizar. Por una parte, el despoblamiento del
que han venido siendo objeto los municipios predominantemente
rurales bien sea por decisión de la población más joven de migrar a
la ciudad a buscar fuentes de trabajo con “mejores ingresos” o por los
procesos de despojo y desplazamiento forzado impulsados por acto-
res económicos y armados que quieren tener el control de territorios
estratégicos para la nueva apuesta productiva del mundo rural. Y
por la otra, por la reconversión productiva del mundo rural en donde
se busca desplazar la economía agrícola y campesina por la agroin-
dustrial, energética y minero-extractiva que emplea poca fuerza de
trabajo y tiene al empresario rural y las ETN como los sujetos prota-
gónicos del proceso.
Esta organización espacial soportada en la concentración econó-
mica y la densificación poblacional profundiza las desigualdades te-
rritoriales y los indicadores de pobreza multidimensional (IPM). De
ahí que se pueda establecer una relación directa entre mayor grado
de urbanización y menor pobreza multidimensional. El reconoci-
miento de esta brecha entre el mundo urbano-rural es manifiesta en
el AFP. Por tanto, uno de los objetivos que persigue los Programas de
5
La población rural remota es del 11% y se encuentra ubicada en 60% del territorio
nacional. Mientras que la predominante urbana es el 53% y se concentra en el 3% de
la superficie (DNP, 2019; DANE, 2019; DNP- RIMISP, 2018).
6
“En 1965, debido al proceso de industrialización y el avance en la infraestructura de
transporte, la población urbana del país superó a la rural. En 2010, la población urba-
na (34,8 millones) triplica a la rural (11,5 millones). Se proyecta además que para 2050,
la población urbana sume 54 millones de personas frente a unos 8,8 rurales” (Ramírez
y Para, 2013, p. 10).
181
6 18 41 64 69
habitantes
ȋȌǤ À ×
úmero de ciudades con más de 1 millón de
0 2 4 5 7
×Ǥ
habitantes
Ǧ Ǥǡ
Fuente: Datos 1951-2010: DANE. Proyecciones 2035-2050: Pachón (2012).
ȋ
las cosas, se evidencia una profundización del fenómeno de la urbanización. La urbanización en
Ǥ
Desarrollo
ombia ha venido acompañada con deEnfoque Territorial
diversos efectos, dentro de(PDET)
los cualesessejustamente lograr
resalta que cuando un
aumentan
asas de urbanización
se reducen las tasas de pobreza (figura 1); también se encuentra evidencia que
relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad.
zonas con mayores ingresos en el país son las que presentan mayores tasas de urbanización (figura 2).
Gráfico 1.
resultados mencionados Nivel
están de urbanización
alineados con los existen en vs. IPM (Banco Mundial, 2009).
la literatura
Gráfico 1. Nivel de urbanización vs. IPM

Figura 79. Nivel de urbanización vs. Índice Pobreza Multidimensional
IPM ( %)
N ivel de urbanización ( %)

ǣȋʹͲͳͺȌǤǡʹͲͲͷǤǤ
Fuente: DNP
Fuente: (2018).
DANE, Basado
Censo General en datos
de 2005. Cálculos:del
DNPDANE,
- Direccióncenso general
de Desarrollo
Urbano.de 2005. Cálculos
DNP.

esar de que los indicadores mostrados son positivos, Colombia no ha aprovechado totalmente los
eficios de la urbanización y persisten retos para aumentar la productividad de las ciudades y mejorar la
dad de vida deTal como
͵ʹsus
“ lo
ͳͻ͸ͷǡ advierten
habitantes. Garay

El principal de y entender
ellos
es Espitiaque
(2019),
× el grueso
de

las externalidades lalos
de muni-

urbanización
×Àó
cienden los límites políticos administrativos y, comoǤʹͲͳͲǡ×ȋ͵ͶǡͺȌ
tales deben afrontarse; de ahí la importancia de que
cipios del país tiene una escasa o inexistente autonomía financiera,
municipios se ȋͳͳǡͷȌǤ
piensen como un
sistema para en
generar eficiencias ʹͲͷͲǡ ×
el territorio
y no como islasͷͶ
dentro
país. de ahía unos
frente que 8,8
norurales”
puedan impulsar
(Ramírez propuestas
y Para, 2013, p. 10). de desarrollo territo-
rial que les permitan atender las necesidades más sentidas de sus
comunidades.7
ͳʹͳ
7
“La producción nacional no se genera de manera simétrica en el territorio. Esa dis-
tribución espacial/territorial impacta diferencialmente la generación de empleo, in-
gresos y recursos fiscales, afectando la provisión de bienes y servicios locales que las
entidades territoriales deberían proveer a sus conciudadanos (…) El producto Interno
Bruto en 2017 ascendió a 957 billones de pesos de 2018, lo que equivale a un nivel 489
medio de aproximadamente 19.4 millones de pesos de 2018 por habitante. A su vez,
el valor agregado representó aproximadamente el 91% del PIB, al haber ascendido
en 2017 a 870 billones de pesos de 2018 (…) 11 municipios –de los 1.122– concentran
cerca de la mitad del valor agregado, entre ellos Bogotá (26%), Medellín (7%), Cali (4%),
Barranquilla (3%), Cartagena (2,4%), Bucaramanga (1,6%), Barrancabermeja (1,2%)
y Villavicencio, Yumbo, Pereira e Ibagué con el 1% cada uno. En otros términos, en
1.111 municipios se genera prácticamente la mitad del valor agregado en Colombia,
182
La reconfiguración de la geografía rural transforma los usos

productivos del territorio privilegiando la vocación extractivista,
rentística y agroindustrial en detrimento de actividades agrícolas
históricamente orientadas hacia el mercado interno y desarrolladas
por el campesinado
Un primer cambio para destacar en la nueva geografía de la rurali-

dad en Colombia se vincula con los usos productivos, especulativos y
rentísticos del territorio. En las últimas décadas se ha asistido a una so-
breutilización de los suelos rurales en actividades poco productivas
y con baja tasa de empleabilidad como son la ganadería extensiva,
los cultivos agroindustriales y las actividades minero-extractivas.
Este comportamiento en los usos rurales del suelo nos indica
un desaprovechamiento del potencial agrícola y un predominio de
actividades rentísticas para el control de la tierra y los territorios;
afianzando las correlaciones conocidas históricamente entre poder
de la tierra y el fortalecimiento del poder político y generando un
desplazamiento en el sujeto central de proceso: se asiste remplazo
del campesinado por el empresario rural.
Un segundo cambio para destacar se vincula con el incremento
en los niveles de concentración de la tierra y extranjerización de los pre-
dios rurales. Estos fenómenos guardan un vínculo estrecho con los
conflictos por el uso del suelo. Un estudio reciente de la Contraloría
General de la Nación indica que,
De acuerdo con la estructura de la propiedad rural en Colombia, se

puede establecer que el país continuó sin posibilitar una redistribu-
ción de este factor productivo, siendo constante su concentración en
contravía del mandato constitucional y los objetivos trazados por la
Ley 160 de 1994 y sus normas precedentes (Contraloría, 2017).
La concentración de la tierra encuentra en la desactualización del

catastro rural un incentivo para estimular usos improductivos y
en comparación con la ciudad Capital que aporta por si sola el 26%” (Garay y Espitia,
2019, pp. 217-218).
183
rentísticos y no pagar ningún tipo de tributación al Estado. Según

datos del DNP (2015) 42% del área contaba con información catastral
actualizada y el 56% del área desactualizada. De ahí que tanto el Fon-
do de Tierras como el Catastro Multipropósito sean asuntos nuclea-
res del componente de Reforma Rural Integral en el AFP.
Otro elemento que se advierte en este segundo cambio es el vin-
culado con la tendencia a aumentar la extranjerización de la tierra.
Estudios de la FAO (2017) y la Contraloría (2017) indican que en regio-
nes como Montes de María y el departamento del Meta se ha iden-
tificado acumulación de baldíos por extranjeros, situación que ha
repercutido en el incremento del precio del suelo y en consolidación
del fenómeno de land grabbing y que fue problematizada en La Haba-
na por parte de las FARC-EP.
Aunado a lo anterior es importante señalar que este modelo de
concentración y extranjerización se ha beneficiado/soportado en
el desplazamiento masivo de la población en el marco del conflicto
armado.
Un tercer cambio se vincula con el fortalecimiento y ampliación de
la oferta minero-energética en vastas zonas rurales del país. Durante lo
corrido del siglo XXI las diferentes administraciones nacionales han
encontrado en el sector de minas y canteras una fuente importante
de financiamiento y crecimiento económico.8 Esto fue particular-
mente advertido durante la primera década del presente siglo donde
los precios de las commodities en el mercado mundial ampliaron los
flujos de capital hacia las economías dependientes.
Sin embargo, pese al alto valor económico reconocido por los
gobiernos nacionales y departamentales, es claro que su aporte en
8
El gobierno de Juan Manuel Santos ubicó al sector minero-energético como mo-
tor de la estrategia de desarrollo rural, de ahí que generó ampliaciones para explo-
tación de yacimientos no convencionales, implementó tecnologías de recobro para
yacimientos existentes, promocionó la articulación interinstitucional entre el minis-
terio de minas y ambiental para optimizar los tiempos de licenciamiento, entre otras
medidas.
184
términos totales a la producción interna no es tan significativo como

otro tipo de actividades económicas.
Aunado a lo anterior se destaca que este tipo de vocación pro-
ductiva del uso del suelo, al igual que lo advertido para el desarrollo
agroindustrial, tiene un carácter extensivo y con amplia participa-
ción de capital extranjero.
La predominancia que ha cobrado este sector económico ha ge-
nerado cambios en los usos productivos, ambientales y sociales del
territorio. La llegada de las mineras ha desincentivado el desarrollo
agrícola y ha impulsado una transición del campesino hacia el obre-
ro/operario del campo petrolero o la minera. También, ha alterado la
organización espacial de las cabeceras municipales destacándose el
alza y especulación con el precio del suelo. Es necesario destacar que
dichas transformaciones no vienen acompañadas del despliegue de
capacidades instaladas, que les permitirían a los pobladores de estos
territorios impulsar desarrollos productivos más allá de las activi-
dades extractivas, situación alarmante cuando se agote este tipo de
recursos finitos y no renovables. Esta situación fue problematiza-
da por las FARC-EP e incluidas en las denominadas salvedades a lo
acordado.
Un cuarto cambio para destacar en la nueva geografía de la rura-
lidad en Colombia se vincula con la configuración de territorios estraté-
gicos para el despliegue de economías ilegales (drogas, armas, minería,
tráfico de personas, entre otros). Estos territorios son controlados
por grupos armados, especialmente por paramilitares, quienes defi-
nen formas de ocupación, rutas y corredores, patrones de relaciona-
miento social, entre otros asuntos.
Durante el siglo XXI los cultivos de coca para propósitos ilícitos
se multiplican tanto en número de hectáreas como de territorios im-
pactados, quintuplicando la superficie sembrada a inicios de la dé-
cada del noventa. Los territorios con estos cultivos tienen una alta
presencia armada y coinciden con las regiones periféricas con ma-
yor índice de ruralidad, de pobreza multidimensional y de precaria
infraestructura vial y agrícola. Esta situación es reconocida en el
185
punto 4 del AFP y pretende ser resuelta a través de una implementa-

ción efectiva del Programa Nacional Integral de Sustitución de Culti-
vos de Uso Ilícito PNIS.
De esta manera, la consolidación de economías criminales en
varias regiones periféricas del país ha sido determinante para la
transformación de la geografía económica. En todo caso es impor-
tante señalar que, aunque el negocio del narcotráfico es una fuente
importante de acumulación de capital, los territorios de siembra y
producción no son lugares donde retorna el capital, el mayor im-
pacto económico se observa sobre la especulación del salario real
en dichos territorios. Por el contrario, en términos de circulación de
capital, se destaca los centros de consumo o las grandes aglomera-
ciones urbanas en donde se intenta buscar espacios de valorización
económica que permitan reinversiones productivas y blanquea-
miento del dinero ilícito.
Un quinto cambio para destacar en la nueva geografía de la ru-
ralidad en Colombia se vincula con el sistema de conexión multimodal
4G impulsado desde principios del siglo XXI. Aunque cumplidas dos dé-
cadas de iniciado este proceso aún se visibilizan importantes vacíos
(asociados con déficit presupuestarios y altos niveles de corrupción)
los trazados son indicativos del proyecto de conexión territorial
perseguido: 1) Ampliación de la navegabilidad fluvial con el apro-
vechamiento de 18.225 km de ríos y el aumento del 30% de la carga
movilizada por ríos; 2) Incremento del kilometraje de la red férrea
en operación comercial pasando de 420 a 1077 km; 3) Rehabilitación
de 1.400 km de carreteras 4G y 15.000 km de vías rurales interveni-
das; y, 4) Ampliación de aeropuertos y puertos para agilizar y recor-
tar los tiempos de carga (Agencia Nacional de Infraestructura, 2019).
La propuesta de conexión multimodal refuerza los corredores que
conectan los grandes centros urbanos con los puertos y las salidas
del país, agilizando las conexiones para la integración continental y
trasnacional. En contraste con esta orientación externa el AFP hace
énfasis en la conectividad interna del mundo rural, especialmente
de las regiones abandonas y golpeadas por el conflicto. De ahí, que
186
el AFP establece la creación de un Plan Nacional de Vías Terciarias

el cual tendría entre sus haberes el fortalecimiento del mercado in-
terno especialmente en lo referido con la circulación de alimentos
producidos por las familias campesinas.
El Acuerdo Final de Paz y la búsqueda de la justicia territorial
La firma del AFP se constituye en el acontecimiento más importante

de la historia política reciente de Colombia. Lo acordado en los temas
de tierras, participación política, fin del conflicto y garantías de se-
guridad, cultivos de uso ilícito, víctimas y justicia, ha sido valorado
como los cimientos fundamentales para abrir y avanzar en un esce-
nario de construcción de paz. Así ha sido reconocido por una multi-
plicidad de actores sociales, políticos y económicos a nivel nacional
e internacional.
Tal como se advirtió en el apartado anterior, el impacto territorial
que debería tener una implementación efectiva del AFP nos arroja,
entre otros, los siguientes elementos:
- Contribuir a resolver las inequidades entre el mundo urbano

y rural a través de la implementación de planes nacionales
de las RRII en educación, salud, vivienda y erradicación de
la pobreza; y en infraestructura vial, de riego y eléctrica. Así
como los planes de desarrollo con enfoque territorial PDET.
Se trataría de romper la articulación subordinada del campo
a la ciudad y construir una relación soportada en las sinergias
territoriales.
- Transformación estructural del campo y desarrollo integral:
a) el fortalecimiento de la economía campesina y étnica; b)
democratización del acceso a las tierras; c). formalización
de la propiedad; d) impulso a proyectos productivos; e) forta-
lecimiento de la producción alimentaria; f) solución de con-
flictos de tenencia y uso; g) estímulo a la economía solidaria y
187
cooperativa; y, h) formalización laboral. Se trata entonces de

volver a situar a la economía campesina como eje protagóni-
co y ordenador del mundo rural. Intentando de esta manera,
contener y revertir, la configuración territorial propia de la
nueva geografía rural.
- Cuidado y protección ambiental a través del cierre de la fron-
tera agrícola, el cuidado de zonas de especial interés ambien-
tal, formulación e implementación de un plan de zonificación
ambiental y el reconocimiento de figuras comunitarias terri-
toriales como las Zonas de Reserva Campesina, los resguardos
indígenas y los territorios étnicos. Esta dimensión supone el
reconocimiento del fuerte impacto que está teniendo sobre la
naturaleza el modelo de acumulación en curso.
- Reparación territorial y ampliación de la representación
política de los territorios víctimas de la guerra mediante la
creación de figuras como las Circunscripciones transitorias
especiales de paz, ubicación de puestos de votación rural, for-
talecimiento de los procesos de planeación territorial partici-
pativa, procesos de reconstrucción de verdad y memoria. Este
ejercicio implica, entre otras cosas, generar condiciones para
el retorno de la población víctima de la guerra a los territorios
priorizados para la implementación de lo acordado.
- Garantías de seguridad humana y territorial mediante la deja-
ción de armas por parte de las FARC-EP, la implementación del
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, los
programas de comunidades rurales, el desminado humanitario,
entre otros asuntos. Esto en efecto, implica un combate al para-
militarismo, especialmente en las regiones que se ha perfilado
una geografía económica soportada en las economías ilegales.
- Solución definitiva al problema de las drogas ilícitas con la im-
plementación del Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito, los programas de prevención y salud
188
Ǧ × À
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×
pública y el combate a los narcotraficantes y redes de acción
que ǡ
no incluyen los campesinos
ǡ cultivadores À
y recolectores.

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El Acuerdo entonces,
Final significa, una
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oportunidad
política tran-
para Ǥ
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sitar de unas geografías del despojo hacia unas nuevas geografías de la
paz.
×
La fase de implementación
sugería recorrer esecamino.
͵ͷ
De ahí que
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entre las primeras acciones se destaca la definición de los territorios
priorizados9 para la paz que comprende 16 regiones y 170 municipios:10
Mapa 1. Implementación territorial del AFP

Mapa 1. Implementación territorial del AFP

Fuente: Elaboración propia con base en datos disponibles.
͵ͷ

Ahora bien, pese al ×
potencial transformador ǣ Ȍ
que acompaña ȋÀ
lo acorda-
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do en La Habana, el balance sobre la implementación territorial surtida
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Àȋǡǡ×ȌǤ
9
Las variables analizadas para la priorización territorial son: a) Pobreza (índice de
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pobreza multidimensional rural); b) Conflicto armado (intensidad de la confronta-
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ción armada y victimización); c). Debilidad institucional (esfuerzo integral de cierre
de brechas); y, d) La presencia de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegales
(hectáreas de cultivos, contrabando, explotación ilegal).
10
En un inicio la propuesta de FARC estuvo orientada a priorizar 320 municipios y el
gobierno de Juan Manuel Santos propuso 110.ͳʹ͸
189
en estos cinco años resulta a todas luces desalentador. Los avances son
precarios y en muchos casos se distancian significativamente de lo
acordado. De ahí que centros de estudio que hacen seguimiento a la
implementación del Acuerdo, como es el Centro de Pensamiento y Diá-
logo Político (CEPDIPO, 2019), han formulado tesis referentes a: la per-
fidia, la ausencia, la desfinanciación, la simulación y la postergación de
la paz. Elementos que bien podrían recogerse en lo que magistralmente
Adolfo Pérez Esquivel caracterizó como la “paz negada”.
En una reciente elaboración sobre el balance de la implementa-
ción territorial advertimos que,
Los avances en términos de la denominada territorialización de la

paz son escuetos, por no decir desalentadores. La violencia estructu-
ral, en lugar de estar en camino de superación, pareciera acentuarse
y asumir nuevos rasgos, haciendo de los territorios espacios sociales
que condensan y acentúan las conflictividades existentes, agregán-
doles nuevas modalidades. Las figuras territoriales creadas por el
Acuerdo de paz no se corresponden fielmente a lo acordado; lo acon-
tecido con los 16 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
reducidos a “hojas de ruta” (…) ejemplifican esta cuestión. De igual
manera, se registra una resistencia sistémica a la adopción de políti-
cas que permitan la desconcentración y democratización de la tierra
y el quiebre de los desequilibrios y las violencias en los territorios.
En el mismo sentido, se identifica una reticencia de la fracción más
conservadora del bloque en el poder a permitir la representación po-
lítica de los territorios víctimas del conflicto. Así́ las cosas, los avata-
res sufridos por el proceso de implementación territorial advierten
sobre los riesgos y desafíos que enfrenta la construcción de la paz en
Colombia (Estrada et al., 2021, pp. 23-24).
Un balance muy escueto de lo acontecido en estos cinco años en tér-

minos de territorialización de la paz nos arroja el siguiente panorama:
- Se mantienen las Inequidades urbano-rural, incluso se pro-

fundizan en un contexto de pandemia: No existen avances
efectivos en la implementación de los planes nacionales
190
rurales (CEPDIPO, 2019). Estos deberían conducir a la reduc-

ción de los niveles de pobreza multidimensional, mejorar las
condiciones de acceso a educación y salud, y resolver la in-
fraestructura básica de conectividad. En tanto no se registre
una implementación difícilmente se podrán superar los reza-
gos y la subordinación del mundo rural frente al urbano.
- Políticas públicas fragmentadas sin orientación regional:
Aunque iniciado el 2020 se registra la existencia de los 16 Pla-
nes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y para el
2021 su concreción técnica en 5 hojas de ruta (Putumayo, Ca-
tatumbo, Sur de Córdoba, sur de Bolívar y Montes de María),
lo cierto es que estos más que sentar las bases para una trans-
formación regional y una integración urbano-rural, se han
volcado prioritariamente hacia la solución de NBI (acciones
propias de las administraciones municipales). Así las cosas,
más que planes de desarrollo territorial que propongan orien-
taciones socio-productivas y ambientales para las regiones,
lo que se tiene es un listado de iniciativas fragmentadas que
resuelven vía acuerdo de paz las responsabilidades misionales
de las entidades territoriales. El balance en términos de imple-
mentación del PNIS y la sustitución de cultivos de uso ilícito
también es desalentador. Al respecto, Estrada et al. (2021a) se-
ñalan que los PDET, “(…) se adelantaron sin una estrategia de
planeación consistente en lo técnico ni coherente en lo instru-
mental, especialmente en lo referido a su articulación con los
planes nacionales sectoriales de la RRII. Tampoco, muestran
congruencia frente a los recursos presupuestales efectivos
para la implementación. Por ello, se han advertido múltiples
inconsistencias respecto a la estimación de los costeos” (CEPI-
DO, 2021b). La estrategia de planeación derivó en una lógica de
municipalización que no tenía entre sus propósitos un impac-
to regional efectivo. De ahí que más que una transformación
subregional, los PATR se limitan a meros ajustes locales para
191
una pretendida solución de las necesidades privilegiadas por

las poblaciones, frente a las cuales ya existía una obligación
del Estado antes de la firma del Acuerdo”.
- La estructura inequitativa de la tierra se mantiene con ten-
dencia a fortalecerse bajo el nuevo catastro: El mapa de con-
centración de la tierra no ha tenido ninguna modificación
tras la firma del AFP. El Fondo de tierras solo ha entregado
231.892 hectáreas, de las cuales 229.636 estuvieron destinadas
a comunidades étnicas y tan solo 2.257 a población campesina
(Alta Consejería, 2021, p. 62). Esto representa el 7,7% en 5 años;
lo que deja un rezago del 93%. La naturaleza democratizadora
e incluyente del catastro multipropósito ha sido distorsionada
por una apuesta por la modernización del mercado de tierras
según se puede inferir de la lectura del documento CONPES
3.958 de 2019 (CEPIDPO, 2020).
- Subrepresentación política y pocos escenarios de incidencia
en los foros nacionales: La reticencia de ciertos sectores po-
líticos truncó en un inicio el acto legislativo que creaba las
16 Circunscripciones especiales transitorias de paz. De esta
manera, a 16 regiones víctimas de la guerra y con un elevado
índice de subrepresentación política se les ha negado la posi-
bilidad de tener una representación parlamentaria. Esto tie-
ne implicaciones en la incidencia política que se puede hacer
en la planeación nacional y departamental, en la asignación
de recursos para el desarrollo territorial, entre otros asuntos.
Afortunadamente, el pasado mayo la Corte Constitucional
votó favorablemente una acción de tutela que permite su reac-
tivación, esta situación conduciría a que para las elecciones de
2022 se asistiría a este proceso electoral.
- Violencia política y militarización territorial: Pese a la existen-
cia de instrumentos tan valiosos como el SISEP y su instancia
de alto nivel son dramáticas las cifras de violencia política en
192
los territorios priorizados para la implementación del AFP.

Según estimaciones a cinco años de suscrito lo acordado han
sido asesinados alrededor de 300 excombatientes de FARC-EP
y más de 1.000 líderes y lideresas sociales y defensores de de-
rechos humanos. Las mayores cifras de violencia se registran
durante el gobierno de Iván Duque, estas acciones se centran
en su mayoría en territorios PDET (ver tabla).
Tabla 1. Asesinatos de liderazgos sociales y exintegrantes de las FARC-EP

2020-2021 - Subregiones PDET
Líderes y lideresas sociales Exintegrantes FARC-EP

Subregión PDET
2020 % 2021 % 2020 % 2021 %
1 Alto Patía - Norte del 82 26 10 14 4 6 4 15
Cauca
2 Arauca 1 0 1 1 0 0 1 4
3 Bajo Cauca y Nordeste 16 5 8 11 1 2 1 4

Antioqueño
4 Catatumbo 9 3 0 0 1 2 1 4
5 Chocó 2 1 0 0 1 2 0 0
6 Cuenca del Caguán y 11 4 2 3 5 8 3 12
Piedemonte Caqueteño
7 Macarena - Guaviare 4 1 1 1 12 19 3 12
8 Montes de María 0 0 0 0 1 2 0 0
9 Pacífico Medio 4 1 0 0 2 3 0 0
10 Pacífico y Frontera 31 10 7 9 2 3 1 4
Nariñense
11 Putumayo 22 7 3 4 8 13 2 8
12 Sierra Nevada - Perijá 4 1 2 3 0 0 0 0
13 Sur de Bolívar 3 1 1 1 1 2 0 0
14 Sur de Córdoba 13 4 1 1 0 0 0 0
15 Sur de Tolima 0 0 1 1 1 2 0 0
16 Urabá Antioqueño 1 0 1 1 1 2 0 0
Total regiones PDET 203 65 38 51 40 63 16 62
Total Nacional 310 100 74 100 64 100 26 100
Fuente: Estrada et al. (2021b), con base en datos de INDEPAZ (2020, 2021).
193
La mayoría de estos liderazgos estaban comprometidos con la imple-

mentación del Acuerdo de Paz, la restitución de tierras y la sustitu-
ción de cultivos de uso ilícito.
Este panorama se complejiza durante el gobierno de Iván Duque
quien, a través de la creación de las Zonas Estratégicas de Interven-
ción Integral, denominadas también zonas futuro, pretende vía una
acción militarizada lograr la transformación productiva de los terri-
torios y la formalización de la propiedad de la tierra (Presidencia de
la República, 2019), en especial en aquellos territorios de alto interés
nacional (Decreto 2.278 de 2019). A fines de 2019 se definieron 5 zonas
futuro: Pacífico nariñense, Catatumbo, Bajo Cauca y Sur de Córdoba,
Arauca, Chibiriquete y PNN aledaños. Estos territorios son estraté-
gicos tanto por su riqueza minero-energética como por su posición
geográfica al ser zonas de frontera.
A través de estas formas espaciales el gobierno del Centro Demo-

crático pretende intervenir militarmente ciertos territorios que son
geopolítica y geoeconómicamente estratégicos. En efecto, se trata,
por una parte, de contener dinámicas de resistencia sociopolíticas
y territoriales que ponen en cuestión el proyecto hegemónico (todas
las expresiones de la rebelión campesino-rural); y, por la otra, garan-
tizar el despliegue de las geografías de acumulación que persiguen
la extensificación e intensificación de los usos productivos, especu-
lativos y rentísticos de los territorios, en sus formas legales e ilegales
(minería, agroindustria, hidrocarburos y cultivos de uso ilícito) (Ji-
ménez, 2020, p. 296).
En junio de 2020 se establecieron tropas del Comando Sur de los EE.

UU. en estas 5 subregiones. Entre las consecuencias que se puede des-
prender de su accionar se destaca:
Tratamiento militar vs acuerdos sociales: El accionar de la SFAB para

el pretendido combate al narcotráfico profundizaría el uso de dispo-
sitivos militares para acelerar la erradicación de los cultivos de uso
ilícito, desconociendo los programas de sustitución concertada acor-
dados en La Habana (…). Desconocimiento de facto del tratamiento
194
penal diferencial: (…) el tratamiento militar de estos territorios indi-

caría un tratamiento penal del campesinado que por las circunstan-
cias socioeconómicas debe participar en este tipo de cultivos de uso
ilícito (…). Obstaculización de los desarrollos territoriales alternati-
vos: El fortalecimiento del accionar militar (bajo el ropaje de logisti-
cs, services, and intelligence capabilities) se constituye en un obstáculo
fundamental para la materialización de los programas de desarrollo
con enfoque territorial PDET y los planes integrales de sustitución y
desarrollo alternativo PISDA. (…) Criminalización de la protesta so-
cial: La Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y
Marihuana (Coccam) ha denunciado el asesinato y acciones violen-
tas contra los campesinos movilizados en contra de los procesos de
erradicación forzada de los cultivos de hoja de coca a manos del ejér-
cito nacional. Existe una importante preocupación en los territorios
de que estas acciones militares se incrementen con el despliegue de
la “asistencia” de la SFAB. (…) Crisis humanitaria y menores garantías
de seguridad: La SFAB llega a asesorar brigadas de fuerzas especiales
como son la Vulcano, Omega y Hércules, las cuales han sido denun-
ciadas por comunidades rurales por la violación de sus DD. HH. y
por profundizar dinámicas de desplazamiento forzado debido a la
confrontación militar que despliegan en sus territorios (…). Trans-
nacionalización de la guerra: Desde diversos frentes se ha advertido
sobre los riesgos que encarna la llegada de la SFAB para el proceso
democrático en Venezuela (Jiménez, 2020, pp. 307-308).
Como se puede apreciar el balance es bastante desalentador. El en-

foque territorial ha sido distorsionado en su carácter multidimen-
sional, integral y participativo cerrando la posibilidad de alcanzar
los objetivos perseguidos. El objetivo estratégico de caminar hacia
un horizonte de paz territorial se ha visto truncado por intereses po-
líticos, económicos y mafiosos que tienen afianzado su poder en los
territorios. En efecto, implementar de manera efectiva lo acordado
implica sentar las bases para transformar las geografías y las geo-
metrías del poder presentes en los territorios. Esto es, desmontar la
estructura terrateniente, el control territorial de los narcotraficantes
y sus grupos armados, y diezmar el poder político de los gamonales
195
y las familias políticas en vastas regiones del país; así como consoli-
dar condiciones para que el campesinado, los pueblos étnicos y los
trabajadores rurales tengan condiciones dignas para permanecer en
sus territorios.
Es importante insistir en que una implementación efectiva del
Acuerdo Final de Paz (AFP) puede generar condiciones de integra-
ción y transformación regional para avanzar en el cierre de brechas
entre el campo y la ciudad y mejorar las condiciones de vida de las co-
munidades étnicas y campesinas que habitan los territorios rurales.
Geografías de la esperanza: arreglos comunales

para el buen vivir
Por geografías de la esperanza referimos a aquellas formas de orga-

nización territorial que afirman los valores comunales y comunita-
rios y que se ordenan atendiendo a la lógica del bien común para
la comunidad. Por tanto, se constituyen en formas contestatarias y
de resistencia a la racionalidad dominante. El sentido de la esperan-
za implica ordenes espaciales que permitan y soporten un proyecto
de emancipación social11 que este a favor de la “forma natural” de la
vida” (Bolívar Echeverría, 2013).
Las geografías de la esperanza implican la eliminación de las geo-
grafías opresoras que refuerzan las relaciones y posiciones de clase
(Said, 2016),
11
Harvey contribuye a esta discusión a través de su reflexión sobre las geografías de
la libertad. El geógrafo británico se interroga por ¿qué clase de conocimiento geográ-
fico y ecológico se precisa para formular adecuadamente un proyecto cosmopolita?
“La respuesta solo puede venir de la adopción de un enfoque dialéctico, procesual e
interactivo (…) si queremos concebir alternativas, debemos preguntarnos qué clase de
vida cotidiana, de relación con la naturaleza, de relaciones sociales, de procesos de
producción, de concepciones mentales y de tecnologías serían capaces de satisfacer
las necesidades y deseos del ser humano (…) Una teoría geográfica revolucionara tie-
ne que incorporar en su núcleo más profundo esta concepción dialéctica” (2017, pp.
283-284).
196
Una revolución que no da lugar a un nuevo espacio no llega a realizar

todo su potencial; embarranca y no genera cambios de vida, tan solo
modifica las súper estructuras ideológicas, las instituciones, los apa-
ratos políticos. Una transformación revolucionaria se verifica por su
capacidad creativa, generadora de efectos en la vida cotidiana, en el
lenguaje y en el espacio, aunque su impacto no tenga porqué suceder
necesariamente al mismo ritmo y con la misma intensidad (Lefeb-
vre, 2013).
Para el caso específico que nos ocupa, es posible señalar que una im-
plementación efectiva de la dimensión territorial del AFP se enfrente
a posiciones reaccionarias en la institucionalidad y otros actores que
controlan (económica, política y militarmente) los territorios; y a su
vez encuentren en las comunidades campesinas y étnicas los sujetos
que demandan su exigibilidad. Pues, tal como lo advierte Lefebvre
(2013, p. 398), una “práctica espacial destruye la práctica social; y la
práctica social se autodestruye mediante la práctica espacial”.
Lo acontecido en estos 5 años denotan porque el territorio se
constituye en un eje central de la disputa. En las formas espaciales
se juega buena parte del proceso de dominación y acumulación en
crisis. De ahí la centralidad dada en La Habana al enfoque territorial
y la territorialización de la paz.
Como se ha mencionado a lo largo de este escrito las diferentes fi-
guras, diseños institucionales y programas políticos contenidos en el
AFP buscan mellar las geografías opresoras y abrir caminos para el
despliegue y fortalecimiento de las formas comunales de organiza-
ción de los territorios. Formas que se orientan por principios contra-
hegemónicos como son: la defensa de los bienes comunes, el vector
de lo comunitario como principio organizador, el reconocimiento
del trabajo de la mujer en el proceso productivo y reproductivo de la
comunidad, el valor multidimensional (material y afectivo) del terri-
torio (ambiental, cultural, educativo, político), las habilidades comu-
nales de gobierno (gobiernos desde abajo y autonomías colectivas),
entre otros asuntos. Y justamente esto explica la reacción sistémica
a figuras como los PDET.
197
Así las cosas, la disputa por una implementación efectiva del AFP
implica una apuesta por generar condiciones institucionales y ma-
teriales que permitan organizar el territorio de otra manera. Se tra-
ta de recuperar la capacidad de hacer que ha sido enajenada por las
dinámicas moleculares de acumulación del capital y situar nueva-
mente las habilidades comunales para preservar el vivir-en-común,
el con-vivir (Jiménez y Puello, 2017).
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Capítulo 8
Conflicto armado y construcción de paz
territorial en el Gran Urabá
Una aproximación desde los actores locales*
Alejandro Pimienta Betancur,

Andrés García Sánchez y Ever Estyl Álvarez Giraldo
Introducción
Las regiones del Urabá (Antioqueño y chocoano), el Darién y el sur

de Córdoba han vivido dinámicas bélicas similares desde los años
noventa del siglo XX por el tipo de territorialización que ha tenido
el Estado y los actores armados, incluso algunos actores privados;
también hay similitudes en la territorialización de algunos actores
civiles de escala local que en medio del conflicto armado resistieron
y encontraron estrategias para conservar la vida quedándose en el
* Las reflexiones presentadas en este texto se derivan de los proyectos: 1) “Fortaleci-

miento de capacidades locales para la construcción de paz y la coproducción de co-
nocimiento territorial en el Sur de Córdoba y Urabá-Darién” financiado con recursos
de la Unión Europea a través de la Cooperación Alemana –Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH– en el marco de la acción de campo For-
Paz; 2) “Polifonías para la reconciliación. Educomunicación y arte como aportes para
la paz territorial y la convivencia en el bajo Atrato y Urabá” financiado por el Fondo
Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz; y, 3) Progra-
ma Territorio Lab: Ciudadanía y Paz del Instituto de Estudios Regionales, ver https://
www.territoriolaburaba.org/
203
Alejandro Pimienta Betancur, Andrés García Sánchez y Ever Estyl Álvarez Giraldo
territorio. Una de las interpretaciones más lúcidas y que mejor anali-

zó esa dinámica territorial y escalar del conflicto armado y la guerra
en Urabá es la que plantearon Clara Inés García (2002, 2003) y Clara
Inés Aramburo (2003, 2009), que en un trabajo conjunto (García y
Aramburo, 2011) denominaron “Geografías de la guerra”.
Con el inicio del proceso de negociación de paz (2012) entre el go-
bierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP, la firma de los Acuerdos
de Paz (2016) y su posterior implementación se han venido visibili-
zando diversas prácticas de construcción de paz en la escala local y
subregional del Gran Urabá que han cohabitado con las territoriali-
dades de la reconfiguraciones del conflicto armado y las violencias,
lo cual ha permitido problematizar los enfoques que privilegiaron el
análisis de la dinámicas bélicas y proponer analíticas que buscan en-
tender las dinámicas de paz desde una perspectiva relacional violen-
cia/paz y territorial/espacial, en la lógica de una geografía de la paz
que permita comprender las multiterritorialidades del fenómeno.
Justamente con este texto buscamos aportar elementos para com-
prender cómo se vive local y regionalmente esa multiterritorialidad
a partir del análisis de la noción de paz territorial, evidenciando, por
un lado que la aparición de ese significante en los textos de los Acuer-
dos de Paz y posteriormente en múltiples políticas públicas no ha
logrado superar un carácter retórico y abstracto, cuyo efecto ha sido
el contrario al esperado: en lugar de horizontalizar territorialmente
los Acuerdos lo que ha demostrado es la verticalidad de la política
de paz incapaz de descifrar las realidades regionales y locales. Pero
al mismo tiempo esa noción de paz territorial se ha ido incorporan-
do en el discurso de los actores locales, y ha servido para entender
el incumplimiento de la promesa de paz por parte del Estado y, en
simultáneo, generando identidad entre diversos procesos locales de
construcción de paz, aportando a lo que Cairo et al. (2018) plantearon
cuando señalaron que la paz en los territorios proviene del derecho
de las comunidades locales a influir en las decisiones sobre el uso y
cuidado del agua, sobre el uso productivo de la tierra y sobre los mo-
delos de conservación ecológica.
204
Capítulo 8. Conflicto armado y construcción de paz territorial en el Gran Urabá
En efecto, el sentido de la paz territorial en el Gran Urabá es un

campo de disputa entre un discurso político plasmado en documen-
tos estatales y personificado por agentes y programas en el territorio,
y un discurso que identifica acciones, anhelos, formas de estar y pro-
ducir el territorio.
La paz territorial como retórica política
En noviembre del año 2016 se firmó el “Acuerdo final para la termi-

nación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
entre el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revoluciona-
rias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) en el cual explícita-
mente se adoptó un enfoque territorial, el cual, “supone reconocer
y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades
económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunida-
des, garantizando la sostenibilidad socioambiental; y procurar im-
plementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada,
con la participación activa de la ciudadanía” (p. 6).
La inclusión del enfoque territorial en los Acuerdos fue cataloga-
do como uno de los aspectos más novedosos respecto a otros acuer-
dos de paz en otras latitudes, porque le dio un “espíritu” territorial
y situado a las acciones que se debían implementar, además de re-
conocer que la expresión violenta del conflicto se dio de manera
diferenciada en los territorios, lo cual, debía traducirse en acciones
políticas de revalorización de las experiencias, las dinámicas y los
actores de la escala local y regional para que participen, con autono-
mía y con incidencia, en la construcción de la paz, es decir, el sentido
geopolítico del enfoque territorial en los Acuerdos era desarrollar
una horizontalidad entre los actores de diferentes escalas (nacional,
departamental y municipal) y de la descentralización como criterio
para la política de paz que, incluso, tenía el potencial de darle un ros-
tro humano a la construcción de paz.
205
Por supuesto, esta forma de significar la paz superaba la vieja

concepción de paz negativa, pues no se quedó con el hecho de parar
las acciones bélicas y se perfila más del lado de la paz positiva en tan-
to la paz territorial incluye acciones afirmativas que repercuten en la
vida de las personas. Grosso modo, la paz territorial y la paz positiva
comparten los siguientes postulados mínimos: a) la paz es un deber y
un derecho, indispensable para que exista la política democrática; b)
la paz es un proceso y un fin de la sociedad, que debe ser promovido
y garantizado por el Estado; c) la paz es un valor y una práctica (una
cultura de paz) en contra de la violencia y a favor de la resolución
pacífica de conflictos; y, d) el logro de la paz implica contrarrestar los
diferentes factores que causan y reproducen la violencia.
Para el ex Alto Comisionado de Paz Sergio Jaramillo (2014), la paz
territorial se asimilaba con el enfoque territorial que debía com-
plementar el enfoque de derechos del Acuerdo, como medio para
operacionalizar la presencia institucional en los territorios una vez
terminara el conflicto e iniciara la fase de construcción de paz, pues
reconocía que el conflicto afectó a unos territorios más que otros,
y por lo tanto, tenía que hacerse un esfuerzo por garantizar los de-
rechos y la institucionalidad que permitiera que dicha paz fuera
construida desde los territorios, logrando de esta forma una “paz po-
sitiva” (Galtung, 1969) y redistributiva a través del reconocimiento de
la diversidad sociocultural del país, las particularidades territoriales,
económicas y ambientales de cada región, y la participación políti-
ca de sectores marginalizados históricamente de las decisiones de la
nación.
Sin embargo, tanto en la fase de negociación del Acuerdo como en
su implementación primó una naturalización del territorio como un
escenario o soporte donde se desarrolla la actividad humana, con un
excesivo énfasis en la cuestión agraria circunscrita al ámbito rural, y
que reproduce de manera acrítica la oposición centro-periferia (Cai-
ro et al., 2018), la cual se ha profundizado cinco años después, a partir
del tratamiento del territorio como un dispositivo de focalización
zonal e instrumento de intervención, desconociendo la dimensión
206
escalar y multidimensional del conflicto y la construcción de paz

que no se localizan de manera fija en el espacio.
El concepto de “paz territorial” ha sido criticado por las difusas
interpretaciones y usos instrumentales que cada actor político (Es-
tado, guerrilla, fuerzas militares, organizaciones sociales y étnicas,
empresas) le confiere, por la naturalización de la idea de territorio
como contenedor fijo y la reproducción acrítica de interpretaciones
que oponen las periferias rurales a los centros urbanos, siendo estas
últimas espacialidades no atendidas adecuadamente en las medi-
das orientadas a la construcción de la paz (Cairo et al., 2018), por la
teleología y tecnocracia que encarna la promesa transicional hacia
la posviolencia y una nueva nación imaginada (Castillejo 2018), por
las modalidades de gobernanza de “arriba hacia abajo” que el estado
ha consolidado tras la “pacificación” y para la consolidación de un
modelo de desarrollo extractivista que profundiza las desigualda-
des sociales y prioriza los intereses corporativos que amenazan la
posibilidad de una “paz ambiental” (Ulloa y Coronado, 2016), por la
criminalización de la movilización social que busca la protección de
medios de vida locales y colectivos (Le Billon, Roa y López, 2020), y
porque ha sido entendida desde la gramática diferencial de las políti-
cas públicas como una nueva forma de planeación territorial para el
desarrollo económico a través de los PDET (Peña, 2019).
Si bien se han implementado acciones afirmativas en los casi 5
años de implementación, estas se han dado desde una lógica geopolí-
tica centralista y vertical en la que el Estado Nacional y ciertos acto-
res de escala nacional e internacional han comandado las agendas,
configurándose en los actores protagónicos de la paz, y los actores
regionales y locales han sido “invitados” a participar, y con contadas
excepciones, más que actores protagónicos han sido los espectadores
de la implementación.
Con la inclusión del enfoque territorial se generó en los actores
locales la expectativa de que era posible y necesaria su participación,
y que podrían resignificar la paz desde sus experiencias situadas;
esperaban espacios dialógicos de participación ciudadana en los
207
que los actores con diferente capacidad sobre la política pudieran

ser iguales en lo político. Pero, de acuerdo con Ahumada (2020) el
Acuerdo dejó por fuera la discusión frente al modelo de desarrollo
del país y las políticas que de él se derivan, y se enfocó en ver en la ter-
minación del conflicto la posibilidad para que el Estado y la sociedad
atendieran y resolvieran los problemas del desarrollo económico y
social del país, de esta forma se aceptó que su objetivo sería “restable-
cer las condiciones democráticas mínimas que permitieran resolver
los conflictos de manera pacífica, propiciar la movilización política
y social amplia y competir por el poder del Estado sin el recurso de
las armas, pero sí con las garantías legales”(p. 27). Y justamente la
expectativa de los actores locales con la inclusión del enfoque terri-
torial era imaginar un nuevo modelo de desarrollo y las políticas que
lo afectan.
En el gobierno del actual presidente, Iván Duque Márquez, la im-
plementación del Acuerdo de Paz, así como el enfoque de la política
de paz, se han producido cambios sustanciales tanto en su signifi-
cación como en sus acciones prácticas. Vale mencionar algunas de
estas transformaciones.
En primer lugar, la política de paz ha sido una política de gobier-
no, más que una política de Estado, pese a que existe una institucio-
nalidad y una infraestructura que le da soporte. Esto se refleja en las
profundas diferencias de fondo y de forma en el modo en que los dos
últimos gobiernos asumieron el tema de la paz. En el caso del expre-
sidente Juan Manuel Santos (2010-2018), su política estuvo orientada
hacia el reconocimiento explícito del conflicto armado,13 y la búsque-
da de una solución política y negociada a este, que se materializó en
el proceso de negociación y firma del Acuerdo Final de Paz con las
FARC-EP. Resultado del proceso de negociación, emergió la noción de
la paz territorial, a la cual ya se han señalado algunas críticas y lími-
tes frente a la perspectiva gubernamental por su enfoque neoliberal
13
Así se reconoce en la promulgación de la Ley 1.448 de Víctimas y Restitución de
Tierras.
208
y neoinstitucionalista que ve en la paz una oportunidad para profun-

dizar la economía de mercado.
Por su parte, el gobierno del actual presidente Iván Duque (2018-
2022), a través de la política de estabilización denominada “Paz con
legalidad” reinterpreta, y en algunos casos desvirtúa el sentido ori-
ginal de algunos aspectos centrales del Acuerdo de Paz, y que se ve
reflejado no solo en el nombramiento de opositores del Acuerdo
en cargos de dirección importantes en la institucionalidad que da
soporte a la implementación, sino en muchos casos la desfinancia-
ción14 y la reducción del alcance de algunas medidas institucionales,
lo cual fragmenta los esfuerzos y reduce la integralidad de las accio-
nes que proponía el Acuerdo. Otra de las estrategias ha sido prestar
poca atención a algunas de las acciones o instancias creadas por el
Acuerdo de Paz, creando nuevas y dispersando la acción estatal.
A lo anterior se le suma la mirada restrictiva del gobierno sobre
la seguridad en los territorios, la cual reduce principalmente a la lu-
cha contra las drogas y el narcotráfico, la erradicación de los cultivos
ilícitos y el golpe militar contra las diferentes estructuras de grupos
armados ilegales que operan en las diferentes regiones (Garzón, 2021).
Si bien es cierto que algunos indicadores relacionados con el narco-
tráfico han mostrado una aparente mejoría,15 en algunos territorios
14
Para el año 2021 el valor designado para la implementación que contemplaba el
proyecto de PGN es de $10,7 billones, que si bien representa un aumento del 9% con
respecto al 2020 es menor que el aumento global del presupuesto que fue del 15,5%.
Por otro lado, en la ley aprobada no se incluye el anexo del Trazador Presupuestal
para la Paz, lo cual hace difícil tener claridad sobre la asignación definitiva y su distri-
bución (CINEP y CERAC, 2021). Otro aspecto para tener en cuenta es la optimización
y adecuada ejecución del recurso asignado por parte de instituciones clave en la im-
plementación, pues en el 2020 tanto la Agencia de Desarrollo Rural como la Agencia
Nacional de Tierras reportaron tan solo un 43,6% y 65,5% de ejecución (Congreso de
la República, 2021). Una forma más de desfinanciación es a través del cambio de las
prioridades y focalización de las inversiones, tal como ha ocurrido desde el 2017 con
una de las fuentes de financiación del OCAD Paz “Asignación Paz”, donde del total
de los recursos de esta fuente de financiación, el 68% se invirtieron por fuera de los
municipios priorizados para la implementación del Acuerdo de Paz (ibid.).
15
“En 2020 las hectáreas erradicadas de coca aumentaron en un 38%, las toneladas
de cocaína incautada en un 18% y las inmovilizaciones e incautaciones de insumos
209
del país la situación de seguridad ha desmejorado, tal como lo revela

el incremento en las masacres, los asesinatos a líderes sociales y ex-
combatientes, los confinamientos, entre otros aspectos, lo cual lleva a
cuestionar seriamente la tesis del gobierno de que atacar el narcotráfi-
co solucionará los problemas de los territorios (Johnson y Vélez, 2021).
Evidentemente en la implementación de los Acuerdos la acción no
ha cumplido con la expectativa local, tal como lo han señalado los ac-
tores que convergen en espacios de participación ciudadana como los
Consejos Municipales de Paz, Reconciliación y Convivencia CMPRC
del Gran Urabá, y su implementación se ha desarrollado desde la ló-
gica vertical en la que la paz no se resignifica localmente sino que se
aplica según los parámetros establecidos por los actores hegemónicos,
en particular, desde lo que dictan discursos ordenadores como la ley y
la normatividad, que se ha traducido en muchos casos como “llevar la
institucionalidad a los territorios”, lo cual es una paz territorial verti-
cal; para la mayoría de los actores locales no se ha dado la posibilidad
de dinamizar una paz territorial horizontal desde lo local.
El Gran Urabá como macrorregión
Siguiendo a García (2007, 2) cuando plantea que “no solo tratamos con
realidades móviles, dinámicas y cambiantes, sino que trabajamos con
conceptos construidos para viabilizar la comprensión de los procesos,
y como tales, los conceptos están referidos siempre a una determina-
da selección de supuestos y criterios”, aquí se plantea al Gran Urabá
como una macrorregión que expresa una heterogeneidad socioes-
pacial, un sistema abierto y complejo, caracterizado por una amplia
red de conexiones entre formaciones espaciales, relaciones escala-
res, así como procesos sociales y temporales.
sólidos en un 8%”. Según el Observatorio de Drogas de Colombia, 130.147 hectáreas

de coca se erradicaron de manera forzosa en 2020, que equivale a un 39% más que en
2019 (Congreso de la República, 2021, pp. 6, 21).
210
Este espacio incluye a la subregión funcional de la división políti-

co-administrativa departamento de Antioquia (once municipios del
Urabá antioqueño),16 que se integra territorialmente con el espacio
en el que se configuran y disputan relaciones de poder entre el Esta-
do, guerrillas, paramilitares, narcotraficantes, empresarios, y el que
apropian y defienden las comunidades negras, indígenas y campe-
sinas que habitan desde el bajo Atrato y del Darién chocoano, hasta
los límites con Córdoba entre los municipios de Tierralta y Valencia,
configurando una macrorregión –Gran Urabá (García y Aramburo,
2011), tal como se observa en el mapa.
El Gran Urabá vincula una amplia espacialidad ecológica-histó-
rica-geográfica que conecta las jurisdicciones administrativas de los
departamentos de Córdoba, Antioquia y Chocó, caracterizada por su
heterogeneidad cultural, étnica y biodiversidad ecosistémica. Dada
su ubicación geoestratégica que permite la comunicación entre el
Caribe colombiano –atravesando el Nudo de Paramillo y la Serranía
del Abibe–, con el río Atrato para llegar al océano Pacífico, ha sido
históricamente lugar de múltiples “territorialidades bélicas” por la
confrontación entre guerrillas como el Ejército Popular de Libera-
ción (EPL) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-
EP, las estructuras paramilitares de las Autodefensas Campesinas de
Córdoba y Urabá y el narcotráfico que le han disputado la soberanía
a las fuerzas militares e instituciones del Estado, configurándose en
una amplia “geografía de la guerra” (Aramburo, 2011) que profundizó
las inequidades territoriales y sociales a causa de la victimización
multidimensional que han experimentado miles de familias, grupos
étnicos, comunidades campesinas y no humanos como el territorio
y la naturaleza durante las últimas décadas (Negrete y Bechara 2009;
Villa 2013; Ruiz 2017; Quintero et al., 2020).
Para el ordenamiento departamental la subregión de Urabá se compone de 11 muni-

16
cipios: Apartadó, Arboletes, Carepa, Chigorodó, Murindó, Mutatá, Necoclí, San Juan de
Urabá, San Pedro de Urabá, Turbo y Vigía del Fuerte. Se suman los municipios chocoa-
nos de Riosucio, Carmen del Darién, Unguía y Acandí (Chocó) y los municipios del Sur
de Córdoba Tierralta, Valencia, Montelíbano, Puerto Libertador y San José de Uré.
211
Mapa 1. Espacialidades del Gran Urabá
Mapa 1. Espacialidades del Gran Urabá
212
Fuente: Álvarez (2021).

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La paz territorial en la persistencia del conflicto

en el Gran Urabá
En los municipios del Gran Urabá, la promesa transicional hacia la

denominada “paz territorial” (Jaramillo, 2013) contenida en el Acuer-
do final firmado en diciembre de 2016 entre el gobierno nacional y
las FARC-EP se ha postergado, mientras allí se ha asistido a la conti-
nuidad histórica de violencias estructurales y a formas renovadas de
terror y destierro contra la población civil por la incapacidad de la
fuerza pública para garantizar la seguridad ciudadana tras el desar-
me de las FARC-EP, la recomposición de los actores armados ilegales
que resisten a ceder su hegemonía y control socioterritorial, la re-
territorialización del narcotráfico y otras economías ilícitas, el ase-
sinato de líderes sociales, incluida la victimización de personas en
reincorporación, la presión del modelo económico extractivista y las
afectaciones en ecosistemas estratégicos para los modos de vida de
comunidades locales, la falta de legitimidad del acuerdo de paz entre
amplios sectores de la ciudadanía, la persistencia en las condiciones
históricas de exclusión social, racial y étnica de amplios sectores de
la sociedad, así como los múltiples obstáculos para el acceso a la tie-
rra y la reincorporación efectiva de los excombatientes (Salazar et
al., 2018; FIP, 2019; INER, 2020).
En paralelo con la continuidad del conflicto armado, y más allá
de los distintos acuerdos formales de paz alcanzados durante las úl-
timas décadas entre los bandos en disputa, ha coexistido en la región
del Gran Urabá una búsqueda incesante de alternativas de conviven-
cia pacífica y construcción de paz promovidas por múltiples agentes
sociales y redes de organizaciones comunitarias que convergen, en-
tre otros escenarios de participación política.
La retórica de la paz territorial plasmada en los Acuerdos y en
su implementación generó la oportunidad para que actores locales
rearticularan sus discursos políticos (ambientales, étnicos, de de-
rechos, etc.) desde una paz territorial vivida y sentida en la escala
213
local y cotidiana. En efecto, actores locales –que en un momento se

mostraron críticas– fueron apoyando y defendiendo el Acuerdo y su
perspectiva de paz territorial, pues como bien mostró Peña (2019)
instrumentos como los PDET o la reforma rural en general, no re-
ñían necesariamente con la imaginación moral y geográfica de es-
tas organizaciones, es decir, lentamente los actores locales se fueron
identificando con un sentido de la paz territorial: el que les permitía
reclamar su inclusión y el que reivindicaba sus formas de ver y estar
en el mundo.
A modo de ejemplo se esbozan a continuación algunos elementos
propiciados por dos dispositivos transicionales diferentes: los Conse-
jos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia (CTPRC)17 y los
antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación
(ETCR) y las Nuevas Áreas de Reincorporación (NAR).
Consejos de Paz: en medio de las negociaciones de paz entre el gobier-

no colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
- Ejército del Pueblo (FARC-EP) se reactivaron y reestructuraron los
consejos de paz mediante el Decreto Ley 885 de 2017 que modificó la
Ley 434 de 1998, en la que el CNP pasó a denominarse Consejo Na-
cional de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC) y habilitó la
creación en los departamentos y municipios de Colombia los Con-
sejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia (CTPRC),
cuya misión a nivel nacional y territorial es “propender por el logro
y mantenimiento de la paz; generar una cultura de reconciliación,
tolerancia, convivencia, y no estigmatización y facilitar la colabora-
ción armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prio-
ridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado
17
El Decreto Ley 885 de 2017, en cumplimiento del segundo punto del acuerdo final
“Participación Política: Apertura democrática para construir la paz”, ordenó la rees-
tructuración de los CTPRC para que acompañen y asesoren a los gobiernos locales en
la definición e implementación de iniciativas que contribuyan a la reconciliación, la
convivencia y la no estigmatización como aportes a la realización de la paz territorial.
214
interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una

paz integral permanente” (Decreto Ley 885 de 2017).
En la región, los CTPRC18 lograron conformarse, en algunos casos,
a finales de 2017, mientras que los demás alcanzaron su formaliza-
ción a través de decretos y resoluciones municipales durante el pri-
mer semestre de 2018, con el acompañamiento de la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz (OACP), y el liderazgo social de las mesas
de víctimas y organizaciones defensoras de derechos humanos. En
los Consejos de Paz convergen además múltiples formas organiza-
tivas de base comunitaria campesina, indígenas, afrodescendientes,
mujeres, sindicatos, jóvenes, juntas de acción comunal, comunidad
LGTBI, ambientalistas, representantes de diferentes credos religio-
sos, excombatientes, funcionarios municipales y representantes de
órganos de control que, con el apoyo de la Iglesia católica, distintas
ONG e instituciones de cooperación internacional, han consolidado
plataformas de articulación regional y planes de acción prestos a
orientar y apoyar distintas iniciativas de paz y para la reconciliación,
en medio de las situaciones de riesgo personal y colectivas que supo-
ne la presencia de distintos grupos armados en los territorios, y pa-
radójicamente, la estigmatización social que sufren líderes sociales y
sus formas organizativas.
A pesar del potencial que los consejos de paz suponen para re-
configurar la vida política en el ámbito local, y para la participación
efectiva en la toma de decisiones en materia de convivencia por parte
de múltiples organizaciones sociales que para nada son homogéneas
en sus demandas y agendas programáticas, los mecanismos para
su conformación y funcionamiento regular han reproducido lógi-
cas tecnocráticas del Estado central que no permiten una adecuada
contextualización a las dinámicas locales, y mucho menos, el forta-
lecimiento de la autonomía de las organizaciones de la denominada
18
Este apartado se refiere a los CMPRC de Apartadó, Mutatá, Carmen del Darién, Tie-
rralta y Valencia.
215
sociedad civil, ni de la capacidad técnica de la institucionalidad a ni-

vel local para acompañar los procesos de reconciliación.
En los municipios analizados, se identifica que de manera formal
y jurídica coexisten múltiples escenarios de participación denomi-
nados Consejos (sean territoriales y de planeación, de juventud, de
cultura y de paz) que funcionan bajo esquemas similares de convoca-
toria y representación comunitaria, integrados usualmente por las
mismas personas que ejercen liderazgo en determinados sectores
sociales, implicando una suerte de polimembresía o monopolio bu-
rocrático que dificulta la renovación de liderazgos, así como déficit
de legitimidad entre las comunidades que representan. En todos los
casos, las administraciones municipales no han priorizado la desti-
nación de recursos para su funcionamiento operativo, como tampo-
co para la ejecución de un conjunto de estrategias consignadas en
los planes de acción que cada consejo ha diseñado. Hasta ahora, los
consejos territoriales de paz no han logrado desarrollar todo su po-
tencial político como instancia asesora en materia de convivencia
y reconciliación, mientras su limitada incidencia se restringe a los
cascos urbanos, sin alcanzar mayor repercusión en veredas y corre-
gimientos rurales.
No obstante, para muchos de los consejeros y consejeras los CM-
PRC han sido espacios de diálogo pluralista entre diversos actores
locales en los que la paz territorial se ha resignificado localmente en
demandas muy específicas relacionadas con procesos identitarios
y de bienestar, en los que han puesto sus expectativas y ha jugado
un papel importante en la configuración de las subjetividades de la
paz. Lo que podría ser una paradoja, en tanto los CMPRC no han sido
efectivos en cumplir el rol asignado por la ley ni han sido incidentes
en las políticas municipales de paz, pero es un espacio apreciado por
los mismos consejeros, en realidad revela que la paz territorial no se
limita a la dimensión tecnocrática que imaginó el burócrata cuando
revivió por decreto este espacio incorporado, sino que fluye por los
intersticios de la subjetividad y se pinta de rostros humanos que bus-
can tener voz para dialogar.
216
ETCR en Carmen del Darién: para posibilitar la dejación de armas y

dar pie al proceso de reincorporación individual y colectiva por par-
te de los miembros de la exguerrilla FARC –punto 3 del acuerdo–, se
crearon las espacialidades que inicialmente se denominaron Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y Puntos Transi-
torios de Normalización (PTN). En el Gran Urabá se instaló formal-
mente un espacio para la reincorporación después de la firma del
acuerdo (ZVTN Vidrí en Vigía del Fuerte), sin embargo, actualmente
existen en Mutatá dos Nuevas Áreas de Reincorporación (NAR) en
la vereda San José de León y Becuarandó19 y en el Carmen del Da-
rién-Chocó20 (vereda Brisas, La Florida) inicialmente llamado ETCR
Silver Vidal Mora. El marco jurídico de los ETCR estuvo vigente hasta
el 15 de agosto de 2019 y después de esto inició un momento de trans-
formación de estos espacios como centros poblados o extensiones
de corregimientos y veredas, los cuales debían ingresar al ordena-
miento jurídico y territorial de los municipios. La culminación del
marco jurídico inicialmente establecido no implicó que estos espa-
cios dejaron de existir, pues aún hay cerca de 2.608 excombatientes
habitándolos, y por medio del Decreto Presidencial 1.629 de 2019 se
adicionaron funciones a la Agencia de Reincorporación y Normali-
zación (ARN) para que garantice la administración y abastecimiento
de estos espacios, así como los requerimientos de la Fuerza Pública
para proporcionar la seguridad.
Este ha operado como un dispositivo a través del cual se ha garan-
tizado algún tipo de presencial e inversión estatal y de cooperación
en las comunidades aledañas, ha sido también el medio para comple-
jizar viejos conflictos territoriales que en el escenario transicional
del posacuerdo adquieren nueva envergadura y demandan nuevos
desafíos en su tratamiento. Este conflicto territorial, “constituido por
19
Además de estos espacios grupales de mayor tamaño, a lo largo del cañón de la
Llorona entre Mutatá y Dabeiba, y hacia la Serranía de Abibe en San José de Apartadó,
se han ubicado varios excombatientes que adelantan su proceso de reincorporación y
desarrollo de proyectos productivos.
20
Es nombrado por los excombatientes, como Silver Vidal Mora.
217
las contradicciones que surgen del continuo proceso de territoriali-

zación y desterritorialización que encarnan las diversas actividades
sociales” (Peña, 2008, p. 91), se ha expresado en la dificultad para ga-
rantizar el acceso a un predio donde se puedan asentar definitiva-
mente las personas en proceso de reincorporación a largo plazo.
Lo anterior se debe a varios factores. En primer lugar, porque el
predio donde se encuentra ubicado actualmente el Antiguo ETCR es
reclamado por el Consejo Comunitario del río Curbaradó como parte
del territorio colectivo, y al parecer hace parte de las cerca de 48.000
hectáreas incluidas dentro de un proceso de restitución de tierras. Si
bien desde instancias como el Ministerio del Interior, la ART, la ARN
y la ANT se reconoce la titularidad del predio a una particular (Clau-
dia Argote)21 –a la cual se le viene pagando arriendo por la permanencia
del espacio–, esta tiene varias propiedades en el área de influencia del
ETCR que se encuentran en proceso de restitución de tierra, y en el
caso de algunos predios se le ha señalado como ocupante de mala fe.
Esta situación tiene como antecedente el contexto de desplaza-
miento y despojo que vivió la región de Urabá y el bajo Atrato a fi-
nales de los años noventa con la arremetida paramilitar que afectó
gravemente a la población étnica y mestiza que habita este territorio,
y que ha ocasionado que de las 4.782 familias (14.783 personas) que
integran el censo del Consejo Comunitario del río Curbaradó, en la
actualidad se encuentren por fuera del territorio el 70,4% de sus inte-
grantes (10.407 personas y 3.485 familias) (Consejo Comunitario del
Territorio Colectivo de Curbaradó, 2017), quienes aún hoy reclaman
la restitución de su territorio, y tienen la esperanza puesta en que la
implementación del Acuerdo de Paz ayude a materializar definitiva-
mente este objetivo.
El desconocimiento u omisión de las implicaciones del pre-
dominio étnico –y su forma de organización territorial– de los te-
rritorios donde se instalaron los ETCR y se adelanta el proceso de
21
Ha sido acusada como ocupante de mala fe, además de supuestamente financiar los
grupos paramilitares en la región. Al respecto ver Sánchez (2021).
218
reincorporación, constituye una de las causas de origen que está

poniendo cierto límite a la implementación del punto 3 del Acuerdo
de Paz en regiones como el bajo Atrato. Tanto el Gobierno Nacional
como las FARC subestimaron o ignoraron las lógicas/dimensiones
étnicas de determinados territorios, pues hay restricciones de tipo
jurídico que limitan el acceso a la tierra y el establecimiento definiti-
vo de las personas en reincorporación en los territorios colectivos de
las comunidades negras. Estas restricciones se derivan de la Ley 70
de 1993 y sus decretos reglamentarios, así como de los mismos regla-
mentos internos de los Consejos que dificultan este proceso.
Aun así, esta espacialidad ha permitido el encuentro entre ex-
combatientes, no solo con sus familias –y la conformación de nuevas
familias– sino con comunidades aledañas y entre actores con filia-
ciones políticas plurales, permitiendo la emergencia de las diferen-
cias y de las concertaciones, en un ejercicio político sui generis cuyos
efectos aun no son mensurables. Lo que se devela, tal como se ha ido
esbozando en este texto, es que la política de la paz territorial fracasó
por su implementación vertical, paradójicamente desterritorializa-
da, pero como un efecto inesperado se ha reterritorializado horizon-
talmente por su conjugación con los elementos que componen el
diario vivir, se ha cotidianizado la paz territorial y se ha objetivado
en pequeños y frágiles actos de reconciliación, verdad, memoria, no
estigmatización, convivencia, comprensión, entre otros.
Retos de la paz territorial
Uno de los principales retos que afronta la macrorregión para avan-

zar en la construcción de la paz territorial es resignificar y trans-
formar profundamente el ordenamiento territorial, tomando en
consideración las necesidades y aspiraciones no siempre conver-
gentes de los diferentes grupos poblacionales (Lozano, 2016), lo cual
implica dejar de priorizar los intereses empresariales, del mercado
219
o del capital basados en prácticas extractivas22 destructivas e inter-

venciones económicas explotadoras y generadoras de desigualdades
e inequidades. Una paz territorial es aquella que garantiza el poder
local, el de los pobladores rurales y de los territorios colectivos de
base étnica y campesina, que durante mucho tiempo han visto ocu-
pados indebidamente sus tierras, así como los pobladores urbanos
que, ante la densificación desmedida de los centros urbanos y las ciu-
dades, se enfrentan a graves conflictos y disminución de su calidad
de vida.
Lo anterior implica además fortalecer la capacidad institucional
para organizar y ordenar el territorio con mayor nivel de equidad
y justicia social, es decir, dejar de dar soporte a las lógicas capita-
listas de acumulación y de desarrollo neoliberal, pues el problema
del conflicto armado interno no puede reducirse a la presencia de
determinados actores armados en territorios específicos, sino que
están directamente relacionado –aunque no exclusivamente– con las
desigualdades y desequilibrios socioespaciales que se han derivado
de la forma inequitativa en que ha sido organizado y gestionado el
ordenamiento territorial en el país.
Otro reto que enfrenta la macrorregión de Urabá para construir
territorialmente la paz, es revertir la reconfiguración violenta que
experimentó como resultado de la estrategia de pacificación impues-
ta desde los años noventa. Si bien un paso importante en este sentido
es la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras,
el ritmo al que avanza, y la falta de garantías de seguridad para
quienes son beneficiados, hacen más complejo este propósito, pues
al 2020, de las 10.455 solicitudes de restitución interpuestas en los
municipios del Gran Urabá, correspondientes a 9.688 predios, solo
22
La situación de municipios como Dabeiba, Vigía del Fuerte, Murindó y Mutatá es
particularmente crítica, ya que allí es donde se concentran la mayor cantidad títulos
mineros vigentes que tienen incidencia sobre territorios de comunidades negras e
indígenas que, sumado a la disputa territorial entre las AGC y el ELN por el control
territorial del medio y bajo Atrato, genera mayores retos para la materialización de
las iniciativas de paz.
220
habían sido resueltas mediante sentencias de restitución 340 corres-

pondientes a 20.906 hectáreas, es decir, solo el 3,25% de las solicitu-
des radicadas (Álvarez, 2021).
Un reto adicional a destacar, es el necesario tránsito de una con-
cepción tradicional de la seguridad reducida a la lógica militar here-
dera de la lucha contrainsurgente y la doctrina del enemigo interno,
hacia una perspectiva de la seguridad humana integral (Navia, 2019)
que permita hacer frente a las reconfiguraciones del conflicto arma-
do y la violencia contemporánea que vive no solo Urabá, sino el país
en general, pues desde la firma del Acuerdo Final de Paz en 2016 –y
un breve periodo de aparente disminución de la intensidad de la violencia
y el conflicto armado en los territorios– el país ha sido testigo de la per-
siste amenaza y activación de otras formas de ejercer las violencias
que atentan contra los esfuerzos de construcción de paz, en parti-
cular de los líderes sociales, excombatientes, defensores de derechos
humanos, promotores de la restitución de tierras, ambientalistas,
que se materializa no solo en los asesinatos selectivos, sino en el au-
mento considerable de las masacres –que el actual gobierno nombra
eufemísticamente como homicidios colectivos– y que entre 2020 y 2021
se hizo visible en la agenda nacional.
Construir territorialmente la paz implica no solo pensar el orde-
namiento del espacio en función de los excombatientes y sus proce-
sos de reincorporación, o de las víctimas humanas que ha dejado el
conflicto armado, sino además reconocer la devastación que ha sufri-
do el territorio, no solo desde su dimensión física o medioambiental
–a causa del extractivismo, la minería legal e ilegal, la deforestación,
la contaminación, entre otros– sino de los vínculos simbólicos y las
prácticas afectivas que se han visto alteradas –y en algunos casos
desaparecido– a raíz de la violencia, produciendo espacios inhabita-
bles, estériles y peligrosos (Lozano, 2016) ante la presencia de minas y
otras formas de restricción que atentan contra la vida
221
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225
Capítulo 9
Colombia: transición a la paz
o recomposición de violencias mafiosas
y totalitarias
A cinco años de la firma del Acuerdo de Paz entre el Estado colom-

biano y las Fuerzas Armadas FARC-EP se multiplican los balances
y la controversia sobre la implementación de ese acuerdo. Hay pre-
guntas para todos los gustos, unas de sentido histórico intentan es-
tablecer si en Colombia definitivamente terminó el ciclo de guerras
iniciado en 1948 y si con los acuerdos de 2016 se entró en una fase
de transición irreversible hacia el fin de los conflictos armados por
el poder político en Colombia. Figuran, además, interrogantes sobre
el avance en la implementación del Acuerdo Final para la termina-
ción del conflicto valorado en términos globales y en cada uno de
sus puntos. Y, entre otros, también están las consideraciones sobre la
dinámica hacia esa paz estable y duradera que supone nuevos pactos
y transformaciones que hagan posible decir adiós a las armas en la
política y como parte de la producción y disputa de poderes.
Sobre esas tres dimensiones hago algunas consideraciones con
la pretensión de contribuir a las reflexiones actuales sobre la guerra
y la paz en Colombia. Y en realidad con el ánimo de encontrar otras
ideas en el diálogo con cercanos, menos cercanos y contrarios.
227
En la primera dimensión, que invita a ver el largo plazo, insisto en

la tesis del fin de la guerra, o si se prefiere, de la transición al postcon-
flicto y paso a una etapa de conflictos desarmados, en virtud de los
procesos sintetizados y desencadenados con la implementación del
Acuerdo Final de Paz de 2016, en adelante AFP (EP, 2016).
En segundo lugar, sugiero que no obstante la debilidad del con-
senso sobre el AFP entre las élites del régimen, a pesar de la precaria
implementación de ese acuerdo en el primer quinquenio de existen-
cia, la solución negociada a los conflictos armados en Colombia sigue
vigente, ha tomado fuerza como programa de diversas expresiones
democráticas y cuenta con reservas nacionales e internacionales
para recomponerse y ser factor de cambio en las próximas décadas.
La implementación del AFP ha tenido avances parciales muy por
debajo de lo necesario y ha estado sometido a recortes y renegocia-
ciones que los han llevado a un punto de crisis con riesgo de desmon-
te de los componentes reformistas y transicionales. A corto plazo, en
el próximo cuatrienio la disyuntiva es reafirmación y aceleración de
la implementación integral o crisis por suplantación y perfidia.
La tendencia actual indica que la mayor probabilidad a media-
no plazo no es el retorno a la guerra por el poder sino el tránsito al
postconflicto y el paso a otra etapa en la cual se tendrá un reorde-
namiento que puede ser democrático reformista o de crisis crónica
con recomposición del régimen actual, dinámica que daría cabida
a nuevas violencias, al predominio de lógicas mafiosas y a nuevos
autoritarismos.
Esto significa que, probablemente, entre 2016 y 2032, durante
otros tres periodos de gobierno, Colombia atravesará una transición
traumática, con inercia de viejos conflictos y surgimiento de otros,
en ese cierre del ciclo de guerras del siglo XX, en particular las que
estuvieron marcadas por la confrontación insurgencia-contrainsur-
gencia, pero con riesgo de nuevas violencias organizadas, sobre todo
con propósitos mafiosos y de proyectos autoritarios.
228
Capítulo 9. Colombia: transición a la paz o recomposición de violencias mafiosas y totalitarias
El fin de las guerras y la difícil transición

a una etapa de conflictos desarmados
Colombia ha vivido ciclos de guerras y conflictos armados desde

mediados del siglo XX hasta las primeras décadas de este siglo. El
último ciclo, que resurge sobre los rescoldos del que terminó entre
1958 y 1964, se prolongó por casi siete décadas y parece que comenzó
a cerrarse con las negociaciones de paz y firma del AFP, el 24 de no-
viembre de 2016.
Con el pacto del Frente Nacional aprobado en el plebiscito de 1957,
se puso fin a la guerra iniciada en 1948, con el establecimiento de una
dictadura cívico militar que se había propuesto aniquilar el levanta-
miento popular del liberalismo gaitanista, levantamiento que ame-
nazaba al poder de la oligarquía liberal-conservadora. Con el Frente
Nacional (1958-1974) y su prolongación de hecho hasta la Constitu-
ción de 1991, se restableció la alianza bipartidista liberal-conservado-
ra con un monopolio del poder del Estado.
El Frente Nacional redujo radicalmente la violencia armada ejer-
cida por una década, pero al mismo tiempo se erigió un régimen
cívico militar excluyente que ilegalizó toda expresión política de opo-
sición y consideró subversiva cualquier manifestación de protesta.
El triunfo de la Revolución cubana, en enero de 1959, y su impacto
en la rebeldía latinoamericana llevó al Frente Nacional a un rápido
alineamiento con los discursos de la Guerra Fría. Incluso antes de
que aparecieran las guerrillas de las FARC y del ELN en 1964, o del
EPL en 1967, las doctrinas de la Guerra Fría llamaron a destruir a
los movimientos sociales urbanos y a las asociaciones agrarias refor-
mistas en su condición de supuestos aliados del comunismo. Y con la
irrupción de las guerrillas, con sus proyectos de toma del poder por
las armas, el régimen cívico-militar se convirtió en Estado de guerra
permanente. Los Estados de Excepción se convirtieron en norma y el
estado de sitio en reino de la arbitrariedad.
229
A pesar de los pactos de paz de 1990 y 1991, con las organizacio-

nes M19, Ejército Popular de Liberación (EPL), Quintín Lame, Partido
Revolucionario de los Trabajadores (PRT), y de la adopción de una
nueva Constitución Política, lo que se impuso en la última década
del siglo XX y las primeras del nuevo siglo fue la escalada de gue-
rras de mayor impacto y atrocidad en la historia republicana. Entre
1992 y 2016, Colombia vivió en guerra civil ascendente hasta 2006,
y en decrecimiento de su intensidad a partir de la desmovilización
de 30.000 paramilitares entre 2005 y 2006. Con el avance de las ne-
gociaciones de paz en 2014, se desescaló la confrontación armada y
llegó a su punto mínimo con el pacto de noviembre de 2016 y la con-
siguiente dejación de armas de las FARC-EP, en mayo de 2017.
Con el desmonte de las FARC-EP, en 2017, el nivel de confronta-
ción directa con las fuerzas del Estado disminuyó radicalmente en
comparación con la situación en el cuatrienio 2010-2014. Los datos
del Ministerio de Defensa de Colombia (2021) muestran la caída de
los ataques subversivos, de 143 en 2014 a 16 en 2017, cifras que co-
rresponden a acciones del ELN y otros. Estas cifras y otras sobre
enfrentamientos, hostilidades o atentados indican que las FARC-EP
significaba más de 80% de la capacidad militar de las guerrillas con
presencia recurrente en 380 municipios e impacto nacional.
En este texto sigo las definiciones del Departamento de Inves-
tigaciones sobre Guerras de Uppsala University (2021), tomo como
indicador trazador el número de homicidios en medio o en ocasión
del conflicto armado, y como indicadores significativos las cifras so-
bre agresiones a la población civil y eventos bélicos o de hostilidades.
La definición de guerra incluye la cifra de mil o más muertes al
año en el conflicto armado; por debajo de esa cifra se trata de guerra
de menor intensidad. Es una escala muy amplia, pero en el caso co-
lombiano puede servir para mostrar, leyendo la tabla de homicidios
de civiles en el conflicto armado, el cambio de una situación de gue-
rra que se dio entre 1985 y 2012 a conflicto de baja intensidad entre
2013 y 2018, y a situaciones subregionales de confrontación armada
230
ǡʹͲͳͻʹͲʹͳǤ
en el conflicto armado, Colombia 1985-2019

menor (conflictos armados focalizados) en los últimos tres años, esto
es, de 2019 a 2021.
Gráfico 1. Homicidios en el conflicto armado, Colombia 1985-2019

Título del gráfico
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Series1

La campana de Gauss que forma la curva de homicidios de civiles en
el conflicto armado tiene una trayectoria similar con los registros de
combatientes muertos tanto de la fuerza pública como de las orga-
ͳͷ͵ guerrilleras. Lo mismo ocurre con los datos
nizaciones insurgentes
de víctimas de secuestro, desaparición forzada, desplazamiento for-
zado, como se observa en las gráficas 3 a 8 (POSCONFLICTO, 2020).
231
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Gráfico 2. Víctimas y hechos victmizantes por el conflicto armado, Colombia 1985-
2019

Gráfico 2. Víctimas y hechos victmizantes por el conflicto armado,
Colombia 1985-2019

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Fuente: https://cifras.unidadvictimas.gov.co/Home/Vigencia

Gráfico 3. Desplazamiento forzado en Colombia (1985-2019)

Gráfico 3. Desplazamiento forzado en Colombia (1985-2019)
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Fuente: Elaboración

propia con
base en datos disponibles
en https://cifras.

unidadvictimas.gov.co/Home/Vigencia
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232
de desplazamiento forzado
Capítulo 9. Colombia: en Colombia
transición (1985-2019)
a la paz o recomposición de violencias mafiosas y totalitarias
Gráfico 4. Víctimas de desplazamiento forzado en Colombia (1985-2019)

Fuente: Elaboración propia con base en datos disponibles en https://cifras.
unidadvictimas.gov.co/Home/Vigencia

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Gráfico 5. Actos terroristas, atentados, combates, minas antipersonales,

munición sin explotar y artefactos en Colombia (1985-2019)
roristas, atentados, combates, minas antipersonales, munición

ctos en Colombia (1985-2019)
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Fuente: https://cifras.unidadvictimas.gov.co/Home/Vigencia
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233
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El paso de la situación de guerra a conflicto de baja intensidad se

dio en medio de una ofensiva estratégica del régimen y el Estado que
incluyó:
• La puesta en marcha de un complejo paramilitar (1994-2010).

• La reingeniería de las Fuerzas Armadas estatales (1998-2016).
• El concurso del Plan Colombia/EE. UU. (1998-2016).
El resultado fue el debilitamiento de las FARC-EP y el paso a la nego-

ciación para dar por terminado ese conflicto armado.
Con esta negociación y el AFP ratificado por el Congreso de la Re-
pública y elevado a la condición de acuerdo de Estado, se cierra en
Colombia el ciclo histórico de guerra iniciado seis décadas atrás. Los
conflictos armados que persisten y seguirán recomponiéndose en la
transición al postconflicto pasaron a la condición de conflictos me-
nores subregionales y no tienen posibilidad, en esta década, de con-
vertirse en alzamientos armados por el poder o en retos estratégicos
al Estado y al régimen dominante.
El ELN, fundado en 1964, es la organización guerrillera que se
mantiene en el alzamiento insurgente; tiene un radio de acción con
epicentro en zonas de 136 municipios rurales del país (de un total de
1.122 municipios urbanos y rurales) y mantiene simpatías en sec-
tores de la sociedad afines al pensamiento de Camilo Torres. En la
actualidad, el ELN ha asumido una estrategia defensiva de preser-
vación de áreas de influencia y de reproducción simple, sin objetivo
de toma del poder por las armas. Sus acciones visibles son atentados
contra la infraestructura e instalaciones militares, sembrado de mi-
nas antipersonales y ocasionales emboscadas. Llegó a una situación
en la cual sus acciones militares se vuelven en su contra, ya sea por
rechazo de comunidades impactadas o por repudio de la mayoría de
la población que no quiere la guerra.
La persistencia del ELN en la lucha armada se convirtió en un
pretexto para políticas de militarización y ayuda, más a los planes de
la ultraderecha que a la emancipación, protección o a la resistencia
234
de sectores oprimidos. En las condiciones colombianas, el ELN podrá

continuar como guerrilla endémica, con ciclos de alza o retroceso, en
una difícil búsqueda de condiciones para negociaciones de paz.
Los grupos armados posacuerdo, sin futuro insurgente,

son funcionales a la ultraderecha
Una situación más incierta se presenta para los grupos disidentes del
proceso de paz con las FARC-EP. El llamado Frente 1 del Bloque Su-
roriental, comandado por Gentil Duarte, decidió en julio de 2016 no
apoyar el Acuerdo de Paz negociado en La Habana, y desde entonces
ha venido ampliando su radio de acción con nuevos reclutamientos
que en su mayoría no tienen formación política ni militar, también
han generado acuerdos con pequeños grupos residuales que que-
daron al margen o se rearmaron con efectivos reincidentes reagru-
pados tras la dejación de armas. Tiene su centro de operaciones en
Guaviare y se ha expandido a zonas vecinas, en los departamentos de
Caquetá, Meta, Vichada y Putumayo; también ha ampliado su ámbi-
to hacia el Pacífico nariñense y hacia la frontera con Venezuela.
En 2021 dicho Frente cuenta con nueve estructuras y aproxima-
damente 1.700 efectivos armados que hacen presencia permanente
en zonas de 54 municipios, e incursiona en otros para disputar terri-
torios o mantener rutas de movilidad. Carece de mandos con proyec-
ción política nacional, de planteamientos estratégicos de poder, o de
capacidad de convocatoria para impulsar un programa de reformas
democráticas al estilo de lo que tuvieron en su momento las FARC-
EP. En lo militar estas estructuras no despliegan ofensivas en contra
de las Fuerzas Militares y se limitan a la defensa de territorios de alta
influencia y de sus negocios ilícitos en minería y narcotráfico de los
cuales depende su existencia.
Por su parte, la llamada Segunda Marquetália es el grupo disi-
dente que se formó a partir de la ruptura de Iván Márquez y Jesús
Santrich con el proceso de paz que encabezaron en La Habana. Tiene
235
más proyección política que el Bloque Suroriental, pero con estruc-

turas más débiles en cuento a despliegue y alcance territorial y mili-
tar. Cuenta con tres grupos significativos que operan en las fronteras
con Venezuela, Perú y Ecuador, y con otros diez grupos de menos de
40 efectivos en armas, para un total de 700 efectivos en medio de
agudas confrontaciones con otros disidentes y residuales, así como
con grupos narco-paramilitares.
Además de Iván Márquez, esta reagrupación de la Segunda Mar-
quetália no cuenta con mandos de alta capacidad y denota gran debi-
lidad de mandos medios aparte de los más conocidos como El Paisa,
Romaña, Walter, Jhon 40 y El Cholo que tienen acciones específicas
en algunas regiones, de unificación y articulación entre de algunos
grupos para distintas economías ilegales. La debilidad económica de
esta estructura la lleva a dedicar sus mayores esfuerzos a disputar
territorios en los cuales pretenden controlar rentas del narcotráfico
y la minería, con altos niveles de choque con otros grupos armados
ilegales. Su futuro es incierto y parece depender más de iniciativas
políticas para una renegociación de incorporación a la vida civil que
de un salto político-militar. Por ahora su panorama es disputa y con-
frontación constante más que de una consolidación.
El llamado Comando Coordinador de Occidente (CCO) FARC-EP
es una articulación de grupos independientes con presencia en zo-
nas del departamento del Cauca y prolongaciones a sus vecindades,
hacia Nariño, Huila y Valle. Son grupos residuales que se reagrupa-
ron después de la dejación de armas de las FARC-EP encabezados por
guerrilleros de base y algunos mandos de tercera y cuarta línea sin
muchas pretensiones políticas. Su dinámica inicial ha sido la bús-
queda de rentas de negocios ilícitos en la cadena del narcotráfico y la
minería que antes servían a la economía de guerra de las FARC-EP. Su
corta existencia ha estado marcada por disputas violentas para con-
trolar territorios y rutas, sin presentar ningún proyecto insurgente y
sin estrategia de confrontación militar contra las fuerzas del Estado.
Han tenido aproximaciones con el Bloque Suroriental, con quienes
afirman tener alianzas, pero no en una relación de subordinación,
236
sino de movilidad e intercambio de armas por drogas y rutas, es pro-

bable que en el futuro próximo algunos de los ocho grupos que se
coordinan para pocas cosas sean absorbidos por ese Bloque y que
otros sigan a la deriva, sin horizonte rebelde, pero con capacidad de
acciones armadas de terror contra la población y de seguridad para
diversas mafias.
Al margen de estas tres macroestructuras post FARC-EP hay otras
menores que son residuos de frentes desarticulados a partir del
Acuerdo de Paz y que luego de la entrada a su territorio de estructu-
ras militarmente más fuertes, han quedado debilitadas sin financia-
dores y alianzas a la vista.
Todo ese conjunto –Bloque Suroriental, Segunda Marquetália,
Comando Coordinador de Occidente y residuales menores– signifi-
ca alrededor del 15% de la capacidad político-militar que tenían las
FARC-EP antes de la dejación de armas, hoy tienen presencia en 123
municipios, de los cuales en 74 han tenido acciones recurrentes en-
tre 2016 y 2021 (Espitia y Cabezas, 2021).
Mapa 1. Presencia de grupos posteriores a las FARC-EP

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No hay posibilidad de que en esta década se reestablezca una estruc-

tura política y militar como la que alcanzaron las FARC-EP a finales
de los noventa, y ni siquiera a la altura de la que tenían al momento
de las negociaciones de paz en La Habana. En la actualidad esa cons-
telación desarticulada, que incluye nuevos reclutamientos entre
2017 y 2021, tiene cerca de 2.500 efectivos, lo que significa un agru-
pamiento de impacto en zonas del 15% de los municipios del país, de
población dispersa.
El incumplimiento de los acuerdos de paz y su implementación, la
continuidad de políticas antidemocráticas y de inequidad, de estrate-
gias autoritarias y de guerra a la protesta social ayudarían a la repro-
ducción y ampliación de estos grupos y a la pretendida refundación
de las FARC-EP, lo que conduciría a graves confrontaciones, sin que
ello signifique una amenaza estratégica para el Estado y el actual ré-
gimen, pues no se trata de una guerra nacional. Dada las condiciones
nacionales e internacionales, se tendrían organizaciones armadas en
choque con la población civil y aisladas políticamente en un contexto
de rechazo a la violencia, a la guerra y de emergencia de procesos po-
líticos y sociales con mayor capacidad para lograr transformaciones
democráticas con métodos pacíficos, en conflictos desarmados.
Es evidente que la recomposición de grupos disidentes y residua-
les post FARC es un obstáculo para el debilitamiento de la ultradere-
cha guerrerista y del paramilitarismo; y de que se logren gobiernos
democratizantes y afines a la paz depende la posibilidad de que en
esta década se concreten nuevos pactos de paz que incluyan al ELN
y a los grupos rearmados que no se degraden como aparatos de ne-
gocios con armas, de violencia contra la población, reclutamiento
forzado y discursos de simulación política.
El paramilitarismo está en declive, pero se recompone
Hay un cambio en la dinámica del narco-paramilitarismo que se re-

organizó después de la desmovilización que pactaron sus fuerzas en
238
2005 con el gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Tales grupos se reconfi-

guraron en esa década y han continuado con alta presencia en no
menos de 200 municipios del país y presencia ocasional en otros 80.
Según INDEPAZ, que les ha hecho seguimiento durante quince
años, en 2020 mantienen alrededor de 3.500 efectivos armados. En-
tre 2007 y 2014 ampliaron progresivamente su radio de acción, como
parte de un complejo macrocriminal de control territorial y desarro-
llo armado de grandes proyectos de inversión y de reproducción po-
lítica. Pero en la fase siguiente de disminución del conflicto armado
frenaron su expansión. De tener acciones en zonas de 259 munici-
pios, en 2008, los narcoparas pasaron a tener registro de alguna pre-
sencia en zonas de 400, en 2013; en 2019 se habían reducido a zonas
de 261 municipios, con un pequeño repunte de acciones en medio
de la pandemia durante el año 2020 cuando buscaron infructuosa-
mente una expansión que se frenó por la presencia de otros actores
(Espitia y Cabezas, 2021).
Entre los grupos narco-paramilitares se destacan trece estructu-
ras de las cuales el llamado Clan del Golfo o AGC representa el 75%
en áreas de incidencia y en efectivos armados (INDEPAZ, Espitia y
Cabezas, 2021). La persistencia de estos grupos narcoparas expresa la
continuidad del complejo paramilitar después de la firma del Acuer-
do de Paz en noviembre de 2016 y de la articulación de estos grupos
armados con megaproyectos de inversión, cadenas productivas y
disputa por territorios y recursos naturales (INDEPAZ, 2020).
Ese complejo paramilitar incluye la múltiple alianza de los nar-
coparas armados, con empresarios, políticos, mafias y agentes del
Estado, alianza que fue clave en la guerra entre 1994 y 2006 y se re-
estructuró a menor escala después de las desmovilizaciones de los
paramilitares (2005-2006). Sectores mafiosos del poder nacional y de
poderes macro regionales y subregionales, con influencia en institu-
ciones y franjas empresariales enriquecidas con el lavado de activos,
se han opuesto a los acuerdos de paz y a dejar atrás las políticas de
guerra, para convertirse en el vector determinante de la persistencia
del paramilitarismo (González, 2018).
239
Tabla 1. Grupos narco-paramilitares
Número de departamentos Número de municipios

Grupo con presencia en algunas con presencia en
zonas, 2020 algunas zonas, 2020
AGC 25 237
EPL - Pelusos 4 27
Los Rastrojos 9 25
Los Caparros 3 19
Los Pachenca 5 15
La Oficina de Envigado 1 10
Los Puntilleros 2 9
La Constru 1 8
Los Pachelly 1 7
Los Contadores 1 4
La Cordillera 4 3
Libertadores del 1 3
Nordeste
La Empresa 1 1
La Local 1 1
Otros grupos* 8 10
* Los Costeños, Nuevo Bloque Costeño, La Oficina Caribe, Comando de la Frontera,

Los Paisas, Los Caqueteños, Comandos de la Frontera.
En los años posteriores al Acuerdo de Paz los grupos narco-parami-

litares han buscado ampliar su movilidad hacia territorios antes
controlados o influidos por las FARC-EP, pero han chocado con la dis-
puta de otros grupos armados ilegales y con nuevas operaciones de
las Fuerzas Militares que convierten esos territorios en escenarios
de enfrentamientos violentos de alta inestabilidad. Además, se han
240
presentado fracturas en el Clan del Golfo/AGC y debilitamiento de

sus capacidades de comando por perdida de jefes centrales.
Cerca del 75% de las acciones y de estructuras armadas del Clan
de Golfo/AGC se ha concentrado en el noroccidente, en especial en
el Norte y Bajo Cauca Antioqueño, Córdoba, Sucre y Chocó; dicha
organización mantiene además el corredor hacia la frontera con Ve-
nezuela y alianzas con pequeños grupos en la franja del Pacífico, sin
una injerencia determinante.
La tendencia de la última década ha sido al debilitamiento del
complejo paramilitar y a su recomposición. Es equivocado ver la di-
námica del paramilitarismo como un continuum, sin distinguir su
fase de expansión y papel central en la guerra contrainsurgente y
por territorios en los años noventa y primera década del siglo XXI, de
la fase de recomposición posterior a la desmovilización paramilitar
cuando con el Plan Colombia se transita a una guerra centrada en la
reingeniería de las FF. AA. con papel secundario del paramilitarismo.
En esta fase de posdesmovilizaciones (2006-2016) las mafias, los
parapolíticos y lavadores de activos en macronegocios se subordi-
nan a las nuevas estrategias contra el narcotráfico y el terrorismo,
elaboradas en colaboración con los Estados Unidos y sus agencias.
En una tercera fase, posterior a la firma de los Acuerdos de Paz, el
paramilitarismo persiste, pero disminuye su papel como soporte de
macronegocios y estrategias contrainsurgentes. En el régimen que
controla el poder aumentan los conflictos entre los sectores que con-
sideran maduras las condiciones para pasar a un ejercicio del poder
sin guerra y armas en la política y en los negocios y, por otro lado, los
sectores que tienen sus intereses económicos y políticos más ligados
a lo que ganaron en medio de la guerra por sus alianzas directas con
paramilitares, narco-paramilitares, mafias y narcotraficantes.
Esa diferenciación en las cúpulas del poder sobre el papel del
paramilitarismo en la fase actual parte de la idea común de haber
ganado la guerra. Sin embargo, para unos, el cierre definitivo supo-
ne pasar la página del paramilitarismo e incluye pactos de paz con
los grupos armados insurgentes y algunas reformas con mínimas
241
concesiones, mientras que para otros, refundidos en la ultraderecha

que encabeza el expresidente Álvaro Uribe Vélez, existen todavía va-
rias guerras pendientes; para estos y su corte de parapolíticos, el cie-
rre debe postergarse hasta la consolidación del control territorial y
poblacional, hasta la legalización de los activos conseguidos gracias
a la gestión de la violencia, y hasta el logro de una refundación del
Estado con garantías de impunidad para los civiles, agentes del Es-
tado y altos mandos militares que comandaron la guerra con graves
crímenes de lesa humanidad.
Los actores internacionales pesan a favor de la paz
En toda esta dinámica un vector de variables de gran peso está cons-

tituido por actores internacionales que le han apostado a la solución
negociada y a la implementación integral de los acuerdos de paz.
El gobierno de los Estados Unidos respaldó las negociaciones y
dio su apoyo de muchas maneras, incluida la presencia del enton-
ces vicepresidente Joe Biden en la firma del acuerdo en Cartagena.
La administración Obama replanteó el Plan Colombia y promovió
el plan Paz Colombia, una versión nueva de apoyo a la transición,
a la lucha contra el narcotráfico y a los planes de consolidación. El
gobierno de Donald Trump mantuvo esa línea bipartidista de apoyo
al AFP, que mezcló con el respaldo a las renegociaciones impuestas
por el gobierno del Centro Democrático encabezado por Iván Duque
Marqués y su mentor Uribe Vélez.
Ha sido notable el monitoreo trimestral realizado por el Secreta-
rio General de la ONU y por el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, que se apoyan en la Misión de Verificación en Colombia, lo
mismo que el acompañamiento de la Unión Europea y de países que
aparecen con compromisos concretos en el texto del AFP.
Desde la comunidad internacional, representada por organismos
multilaterales y gobiernos, se le ha apostado al cierre del ciclo de
guerras en Colombia y a la implementación de un acuerdo de paz
242
que tiene mínimas reformas, las cuales en ningún caso alteran los
intereses de las multinacionales ni los modelos neoliberales/neocon-
servadores que han dominado en Colombia. Las medidas de reforma
rural y apertura democrática son vistas desde esas instancias como
requisitos mínimos para la estabilización del Estado de Derecho y
para asentar las condiciones de convivencia desarmada y garantías
para la inversión. Y la justicia transicional que se ha instituido como
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No
repetición ha sido avalada como una novedad acorde con los están-
dares internacionales y con los principios y normas de la Corte Penal
Internacional.
Estas posturas y compromisos desde la comunidad internacional
tienen especial significación en el gobierno y Congreso de los Esta-
dos Unidos, que consideran el AFP un logro para superar conflictos
armados y guerras en el continente, y lo abonan como fruto del Plan
Colombia/Estados Unidos. Como han señalado congresistas demó-
cratas y republicanos, en Colombia se concretó uno de los pocos lo-
gros de la presencia de Estados Unidos en una situación de guerra y
de inminencia de quiebre de un gobierno aliado.
Esas visiones consideran que la amenaza subversiva o terroris-
ta dejó de ser de alto nivel y, sobre todo, de estar encadenada con la
radicalización de la revolución bolivariana. Para el Plan Colombia y
para el Comando Sur de los Estados Unidos, al final de los noventa e
inicio del siglo XXI, el gran peligro para sus intereses estratégicos en
el continente era la alianza entre las FARC-EP y el gobierno chavista,
que abría posibilidades de integrar el oriente y sur de Colombia a un
proyecto de república federal bolivariana. El desmonte de las FARC-
EP, en Colombia, y la crisis del gobierno de Maduro, en Venezuela,
significan, para los estrategas de Washington, que el riesgo ha queda-
do superado y se mantienen solo amenazas menores a su hegemonía
y geopolítica.
Para los más importantes actores internacionales con presencia
en Colombia, lo estratégico de los acuerdos de paz es la estabilidad
regional e interna y la seguridad para las inversiones. Esta realpolitik
243
está detrás del apoyo a la implementación integral del AFP y al mis-

mo tiempo de la atención puesta en algunos aspectos parciales rela-
tivos a la reincorporación, la justicia transicional, la consolidación
territorial y la reparación a las víctimas.
El ascenso de las fuerzas democráticas por la paz en medio

de la crisis de implementación del Acuerdo de Paz no ha
logrado derrotar la contraofensiva de la ultraderecha
La firma del AFP y su puesta en marcha en 2017 y 2018 significó una

ruptura histórica en el ciclo largo de guerras y conflictos armados en
Colombia y desató procesos políticos y sociales que estaban presen-
tes pero asfixiados por la doble militarización de la vida nacional:
la que se promovía desde el Estado y los usufructuarios de la guerra
para negocios y poder, y la que desde otro lado animaba el proyecto
insurgente.
En medio de las negociaciones se revolucionaron las expectativas
de un cambio en los niveles de violencia y de realización de aspira-
ciones democráticas y sociales aplazadas. Asistimos a un fenómeno,
urbano y rural, generalizado de irrupción de procesos favorables al
logro de la paz y al menos de convivencia sin la realidad cotidiana
del miedo como ordenador de las relaciones en la sociedad y de los
poderes formales e informales.
La ilusión de la paz y el paréntesis de desorganización de las vio-
lencias ayudaron a la emergencia de fuerzas sociales y de poderes
civiles y comunitarios en los territorios crónicamente afectados por
las confrontaciones y dictaduras armadas.
Cobraron fuerza movimientos democráticos y alianzas por la paz
que se expresaron en las elecciones de 2018, y disputaron la Presi-
dencia de la Republica con un candidato de izquierda, quien perdió
por estrecho margen frente al candidato uribista apoyado por la coa-
lición de todas las fuerzas del régimen. No hay precedentes que un
candidato de izquierda, exguerrillero y abiertamente enfrentado a
244
las mafias narcotraficantes, al régimen corrupto y a la ultraderecha

guerrerista, haya encabezado una expresión democrática y el radica-
lismo en contra de la guerra y por la paz. Esta disputa, con posibili-
dad de real alternancia en el poder, fue posible y sigue vigente en la
actualidad, en buena parte por la nueva situación que inauguraron
los acuerdos de paz.
Sin embargo, es evidente que a la emergencia de nuevos poderes
populares y de expresiones reformistas, como parte de la moviliza-
ción por la paz y la implementación de los acuerdos, estuvo acom-
pañada de la contraofensiva encabezada por la ultraderecha que
comandó la guerra y el complejo paramilitar. Primero se opusieron
a la solución negociada y a los acuerdos construidos en La Haba-
na entre el gobierno de Santos, en representación del Estado, y las
FARC-EP; luego promovieron el NO en el referendo por la paz reali-
zado en octubre de 2016; y después llamaron a desmontar los pilares
del AFP, el cual han calificado como ilegítimo, instrumento de impu-
nidad para las FARC-EP y de beneficios políticos excesivos para sus
miembros. El triunfo del NO, con 50,01% de los votos en el referendo,
mostró la ausencia de consenso entre la elites del poder en lo relativo
al acuerdo inicial, ausencia que no se subsanó con la renegociación
previa a la firma, en noviembre de 2016, ni con la ratificación por el
Congreso de la República, ni con las sentencias de Corte Constitucio-
nal en 2017 y 2018.
El AFP y su implementación nacieron en medio de una crisis que
ha marcado toda su trayectoria. La ratificación del AFP en el Congre-
so se logró aislando al uribismo y con una gran movilización de la ju-
ventud y de sectores medios hastiados con la guerra. Con ese mismo
impulso, en los siguientes seis meses y en la recta final del gobierno
de Juan Manuel Santos que terminó en agosto de 2018, se aprobaron
actos legislativos, leyes y decretos ley que le dieron fuerza constitu-
cional e institucional a varios pilares del AFP, aunque quedaron pen-
dientes muchos de los importantes.
La convergencia de las olas defensoras de la paz y del AFP con las
formadas por los movimientos sociales y por la oposición política al
245
régimen se expresaron en las elecciones presidenciales de mayo de

2018 mediante un gran apoyo a Gustavo Petro Urrego, exalcalde de
Bogotá, considerado por el régimen como un peligro castro-chavista
alineado con UNASUR y corrientes como las de Luis Ignacio Lula,
José Mojica o Evo Morales. Ante la inminencia del triunfo de la coa-
lición de centro izquierda, todas las fuerzas del régimen, incluidos
sectores de la coalición que apoyó a Juan Manuel Santos en las nego-
ciaciones de paz, prefirieron apoyar al candidato de la ultraderecha,
que logró 52% de los votos; de esta manera se impuso un gobierno
atrapado entre unos aliados de campaña electoral que condiciona-
ron el apoyo a la continuidad del AFP y sus copartidarios dispuestos
a burlar la implementación en lo relativo a las tímidas reformas en
materia agraria, política de drogas, apertura política, justicia transi-
cional y derechos de las víctimas.
El gobierno de Iván Duque mostró su debilidad desde el primer
momento. Se conformó con una coalición del CD, el Partido Conser-
vador y representantes directos de los grandes grupos económicos;
dio participación pequeña a algunos aliados electorales y dejó insa-
tisfechos a muchos entre estos ambiguos soportes del AFP agrupa-
dos en fracciones de los partidos Cambio Radical, Unión Nacional y
Liberal. No obstante, la debilidad del gobierno de Iván Duque incluyó
al principio la negociación entre sus inmediatos soportes corporati-
vos, la oficialidad uribista y las fracciones extremas partidarias de
“hacer trizas” el AFP.
Paz con legalidad vs. implementación integral del Acuerdo

de Paz
Las tensiones de la coalición de gobierno y la negociación con los

nuevos amigos quienes habían sido parte del gobierno de Santos, in-
cluido el exvicepresidente Germán Vargas Lleras y el expresidente
Cesar Gaviria Trujillo, concluyeron en el Congreso de la República
con la aprobación en mayo de 2019 del Plan de Desarrollo 2019-2022.
246
Este incluye la llamada política de “Paz con legalidad” (Archila, 2021)

como supuesta ruta de implementación del Acuerdo Final de Paz
definido durante el fast track como política de Estado de obligatorio
cumplimiento.
Esa “Paz con legalidad” sustituye la implementación integral del
AFP por lo renegociado entre los sectores del régimen y se limita a
incorporar los mínimos no desmontables en materia de Desmovili-
zación, Desarme y Reincorporación (DDR):
• Mantiene, aunque de manera precaria, los programas de rein-

corporación de excombatientes.
• Acepta la reincorporación política de las FARC-EP como par-
tido con cuota en el Congreso de la República. El partido de
gobierno mantiene la intención de renegociar estos puntos
mediante iniciativas legislativas.
• Incorpora los planes territoriales, redefiniéndolos en función
de la estrategia de defensa y seguridad anti narcoterrorista
que reedita las zonas de consolidación del Plan Colombia.
• Incorpora, aunque a medias, el Estatuto de la Oposición.
• Tolera, intentando reformarlo, el Sistema de Justicia Transi-
cional que se ha convertido en mandato constitucional desde
2017. Se mantiene la interferencia en las instancias del siste-
ma y las propuestas del partido Centro Democrático de refor-
ma para limitarlo a una sala de justicia limitada a casos de
excombatientes.
• Asigna presupuestos insuficientes para garantizar el Plan
Marco de Implementación.
• Coloca la implementación del AFP como capitulo menor en
las políticas del gobierno y las subordina a la política de De-
fensa y Seguridad para la cual, tal como ha predicado la llama-
da “seguridad democrática”, no ha existido conflicto armado
en Colombia sino amenazas terroristas y del narcotráfico.
247
La sustitución, minimalización y renegociación (SMR) ha sido

la estrategia del gobierno sobre el Acuerdo Final de Paz
El Plan de Paz con legalidad reduce al mínimo todo aquello que fue
bandera del NO en el plebiscito y la oposición al AFP, lo que a cinco
años de su aprobación ha conducido a negar los componentes de-
mocráticos indispensables para un avance cierto en la transición al
postconflicto y la superación de las violencias armadas, entre ellos
los siguientes:
• La Reforma Rural Integral ha sido amputada en sus compo-

nentes redistributivos de activos a favor de las economías
campesinas, étnicas y comunitarias.
• Los componentes ambientales del AFP sobre ordenamiento
territorial y de uso del suelo y bosques, se reducen a la erra-
dicación forzada de coca y a planes de seguridad militar en
parques naturales y zonas de reserva forestal.
• La política sobre drogas y sustitución de cultivos de uso ilícito
ha sido subordinada a las prioridades de la nueva ola de gue-
rra a las drogas y de erradicación forzada.
• La apertura democrática con reforma electoral anticorrup-
ción, garantías a la protesta social y fortalecimiento de la par-
ticipación, ha sido postergada. La respuesta a la protesta social
ha sido integrada a las estrategias de guerra contra lo que el
gobierno llama terrorismo de baja intensidad y el partido de
gobierno denomina la conspiración de la revolución molecu-
lar disipada.
• Las garantías de seguridad para los líderes, defensores de la
implementación de los acuerdos y excombatientes, se ha sus-
tituido por la prioridad de garantía militar de seguridad a
macroproyectos, a la concentración de uso de la tierra y los
recursos naturales.
248
• El desmantelamiento del paramilitarismo, incluidas las con-

ductas criminales contra la paz y las organizaciones sucesoras
de los paramilitares, parapolíticos y paraempresarios, no es
aceptado como objetivo y se sustituye por políticas anticrimi-
nales y antiterroristas.
• La justicia transicional que no han podido desmontar se ha
convertido en objetivo de estigmatización y de renegociación.
• Las instituciones surgidas del pacto de paz son calificadas de
ilegitimas por el partido de gobierno y, en la mayoría de los
casos, sus trabajos son reducidos a reuniones de información
o se paraliza su funcionamiento. Solo logran funcionar las
que no dependen del gobierno, y eso después de vencer fuertes
resistencias e intentos de desmontarlas o desvirtuarlas, como
ocurrió con la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) y la Circuns-
cripción Especial para la Paz.
Balances y desbalances
Cinco años después de la firma del AFP se han presentado importan-

tes balances con cifras que ilustran un panorama de transición trau-
mática con sustitución, minimalización y renegociación de cada uno
de los puntos. Entre los informes más documentados figuran los es-
tudios del Centro de Pensamiento y Diálogo Político, CEDIPO (Estra-
da et al., 2021), que surgió con el AFP para dar insumos a los voceros
ex FARC en las instancias de implementación; los de la Procuraduría
General de la Nación (PGN, 2020, 2021), la Contraloría General de la
República (PGR, 2021), el Consejero presidencial para la legalidad (CL,
2021), el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame (2017-2021),
y los del equipo de seguimiento CINEP-CERAC (2017-2020). Se cuenta
además con los informes periódicos de la Comisión de Paz del Con-
greso de la República, de la Misión de Verificación de las Naciones
249
Unidas, la Oficina de las Naciones Unidad para los Derechos Huma-

nos, y la MAPP-OEA. Además, muchos centros de pensamiento han
aportado sus evaluaciones.
En los balances del gobierno, el punto de referencia no es el Acuer-
do de Paz sino “el cumplimiento de los compromisos consagrados en
la política de Paz con legalidad”. El 15 de junio de 2021 la Presidencia
de la República, apoyada en el informe del Instituto Kroc, dijo que
se han logrado “avances notorios en todos los frentes y ejemplares
en la ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territo-
rial, PDET, la reincorporación de excombatientes y el apoyo a más de
400.000 colombianos en proceso de sustitución de cultivos”
La advertencia del presidente Iván Duque sobre el plazo de tres go-
biernos para la ejecución de lo pactado muestra la intención de justi-
ficar la baja implementación, si se tiene como referencia el Acuerdo,
y no solo las metas hasta el 7 de agosto de 2022, cuando termina el
actual gobierno. Es sabido, como lo recuerda el Instituto Kroc, que
el éxito de la implementación de un acuerdo de paz depende de que
se haga el mayor esfuerzo en los primeros años. Esto significa que
limitarse durante cinco años a aprobar normas y a elaborar planes
relacionados con los puntos del acuerdo, destinando presupuestos
precarios y a cuentagotas para impactar las variables estructurales
de las violencias, condena la transición a la crisis crónica y deja el
campo abierto para la recomposición de confrontaciones armadas y
disputas violentas por economías y poderes.
Una implementación de buena fe del AFP exigía realizar, en los
cinco primeros años, al menos el 50% de las transformaciones e in-
versiones necesarias para los quince años que se han previsto para la
transición y paso definitivo al postconflicto.
Según el Instituto Kroc, el avance en implementación llega a 28%
al término del quinto año, con una ponderación alta a la aprobación
de normas de institucionalización, proceso de dejación de armas y
reincorporación de excombatientes, a los planes de desarrollo con
enfoque territorial y a la puesta en marcha de la Jurisdicción Espe-
cial para la Paz, la Comisión de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de
250
× ÀǡÓǡ
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Personas
Desaparecidas,
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Unidad Especial de Investigaciones
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Fiscalía y la Unidad Nacional de Protección. En cambio, la califica-
ǡ × ǡ ï
ción en los temas críticos sigue siendo inferior al 10% respecto de lo
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estimado en
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Plan Marco de Implementación.
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Gráfico 6. Implementación del Acuerdo según el Informe Kroc (2017-2020)
Gráfico 6. Implementación del Acuerdo según el Informe Kroc (2017-2020)

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Fuente: Instituto Kroc (2021).

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El informe presentado en julio de 2021 por la Contraloría General de
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República ͵Ͷ que
señala Óal

ritmo actual de

asignaciones presupuesta-

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les y ejecución de los acuerdos de paz se tardaría entre 26 y 34 años

más cumplir con lo establecido en el Plan Marco de Implementación
Lo mínimo en reforma rural y en acceso a tierras
y según lo estimado para la ejecución completa (Contraloría, 2021).
ǡ ȋʹͲʹͲȌǡ
À ʹͲ͹Ͳǡ ǡ
Lo mínimo en reforma rural y en acceso a tierras
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En otros ×À×ǡ×
informes, como el de Open Democracy (2020), se indica que
al ritmo actual algunas
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el 2070, y en
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productivos,
sin ampliar la
À cobertura
contratada en
2017, la meta
ͲǡͲͺΨ se

alcanzaría en el año 2130.

ͳ͸ͺ
En el tema de la reparación de las víctimas y dotación de tierras, se
encontró que, al ritmo actual, al Estado colombiano le tomaría 43
años indemnizar a todas las víctimas y que solo se está cumplien-
do con un 0,08% de lo que debería para cumplir con la meta de 3
251
millones de hectáreas que, en base al acuerdo, deben entregarse a

campesinos en los 12 años siguientes al Acuerdo.
Es preocupante que, a más de tres años de su implementación, solo el

12% de las familias vinculadas cuenten con un proyecto productivo.
Si el ritmo sigue como va, tomarán 139 años para que las familias con
acuerdo individual cuenten con un proyecto productivo. Lo anterior
no tiene en cuenta las familias que firmaron acuerdos colectivos y
las que quieren erradicar y que no han sido vinculadas a un proyecto
de sustitución.
En esos dos puntos cruciales de Reforma Rural Integral y olítica
sobre drogas y sustitución de cultivos de uso ilícito, el Informe de la
Procuraduría General de la Nación señala, en julio de 2021, que se
presentan serios atrasos en los temas cruciales de acceso a la tierra
por parte de los campesinos pobres y comunidades étnicas. Según la
PGN:
• En lo relativo al Fondo de Tierras previsto por el AFP, para la

entrega de 3 millones de hectáreas en doce años, al quinto año
se ha cumplido con la entrega material de nuevas tierras equi-
valente al 0,01% de la meta. En el informe de la CGN se habla
de “bajo avance de la meta trazadora de hectáreas entregadas
a través del Fondo de Tierras (4%)”.
• La mayoría de los predios incluidos en la lista de posibles
entregas no están realmente disponibles por diversas razo-
nes: o están ocupados, o en disputas judiciales, sin solución
a largo plazo, o son microfundios inadecuados para una uni-
dad familiar, o están ubicados en sitios sin ninguna infraes-
tructura para ser habilitados a corto plazo y en disputa con
megaproyectos.
• Las comunidades étnicas no han sido incorporadas a los pro-
gramas de entrega de nuevas tierras definidos con el AFP. Las
asignaciones que se han hecho corresponden a viejos trámites,
se han aplazado los ya pactados de saneamiento y ampliación
252
y se favorece la ocupación de territorios colectivos para me-

gaproyectos legales e ilegales, minero-energéticos y forestales.
Las solicitudes de reconocimiento de Concejos Comunitarios
en territorios de pueblos negros y afrodescendientes están
congeladas tanto en el Pacífico como en la región caribe.
• El ordenamiento y zonificación ambiental que se destaca en el AFP

no ha merecido ninguna atención y, como parte de la no implemen-
tación, se han aprobado solo dos nuevas Zonas de Reserva Campesi-
na de las 25 que están en trámite desde 2016 y antes.
Según la Contraloría, los Planes de Desarrollo con Enfoque Territo-

rial han sido incorporados en compromisos de los municipios para
inversiones con recursos propios en los próximos quince años, lo
que significa ausencia de recursos en este periodo, baja incorpora-
ción adicional para miles de microproyectos presentados por voce-
ros de las comunidades en especial en acceso a tierras, proyectos
productivos, sustitución de economías ilegales, salud, educación y
saneamiento básico.
Así mismo, dice la CGN, del seguimiento a la implementación de
las iniciativas de los Planes de Acción para la Transformación Re-
gional (PATR) y de las hojas de ruta se evidencia que: i) no existen
suficientes inversiones adicionales para financiar la Reforma Rural
Integral (RRI) a las ya programadas por las entidades públicas del or-
den nacional y territorial desde antes de la firma del AF. ii) Las Hojas
de ruta no se convierten en el instrumento integrador de todos los
planes que confluyen en el territorio, principalmente de los Planes
Nacionales Sectoriales, que deben estar articulados con el Plan de
Desarrollo con enfoque Territorial, PDET.
La CGN señala que el catastro multipropósito apenas se inicia en
2020, observa aumentos en cobertura de energía eléctrica y en in-
versiones en planes territoriales. Entre tanto, agrega ese órgano de
control, los principales rezagos se relacionan con: 1) el bajo avance
de la meta trazadora de hectáreas entregadas a través del Fondo de
253
Tierras; 2) bajos resultados de la estrategia de infraestructura vial a

pesar de concentrar buena parte de los recursos; 3) bajos avances del
pilar producción agropecuaria y economía solidaría debido a baja
asignación de recursos, por lo que se evidencian rezagos en cuanto
a capital semilla y la construcción y rehabilitación de centros de
acopio y al fortalecimiento de las organizaciones solidarias para su
administración; y, 4) desactualización de los planes de seguridad ali-
mentaria lo cual limita la visión estratégica para solucionar la inse-
guridad alimentaria a nivel rural.
Sustitución de los acuerdos sobre sustitución de cultivos de uso ilícito
En cuanto a cultivos de uso ilícito la CGN (2021) dice:
En relación la Solución del Problema de Drogas, si bien se sostienen

los avances asociados a número de hectáreas sustituidas en el mar-
co del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito (PNIS), persisten rezagos en cuanto a: i) la baja asignación de
recursos al programa, retrasando la ruta de intervención y aumen-
tando el riesgo de incumplimiento a las familias beneficiarias y por
lo tanto el riesgo de resiembra; ii) demoras en la disponibilidad de
los recursos provenientes del impuesto al carbono aumentan el re-
zago de la implementación de las estrategias de sustitución en PNN,
sostenibilidad y recuperación ambiental; iii) En relación con el pilar
“Solución al Fenómeno de Producción y Comercialización de Narcó-
ticos” y con el pilar “Prevención del Consumo y Salud Pública”, en
general se evidencia una baja asignación presupuestal (…).
El mencionado informe de la Procuraduría General de la Nación

(2021) hace un recuento de todas las gestiones de la Alta Conseje-
ría tomados de los informes de microgerencia del consejero Emilio
Archila, que corroboran que han sido grandes los esfuerzos para
cumplir los compromisos que heredó este gobierno de contratos
de erradicación voluntaria. Pero coincide con el informe del CI-
NEP-CERAC (2021) en que la Alta Consejería ha contado con recursos
254
precarios, sin ampliación significativa de cobertura, sin redefinición

de los Planes de Acción Inmediata con alternativas más efectivas, sin
integración con la Reforma Rural Integral, sin proyectos productivos
para el 92% de las familias inscritas, sin pactos con las comunidades
étnicas y efectiva política en zonas de parques y de reserva forestal.
El crecimiento de la producción y exportación de cocaína, en-
tre 2012 y 2016, elevó la presión desde EE.UU. para la represión a la
oferta con erradicación forzada a cargo de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Antinarcóticos, en el último tramo del gobierno de Juan
Manuel Santos, lo que llevó a un doble discurso con un libreto de
implementación del Plan Nacional Integral de Sustitución y del Plan
de Acción Inmediata a cargo de la Consejería para el postconflicto y
otro libreto de erradicación forzada militar a cargo del Ministerio de
Defensa.
En el gobierno de Iván Duque, se limitó el plan concertado de
erradicación voluntaria a poner orden y ejecutar en cámara lenta
los planes firmados en la anterior administración, a disponer los re-
cursos mayores y compromisos internacionales para la erradicación
forzada y la interdicción de exportaciones de cocaína. A pesar de
que entre 2017 y 2021 los gobiernos anunciaron resultados de erra-
dicación forzada de más de 330.000 hectáreas de matas de coca y la
incautación de más de 1.500 toneladas métricas de cocaína, la exten-
sión de los cultivos se mantiene cerca a las 200.000 hectáreas, según
cifras del gobierno de los Estados Unidos, y en todos los informes
de la ONUDC se afirma que la producción de cocaína ha aumentado
durante el gobierno de Iván Duque hasta llegar a cifras que oscilan
entre 1.200 Tm y 2.000 Tm (UNODC, 2021; Rico, 2020). Estas cifras
muestran el fracaso de la estrategia militarizada, el elevado y veloz
porcentaje de resiembra y la incoherencia de los registros que deno-
tan la falsificación para responder a la presión por resultados.
Los reportes oficiales, poco o nada se habla del impacto de las
nuevas políticas de guerra en los territorios impactados por las
economías cocaleras, de la suerte de más de 300.000 familias em-
pobrecidas y muchas de ellas desplazadas por la ausencia de planes
255
socioeconómicos de subsistencia poserradicación con ocupación

militar.
Las consecuencias de la no implementación de lo pactado en ma-
teria de drogas y cultivos de uso ilícito son dramáticas, pues millones
de personas atrapadas en las zonas de influencia de la coca y de la ca-
dena del narcotráfico han sido tratadas como aliadas de los carteles
del narcotráfico, han sido estigmatizadas, empobrecidas y dejadas
al arbitrio de las redes de las mafias, así como de grupos armados
nuevos y viejos que han llegado más rápido que el Estado con pagos
anticipados y promesa de ingresos.
Sin garantías de seguridad
Las garantías de seguridad previstas en los puntos 2 y 3 del AFP solo

pueden ser efectivas si se entienden implicadas con la implementa-
ción de los demás puntos y con la creación de condiciones políticas,
culturales, de ética civil y conciencia colectiva favorables a la cons-
trucción de paz en democracia, la no violencia, la no repetición y la
reconciliación.
La fractura de la sociedad respecto de los acuerdos de paz y las
soluciones dialogadas no ha permitido superar los discursos del odio
y la estigmatización. La descalificación e intentos de renegociación
con desmonte de la justicia transicional y desmonte de beneficios
políticos en el posacuerdo, se ha acompañado del señalamiento a
los excombatientes como símbolos de impunidad, como “criminales
violadores de niños” que al decir del expresidente Uribe en conver-
sación con Francisco de Roux S. J., presidente de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, no deberían estar en cargos de elec-
ción popular, ni tener tratamiento distinto al sometimiento y posible
extradición que operó para los paramilitares desmovilizados duran-
te su gobierno.
En el fondo, lo que reclaman los opositores radicales al AFP es una
redefinición del sistema de justicia transicional que dé garantías de
no judicialización a los civiles y agentes del Estado comprometidos
256
con crímenes de lesa humanidad y plantear la disyuntiva de hacer

trizas el AFP o de lograr una renegociación en sus propios términos.
En ese juego, la polarización se agudiza entre soluciones negociadas
y solución militar; y en medio de la crisis la violencia se reorganiza,
la inseguridad se hace extrema para líderes, comunidades y defenso-
res del AFP.
Desde estas premisas y la calificación de ilegítimas a las insti-
tuciones creadas para la implementación del AFP, desde el partido
de gobierno han exigido desnaturalizar la Comisión de Seguimien-
to, Impulso y Verificación a la Implementación, CSIVI, y despojar a
la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad de sus funciones
propias en formulación de políticas de Estado en cuanto a desman-
telamiento de conductas y grupos criminales y sucesores del para-
militarismo que atentan contra líderes, personas defensoras de los
derechos humanos y de la implementación de los acuerdos. El Cen-
tro Democrático también ha promovido que se deje en el limbo el
Sistema Integral de Garantías de Seguridad para el ejercicio de la
política (SISEP, punto 2 del AFP) y la obligación al gobierno de pro-
mover un Pacto Nacional efectivo para sacar las armas de la política.
Esas exigencias negativas, como otras tantas, se han convertido en
guía para el gobierno.
La Contraloría (2021) registra estos hechos en su propia perspec-
tiva, reivindicando esfuerzos de seguridad con la Unidad Nacional
de Protección, los comités de seguimiento al Sistema de Alertas Tem-
pranas, Cuerpo Elite de la Policía Nacional.
No obstante lo anterior, dice la PGN, respecto de las garantías de se-

guridad, persisten obstáculos asociados a: a) los retrasos en la for-
mulación y adopción de la política púbica y plan de acción para el
desmantelamiento de organizaciones criminales; b) la formulación
del Plan Estratégico de Seguridad y Protección; c) las deficiencias en
las medidas de protección de la UNP, tales como el represamiento de
solicitudes (…).
257
En algunos informes se destaca como avance que el gobierno en-

tregó en 2021, los documentos de “Lineamientos de la política pú-
blica para el desmantelamiento de las organizaciones criminales”
y el “Plan Estratégico de Seguridad y Protección” a la Jurisdicción
Especial para la Paz, en el marco del proceso de medidas cautela-
res de protección para los excombatientes (CINEP-CERAC, 2021).
Sin embargo, esos documentos son formulaciones de política del
gobierno que no han sido adoptados formalmente por la Comi-
sión Nacional de Garantías de Seguridad, cuyo objetivo central es
formular la política pública y el plan de acción para el desmante-
lamiento de las conductas y organizaciones criminales que aten-
ten contra líderes sociales y la implementación de los acuerdos de
paz.
La pretensión del gobierno de adoptar políticas de seguridad
para la paz en instancias distintas a las establecidas en el AFP se
ha concretado en planes y estrategias insuficientes e ineficaces
para desarticular las dinámicas violentas que han persistido en la
fase de posacuerdo, como muestran los registros de asesinato de
líderes sociales y excombatientes en proceso de reincorporación y
la recomposición de grupos armados (disidentes, residuales, nar-
co-paramilitares) con impacto en cerca de 400 municipios desde la
firma del AFP y en zonas de 350 municipios a lo largo del año 2020
(INDEPAZ, 2021)
258
Gráfico 7. Asesinatos de líderes y lideresas sociales en Colombia
Gráfico
Gráfico 8.8.Masacres
Masacres
ͳ͹Ͷ

259

Mapa 2. Asesinatos de excombatientes de FARC-EP



Reafirmación de la transición a la paz o recomposición

de violencias mafiosas y totalitarias
ͳ͹ͷ
La crisis de implementación de los acuerdos de paz no significa

que hayan perdido vigencia o que estemos ante el colapso de la tran-
sición al postconflicto en Colombia. El rechazo a la guerra y el re-
clamo de soluciones pacíficas a los conflictos ha pasado a ser parte
de la conciencia mayoritaria. Por lo menos el 70% de la población
sigue respaldando la implementación del AFP, según han registrado
las encuestas realizadas en 2021, y sobre todo como se ha expresado
en la movilización de millones de personas en las jornadas, Mingas
étnicas y paros que se han multiplicado desde 2017.
En el paro nacional que conmovió a Colombia entre abril y julio
de 2021, el rechazo a la violencia, al asesinato de líderes y personas
defensoras de la paz, la exigencia de implementación integral de los
260
acuerdos de paz, ocuparon un lugar central en el sentimiento colec-

tivo. No puede perderse de vista este proceso telúrico que se presentó
como explosión generalizada e insubordinación social contra las po-
líticas antisociales y de guerra y a favor de respuestas democráticas a
la catástrofe socioeconómica en medio de la pandemia. Ha sido una
protesta contra las políticas de ultraderecha, neoliberales/ neocon-
servadoras.
La insubordinación social se ha dado de manera pacífica y des-
armada. Más de 13.000 acciones de protesta en sesenta días de paro,
mediante movilizaciones urbanas (80%) y rurales en el 85% de los
municipios, cortes de vías regulados, caceloralazos desde el seno de
millones de familias, expresiones artísticas multitudinarias, presen-
cia mayoritaria de la juventud, imbricación de movimientos socie-
tales de mujeres y género, de ambientalistas, intelectuales, pueblos
indígenas y afrocolombianos.
El gobierno y el partido de gobierno que ejerce el poder han per-
dido credibilidad y respaldo por el manejo autoritario y tiránico de
la crisis y la respuesta militarista y de brutalidad policial contra la
protesta y el descontento en medio de la pandemia. La respuesta a la
protesta fue de guerra justificada con la estigmatización del gobier-
no que la presentó como si fuera promovida por una conspiración
internacional, lo que el presidente Duque llamó el “terrorismo de
baja intensidad” y el expresidente Uribe denominó, desde las teorías
neofascistas de la seguridad nacional, como resultado de la amenaza
de una estrategia mundial de “revolución molecular disipada”.
A pesar del homicidio de 79 personas en medio de la protesta pa-
cífica, de más de 2.000 detenciones arbitrarias y de centenares de
heridos, y a pesar de los riesgos de contagio con el COVID-19, fue más
fuerte la indignación y el rechazo a las políticas del gobierno que el
miedo a la represión.
Aunque no hay traducción automática del proceso de insubordi-
nación social a las expresiones políticas electorales, sí se presentan
vasos comunicantes, como han mostrado experiencias pasadas en
Colombia, por ejemplo, las de 1970, cuando la inconformidad social
261
con el Frente Nacional liberal-conservador se anudó con la candida-

tura opositora de la Alianza Nacional Popular y solo pudo ser conte-
nida por el fraude electoral y el reforzamiento del régimen basado en
la ley marcial y el estado de sitio.
En los años ochenta, el rechazo a la escalada de violencia, de ge-
nocidios y guerras agigantó las resistencias democráticas, y en me-
dio de un proceso de paz y de grandes movilizaciones de la juventud,
surgió la Asamblea Constituyente de 1991, en la cual la Alianza De-
mocrática – M19 y sectores social liberales lograron la mayoría para
aprobar la nueva Constitución. Y la movilización del Mandato por la
Paz logró 10 millones de votos en 1997 y obligó a pactar treguas y a
iniciar conversaciones de paz en 1999 entre el gobierno y las FARC-EP.
También es parte de la historia de Colombia que, ante cada mo-
mento de levantamiento popular y de amenaza pacífica a la hege-
monía del régimen, los grandes poderes económicos y políticos han
respondido en frente común, alertando que toda oposición amenaza
la sociedad, la democracia, la familia, la propiedad privada y al Es-
tado. Dependiendo del momento, tales fuerzas han respondido con
la dictadura civil, con estrategias de guerra y en general con mili-
tarización, arbitrariedad y antidemocracia. Así ocurrió cuando era
perseguido el gaitanismo a mediados del siglo XX, o se producía el
Paro Cívico de 1977, que fue calificado de conspiración y respondido
con un reacomodo dictatorial al final de toda esa década.
En Colombia estamos ante la mayor expresión de protesta social
de este siglo y una de las mayores insubordinaciones civiles desde el
inicio del ciclo de guerras y conflictos armados que se está cerran-
do. Sin duda, en la encrucijada de la guerra y la paz este contexto
influye en reacomodo de discursos y de pretensiones, inclinando
la balanza a favor de la recomposición de la ruta de la transición al
postconflicto.
Los resultados de las elecciones a Congreso de la República, en
marzo de 2022, y presidenciales, en mayo de 2022, serán decisivos
para lo que sigue en esta década. En todo caso, en la crisis y las fluc-
tuaciones por venir, la emergencia de movimientos sociales y de
262
poderes nuevos desde la base de la sociedad, desde las primeras lí-

neas, las mingas y la conciencia democrática revolucionada, seguirá
pesando a favor de la paz y será muro de contención al reciclaje de
las violencias.
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264
Capítulo 10.
La centralidad contextual de lo político
en la consolidación de la paz en Colombia
Desde el texto fundacional sobre la violencia política en nuestro

país, la obra de Paul Oquist Violencia, conflicto y política en Colombia
publicada en 1978, se han planteado un conjunto de tesis siempre ne-
cesarias de rememorar en la difícil coyuntura que experimenta la
consolidación de la paz luego del Acuerdo Final entre las FARC-EP
y el Gobierno Nacional, en noviembre de 2016. La desatención, su-
presión o desvalorización del papel central de la violencia política
en nuestra historia, tiene y tendrá consecuencias devastadoras en la
solución real del más largo conflicto armado interno del hemisferio
occidental. La historia republicana de Colombia está marcada por la
persistencia y agravamiento de formas violentas de la conflictividad
social con expresiones de tinte político; para algunos investigadores
fueron nueve guerras civiles de alcance nacional durante el siglo
XIX y cientos de rango regional (Zambrano, 1998), todas ellas con
motivaciones y objetivos políticos.
Algunas de estas tesis son las siguientes: a) Las causas institu-
cionales, socioeconómicas, psico-culturales y políticas de nuestra
violencia “son todas importantes para una mejor comprensión del
tema” (Oquist, 1978, p. 34); b) Las relaciones entre los factores políticos
265
y los factores socioeconómicos, “y el rol de la lucha de clases, por un

lado, y las pugnas internas de clase por el otro, así como la explica-
ción de las causas de estas últimas, son preguntas complejas a las
que no se ha dado una respuesta satisfactoria en la literatura sobre
la Violencia en Colombia” (p. 35); c) La ausencia de una teoría integral
y multicausal de nuestra violencia es una laguna en el conocimiento
que tiene consecuencias negativas en el trámite de la conflictividad
social; d) Una de las causas del escaso nivel explicativo de las teorías,
puede ser la presunción, en la mayoría de las interpretaciones, de
que la violencia es un fenómeno unitario explicable por un conjunto
único de factores para la totalidad de la República de Colombia; y, e)
El papel del Estado y sus relaciones con otros factores en la estructu-
ración de la totalidad social son determinantes para comprender los
procesos de violencia.
Este politólogo norteamericano, pionero en las investigaciones
sobre violencia política en Colombia, además llama la atención des-
de la década del setenta del siglo XX sobre la importancia de inves-
tigaciones más profundas sobre temas aún poco explorados. Tales
como las imbricaciones entre abstención electoral y violencia po-
lítica, como también la urgencia de estudios regionales que logren
diferenciar los grupos sociales involucrados, las contradicciones te-
rritoriales que forman la base de los conflictos sociales y los factores
determinantes que han convertido los conflictos en violentos.
Hemos transitado paradójicamente luego de la firma del Acuer-
do de perspectivas complejas, multideterminadas y críticas para
comprender nuestros conflictos y violencias, condensadas de forma
magistral en la postura de Oquist y muchos otros investigadores, a
miradas simplificadoras, unilaterales y maniqueas. El informe poli-
fónico de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (2015),
publicado en medio de la negociación, había contribuido a develar
esa historia compleja y memoria plural. Parece como si un dispo-
sitivo mediático y también pseudointelectual quisiera sepultar los
grandes aportes de las ciencias sociales colombianas a los estudios
de la violencia para impedir de facto la construcción de una paz
266
Capítulo 10. La centralidad contextual de lo político en la consolidación de la paz en Colombia
verdadera. Se había logrado, por lo menos temporalmente, contener

aquel embrujo autoritario que simplificaba el conflicto a una “ame-
naza terrorista” o una “guerra contra el narcotráfico”. Se quiere bo-
rrar de la faz de la tierra colombiana, como en las pestes del olvido
tan agudamente recreadas por García Márquez, décadas de riguro-
sa y continuada investigación académica. Los titulares y “la” políti-
ca solo nombran la “corrupción”, “el consumo de narcóticos”, “los
delitos sexuales”, “la inseguridad”, etc. Las preguntas profundas en
medio de esta amnesia se han esfumado: ¿Cuáles fueron las causas
y orígenes de la violencia? ¿Qué factores contribuyeron a tal inten-
sidad, duración y distribución geográfica? ¿Qué diferencias existen
entre la paz territorial y la paz desde los territorios? ¿Qué es la vio-
lencia política y Estatal? ¿Cómo aportar desde lo político a la conso-
lidación de la paz?
El presente escrito explora la “centralidad” de lo político en el
afianzamiento de la paz, no como único factor estructurante, sino
una especie de “centralidad” contextual. En las condiciones actua-
les de Colombia la dimensión política adquiere connotaciones des-
tacadas para mitigar la persistencia del conflicto armado interno.
Pretendemos realizar una valoración de los componentes políticos
de este conflicto, subrayar su importancia histórica, evaluar los as-
pectos críticos de la implementación en el punto 2 del Acuerdo Final
y explorar algunas perspectivas de las posibles tendencias políticas.
Para afrontar esta tarea dividimos este artículo en seis acápites.
En el primero postulamos un conjunto de “premisas hermenéuticas”
que van a orientar la interpretación de la realidad colombiana. El
segundo indaga el horizonte de expectativas políticas en la negocia-
ción manifiestas por la insurgencia de las FARC-EP. El tercero sinte-
tiza los contenidos políticos del punto 2 del Acuerdo Final. El cuarto
esboza los puntos críticos del proceso de implementación. El quinto
muestra los aspectos de mayor tensión y campos en disputa de la di-
mensión política. El último explora posibles tendencias políticas a
mediano plazo.
267
Son tres las mayores limitaciones de este escrito. En primer lugar,

la escasez de referencias empíricas al proceso de paz y de implemen-
tación del Acuerdo Final. En segundo término, las dificultades inhe-
rentes a un esfuerzo reflexivo de anticipación en una realidad tan
incierta, compleja e imprevisible. La tercera limitación, la imposibili-
dad en ciertos momentos del análisis, de hacer matices, excepciones
y contratendencias.
Premisas hermenéuticas
La primera premisa o aseveración remite a la valoración histórica,

política y cultural del proceso de paz entre el Estado y la insurgen-
cia de las FARC-EP. La firma de un Acuerdo para la terminación de
un conflicto armado interno que se ha prolongado por cerca de cin-
cuenta y dos años, con una guerrilla campesina con cerca de 13.000
combatientes y milicianos, significa un hecho histórico con posibles
impactos en la totalidad social. Siempre será necesario evocar que se
trata del conflicto social armado más antiguo de todo el hemisferio
occidental y que no ha terminado. El exacerbado presidencialismo
que ha acompañado la historia constitucional colombiana y su cul-
tura política ha condenado a varias generaciones a una “edad de los
extremos” (Hobsbawm). Desde los gobiernos de Turbay Ayala (1978-
1982) y Belisario Betancur (1982-1986) hasta la firma del Acuerdo Fi-
nal (cerca de 38 años), los colombianos y colombianas hemos tenido
una especie de experiencias pendulares, pasando en días, a veces en
minutos, de la máxima esperanza en la paz al recrudecimiento expo-
nencial de la violencia y la barbarie. Estas vivencias de “oscilación
entre la guerra y la paz” (González) o “procesos de paz cuatrienales”
(Palacios) han dejado huellas profundas en el psiquismo de varias
generaciones que deben ser investigadas con mayor profundidad.
Podemos sostener como la firma del Acuerdo ha sido un hecho his-
tórico que tendrá impacto en la totalidad social y ha logrado romper
el “consenso previo” durante la primera década del siglo XXI de la
268
existencia de un camino exclusivamente militar, como también de

explicaciones sobre su causalidad bastante simplistas.
El segundo atisbo remite a los límites de las nociones de “postcon-
flicto” y “posacuerdo” para caracterizar la etapa o fase transcurrida
luego de la firma del Acuerdo. El término “postconflicto” supone
erróneamente la eliminación del antagonismo en las interrelacio-
nes entre especies y confunde la “paz” con un simple armisticio,
como sugería Kant. El conflicto es constitutivo e inescindible de la
vida humana y no humana. Se trata, más bien, de transformar un
conflicto armado en otras expresiones de la conflictividad. El voca-
blo “posacuerdo”, aunque se aproxima mejor a la comprensión del
momento político actual, contiene dos contenidos problemáticos. El
primero, la posible asociación de “posacuerdo” con una paz “plena”
o “completa”. El segundo, la suposición que la sociedad en su conjun-
to ha acogido la vivencia y contenidos del Acuerdo. Vamos a man-
tener la aseveración que la categoría de “interregno”, planteada por
Gramsci, en ese conocido pasaje sobre la “crisis orgánica” se confor-
ma en una adecuada metáfora para comprender el actual proceso de
paz en Colombia: “La crisis consiste precisamente en el hecho de que
lo viejo muere y lo nuevo no puede nacer: en este interregno se ve-
rifican los fenómenos morbosos más variados”. Por tanto, podemos
afirmar que el conflicto armado colombiano no acaba de terminar y
la paz tampoco acaba de nacer. En esas situaciones pueden emerger
los “fenómenos morbosos más variados” y tenemos que estar prepa-
rados para situaciones sociales de alta complejidad e incertidumbre;
como también retrocesos que solo producen vértigo. En palabras del
filósofo alemán E. Bloch: “Cuando se acerca la redención, se incre-
menta el peligro”.
La tercera premisa implica trabajar por el incremento de la con-
ciencia colectiva sobre la íntima relación entre conflicto social y sus
manifestaciones armadas para acercarse al entendimiento de la
realidad colombiana. Invisibilizar o mitigar las raíces sociales del
conflicto solo contribuye a incrementar los dispositivos de violencia.
Aquellas narrativas ideológicas que pretenden negar la existencia
269
del conflicto social o limitarlo a visiones reduccionistas como el

narcotráfico o la “cultura de la violencia” son expresiones de falsa
conciencia. Nuestra historia colonial y republicana contiene la in-
justicia, el racismo, la segregación, la violencia y el conflicto como
elementos estructurantes. El trámite de la conflictividad social co-
lombiana pasa por una “solución política” a esta conflictividad. Por
ello, podemos acoger la tesis: “El conflicto armado colombiano es
inseparable del conflicto social” (Giraldo, 2020). La actual protesta
popular en Colombia, agudizada a partir del Paro Nacional del 28 de
abril de 2021, tiene profundas raíces en causas y conflictos sociales
postergados.
El cuarto atisbo implica hacer algunas distinciones necesarias
entre el Acuerdo Final y su proceso de implementación. Aunque ha-
cen parte del mismo proceso y tienen vasos comunicantes estructu-
rales, no son lo mismo. Con la segunda firma del 24 de noviembre
y el gobierno de Santos, los tiempos de implementación se exten-
dieron de 10 a 15 años; esta prolongación de la implementación no
puede ser un simple hecho casual. Surgen interrogantes complejos
que aconsejan la no identificación plena entre Acuerdo e implemen-
tación: ¿La implementación limitada y precaria elimina las ansías
mayoritarias de paz de la sociedad colombiana? ¿El posible fracaso
de la implementación borra para siempre un horizonte de paz para
Colombia? ¿Una implementación selectiva y manipulada modifica
necesariamente la letra del Acuerdo? ¿Tiene aún el Acuerdo Final
alguna potencia transformadora? ¿Es la implementación un campo
aún en disputa o la simulación de su implementación cierra definiti-
vamente las perspectivas de paz? Vamos a postular que es convenien-
te para un análisis concreto mantener ciertas distinciones y matices
entre el Acuerdo Final y la implementación gubernamental; como
también, que ambas dimensiones son campos en disputa en los cua-
les las ciencias sociales colombianas pueden cumplir un importante
papel. Podemos afirmar como el incumplimiento pleno del Acuerdo
Final, aunque pueda ser paradójico, no cercenará las esperanzas de
paz de la sociedad colombiana.
270
Negociación y horizonte de expectativas
Fruto de décadas de investigación, de potentes luchas de los movi-

mientos sociales y de diversos esfuerzos históricos por una solución
política al conflicto interno se lograron los Acuerdos de “negocia-
ción” entre el Estado colombiano y las FARC-EP (agosto de 2012) y
el ELN (marzo de 2016). Los seis puntos condensados en cada uno
de estos Acuerdos son la mejor síntesis de la historia de nuestra vio-
lencia endémica y de los posibles caminos para su solución. Ningu-
na indagación rigurosa de carácter académico, como tampoco la
experiencia de los movimientos sociales reales, podría eludir como
causas estructurales del conflicto colombiano las siguientes: a) El
uso, propiedad y tenencia de la tierra; b) Las profundas limitaciones
democráticas y de participación política; c) La expansión de los de-
nominados cultivos para drogas ilícitas; d) La indolencia colectiva e
histórica frente a las víctimas; y, e) La configuración de una justicia
restaurativa y transformadora. Todas estas dimensiones conteni-
das explícitamente en los dos Acuerdos de inicio de negociaciones.
Además, por la pérdida del valor de la palabra y el carácter inocuo
de lo legalmente escrito (para algunos historiadores este proceso se
inició con la traición a Los Comuneros con las “Capitulaciones” de
Zipaquirá en 1781), se hacía necesario un punto robusto que contem-
plara una detallada vigilancia y acompañamiento en el proceso de
su implementación.
Como lo plantea el padre Javier Giraldo en su evaluación crítica de
proceso de paz, realizada en julio de 2017: “los debates en La Habana
fueron prolongados. Las FARC iniciaban la discusión de cada punto
con un paquete de 10 propuestas, las cuales, en las semanas siguien-
tes se iban desagregando cada una en otras 10, llegando a presentar
para la discusión de cada uno de los puntos más álgidos 100 propues-
tas” (Giraldo, p. 12). Cada punto era nutrido con foros temáticos de
amplia participación de organizaciones y movimientos sociales. La
delegación del gobierno no presentaba iniciativas de contenido, se
271
limitaba a esperar y proponer aspectos formales de la negociación.

Se estaba abriendo en ese momento, aunque fuera un acontecimien-
to temporal, un horizonte amplio de expectativas para enfrentar uno
de los núcleos álgidos de nuestra historia de violencia: las profundas
limitaciones políticas y democráticas del Estado y la sociedad colom-
biana que desatan el conflicto interno. La insurgencia como un tipo
de intelectualidad orgánica presentaba al país un cuadro trágico del
conflicto político colombiano. En palabras de Giraldo: “Las 10 pro-
puestas llevadas por las FARC a la Mesa para la discusión del punto
2: Participación Política, constituyen una impresionante radiografía
de nuestra antidemocracia. Al recorrer esos 11 capítulos se puede to-
mar conciencia de lo ancho, largo y profundo de un régimen cerrado
que nos hemos acostumbrado a rotular como ‘democracia’ por una
inercia cultural de superficialidad inconsciente, pero donde lo más
esencial de una democracia, como es la participación de las mayo-
rías en las decisiones que los afectan, se encuentra a años luz” (Giral-
do, p. 15). Siempre se redime la enigmática y centralista metáfora de
Darío Echandía: “La nuestra es una democracia de orangutanes con
sacoleva”, que remite a la falaz, anómala, deficitaria, traicionada, de-
mocracia política y social colombiana.
El Centro de Pensamiento y Diálogo Político (CEPDIPO) –naci-
do del Acuerdo– y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO) han publicado, en 2020, la compilación de las propuestas
llevadas a la mesa por las FARC-EP (Estrada, 2020b). Un documento
invaluable para conocer e interpretar el horizonte de expectativas
de esa insurgencia. En el campo político la negociación se inicia con
once (11) propuestas, que en su orden son las siguientes: 1) Reestruc-
turación democrática del Estado y reforma política; 2) Garantías
plenas para el ejercicio de la oposición política y social y el derecho
a ser gobierno; 3) Garantías plenas a las organizaciones guerrilleras
en rebelión y a sus combatientes para el ejercicio de la política; 4)
Democratización de la información y de la comunicación y de los
medios masivos de comunicación; 5) Estímulo a la participación de
las regiones, los entes territoriales y los territorios; 6) Participación
272
social y popular en el proceso de la política pública y de la planea-

ción, y en especial, de la política económica; 7) Garantías de partici-
pación política y social de las comunidades campesinas, indígenas
y afrodescendientes; 8) Estímulo a la participación social y popular
para la reafirmación de la soberanía nacional y la integración de
Nuestra América; 9) Cultura política para la participación, la paz y
la reconciliación nacional y derecho a la protesta y la movilización
social y popular; 10) Asamblea nacional constituyente para la paz,
la democratización real y la reconciliación nacional; y, 11) Estímu-
lo a la participación política y social en las ciudades. Su voluntad se
orientaba a males endémicos del quehacer político: una reforma de-
mocrática del Estado, una transformación de las reglas electorales
y políticas, garantías para la oposición política y la protesta social,
algunas medidas de desconcentración de la información y la comu-
nicación, incremento de la participación territorial y de las comuni-
dades en la gestión de la política pública, participación política de la
insurgencia, una pedagogía transformadora de la cultura política y
los primeros pasos para un proceso constituyente. Llama la atención
que la última propuesta solicita atender la participación y la violen-
cia en los núcleos urbanos.
Las once propuestas mínimas se convirtieron en cuarenta pági-
nas de iniciativas concretas, algunas de las cuales aún son prome-
sas quebrantadas, pero de gran calado para la democratización de
la vida política en Colombia: límites a la concentración del poder
público y al presidencialismo; creación del cuatro poder popular; re-
diseño de los mecanismos de participación ciudadana; reformas a
la administración de justicia; elección popular de las cabezas de los
organismos de control; restructuración del Consejo Nacional Electo-
ral; desmonte del carácter contrainsurgente del Estado colombiano
a través del replanteamiento de la “doctrina militar” y la reforma a la
institución de la fuerzas armadas; participación social en el diseño de
las políticas públicas de comunicación; una Cámara de representan-
tes verdaderamente territorial; participación popular en el CONPES,
CONFIS y la Junta Directiva del Banco de la República; ampliación de
273
la participación de las comunidades indígenas, afrodescendientes y

campesinas; creación de la Comisión Nacional de Seguridad.
Como queda plasmado en los once puntos de participación políti-
ca, para desentrañar las raíces de la violencia política hay que com-
prender el carácter y formación del Estado colombiano, la falta de
garantías para el ejercicio pleno de la oposición política, la concen-
tración monopólica de los medios de comunicación, el centralismo
patológico y la violencia contra los territorios, las limitaciones de
participación en la formulación de las políticas públicas, la subre-
presentación de campesinos, indígenas y afrodescendientes, la cri-
minalización de la protesta social y el exterminio físico de los líderes
sociales y comunitarios. La gravedad de esta forma de violencia, de
acuerdo con los puntos de participación política, solo podría miti-
garse a través de la convocatoria a un proceso constituyente abierto
que estableciera senderos comunes para emerger de la crisis política
e histórica actual.
La relevancia para el orden social dominante del campo político
hizo que la negociación de este punto fuera extensa, tensa e intran-
sigente. Las denominadas de forma guerrerista por el régimen como
“líneas rojas” aparecían siempre en escena. Esto obligó a las FARC
a manifestar 14 salvedades en aspectos nodales para una verdadera
reforma política para la paz, entre las cuáles se plantearon : reestruc-
turación democrática del Estado; reforma estructural del sistema
electoral; proscripción del tratamiento militar a la protesta social y
desmantelamiento del ESMAD; elección popular de los organismos
de control; participación ciudadana en todos los asuntos de interés
nacional; democratización de la información y la comunicación;
control social y popular de la política económica; mayor participa-
ción popular en el CONPES y otros organismos estatales; garantías
de participación de las comunidades étnicas mediante la consulta
previa; intervención popular en la decisiones sobre la integración
latinoamericana y veedurías ciudadanas a los tratados y convenios
internacionales; democratización de la justicia social urbana.
274
La abundancia de salvedades y la tortuosa negociación del pun-

to dos (2), muestran el pánico de contagio al espíritu reformista que
caracteriza el bloque dominante de clases en Colombia. El Grupo de
Memoria Histórica, en su Informe ¡Basta Ya! (2013), plantea como
una constante de nuestro conflicto el “miedo a la democracia”, que
considera un factor transversal: “el miedo a la democracia ha sido
una constante en Colombia, y se convirtió en un incentivo para la
prolongación del conflicto. En tiempos de guerra o de paz, el país ha
acudido a figuras restrictivas de la participación, la protesta o la di-
sidencia, especialmente con medidas o largos periodos de excepcio-
nalidad. Desde 1940 hasta que se promulgó la Constitución del 91, el
país estuvo casi siempre bajo estados de Sitio, que significaban en la
práctica un paréntesis a los derechos y libertades. A pesar de que el
Frente Nacional significó una relativa pacificación del país, demos-
tró un profundo miedo a la democracia” (p. 49). También destaca este
Informe cómo durante el Frente Nacional y hasta los años ochenta,
la criminalización de la oposición política ha consolidado una Fuer-
zas Militares con una preocupante adscripción anticomunista.
Las investigaciones comparadas de A. García permiten aclarar,
como al comparar la experiencia de las luchas campesinas en Méxi-
co, Cuba y Bolivia, con la colombiana, en estos países los campesinos
organizados logran las conquistas con el apoyo de los trabajadores,
intelectuales y otros sectores. En el caso colombiano, las reformas se
proponen desde el gobierno, sin tener en cuenta los reclamos cam-
pesinos, y por eso estas reformas no avanzaron en función del cam-
pesinado sino en función de la clase latifundista y burguesa: lo que
hacen es acelerar la incorporación de la tierra al sistema capitalista
de mercado.
El primer borrador del punto 2 se firmó con 13 “asteriscos” y 14
“salvedades”, según Acta N° 1 de mayo de 2016. “Los primeros, eran
temas que ambas delegaciones dejaban para precisar con posterio-
ridad como los lineamientos para las instancias participativas del
punto, detalles complementarios del SISEP o la cantidad y duración
de CTEP. Las salvedades, eran temas que no se incluían en el texto y
275
que las FARC-EP consideraba de relevancia para completar el base en

lo presentado en sus propuestas mínimas” (Espinosa, op. cit., p. 73);
estas consideraciones quedaban en el congelador. El gobierno, en
cambio, no presentó salvedades. Algunas de estas “salvedades”, pre-
sentadas por la insurgencia, muestran el inmovilismo del bloque do-
minante y su pánico a reformas políticas estructurales. Destacamos
algunas de ellas, como son: a) Proscripción del tratamiento militar a
la movilización y la protesta; b) Reforma de los mecanismos de parti-
cipación ciudadana; c) Participación ciudadana en la formulación de
políticas de interés nacional; d) Democratización del acceso al espa-
cio radioeléctrico; y, e) Reconocimiento de los derechos políticos de
las comunidades y sectores excluidos, extendiendo la consulta pre-
via y estableciendo el poder popular.
Se cerraba así un momento de grandes expectativas para trans-
formar la vida política en Colombia. De construcción colectiva de
iniciativas puntuales sobre ámbitos que exigen soluciones de fon-
do. Un momento histórico muy importante que logró concretarse
en un programa de reformas políticas de mediano y largo plazo. Un
horizonte que la insurgencia concebía podría abrir una Asamblea
Constituyente, la cual tendría dentro de sus objetivos refrendar el
Acuerdo Final. Una especie de refrendación popular que abría el ho-
rizonte político.
Aspectos políticos del Acuerdo Final
El Acuerdo Final del Teatro Colón, firmado en noviembre de 2016,

en el punto 2, titulado “Participación Política: Apertura democrática
para construir la paz”, consagra que la ampliación de la democracia
en una condición indispensable para afianzar una paz sostenible y
transformadora. En su texto introductorio se postulan principios
relevantes de la práctica política, tales como los siguientes: la de-
fensa del pluralismo político; la necesidad del fortalecimiento de
las organizaciones y movimientos sociales; los grandes retos para la
276
participación política de las mujeres; la promoción de virtudes como

la convivencia y la no estigmatización; distribución equitativa de los
recursos públicos para las campañas electorales y mayor transpa-
rencia en las elecciones; apoyo decidido a la regiones azotadas por
mayores riegos y violencia política; la participación ciudadana en la
formulación de los planes de desarrollo.
El Acuerdo Final postula tres bloques de estrategias políticas para
lograr este objetivo de paz, como son: a) Establecer plenas garantías
para la oposición política y en particular para los nuevos movimien-
tos políticos que surjan luego del Acuerdo, incluyendo el acceso a
medios de comunicación; b) Mecanismos democráticos de participa-
ción ciudadana, incluidos la participación directa, en los diferentes
niveles y temas; y, c) Medidas efectivas para promover mayor partici-
pación en la política nacional, regional y local de todos los sectores,
incluidas las poblaciones más vulnerables y excluidas. Para lograr
esta finalidad son indispensables una reforma substantiva del sis-
tema electoral, su autonomía e independencia, la reglamentación y
reestructuración del sistema de partidos políticos, las garantías para
la movilización y protesta social, la promoción y control social de las
veedurías ciudadanas, dieciséis (16) circunscripciones transitorias de
paz en la Cámara de Representantes, la participación efectiva de las
mujeres en las organizaciones sociales y políticas, la transformación
de la concepción de la seguridad y las garantías del ejercicio de la
política, el fortalecimiento de la planeación democrática y participa-
tiva, conformación de Consejos Territoriales para la Reconciliación
y la Convivencia, la democratización en el acceso a los medios de co-
municación, entre otros asuntos centrales de una profunda reforma
política para aclimatar la paz estable.
Algunos aspectos substantivos de este punto 2 son los siguientes:
a) El Estatuto de oposición política; b) El sistema integral de segu-
ridad para el ejercicio de la política; c) Ley estatutaria de garantías
para los movimientos y organizaciones sociales y para la movili-
zación y la protesta; d) Planeación democrática y participativa; e)
Control y veedurías ciudadanas; f) Participación en los medios de
277
comunicación comunitarios y espacios en medios para organiza-

ciones y movimientos sociales; g) Reforma política y electoral; h)
Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz; e, i) Promoción
participación electoral, cultura democrática y participación política
de la mujer. Cualquier valoración de la “apertura democrática” con-
tenida en el Acuerdo debe contemplarlos en forma integral.
Este punto reitera como sin reformas substantivas del campo po-
lítico nunca será posible crear las condiciones de posibilidad para
finalizar el conflicto interno colombiano. Cualquier obstáculo a la
profundización de la participación política y democrática es y será
un germen de violencia. Más de dos siglos de historia republicana
nos muestran las consecuencias devastadoras de la violencia polí-
tica. Tal vez, por ello, la última frase de la Historia mínima de Co-
lombia de Jorge Orlando Melo sea: “La violencia ha sido ante todo de
origen político (…). Esta violencia es la gran tragedia de la sociedad
colombiana del último siglo y constituye su mayor fracaso histórico”
(2018, p. 324).
Los avatares de la implementación
Los anuncios y señales sobre dificultades de implementación del

punto 2 fueron prematuras. El proyecto de ley que sintetizaba las re-
comendaciones de la Misión Electoral fue radicado en el Congreso
el 17 de mayo de 2017 por vía fast track, y por las resistencias de los
propios congresistas y demás “factores del poder”, fue archivado por
solicitud del gobierno el 29 de noviembre de 2017. Esto constituyó
una señal alarmante; el trabajo de una Misión de expertos y la posi-
bilidad de una Reforma política y electoral quedaba cercenada a un
año de la firma del Acuerdo Final. El segundo informe del Instituto
Kroc de la Universidad de Notre Dame, que hace seguimiento insti-
tucional al Acuerdo, publicado en mayo de 2018, señalaba la situa-
ción crítica de la implementación del Acuerdo Final en la dimensión
política. Sorprende la afirmación con que termina la evaluación del
278
punto de Participación Política: “Este es el porcentaje más alto de no

implementación entre los puntos del Acuerdo” (p. 106). En términos
descarnados se arriesga a afirmar que tan solo el 10% de las disposi-
ciones del punto 2 se han implementado, lo que constituye un con-
texto crítico o un rotundo fracaso.
La valoración cuantitativa y cualitativa del punto 2 será afec-
tada por la aprobación del Estatuto de Oposición. De los “aspectos
substantivos” enumerados anteriormente (nueve), se podría afirmar
como el único que ha sido cumplido de la “apertura democrática”.
La Ley estatutaria de la oposición política fue sancionada el 9 de ju-
lio del 2018, luego de su control de constitucionalidad, convirtién-
dose en la Ley 1.909. Le otorga algunos cargos de representación a
la oposición en las mesas directivas del Congreso y en la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores del Senado. Garantiza que los can-
didatos que obtengan la segunda votación tendrán representación
en el Congreso y los Concejos Municipales; como también algunos
espacios comunicacionales nacionales para el ejercicio de la répli-
ca. Pero contiene bastantes vacíos en su reglamentación territorial
y también sobre la participación paritaria de las mujeres. Mientras
su “reglamentación” provenga del Consejo Nacional Electoral (CNE),
de un origen clientelar y de escasa capacidad profesional, las expec-
tativas sobre una normatividad democrática y participativa son nu-
las. Siempre será importante para la teoría política latinoamericana
hacer ejercicios comparativos con otros Estatutos de Oposición a lo
largo del continente.
Si bien se consideran importantes la mención de los principios de pa-

ridad y alternancia en estas disposiciones, ello resulta insuficiente al
menos por dos razones: primero, porque limita el enfoque de género
a las mujeres, excluyendo a la comunidad LGTBI y segundo, porque
no se generan medidas ni elementos suficientes que garanticen las
condiciones de dicha participación –esto es, formación diferenciada,
fortalecimiento de herramientas y potenciación de agendas propias
y mecanismos de prevención de violencias contra las mujeres–
para que las mujeres y la comunidad LGTBI puedan tener espacios,
279
oportunidades y medios propicios para ejercer la oposición (Espino-

sa, 2020, p. 40).
Los otros ocho “aspectos substantivos” de la apertura democrática

han tenido historias trágicas, cínicas y de simulación. En todos los
casos se ha roto la literalidad de lo pactado y la integralidad del enfo-
que. El “Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política”
(SISEP), cuyo espíritu era incorporar una visión social y participati-
va de la seguridad terminó en el Decreto N° 895 de 2017, que además
de dificultades inherentes a su funcionamiento, entró en colisión
con el Plan de Acción Oportuna (Decreto 2.137 de 2018), que profun-
diza la perspectiva militarista de la seguridad y orienta su accionar a
la “zonas futuro”. Podemos sostener que el SISEP ha quedado parali-
zado y no ha existido ninguna modificación en la visión plenamente
militarista de la seguridad. La “Ley Estatutaria para los movimientos
y las organizaciones sociales y para la movilización y la protesta pa-
cífica”, punto nodal para la profundización de la democracia social,
ha tenido unos avatares trágicos. Se han conocido treinta y ocho ver-
siones de este proyecto de ley, pero los gobiernos de Santos y Duque
han creado diversos obstáculos para impedir su conversión en Ley
Estatutaria. A cinco años de la firma del Acuerdo no ha sido posible
aprobar esta Ley y lo que ha mostrado el Paro Nacional del 28 de abril
es la imposición de reglamentaciones para la represión violenta de
la movilización y la protesta social. Tal vez, por ello, el Consejo de
Seguridad de la ONU, señalaba que en el Acuerdo de Paz existían he-
rramientas para mediar la conflictividad social.
El bloque de poder presionó desde la institucionalidad estatal y fuera

de ella para impedir la concreción de espacios de decisión y de poder
real a las organizaciones y movimientos sociales, chocando con las
aspiraciones de democratización de las decisiones públicas y de la
regulación de los dispositivos de represión violenta de Estado que
expresó el movimiento popular. En este punto se evidenció la disputa
por romper o mantener el eclipse de la democracia colombiana en su
dimensión representativa (Espinosa, 2020, p. 47).
280
La revisión de los “Consejos Territoriales de Participación y del Con-

sejo Nacional de Planeación”, el “Plan de Apoyo a la creación de Vee-
durías” y la “Reforma Política y Electoral” (como lo hemos esbozado
anteriormente), han naufragado; en un mar de indolencia y cinismo.
De las veinte emisoras comunitarias para la paz y el canal cerrado
de televisión acordados solo han empezado a operar dos radios en
Ituango (Antioquia) y Chaparral (Tolima). La “Promoción de la parti-
cipación electoral, de una cultura democrática y participación políti-
ca de la mujer” tampoco registra ningún avance.
Mención especial merecen las “Circunscripciones Territoriales
Especiales de Paz” (CTEP), una medida de reparación territorial para
otorgar 16 nuevos representantes durante dos periodos electorales
(2018 a 2022 y 2022 a 2026) a zonas especialmente afectadas por el
conflicto. Durante el debate parlamentario el Proyecto de Ley sufrió
limitaciones en tres órdenes: restringir el universo de votantes a
quienes figuren en el Registro Único de Víctimas (RUV); limitar las
caberas municipales a municipios con menos de 10.000 ciudada-
nos; impedir el doble voto (circunscripción ordinaria y especial) en
aquellos municipios priorizados. Pero la situación límite se presentó,
cuando en una interpretación amañada de la noción de “mayoría”,
el presidente del Senado, Efraín Cepeda (Partido Conservador), ter-
minó archivada la iniciativa en la legislatura de 2017. Otro golpe de
suma gravedad a las esperanzas de democratización territorial en
Colombia y una afrenta a las víctimas. Gracias a una acción de Tu-
tela, la Corte Constitucional, en una acción de revisión de mayo de
2021 ha dado nuevamente vida a estas diez y seis Circunscripciones
de Paz. Pero aún quedan muchos asuntos para su viabilidad práctica,
tales como, la persistencia de la violencia política en esos territorios,
la garantía de los candidatos en su representación como víctimas,
avanzar en la integración de estas zonas cuando los Planes de Desa-
rrollo con Enfoque Diferencial (PDET) presentan retrasos importan-
tes (Novoa, 2021, 14 de junio).
Los avatares de la implementación del punto 2, pieza básica
del Acuerdo de Paz, nos muestran incumplimiento, simulación y
281
perfidia. De los “aspectos substantivos” de su contenido solo el Es-

tatuto de Oposición Política ha sido cumplido y aún son debatibles
algunos elementos de su contenido y existen serias sospechas sobre
su implementación futura.
En Centro de Pensamiento y Diálogo Político realiza, en febrero
del 2020, las siguientes consideraciones sobre la implementación del
punto de “apertura democrática”: a) El punto 2 del Acuerdo final no
ha tenido los avances esperados en su implementación, por causa de
la falta voluntad política del ejecutivo, de la inacción institucional y
del hermetismo de ciertos sectores de las clases dirigentes que tienen
representación en las ramas del poder público y los partidos políti-
cos tradicionales; b) La implementación normativa sigue siendo un
aspecto central para el logro de los objetivos del punto 2, en espe-
cial, al seguir pendientes la Reforma política y electoral, la Ley de
participación ciudadana, la reforma a los Consejos Territoriales de
Participación y las Circunscripciones de Paz; c) La democracia como
factor consubstancial a la paz demanda recursos y voluntad política
de las autoridades en su implementación, pero las tendencias a la si-
mulación y desfinanciación por parte de distintas instancias guber-
namentales, pone en alto riesgo la profundización de la democracia;
y, d) La grave situación de derechos humanos de líderes y lideresas
sociales se configura por la inacción, la ineficacia y la dispersión que
han causado estrategias paralelas gubernamentales, que impiden el
funcionamiento del Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio
de la Política (SIPEP) (Espinosa, 2020).
Tensiones y campos en disputa
Una realidad tan compleja, imprevisible e incierta, exige un adecua-

do acompañamiento de la serenidad. Una implementación tan col-
mada de dificultades y desesperanzas, remite al consejo de nuestras
“premisas hermenéuticas” planteadas desde el inicio. La noción de
“interregno” posibilita comprender que tanto el Acuerdo Final como
282
el proceso de implementación siguen siendo, en mayor o menor gra-

do, realidades históricas en disputa, no cerradas aún, de ello se sigue
que tanto las posibilidades de redención como de fracaso y regresión
son igualmente factibles, con variaciones en los niveles de probabili-
dad, dependiendo del movimiento real de la conflictividad sociopo-
lítica y su trámite. La distinción entre el Acuerdo y su proceso de
implementación nos permite concebir diferentes temporalidades en
un proceso. Mientras la implementación está bastante limitada por
los logros “normativos” y tiempos breves; el Acuerdo será juzgado en
tiempos de mediana y larga duración, sus efectos no están atados a
un texto escrito, así como sus consecuencias pueden ser evaluadas
en ámbitos micro, meso y macro de la totalidad de la vida social. Mu-
chos de sus efectos y consecuencias aún no se han desplegado o es-
tán por formarse.
Las ciencias sociales latinoamericanas tienen el desafío de reali-
zar investigaciones sobre esos impactos en las diferentes dimensio-
nes de la vida. Incorporando análisis en contextos de la pandemia
del COVID-19. El investigador Jairo Estrada ha planteado un conjun-
to de efectos generales de carácter político y cultural que solo podrán
ser evaluados en perspectiva histórica.
En la dimensión política subraya la mayor politización de la so-
ciedad en su conjunto, la redefinición del campo político y la amplia-
ción de las luchas antisistémicas. A nivel cultural destaca la ruptura
del “consenso” previo de la solución militar a los conflictos, la ger-
minación de movimientos sociales por la paz, la crítica cultural a
ciertas formas de la política y la revalorización de los enfoques dife-
renciales (Estrada, 2020a).
Las mayores tensiones que se están desplegando en la realidad po-
lítica colombiana son múltiples, pero es importante develar algunas
que han ganado protagonismo. Nos limitaremos a las que podemos
denominar “políticas”, no en un sentido estrictamente académico,
sino en una mirada bastante generalizante.
La primera tensión está en la persistencia o no en la caracteri-
zación de la implementación y el Acuerdo Final como campos en
283
disputa. Algunas perspectivas consideran que la implementación ya

es un ciclo cerrado y su fracaso es evidente; por lo tanto, las disputas
en las relaciones de poder deben centrarse solo en el Acuerdo Final.
Otras miradas, cercanas a las derechas, consideran que hay que “en-
rarecer cada vez más el ambiente”, haciendo trizas el Acuerdo, para
producir daños hacia el futuro y atan el fracaso de la implementa-
ción a la supresión de cualquier promesa de paz en el porvenir.
La segunda tensión se manifiesta en el incremento de la con-
ciencia colectiva de las raíces sociales del conflicto y la politización
expansiva de la sociedad o la persistencia en la simplificación del
conflicto y el avance de un maniqueísmo ideológico y político. Hace
muchos siglos conocemos la manipulación de las emociones en el
campo político y la utilización del miedo y la muerte como formas
sádicas y masoquistas.
La tercera tensión se expresa en la mitigación de la violencia po-
lítica y estatal, por el camino de las comunidades, el acompañamien-
to internacional, algunas instituciones estatales de control, etc., o el
crecimiento exponencial y naturalización o normalización de este
tipo de violencia. Conocemos el papel desintegrador y destructor de
la violencia política. El hecho que los asesinatos y masacres ahora
se dirijan a los líderes sociales de base y los excombatientes, implica
que la violencia política está dirigida al ser humano más cercano a la
defensa primaria de la vida, el territorio y las comunidades. La vio-
lencia política también se puede transmutar.
La cuarta tensión se experimenta entre un forma institucional,
estatista, parlamentarista y formal de la política o la emergencia de
otras gramáticas de lo político. El Paro Nacional de abril de 2021 y
la emergencia de otras subjetividades políticas se podría configurar
en una potencia para esas gramáticas alternativas y antisistémicas
de lo político. Lo que ha destellado en los últimos cinco años es jus-
tamente la disputa y el cuestionamiento de ciertos paradigmas de
la política, en la medida en que el proceso de paz ha contribuido a
desatar conflictividades suspendidas por la dinámica del conflicto
284
interno o a fortalecer otras conflictividades que se expresaban como

causales de la confrontación bélica.
Excurso final
Es previsible que la disputa por la idea de paz y su potencial cons-

trucción se incremente en los años venideros. Una paz que incluya
elementos del Acuerdo Final pero que vaya más allá de sus conteni-
dos literales y los asuntos relativos a su implementación. La utopía
de la paz en Colombia no ha culminado, porque además se convirtió
en una responsabilidad de América Latina y del mundo. Hay que per-
severar en la confrontación teórica por la paz y la contribución a su
realización práctica; la lucha perpetuamente por la paz. Persistir en
la relevancia de la idea de paz y el aporte que pueden realizar en esta
tarea las ciencias sociales latinoamericanas. Cada vez será más ur-
gente el telos de la paz; no bastan la “autonomía” y la “libertad” para
vivir juntos en comunidad. La contribución de la filosofía en la vida
comunitaria, como es habitual desde sus orígenes, exacerbada en
una época de crisis como la actual, será interrogar, entender, com-
prender, criticar, concebir, elevar la experiencia y las intuiciones
al nivel del concepto. Adquiere gran vigencia el lema kantiano del
Sapere Aude: atreverse a pensar por cuenta propia. La paz no podrá
ser cualquier opinión o palabra, aún menos una plataforma publi-
citaria, porque toda la trayectoria recorrida filosófica y social, la ha
ido aproximando a una “paz positiva con justicia social”, en la cual,
algunos de sus posibles elementos son: a) No puede limitarse a la au-
sencia de violencia física directa, sino también atenderá la violencia
estructural, cultural y simbólica; b) que reconozca la posibilidad de
tramitar política, ética y estéticamente la conflictividad social; c) una
paz también ecológica y distante del antropocentrismo, del produc-
tivismo y del extractivismo; d) en la cual la educación intercultural
para el conflicto debe ser una componente central; e) que colabo-
re en la cimentación de una pedagogía de paz; f) cuyas demandas
285
interculturales y de género contribuyan a mitigar el racismo, el colo-

nialismo, el patriarcado y la xenofobia; y, g) que otorgue capacidades
a todos los seres humanos para investigar y transformar su propia
realidad.
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287
Capítulo 11
Elementos para el análisis del presente
y las perspectivas del Acuerdo de Paz
con las FARC-EP *
Presentación
A casi un quinquenio de la firma del Acuerdo para la terminación del

conflicto y la construcción de un paz estable y duradera, se ha compro-
bado lo que era previsible desde un comienzo: su materialización ha
estado atravesada por una intensa disputa, que lo ha llevado por un
camino en el que, por una parte, se han observado distorsiones fren-
te a su diseño original, modificaciones unilaterales, cumplimientos
parciales, incumplimientos, simulaciones, y una marcada tenden-
cia a la consumación de la perfidia –expresada en la pretensión de
hacerlo trizas– en algunos de sus componentes principales. Y por
la otra, al mismo tiempo, algunos logros significativos pero limita-
dos junto con una mayor aprehensión social que lo ha llevado a ser
incorporado en las aspiraciones de amplios sectores de la sociedad
* Este capítulo es una versión resumida que fue extraída de Estrada Álvarez, Jairo.
(2021). Condiciones actuales de la implementación del Acuerdo de paz con las FARC-
EP. Complejidad y perspectivas. En La paz pospuesta. Situación actual y posibilidades del
Acuerdo de paz con las FARC-EP. Bogotá: CEPDIPO; Gentes del Común.
289
colombiana, particularmente de aquellos que se han expresado re-

cientemente en la rebelión social que se vivió en Colombia en los dos
meses subsiguientes al paro nacional del 28 de abril de 2021.
El presente trabajo ofrece un análisis de las condiciones actua-
les de la implementación. Se han tomado como punto de partida las
previsiones dispuestas para lograr su cumplimiento, señalando los
límites asociados con una marcada tendencia a su “juridización” y
la presencia de una (continua) renegociación de facto de lo acordado.
Y mostrando que el Acuerdo y su implementación se encuentran en
medio de un campo político en intensa disputa, en el que –durante el
gobierno de Iván Duque– se ha observado un severo deterioro de las
condiciones de su materialización, el cual se acompaña de la persis-
tencia de la violencia, de la continuidad de la guerra y del retorno y
remozamiento de la política de la “seguridad democrática” que pre-
dominó en la primera década del presente siglo. El texto incluye una
valoración del papel del factor internacional y algunas consideracio-
nes sobre los impactos derivados de la pandemia del COVID-19.
La perspectiva de análisis se amplía con el abordaje de aconteci-
mientos políticos y sociales recientes condensados en el paro y rebe-
lión social, de especial significado en la medida que advierten sobre
una reconfiguración del campo político y de fuerzas en contienda,
que le da nuevas posibilidades al Acuerdo y la implementación. Asi-
mismo, con la incorporación de valoraciones preliminares acerca
de rol de la parte exguerrillera contratante del Acuerdo. Finalmente,
se plantea la necesidad de una actualización de lo convenido en La
Habana, que –sin afectar los contenidos y disposiciones ya pacta-
das– permita recuperar para la sociedad colombiana el bien común
en que, entre tanto, devino el Acuerdo de paz (hoy afectado por su
estado crítico y precario) y lo erija como componente esencial de una
nueva política de Estado encauzada al logro de la paz completa.
290
Capítulo 11. Elementos para el análisis del presente y las perspectivas del Acuerdo de Paz...
Las previsiones del Acuerdo para lograr su cumplimiento
La guerrilla que firmó el Acuerdo de paz era conocedora de la ten-

dencia histórica de las clases dominantes a incumplir lo pactado.
Los acuerdos alcanzados al calor de las luchas sociales y populares
registraban un acumulado incontable de incumplimientos estatales
de alcance nacional y local, a los que se sumaban las promesas no
materializadas de la Constitución de 1991, especialmente en el orden
de los derechos de la población. Por tanto, no podían dejar de con-
siderarse escenarios del incumplimiento. En el propio Acuerdo el
proceso de implementación fue discernido con fundamento en dos
supuestos:
a) Debía ser provisto con los mayores cerrojos jurídicos posibles,

que impidieran una reversión fácil y expedita de lo acordado.
b) Debía concretar compromisos de gobierno decantados hacia
obligaciones de Estado en términos de procesos de planeación
y políticas públicas verificables.
A lo anterior se agrega, por un lado, el principio universal de toda ne-

gociación y acuerdo: pacta sunt servanda (los acuerdos son para cum-
plirlos), que da cuenta de la buena fe y de la disposición de las partes
firmantes. Y, por el otro, el hecho de contar con unos Garantes (Cuba
y Noruega) y de incluir un sistema de verificación internacional (No-
tables, Verificación de la ONU, entre otros). La realidad muestra que
todas estas previsiones no se han presentado según lo contemplado
inicialmente.
Aunque se expidió el acto legislativo 01 de 2017 mediante el cual
se produjo el llamado blindaje jurídico, que obliga a los tres gobier-
nos de turno completos posteriores al inicio de la implementación
(art. 2°), las disposiciones allí contenidas por vía de la interpreta-
ción –el “margen de apreciación”– permiten que haya desarrollos
que afirmándose dar cuenta del espíritu y propósitos del Acuerdo, se
ajusten más bien y sean subordinados a las políticas del respectivo
291
gobierno, desatendiendo los alcances de la jurisprudencia constitu-

cional sobre la materia (C-630 de 2017).
Lo cual se traduce en concreto en que en nombre de la implemen-
tación puedan llevarse a cabo ejecutorias que no necesariamente
correspondan a él, como se ha evidenciado en el gobierno de Duque
con la política de estabilización “Paz con legalidad” que ha sido pre-
sentada como la política de implementación de ese gobierno (CSI-
VI-FARC, CEPDIPO, 2019a). Por otra parte, la existente protección
constitucional no conlleva su “justiciabilidad”; los instrumentos que
brinda en el orden jurídico son más que insuficientes para exigir a
través del aparato de justicia que lo incumplido se cumpla o que lo
distorsionado se ajuste de manera estricta a lo pactado.
Los límites de la “juridización” y la renegociación de facto
Queda entonces en evidencia que la simple firma del Acuerdo y el

compromiso formal de cumplimiento no son suficientes para que
lo pactado logre en efecto materializarse. Así se muestran al mismo
tiempo los límites de la “juridización” extrema de un acuerdo que
siendo esencialmente político se vio sometido a la definición de un
complejo entramado normativo.
El derecho, al tiempo que contribuye a “asegurar condiciones
favorables”, también puede devenir en trampa o ilusión. Más aún
cuando los desarrollos normativos quedan supeditados a las deci-
siones de terceros, no partícipes directos del proceso que llevó a la
construcción del Acuerdo (el gobierno de turno, el Congreso, la Corte
Constitucional). La parte gubernamental firmante se “disuelve” en
tres poderes públicos, de los cuales se predica autonomía en sus de-
cisiones. La parte guerrillera firmante, devenida en organización po-
lítica legal, termina como simple espectador y reducida al escenario
de la denuncia.
La organización guerrillera era conocedora de esos límites; qui-
so compensarlos forzando el acuerdo sobre el Acto Legislativo 01 de
292
2016, aprobado antes del cierre de la negociación, con el cual se dis-

puso el fast track (procedimiento expedito) por un año para el trámite
de desarrollos legislativos (constitucionales y legales) y se otorgaron
facultades extraordinarias al presidente de la república por seis me-
ses para expedir normas (decretos-leyes) que contribuyeran al des-
encadenamiento de la implementación. Incluso se pactó una agenda
normativa prioritaria como parte de la llamada fase de implementa-
ción temprana del Acuerdo (AF, puntos 6.1.9., 6.1.10., 6.1.11.).
Aunque hubo desarrollos normativos importantes, ni el fast tra-
ck ni las facultades extraordinarias respondieron íntegramente a
lo dispuesto por las partes. Muy rápidamente se confirmó algo que
siempre se debe recordar, el derecho (las normas) tienen un origen
político; si bien dicho origen provenía del Acuerdo de paz, en la ma-
terialización intervinieron terceros. Como resultado de esa interven-
ción, al tiempo que se produjeron normas ajustadas a lo acordado; se
produjeron distorsiones protuberantes, abiertos incumplimientos,
simplificaciones, o simplemente desconocimientos o silencios.
Más allá del análisis específico de la normativa que se ha produ-
cido por efecto del Acuerdo y de las trayectorias asumidas por la pla-
neación y la política pública de la implementación, puede afirmarse
que se ha llevado a cabo en diversos ámbitos y niveles una nueva re-
negociación de facto de los acuerdos de La Habana y que en algunos
aspectos –como es el ejemplo particular de la Jurisdicción Especial
para la Paz– lo que el gobierno de Santos no logró en la mesa de con-
versaciones, se ha impuesto en el proceso de implementación, lo cual
incluye también aspectos de la reincorporación de la fuerza insur-
gente a la vida civil. En tal renegociación no ha participado la parte
contratante hoy exguerrillera.
293
El gobierno de Duque y el deterioro severo de las condiciones

de implementación
La victoria electoral de Iván Duque deterioró con severidad las ya

difíciles condiciones de la implementación y permitió consolidar
la línea de oposición al Acuerdo que venía desarrollando su parti-
do, el Centro Democrático, desde el inicio del proceso, para el cual
lo convenido en La Habana daba cuenta de un pacto de Santos con
las FARC-EP sustentado en concesiones innecesarias a la guerrilla.
Posesionado Duque para el cuatrienio del 2018 al 2022, y luego de un
inicio que se movía entre la expectativa y la incertidumbre respecto
de la posición esperada de su gobierno frente al Acuerdo de Paz y
su implementación, se advirtieron los primeros contornos de lo que
sería la acción gubernamental. Para entonces era evidente la imposi-
bilidad material de hacer realidad el propósito anunciado de “hacer
trizas” el Acuerdo.
Dos razones principales explicaban la situación: a) la presión in-
ternacional en diversos niveles e instancias, que había reafirmado su
apoyo al proceso en curso y destacado la importancia de su continui-
dad y consolidación; b) el “blindaje jurídico” del Acuerdo, compren-
dido en el contexto del derecho internacional y desde la obligación
de implementación dispuesta por la Corte Constitucional en el Acto
Legislativo 01 de 2017. A lo cual se agregaba la mayor aprehensión
social del Acuerdo en sectores significativos de la población, que per-
mitía constatar un mayor respaldo social.
Dadas esas circunstancias, de manera temprana el gobierno de
Duque optó, por una parte, por desarrollar un doble discurso frente
al Acuerdo de paz, que en buena medida se mantiene en el presen-
te: uno, en los foros e instancias internacionales, en los cuales se ha
acercado al lenguaje que la comunidad internacional espera escu-
char; y otro, en el ámbito nacional, sustentado en ataques sistemá-
ticos de variada intensidad, pero acompañados de una retórica del
compromiso con la paz. Por la otra, amparándose en las posibilidades
294
derivadas de la interpretación de la normativa y de la jurisprudencia

constitucional, el llamado margen de apreciación optó por su propia
lectura del Acuerdo, consignada en el citado folleto presidencial “Paz
con legalidad” (Presidencia de la República, 2018).
La lectura de contraste entre el Acuerdo de Paz y lo contenido ese
folleto da cuenta de una simplificación extrema de los acuerdos de
La Habana. El nombre del Acuerdo fue excluido del lenguaje guber-
namental y la política de estabilización “Paz con legalidad” es pre-
sentada como la política de implementación.
En análisis realizados por el Centro de Pensamiento y Diálogo
Político, se ha demostrado que se puso en marcha una simulación
de la implementación en diferentes niveles y ámbitos, a través de la
cual las disposiciones del Acuerdo quedan en buena medida diluidas
en obligaciones constitucionales y legales ya existentes antes de su
firma (CSIVI-FARC, 2019a, 2021). Se presenta como parte de la imple-
mentación lo que ya era obligación del Estado, lo cual se extiende a la
presupuestación. Más que a programas y proyectos referidos a la im-
plementación, en el proceso de presupuestación se indaga en las ins-
tituciones del Estado cuáles de sus acciones pueden ser imputadas a
cada uno de los puntos del Acuerdo con base en rubros globalmente
asignados. A eso se termina reducida la implementación (CEPDIPO,
2020a). Aun asumiendo, que lo dicho por el gobierno correspondiera
efectivamente a la implementación, en estudio elaborado por el CEP-
DIPO en junio de 2021 se ha evidenciado un retraso acumulado en la
ejecución presupuestal estimado en 15 billones de pesos (CEPDIPO,
2021b). Según la Contraloría General de la República al ritmo actual
de gasto público, la implementación se prolongaría por 26 años más.
Más allá de los detalles, aquí se trata destacar que en el gobierno
de Duque las condiciones políticas de la implementación han sufri-
do un deterioro severo. El Acuerdo de paz se encontró con un gobier-
no adverso a sus propósitos; y para el que lo dispuesto en él no solo
es inaceptable, sino que contraría y se atraviesa a los propósitos y
prioridades de su proyecto político de derecha extrema.
295
Persistencia de la violencia y continuidad de la guerra
En la cercanía de los primeros cinco años del Acuerdo, la persisten-

cia de la violencia (con tendencias verificables de intensificación y
profundización en los territorios) es otro de los factores explicativos
de las condiciones de la implementación. Contrario a las expectati-
vas iniciales que tenían las comunidades campesinas, los pueblos
étnicos y la población, la vida en los territorios en lugar de registrar
cambios conducentes a la superación de las condiciones padecidas
por décadas registra más bien un deterioro inobjetable.
El cuadro del presente muestra el continuo y sistemático asesina-
to de líderes y lideresas sociales, incluidos aquellos y aquellas de los
pueblos étnicos, de defensores y defensoras de derechos humanos,
la violación persistente de los derechos humanos, la prolongación
de la desaparición forzada, el registro en aumento de las masacres,
el recrudecimiento del desplazamiento forzado; a lo cual se adiciona
el asesinato de exguerrilleros y exguerrilleras de las FARC-EP, cuya
cifra ascendía a 277 el 30 de junio. La confrontación armada, la gue-
rra que se esperaba pudiera ser superada, se ha tornado más bien
enrarecida y difusa; junto con el accionar militar del Estado y las or-
ganizaciones rebeldes que aún persisten en el alzamiento armado, se
aprecia un sinnúmero de organizaciones armadas (aparentemente
descentralizadas y con marcadas lógicas de autonomización) vincu-
ladas con economías ilegales y poderes locales, que disputan de ma-
nera intensa el poder y el control territorial.
La dinámica territorial ha conducido a un deterioro mayúsculo
de las condiciones de la implementación en ese nivel. Resulta cuando
menos paradójico implementar un Acuerdo de paz en medio de la
guerra y la violencia, tal y como hoy se vive en los territorios. Son
múltiples las razones que explican esa situación. Aquí se exponen
apenas algunas de ellas.
La implementación temprana demandaba acciones urgentes e
inmediatas por parte del Estado en términos de una presencia en
296
los territorios dejados por las FARC-EP, con las que al tiempo que se
superaban las lógicas de militarización y ocupación, así como de es-
tigmatización de las comunidades y organizaciones sociales como
retaguardias o “brazos largos” de la insurgencia armada, se asistía
al despliegue del Estado a través de lo que nunca o precariamente se
había manifestado: inversión e institucionalidad para el desempeño
de sus funciones sociales.
De manera concomitante se trataba del reconocimiento de que
la “paz territorial” más allá de una redefinida “intervención” del Es-
tado, descansaba sobre la más amplia participación social y ciuda-
dana y la asunción, por tanto, de que el territorio se construye con
fundamento en el reconocimiento de la acción colectiva de comu-
nidades y procesos organizativos en procura de mejoramiento de
sus condiciones de vida y de trabajo, de su bienestar y buen vivir. La
implementación temprana tenía como supuesto el abandono de la
doctrina estatal y militar de la “seguridad nacional” y del combate al
“enemigo interno” para en su lugar instalar y materializar el concep-
to de seguridad humana contenido en el Acuerdo.
Al presente es constatable que muy poco o nada de ello ha ocu-
rrido. Los territorios dejados por las FARC-EP quedaron sin ampa-
ro alguno y sometidos a una intensa disputa por su control entre
las guerrillas existentes, las organizaciones criminales vinculadas
con economías ilegales, especialmente la del negocio corporativo
transnacional del narcotráfico, incluidas las de contrainsurgencia
paramilitar, y las fuerzas militares estatales y de policía, confor-
mando entramados de guerra y de violencia territorial de compleja
configuración.
Sobre todo, al gobierno de Duque le cabe la responsabilidad polí-
tica de estar llevando al país por el camino de una nueva dinámica de
la guerra territorial, ahora mucha más difusa y de mayores compleji-
dades, con partes intervinientes de más difícil identificación en cada
caso. Lo hace por las convicciones propias derivadas de las posturas
de la derecha más extrema, que además de hacer trizas el Acuerdo,
persiste en la idea de la “solución final” militar; también por el hecho
297
de que esa vía la considera más redituable políticamente en la medi-

da en que permite reforzar aún más los rasgos autoritarios del régi-
men político, reinstalando el miedo y el estado de inseguridad.
Retorno y remozamiento de la política

de la “seguridad democrática”
Las disposiciones del Acuerdo en materia de garantías de seguridad,

la mayoría de ellas con marcos normativos promulgados durante el
gobierno de Santos, no han gozado de la debida acción gubernamen-
tal y se encuentran en lo esencial incumplidas y pospuestas. En este
caso se juntan disposiciones de alcance nacional aplicables a los te-
rritorios, con medidas específicas de seguridad para ellos (derivados
de aspectos de los puntos 2.1., 2.2., 2.3. y 3.4. del Acuerdo de Paz), den-
tro de la cuales ocupa un lugar central el desmonte del paramilitaris-
mo. Ese cuidadoso diseño de un “sistema de garantías de seguridad”
fue concebido en previsión a la larga experiencia histórica de trata-
miento estatal y paraestatal violento a lo que desde el punto de vista
del establecimiento se ha considerado como “amenaza sistémica”,
reivindicativa, reformista o revolucionaria, llevando a la conforma-
ción de un bloque de poder contrainsurgente (Franco, 2009). Fue una
de las condiciones explícitas del desarme guerrillero.
En lugar de los desarrollos para la reconducción de la política de
seguridad según lo dispuesto en el Acuerdo, el gobierno de Duque
optó por la suya, la reedición remozada de la “seguridad democráti-
ca”. En dicha reedición, la cuestión territorial es comprendida como
parte de una política de seguridad que desdice de las raíces políticas
y socioeconómicas de los conflictos socioterritoriales, incluidas sus
expresiones armadas, reduciendo estos simplemente a problemas de
terrorismo y narcotráfico o de “narcoterrorismo”.
En la interpretación que hoy los sectores de la derecha más ex-
trema le están dando las luchas sociales también han irrumpido
la expresiones de “terrorismo de baja intensidad” o de “revolución
298
molecular disipada”. Las preocupaciones del Acuerdo de Paz frente

a la estigmatización y la criminalización de la movilización y la pro-
testa social no solo se han confirmado, sino que se han acentuado. En
ese sentido, se ha conjugado un agresivo discurso gubernamental en
que se tiende a identificar movilización y protesta con acción crimi-
nal, con expresiones francamente fascistas provenientes del partido
del gobierno del Centro Democrático. A lo cual se adiciona, la vio-
lencia estatal (militar y policial) para enfrentar la situación, lo cual
ha merecido la condena en sectores la comunidad internacional y
de la opinión pública nacional por las “graves violaciones a los dere-
chos humanos”, exhortando al mismo tiempo a respetar lo más altos
estándares y a honrar los compromisos internacionales del Estado
colombiano en esa materia (CIDH, 2020, 2021).
Por otra parte, en reciente informe de la Jurisdicción Especial
para la Paz (JEP), se ha llamado la atención sobre expresiones de pa-
ramilitarismo urbano en el contexto del paro del 28 de abril y poste-
rior la rebelión social. El último informe de Monitoreo de Riesgos y
Prevención de Afectaciones a los Derechos Humanos en Colombia”
se destaca el “surgimiento de prácticas de autodefensa y paramilita-
rismo para atemorizar personas que participan en la protesta social”
(JEP, 2021).
Respecto de las condiciones de la implementación del Acuerdo,
resulta muy preocupante que se esté tratando de imponer y traducir
en acción gubernamental una visión ya superada sobre los orígenes
del conflicto social armado, la guerra y la violencia, y sus derivas de
afectación en la población (CNMH, 2013; CHCV, 2015). El Acuerdo de
Paz aproximó una comprensión compleja de esa problemática; se
concibió sobre el reconocimiento de causas de origen y factores de
persistencia no superados a cerca de cinco años de la implementa-
ción. El negacionismo o el reduccionismo a una cuestión de terro-
rismo y narcotráfico, puede brindarle réditos políticos al proyecto
político que hoy gobierna en Colombia, pero da cuenta de una visión
cuando menos irresponsable frente al propósito común de supera-
ción definitiva de la página de la guerra y la violencia estructural.
299
El papel del factor internacional
La tendencia que exhibe el proceso de implementación sería de ma-

yor precariedad si no se contara con el concurso de la comunidad
internacional. El Acuerdo de Paz previó un sistema relativamente
robusto de verificación y acompañamiento internacional (Estrada,
Toloza, 2020), que no logró activarse plenamente. Tras la firma del
Acuerdo se formalizó la presencia de los países garantes, Cuba y No-
ruega, a través de sus embajadores, en la Comisión de Seguimiento,
Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI). Asimismo, se
constituyó el mecanismo de los Notables en cabeza de los expresi-
dentes Pepe Mujica y Felipe González, con la asesoría de la Secretaría
Técnica integrada por el CINEP y el CERAC; se instruyó al Instituto
Kroc para contribuir con informes de seguimiento a la implemen-
tación. Y se puso en marcha el trabajo de la Misión de Verificación
de la ONU, que se ocupó inicialmente de la verificación del proceso
de dejación de armas y luego del proceso de reincorporación (por
extensión temporal y redefinición de su mandato). Igualmente se
amplió el mandato de la Oficina del Alto Comisionado para los De-
rechos Humanos de la ONU en asuntos de la implementación y la
reincorporación. Salvo algunas reuniones iniciales para su organiza-
ción y puesta en marcha, el acompañamiento internacional definido
en el punto 6.4.2. nunca despegó, principalmente por el desinterés
gubernamental.
Al sistema de verificación contenido en el Acuerdo de Paz se le
agregaron apoyos explícitos de la ONU y su Consejo de Seguridad,
de la Unión Europea, destacándose especialmente los de Noruega,
sin ser los únicos. El inicio del proceso de implementación contó en
general con condiciones favorables en este campo, aunque ya se em-
pezaba a advertir una reconfiguración de la geopolítica regional que
también incidiría sobre la trayectoria del proceso.
Tal y como ocurrió con el Acuerdo en general, el gobierno de
Duque tuvo que aceptar el sistema existente de verificación y
300
acompañamiento internacional, buscando debilitarlo en todo caso.

Se reconocieron los Garantes y se dio continuidad al mandato de la
segunda Misión de Verificación y de la Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos de la ONU. El mecanismo de los Nota-
bles se desactivó de facto, aunque manteniendo su Secretaría Técnica
(lo cual es un contrasentido); continuó el trabajo del Instituto Kroc,
con alcances más que marginales.
Muy rápidamente el gobierno comprendió que podía desplegar
un doble discurso en este campo, que le permitiera en todo caso con-
tribuir a desarrollar una política internacional alineada explícita-
mente con el gobierno de Trump y las estrategias transnacionales
de la derecha para la región. Aunque ha concebido el Acuerdo de Paz
como parte de una presunta estrategia de expansión del “castrocha-
vismo”, ha comprendido al mismo tiempo que un discurso de reafir-
mación de los compromisos con la construcción de la paz le es útil
en escenarios y foros internacionales y puede concitar apoyos de fi-
nanciación, así sean menores. La “Paz con legalidad”, no el Acuerdo
de Paz, ha hecho parte de una política exterior no exenta de indebi-
das presiones dentro y fuera del país, que ha buscado alineamiento o
apoyos de la comunidad internacional a su favor.
De otra parte, el trabajo de los Garantes, Cuba y Noruega, ajus-
tado a las funciones que les fueron señaladas ha sido impecable y
respondido a las expectativas de la sociedad colombiana; ha sido útil
en su contribución a preservar la institucionalidad del Acuerdo de
Paz, especialmente la CSIVI, así esta apenas logre cumplir de manera
en extremo parcial e intermitente sus funciones. La Misión de Veri-
ficación de la ONU, por su parte, ha cumplido una importante labor,
haciendo esfuerzos de valoración objetiva de la implementación y la
reincorporación; la ponderación que demanda su trabajo y su pro-
pósito de contribuir a mostrar avances en un proceso a todas luces
afectado por la política de Duque la ha aproximado a narrativas que
no señalan con suficiencia las responsabilidades gubernamentales
frente al estado por el que atraviesa el proceso.
301
En general se ha advertido la pretensión gubernamental de limi-

tar la verificación y el acompañamiento internacional a relaciones
de carácter bilateral, buscando excluir (o minimizar) la otra parte
contratante del Acuerdo de Paz. Ese propósito lo ha logrado parcial-
mente y se advierte en el carácter que ha asumido la interlocución.
La parte exguerrillera, cuenta menos en la actualidad en relación
con lo que se apreció en el inicio de la implementación. Lo cual se
explica en parte por su evidente pérdida de capacidad y debilidad
manifiesta. Toda esa situación afecta las condiciones presentes del
proceso.
Algunos impactos de la pandemia del COVID-19
Tal y como ocurrió con la trayectoria del proceso político y socioe-

conómico general, la pandemia del COVID-19 incidió sobre las con-
diciones de la implementación pues permitió el establecimiento de
un régimen de excepcionalidad cuasi permanente, que contribuyó a
fortalecer los rasgos autoritarios del régimen político, a disminuir en
algunos casos el ya precario trabajo del poder legislativo y en otros –
según conveniencia del gobierno– a limitar el debate parlamentario
o imponer las mayorías (virtuales) para sacar adelante sus proyectos.
La presión contra el poder judicial se intensificó, especialmente con-
tra la Corte Suprema de Justicia y, en particular, contra la JEP.
Al gobierno mediocre de Duque, la pandemia le sirvió durante un
período importante para recuperarse del franco desprestigio en que
venía cayendo desde 2019 y, sobre todo, para enfrentar la protesta
social que registraba tendencias a la reactivación en marzo de 2020,
luego del paro del 21 de noviembre de 2019 y de la movilización so-
cial extendida a las semanas subsiguientes. La suspensión de facto
de las condiciones para el ejercicio de los derechos políticos le dio
sin duda un nuevo aire al gobierno, posibilitando el despliegue de la
regulación y el control biopolíticos de la población. Las luchas tuvie-
ron que entrar un estado de “hibernación” obligada. En ese marco, el
302
gobierno pudo intensificar su política de seguridad en los territorios.

Asimismo, se advirtió una acentuación de la violencia política, el cre-
ciente asesinato de líderes y lideresas social, así como de exintegran-
tes de las FARC-EP.
Ese contexto afectó las condiciones de la implementación del
Acuerdo de paz, reforzando el interés del gobierno de reducirlo a as-
pectos parciales de la reincorporación en su versión distorsionada
y relegando temas urgentes y prioritarios a un segundo plano. A la
simulación ya advertida, se le agregó ahora la ralentización de lo que
en todo caso venía siendo objeto de implementación precaria.
Al mismo tiempo, no obstante, ese mismo contexto le abrió mayo-
res posibilidades en el debate público al poner de presente la impor-
tancia y necesidad de su implementación en aspectos puntuales, de
suma utilidad para enfrentar los efectos de la pandemia. Me refiero
específicamente a las discusiones sobre la democracia (política) para
contrarrestar las tendencias autoritarias, a la importancia de aspec-
tos de la Reforma Rural Integral y sobre todo de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) para mejorar la vida en
los territorios, al significado de la sustitución de cultivos de uso ilí-
cito para confrontar el pretendido retorno pleno a la “guerra contra
las drogas”, a la contraposición de la política de seguridad humana
integral a la política de seguridad del gobierno, entre otros.
La reconfiguración del campo político y de las fuerzas

en contienda
Las condiciones de la implementación descritas hasta aquí han mos-

trado los límites que ella ha encontrado, y evidenciado las resisten-
cias sistémicas, representadas de manera principal por los sectores
de la derecha más extrema. Al tiempo que tales sectores han des-
plegado un intenso accionar para impedir que el Acuerdo de Paz se
materialice en los términos en los que fue pactado, se ha apreciado,
por otro lado, que se ha venido ampliando el espectro de condiciones
303
que, además de reafirmar que la implementación en un campo en

disputa, indican que existen acumulados y propósitos comunes en
importantes sectores de la sociedad colombiana por sacar adelante
la difícil tarea de construir la paz completa y en ese marco de per-
sistir en la implementación del Acuerdo. Vistos de conjunto, se han
constituido en freno a las pretensiones de desconocimiento o incum-
plimiento del Acuerdo, han presionado por su implementación y lo
han incorporado como parte sustantiva de la agenda de aspiraciones
transformadoras, democráticas y progresistas.
La firma del Acuerdo y el inicio de la implementación, además de
debilitar las líneas de fundamentación y justificación de la acción
política gubernamental que mostraban a la guerrilla como la cau-
sante de los problemas de la sociedad colombiana, pues rápidamente
puso al desnudo que estos tenían una explicación de orden sistémi-
co, habilitó nuevas condiciones para la contienda política en los es-
pacios institucionales, así como para la protesta y la movilización
social y popular. El manido discurso contrainsurgente con el que la
acción política colectiva se explicaba como una extensión de los bra-
zos largos del “narcoterrorismo” mostró fragilidad y se fue quedan-
do sin piso. Al mismo tiempo, se fue perdiendo el miedo y quebrando
el control social impuesto por las políticas de seguridad.
Los resultados electorales de 2018, especialmente aquellos de la
elección presidencial, registraron la mayor votación de la historia
reciente a favor de fuerzas democráticas y progresistas, así estas
no lograran alzarse con la victoria. Ellos son también un haber del
Acuerdo de paz. Lo mismo puede predicarse de las movilizaciones so-
ciales desde noviembre de 2019 y de la rebelión social que le siguió al
paro del 28 de abril de 2021; en este caso con explicaciones aún más
complejas (Estrada, 2021a).
En una aproximación más puntual a los cambios en el campo po-
lítico debe señalarse que a la derrota del plebiscito del 2 de octubre
de 2016 le siguieron importantes movilizaciones sociales en defen-
sa del Acuerdo de paz en momentos en que se le pretendía descono-
cer, de suma utilidad para que finalmente se concretara el Acuerdo
304
renegociado definitivo del 24 de noviembre del mismo año, pero sin

erigirse luego en movimiento a favor de la implementación. Los pri-
meros años del proceso sufrieron la herencia provocada por el tipo
de negociación impuesta por el gobierno de Santos en La Habana
que limitó la participación social y ciudadana. La menguada parti-
cipación de la sociedad se tradujo a la vez en una insuficiente “peda-
gogía de paz” y en una débil aprehensión social del Acuerdo. Asunto
que para la definición de las condiciones de la implementación posee
gran significado. No solo respecto de las disposiciones contenidas en
el Acuerdo, sino para la comprensión de que lo pactado no es simple-
mente un trato con las FARC-EP, para su propio beneficio, sino que
recoge en sentido estricto aspiraciones reformistas y transformado-
ras del orden social vigente históricamente aplazadas y demandadas
por amplios sectores de la sociedad.
Debe llamarse la atención sobre el rol diferenciado del Congreso
de la República y de los sectores democráticos y progresistas que ha-
cen parte de él. Durante el gobierno de Santos, la mayoría de los par-
tidos tradicionales y del establecimiento (con excepción del Centro
Democrático) junto con las organizaciones de la llamada izquierda
democrática garantizaron las mayorías necesarias para posibili-
tar aspectos la implementación normativa del Acuerdo de paz. En
efecto, con su concurso se aprobó, entre otros, el Acto Legislativo 01
de 2016, con el cual se abrió paso el procedimiento de fast track en
2017; asimismo, se refrendó el Acuerdo de Paz luego de la derrota del
plebiscito del 2 de octubre de 2016. Al mismo tiempo, esas mismas
mayorías –con excepción de los sectores democráticos y progresis-
tas– produjeron incumplimientos y distorsiones en aspectos centra-
les de la implementación normativa.
Tras las elecciones parlamentarias de 2018, se produjo un reaco-
modamiento en el Congreso que selló las tendencias que se habían
advertido desde el segundo semestre de 2017 y durante la campaña
electoral del primer semestre de 2018. Los partidos tradicionales y del
establecimiento, además de contribuir a la victoria electoral de Du-
que, conformaron la coalición de gobierno que le daría el presidente
305
electo las mayorías en el Congreso. La fuerzas democráticas y pro-

gresistas, que habían logrado una importante representación par-
lamentaria, aunque en minoría, junto con integrantes de partidos
del establecimiento conformaron la llamada “bancada por la paz”,
unificada entre otros en torno al propósito común de defensa del
Acuerdo de Paz celebrado con las FARC-EP. A ella se sumó el grupo
parlamentario de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común
(hoy en tránsito a Partido Comunes).
A lo anterior se agrega la conformación de una “masa crítica” de
liderazgos políticos, organizaciones artísticas, populares y académi-
cas que sumadas han contribuido a la producción de un nuevo “clima
cultural” (y político) a favor del propósito común de la construcción
de la paz en general, y en muchos casos con referencia específica a la
implementación del Acuerdo de Paz con las FARC-EP. Al mismo tiem-
po, ha crecido la audiencia que descansa sobre las trayectorias de lu-
cha de la clase trabajadora, del campesinado, de los pueblos étnicos,
de las mujeres, de los estudiantes y jóvenes mujeres y hombres, en
general, de las gentes del común. Precisamente en este aspecto, debe
destacarse la nueva calidad de las luchas y de la movilización social,
que se expresó en el paro del 28 de abril de 2021 y la rebelión social de
los meses de mayo y junio. Esos acontecimientos no pueden conside-
rarse espontáneos, sino que se inscriben dentro de un continuum de
luchas y movilizaciones que conjugan la larga duración con sucesos
de la última década y expresiones más recientes en el contexto del
paro del 21 de noviembre de 2019 y de la movilización social de las
semanas subsiguientes, y de las protestas contra la violencia estatal
y policial de septiembre de 2020 (Revista Izquierda, 2021).
Para los propósitos de este texto, la rebelión social introduce un
cambio significativo en el campo político y de fuerzas en contienda,
en cuanto es expresiva de un cuestionamiento a fondo del orden so-
cial vigente en el país al asumir dimensiones antisistémicas, así estas
no conlleven necesariamente la consideración de que se encuentre
en curso la construcción social de un proyecto político, económico
y sociocultural de superación del statu quo predominante (Estrada,
306
2021a). Hoy se puede afirmar que se asistido a un reconocimiento y

despliegue del poder propio contenido en la nueva clase trabajado-
ra, que conlleva una disminución del poder de quienes han ejercido
y reproducido el orden de dominación de clase (Estrada, 2021b). Lo
cual abre un arco histórico de esperanza respecto de las posibilida-
des de transformaciones más profundas demandadas por la socie-
dad colombiana.
Dados los rasgos y alcances de la rebelión social de mayo y ju-
nio de 2021, no es de suponer que su salida tenga simplemente una
solución electoral en 2022, como se ha considerado en algunos sec-
tores de opinión. La naturaleza de las demandas políticas y sociales
trasciende los espacios institucionales, conlleva un desborde del or-
den constitucional vigente con énfasis en la superación de sus fun-
damentos neoliberales, al tiempo que se preservan y amplían sus
contenidos social-liberales y se proyectan y desarrollan propósitos
de democracia verdadera política, económica y social. Dentro de las
opciones a considerar no debe descartarse la habilitación de con-
diciones para el desencadenamiento de un proceso constituyente
abierto, de alcances mayores a los de la convocatoria de una asam-
blea nacional constituyente. La trayectoria futura de las condiciones
de la implementación comprende necesariamente la salida que se
vaya perfilando en el campo político.
En ese contexto, se abren nuevas condiciones de posibilidad para
el Acuerdo de paz, reafirmándose que la trayectoria de la implemen-
tación se encuentra estrechamente interrelacionada con el curso
del proceso político general y con la (re)configuración en curso del
campo político. Al tiempo que el paro y la rebelión social hicieron
suyos los propósitos del Acuerdo y su implementación, incorporán-
dolo en las numerosas construcciones programáticas –incluido el
pliego nacional de peticiones–, se ha evidenciado la vigencia y utili-
dad de las disposiciones pactadas en La Habana y la necesidad de su
implementación.
307
El rol de la contraparte exguerrillera
En la valoración de las “condiciones de la implementación” es preciso

tener en cuenta el rol desempeñado por la contraparte exguerrillera.
De ella debe señalarse que en los aspectos esenciales ha cumplido
con los compromisos establecidos en Acuerdo de Paz (FARC-CSIVI,
CEPDIPO). A pesar de su comprobado compromiso con el proceso,
se le señala reiteradamente, especialmente por los sectores de la de-
recha más extrema y del más alto gobierno, por presuntos incumpli-
mientos del Acuerdo, que sometidos al examen riguroso no tienen
sustento alguno.
Las condiciones de la implementación han impuesto una rene-
gociación permanente de las condiciones generales de la reincorpo-
ración, que cuando se examinan al detalle se han ido distanciando
in crescendo de lo acordado (Estrada, 2020). La reincorporación po-
lítica, más allá de las formalidades cumplidas, dentro de la cuales
se encuentran la transformación de las FARC-EP en partido político
legal, la participación electoral, el financiamiento estatal y la con-
formación de una bancada parlamentaria, no indica que se haya
acompañado de la construcción de un proyecto político sólido y con-
sistente con perspectiva de mediano y largo plazo e influyente en la
política nacional. La reincorporación socioeconómica, de otra parte,
se ha sustentado principalmente en las prestaciones individuales
pactadas en el Acuerdo (renta básica y otras). El propósito de darle
prioridad a la reincorporación colectiva se ha encontrado con una
estrategia gubernamental que prefiere el reforzamiento de la rein-
corporación individual, reencauzándola por la senda de la Desmovi-
lización-Desarme-Reintegración (DDR), ejecutada en el contexto de
la guerra contrainsurgente.
La falta de respuesta rápida del Estado frente a las exigencias in-
mediatas de la reincorporación guerrillera se constituyó en factor
de lo que hoy se puede definir como la diáspora exguerrillera, lo cual
condujo a un debilitamiento objetivo de las condiciones para una
308
reincorporación colectiva. En la cercanía del primer quinquenio de

la firma del Acuerdo de paz no hay evidencia del plan integral de la
reincorporación comprehensivo de “planes o programas sociales”
que, según lo dispuesto en el punto 3.2.2.7., debía haberse formulado
y puesto en marcha. Todo ha sido llevado a una lánguida e individua-
lizada “hoja de ruta” de la reincorporación.
Las condiciones de la implementación y de la reincorporación
también tienen otro factor explicativo en el destino de la propia
fuerza exguerrillera, en el rol de la organización política surgida del
Acuerdo de Paz y de sus liderazgos. Se trata de un campo de estudio
poco explorado y sobre el cual apenas se pueden esbozar algunos
planteamientos. Mi tesis central es que hay una distancia grande
entre la guerrilla que logró el inicio de un proceso de diálogos y ne-
gociaciones y la firma del Acuerdo de paz, y la organización que em-
prendió el proceso de implementación y reincorporación.
Aunque las FARC-EP habían desarrollado una indiscutible ca-
pacidad organizativa, de mando y liderazgo interno, que les había
permitido enfrentar al Estado colombiano, sin ser derrotadas (y tam-
bién sin vencerlo), con la firma del Acuerdo de Paz se encontraron
con exigencias de otra calidad. Esencialmente se trata de la transfor-
mación de su disposición y capacidad político-militar para organizar
y hacer la guerra en la búsqueda del logro de sus planes y objetivos
(el “plan estratégico”) en disposición y capacidad para construir la
paz, cumplir los compromisos derivados del Acuerdo y demandar
del Estado el cumplimiento de los suyos, bajo la premisa de que no
se está frente a la disolución por efecto de una rendición, sino frente
al propósito de dar continuidad a su lucha, es decir, desplegar acción
política y al mismo tiempo contribuir al proceso de “normalización”
de la vida de quienes integraron la fuerza guerrillera.
En ese marco, quiero apenas llamar la atención sobre dos aspectos
que me parecen relevantes. Me refiero, por una parte, a la preserva-
ción del acumulado colectivo político, organizativo y cultural cons-
truido durante la confrontación armada, y, por la otra, al liderazgo
político, teniendo en cuenta las necesarias interrelaciones. Respecto
309
de lo primero, la configuración específica de la guerra impuso una

tendencia al fortalecimiento de las dinámicas federativas asociadas
a la “territorialización” de la confrontación armada. Aunque se pre-
servó el mando unificado en cabeza del Secretariado y del Estado
Mayor Central, el carácter federativo evidentemente se fortaleció.
Por otra parte, en lugar de la cohesión y la unidad internas, que
habrían supuesto la intensa deliberación y la construcción de acuer-
dos en torno a propósitos comunes que permitieran agregar los acu-
mulados y experiencias de los bloques guerrilleros, se terminaron
imponiendo lógicas hegemónicas sustentadas en una instrumenta-
lización del principio leninista del “centralismo democrático”, muy
distinto al “ordeno y mando” propio y comprensible en estructuras
militares. La consecuencia lógica: procesos de depuración, que pue-
den fortalecer internamente a los sectores mayoritarios, pero que
vistos de conjunto y más allá, en realidad producen un debilitamien-
to general del proyecto que se busca construir en las nuevas condi-
ciones, menguando además la capacidad de interlocución frente al
adversario y los potenciales aliados.
En el mismo sentido, debe valorarse el rol del liderazgo colectivo
e individual. El liderazgo de la implementación es en general distinto
en sus individualidades y accionar conjunto, con algunas excepcio-
nes, a lo que fue el liderazgo histórico de la organización guerrillera,
así haya identificables líneas de continuidad. Se ha advertido enton-
ces una ausencia de liderazgo que ha sorprendido a estudiosos del
proceso de paz. Todo lo anterior ha contribuido, desde la perspectiva
de las condiciones de la implementación, a un debilitamiento de la
parte contratante exguerrillera del Acuerdo, que, además, no logra
representar entre tanto al universo de los antiguos integrantes de las
FARC-EP.
En esta valoración básica y parcial de lo ocurrido con la fuerza
guerrillera que fue constructora del Acuerdo de paz e hizo tránsito
a la vida política no puede dejarse de lado el impacto producido por
el retorno a las armas de un importante número de excomandantes
guerrilleros encabezados por Iván Márquez. Sin duda, esa decisión
310
afectó las condiciones generales de implementación tornándolas

más complejas.
La necesidad de actualizar el Acuerdo de Paz
Con estas piezas para un análisis de las condiciones de la implemen-

tación del Acuerdo de Paz, se ha buscado contribuir a la compren-
sión más compleja del proceso. Básicamente se ha insistido en la
naturaleza conflictiva y contradictoria, desigual y diferenciada de
esas condiciones, y se ha tratado de evidenciar que tanto la construc-
ción de la paz como la implementación del Acuerdo de La Habana se
encuentran en un campo abierto y en disputa, en el que no se avizo-
ran por tanto trayectorias definitivas de salida.
Más allá de esta afirmación, es notorio que los tópicos del Acuer-
do que comprometían la activación de su potencial reformista y
transformador a través de la Reforma Rural Integral y la apertura
democrática con garantías de participación política y social no han
logrado despegar con integralidad y sincronía. Por eso se ha soste-
nido la tesis de la paz pospuesta, atravesada hoy por prácticas de
simulación y pretensiones gubernamentales de consumación de la
perfidia, que constituyen referentes del estado crítico y precario por
el que atraviesa el proceso.
Si se tiene en cuenta el esfuerzo social colectivo y el significado
cultural encarnado en el Acuerdo de paz por lograr sentar las bases
para la superación de la impronta de guerra y confrontación que ha
marcado la historia de más de medio siglo, es más que evidente que se
está frente a una perspectiva que en absoluto se debe desechar. Entre
tanto hay mayores claridades acerca de los alcances y posibilidades
que se derivan del Acuerdo de paz; lo convenido ha devenido en bien
común de la sociedad colombiana y ha venido siendo apropiado por
ella en forma continua y sistemática. Se trata de un haber que no se
contrapone, sino que agrega a propósitos comunes de construcción
de paz sustentada en la democracia verdadera y la justicia social.
311
En ese sentido, se trata de propiciar un diálogo entre las disposi-

ciones del Acuerdo y la agenda alternativa que bajo las condiciones
actuales se precisa en Colombia. Entre otras cosas, porque el Acuer-
do mismo es expresivo de propósitos reformistas (parciales) históri-
camente aplazados, que han hecho parte de las reivindicaciones de
importantes sectores sociales, empezando por la posibilidad del cie-
rre definitivo de la confrontación armada.
Esa afirmación lleva a proponer la renegociación o actualización
del Acuerdo, sin reversión alguna de sus pilares y disposiciones, la
cual debe ser comprendida como la necesidad de un acuerdo político
nacional a construir con el concurso de las partes contratantes y con
una garantizada participación social que habilite el diálogo nacional
a fin de reelaborar y reconducir el proceso de implementación con
base en la formulación y aprobación del marco normativo pendien-
te; la actualización del Plan Marco de Implementación; la definición
precisa del capítulo específico de la implementación a incorporar en
los sucesivos planes nacionales de desarrollo, haciéndolo extensivo
a los planes departamentales y municipales; y la concreción de un
“acuerdo fiscal” que permita la financiación efectiva de lo dispuesto,
entre otros aspectos. En conclusión, una redefinición o actualización
concebida como parte de una nueva política de paz de Estado, que
contenga también dentro de sus propósitos el logro de la paz com-
pleta, es decir, junto con la implementación del Acuerdo, la concre-
ción de la solución política con las organizaciones guerrilleras que
persisten en el alzamiento armado, y el sometimiento al Estado de
las organizaciones criminales de carácter paramilitar. Entendido ese
conjunto, como la habilitación de condiciones de posibilidad para el
desencadenamiento de transformaciones más profundas.
312
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314
Tercera parte
Entre los órdenes de la dominación
y la rebelión social
Capítulo 12
La política exterior de Estados Unidos
frente a América Latina y Colombia
Jaime Zuluaga Nieto
Introducción
El triunfo del candidato del Partido Demócrata, Joe Biden Jr. en las
elecciones presidenciales de los Estados Unidos alentó expectativas
positivas en no pocos gobiernos, organismos internacionales y secto-
res sociales y políticos en todo el planeta sobre un necesario y espe-
rado cambio de rumbo en las políticas de este país. Durante cuatro
años Donald Trump erosionó la institucionalidad democrática, de-
bilitó el liderazgo estadounidense y exacerbó las incertidumbres de
una ya compleja situación internacional caracterizada, entre otros
factores, por la declinación de la hegemonía estadounidense y el ace-
lerado ascenso de la República Popular China.
El presidente Biden ha planteado la necesidad de revertir esa
situación y se ha comprometido con el fortalecimiento de la insti-
tucionalidad democrática, con la recuperación del liderazgo de los
Estados Unidos para lo cual ha retomado el camino del multilatera-
lismo y buscado fortalecer las relaciones con sus aliados tradiciona-
les, así como encarar decididamente el ascenso chino, sin desconocer
los cambios que en el contexto planetario ha provocado la pandemia
317
Jaime Zuluaga Nieto
del COVID-19. En los primeros meses de su mandato ha adoptado de-

cisiones orientadas a dar respuesta a las necesidades de la población
duramente golpeada por la desaceleración de la economía, la crisis
sanitaria y el manejo dado por su predecesor a los conflictos inter-
nos, en aras de superar la fuerte polarización interna. En lo externo,
con la consigna del retorno de los Estados Unidos, volvió al Acuerdo
de París, restableció las relaciones con la Organización Mundial de la
Salud y retomó la cooperación con las Naciones Unidas. Igualmente
promovió las cumbres del mes de junio de 2021 con el G7, la Unión
Europea y la OTAN, aliados con los cuales las relaciones se habían
deteriorado por el unilateralismo y el tratamiento hostil del gobier-
no de Trump. Todas estas acciones se sustentan en la defensa de la
primacía de los intereses de Estados Unidos y en la convicción de que
de la fortaleza de los Estados Unidos y de su papel rector, dependen
el orden internacional y la paz. Son esfuerzos orientados a revertir la
decadencia de la hegemonía y ganar posiciones de fuerza en medio
de la redistribución del poder mundial.
Es claro que América Latina y el Caribe no están entre las priori-
dades estratégicas de los Estados Unidos, aunque sin duda, son im-
portantes en su política exterior y de seguridad. Mucho más ahora,
con el ascenso chino y la importancia creciente que tienen en mu-
chos países las inversiones chinas. Además, la región es el escenario
de tres focos que resultan particularmente conflictivos para las po-
líticas estadounidenses: la frontera con México y los fuertes flujos
migratorios que se originan en los países del llamado triángulo del
norte; las relaciones con Cuba Venezuela y Nicaragua y, por último,
la cuestión del narcotráfico que comprometen de manera significati-
va a México y Colombia. En este trabajo me detengo en el análisis de
la coyuntura crítica global en que nos encontramos, de las políticas
de EE. UU. frente a la región con énfasis en estos tres puntos conflic-
tivos y, en particular, las relaciones con Colombia.
Transcurridos los primeros meses del gobierno de Biden las
expectativas positivas que marcaron las primeras apreciaciones
sobre su significado han cedido el paso a análisis más serenos,
318
Capítulo 12. La política exterior de Estados Unidos frente a América Latina y Colombia
fundamentados en las medidas efectivas que ha adoptado en mate-

ria de políticas exteriores y de seguridad.
Estados Unidos: transición política en medio

de una coyuntura crítica
La tercera década del siglo se inició en un contexto internacional

particularmente complejo. En las últimas décadas el eje del poder
global se ha desplazado del Atlántico norte al Asia Pacífico. Asistimos
a una agudización de la rivalidad entre los Estados Unidos, potencia
hegemónica en decadencia, y China, potencia mundial en ascenso,
lo que implica una redistribución de poder a nivel global, en condi-
ciones de un alto grado de interdependencia y con los efectos de una
globalización neoliberal que ha llevado al extremo la desigualdad de
la economía. Esta no logra recuperarse de la crisis del 2008, que acen-
tuó aún más las tendencias concentradoras de la riqueza y de incre-
mento de la desigualdad con el consecuente aumento de tensiones y
conflictos sociales; también asistimos a lo que se ha dado en llamar
el desencanto con la democracia, que afecta fundamentalmente a los
países destacados como modelos de democracias liberales, y al surgi-
miento de tendencias autoritarias de diverso tipo que proliferan en
diferentes sitios del planeta. Todo ello agravado por la pandemia del
COVID-19 y sus efectos, que han desnudado las falencias de las eco-
nomías de mercado y de sus sistemas de salud mercantilizados, con
altísimos costos en vidas y deterioro de condiciones de existencia.
Cuando Donald Trump llegó a la presidencia en el 2016, la eco-
nomía estadounidense afrontaba severas dificultades económicas
derivadas, algunas de ellas, de los efectos de la globalización neoli-
beral que promovió la deslocalización de empresas para operar en
el exterior, lo cual condujo a un crecimiento significativo del desem-
pleo con el consecuente deterioro de los ingresos de los trabajadores
y el empobrecimiento de sectores medios de la población, así como al
fortalecimiento de la economía digital y de la financierización. Con
319
Jaime Zuluaga Nieto
un discurso neoconservador logró ganar el apoyo de amplios secto-

res de la población estadounidense sensibles a la promesa de recu-
perar la economía y el empleo forzando el retorno de los capitales y
las empresas al territorio estadounidense. Al asumir la presidencia
señaló que “a partir de este día, una nueva visión gobernará nuestra
tierra (...) va a ser solo ‘Estados Unidos lo primero’”; y propuso una
estrategia nacionalista, antiglobalizante según la cual todas las de-
cisiones comerciales, de política exterior, inmigración y tributarias
se tomarían en función de los trabajadores y de las familias y de esa
manera “Estados Unidos empezará a ganar otra vez, ganando como
nunca antes (...). Recuperaremos nuestros empleos (...) nuestras fron-
teras. Retornaremos nuestra riqueza. Y traeremos de vuelta nuestros
sueños (...) determinaremos el curso de Estados Unidos y del mundo
por muchos (...) años por venir” (White House, 2017, énfasis propio).
Comprometido a recuperar el poderío económico, revertir la de-
clinación de la hegemonía estadounidense y contener el ascenso de
China, enfiló baterías contra este país y Rusia, a las que definió como
potencias revisionistas que desafiaban a los EE. UU. (Zuluaga, 2018).
Desarrolló una política particularmente agresiva contra China, me-
diante una guerra comercial y tecnológica de vastas proporciones.
Desde 2018 impuso barreras y tarifas comerciales elevadas a los pro-
ductos provenientes de China, con el objeto de debilitar el crecimien-
to de ese país a la vez que favorecer la producción nacional. Incluso
llegó al extremo de prohibir la compra de productos Huawei. Igual-
mente impulsó una campaña orientada a promover la idea de que
algunas de las grandes empresas de telecomunicaciones de ese país
amenazaban la seguridad nacional. El sentido de esta guerra comer-
cial se explica porque:
China mantiene una aguda dependencia de Occidente en alta tec-

nología, si bien está progresando con grandes inversiones en ese
ámbito y algunas de sus empresas han alcanzado posiciones interna-
cionales significativas. Cortar la comunicación entre esas empresas
y el resto del mundo es vital para detener el avance de China. En 2018
320
las leyes de seguridad nacional de Estados Unidos (NDAA) establecie-

ron restricciones comerciales contra cinco de las mayores empresas
de telecomunicaciones chinas (...). En 2020 la compañía ZTE fue de-
clarada “amenaza para la seguridad nacional”. Washington presiona
a la Unión Europea para que renuncie a la tecnología 5G de Huawei
(Poch de Feliu, 2021).
Las acciones contra China también se dieron en el campo de la polí-

tica. El gobierno de Trump desarrolló una intensa campaña de apoyo
a sectores separatistas en Hong Kong ante leyes que a juicio de Was-
hington limitan las libertades de la población y violan los acuerdos
de reintegración a la República Popular China. También apoyó ac-
tivamente a los sectores separatistas de la minoría Uigur, localiza-
da en la región noroccidental de China, corredor de acceso al Asia
Central y de alto valor estratégico para el desarrollo de la Nueva Ruta
de la Seda, con el pretexto de las violaciones de los derechos huma-
nos. En 2019 el secretario de Estado, Mike Pompeo, denunció como
genocidio, comparable a la persecución Nazi contra los judíos, el tra-
tamiento dado por el gobierno chino a esta minoría, cuyo sector opo-
sicionista “está amparado y patrocinado por el National Endowment
for Democracy (NED), la ONG de la CIA”. A estas actividades se suma-
ron las campañas mediáticas de desprestigio de China, operaciones
de hackeo contra empresas de diverso tipo, así como labores de inte-
ligencia, todo lo que permite configurar un cuadro de guerra híbri-
da, concepto que comprende presión militar y política, comercial y
tecnológica y política de derechos humanos (Poch de Feliu, 2021). Se
trata de una diplomacia coercitiva que recurre a la amenaza del uso
de la fuerza, ruptura de los consensos y a la interferencia militar (Ac-
tis y Malacalza, 2021, p. 115).
Hay quienes sostienen que nos encontramos ad portas de “un nue-
vo bipolarismo de naturaleza muy distinta de la bipolaridad de la
Guerra Fría en, al menos, cuatro aspectos fundamentales: el alto ni-
vel de interdependencia e interconexión global; la baja polaridad sin
la estructuración de bloques rígidos (hasta ahora); las lógicas laxas
321
Jaime Zuluaga Nieto
y/o difusas de los liderazgos dominantes; y, por último, la presencia

de diversos tipos de regionalismo y grados de regionalización. En
este cuadro, están aún por delinearse las capacidades de conducción
de las instituciones políticas en el nivel mundial para gestionar la
actual coyuntura crítica y su multidimensionalidad sanitaria, eco-
nómica, social, política y de seguridad” (González et al., 2021, p. 50).
Es un escenario global inestable, de reacomodamientos de las rela-
ciones de poder con resultados inciertos, lo que genera una situación
de alto riesgo, en la que adquiere relevancia la advertencia que en
el año 2011 hiciera Henry Kissinger, antiguo asesor en Seguridad y
exsecretario de Estado del gobierno de Richard Nixon, artífice de la
apertura diplomática y económica hacia China a comienzos de los
años setenta:
La competición clave entre Estados Unidos y China probablemente

será más económica y social que militar [la colaboración entre los
dos países es] básica para la estabilidad y la paz del mundo. Una
guerra fría entre los dos países detendría el progreso durante una
generación a uno y otro lado del Pacífico. Propagaría conflictos en
política interna de cada una de las regiones en un momento en el que
las cuestiones que afectan a todo el planeta, como la proliferación de
armas nucleares, el medio ambiente, la seguridad en el campo de la
energía y el cambio climático, exigen una colaboración de ámbito
mundial (Kissinger, 2012, p. 535).
La estrategia de seguridad nacional:

la dialéctica entre política interior y exterior
Este es el tablero sobre el cual el gobierno de Biden debe mover las

fichas de su política exterior y de seguridad. En marzo de 2021 dio
a conocer la Guía estratégica provisional de seguridad nacional (In-
terim National Security Strategic Guidance), en lo sucesivo la Guía,
documento que delimita la estrategia de seguridad y define las
322
prioridades. Su concepción no se aparta de la que ha inspirado, en

los últimos gobiernos, las políticas de seguridad: la capacidad de los
EE. UU. para garantizar la seguridad de los ciudadanos, preservar su
poder internacional y defender la primacía de sus intereses está aso-
ciada a la fortaleza interna y de su economía. En ese orden de ideas,
el hilo conductor es la necesidad de poner orden en casa, esto es, re-
cuperar la senda del crecimiento económico, fortalecer la maltrecha
institucionalidad democrática y reconstruir la unidad nacional. No
se trata solamente de las cuestiones económicas, la cuestión es más
compleja por la fuerza que ha cobrado lo que los profesores de Har-
vard, Steven Levitsky y Daniel Ziblatt consideran procesos de debi-
litamiento de las salvaguardas de la institucionalidad democrática
como son los tribunales, los servicios de información, los comités de
ética. Proceso que los obliga a hacerse la pregunta sobre si la demo-
cracia estadounidense está en peligro. Su respuesta es positiva y se-
ñalan que el debilitamiento de los principios democráticos tiene que
ver con la polarización política extrema, que expresa “un conflicto
existencial de origen racial y cultural. (...) Y si el estudio del colapso
de las democracias nos ha enseñado una cosa, es que la polarización
extrema es mortal” (2019, p. 17). Trump, con sus políticas exacerbó
la polarización al fomentar la xenofobia, el racismo, promover el
supremacismo blanco, alentar la desconfianza ante los jueces, cues-
tionar el sistema electoral y menospreciar las opiniones de los cientí-
ficos para el tratamiento de la pandemia.
La Guía reconoce la estrecha articulación entre lo interno y lo ex-
terno, tal como lo plantea el secretario de Estado Antony Blinken:
“las distinciones entre política “interior” y “exterior” simplemente
han desaparecido. Nuestra renovación interna y nuestra fuerza en el
mundo están completamente entrelazadas. Y nuestra forma de tra-
bajar reflejará esa realidad” (Blinken, 2021a).
Las prioridades de la Guía son: 1) contener la pandemia del
COVID-19 y fortalecer el sistema sanitario mundial; 2) dejar atrás la
crisis económica y construir una economía global incluyente y es-
table; 3) renovación de la democracia hoy amenazada, tanto interna
323
Jaime Zuluaga Nieto
como internacionalmente; 4) humanizar el sistema de inmigración

y fortalecer las fronteras; 5) fortalecer las relaciones con los aliados;
6) enfrentar la crisis climática y promover la transición a energías
verdes; 7) liderazgo tecnológico respetuoso de la privacidad, la demo-
cracia, la salud y la seguridad; y, 8) administrar la relación con China,
único país con capacidad suficiente para desafiar el sistema inter-
nacional estable y abierto. En la Guía se reconoce que el terrorismo
de la supremacía blanca está presente en el interior de los Estados
Unidos.
En su intervención ante el Congreso, con ocasión de los primeros
100 días de su mandato, Biden dijo:
(...) vengo a hablar de crisis y de oportunidades. Sobre la reconstruc-

ción de una nación, la revitalización de nuestra democracia y la con-
quista del futuro para Estados Unidos (...) heredé una nación, como
todos heredamos, en crisis. La peor pandemia en un siglo, la peor
crisis económica desde la Gran Depresión, el peor ataque a nuestra
democracia desde la Guerra Civil (...). Hace cien días la casa estadou-
nidense estaba en llamas [con lo que defendió sus políticas de trans-
formación de la crisis interna en oportunidad de fortalecimiento
interno. Pero también planteó, respecto a las relaciones con China,
que en sus conversaciones con el presidente de esa nación le manifes-
tó] que aceptamos la competencia, que no buscamos el conflicto. Pero
dejé absolutamente claro que defenderé los intereses estadounidenses en
todos los ámbitos. Estados Unidos se enfrentará a las prácticas comer-
ciales desleales que perjudican a los trabajadores y a las industrias
estadounidenses, como las subvenciones a las empresas estatales y
el robo de tecnologías y propiedad intelectual estadounidenses (...)
que mantendremos una fuerte presencia militar en el Indo Pacífico,
al igual que hacemos con la OTAN en Europa, no para iniciar un con-
flicto, sino para prevenirlo (...) que Estados Unidos no va a renunciar
a su compromiso con los derechos humanos y las libertades funda-
mentales, ni a nuestras alianzas (2021a, énfasis propio).
Llamo la atención sobre dos aspectos que se destacan tanto en la

Guía como en el discurso del presidente: el reconocimiento de la
324
multidimensional crisis interna, y la dureza de la posición frente

a China. En relación con la crisis interna es la primera vez que en
una estrategia de seguridad nacional se reconoce el terrorismo como
una amenaza interna, no se trata entonces solamente de amenaza
externa; la dureza de la posición frente a China, que nos coloca en la
riesgosa senda señalada por Kissinger de una eventual guerra fría,
el peor de los escenarios en una coyuntura crítica como la actual.
Coyuntura a la que hay que agregar la salida de las tropas estadouni-
denses de Afganistán tras el control del país por los talibanes. No hay
que olvidar que esa parte de Eurasia tiene un valor estratégico en la
rivalidad chino-estadounidense. Hay relaciones entre los separatis-
tas uigures del nororiente chino con comunidades musulmanes, con
algún poder de desestabilización en esa zona de China; Afganistán
tiene frontera con China; la Ruta de la Seda pasa por esa región eu-
roasiática y, además es una zona de cruce de gasoductos y oleoductos
de importancia para China, Irán, Pakistán entre otros países. Estados
Unidos sale de Afganistán, pero no de la región.
Como lo señala Blinken (2021b), la “relación con China será com-
petitiva cuando deba serlo, de colaboración cuando pueda serlo y de
adversarios cuando deba serlo. El denominador común es la necesi-
dad de participar con China desde una posición de fuerza”.
América Latina y el Caribe en la política estadounidense
Para los Estados Unidos América Latina y el Caribe son importantes,

pero no prioritarias. Desde el siglo XIX el Destino Manifiesto, en vir-
tud del cual los padres fundadores de esa nación consideraron que
su destinada a ser garante de la libertad y la democracia en el mun-
do, y la doctrina Monroe, (1823) según la cual ningún territorio de
América podía ser objeto de colonización por una potencia europea,
han orientado las relaciones con el resto del continente, considerado
como su patio trasero, con el que siempre cuentan y pueden manejar
a su antojo. En 1904 el corolario Roosevelt, mejor conocido como la
325
Jaime Zuluaga Nieto
política del gran garrote –big stick– reveló la verdadera naturaleza

de la doctrina Monroe: los EE. UU. se atribuyeron la competencia
para intervenir en cualquier nación del continente que, a su juicio,
se apartara del buen comportamiento, incumpliera sus obligaciones
y amenazara con debilitar los fundamentos de una sociedad civili-
zada (Zuluaga, 2008). Basados en estos elementos han pretendido
legitimar su vocación imperialista e intervencionista que los llevó a
una virtual anexión de Puerto Rico, a la intervención en Cuba con
la imposición de la Enmienda Platt y a la injerencia continuada en
Centroamérica y el Caribe, como lo ilustran entre otros casos, los de
Haití, Nicaragua y República Dominicana. Franklin D. Roosevelt in-
trodujo, en los años treinta, ante los efectos de la Gran Depresión, la
“política del buen vecino”. La complejidad de las relaciones se sinte-
tiza entonces en la combinación de la diplomacia de las cañoneras
y del dólar, del garrote y la zanahoria, de políticas duras y blandas
(Maira, 2006).
Durante el período de la Guerra Fría la región se constituyó en
una especie de escudo político en defensa de la hegemonía estadou-
nidense enfrentada a la contrahegemonía de la URSS. En 1947 se
creó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) que
comprometió el apoyo a cualquier país objeto de una agresión mili-
tar extracontinental, y, en 1954, la Convención de Caracas proscribió
el comunismo en la región, en el marco del sistema interamerica-
no con el que los Estado Unidos han regulado las relaciones en el
continente.
En 1959 el triunfo de la revolución en Cuba, y su opción por el
socialismo, se convirtió en el mayor desafío regional a la hegemonía
estadounidense. Bajo el influjo de la Revolución surgieron guerrillas
en un buen número de países del continente y se fortalecieron las
corrientes de izquierda. El gobierno de Kennedy formuló la Alian-
za para el Progreso con el propósito de contener el avance de la iz-
quierda: un ambicioso plan de intervención militar articulado a
la cooperación para el desarrollo. Después, en 1979, ante el triun-
fo de los sandinistas –Frente Farabundo Martí para la Liberación
326
Nacional– en Nicaragua, los Estados Unidos escalaron a un nivel

sin precedentes la intervención militar en El Salvador, Guatemala
y Nicaragua, con el objeto de impedir que en otros países triunfaran
los insurgentes y se desatara un efecto en cadena –según la “teoría
del dominó” formulada por Kissinger– que llevara a perder el con-
trol sobre el continente (Maira, 2006). Desafíos insurgentes de esa
magnitud solamente volverían a darse a fines del siglo, con el escala-
miento de la guerra interna en Colombia y el fortalecimiento militar
de las guerrillas. El Plan Colombia materializó la nueva modalidad
de intervención de los Estados Unidos en el contexto de la posguerra
fría, estrategia que articuló lucha antinarcóticos y contrainsurgente
y se convirtió en la mayor intervención militar de los Estados Unidos
después de las guerras en Centro América (Zuluaga, 2012).
Con el cambio de siglo los Estados Unidos, como señalamos arri-
ba, se enfrentaron, en condiciones de declinación de su hegemonía,
al desplazamiento del eje de poder mundial del Atlántico norte al
Asia Pacífico. Potencias emergentes disputaron espacios de poder
económico y político y, por primera vez, las economías del Sur Glo-
bal, conocidas como BRICS –Brasil, Rusia, India, China y Sudáfri-
ca– se convirtieron en los principales factores de crecimiento de la
riqueza en el planeta. El vertiginoso crecimiento de China la proyec-
tó como potencia mundial, con fuerte incidencia en el Asia Pacífico y
en otras partes del planeta. Cambios que se dieron en medio de la glo-
balización neoliberal, el incremento de la desigualdad económica en
magnitudes hasta ahora desconocidas y una revolución tecnocientí-
fica que incidió en cambios en el modelo de acumulación de capital,
factores todos que conmovieron las estructuras del viejo (des)orden
mundial y sus relaciones de poder. China extiende hoy su influencia
por gran parte del planeta con instrumentos económicos parecidos
a los que utilizara Estados Unidos en el siglo XX para afianzar su po-
der imperial (Zuluaga, 2015).
En este fluido contexto hubo importantes cambios en la geografía
política regional: surgieron gobiernos democráticos progresistas en
un buen número de países. Se trató de un amplio espectro político,
327
Jaime Zuluaga Nieto
un arco iris que iba desde el gobierno de la concertación en Chile,

hasta el de la Revolución Bolivariana en Venezuela, pasando por Bra-
sil, Uruguay, Ecuador, Bolivia, El Salvador. El patio trasero devino en
la zona del planeta en la que más fuertemente se cuestionó la he-
gemonía estadounidense; se promovieron procesos de integración
multidimensionales como UNASUR, el ALBA, la CELAC, y se debilitó
el panamericanismo, instrumento al servicio de los intereses de los
Estados Unidos.
Fue un momento de la historia presente en el cual América La-
tina adquirió una relevancia que nunca había conocido. Crecieron
sus indicadores económicos a la par que se acentuaba la desigualdad
y se fortalecía el extractivismo; algunos de los países, como Brasil
y Argentina, se convirtieron en el destino prioritario de la IED y de
los préstamos de los bancos chinos que, en el 2016, superaron el fi-
nanciamiento regional ofrecido por el BID, el BM y la CAF (CEPAL,
2018, p. 22). En materia de inversores en la modalidad de fusiones y
adquisiciones China aportó el mayor monto en el 2020, seguido de
España y Canadá y, en cuanto al monto de proyectos de inversión,
se colocó en el cuarto lugar. Brasil, Perú, Chile y Argentina concen-
tran el 91% de las fusiones y adquisiciones en tanto que Brasil, Mé-
xico, Perú el Caribe y Argentina concentran el 85% de los proyectos
de inversión. Se destacan los recursos asignados a infraestructura:
energía y transporte y a minería y petróleo (CEPAL, 2021). Estas ci-
fras simplemente permiten reconocer que hoy América Latina y el
Caribe es un territorio en disputa en el fluido proceso de distribución
de poder a nivel planetario y, en particular, escenario de la rivalidad
chino-estadounidense.
Pero ese momento de relevancia fue transitorio, se produjeron
cambios significativos en la geografía política del continente, los
procesos de integración fueron desarticulados en lo que no poca
responsabilidad es atribuible al gobierno de Trump, y la capacidad
de la región para hacerse sentir como interlocutor mundial se de-
bilitó. Pero, aun así, los Estados Unidos están obligados a prestarle
atención.
328
Aunque no es de esperar cambios radicales en la política exterior

de los Estados Unidos frente a la región, se han dado variaciones que
hay que destacar. La primera es el regreso a la diplomacia, el cambio
de tono que es más que un cambio de forma porque implica el retor-
no al multilateralismo y a la apertura, en algunos casos, de espacios
de diálogo que fueron cerrados por la política de imposiciones que
caracterizó al gobierno de Trump.
En segundo lugar, se plantea que la pandemia debe ser encara-
da colectivamente, con criterios de solidaridad, para superar la cri-
sis sanitaria y paliar algunos de sus efectos económicos y sociales.
La pandemia ha golpeado de manera diferenciada a la población y,
América Latina es, tal vez, la región que más altos costos económicos
y sociales está pagando: con el 8,4% de la población mundial aporta,
al 19 de julio de 2021, cerca del 33% de los muertos y las tasas de vacu-
nación son muy bajas (Bárcenas, 2021). China ha donado, a través del
mecanismo Covax, un elevado volumen de vacunas a la región, cuya
validez a efectos de pasaporte sanitario no es reconocida por EE. UU.,
Canadá y la UE. Las vacunas se han convertido en otro espacio de
disputas en la compleja geopolítica actual. Por su parte los Estados
Unidos iniciaron un programa de donación de vacunas, en otra ma-
nifestación de la necesidad de ocupar los espacios en los que China
tiene presencia.
Finalmente, hay un énfasis en la lucha por la defensa de la demo-
cracia, los derechos humanos y contra la corrupción que puede tener
una incidencia significativa… según como sea manejada la cuestión.
Más allá de estas cuestiones están las que han gravitado en las úl-
timas décadas: las migraciones; el bloque de países conformado por
Cuba, Venezuela y Nicaragua, cuyos regímenes son criticados por
Washington por su carácter autoritario y violaciones de los derechos
humanos y, por último, el narcotráfico. Por supuesto en el tratamien-
to de estos problemas hay rupturas con la política de Trump, pero
también continuidades.
329
Jaime Zuluaga Nieto
La frontera sur y las migraciones
El gobierno de Biden criticó el inhumano tratamiento dado a los mi-

grantes que tratan de cruzar la frontera, la decisión de asegurar las
fronteras construyendo muros y la ausencia de una política para le-
galizar a los migrantes asentados en los Estados Unidos. Suspendió
el llamado acuerdo de “tercer país seguro”, ordenó detener la cons-
trucción del muro y avanza en la formulación de una ley que permita
legalizar a centenares de miles de migrantes que llevan décadas en
una situación irregular en los Estados Unidos. Ha comprometido al
gobierno mexicano en el control binacional de la frontera en lo que
tiene que ver con los migrantes y ha propuesto una política orien-
tada a transformar las condiciones que estimulan la salida de los
pobladores de los países del Triángulo del Norte –El Salvador, Gua-
temala y Honduras– hacia los Estados Unidos que comprende ayuda
económica y lucha contra la corrupción, como quiera que considera
que entre los factores generadores de migración se encuentran la
pobreza, la corrupción y la precaria situación de los derechos hu-
manos. Para estructurar e impulsar la implementación de estas po-
líticas ha delegado a la vicepresidenta Kamala Harris. Por lo pronto
el anuncio de este nuevo tratamiento no ha servido para frenar los
flujos migratorios que llegan en forma creciente a la frontera sur, en
buena medida atraídos por estos anuncios, lo que plantea no pocos
problemas con el gobierno mexicano.
Defensa de la democracia, los derechos humanos

y lucha contra la corrupción
Se trata de una política transversal, que debe manifestarse en cam-

pos específicos. Por lo pronto responde a una tesis enunciada por
Biden al tomar posesión de la presidencia: “Estados Unidos ha sido
puesto a prueba, y hemos salido más fuertes por ello. Repararemos
330
nuestras alianzas y participaremos en el mundo una vez más. No

para enfrentar los desafíos de ayer, sino los de hoy y de mañana. Y
no solo lideraremos con el ejemplo de nuestro poder, sino por el po-
der de nuestro ejemplo” (Biden 2021b). Poder del ejemplo cuestiona-
do por la crisis de la democracia de ese país, como lo señala Arturo
Valenzuela, quien durante el gobierno de Clinton se ocupó de los
asuntos Interamericanos en la casa Blanca: “EE. UU. tampoco está en
condiciones a mi juicio de estar dando lecciones al mundo, con el pa-
pel terrible que asumió la democracia norteamericana últimamente.
Aquí todavía estamos en una crisis” (BBC, 2021a). Por lo pronto la po-
lítica en esta materia ha sido precaria.
Cuba, Venezuela y Nicaragua
La posición frente a estos países, que fungen como una reedición del
eje del mal del gobierno de Bush hijo, es indisociable de la política
de defensa de la democracia, los derechos humanos y la lucha con-
tra la corrupción. Venezuela, ha sido objeto de especial atención por
parte de la Casa Blanca, organismos multilaterales, gobiernos y di-
ferentes sectores sociales y políticos en la región, como quiera que
a su gobierno se lo señala de narcotraficante y de ofrecer santuarios
para el refugio del ELN y de los grupos disidentes de las FARC. En
el tratamiento de esta situación hay diferencias claras con la políti-
ca de Trump que le jugó a formas de intervención para derrocar al
presidente Maduro e, incluso, amenazó con acciones militares. En
la ejecución de esta política se apoyó en el gobierno colombiano, del
presidente Iván Duque, que circunscribió su política exterior a la lu-
cha por la salida de Maduro e intentó liderar una alianza regional
con tal propósito. Biden se apartó de esta posición y ha manifestado
que buscará una salida democrática mediante el diálogo entre el go-
bierno de Venezuela y los sectores de oposición y, aunque ha dicho
que no levantará las sanciones, ha expresado su preocupación por
el impacto negativo que estas están teniendo en la población que,
331
Jaime Zuluaga Nieto
además de sufrir las consecuencias de la crisis económica, soporta

los efectos de la pandemia.
En un cambio de actitud, en el mes de julio Canadá, Estados Uni-
dos y la UE emitieron una declaración conjunta en la que manifesta-
ron su disposición a aliviar las sanciones si se avanza en una salida
democrática de la crisis (BBC, 2021a). En agosto se celebró en México,
gracias a las gestiones del gobierno de Noruega, un encuentro entre
el gobierno y sectores de la oposición, que avanzaron en la defini-
ción de una agenda que contempla, entre otros puntos, la urgencia
de levantar las sanciones, realizar elecciones con garantías y proveer
ayuda humanitaria. Por su parte el gobierno de los Estados Unidos
se comprometió a garantizar el estatus de protección temporal a los
venezolanos que se encuentran en su territorio debido a la crisis hu-
manitaria, medida que se estima favorecerá a más de 320.000 perso-
nas. De esa manera responde Biden a las presiones de una numerosa
colonia venezolana, con significativo peso electoral, que apostó a las
agresivas políticas de Trump y votó por su reelección (Mars, 2021), en
una muestra de la desaparición, en la actual situación, de las fronte-
ras entre lo interno y lo internacional.
Frente a Nicaragua, que se encuentra inmersa en un crítico pro-
ceso electoral en el que el gobierno ha desmantelado la oposición
mediante medidas políticas y judiciales, la administración Biden ha
impuesto sanciones y exigido, infructuosamente, el respeto a la li-
bertad política y a los derechos humanos.
En cuanto a Cuba, se esperaba, con algo de optimismo, que re-
tomara la senda iniciada por Obama, abruptamente cerrada por
Trump, de normalizar las relaciones con La Habana. No ha sido así,
en buena medida por el peso político de la comunidad cubano-ameri-
cana y la proximidad de los procesos electorales, a pesar de que tam-
bién sectores empresariales y cubano americanos con posiciones
más abiertas han señalado que las sanciones extremas que conduje-
ron al cierre de los viajes, la prohibición de las remesas y al endure-
cimiento del bloqueo durante el gobierno de Trump han golpeado a
la población, agudizado sus carencias y limitado las posibilidades de
332
lucha contra los efectos de la pandemia, así como frenado procesos

de apertura a la economía de mercado en la isla. La protesta que se
produjo en algunas ciudades cubanas el 11 de julio, y su represión
por las autoridades cubanas, ha radicalizado al gobierno de Biden
y bloqueado cualquier posible apertura hacia Cuba, al menos por el
momento. La sucesión de sanciones contra funcionarios policiales y
gubernamentales, en cierta forma carentes de eficacia para los pro-
pósitos que dicen inspirarlas, ha tensionado las relaciones entre los
dos países a niveles comparables a los alcanzados durante el gobier-
no de Trump.
Contrasta la severidad y abundancia de estas sanciones con el
silencio frente a los continuados abusos policiales contra los ma-
nifestantes colombianos durante el paro nacional iniciado el 26 de
abril, que produjeron centenares de heridos, decenas de muertos y
desaparecidos, como lo constató la misión de la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos. Con ocasión de estos graves hechos
cincuenta congresistas estadounidenses solicitaron la suspensión de
la cooperación estadounidense con la policía colombiana y, organi-
zaciones de derechos humanos, entre ellas WOLA, demandaron del
gobierno de Biden una condena de esta situación. La respuesta de la
Casa Blanca fue tímida y hasta ahora no se conoce, ni la suspensión
solicitada por los congresistas, ni sanciones a funcionarios responsa-
bles de las violaciones.
Como tampoco manifestación alguna ante el hecho preocupante
de que exmilitares colombianos, devenidos en mercenarios, asesina-
ran al presidente de Haití. Lo menos que habría que preguntarse es
sobre el tipo de formación que reciben para que, al dejar las filas,
terminen vinculados a estas empresas criminales. Este tratamiento
diferencial en la defensa de los derechos humanos no solamente ero-
siona la legitimidad de esa política, sino que revela que su aplicación
poco tiene que ver con los objetivos que se plantea y responde, más
bien, a la defensa de los intereses de determinados sectores o a las
urgencias electorales de un partido.
333
Jaime Zuluaga Nieto
Colombia en la política exterior del gobierno de Biden
La política de Estados Unidos frente a Colombia se ha caracteriza-

do por ser de naturaleza bipartidista. Demócratas y republicanos
así lo reconocen. Por eso un rasgo de la política frente a Colombia
ha sido la continuidad: en la lucha contra insurgente, antinarcóti-
cos y en el papel regional de Colombia en defensa de los intereses
estadounidenses.
Colombia desde comienzos del siglo XIX adoptó una posición
pragmática frente a las relaciones de la potencia que promovió el
desmembramiento territorial y apoyó la independencia de Panamá.
Como sostiene un destacado estudioso de las relaciones entre Co-
lombia y Estados Unidos, “Desde una perspectiva colombiana, Esta-
dos Unidos era simple y llanamente una realidad que no tenían más
remedio que aceptar; era la potencia económica y militar del hemis-
ferio (...) su principal socio comercial, el origen de la mayoría de sus
importaciones y el principal mercado para sus productos. Mantener
relaciones positivas con el país del norte (...) tenía que convertirse
en un factor clave de la política exterior colombiana [que durante la
Guerra Fría] asumió con firmeza el lado occidental del conflicto. Fue
el único país latinoamericano que envió tropas a la guerra de Corea.
(...) Durante los gobiernos de John F. Kennedy y comienzos del de Ly-
ndon Johnson, Colombia fue modelo ejemplar en la Alianza para el
Progreso [y] con muy pocas excepciones, casi siempre respaldó las
opciones de Estados Unidos en las Naciones Unidas” (Randall, 2017,
pp. 16-19). Desde luego que ha habido momentos en los que no se han
dado coincidencias, pocos, pero existen. Con todo, en términos gene-
rales lo que ha caracterizado las relaciones entre los dos países es el
acuerdo o, para decirlo con rigor, el sometimiento de Colombia a los
intereses de los Estados Unidos.
En la segunda mitad del siglo XX, en el marco de la Guerra Fría,
jugó internacionalmente un activo papel anticomunista. Con el sur-
gimiento del narcotráfico y su presencia relevante en la zona andina
334
y en el país, aceptó la política antinarcóticos definida por los Estados

Unidos y se plegó a las fumigaciones como herramienta de erradi-
cación de los cultivos con destinación ilícita, a diferencia de Bolivia
y Perú que se negaron a ellas y concertaron alternativas de erradi-
cación con participación de las comunidades. La lucha contrainsur-
gente y antinarcóticos, durante la posguerra fría ha estado ajustada,
en términos generales a los lineamientos de Washington. Con el
escalamiento de la guerra interna, el crecimiento de las guerrillas y
el paramilitarismo y las políticas contrainsurgentes la situación de
los derechos humanos alcanzó un estado crítico. Ya a comienzos del
siglo nos habíamos convertido en el laboratorio de las nuevas mo-
dalidades de intervención de los Estados Unidos a través del Plan Co-
lombia. No es de extrañar que se calificara al país, en esa época, como
el “Israel de Suramérica”.
Época en la que un destacado senador Demócrata,
Joseph Biden, por entonces miembro minoritario del Comité de Rela-

ciones Exteriores del senado, presentó un informe detallado titulado
“Ayuda al Plan Colombia: el momento de Estados Unidos para ayu-
dar es ahora” (...). El informe de Biden destacó los vínculos entre los
diversos grupos armados, incluyendo las poderosas organizaciones
paramilitares, quienes, aunque podían, al menos en teoría, combatir
a la guerrilla, también dependían de los ingresos del narcotráfico, lo
que los ponía en conflicto con la guerrilla por el control del territo-
rio. (...) Biden era consciente de la fuerte preocupación que, entre los
funcionarios del gobierno de Estados Unidos, las organizaciones no
gubernamentales y el público, suscitaba la situación de los derechos
humanos y, en particular la situación de derechos humanos en lo to-
cante a las fuerzas de seguridad colombianas, por lo que el informe
recomendó que Colombia solicitara asistencia adicional de Estados
Unidos para enfrentar la situación de los derechos humanos. Aho-
ra, también hizo hincapié en que los Estados Unidos debían seguir
presionando a las autoridades colombianas para garantizar que los
infractores fueran llevados a la justicia (Randall, 2017, p. 236).
335
Jaime Zuluaga Nieto
Posteriormente, como vicepresidente del gobierno de Obama, acom-

pañó el proceso de negociaciones de paz en Colombia y participó del
decidido respaldo a las negociaciones políticas con las FARC. Estos
antecedentes permiten pensar que, más allá de la poca referencia
a Colombia, por el vínculo y conocimiento que tiene Biden de estos
procesos, su gobierno diseñará políticas en derechos humanos que
reconozcan la complejidad del problema y, entre ellas, las implica-
ciones de la fuerza pública en sus violaciones, así como la necesidad
de favorecer la implementación del Acuerdo de Paz, en el marco de
un proyecto orientado al fortalecimiento de la democracia y buscar-
le una salida eficaz y democrática al problema de los cultivos con
destinación ilícita y el tráfico de drogas.
Hasta el momento sus pronunciamientos son muy generales
pero suficientes para establecer que, más allá del equivocado y anti
diplomático manejo del gobierno colombiano frente al proceso elec-
toral estadounidense en el que comprometió el apoyo a la reelección
de Trump, Colombia seguirá siendo el más fiel aliado de los Estados
Unidos en la región. El ser escogido, como plataforma para recibir
temporalmente refugiados afganos en tránsito hacia los Estados
Unidos, así lo ilustra.
Por lo pronto, todo parece indicar que Biden no apoyará la equi-
vocada política del presidente Duque frente a Venezuela, lo que
obligará a un replanteamiento en ese campo. Difícilmente el actual
gobierno de Colombia podrá jugar un papel positivo en la búsque-
da de salidas a la crisis venezolana con las antecedentes que existen.
México, al lado de Noruega, está cumpliendo ese papel. A Colombia
no le queda más camino que el restablecimiento de relaciones con
Venezuela, y el inicio de diálogos para encarar, con una política bina-
cional, la compleja situación de la frontera.
Colombia no es un país importante en las inversiones y préstamos
chinos. Eso deja un margen para impulsar alternativas de alianzas
para hacerle frente a las inversiones chinas, campo que podría ser
aprovechado por los Estados Unidos. Pero en medio del desmante-
lamiento de los procesos de integración regionales y de la debilidad
336
regional para hacer escuchar su voz, el gobierno colombiano, caren-

te de una política exterior regional, tiene poca posibilidad de juego.
Sin duda, la lucha contra el narcotráfico y la erradicación de cul-
tivos con destinación ilícita seguirá siendo un punto relevante en la
agenda entre los dos países. Las implicaciones son complejas, por la
persistencia del conflicto armado y la presencia de grupos parami-
litares. Es de esperar que el presidente Biden no olvide las recomen-
daciones que hizo a comienzos del siglo como Senador y, en aras de
la defensa de la democracia, los derechos humanos y el combate a
la corrupción se comprometa fondo con posiciones que favorezcan
la implementación del Acuerdo de Paz y el desarrollo de sus conte-
nidos reformistas, así como con el apoyo a las reestructuraciones
que requiere el Estado para para avanzar en la democratización de
la sociedad.
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Capítulo 13
La extrema derecha, el Acuerdo de Paz
y la movilización social
Consuelo Ahumada
El año 2021 estuvo marcado por un estallido social sin precedentes

en la historia reciente de Colombia, que se precipitó por la presen-
tación ante el Congreso de una reforma tributaria regresiva por par-
te del Gobierno Nacional, en medio de la grave crisis social y de un
recrudecimiento de la pandemia y de la violencia. Sin embargo, la
magnitud y extensión del estallido responden a causas más de fondo,
ligadas al incumplimiento del Acuerdo Final con las antiguas FARC
(en adelante AF), a la insistencia en profundizar políticas neolibera-
les para enfrentar la crisis social, a la ruptura del estado de derecho y
a las políticas cada vez más autoritarias del gobierno de Iván Duque.
En el presente artículo se analizarán los principales rasgos y
componentes del proyecto político que ocupa el poder en Colombia
desde 2018, y su incidencia en la implementación del AF, así como
su respuesta a la movilización y la protesta social. Se parte del plan-
teamiento de que, en medio de dificultades de toda índole, muchas
de ellas de carácter histórico, los obstáculos principales para la im-
plementación del acuerdo resultan de la consolidación en el Estado
de dicho proyecto político de extrema derecha. De la misma manera,
341
Consuelo Ahumada
la respuesta violenta, de corte militar, que ha tenido la movilización

social, es un componente central de dicho proyecto político.
El artículo se desarrollará en cuatro secciones. La primera se
centra en establecer un contexto político necesario para entender la
suerte del AF y la respuesta a la protesta social. En la segunda se ana-
lizan las contradicciones de los dos sectores de la elite gobernante
frente a estos asuntos. En la tercera se examinan algunos de los prin-
cipales componentes del proyecto político del expresidente Uribe, su
carácter autoritario y excluyente y su incidencia en el AF y en la pro-
testa social. Por último, se plantean algunas conclusiones.
El AF: un contexto necesario
La sorpresiva derrota en el plebiscito del 2 de octubre de 2016, con-

vocado por el gobierno de Juan Manuel Santos para refrendar el
AF, ocasionó fuerte impacto nacional e internacional. Sin embargo,
una vez superados el desconcierto y la desesperanza resultantes del
triunfo del NO, el acuerdo definitivo se firmó el 24 de noviembre
siguiente.
A la superación de las dificultades resultantes de la derrota con-
tribuyeron al menos tres circunstancias: la primera, el despertar de
una enorme conciencia y movilización social favorable a la paz en
todo el territorio nacional, pero en especial en los territorios más
golpeados por la violencia y entre la juventud urbana y rural. La
segunda fue la diligencia con la que Gobierno Nacional procedió a
renegociar y precisar algunos de las objeciones planteadas por los
opositores, que no contradijeran el objetivo mismo del acuerdo, y la
actitud receptiva de la guerrilla para acoger la mayor parte de los
cambios planteados. La tercera fue la rápida respuesta institucio-
nal para iniciar la implementación del AF. No puede dejarse de lado
tampoco el importante respaldo que representó el otorgamiento del
Premio Nobel de la Paz al presidente Juan Manuel Santos, pocos días
después del plebiscito, cuando todavía reinaba la desazón en torno a
342
Capítulo 13. La extrema derecha, el Acuerdo de Paz y la movilización social
la suerte de la paz. Esto representó un respaldo decidido de la llama-

da comunidad internacional a la concreción del acuerdo que pon-
dría fin al conflicto armado más prolongado del continente.
En efecto, el apoyo institucional al AF fue fundamental. Una se-
mana después de su firma, fue ratificado sin dificultad por el Con-
greso de la República. El 13 de diciembre, la Corte Constitucional,
mediante sentencia C-699/16, le dio vía libre al llamado fast track para
que el Legislativo iniciara la discusión y aprobación de las leyes que
se requerían para sacarlo adelante. El 19 de diciembre el Consejo de
Estado les ordenó al presidente y al Congreso implementarlo, seña-
lando que en la campaña del plebiscito se había presentado “un cli-
ma de desinformación, manipulación y distorsión de la verdad”, que
había provocado un “engaño generalizado” por parte de quienes de-
fendían el NO. Este pronunciamiento del alto tribunal hace referen-
cia a una tendencia que se volvió recurrente por parte de la extrema
derecha opositora al AF: manipular a la opinión pública, propalando
mentiras y verdades a medias: “Como se demostró, quedaron al des-
cubierto mentiras expuestas de forma masiva y sistemática, sobre
todo en relación con los temas de ideología de género, eliminación
de subsidios, afectación del régimen pensional, impunidad, víctimas
y cambio a un modelo de Estado como el de Venezuela” (Consejo de
Estado, 2016; énfasis original).
Días después, el 30 de diciembre fue aprobada la Ley de amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales, conocida como Ley 1.820
de 2016, y se dio inicio al proceso de creación y aprobación de la lla-
mada Jurisdicción Especial para la Paz, JEP, incluida en el Acuerdo,
una institución clave del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Repa-
ración no Repetición, (SIVJRNR), para poner en práctica la justicia
transicional y la reparación de las víctimas.1
1
De acuerdo con una publicación de la misma entidad, la SIVJRNR tiene como fina-
lidad la consolidación de un escenario institucional transitorio o temporal suficiente
y apropiado para satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto armado y contri-
buir en la reconciliación nacional (SIVJRNR, 2019).
343
Consuelo Ahumada
No obstante, ese impulso inicial empezó a languidecer durante el

último año del gobierno de Santos, por lo que quedaron asuntos cru-
ciales sin aprobar en el Congreso. La inminencia de las nuevas eleccio-
nes y el desgaste del gobierno, empeñado en continuar con reformas
económicas antipopulares, complicaron el proceso y exacerbaron la
oposición al AF. Aparte de ello, el gobierno cometió serios errores e in-
currió en inconsecuencias, que afectaron de manera importante la im-
plementación del AF. La postulación a la Fiscalía General de la Nación
de Néstor Humberto Martínez, reconocido enemigo de la paz fue qui-
zás la más grave de ellas y la que peores consecuencias trajo al acuer-
do durante su ejercicio como fiscal. Como se comprobó después, este
personaje oscuro y corrupto llegó al cargo por imposición del principal
banquero del país, Luis Carlos Sarmiento Angulo, con el objeto de ga-
rantizar su impunidad en el caso Odebrecht. Es claro que Santos no se
resistió a su designación, poniendo en riesgo el propio AF.2
Pero fue el regreso al poder del Centro Democrático con el triunfo
de Iván Duque en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales,
en junio de 2018, lo que marcó el inicio del camino de regreso. Funda-
do por el expresidente Álvaro Uribe Vélez en enero de 2013 y dirigido
férreamente por él, este partido se constituyó en máximo aglutinante
y expresión de la extrema derecha en el país y en principal oponente
al proceso de paz y a la firma e implementación del AF, así como a las
reformas democráticas requeridas para su implementación.
El AF como expresión de la ruptura política

de las elites gobernantes
Desde finales del siglo XX, las contradicciones políticas de fondo

del país han girado en torno al conflicto armado, su naturaleza y su
2
Para una visión más precisa de las dificultades políticas que atravesó el AF durante
el último año del gobierno de Santos, desde la perspectiva de algunos de sus colabora-
dores, ver Cristo y Rivera (2019).
344
posible superación. Esto marca una diferencia muy importante fren-

te a buena parte de los países de Suramérica, en donde las disputas
electorales desde finales de siglo se empezaron a dar en torno al pro-
tagonismo de actores políticos históricamente excluidos del poder,
como las mujeres, indígenas y sindicalistas, al necesario cambio del
modelo de desarrollo vigente y a la posibilidad de construir socieda-
des más justas e incluyentes.
En Colombia, por el contrario, sucesivos gobernantes llegaron
al poder en virtud de lo que plantearon frente al conflicto armado
durante sus respectivas campañas electorales. En la segunda vuelta
presidencial, Andrés Pastrana (1998-2002) le ganó la presidencia a
Horacio Serpa, el candidato liberal, socialdemócrata, con trayectoria
amplia de trabajo por la paz. Esto sucedió después de que el asesor de
campaña del primero, Víctor G. Ricardo, se reuniera con los coman-
dantes de las FARC, Manuel Marulanda Vélez, Tirofijo, y Jorge Brice-
ño, el mono Jojoy, y publicara la fotografía del encuentro. Los jefes
guerrilleros le expresaron su voluntad de negociar con Pastrana en
caso de que ganara, con lo que inclinaron a su favor el voto popular.
Una vez pasados los comicios, el presidente electo se reunió de nuevo
con los dirigentes de la guerrilla para acordar los diálogos. Es decir,
en esta ocasión, la comandancia guerrillera tuvo un papel determi-
nante, directo, en el triunfo electoral del candidato conservador, lo
que le abriría el paso, cuatro años después, a la victoria y consolida-
ción de la extrema derecha.3
Sin embargo, el proceso de concesiones unilaterales, despegue te-
rritorial y diálogo con las FARC, que marcó el gobierno de Pastrana,
fracasó y se rompió definitivamente el 22 de febrero de 2002. Pocos
meses después, Álvaro Uribe Vélez obtuvo un contundente triunfo
electoral, en primera vuelta, con el respaldo de amplios sectores, al
3
En entrevista con varios periodistas durante las conversaciones del Caguán, algu-
nos comandantes guerrilleros allí reunidos señalaron que Pastrana les dijo que si
ganaba la Presidencia les despejaría los cinco municipios que ellos querían, un terri-
torio de 42.000 kilómetros cuadrados, como en efecto sucedió (El Tiempo, 2020, 4 de
noviembre).
345
Consuelo Ahumada
anunciar una estrategia opuesta para superar el conflicto armado.

Prometió y desarrolló un gobierno fuerte y un proyecto de extrema
derecha, conocido como la Política de Defensa y Seguridad Demo-
crática (PSD, en adelante). De acuerdo con documentos oficiales,
esta política se propuso, entre otros puntos, el control territorial por
parte del Estado, proteger a la población, eliminar el negocio de las
drogas ilícitas, mantener una capacidad disuasiva (Presidencia de la
República, 2003, p. 12).
En este contexto, el triunfo de Juan Manuel Santos en las eleccio-
nes de 2010 marcó un giro en la tendencia autoritaria y militarista de
su inmediato antecesor y mentor. Una vez elegido, el nuevo manda-
tario empezó a distanciarse del expresidente en al menos dos asuntos
cruciales. El primero, las relaciones con América Latina y en especial
con los gobiernos progresistas, en pleno auge en ese momento en
Suramérica, particularmente el de la República Bolivariana de Vene-
zuela, entonces gobernada por Hugo Chávez, y el de Rafael Correa, al
frente de la llamada “Revolución ciudadana” en Ecuador. En ambos
casos el conflicto armado colombiano había tenido impacto en las
respectivas fronteras con Colombia y la PSD del gobierno de Uribe
había llevado a la ruptura de las relaciones políticas y diplomáticas.
El cambio de política frente a los gobiernos de la región implicó
también su acercamiento a la Unión de Naciones Suramericanas,
UNASUR y, por iniciativa de Santos, la excanciller María Emma Me-
jía se convirtió en Secretaria de la entidad en el año 2011. El nuevo
mandatario emprendió un camino firme para acercarse a la región
y superar las difíciles relaciones que mantuvo con ella su antecesor.4
De esta forma, se empezó a forjar un entorno internacional favora-
ble para la negociación de la paz de Colombia.
4
A este respecto, señaló en su discurso de posesión, el 7 de agosto de 2010: “Así como
no reconozco enemigos en la política nacional, tampoco lo hago en ningún gobierno
extranjero. La palabra guerra no está en mi diccionario cuando pienso en las relacio-
nes de Colombia con sus vecinos o con cualquier nación del planeta (…). Uno de mis
propósitos fundamentales como Presidente será reconstruir las relaciones con Vene-
zuela y Ecuador, restablecer la confianza, y privilegiar la diplomacia y la prudencia”
(República de Colombia, 2010).
346
El segundo punto de distanciamiento con el expresidente Uribe

fue precisamente el tema de la paz. Desde su posesión, el nuevo man-
datario dejó en claro que trabajaría por alcanzarla y ponerle fin a la
violencia. Con este propósito, en enero de 2011 inició el arduo pro-
ceso de acercamiento y luego de negociación con las FARC, prime-
ro en Cuba, luego en Noruega y después nuevamente en La Habana.
De acuerdo con el periodista Enrique Santos Calderón, hermano del
presidente y a quien este encargó de hacer los primeros contactos, lo
primero que se hizo fue acordar que Cuba sería el centro de la nego-
ciación.5 A partir de ahí, se planearon los primeros contactos entre
delegados del gobierno y la guerrilla y se empezaron a discutir los
temas logísticos, tales como la sede, tamaño de las delegaciones, pro-
blemas jurídicos, ubicación y traslado de la delegación de las FARC
(Santos Calderón, 2014, pp. 22-23).
Cuatro años después, invocando precisamente el objetivo de
concluir exitosamente este proceso de paz mediante la firma e im-
plementación del AF, el presidente Santos logró convocar a los más
amplios sectores del país, incluidas las organizaciones sociales, sin-
dicales y de izquierda, para obtener su reelección en la segunda vuel-
ta presidencial en junio de 2014, después de perder en la primera con
Oscar Iván Zuluaga, el candidato de Uribe.
Es claro, entonces, que el proceso de paz fue impulsado y defen-
dido por un sector de las elites, que entendió la necesidad de superar
un conflicto armado tan prolongado, con el objetivo de sentar las
condiciones más propicias y garantizar la estabilidad económica del
país, en el marco de las políticas neoliberales vigentes. Los países de-
sarrollados y los organismos financieros internacionales también lo
percibieron así. De ahí el entusiasmo que despertó en todos ellos el
anuncio y formalización del proceso de paz y la posterior firma del
AF, en un acto muy concurrido en la ciudad de Cartagena.
5
Señala Enrique Santos Calderón al respecto: “Desde un comienzo pensamos que el
país ideal es Cuba, por razones de seguridad, confidencialidad, aislamiento y por la
probada seriedad de los cubanos en estas materias” (Santos Calderón, 2014, p. 22).
347
Consuelo Ahumada
Sin embargo, más allá de estas circunstancias favorables, la bús-

queda y consolidación de la paz se había convertido en un propósito
nacional, apoyado por una amplia gama de fuerzas y sectores demo-
cráticos y por las comunidades de los territorios más golpeados por
el conflicto armado, cansadas de sus estragos y de los efectos de la
PSD. Fue entonces cuando la derrota del plebiscito por la paz sacudió
también a amplios sectores juveniles en todo el país, que se moviliza-
ron masivamente en su defensa.
Los principales opositores al AF han sido algunos sectores de la
elite dominante, agrupados en torno a la figura del expresidente
Uribe y ligados al poder terrateniente, al control territorial y a los
negocios ilícitos, en amplias regiones del territorio nacional. Hacia
las décadas del setenta y ochenta del siglo pasado, cuando se conso-
lidó el procesamiento de la cocaína y la actividad del narcotráfico en
Colombia, un importante sector de la clase política tradicional, na-
cional y regional, se vio comprometido con estos negocios. Su base
social está constituida por hacendados, empresarios del sector rural
representados en sus gremios y mandos del Ejército Nacional. Se le
ha caracterizado como clase emergente por su irrupción tardía en la
política nacional, a partir de su fortalecimiento por los negocios ilí-
citos. Se nutre de la supervivencia de una cultura rezagada de corte
feudal, que se apoya en creencias religiosas, con un sesgo marcada-
mente conservador y patriarcal.
Durante las décadas del ochenta y noventa, el avance del narco-
tráfico y de sus referentes políticos territoriales y nacionales se da
en forma paralela a la consolidación de la guerrilla en importantes
regiones del territorio nacional. Dicho proceso, expresado en la dis-
puta por el control territorial en puntos estratégicos como Urabá, en
la frontera con Panamá, y en el Magdalena Medio, activó la organi-
zación de las autodefensas, lo que dio origen al paramilitarismo en el
país. De acuerdo con el informe del Centro Nacional de Memoria His-
tórica, CNMH, ¡Basta ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad,
a finales de la década del noventa la lucha por el control territorial y
la degradación del conflicto armado llevaron a su exacerbación en
348
todas sus formas. Se destaca que, a los viejos problemas de la tenen-

cia de la tierra, que marcaron la violencia de las décadas anteriores,
se sumó la disputa territorial resultante de las actividades del narco-
tráfico, la minería y la agroindustria (Centro de Memoria, 2013, p. 21).
En este contexto, los grupos de autodefensa se convirtieron en los
paramilitares, que, como señala Alejo Vargas (2010),
Empiezan a ser utilizados como vanguardia de una campaña de ex-

terminio y amedrentamiento social, inicialmente en las zonas donde
los nuevos capitales ubican sus inversiones, intentando limpiarlas
de guerrilleros, auxiliadores, comunistas y todos aquellos que rei-
vindiquen las demandas sociales de los sectores subordinados de la
sociedad. Posteriormente, esta campaña se eleva al nivel nacional:
los paramilitares se transforman en verdaderas organizaciones de
profesionales de la muerte, la vanguardia de lo que algunos llegaron
a denominar un “proyecto narcofascista” de sociedad.
La confluencia entre poder político, control territorial y narcotráfico,

primero regional y luego nacional, en el marco de la intensificación
del conflicto armado, representa la base económica y política de la
extrema derecha en Colombia, cuya principal figura ha sido el expre-
sidente Uribe Vélez. Sus dos mandatos mostraron un avance signifi-
cativo en cuanto al control del Estado y sus instituciones, puestos al
servicio de dicho proyecto. En el año 2006 se conoció que un 33% de
los congresistas estaban siendo investigados por sus vínculos con el
paramilitarismo, en un proceso que se conoció como la parapolítica.6
El origen económico y social y la perspectiva de quienes impul-
saron el proceso de paz y concretaron el AF es bien diferente. Juan
Manuel Santos representa a la elite urbana tradicional, que ha de-
tentado el poder político y económico en el país durante más de un
6
Uribe Vélez desempeñó un papel decisivo en el fortalecimiento del paramilitarismo
en Colombia, primero como gobernador del departamento de Antioquia (1995-1997),
cuando creó e impulsó las cooperativas Convivir, que fueron su origen institucional.
Después, como Presidente de la República, le dio un carácter nacional a su proyecto.
Instituciones como la justicia, el notariado y registro cumplieron un papel importan-
te en el proceso de legalización del despojo de tierras.
349
Consuelo Ahumada
siglo, usufructuando el Estado a sus anchas. Esta elite es responsable

principal de las difíciles condiciones sociales y económicas y del re-
zago y abandono histórico de amplias zonas del territorio nacional.
Es el sector que ha servido de base a la dominación estadounidense
en el país y está representado principalmente por los grandes empre-
sarios ligados al capital extranjero.
Hay que señalar que tanto Santos como un núcleo importante
de políticos y empresarios que lo respaldaron se vieron beneficiados
con las políticas de Uribe y cohonestaron con buena parte de sus po-
líticas autoritarias y contrarias al estado de derecho. De hecho, San-
tos fue su ministro de Defensa, en donde se cometieron algunas de
las peores atrocidades de la PSD. La ruptura con este tiene que ver
con su necesidad percibida de superar el conflicto armado, con el
objeto de mejorar las condiciones para garantizar e incrementar la
inversión extranjera como eje del modelo económico vigente.
Pero en la defensa de la salida negociada al conflicto armado y
del estado de derecho se comprometió también un importante sec-
tor ligado a la institucionalidad del país, proveniente especialmente
de la rama judicial, que incluso mostró su resistencia y oposición a
las prácticas autoritarias que marcaron los dos períodos de Uribe. El
papel de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional,
en defensa del estado de derecho y la institucionalidad fue notorio,
por lo que algunos de sus integrantes fueron objeto de persecución
abierta por parte del gobierno.
El análisis anterior sobre la ruptura de las elites gobernantes nos
permite concluir que, a pesar de las inconsecuencias señaladas, se
trata de dos proyectos políticos distintos, cuyas diferencias hay que
entender para examinar la suerte del AF. Sin embargo, pese a esta
contradicción, ambos expresidentes se identifican con el modelo de
desarrollo excluyente que prevalece en el país desde los inicios de la
década del noventa del siglo pasado. En efecto, antes de ser ministro
de Uribe, Santos también había sido ministro de Comercio Exterior
de César Gaviria y de Hacienda de Andrés Pastrana, dos carteras
350
absolutamente comprometidas con la preservación de la ortodoxia

neoliberal.
Así, a pesar de sus importantes diferencias en cuanto a la paz y
al manejo de la protesta social, en lo que respecta al modelo econó-
mico y social, sus gobiernos no mostraron mayores diferencias. Las
reformas impuestas por los organismos económicos internacionales
fueron acogidas, sin objeción y sus planes de desarrollo giraron en
torno a estos intereses. Estas políticas agravaron de manera consi-
derable el impacto del conflicto armado en el país. Debe señalarse
también que la derrota del plebiscito trajo también una reactivación
notoria en la lucha por las reivindicaciones más sentidas de comu-
nidades diversas, frente al incumplimiento persistente de distintos
gobiernos nacionales en todo el territorio nacional. Los prolongados
paros cívicos de Buenaventura y del Chocó en 2017 fueron expresio-
nes de este descontento soterrado.
Este auge en la movilización y protesta social se manifestó en el
estallido social del 21 de noviembre de 2019, cuando el Comando Na-
cional de Paro convocó a una jornada de protesta. La respuesta fue
masiva e involucró a amplios sectores de la población en todo el país,
incluidos el estudiantado y los jóvenes en general, las comunidades
indígenas y las organizaciones territoriales de los sitios más aparta-
dos, abandonadas por el Estado y golpeadas por el conflicto armado.
No obstante, se vio postergado cuando irrumpió la pandemia y el
Gobierno Nacional concentró aún más su poder y pareció ponerle
un alto a la crisis. Pero el estallido social revivió con mayores bríos
durante un periodo de casi dos meses, a partir del 28 de abril de 2021.
El proyecto político de Uribe y Duque
Transcurridos tres años de su gobierno, resulta claro que el gobierno

de Iván Duque ha cumplido a cabalidad los postulados del partido
que lo llevó al poder, aunque se hayan presentado algunas contra-
dicciones esporádicas con sus sectores más extremos de ese partido,
351
Consuelo Ahumada
ocasionadas por la percibida ineptitud y falta de carácter del presi-

dente. Debe tenerse en cuenta que algunos de los voceros más extre-
mos del uribismo llegaron incluso a pedir la renuncia del presidente
durante el estallido social de 2021, por su supuesto débil manejo del
orden público. Este pedido quedó consignado en entrevistas y pro-
nunciamientos hechos en diversos medios de comunicación.
En este respecto, el líder de esa postura es Fernando Londoño
Henao, exministro del Interior del primer gobierno de Uribe Vélez y
enemigo acérrimo de la Constitución de 1991. Durante la convención
nacional del Partido Centro Democrático, realizada en una iglesia
cristiana, meses antes de las elecciones presidenciales de 2018, afir-
mó: “‘Este partido se llama Centro Democrático por unas circunstan-
cias ahí más o menos fortuitas, pero políticamente es todo menos de
centro, este es un partido de derecha (…) yo me declaro de derecha sin
ninguna vergüenza (…). El primer desafío del CD será el de volver tri-
zas ese maldito papel que llaman el acuerdo final con las FARC’. Por
su parte, el exprocurador Alejandro Ordoñez, hoy representante del
gobierno de Uribe ante la OEA, añadió en el mismo evento: ‘¿Acaso
vamos a permanecer contemplativos frente a una institucionalidad
ilegítima originada en unos acuerdos ilegítimos?’” (Noticias Canal 1,
2017, 7 de mayo).
A raíz del estallido social y del creciente desprestigio del go-
bierno, incluso el expresidente Uribe señaló que a Duque le faltaba
autoridad, al tiempo que se opuso a cualquier tipo de negociación
nacional y territorial. El gobierno procedió entonces a rectificar en
este sentido y a desconocer los acuerdos iniciales. Buena parte de sus
funcionarios tienen un compromiso de fondo con el exmandatario,
quien designó a varios de ellos en puestos clave. Es el expresidente
quien les da órdenes y a quien le rinden cuentas, tal como se ha evi-
denciado en más de una ocasión.7
7
Hay varios episodios que así lo muestran. Por las redes sociales se han filtrado evi-
dencias de conversaciones de algunos de estos funcionarios con el expresidente. A
manera de ejemplo, el Alto Comisionado para la paz, Miguel Ceballos, renunció a su
cargo durante el estallido social, y en sus declaraciones señaló que lo hacía porque
352
A continuación, examinaremos tres puntos centrales para enten-

der el carácter de este proyecto político: el primero, la importancia
del control territorial; segundo, su concepción del conflicto armado
y la protesta social; y tercero, el papel de las Fuerzas Militares.
La importancia del control territorial8
La extrema derecha, fortalecida por efecto del conflicto armado, re-

quiere del control territorial, de donde deriva su poder político, tan-
to en las regiones como en el Estado central. Es precisamente en los
territorios en donde se ha librado la confrontación armada durante
más de cinco décadas y en donde se articulan los grandes negocios,
en especial el narcotráfico, pero también la minería y la extracción
de otros recursos naturales estratégicos. El conflicto armado colom-
biano transcurrió principalmente en las zonas rurales, alejadas de
las principales ciudades, pero con una estratégica localización geo-
gráfica. El control de las fronteras marítimas y terrestres se volvió
fundamental para una variedad de actividades ilegales, en las cuales
se involucraron los diferentes actores del conflicto.
Aparte de su enorme y desproporcionado costo en vidas huma-
nas y del desarraigo de sus territorios de poblaciones enteras, el con-
flicto armado generó un incremento notorio en la concentración de
la propiedad rural. Según fuentes oficiales, más de 8,3 millones de
hectáreas, correspondientes a 358.937 predios, fueron despojados o
abandonados a la fuerza (Centro, 2013, p. 76). En el informe se des-
taca que entre 1996 y 2005 “la guerra alcanzó su máxima expresión,
extensión, al tiempo que alcanzó el mayor número de víctimas regis-
tradas. El conflicto armado se transformó en una disputa a sangre
y fuego por las tierras, el territorio y el poder local”. Señala que las
Uribe no respetó su función constitucional y legal, desconociéndolo por completo. (El

Tiempo, 2021, 24 de mayo).
8
Una versión inicial de este acápite se publicó en Ahumada (2020).
353
Consuelo Ahumada
grandes masacres ocurrieron precisamente con la mayor expansión

del paramilitarismo (p. 156).
Así, el despojo de tierras fue una práctica violenta, ejercida en pri-
mer lugar por los paramilitares, que se valieron de “diferentes meca-
nismos de coacción y violencia como pillaje, extorsiones, masacres,
asesinatos selectivos, desapariciones forzadas, amenazas y violencia
sexual”. Los campesinos se vieron forzados a abandonar sus tierras,
que fueron ocupadas de inmediato por los despojadores o sus agen-
tes, que las pusieron al servicio de sus actividades criminales. Pero
además del control territorial, la lucha se extendió también a los do-
minios político, social y cultural (ibid., p. 76).
La concentración de la propiedad rural durante las últimas dé-
cadas ha sido documentada por varias investigaciones. De acuerdo
con el Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia, a
finales de los años ochenta del siglo pasado hubo un fortalecimiento
de la mediana propiedad rural, pero a partir de los noventa, estas dis-
minuyeron y se produjo el incremento de la gran propiedad (IGAC,
2012). Una investigación comparativa de algunos países latinoameri-
canos, a cargo de OXFAM, basada en el Tercer Censo Nacional Agro-
pecuario de 2014, señala que la desigualdad rural se incrementó en
forma extrema en Colombia, de manera que el país se convirtió en el
de mayor concentración de la propiedad rural en la región: el 1% de
los propietarios ocupa el 81% de la tierra, mientras el 99% solo dispo-
ne del 19% (OXFAM, 2016). De acuerdo con datos proporcionados por
la CEPAL, el índice Gini para el sector rural es de 0.91 (CEPAL, 2016).
En medio de la intensificación del conflicto armado, los nuevos
usurpadores de la tierra, conjuntamente con algunos de los antiguos
terratenientes, adelantaron una reconfiguración económica del te-
rritorio, una verdadera contrarreforma agraria, con la complicidad
de agentes del Estado en los ámbitos regional y nacional. De acuerdo
con el informe antes mencionado del CNMH, tanto los paramilita-
res como la guerrilla promovieron y se beneficiaron del latifundio
ganadero, la agroindustria, la minería y los megaproyectos. Uno de
los casos más emblemáticos fue la alta concentración territorial del
354
cultivo de palma africana sobre el corredor estratégico y la zona de

retaguardia de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, como se
denominó el paramilitarismo (Centro, 2013, p. 177).
Este análisis permite entender la reticencia de dichos sectores a
poner en práctica el AF, pero en particular el punto 1, sobre Reforma
Rural Integral (RRI). El punto contempla, entre otros, la constitución
de un fondo de tierras y la inversión en obras básicas de infraestruc-
tura, con el objeto de fortalecer la economía campesina. Otro pun-
to crucial, frente al cual Uribe ha expresado toda su oposición y lo
ha desvirtuado es el catastro multipropósito, que busca establecer
con claridad la propiedad de la tierra y la tributación de sus dueños,
una tarea que está sin hacer. De acuerdo con un pronunciamiento
reciente de economistas de la Universidad Nacional, los latifundios
improductivos deberían pagar $150 billones de pesos, por concepto
de avalúo catastral rural. Sin embargo, esto no sucede porque los
grandes predios están subvaluados y evaden impuestos. Si los ava-
lúos catastrales se actualizaran al 60% de los avalúos comerciales, se
podrían recaudar 6 billones de pesos (Carta abierta, 2021).
El conflicto armado y la protesta social
Desde los inicios de su carrera política, Álvaro Uribe ha insistido en

negar la existencia misma del conflicto armado y sus raíces en la
historia del país. A este respecto, Juan Fernando Cristo, exsenador
y exministro del Interior del gobierno de Santos y uno de los princi-
pales impulsores del AF, señaló con respecto al contundente triunfo
electoral de Uribe en 2002:
(…) Un discurso que desconocía la existencia del conflicto armado en

medio del desprestigio de los diálogos del Caguán y de un crecimien-
to exponencial de las FARC le permitió a Uribe posicionar su narra-
tiva con gran éxito en el imaginario colectivo (…) Pasamos de ser una
sociedad que en las últimas décadas había pensado mayoritariamen-
te que la salida política al conflicto armado era la más adecuada a ser
355
Consuelo Ahumada
una sociedad cuyas mayorías empezaron a migrar hacia la idea de

que las FARC era una organización terrorista a la que se podía derro-
tar militarmente (Cristo, 2019, p. 21).
Desde los inicios de su gobierno, Uribe encontró respaldo interna-

cional para afianzar esta política. La cruzada global contra el terro-
rismo, sustentada en la Doctrina de Seguridad Nacional del entonces
mandatario de la Casa Blanca, George W. Bush (2002), consagró el
principio de la “guerra preventiva” para combatir el terrorismo in-
ternacional. Con base en esa noción, violatoria de la legalidad inter-
nacional, el gobierno de Uribe intervino en Venezuela (2005) para
capturar a Rodrigo Granda, dirigente de las FARC, y en Ecuador
(2008), en desarrollo de la Operación Fénix, también contra esta
guerrilla.
Una consecuencia política importante del conflicto armado co-
lombiano fue el proceso de derechización de importantes sectores de
la sociedad colombiana, tanto en el campo como en la ciudad. Este
fenómeno se nutrió del rechazo a las prácticas utilizadas por la gue-
rrilla, tales como el secuestro, la extorsión, los atentados, durante las
últimas décadas, invocando la lucha revolucionaria y los intereses
de los sectores rurales a los que clamaba defender. Como consecuen-
cia de ello, sectores de la población empezaron a mirar con indife-
rencia e incluso benevolencia los crímenes y masacres perpetrados
por los paramilitares contra la población civil, mientras repudiaban
masivamente el secuestro. Por supuesto que el papel de los medios de
comunicación más influyentes fue fundamental en el afianzamiento
de dicha percepción.
Sin duda, toda esta situación le confirió a la corriente liderada
por el expresidente Uribe el apoyo de importantes sectores de la po-
blación, en especial durante los procesos electorales. El triunfo de
Uribe en el 2002 y el apoyo que preservó por dos períodos su PSD,
a pesar de sus graves atropellos al estado de derecho y los derechos
humanos, son la expresión más clara de la tendencia antes seña-
lada. También lo son la victoria del candidato del partido Centro
356
Democrático en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de

2014 y la derrota del plebiscito para ratificar el AF.
Su retorno al poder con el triunfo de Iván Duque también se dio
en un entorno internacional favorable a esa corriente. Coincidió con
el fortalecimiento global de una tendencia ideológica y política muy
regresiva, comandada desde la Casa Blanca por Donald Trump, entre
2017 y 2020. El expresidente estadounidense se concentró en la de-
fensa de un nacionalismo de corte regresivo, el desconocimiento de
la institucionalidad y la legalidad internacionales, la defensa de las
armas y la propagación del discurso incendiario, sobre el diálogo y la
negociación. Su proyecto mostró plena identidad con el supremacis-
mo blanco, tan arraigado en la historia de su país, con todos sus com-
ponentes: racismo, xenofobia, fundamentalismo religioso, arraigo a
la sociedad patriarcal, machista y homofóbica. El afianzamiento de
estas tendencias excluyentes y autoritarias, con las cuales se identi-
fica plenamente el proyecto de Uribe, es el factor fundamental que
explica las dificultades del AF.
Un punto central derivado de la concepción de extrema dere-
cha de Uribe es su desconocimiento de la legitimidad y del derecho
constitucional a la protesta social y su asimilación a las prácticas
del terrorismo. Por supuesto que esta concepción ha sido plenamen-
te acogida por el actual presidente y sus funcionarios principales y
abundan los ejemplos de pronunciamientos en este sentido. Su asi-
milación de los líderes y lideresas sociales con el terrorismo, el nar-
cotráfico y la delincuencia, su discurso estigmatizador, y su llamado
a privilegiar la militarización sobre el diálogo, hacen parte de su vi-
sión del conflicto armado y la movilización social.
La deriva autoritaria, de corte fascista, se ha expresado de manera
clara durante el gobierno de Iván Duque. Ha habido una tendencia
clara a la concentración del poder, que se vio favorecida por la emer-
gencia del confinamiento durante la pandemia. Logró minimizar
la labor del Congreso, al que mantuvo funcionando de manera vir-
tual. Pudo legislar por decreto, evadiendo el control constitucional.
Designó en los órganos de control a personas afines, que no ejercen
357
Consuelo Ahumada
ningún control, sino trabajan para el gobierno. Tal ha sido la labor de

la Procuraduría, la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría
General de la República.
El papel de las Fuerzas Militares
La Doctrina de Seguridad Nacional, que prevaleció en América La-

tina desde la Guerra Fría, se vio fortalecida en Colombia debido al
prolongado conflicto armado. Este enfoque, centrado en fortalecer al
Ejército para combatir al “enemigo interno”, se centró en el combate
a los grupos guerrilleros y propició la estigmatización de la protesta
social, vinculándola a las guerrillas y al terrorismo.
En los años noventa la lucha contra las drogas y las distintas es-
trategias trazadas desde la Casa Blanca al respecto, en especial el Plan
Colombia, comprometieron también a las Fuerzas Militares, en par-
ticular a la Policía Nacional, que de esta manera quedó plenamente
involucrada en la llamada línea de mando. Así, como consecuencia
del conflicto armado y de la guerra antinarcóticos, los militares del
país tienen una trayectoria marcada por la ruptura del Estado de De-
recho, las violaciones a la Constitución y a los derechos humanos y
civiles, y la corrupción.
Más recientemente, se conoció el caso de las llamadas carpetas
secretas, relacionadas con la Operación Bastón, un operativo de con-
trainteligencia adelantado por el mismo Ejército. Según revelacio-
nes de la revista Semana, 16 generales y otros oficiales de alto rango
estarían involucrados en múltiples delitos: venta de armas y de rutas
del narcotráfico y avisos de operativos militares planeados a la ofi-
cina de Envigado y a los carteles mexicanos, servicios de intercepta-
ción ilegal, corrupción en enormes contratos de suministros para las
Fuerzas Militares, regreso de las ejecuciones sumarias, intercepta-
ciones a líderes/as políticos, sociales y sindicales y periodistas, más
conocidos como “perfilamientos” (Revista Semana, 2020, 17 de mayo).
358
Un asunto allí denunciado que reviste especial gravedad es el de

las llamadas ejecuciones sumarias de civiles por parte del Ejército
para obtener beneficios. El caso, que se conoció y denunció desde el
gobierno mismo de Álvaro Uribe, adquirió mayor notoriedad cuan-
do la JEP presentó en febrero 2021 el Auto 033 sobre el caso N° 03,
titulado “Muertes ilegítimamente presentadas como bajas en com-
bate por agentes del Estado” (JEP, 2021a). Se reveló la existencia de al
menos 6.402 víctimas de “falsos positivos”, un número muy superior
al de 2.248 antes reconocido. Pero las organizaciones de víctimas ase-
guran que todavía faltan muchas por incluir.
De acuerdo con el Auto de la JEP, la etapa más crítica fue entre
2006-2008. Se confirmó así lo que ya se conocía por los relatos de las
víctimas y de quienes los documentan. Se produjo el crimen atroz de
miles de jóvenes de familias muy pobres, abandonados por el Estado,
engañados. Con ofertas de trabajo se les llevó a regiones apartadas,
se les ejecutó y luego se les vistió de guerrilleros. Aunque inicialmen-
te se hizo en zonas rurales de 29 de los 32 departamentos, el crimen
también alcanzó a jóvenes de las ciudades: desempleados e informa-
les, habitantes de calle y en condición de discapacidad.
Las reacciones a este pronunciamiento de la JEP fueron diversas.
El general Eduardo Zapateiro, comandante de las FF. MM., él mismo
sindicado en estos crímenes, y de vínculos con el narcotráfico, afir-
mó: “No nos dejaremos vencer por las víboras venenosas que quieren
atacarnos” (Trino, 2021, 19 de febrero). Él mismo expresó su pesar por
la muerte de Popeye, lugarteniente de Pablo Escobar (Trino, 2020, 6
de febrero). Entre tanto, ha minimizado y estigmatizado la muerte de
los líderes/as, así como las víctimas de la protesta social.
El 26 de enero de 2021 la JEP se había pronunciado sobre otro de
los casos, el N° 01 denominado “Toma de rehenes y otras privaciones
graves de la libertad cometidas por las FARC-EP”. Imputó cargos a 8
miembros del secretariado de la antigua guerrilla por crímenes de
lesa humanidad y de guerra y les fijó plazo de 30 días para responder.
El secuestro de civiles y la retención de militares son delitos repu-
diables cometidos por la guerrilla durante el prolongado conflicto
359
Consuelo Ahumada
armado del país. Pero el caso N° 03 reviste todavía mayor gravedad,

porque se refiere a crímenes perpetrados por las FF. MM. del Estado.9
De otro lado, el incremento de la violencia desde el inicio de este
gobierno, en zonas de fuerte presencia militar, ha sido aterrador. En
abril 2021 el SIVJRNR hizo un llamado a la Defensoría del Pueblo
para ponerle fin a la tragedia y registró que, hasta el 31 de diciem-
bre de 2020, 904 líderes/as sociales asesinados, la mayor parte de
los cuales se dedicaba a la implementación del AF en los distintos
territorios; hasta el 28 de febrero de 2021 había 276 excombatientes
asesinados, la mayoría de los cuales había comparecido ante la JEP,
lo que en la práctica se convierte en una “barrera de acceso” a la justi-
cia transicional (JEP, 2021b). Pero estas cifras se incrementan semana
tras semana.
El carácter represivo y el atropello a los derechos humanos de las
Fuerzas Militares se acentuó todavía más con el gobierno de Iván
Duque. Durante el proceso de paz desarrollado en La Habana, Juan
Manuel Santos logró incorporar a algunas de las figuras más impor-
tantes de las Fuerzas Militares al proceso, lo que le dio legitimidad en-
tre este sector. Pero una vez llegado al poder, el nuevo presidente los
llamó a calificar servicios y puso en la jefatura militar a los sectores
más recalcitrantes y retardatarios, enemigos del acuerdo, muchos
de ellos comprometidos en crímenes y delitos contra la población.
Lo cierto es que los altos mandos del Ejército y la Policía han sido
muy cercanos al proyecto político del uribismo e incluso durante la
negociación del AF algunos de ellos se vieron comprometidos en epi-
sodios de espionaje y deslealtad con los negociadores del gobierno.
El papel de la Policía Nacional y en particular del Escuadrón Mó-
vil Antidisturbios, ESMAD, frente a la protesta social ha merecido el
repudio nacional e internacional. Ha habido insistentes llamados de
9
Por el contrario, las historias de las víctimas de “falsos positivos” fueron minimiza-
das, negadas, ocultadas. Eran jóvenes anónimos, sin peso, desconocidos. “No estarían
recogiendo café”, justificó el expresidente cuando se destapó el escándalo, en octubre
de 2008. El día anterior su gobierno había dicho que los jóvenes habían sido dados de
baja en combate.
360
distintas entidades para que la Policía salga del Ministerio de Defen-

sa y pase al Ministerio del Interior, pero el gobierno se niega a ha-
cerlo. Durante el estallido social, se presentaron múltiples casos de
personas asesinadas, desaparecidas, torturadas, heridas, mutiladas,
víctimas de violación sexual, en especial jóvenes y la responsabili-
dad principal por estos delitos es de la Policía y de los civiles armados
o paramilitares a su servicio.
Conclusión
En momentos en que esto se escribe, Colombia parece transitar pe-

ligrosamente por la senda del autogolpe, que puede sumir al país
en una noche todavía más oscura y tenebrosa, como en los tiempos
aciagos de Laureano Gómez o de Turbay Ayala. En medio del estalli-
do social, el presidente expidió el Decreto 575, considerado por ana-
listas como una conmoción interior parcial, de facto: elude el control
constitucional, ordena la militarización de 8 departamentos y 14 ciu-
dades y establece la subordinación de gobernadores y alcaldes a las
FF. MM., amenazándolos con sanciones si no se someten.
Existe una justa preocupación nacional e internacional por que
se incremente la vulneración de derechos humanos, detenciones ile-
gales, allanamientos, torturas, desapariciones, agresiones y muertes
de civiles por parte de las Fuerzas Militares. A ella se suma al per-
manente llamado de entidades como las Naciones Unidas y la Corte
Penal Internacional al gobierno de Duque para que implemente de
manera integral el AF y proteja la vida de los líderes/as sociales y
excombatientes. No obstante, el llamado y la presión internacional
no parecen ser suficientes. Sin duda se requiere una mayor presión y
firmeza para garantizar las mínimas condiciones democráticas que
garanticen la vida, la integridad y los derechos de quienes están al
frente de la implementación del acuerdo o quienes ejercen el dere-
cho constitucional a la protesta social.
361
Consuelo Ahumada
En medio de un enorme desprestigio, nacional e internacional,

la extrema derecha intenta ante todo ganarse a la opinión pública,
mostrar que la violencia es ocasionada por quienes protestan y justi-
ficar la represión. Sin duda, una estrategia desesperada por aferrarse
el poder, a menos de un año de las elecciones presidenciales.
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364
Capítulo 14
Movilizaciones campesinas
en medio del paro nacional
Sus formas, reivindicaciones y alcances
Las garantías para el derecho a la protesta contenidas en el Acuer-

do de Paz fueron parte de los reclamos del movimiento indígena,
campesino y afrodescendiente en medio de las protestas vividas en
Colombia en 2021.
“El estallido social” fue muy distinto del “estallido de

emprendimiento” que pregonó el presidente Duque para
cuestionar a quienes apoyaron el paro
El paro nacional convocado por las centrales obreras el pasado 28

de abril dio curso a protestas iniciadas a finales de 2019, y continua-
das el 9 de septiembre de 2020, las cuales fueron amplificadas por la
violencia policial, que en esas jornadas causó repudio entre amplios
sectores de la sociedad. El pliego de peticiones radicado en junio de
2020, por las organizaciones de trabajadores, ante la Presidencia de
la República no fue atendido, mientras que una reforma tributaria
365
devino en malestar general, y la crisis socioeconómica desatada por

la pandemia del COVID-19, y el mal manejo de la crisis por parte del
gobierno de Iván Duque, fueron parte de la coyuntura que reventó
en las calles, liderada por las juventudes urbanas, de barriadas de
las principales ciudades, con Cali a la cabeza. En el camino, la Min-
ga Indígena, Campesina, étnica y popular se sumaría, lo mismo que
organizaciones agrarias nacionales, y movimientos campesinos con
expresión regional que levantaron las banderas del acuerdo de paz.
La Minga Indígena convocada por el Consejo Regional Indígena
del Cauca (CRIC) expresó su solidaridad con el estudiantado de Cali
y se trasladó a esa ciudad, siendo recibida con alegría por múltiples
sectores sociales que se habían vinculado al paro, pero a pesar de que
ella había logrado contener manifestaciones que pretendían desbor-
darse en actos no concertados, y de haber sido un dique contra la
violencia, un grupo de personas que se identificó a sí misma como
“gente de bien” la atacó con disparos de armas de fuego, al sur de
esa ciudad, ante los ojos complacientes de la Policía Nacional, lo cual
motivó que los indígenas regresaran a sus parcelas. Adicionalmente,
en los territorios indígenas grupos armados estaban aprovechando
la salida temporal de las autoridades indígenas para acrecentar su
presencia en esas territorialidades del Cauca, lo cual incrementa el
nivel de riesgos de las poblaciones.
Por su parte, comunidades campesinas de zonas en las que histó-
ricamente el conflicto armado fue agudo, que habían respaldado de
manera incondicional el Acuerdo de Paz de 2016, y que se habían mo-
vilizado en los éxodos cívicos de los años ochenta, en las marchas co-
caleras de los años noventa, en el paro agrario de 2013, y también en
contra de las erradicaciones forzadas de cultivos de coca, decidieron
sumarse a las protestas, acompañados de población en proceso de
reincorporación, excombatientes de las FARC-EP, provenientes de los
Espacios Territoriales de Capacitación (ETCR). La mayoría de estas
comunidades que también han conformado sus guardias campesi-
nas, se habían hecho partícipes de los acuerdos de sustitución volun-
taria de cultivos, entre los años 2017 y 2018, y se sienten traicionados
366
Capítulo 14. Movilizaciones campesinas en medio del paro nacional
por el Gobierno Nacional que no les ha cumplido compromisos, adu-

ciendo que ellas están en áreas de protección del medio ambiente,
pero que tampoco les ha resuelto el viejo reclamo por el reconoci-
miento de la propiedad sobre las tierras ocupadas, a lo que se suma la
militarizada “operación Artemisa”1 que lideran la Fiscalía General y
los Ministerios de Ambiente, y de Defensa.
Por ello, durante las protestas de abril de 2021, comunidades cam-
pesinas de Nariño, sur de Cauca, Caquetá, Putumayo, Meta, Guaviare,
Cesar, Catatumbo y Arauca se vincularon a la protesta nacional. En-
tre sus demandas se encuentran el cese de la violencia oficial contra
el campesinado, el no regreso de las aspersiones aéreas con glifosato,
el fin de la operación artemisa desencadenada por el gobierno de Du-
que contra campesinos ocupantes de áreas protegidas so pretexto de
la defensa del ambiente, así como el cumplimiento de los acuerdos
de sustitución voluntaria y reclamando la incorporación de nuevas
familias a estrategias de reducción de cultivos, entre otros temas.
Antecedentes
En aras de contextualizar la participación de zonas campesinas en

el paro de este año, se deben recordar los hechos acaecidos en 1994,
cuando en medio de la debilidad del presidente Ernesto Samper, por
el escándalo derivado de la penetración de dineros del cartel de Cali
como parte del soborno del narcotráfico a su campaña, los Estados
Unidos presionaron un plan de lucha contra drogas que finalmen-
te se dirigió contra las comunidades cultivadoras, a las cuales se les
acusó de ser financiadoras de la “narcoguerrilla” de las FARC, térmi-
no acuñado por el Embajador Lewis Tambs.2 La guerra contra drogas
contiene, desde esa época, una estrategia de reducción de la oferta,
1
Puede verse más información sobre la denominada Operación Artemisa en Red
Prensa Verde (2021).
2
Hacia 1985, la embajada de Estados Unidos en Bogotá alertó sobre la “narcoguerri-
lla”. En 1996, el general del Ejército Harold Bedoya Pizarro señaló que las FARC eran el
cartel más grande del mundo (El Tiempo, 1996, 19 de septiembre).
367
bajo la idea de que es posible eliminar todos los cultivos de uso ilícito
por medio de la fuerza, pero aún más, de que al atacarse los culti-
vos se acaba el narcotráfico. Esto ha conllevado riesgos y daños para
campesinos, indígenas y afrodescendientes, quienes son realmente
los dueños de los cultivos en áreas remotas del país; se han aumen-
tado las conflictividades sociales, y dicha política se volvió combus-
tible para el conflicto armado; generó más victimización; desplazó
comunidades, atacó la seguridad alimentaria y, sobre todo, militari-
zó la vida rural en desmedro de la democracia.
Erróneamente, los “gobiernos neoliberales” –como los llama-
ra en Bolivia el sindicalista cocalero Evo Morales, quien luego fue-
ra presidente de ese país–, creyeron que la reducción de hectáreas
significaría un aumento del precio de la cocaína en las calles de Es-
tados Unidos, pero sobre todo que al atacar los cultivos se afectaría
la capacidad de los grupos armados. Los estrategas de la política de
drogas en Colombia enfocaron sus operaciones en quitar finanzas a
los grupos armados, más que en reducir seriamente el mercado de
drogas. Se sostuvo que si se reducen los cultivos disminuiría la vio-
lencia interna, sin darse cuenta de que su propia estrategia genera
más violencia, por el reacomodo de las facciones armadas que dispu-
tan el control de las regiones productoras, así como los corredores de
movilidad del narcotráfico. Al ser ilegal la cocaína, esta genera altas
rentas que son buscadas por feroces fuerzas que llegan a controlar
territorios, imponer órdenes sociales, corromper autoridades y esta-
blecer reglas de facto sobre la vida de las comunidades, las mismas
que el estado dice proteger con su estrategia.
El mercado de drogas está intacto en el mundo, antes que redu-
cirse, se ha ampliado. Así lo ha reconocido el actual embajador de
EE. UU. en Colombia Philip S. Goldberg. Según los últimos informes
de la Oficina de Drogas de la ONU, la cocaína se distribuye cada vez
más en países de África y en Asia, ha crecido su mercado de forma
exponencial en Oceanía, se amplía en América Latina y el Caribe,
mientras que se mantiene intacto en Europa y los Estados Unidos.
368
A su vez, el precio de la cocaína al menudeo en las calles de Europa y

Estados Unidos permanece estable o a la baja.
Sin embargo, la política en Colombia sigue siendo la de cero to-
lerancias con los cultivos, más allá de los esfuerzos policiales por
aumentar las incautaciones de embarques, destruir laboratorios y
producir capturas. En 2021, las autoridades colombianas reportaron
que en 2020 habían capturado 505 toneladas de cocaína exportable
y que destruyeron más de 130.000 hectáreas de coca. Como un efecto
perverso, el aumento de incautaciones y la eliminación de cultivos
ha acarreado más siembras (o resiembras) para reponer lo destruido,
y un aumento en el precio de la pasta base de cocaína (PBC) en todas
las zonas de cultivo en el país. Por ejemplo, en Guaviare, el precio del
kilogramo de PBC se mantuvo en 2.200.000 de pesos aproximada-
mente durante dos décadas, pero en el último año ha escalado hasta
3.400.000 de pesos, lo que indica un salto superior al 50% en dicho
precio. Situación parecida se ha observado en Putumayo, donde el
kilo promedio se ubica actualmente por encima de los 3.000.000 de
pesos.
Los prohibicionistas estiman que es posible usar la fuerza del es-
tado para convencer a los agricultores de renunciar a las cosechas de
coca, sin ofrecerles otras alternativas y vendiendo la idea de que con
esto el tráfico internacional de drogas disminuye. En el plano inter-
no, el Ministerio de Defensa continua su retórica de que la erradica-
ción forzada es el medio idóneo para ello. Según Diego Molano, jefe
de esa cartera, 106 grupos móviles de erradicación se encuentran en
marcha y ellos actuaron en amplias zonas del país, incluso en medio
de la pandemia en 2020. Según reportes de varias organizaciones de-
fensoras de derechos humanos, en sus operativos, la fuerza pública
se comporta como si las comunidades campesinas, indígenas y afro-
descendientes fueran enemigos suyos, los consideran financiadores
de las guerrillas o población simpatizante de esas organizaciones
armadas, lo que a su vez deslegitima todavía más a las autoridades.
En ese año, las comunidades denunciaron asesinatos de manifestan-
tes, personas heridas, amenazas e intimidación ocurridas durante
369
protestas contra la erradicación. En lugares como la vereda Tercer

Milenio, ubicada sobre el rio Guayabero, jurisdicción de Vistahermo-
sa Meta, ante las protestas de labriegos que se oponían a la erradi-
cación forzada en junio de 2020, ingresó el ESMAD en helicópteros
de guerra, en un operativo de grandes proporciones, intimidando
a la población, disparando balas de goma y gases lacrimógenos,
causando lesiones a periodistas comunitarios y participantes de la
manifestación.
Bajo la misma lógica, en otro frente, el gobierno nacional acele-
ró los trámites para retomar las aspersiones aéreas con glifosato a
pesar de las evidencias científicas, ambientales, sanitarias y sociales
en contra de esa técnica, lo cual apareció ante el campesinado como
una muestra más de la falta de voluntad del presidente Duque por
cumplir los acuerdos de paz y atender los compromisos de la sus-
titución voluntaria de cultivos. Para retomar dichas “fumigaciones
con glifosato”, el gobierno debe primero cumplir con los dictámenes
de la Corte Constitucional que requiere estudios científicos, un plan
de manejo ambiental, análisis de salud en terreno, consultar a co-
munidades étnicas, contar con un sistema de quejas y reclamos in-
dependiente y, mantener en primer plano, la política de sustitución
voluntaria de cultivos definida en el Acuerdo de Paz.
La sustitución de cultivos es una política que ha sido superada
en otros países que ahora en cambio despliegan programas de de-
sarrollo rural integral. La idea de sustitución implica el cambio de
una agricultura por otra, el renunciar a un ingreso generado por
unas plantas para dedicarse en adelante a una actividad distinta. En
la Mesa de La Habana, cuando se abordó el punto 4 de solución al
problema de las drogas ilícitas se convino un fuerte Programa Nacio-
nal de Sustitución bajo la premisa de que fuese concertado con las
comunidades y mediante pactos voluntarios, al cual se adscribía en
la práctica al punto 1 la de Reforma Rural, puesto que las partes con-
sideraron que un programa de esa naturaleza nunca se hizo con toda
la seriedad en el país. De esta forma el Acuerdo pretendió contribuir
a la reducción de la superficie cultivada con ilícitos, al tiempo que se
370
desplegaría una política de salud pública para los usuarios de drogas

y se perseguiría a las redes nacionales e internacionales que lucran
con el negocio del narcotráfico. Y para demostrar que esto era posi-
ble se hizo un pilotaje, en el Norte de Antioquia, logrando en poco
tiempo, con la participación de funcionarios de gobierno, delegados
de FARC –en tránsito a su dejación de armas– con acompañamiento
de la ONU, acuerdos con veredas que tomaron la decisión de creerle
a tal propuesta. Y aunque este concepto de sustitución quede atra-
pado en temas más complejos como las condiciones de producción
lícita y los mercados globales de cocaína, la sustitución voluntaria y
concertada fue acogida con beneplácito en más de 50 municipios, lo-
gró eliminar más de 40.000 hectáreas y generar una esperanza para
millares de familias. Fue una rápida operación desarrollada, en 2017,
completamente pacífica, en la que no hubo necesidad de que se dis-
parara un solo tiro, ni se ejecutaran operaciones militares –policia-
les, o que implicara amenaza de judicialización para los agricultores.
Por primera vez en décadas se crearon instancias participativas que
le dieron voz a los “cocaleros” y no cocaleros, así como a los recolec-
tores –obreros de la coca– llamados popularmente “raspachines”. El
gobierno hizo la promesa de pagar unos subsidios a la familia que
arrancara la coca, lo que fue interpretado como un trueque de plata
por matas. Las familias que arrancaron su coca vieron pasar uno,
dos y tres años sin recibir la almendra del proceso de transición que
eran los recursos para proyectos productivos que les permitieran es-
tablecer unos ingresos en reemplazo de los dejados atrás.
Estos y otros aspectos, de la política hacia el campo, agenciada por
el gobierno nacional, llevaron a que las comunidades campesinas, ci-
tadas más arriba en este artículo, se movilizaran en medio del Paro
Nacional. Adicionalmente, el asesinato de líderes y lideresas, la falta
de participación de vocerías comunitarias en los programas deriva-
dos del Acuerdo de Paz, los impactos negativos de los Tratados de Li-
bre Comercio y la débil institucionalidad rural hicieron que muchos
tuvieran otros motivos para salir a protestar, uniéndose al paro con
sus propias reivindicaciones. No deja de sorprender que, en varias
371
zonas, las protestas fueron para que el gobierno cumpliera acuerdos

que ya había suscrito antes con las comunidades, que implemente lo
que ya está en el Acuerdo de Paz de 2016, o que atienda asuntos que
corresponden a sus obligaciones legales y constitucionales, como el
mejoramiento de las vías carreteables, para citar solo uno de ellos.
Rápido repaso de las protestas campesinas e indígenas

asociadas a temas ambientales y del Acuerdo de Paz
Putumayo
En Villa Garzón, Putumayo, el 1 de junio el joven campesino, Yordany

Rosero Estrella, estudiante de la Universidad del Cauca, fue muerto
en medio de las jornadas de protesta y, líderes de ese departamento,
acusan al jefe de la Policía Antinarcóticos acantonada en ese mu-
nicipio de ser la responsable. Cansados de la falta de atención, allí
los manifestantes tomaron las instalaciones de los pozos petroleros
“Costayaco 10” propiedad de la multinacional canadiense Gran Tie-
rra Energy, en esta localidad, así como las instalaciones del pozo “Co-
lón”, situado en San Miguel, muy cerca del puente internacional en
la frontera con Ecuador. La audacia de indígenas y campesinos que
protestaron, en Villa Garzón, bloqueando la carretera principal que
comunica a ese departamento con el vecino país, y con los departa-
mentos de Huila y Caquetá, obligó a que la multinacional petrolera,
al igual que la embajada de ese país, intervinieran ante el riesgo in-
minente de daños en la infraestructura que pudo haberse desatado
de continuar la ofensiva de la Policía. Al mismo tiempo, la protes-
ta que terminó teniendo como epicentro instalaciones petroleras,
ejemplifica los riesgos y daños que reiteradamente han denunciado
las comunidades por dicha actividad en términos socioambientales.
En los años 2000, en el marco del Plan Colombia, la “ayuda” nortea-
mericana se concentró en proteger la infraestructura del oleoducto
de la OXY. Luego, con el propósito de garantizar condiciones para
372
el negocio de hidrocarburos, la “confianza inversionista” promovida

desde la Presidencia, consolidó batallones minero-energéticos cuya
misionalidad fue cuidar los intereses de las compañías y no nece-
sariamente la seguridad y los derechos de las comunidades. Dicha
concepción se extendió con la llamada “locomotora” minera, la cual
conllevó nuevas afectaciones para las poblaciones, incluso socavan-
do mecanismos como la consulta previa mediante una estrategia de
“dialogo social” desarrollada por ONG contratistas de las empresas y
de los ministerios.
En términos sociopolíticos, el resultado de esa protesta denomi-
nada “paro andino amazónico” fue una mesa de negociación lidera-
da por el Gobernador con el Ministerio del Interior y casi todas las
entidades estatales presentes en Putumayo, cuyo primer tema fue
la construcción de un protocolo de garantías para el ejercicio de la
protesta.
El ejercicio de construcción del protocolo avanzó hasta conver-
tirse en un Decreto adoptado por las autoridades departamentales,
lo cual es un hito en la historia reciente de esa región, al tiempo que
un referente para las luchas de otras comunidades en otras zonas del
país. Sin embargo, está por verse el grado de cumplimiento y respe-
to que a tal instrumento brinden las autoridades nacionales y sobre
todo la Policía Antinarcóticos y el Ejército Nacional en operaciones
de erradicación, cuando se encuentren con protestas campesinas en
oposición a esas operaciones.
Meta - Guaviare
Por su parte, las comunidades de Meta y Guaviare se movilizaron en

protestas solidarias con el Paro Nacional, primero hasta San José del
Guaviare, luego a las ciudades de Granada y Villavicencio. En esta
última, la protesta se acantonó en un colegio durante cerca de un
mes, sin obtener respuesta de parte del gobierno nacional. Un aspec-
to por destacar se relaciona con la actitud del Alcalde de esa capital
del Meta, quien tajantemente ordenó la no intervención del ESMAD,
373
requirió el acompañamiento de organismos humanitarios como la

Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo, y de misiones in-
ternacionales que trabajan temas de derechos humanos. Empero,
la empatía de las autoridades civiles del Meta no respondía a los re-
clamos de esta movilización, relativos sobre todo a temas de tierras,
atención y resolución de la problemática de las familias ocupantes
de áreas protegidas, y la discusión sobre la implementación de la
Reforma Rural Integral, entre otros, todos aspectos que competen
a entidades nacionales, como la Agencia Nacional de Tierras, el Mi-
nisterio de Ambiente, los ministerios de agricultura y defensa, para
citar solo algunas. Por esa razón, el campesinado se trasladó a Buena-
vista, un punto de importancia en la carretera que comunica al Meta
con Bogotá. Hasta allí llegó una delegación del gobierno central para
una mesa de negociación, la cual se vio dilatada durante semanas.
Al final se logró un acta de compromisos sobre las familias acogidas
al Programa Nacional de Sustitución (PNIS) que viven fuera de los
Parques Nacionales Naturales;3 sobre población no acogida a dicho
programa también ubicada fuera de tales Parques; sobre población
habitante de esas áreas pero que había sido vinculada a esa estrate-
gia de sustitución; y sobre quienes no firmaron acuerdos de sustitu-
ción y que viven en dichos parques, estableciéndose un conjunto de
instancias y plazos sobre el cumplimiento de compromisos para con
quienes se acogieron al programa y quienes deban ser incluidos a
futuro. Pero en materia de erradicación forzosa de cultivos no hubo
acuerdo entre las partes, puesto que los delegados del gobierno sen-
tenciaron la “imposibilidad legal de suspender la erradicación ma-
nual forzosa”, lo que era solicitado por los manifestantes.
3
Para ubicar al lector en esta zona del país se encuentran los parques de La Macare-
na, Tinigua, Picachos, Nukak y Chiribiquete, siendo los más intervenidos por ocupa-
ción humana, los de Picachos, Tinigua y Macarena, estos últimos ubicados entre los
departamentos de Caquetá y Meta.
374
Caquetá - sur de Meta
En el caso de las protestas adelantadas en Caquetá, debe anotarse

que ellas fueron lideradas por una Mesa campesina integrada tam-
bién por delegados del sur del Meta, representantes de comunidades
que habitan en linderos con san Vicente del Caguán. Esta moviliza-
ción llegó primero a Florencia, pero, ante la falta de atención oportu-
na, los lideres y lideresas decidieron ubicarse en Altamira, un punto
neurálgico de la carretera que conecta al Caquetá con el Huila y Pu-
tumayo. Allí se establecieron en carpas e improvisados cambuches
demostrando una alta capacidad organizativa y de resistencia, que
presionó a las gobernaciones de los dos departamentos para exigir
la presencia del gobierno nacional. Desde la coordinación regional
se construyó un “pliego por una democracia real”, el cual incluyó
once reclamaciones relacionadas con la situación del campesinado
y los indígenas en parques nacionales naturales, la participación co-
munitaria en las decisiones de los PDET, de los PNIS, sobre la rein-
corporación integral y la puesta en marcha de programas de salud
rural, entre otros. Un hecho político clave fue la identificación plena
de esta movilización con las exigencias de las protestas en Putuma-
yo en materia de cultivos de coca (sustitución y erradicación), y con
Meta en asuntos ambientales. Todas ellas se adhieren a la Agenda
Ambiental, Campesina, étnica y popular como espacio de diálogo y
construcción de propuestas conjuntas para los tres departamentos
de Meta, Caquetá y Guaviare. Se destaca en la Mesa de Negociación
que logró los Acuerdos de Altamira (Quintero Arias, 2021),4 la capaci-
dad de las vocerías campesinas e indígenas en temas como la Ley 2 de
1959 que estableció zonas de reserva forestal, y sobre las Zonas de Re-
serva Campesina, varias de ellas solicitadas en municipios de Caque-
tá, a partir de la loable experiencia acumulada por las comunidades
del Pato Balsillas, entre las primeras en adoptar esta figura de orga-
nización territorial para frenar el avance de la frontera agrícola, en
4
Un resumen de los temas incluidos en el Acuerdo logrado en Altamira se encuentra
publicado en el portal de la Agencia Prensa Rural (op. cit.).
375
1998. Igualmente, se debe destacar la demanda por poner en marcha

una zonificación ambiental participativa que permita la planifica-
ción de los territorios con los correspondientes recursos y garantías
para hacer realidad una actualización de las áreas de especial interés
ambiental.
Catatumbo
En esta región, la Asociación campesina del Catatumbo (ASCAMCAT)

se dio a la tarea de convocar a otros sectores organizados, como una
oportunidad de ampliar la difusión de las problemáticas territoria-
les, abrir nuevos espacios de interlocución nacional, y respaldar las
luchas del resto del movimiento de protesta. Sin contar con las condi-
ciones que le permitieron abanderar un paro regional que duró más
de dos meses, en 2013, la ASCAMCAT que enfrenta nuevos desafíos
por los factores de persistencia del conflicto que afectan el territorio,
logró una confluencia de fuerzas que le permitió finalmente hacerse
protagónica denunciando la persecución en contra del movimiento
social, la crisis social y humanitaria por las confrontaciones armadas
en esa zona, la militarización masiva y permanente en desmedro de
la democracia local y los poderes civiles, la amenaza gubernamental
por retomar las aspersiones con glifosato, la continuidad de las erra-
dicaciones forzadas, las cuales causaron muertes de campesinos en
2020, la exclusión de las comunidades en la implementación de los
PDET, el incumplimiento de la sentencia T -052/17 para constituir la
Zona de Reserva Campesina del Catatumbo, la negativa del gobierno
para reinstalar la Mesa de Interlocución y Acuerdo para el Catatum-
bo MIA-C, y la falta de garantías para líderes y lideresas que defien-
den los derechos humanos y la implementación del Acuerdo de Paz
(Martin Leiton, 2021).5 Durante el paro se reclamaron también inver-
siones puntuales para esta zona del país: la pavimentación plena de
la vía que comunica La Gabarra con Astilleros, la pavimentación de
5
Entrevista con Juan Carlos Quintero, vocero de ASCAMCAT.
376
la vía El Tarra a Tibú, la ampliación de cobertura de electrificación

al área rural, sobre todo veredas de Tibú, del área rural de Cúcuta,
el Zulia y Sardinata que, a pesar de que están tan cerca de las zonas
urbanas del departamento, no cuentan con ese servicio básico.
Nariño
Nariño ha estado en el centro de las noticias referidas a erradica-

ción forzada, pero también por la proliferación de grupos armados
luego del Acuerdo de Paz. El 5 de octubre de 2017 en Tandil Tumaco,
una vereda ubicada en el seno del Consejo Comunitario Alto Mira
y Frontera, ocurrió la primera masacre después de la firma de la
paz. Esa masacre fue perpetrada por servidores de la Policía Nacio-
nal, quienes para repeler una manifestación campesina contra una
erradicación forzada dispararon contra los trabajadores de la coca,
dejando un saldo de ocho muertos, según la Fiscalía y la Defenso-
ría del Pueblo. Tumaco en particular ha sido testigo de la expansión
de cultivos de coca, como consecuencia del “efecto globo” causado
por las fumigaciones en Putumayo en los años 2000. Empero en esa
década también experimentó una apuesta departamental de sustitu-
ción en el Consejo Comunitario Las Varas, a donde concurrieron la
Gobernación y entidades internacionales en un elogiado programa
llamado “sí se puede”. En marzo de 2017, luego de nutridas protestas
en Llorente, Guayacana y el sector carretera de Tumaco, allí se vin-
cularon al Programa de sustitución PNIS, más de 10.000 familias que
se comprometieron a arrancar sus cultivos de coca. De hecho, entre
los años 2017 y 2018, la UNODC reportó una disminución de la coca
en Nariño como resultado del compromiso de las familias con el
programa. Pero el gobierno central no les cumplió con los proyectos
productivos, y tampoco incorporó un enfoque étnico que permitiera
una vinculación diferenciada de los consejos comunitarios y los res-
guardos indígenas en dicha estrategia.
Con estos factores sobre la mesa, representantes de 48 conse-
jos comunitarios afrodescendientes, después de ochenta horas de
377
negociación, le arrancaron al Gobernador y sus funcionarios, un

acuerdo en el que este se compromete a respetar la consulta pre-
via en los planes de erradicación y a efectuar inversiones en salud,
educación, infraestructura y vivienda, luego del cual se levantó un
bloqueo que ellos tuvieron sobre la vía al mar entre Pasto y Tumaco
(Viracachá, 2021).
Otras expresiones del paro nacional
Otras expresiones del paro se dieron en Cesar, con participación de

campesinos organizados por el Comité de Integración del Catatumbo
(CISCA), que salieron de sus municipios y se ubicaron en la carretera
al mar; con el campesinado que se ubicó en Rosas Cauca por convoca-
toria del Comité de Integración del Macizo colombiano (CIMA), y por
organizaciones que se agrupan con el Coordinador Nacional Agrario
(CNA) en Arauca, Casanare y Boyacá. Estas comunidades levantaron
banderas nacionales, tales como el reconocimiento de derechos del
campesinado, el reclamo por la ratificación del tratado de Escazú, la
búsqueda de protección para la agricultura interna del país, la gene-
ración de mesas de trabajo que permitan el manejo autónomo de los
territorios controlando o prohibiendo la extracción de recursos na-
turales estratégicos, entre otros, además de la denuncia por la perse-
cución al movimiento social y el pedido de negociación con todos los
actores para una paz completa. Pero el gobierno diluyó la atención a
estas protestas, lo cual se constituye en un nuevo desconocimiento
de espacios de diálogo con los sectores de oposición política.
Como epílogo de la participación de estas regiones en el paro na-
cional y aunque ella haya sido menos visible ante los medios de pren-
sa debe aplaudirse el ingenio y gallardía de quienes se movilizaron
en Putumayo, la rapidez de quienes lo hicieron en Caquetá-Huila,
la resistencia de los movilizados de Meta-Guaviare, y la capacidad
de convocatoria de quienes marcharon en Catatumbo, entre otros
sectores que, vinculados a la protesta, levantaron el cumplimien-
to del Acuerdo de Paz como bandera. Todo esto como parte de un
378
acumulado de luchas sociales en sus territorios y como parte de pro-

cesos organizativos que buscan ser amplios y con alto impacto en
materia de logros.
Es probable que el gobierno hiciera acuerdos en unos sectores y
en otros no, lo cual impidió que se unificara un pliego nacional cam-
pesino, y las diferencias políticas en el seno del movimiento agrario
tampoco facilitaron esa tarea, la cual nadie se propuso. Desactivadas
las protestas el gobierno se ha dedicado a lavar su cara ante las co-
munidades con una agresiva campaña de medios y con la difusión de
informes en los que da cuenta de millonarias inversiones realizadas
por el presidente Iván Duque en el marco de la denominada “paz con
legalidad”. El régimen, del cual hablara en su momento Álvaro Gó-
mez Hurtado, se maquilla, creyéndose vencedor frente a estas jorna-
das de protesta, pero el malestar ciudadano expresado en las calles y
carreteras no cesa, por el contrario, aumenta.
Los reiterados incumplimientos gubernamentales a pactos

suscritos con comunidades en paro
La historia de las luchas agrarias evidencia que las comunidades re-

conocen la importancia de la organización y movilización social a
través de la protesta pacífica, como medio para exigir la atención de
sus necesidades y como mecanismo de participación ciudadana, con
el cual se logra que representantes del estado acudan a mesas de ne-
gociación. En ellas se levantan reivindicaciones y se logran acuerdos.
De otra forma esto sería imposible, aducen casi siempre los lideraz-
gos de tales protestas.
El estado colombiano destina un presupuesto para el agro 19 ve-
ces inferior al que destina a la guerra, según datos conocidos en el
trámite del presupuesto general de la nación para el año 2022. Des-
pués del intento por implementar un modelo de industrialización
por sustitución de importaciones entre los años setenta y ochenta,
la apertura económica y las medidas de corte neoliberal adoptadas,
379
desde inicios de los años noventa, contribuyeron a un escenario en el

cual los sectores productivos agrícolas se vieron afectados, al tiempo
que los irresolutos problemas de la tierra se vieron agravados por la
violencia en los campos con el consecuente desplazamiento forzado
hacia ciudades. Por su parte, los cultivos de coca se constituyeron en
una “tabla de salvación económica” de los procesos de colonización
de corte campesino que se asentaron en los departamentos del norte
amazónico. A su vez, la intensificación del conflicto armado y las res-
puestas estatales, enunciadas al principio de esta nota, convirtieron
la economía cocalera en un sistema completo del cual se nutren tam-
bién las guerrillas. Convertida en economía de guerra el cultivo de
coca se hizo trashumante, pasando de la citada región, a “peregrinar”
actualmente hacia el Pacífico, los andes y las fronteras de Ecuador,
Venezuela y Perú.
Sin tierras, cuestionados por ocupar áreas protegidas, estigmati-
zados, y sin atención estatal que les brinde oportunidades para sacar
adelante sus producciones lícitas, los campesinos salen a protestar
periódicamente logrando pactos. Sin embargo, el cumplimiento de
cada pacto, posteriormente, tiene que ser reclamado con nuevas mo-
vilizaciones y negociaciones. Esto mismo es lo que ahora ocurrió con
las protestas de Caquetá, Meta, Guaviare, Putumayo y Catatumbo. Si
se lee el contenido de los acuerdos alcanzados, se nota que lo solicita-
do se encuentra en la letra menuda de los Acuerdos de Paz firmados
por el estado colombiano con la extinta guerrilla de las FARC-EP. Pa-
reciera que el destino de las poblaciones, en las cuales con mayor in-
tensidad se ha vivido el conflicto, es seguir protestando cada cuanto
para reclamar lo que en nuevos acuerdos acepte la institucionalidad.
De hecho, buena parte de la justificación de las protestas recien-
tes se basa en que bajo el escudo del slogan oficial: “paz con legali-
dad”, el Gobierno Nacional ha incumplido o cumplido a destiempo
los compromisos asumidos en el Acuerdo de Paz, así como los pactos
asumidos con las comunidades en el marco del PNIS. Incluso, a pe-
sar de que los mecanismos de participación tienen reconocimiento
legal, ha sido necesario que las comunidades exijan su derecho a la
380
participación en la toma de decisiones de los Planes de Desarrollo

con Enfoque Territorial (PDET) o en los asuntos relativos a las víc-
timas. La protesta ha tenido que plantear el respeto del derecho a la
protesta y exigir garantías para su desarrollo pidiendo alto grado de
acompañamiento internacional, dado que quien gobierna diciendo
que cumple la ley no necesariamente lo hace. La consigna de paz con
legalidad aparece, así como un ropaje que en varios aspectos cul-
minaba desconociendo la ley en materia de derechos como el de la
participación.
Continuidades y rupturas: escenario próximo
Se abordan aquí al menos tres asuntos que estuvieron en la médula

de las protestas recientes del lado campesino en el paro. Por un lado
la concepción de consolidación territorial que contempla a la fuerza
pública como vanguardia en las “intervenciones estatales” en las zo-
nas rurales de los departamentos que se movilizaron; por otro lo re-
lativo al medio ambiente en donde por un lado va la criminalización
de colonos y por el otro la problemática de tierras; y en tercer lugar
la disputa por el derecho a la participación comunitaria y popular en
las decisiones asociadas a lo que queda del Acuerdo de Paz en el caso
concreto de los PDET.
Teniendo en cuenta que Estados Unidos aporta recursos año tras
año para la guerra contra drogas, lo cual se traduce en dólares de
los contribuyentes –de los ciudadanos de ese país– para la Policía,
el Ejército y la Fiscalía, y que luego del fracaso de la “moción de cen-
sura” ensayada por la oposición, contra el ministro de defensa Die-
go Molano en el Senado de Colombia, en medio de las protestas, la
fuerza pública sale fortalecida de la coyuntura actual. En su lógica
que no es la misma de la ciudadanía. La cosmética reforma adelan-
tada por la Policía no contempla los temas de fondo solicitados du-
rante las protestas. Se espera un rol más protagónico de las fuerzas
de seguridad y la concepción militar en los temas ambientales, de
381
seguridad ciudadana, sobre el control de territorios bajo la consigna

de “zonas libres de coca”, entre otros aspectos. La sección de narcóti-
cos de la Embajada en Bogotá sigue asesorando al Ministerio de De-
fensa en programas para la aplicación de la ley en zonas remotas. La
asistencia económica de los Estados Unidos también llega a través de
la Agencia para la Cooperación USAID, pero no su acción no se en-
cuentra articulada con los programas de sustitución voluntaria del
Acuerdo de Paz. El programa PNIS que vinculó a 100.000 familias no
cuenta con el respaldo económico del gobierno de los EE. UU., pues el
Departamento de Estado aduce que no pueden hacerlo dado que las
FARC aún están en la lista de organizaciones terroristas. Esto a pesar
del cambio de nombre de la fuerza de reincorporados que ahora se
denomina “comunes”. Pero mientras ello ocurre, la Embajada si apo-
ya la creación de batallones antidrogas, de bases policiales antinar-
cóticos, fortalece con tecnologías y equipos dichas instalaciones y
terminan apoyando los programas de erradicación forzada terrestre
de cultivos. A la par, Estados Unidos espera que el gobierno de Duque
vuelva a las aspersiones con glifosato, y aunque diga públicamente
que esa es una decisión soberana de Colombia, se conoce la utiliza-
ción de las cifras de cultivos como parte de su juego político para ha-
cer caer al régimen de Venezuela.
El presidente de la República mantiene intactas las políticas que
causaron las protestas. El partido de gobierno, el Centro Democrá-
tico, también es claro en señalar que el Acuerdo de Paz no es de sus
afectos. En recientes declaraciones públicas, su mentor, el expre-
sidente Álvaro Uribe, ha estigmatizado nuevamente a las víctimas
que podrían ser elegidas con cargo a las Circunscripciones Especia-
les Transitorias de Paz (CETP), a raíz del cumplimiento por parte de
los presidentes de Senado y Cámara, de las órdenes del Consejo de
Estado y la Corte Constitucional en este sentido. Por otra parte, el
Consejero Emilio Archila desconoce las voces que desde los territo-
rios señalan que parte de la responsabilidad de homicidios de líderes
sociales y reincorporados se debe a los incumplimientos y retrasos
del gobierno en los temas de paz. En este orden de ideas, las políticas
382
sobre erradicación forzada, sustitución de cultivos, familias cam-

pesinas ocupantes de áreas protegidas, así como las acciones mine-
ro-energéticas continuarán.
El gobierno nacional sigue endilgando la responsabilidad del mal
desempeño del PNIS a la administración de Juan Manuel Santos,
tres años después de culminado su periodo. Le acusa de haber pro-
metido en falso, de no haber planificado el programa, de no haber
previsto su financiación y de comprometerse a “regalar plata” a quie-
nes se dedicaban a la ilegalidad. Hernando Londoño, director del
PNIS, ha dicho a los participantes del programa, en reiteradas oca-
siones, que “agradezcan que el presidente les está dando un regalo”.
Igualmente, ese programa sigue midiendo su éxito en el número de
hectáreas arrancadas por las familias y no en el grado de desarrollo
que se ha proveído a ellas y sus territorios. Así las cosas, en medio de
un ambiente fiscal adverso, el cumplimiento pleno y rápido de los
compromisos del PNIS, no es una prioridad. En cambio, la erradica-
ción manual forzosa si está a la orden del día. El pasado 26 de junio
el Ministerio de Defensa reiteró los compromisos de esa entidad con
metas de destrucción de cultivos, lo cual se encontrará con la opo-
sición y bloqueo de parte de comunidades campesinas, indígenas y
afros que obtienen ingresos de la coca y que no están dispuestos a
tolerar su pérdida de no contar con otras opciones.
Una situación paradójica en que se encuentra la política contra
los cultivos es que el país llegó al punto en el que pueden reducir-
se hectáreas, pero producirse más cocaína. La UNODC ha llamado
a revisar los indicadores de mera reducción de superficie, a pensar
en la producción como una economía completa, a considerar el mer-
cado de cocaína que ya supera los 20 millones de consumidores en
el mundo, y los valores agregados que se generan en esa cadena. Es-
pecialmente, es necesario revisar el incremento de la productividad
registrado por esa entidad en unos enclaves productivos: 14% en la
producción de hoja y 22% en producción de pasta base de coca, entre
otros. En campo, observadores independientes han expuesto el tema
de los rendimientos, desde hace años. Las técnicas de siembra, las
383
mejoras en el manejo de las plantas, la densidad de plantas por hec-

tárea, el alcaloide que se extrae en mejor cantidad según la variedad
utilizada, y las mejores técnicas de procesamiento hacen que la erra-
dicación se convierta en una pérdida de tiempo, dinero y legitimidad
de las instituciones.
En segundo término, una situación similar se presenta con la
continuidad de la Operación Artemisa en cabeza de la Fiscalía y los
ministerios de defensa y ambiente. Sacar de las áreas protegidas a
sus ocupantes es un propósito plausible. Sin embargo, la problemá-
tica ambiental que es consecuencia de los altos niveles de deforesta-
ción tiene causas mayores a las de perseguir a campesinos colonos.
En reciente informe del IDEAM se da cuenta de que más de 700.000
hectáreas de bosque amazónico han sido destruidas después del
Acuerdo de Paz. Curiosamente, medios de prensa han reportado
como un efecto adverso de la paz, la salida de FARC de territorios en
los que sus tropas fungían como autoridad ambiental. Dado que la
institucionalidad ambiental no cumple su papel, y a que el estado es
incapaz de controlar el avance de la frontera agrícola (aspecto al que
se había comprometido en el Acuerdo de Paz) periodistas e investiga-
dores parecieran extrañar el rol que antes cumplían los guerrilleros.
Un sinnúmero de carreteras, potreros, vacas y alambradas ocupan
el paisaje y asustan a los ambientalistas. Detrás se encuentran inte-
reses mafiosos que acaparan tierra “baldía” movidos por un modelo
de desarrollo que demanda y apetece carne de res, y por un sistema
de trasvase de recursos ilegales a la adquisición de tierras baratas
o boscosas que se convierten en pastizales, en lugares donde no se
pagan impuestos y nunca llega la ley. Pero Duque y sus funcionarios
insisten en señalar a los campesinos como criminales ambientales,
acusando a los cultivos ilícitos como los responsables y a las guerri-
llas disidentes como el soporte de esas actividades.
Por último, sobre de los PDET, uno de los aspectos en los que ha
trabajado la Agencia de Renovación del Territorio (ART), el gobierno
reformuló los Órganos Colegiados de Administración Directa (OCAD)
los cuales habían sido creados por Santos. Estos OCAD se financian
384
con las regalías provenientes de la actividad minera y petrolera. Tam-

bién Duque logró que el Congreso le aprobara vigencia futuras, figura
legal que le permite al actual presidente comprometer recursos de los
OCAD que estaban destinados a los años siguientes a su periodo. Para
hacerlo también introdujo la particularidad de un OCAD PAZ, figura
que le permite destinar presupuesto de las regalías a las tareas de la
paz, siempre que se encuentren priorizadas en los PDET. La partici-
pación comunitaria concitada en la construcción de los PDET y los
Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), a través de
centenares de asambleas veredales y de grupos motor (con liderazgos
locales), fue abandonada a favor de la tecnocracia que fue contratada
para estructurar una hoja de ruta única en la que, como lo denunció
ASCAMCAT, fueron excluidas las comunidades. Ad portas de un nuevo
proceso electoral, las inversiones aprobadas por los OCAD PAZ en todo
el país reflejan poco del espíritu de los PDET previstos en la Mesa de
La Habana. Al contrario, sin participación ciudadana, las decisiones
son tomadas en Bogotá por la ART, el Departamento Nacional de Pla-
neación (DNP), y el ministerio respectivo. Las mayorías del Congreso
aplaudieron de pie el discurso presidencial, el pasado 20 de julio, en
la instalación de la última legislatura de este periodo constitucional.
Esas mayorías tienen razón en dar la espalda a las protestas que du-
raron tres meses, pues el modelo de asignación de partidas regionales
o “cupos indicativos”, el eufemismo con que se disfrazan los “auxilios
parlamentarios” prohibidos por la Constituyente de 1991, realmente
les favorece mucho a los congresistas. Las inversiones concentradas
en obras tales como carreteras, electrificación y otras infraestructu-
ras, importantes en sí mismas, representan el interés de la burocra-
cia por cumplir metas de gobierno, de las elites regionales que tienen
un apetito voraz por la contratación de este tipo de obras, y reflejan
el poco interés por la reconversión de condiciones socioeconómicas
en que viven las comunidades que históricamente más padecieron
el conflicto. De hecho, el número de proyectos sociales destinados a
mujeres, jóvenes y aspectos productivos es muy inferior a los recursos
asignados a pavimentación de vías. La participación en las decisiones,
385
los mecanismos de veeduría y control social, así como la rendición de

cuentas, seguirán esperando, al menos mientras dure el presente go-
bierno. Esto último pondrá la disputa por la paz (otra vez) en el esce-
nario electoral, en donde se demandan garantías de la Registraduría
para que las comunidades que nunca pudieron participar, esta vez lo
hagan.
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Viracachá, Winston. (2021, 30 de mayo). Consejos comunitarios del Pací-

fico nariñense levantan bloqueo en la vía al mar tras acuerdo. En https://
www.bluradio.com/blu360/pacifico/consejos-comunitarios-del-pacifi-
co-narinense-levantan-bloqueo-en-la-via-al-mar-tras-acuerdo
386
Capítulo 15
Entre trizas y cenizas:
movilización social en el posacuerdo
La participación ciudadana es el fundamento de todos los acuer-

dos que constituyen el Acuerdo Final. Participación en general de
la sociedad en la construcción de la paz y participación en parti-
cular en la planeación, la ejecución y el seguimiento a los planes
y programas en los territorios, que es además una garantía de
transparencia (...) la participación y el diálogo entre los diferentes
sectores de la sociedad contribuyen a la construcción de confianza
y a la promoción de una cultura de tolerancia, respeto y conviven-
cia en general, que es el objetivo de todos los acuerdos
Acuerdos de La Habana, punto 2.
Hace unos años, justo recién se habían firmado los acuerdos de La

Habana, escribíamos que, además de contrastar la euforia interna-
cional por dichos acuerdos con la notoria apatía con que se recibie-
ron en el país, aparentemente no convergían los caminos de la paz
y de la protesta social (Archila, 2017, p. 31). En ese momento nos en-
cargamos de mostrar que esas sendas sí se encontraban en varios
puntos, pues los movimientos sociales en general respaldaban la ne-
gociación política del conflicto armado y, aunque en La Habana no
387
se pactó una agenda social sino la dejación de las armas por parte
de la guerrilla más antigua y numerosa del continente, los acuer-
dos contenían una cierta proyección social y unos procedimientos
democráticos para adelantarla. Les correspondía a los movimientos
sociales impulsar esa agenda para cerrar el gran vacío reivindicati-
vo no explícitamente atendido por los firmantes, para así aclimatar
realmente una paz estable y duradera.
Para concretar el punto 2.2 del Acuerdo Final entre el Estado
colombiano y las FARC-EP (“Mecanismos democráticos de partici-
pación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los di-
ferentes niveles y diversos temas”), las partes encargaron al Consejo
Nacional de Participación Ciudadana, con el apoyo de Foro Nacional
por Colombia, Viva la Ciudadanía y CINEP-Programa por la Paz, de
coordinar un proceso participativo para construir una Ley Estatuta-
ria de garantías de promoción de la participación ciudadana y para
el ejercicio del derecho a la movilización y la protesta social. De esta
forma, entre el 21 y el 31 de marzo de 2017, se llevaron a cabo seis
foros regionales y uno nacional para dar curso a una deliberación
plural sobre mecanismos democráticos de participación ciudada-
na. Estos eventos, más una consulta en línea, dieron la posibilidad
de recolectar insumos que permitieron identificar los lineamientos
generales y las propuestas que debería contener la mencionada Ley
Estatutaria. Según reportábamos en un texto al respecto, en los sie-
te eventos y en la consulta en línea participaron 2.500 personas en
representación de 1.541 organizaciones de los 32 departamentos del
país, pertenecientes a los más variados sectores sociales y populares
(García y Restrepo, 2017).
Los participantes en ese proceso analizaron, debatieron e hi-
cieron propuestas alrededor de los contenidos en el punto 2.2 del
Acuerdo Final, especialmente en cuanto a las exigencias de un Esta-
do que apoyara la organización y movilización social sin cercenar
la autonomía popular; el reconocimiento de la diversidad y plura-
lidad social del país; más información y control ciudadano sobre la
actividad estatal; y garantías para la protección de los líderes y las
388
Capítulo 15. Entre trizas y cenizas: movilización social en el posacuerdo
lideresas sociales. Pero, como suele ocurrir en Colombia, estas pro-

puestas entraron en los laberintos burocráticos del Congreso y el
mismo gobierno de Juan Manuel Santos en sus estertores descuidó
la tarea de impulsar la proyectada Ley Estatutaria, que ni siquiera
se quedó en el papel, pues los lineamientos no fueron tenidos en
cuenta. Esto tuvo grandes consecuencias perjudiciales para el país,
pues contenía mecanismos de participación y convivencia que le
hubieran ahorrado muchos costos y muertos en estos tiempos de
posacuerdo.
Hoy, cinco años después constatamos el divorcio entre las expec-
tativas internacionales por los acuerdos de La Habana y la dura rea-
lidad política nacional signada por un gobierno que quiso hacerlos
trizas, lo que nos hace más escépticos sobre los logros ciudadanos
en torno a la paz. La agenda social sigue pospuesta y no en vano los
recientes estallidos multitudinarios tienen como uno de los puntos
de reclamo el cumplimiento de los Acuerdos de La Habana.
Para entender los avatares de la paz y la movilización social va-
mos a considerar las grandes tendencias de las luchas sociales en
Colombia, contrastando un periodo histórico (1975-2015) de la Base
de Datos de Luchas Sociales (BDLS) del CINEP –nuestra fuente– con
los últimos cinco años.1 Luego extraeremos unas lecciones de esas
trayectorias para cerrar con unas conclusiones muy ligadas a la co-
yuntura que vive el país con el paro nacional de 2021 iniciado el 28
de abril (28A).
Las luchas sociales en los últimos cinco años
Como se observa en el gráfico 1 –que mide el número de protestas,

no de participantes por la dificultad de contabilizarlos con rigor–,
desde 2007 se inicia un ciclo de alza en las movilizaciones con
1
No se incluye 2021 por no estar consolidadas las cifras, pero parece ser un año alto
en movilizaciones especialmente desde el paro nacional iniciado el 28 de abril.
389
algunos vaivenes, que tiene a 2013 como el mayor punto de toda la

serie histórica con 1.051 registros. A partir de ese año, y a pesar del
bajón en 2018, el promedio de protestas en Colombia aumenta, lo
que expresa que, de alguna manera, se perdió el miedo a protestar,
un logro de por sí de los acuerdos de paz. En efecto, el estigma de
la protesta como expresión de la subversión, si bien no ha desapa-
recido del todo y se mantiene vivo en algunas mentes de derecha y
sectores de las fuerzas militares que siguen viviendo en los tiempos
de la Guerra Fría, ya no obra en el imaginario del ciudadano prome-
dio y sobre todo en el protestatario que sale a la calle a expresarse
con más libertad.
Algo que no se refleja en el gráfico es la aparición de estallidos
sociales como el 21 de noviembre (21N) de 2019, 9 y 10 de septiembre
de 2020 y el paro nacional de 2021 (28A) que duró más de 40 días.
Hablamos de “estallidos” sociales porque son más que una mera
jornada o un ciclo de protesta en los que se condensa un plural y
diverso malestar social con repertorios sostenidos y radicales de
lucha como son los bloqueos de vías en puntos de encuentro –que
terminan siendo verdaderas barricadas en las periferias urbanas o
en los cruces de caminos–, que se resignifican por las actividades
solidarias que allí se llevan a cabo, como las ollas comunitarias, la
atención a heridos y lesionados, las asambleas y debates en torno
a las reivindicaciones locales, y se denominan con nombres más
combativos como ha ocurrido, por ejemplo, con Puerto Rellena, en
Cali, hoy llamado Puerto Resistencia, o en Bogotá con el Portal de
las Américas hoy nombrado como El Portal de la Resistencia.
390
ǡ ǡ ǡ
±Ǥ

Gráfico 1
Gráfico 1. Trayectoria de las luchas sociales en Colombia

1975-2020

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Fuente: BDLS (CINEP, 1975-2020).

ǡ ʹ ͵ǡ
Y hablando
de repertorios,
× como
se observa
enlos
gráficos
ǡ 2
y 3,
hay
un notorio aumento de la movilización mientras disminuye el paro
×Ǥ
o la huelga,
queÓ
era ǡ
la clásica forma
de protesta
aportada
ï histórica-
Ǥ ±

mente por el movimiento obrero. Esta tendencia se insinuaba desde
Àǡ Ǥ
los años noventa, pero se ratifica en el último quinquenio. También

aumentan los bloqueos de vías, ʹ͸Ͳ que es uno de los repertorios más
contenciosos. En cambio, disminuyen dramáticamente las inva-
siones de tierras rurales o de suelos urbanos, así como la toma de
entidades. Las otras modalidades de lucha social mantienen su ten-
dencia histórica. Es muy temprano hablar de un cambio definitivo
en los repertorios de protesta, pero hay rasgos de una mutación inte-
resante que debemos analizar.
Aunque la dinámica de la protesta en Colombia es por lo común
pacífica –por ejemplo, los disturbios no pasan del 3% del total de los
registros–, hay estallidos en los que se rebosa la copa, como pudo ocu-
rrir en los últimos años, especialmente en el 28A. Parecería que, si
bien la movilización –desfiles, manifestaciones, marchas, plantones,
391
͵Ψ –ǡ
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À–

paradas, mítines– es el repertorio al que más acuden los protestata-

À ante
rios en Colombia,
un cierre
político como el queencarna

el go-
×
ǡǡ
bierno de Iván Duque con su incapacidad de negociar, se recurre a
formas más contenciosas de lucha, especialmente el bloqueo de vías
À
que termina teniendo un efecto multiplicador al impedir el trans-
Àǡ
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porte y la movilidad de personas –ǡ
y mercancías, con lo que se afecta
×Ǥ
directamente la economía, perjudicando
–ǡ a toda la población y no ne-
cesariamente a los más ricos.
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Gráficos 2 y 3 Gráficos 2 y 3
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y3
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Ǥ
392
ǡ À

× À

En concreto, ante el último paro, la exacerbación de las carencias

estructurales de la sociedad colombiana por el mal manejo guberna-
mental de la pandemia hizo explotar la ira popular, la que se agudizó
por la brutal respuesta policial. Como lo analizamos en un trabajo
previo (Archila, 2019), la Policía en Colombia hace parte de las fuer-
zas armadas desde 1948 y se ha visto crecientemente involucrada
en labores militares como la lucha contra el narcotráfico y las gue-
rrillas, suplantando a veces al Ejército, y en cualquier caso confun-
diendo las funciones de uno y otra. Además de tener una cultura de
restauración del orden, durante mucho tiempo la Policía Nacional
fue alimentada por la ideología anticomunista de guerra fría que se
revive por momentos con gobiernos autoritarios como el actual. El
talante ideológico del gobernante de turno marca mucho los rumbos
concretos de las fuerzas del orden, incluida la Policía. Y aunque se
había avanzado en la educación en derechos humanos, por momen-
tos esta nueva orientación se oculta tras la urgencia de mantener el
orden, hasta hacer uso desproporcionado de la fuerza. Recientemen-
te la Policía ha tenido un gran crecimiento, en especial desde el cam-
bio de siglo y hoy tiene cerca de 160.000 integrantes, cuando en 1958
eran 22.000.2
Los desbordes sostenidos en los recientes estallidos sociales sin
duda han causado daños en personas y objetos. Las fuerzas de dere-
cha suelen atribuir esa violencia de la multitud a unos pocos infiltra-
dos en la protesta a los que llama “vándalos”. Consideramos que es
una categoría inadecuada, pues descalifica y convierte en enemigo
a quien protesta con el fin de aniquilarlo (Serrano, 1997). Con esta
atribución de la lógica de la movilización a agentes externos o inter-
nos infiltrados, llamados genéricamente “terroristas” o “vándalos”,
el gobierno de Duque y los partidos que lo rodean, buscan revivir la
Guerra Fría construyendo un enemigo que quiere destruir la nación.
2
Es la segunda fuerza armada, después del Ejército que cuenta con unos 220.000
miembros. Por su parte, el ESMAD (Escuadrón Antimotines) tiene casi 4.000 integran-
tes, triplicando el número con el que se originó en 1999 (Archila, 2019, pp. 101, 117).
393
Así se le niega legitimidad política a la protesta y se ignoran sus

reivindicaciones.
Como lo señala el sociólogo catalán Manuel Castells (2019), la
emergencia global de explosiones sociales que, no son movimientos
articulados en torno a proyectos que intenten transformar la cultura
o las instituciones, sino eventos que se presentan porque,
simplemente la gente no puede más y explota, y explota en algunos

lugares con violencia limitada, y en otros con violencia más extre-
ma. Esta violencia no es de provocadores profesionales, los hay y
hay infiltrados y hay vándalos, pero no es lo esencial. Lo esencial es
cuando una fracción de un movimiento mucho más amplio, demo-
crático, pacífico no puede más y, entonces, se enfrenta con la policía.
No piensen que esto va a pasar. No piensen que cierran los ojos y el
mal sueño va a desaparecer. [Esto tiene] causas muy profundas que
las tienen que encontrar ustedes y ustedes tienen que encontrar las
soluciones. Pero no pasen de puntillas sobre esto, y que no piense
nadie que con cuatro medidas de algún tipo esto ya está [arreglado].
No todo desborde popular es entendible y menos justificable, pero si-

guiendo a los historiadores marxistas británicos, hay que saber oír a
una multitud que no consideramos manipulada ni irracional, por el
contrario, es activa y tiene sus lógicas de comportamiento. Tanto en
septiembre de 2020 como en el paro de 2021, la multitud tenía obje-
tivos definidos especialmente los relacionados con la represión –los
CAI (Centros de Atención Inmediata), cámaras, tanquetas y vehícu-
los policiales–; los espacios públicos asociados al poder estatal –edi-
ficios oficiales y transporte público–3 o al poder económico –bancos
y grandes comercios–; y estatuas –contra el poder simbólico coloni-
zadores o represores.
Este derribamiento de estatuas de conquistadores o símbolos
del poder, o la resignificación de espacios de culto patrio como el
3
Ha habido especial confrontación en algunos portales de transporte masivos utili-
zados –así fuera temporalmente– como lugares de detención policial. Tal parece ser el
caso del Portal de las Américas en la localidad de Kennedy en Bogotá.
394
Monumento a los Héroes en Bogotá, nos muestra un nuevo “reperto-

rio” de la lucha social. Desde cuando los Misak derribaron la estatua
de Sebastián de Belalcázar en Popayán el 16 de septiembre de 2020
se han dado varios actos en ese sentido. No están lejos de lo ocurrido
en el mundo especialmente desde el asesinato de George Floyd en
Estados Unidos y el ataque a figuras que encarnaban el esclavismo
y el colonialismo, entre ellos el mismo Cristóbal Colón. En forma
simbólica el 28A se inició en Cali –la ciudad más agitada y la que ha
recibido mayor violencia estatal– con el temprano derribamiento de
la estatua de Belalcázar, fundador también de esta ciudad y figura
conquistadora en el sur del país. Estos actos o algunos retiros pre-
ventivos de estatuas para evitar su destrucción nos llevan a nuevas
disputas por el pasado, en este caso por parte de los indígenas, quie-
nes con su memoria larga (Rivera, 1984) nos muestran la continuidad
entre el pasado colonial y el poscolonial en términos de dominación.
En cuanto al ámbito de la protesta (gráficos 4 y 5), en el periodo
posacuerdo se nota un aumento en las luchas que se presentan en
el nivel submunicipal. Si bien ya era mayoritaria históricamente,
al menos desde 1975, esta presencia se acentúa en el último lustro.
Esto puede estar relacionado con una tendencia a una mayor frag-
mentación de la protesta y, paralelamente, a la lenta desaparición de
organizaciones departamentales o regionales, e incluso nacionales,
que tenían capacidad para articular las demandas en ámbitos más
amplios. De esta forma el Estado en manos de las derechas logra des-
montar las protestas de cobertura nacional, desvirtuando una idea
central de los acuerdos de paz, como era incentivar la amplia partici-
pación ciudadana.
395

ǡ

ǡ

ǡ×Ǥ
ǡ×Ǥ
Gráficos 4 y 5 Gráficos 4 y 5Gráficos 4 y 5

Muy dramática es también la disminución de las protestas en el ám-
bito internacional. No tenemos explicación en el momento, salvo que
±×Ǥ
±×
tal vez se está retornando al tradicional ensimismamiento de la so-
×ǡ
×ǡ
ciedad colombiana. Contrasta esta constatación con el impacto que
en nuestro medio tienen algunas protestas globales, especialmente
continentales, y la acogida que aquí han tenido repertorios y aspec-
tos performáticos de la protesta como es el caso del himno feminista
ʹ͸͵ ʹ͸͵
“Un violador en tu camino”, creado por el colectivo feminista de Val-
paraíso, Chile, “Las Tesis”.
Sobre los actores (gráficos 6 y 7) constatamos que el histórico
cambio de protagonismos de los sectores con identidad de clase
como los asalariados y los campesinos hacia actores policlasistas
como los pobladores urbanos o los ambientalistas, no es tan dramá-
tico como lo pensamos en el cambio de siglo (Archila, 2004). De he-
cho, asalariados y campesinos revivieron con fuerza en 2013 y se han
mantenido con cierta visibilidad en las recientes luchas sociales en
el país. Además, siguen siendo los grandes convocantes de las mo-
vilizaciones masivas. Pero no son los mismos que protestaban hace
medio siglo o a inicios del milenio: ahora se observa no tanto a los
jornaleros y “raspachines”, sino a pequeños y medianos campesinos
396
de zonas relativamente consolidadas de agricultura comercial como

el altiplano cundiboyacense o la zona cafetera.4 En cuanto a los
trabajadores sobresalen los estatales, especialmente el magisterio
y los del sector de la salud, y los vinculados a las industrias mine-
ro-energéticas como el petróleo, carbón o níquel. Los estudiantes, el
otro actor clásico de las luchas sociales en Colombia, mantienen su
visibilidad promedio en el último quinquenio, lo que no oculta su
papel protagónico y solidario en las movilizaciones de otros sectores
poblacionales o en los estallidos sociales.
Otros aspectos que sobresalen en los gráficos 6 y 7 es que dismi-
nuye la participación de las víctimas que había crecido entre media-
dos de los años noventa y la primera década de este siglo. Tal vez, esto
se deba a la centralidad que tienen las víctimas para el Sistema de
Verdad Justicia Reparación y no Repetición, uno de cuyos objetivos
es lograr la mayor satisfacción posible de los derechos de las vícti-
mas del conflicto armado.
En cambio, sube la visibilidad de los trabajadores independien-
tes o por cuenta propia, en una proporción similar a la disminución
de la de los asalariados, lo que es consistente con las consecuencias
de la implantación del modelo neoliberal de desarrollo que afecta el
empleo formal, desregula las condiciones de contratación y pago, y
atenta contra el trabajo digno.
También aumenta la visibilidad de los grupos étnicos. Si bien en
términos estadísticos parece ser un incremento leve, adquiere más
relevancia cuando se tiene en cuenta el número absoluto de sus in-
tegrantes, especialmente entre los indígenas, quienes constituyen el
3% de la población, pero adelantan casi el 5% de las protestas. Estos
actores realizan acciones sociales contenciosas desde el siglo pasado,
4
Sin embargo, el paro del Catatumbo de 2013 fue protagonizado por cocaleros, y
campesinos de varias zonas del país (Meta, Guaviare, Norte de Santander y Antioquia)
han estado protestando en contra de la erradicación forzosa y ante el anuncio del rei-
nicio de las fumigaciones aéreas con glifosato. También son estos campesinos quienes
han venido exigiendo el cumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos Ilícitos (PNIS), producto del Acuerdo de Paz.
397
cuando tempranamente se organizaron regional y nacionalmente,

pero se hacen más visibles en el nuevo siglo cuando, con sus notorias
ǡǡ
ǡǡ
mingas, ejercen control territorial contra todos los actores armados

y se

desplazan, aveces
ǡ
ǡ

triunfalmente, ǡ
ǡ
a los poder
centros de

regiona-

Ǥ
Ǥ
les como Cali o nacionales como Bogotá.

Gráficos 6 y 7 Gráficos
Gráficos
6 y 76 y 7


Los últimos eventos de protesta también nos hacen pensar que en
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ï±ǡ

Colombia,
ǡ
ǡ
como

en
el resto del mundo,

se está
produciendo

un
cam-

×
×
bio

Àǡ
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×
×

generacional que impulsa una nueva visión de la política, más

ǡ
ǡ

proclive
a
la acción

directa
que a

la electoral, con formas asamblea-

rias horizontales que rompen con la verticalidad de las tradicionales

ǡ
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À
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ǡ
ǡ
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ǡǤ
organizaciones gremiales y sindicales, desconfía de las instituciones
ǡǡ×ǡ
ǡǡ×ǡ
y del Estado, mientras le apuesta a la solidaridad, se nutre de las re-
ǡ
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ǡ
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“Ǧ”
“Ǧ”

des y crea un lenguaje propio. No son los estudiantes, de quienes ya
Ǥǡ
Ǥǡ
hablamos, sino los y las jóvenes que no

tienen trabajo, ni estudio, ni
±
±
seguridad social, los “ni-ni” que han sido tan visibles en los recien-
Ǥǡǡ
Ǥǡǡ
tes estallidos sociales. El actual gobierno dice escucharlos, pero con
×Ǥ
×Ǥ
la idea de debilitar las organizaciones nacionales más consolidadas
que se expresan en el Comité Nacional de Paro. En realidad, es un
mero manejo instrumental para Gráfico
Gráfico
8 8 el estallido social, pues en
sofocar
concreto poco le ofrece a esta nueva generación.
398
Gráfico 8


Gráfico 9
Gráfico 9 Gráfico 9


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ǡ 399
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×
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×ǡ–ǡ –
×ǡ–ǡ
ǡǤ
En cuanto a las demandas de las protestas (gráficos 8 y 9) se obser-

van algunas trayectorias que reflejan continuidades históricas con
mutaciones coyunturales. Así, de una parte, se duplican las luchas
por motivos ambientales, y aumenta la oposición a medidas políticas
en los distintos niveles, así como la demanda de servicios sociales
–educación y salud, principalmente–, mientras disminuyen a la mi-
tad las ocasionadas por pliegos laborales no dirimidos, y por la tierra
o vivienda. Entonces observamos que hay tendencias estructurales
ligadas con el modelo de desarrollo asentado en el extractivismo y
caracterizado por la privatización de bienes y servicios que deberían
estar sujetos a control público y colectivo, y por la explotación y mer-
cantilización de los bienes comunes de la naturaleza. Es un modelo
que ha incrementado la pobreza, la desigualdad, el deterioro am-
biental, mientras ha aminorado la posibilidad de acceso universal a
la salud, la educación, el trabajo y, en general, al bienestar.
A eso se suman aspectos políticos como la persistencia de la vio-
lencia sociopolítica contra líderes sociales, defensores de derechos
humanos y desmovilizados: desde la firma del Acuerdo de Paz el 24
de noviembre de 2016 hasta el 19 de abril de 2021 han sido asesinados
267 firmantes de este documento, y 1.116 líderes sociales y personas
defensoras de derechos humanos, de los cuales, 828 hacían parte de
organizaciones campesinas, indígenas, afrodescendientes, ambien-
talistas, comunales y de pequeños mineros tradicionales (INDEPAZ,
2021a). En lo que va de 2021 –hasta el 26 de junio, inclusive–, 46 ma-
sacres dejaron 175 víctimas, mientras que en 2020 se cometieron 91
masacres con 381 víctimas (INDEPAZ, 2021b). Según registros de la
Unidad Nacional de Víctimas, en 2020 aproximadamente 92.000
personas sufrieron desplazamiento forzado y 25.000 durante el pri-
mer trimestre de este año (INDEPAZ, 2021a). Estas cifras son una
mínima muestra de las que dan cuenta de las múltiples formas de
violencia que se ejercen en el país contra la población, y que hablan
del deterioro de la convivencia y de una esquiva paz, y que han veni-
do acompañadas por el paulatino desmonte del multiculturalismo
consagrado en la Constitución de 1991, que se expresa, por ejemplo,
400
en los intentos legislativos por echar atrás leyes que protegen los de-
rechos sexuales y reproductivos de mujeres y poblaciones de sexua-
lidades divergentes, o aquellas que protegen derechos territoriales y
culturales de pueblos étnicos y sus derechos a la participación, como
la consulta previa, libre e informada (García et al., 2021).
De otra parte, las novedades tienen que ver con problemas que
se exacerban coyunturalmente por ciclos económicos o políticos, y
en los últimos años, por el manejo de la pandemia derivada de la CO-
VID-19. Por ejemplo, el exagerado presidencialismo. Según Rodrigo
Uprimny, hasta septiembre de 2020 el presidente Duque había ex-
pedido 115 decretos legislativos, casi un tercio de los producidos en
treinta años de vigencia de la Constitución (El Espectador, 2020, 6 de
septiembre, p. 31). Al mes de iniciado el paro del 28A, Duque expi-
dió el Decreto 575 que, sin declarar la conmoción interior a nivel na-
cional, lo hizo para ciertas regiones y así evitó el control de la Corte
Constitucional. A esto se suma la debilidad de un gobierno aislado
incluso por su mismo partido, que en vez de escuchar a sus electo-
res es sordo a las demandas sociales, y reacio al diálogo; en cambio,
está presto a usar la fuerza pública ante los reclamos ciudadanos,
dándole vía libre a la acción cada vez más desproporcionada de la Po-
licía. Ese mismo cuerpo fue el encargado de controlar a la población
ante las medidas excepcionales tomadas por los gobiernos nacional
y locales, para enfrentar la pandemia, y por eso tuvo muchos roces
cotidianos con los jóvenes, especialmente de las barriadas populares,
llevándolos a un mayor protagonismo, como ya señalábamos.
Hace unos años hablábamos de una mutación histórica de mo-
tivos de sabor más material a aquellos más políticos y culturales
(Archila, 2004). Pero esa mirada es más discutible ahora, porque se
mantienen muchos motivos que conectan lo material con lo político.
Así, por ejemplo, se mantiene como un motivo de primer orden la
lucha contra los incumplimientos tanto de los acuerdos de paz como
los pactados con distintos sectores sociales –mingas, paros en el Pa-
cífico, estudiantes especialmente en 2018, sectores agrarios, magiste-
rio y trabajadores estatales, por ejemplo–, y en torno a los servicios
401
Ó × ×
À ȋǡ ʹͲͲͶȌǤ
ǡ
ÀǤÀǡǡ

públicos domiciliarios e infraestructura. Mientras otras demandas
–ǡ Àǡ ʹͲͳͺǡ
de sabor
ǡ más cultural,
como la
defensa
ǡ de–ǡ
los derechos
humanos
en
sentido integral, implican reclamos también materiales.
ï Ǥ Entonces

ǡlas mutaciones
históricas en Colombia
no están
conectadas con un
ǡ
±Ǥ×
supuesto paso a sociedades posmateriales, sino a los cambios estruc-

turales de
en el modelo
desarrollo ǡ
y en el ejercicio
de la
democracia,
ǡ
aspectos a los que apuntaban los acuerdos de paz, que este gobierno
ǡǤ
ha querido hacer trizas.
Gráfico 10
Gráfico 10

Gráfico 11
402
ʹ͸ͺ
Gráfico 11

De los adversarios

ȋͳͲ ͳͳȌ(gráficos
10 y 11)
se destaca
el gran peso del Esta-

Ǥ±ǡÀ
do en los niveles municipal y nacional. Lo primero ratifica el énfasis
Ǥ ï
local de las luchas, que ya veíamos en los ámbitos de la protesta. Su
Ó × Ǥ
aumento
en los
últimos
tiempos
puede
reforzar
la tendencia
Ǥ ya seña-
lada a la
ǡ fragmentación de
las luchas.
Esto es parcialmente
compen-
ǡ sado por
el notorio
papel del
Estado central
como
ǡ adversario
de las
ÀǤ
protestas. En cambio, los gobiernos departamentales no solo ocupan
×ï
un papel menor como antagonistas, sino que su peso tiende a dismi-
ǡ
nuir con el paso del tiempo, como si no fuera una instancia decisiva
ǡ ×
en la marcha del país o al menos en el aspecto social.
ï Ǥ
± Llama la atención
× que
en
el último
quinquenio
aumentan
las lu-
chas cuyo adversario son los entes privados, mientras disminuyen
Ǥ
×ǡ
las protestas dirigidas a empresas estatales y mixtas en sus tres nive-
ǦǤ“”
les, lo que da cuenta del proceso de privatización tanto de entidades
Ǥ
prestadoras de servicios públicos domiciliarios como de hospita-
± × ȋ ͳʹ ͳ͵Ȍ ï
les. Es también significativa la disminución del peso de los grupos
À
ͳͻ͹ͷǡǤ±
403
ǡ–
–
armados irregulares como antagonistas de las protestas en Colom-

bia. Esto puede ser claramente un impacto de los procesos de nego-
ciación con ellos, primero con los paramilitares a comienzos de siglo
y luego con las FARC-EP a mediados del siguiente decenio. Parece ser
un nuevo “logro” de la paz.
En términos de la distribución espacial de la protesta (gráficos 12
y 13) el último quinquenio muestra cambios notorios en cuanto a la
trayectoria que veníamos observando desde 1975, si no antes. Lo más
sorprendente es la pérdida de visibilidad de Antioquia, un departa-
mento signado no solo por la violencia sino –en parte debido a ese
mismo motivo– por altos indicadores de lucha social en varias de sus
subregiones especialmente el Urabá, el Bajo Cauca y el Magdalena
Medio. Durante muchos años fue el departamento más conflictivo
en términos sociales disputando el primer lugar con Bogotá que, por
ser la capital del país, recibe muchas luchas de otras regiones.
Pero lo llamativo es que el segundo lugar en el último quinquenio
lo ocupe Bolívar, un departamento que también tiene zonas conflic-
tivas, como la que da al Magdalena Medio o La Mojana, colindante
con Sucre, pero no ocupaba primeros lugares en los recuentos histó-
ricos. Además, no es un departamento muy poblado –un factor que
explica parcialmente los altos números de protestas–. Sin embargo,
Cartagena ha visto florecer la protesta tanto de trabajadores infor-
males como de poblaciones afro en contra de la expulsión de sus pla-
yas por parte de nuevos “operadores turísticos”. Y el departamento
tiene además dos fuentes de conflicto rural: la minería en el sur, y
los cultivos de uso ilícito. Hay además enfrentamientos de ELN con
neoparamilitares, también en el sur por economías ilícitas.
Ahora bien, el aumento de la visibilidad de Bolívar en términos
espaciales está acompañado del de otros departamentos como At-
lántico, que siempre ocupaba primeros lugares también, y especial-
mente de Córdoba. No tenemos explicación en este momento a estos
fenómenos, pero puede responder a la continuación de la violencia
contra líderes sociales, a pesar de –o debido precisamente a– los
404
acuerdos de La Habana.5 Esto puede reforzarse por el creciente peso

de departamentos que han sufrido ese flagelo como Nariño, especial-
mente entre los indígenas Awá. También en Tumaco la presencia de
cultivos de uso ilícito produce enfrentamientos de narcotraficantes
de todos los signos, a los que se suman las luchas de los campesinos
contra la erradicación forzada. En Ipiales han venido tomando fuer-
za indígenas Quillasingas y Pastos, que han estado peleando por sus
derechos, entre ellos, han sido abanderados de la defensa de la con-
sulta previa, y están en contra de la megaminería –especialmente de
oro– en sus territorios. Esta es una lucha que comparten con los cam-
pesinos del Cima (Comité de Integración del Macizo Colombiano),
que luchan por construir lo que denominan Territorio Campesino
Agroalimentario, figura con la que pretenden hacer el ordenamiento
territorial campesino e impedir la entrada de formas de extractivis-
mo como la minería y la agroindustria.
5
76 de los 242 municipios donde operaban las FARC, hoy están colmados por la eco-
nomía ilegal. Y se ubican en su mayoría en cinco subregiones del país. La primera es
la que se conoce como el Catatumbo, ubicada en el departamento de Norte de San-
tander, limitando con Venezuela. La segunda región está al norte del departamento
de Antioquia, y allí están los municipios de Bajo Cauca Antioqueño y Nordeste An-
tioqueño. La tercera zona se ubica en el Pacífico colombiano, principalmente en la
costa de Nariño. Allí esta Tumaco y otros siete municipios. Esta fue la zona donde
asesinaros a los periodistas y a su conductor. La cuarta zona coincide con gran parte
del departamento del Chocó. La última zona se ubica en el sudeste del país: Guaviare,
sur del departamento del Meta y parte del Vichada. Véase https://elpais.com/interna-
cional/2018/04/17/colombia/1523997042_036762.html
405
Gráfico 12.
406

Gráfico 13
Gráfico 13
Gráfico 13
407

Fuente: BDLS (CINEP, 1975-2020). ǣȋǡͳͻ͹ͷǦʹͲʹͲȌǤ
Hace unos años hablábamos de dos lógicas explicativas de la espacia-

lidad de las luchas sociales en Colombia (Archila, 2019, p. 86). De una
parte, notábamos una histórica concentración de protestas precisa-
mente en las regiones que más reunían recursos de todo tipo –econó-
mico, políticos, sociales y culturales. Coincidiendo con la literatura
occidental sobre los movimientos sociales, a eso lo llamábamos la
“agenda clásica”. De otra parte, encontramos las regiones en las que
se está produciendo nueva riqueza, a las que le atribuíamos la lógica
de los “círculos viciosos” que ocurrían por lo común así: apertura de
fuentes de riqueza, oleadas de migración para buscar trabajo, crea-
ción de organizaciones sociales, aparición de grupos armados que
las apoyan –ELN o disidencias de las FARC– o las atacan –paramilita-
res de todos los pelajes–, presencia de las fuerzas estatales, violencia
de lado y lado, protesta contra esa violencia, más violencia y más mo-
vilizaciones, y así sucesivamente hasta aniquilar las organizaciones
sociales y sus liderazgos. Lo que sugiere el gráfico 13, es que esta se-
gunda lógica es la que tiende a imponerse en los últimos cinco años.
Si bien puede ser algo ligado a las economías extractivas de enclave
en todo el continente, es particular del caso colombiano por la alta
violencia que conllevaba la apertura de nuevas fuentes de riqueza
debido a los círculos viciosos mencionados. Y aquí hay que decir que,
tristemente, los acuerdos de La Habana no los han erradicado y más
bien parecen seguir firmes, aun cuando varíen los nombres de los
actores.
Conclusión
El recorrido que hemos realizado por las tendencias de las luchas so-
ciales en Colombia desde que se firmaron los acuerdos de paz con las
FARC-EP, contrastados con las trayectorias históricas de las protestas
en el país, muestra desiguales resultados. En algunos casos dichos
acuerdos estimularon los reclamos ciudadanos y las movilizaciones
cada vez más multitudinarias. Incluso abrieron la esperanza de un
408
diálogo democrático y civilista para dirimir los conflictos. En otros

aspectos han producido escepticismo, cuando no frustración ante su
conversión en letra muerta –y no solo por culpa de este gobierno–,
pero sobre todo por la incapacidad de parar la vorágine de violencia
que nos sigue consumiendo, aunque los nombres de los victimarios
varíen cosméticamente. Más aún, la protesta en el país se enfrasca
crecientemente en la lógica de los círculos viciosos, que lleva al debi-
litamiento de los movimientos sociales, sin los cuales no puede fun-
cionar ninguna democracia.
La nueva ciudadanía que se insinuaba a mediados del decenio
pasado, ligada a los acuerdos de paz, que proyectaba la exigencia de
respeto a la diferencia y de dignidad como elementos acompañan-
tes de la búsqueda de igualdad y libertad, no solo ha sido desconoci-
da por el actual gobierno sino brutalmente reprimida como hemos
visto, siendo especialmente dura contra los jóvenes de los sectores
populares. De esta forma Duque sigue empeñado en volver trizas los
acuerdos de La Habana, y en acallar a sangre y fuego las protestas.
De estas trizas y cenizas ¿qué queda? Más allá de algunos “lo-
gros” de las protestas –como pueden ser la caída de reformas one-
rosas como la tributaria en el 28A, y de algunos ministros como el
de Hacienda que la propuso– no es mucho lo que se puede exhibir
en términos instrumentales –costo/beneficio–, que sin duda cuentan
a la hora de la movilización. Pero ella pone en juego también otras
razones y sobre todo sentimientos y emociones. El gran resultado de
estas acciones son unas multitudes que le perdieron miedo a protes-
tar y no están dispuestas a someterse al siniestro designio del uri-
bismo en el poder. El estallido social del 28A, que hace pensar en la
metáfora de que Colombia es una olla a presión, temporalmente se
ha debilitado, pero está lejos de aquietarse, pues los problemas es-
tructurales, agravados por el manejo de la pandemia de la COVID-19,
siguen sin solución. Las demandas históricas continúan alimentan-
do los pliegos de petición, tanto los extensos como los de “emergen-
cia”, pero poco se consigue porque las soluciones se dilatan en una
conversación sin fin.
409
La única salida en esta coyuntura crítica es la negociación so-

ciopolítica entre los actores sociales y el Estado. Más que la descali-
ficación, hay que impulsar el reconocimiento del otro como alguien
diferente y no como enemigo. Por eso decimos que en Colombia se
insinúa un nuevo horizonte democrático en el que la violencia deje
de ser el instrumento para dirimir las disputas entre los ciudadanos
y de ellos con una autoridad que cada vez más debe estar legítima-
mente construida. El auge mismo de la protesta en tiempos recien-
tes muestra que soplan nuevos vientos para una real participación
desde abajo, así el viejo y el nuevo establecimiento se niegue aún a
reconocerla como un medio válido de expresión ciudadana.
Pero para aclimatar ese debate democrático entre diferentes, es
necesario romper el círculo vicioso de protesta/violencia que solo
sirve a los defensores de la guerra por los réditos que les da. Y eso
implica pensar en las elecciones de 2022 para conectar más lo social
con lo político y así retornar a los acuerdos de La Habana para hacer
real esa participación ciudadana que se quedó en el papel y que tanto
necesitamos para evitar más costos materiales, políticos y cultura-
les, y sobre todo más pérdidas de vidas humanas.
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411
Capítulo 16
Memorias de la revuelta social en Chile *
Isabel Piper Shafir
Haciendo memoria
Reflexionar en torno a la revuelta social en Chile es un ejercicio de

memoria colectiva, es decir, una acción constructora de sentidos de
lo que somos a través de la articulación del presente y el pasado. Aun-
que el malestar y la indignación que llevaron al estallido del levan-
tamiento social se dirigen directamente al modelo neoliberal actual
y sus violencias estructurales, se anclan en las memorias del Estado
represivo instalado por la dictadura cívico militar comandada por
Pinochet y de las promesas incumplidas de la transición a la demo-
cracia, que en vez de construir una democracia basada en principios
de libertad, igualdad y respeto a los derechos humanos, consolidó y
fortaleció un sistema político fuertemente restringido, amparado en
la Constitución política elaborada por la dictadura. Son memorias
indignadas que se constituyen en motor de una resistencia que es
múltiple, y que recuerda con dolor y rabia las múltiples violencias
con las que se enfrentan todas acciones y sujetos que actúan desde
los márgenes de la hegemonía.
* Una parte de este texto fue extraída de Piper Shafir, Isabel. (2021, verano). La espe-
ranza escéptica como afecto resistente. Revista Libre Pensamiento, 107.
413
Isabel Piper Shafir
La rebelión nos ha hecho experimentar al mismo tiempo alegría

y dolor, ilusión y frustración, valor y miedo, fortaleza y debilidad,
esperanza y escepticismo. Nos hizo vivir intensamente algunas ex-
periencias hermosas de lucha, resistencia y solidaridad, y al mismo
tiempo la persecución y feroz represión del Estado.
Afectividad y resistencia
El año nuevo de 2019 fue festejado masivamente en las calles de Chile

en espacios públicos recuperados gracias a diversas formas de ac-
ción colectiva que conformaron una histórica revuelta social. Las ce-
lebraciones fueron auto gestionadas, colaborativas, solidarias y con
un fuerte contenido político. Se habló de celebrar “el año nuevo con
dignidad” haciendo alusión a uno de los principales eslóganes de la
revuelta: hasta que la dignidad se haga costumbre, de un año nuevo
desobediente que rompiera con la costumbre de permanecer en el
ámbito privado con la familia, o bien asistir a eventos controlados
por los municipios o agencias de producción. Fue un año nuevo insu-
miso que ocupó los espacios públicos sin permiso.
Yo estuve en la ex Plaza Baquedano, epicentro de las protestas en
el centro urbano de la ciudad de Santiago, que fue renombrada por
la revuelta como Plaza Dignidad. Antes de volver a la celebración de
año nuevo voy a hacer un paréntesis para referirme brevemente a
ese espacio emblemático. Se trata una glorieta en la cual se erige el
monumento al General Baquedano, conocido por dirigir crueles y
violentas batallas contra el pueblo mapuche en el sur de Chile y el
pueblo peruano en el norte, y que jugó un rol importante en el aplas-
tamiento de varios intentos de rebelión. Su monumento, inaugurado
por el dictador Carlos Ibáñez del Campo en 1928, intentó derrum-
barse en numerosas ocasiones, y luego fue intervenido y apropiado
convirtiéndose en símbolo de la revuelta y de la llamada zona cero
414
Capítulo 16. Memorias de la revuelta social en Chile
de la resistencia.1 Casi cada día en los primeros meses y luego cada

viernes, cientos y a veces miles de personas se reúnen en la plaza
para protestar, a pesar del bloqueo permanente del lugar que hace
la policía, y del violento ataque a cualquiera que intente acercarse.
Después de fuertes enfrentamientos, la plaza suele ser recuperada,
creando así las condiciones para la realización de diversas acciones
de protesta, en un espacio reconocido y sentido como propio por la
ciudadanía en resistencia.2
La fiesta de año nuevo en la Plaza Dignidad fue una experiencia
de insumisión, autogestión, pluralismo y solidaridad. Desde tem-
pranas horas de la tarde se desarrollaban varias escenas conjuntas.
Mientras en largas mesas disfrutan y comparten quienes combaten
en la primera línea de resistencia, comiendo lo que se prepara ahí
mismo con alimentos que obtenidos mediando la recolección solida-
ria, muchas personas vienen y van, sumándose a alguna de las tareas
en desarrollo. En un escenario se hacen discursos y se presentan ar-
tistas, todo esto al costado del monumento sobre el cual se ve –como
fue habitual en todos esos meses– gente sobre el caballo desplegando
banderas y lienzos con consigas entra las cuales destaca la que dice
“La zona cero, la única comida que vale es la del pueblo”. También
se venden objetos artesanales con símbolos de la revuelta y sus de-
mandas, entre las que destacan accesorios con la imagen del Perro
Negro Matapacos, así como pañoletas de color morado que simbo-
lizan la lucha por los derechos de las mujeres y verde la lucha por el
aborto. Sobre las calles arden barricadas que bloquean el tránsito y
que son sostenidas por jóvenes con capucha y vestidos de fiesta. Las
mismas calles serán usadas más tarde, al entrar la noche, como pista
1
En marzo de 2021, a 17 meses de iniciada la revuelta y estando vigentes las medidas
de excepción y confinamiento sanitario, el monumento es retirado por las autorida-
des para ser restaurado. Se hace durante el toque de queda nocturno con una ceremo-
nia militar. Luego de unos días se construye un gran muro de concreto que rodea el
pedestal vacío y que es resguardado en forma permanente por la policía.
2
Cada ciudad tiene su propia zona cero, que responde a dinámicas territoriales par-
ticulares. No pienso que mi análisis pueda ser generalizable pero sí da claves que per-
mite su comprensión.
415
Isabel Piper Shafir
de baile, escenario de encuentros, conciertos improvisados, ceremo-

nias de recuerdo de víctimas de la violencia represiva del Estado y
otras múltiples acciones. La fiesta duró hasta la madrugada y fue
una expresión de vitalidad, esperanza, energía revolucionaria, deseo
de cambio, celebración de sentirse dueños y dueñas de la ciudad. Fue
la emocionante experiencia de pertenecer a un cuerpo colectivo, de
sentirse parte de la sociedad. Sin embargo, si se prestaba atención,
era posible escuchar los disparos que sonaban como telón de fondo
de la música, las voces y las risas. La celebración era posible gracias
a la primera línea de la resistencia, cuyos combatientes –contando
con sus cuerpos, escudos hechizos con tapas de alcantarilla o tambo-
res de latón, piedras y trozos de cemento– detenían el embate de las
fuerzas policiales que buscaban reprimir la celebración.
La recuperación de la Plaza Dignidad es objeto de lucha perma-
nente, y cuando es recuperada se habita intensamente. Allí se vive
la experiencia revolucionaria, se despliegan las relaciones de solida-
ridad, se hace comunidad, se siente la libertad. Pero se trata de un
conjunto de acciones performativas limitadas en el espacio y en el
tiempo, que terminan cuando se despliegan las fuerzas policiales ex-
pulsando a sus ocupantes y dejando ver el carácter militarizado del
país. La dinámica de enfrentamiento –apropiación y enfrentamien-
to– expulsión, se repite en las distintas plazas del país, donde los
escenarios de celebración de la libertad son al mismo tiempo –e in-
cluso simultáneamente– espacios de represión, mutilación y muerte.
Me explayo en ese relato pues muestra claramente algunos aspec-
tos que definen y expresan las diversas formas de resistencia desple-
gadas en la revuelta social, así como los afectos que las acompañan.
Ambos elementos son importantes para comprender el proceso cons-
tituyente y el escenario socio político actual, pero ya llegaré a eso.
Siguiendo la propuesta que hace Pilar Calveiro (2019) me parece
importante pensar las prácticas de resistencia en sus múltiples es-
trategias, formas y sujetos. Por un lado, están aquellas resistencias
que Calveiro llama frontales y que se desarrollan a través de luchas
abiertas y confrontacionales. Por otro, aquellas resistencias que
416
llama laterales o subterráneas que se despliegan sobre todo en espa-

cios controlados convirtiéndolos en ámbitos resistentes y alternati-
vos con respecto a las redes hegemónicas. Es el caso de las asambleas
territoriales que se desarrollaron y de aquellas experiencias de soli-
daridad y comunidad, que he ejemplificado con la celebración del
año nuevo insumiso. Aunque las resistencia son locales, las manifes-
taciones señalan distintas expresiones de desigualdad, injusticia y
violencia, configurando un efecto global de levantamiento contra el
modelo neoliberal.
Con las precauciones que he señalado sobre la importancia de
entender cada ejercicio de resistencia en su especificidad, quisiera
destacar las luchas feministas como una de grandes fuerzas que ha
estado presente en toda la revuelta y que ha permeado las distintas
estrategias de resistencia. Las acciones del movimiento feminista,
que desde mayo de 2018 ocupan el espacio público denunciando las
violencias del patriarcado, ocupan un lugar muy importante en la
vida de la revuelta, convirtiéndose en referente transversal capaz de
promover el encuentro, diálogo y acción colectiva entre distintas or-
ganizaciones e impulsando una agenda común de transformación.
La profundidad con la cual el combate contra las desigualdades y
violencias de género han permeado las otras luchas, queda en evi-
dencia cuando entera en la escena pública la performance “un viola-
dor en tu camino”
La iniciativa –creada por el colectivo feminista Las Tesis– es una
performance conmovedora que habla de femicidio, violación, desa-
parición e impunidad, señalándole a los poderes del estado “el vio-
lador eres tú”. En pocos días, no solo llega a realizarse en cientos
de comisarías del país, sino que recorre el mundo traduciéndose a
distintos idiomas y convirtiéndose en un himno mundial contra el
patriarcado y la violencia machista.
417
Isabel Piper Shafir
El proceso constituyente como derrota al legado de Pinochet
“No son 30 pesos sino 30 años”, manifestaba uno de los primeros slo-
gans que se usó durante la revuelta, haciendo referencia al alza en
30 pesos del pasaje de metro que propició la primera ola de protestas.
Por otro lado, recuerda que son 30 años, mirando hacia el fin de la
dictadura cívico-militar (1973-1990) y situando las manifestaciones
en un marco temporal amplio que las ancla en las memorias de nues-
tro pasado reciente. Estas memorias son críticas con ese pasado, con
la dictadura y con el proceso de transición a la democracia con el que
se le dio fin. Por medio de sus múltiples expresiones, distintos grupos
y sectores sociales establecen conexiones entre las violencias actua-
les y anteriores, y la bisagra que las articula es la memoria colectiva.
Mientras la dictadura habría instalado un modelo económico, social
y cultura productor de violencias y desigualdades, la transición es
significada como una operación de consolidación de ese sistema po-
lítico fuertemente restringido, que dio paso a una democracia tutela-
da por las fuerzas armadas y policiales, las que actúan con violencia
sobre la disidencia defendiendo el modelo económico y social here-
dado de la dictadura.
En Chile la noción de transición es usada para describir la salida
pactada de la dictadura cívico-militar de Pinochet hacia la democra-
cia. Su hoja de ruta fue definida por Pinochet e incluye una nueva
Constitución (que rige desde 1980 hasta ahora) y la realización de un
plebiscito en el que se vota SI o NO a Pinochet, y al que la mayor par-
te de los sectores políticos de oposición decidieron plegarse. Durante
la dictadura, la oposición debatía fuertemente sobre el carácter de la
transición: ¿debía ser un proceso pactado que siguiera el itinerario
del gobierno militar? o ¿debía ser producto de procesos de movili-
zación y lucha popular? La primera opción implicaba una lógica de
continuidad y de cambios sociales graduales que prometían ser con-
secuencia de la recuperación de la democracia. La segunda, identifi-
caba el terminar con la dictadura con el fin de su modelo económico
418
social, lo que solo podría hacerse mediante el desarrollo de fuerzas

revolucionarias. En septiembre de 1986, el fracaso del atentado que
el Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR; brazo armado del PC)
hace a Pinochet resuelve la cuestión y lleva a la mayoría de las fuer-
zas políticas (incluso al PC) a participar del plebiscito de 1988.
La transición tiene una vocación fundacional que instala el ini-
cio del camino hacia un nuevo orden. En tanto proyecto político, se
presenta a sí misma como un recorrido que lleva de la dictadura a
la democracia, de la oscuridad a la luz, de la noche al amanecer, del
dolor a la alegría. Sus objetivos son terminar con la violencia (sin ma-
tices, es decir tratando toda violencia como equivalente), y restaurar
la democracia, como si violencia y democracia fueran antagónicas.
Desarrolla un orden, produce subjetividades y formas de legitima-
ción, a través de estrategias materiales y discursivas cuyo principal
objetivo es el establecimiento de un nuevo contrato social que cam-
bia los horizontes utópicos de la sociedad instalando la democracia y
el orden público como los objetivos prioritarios. Construye esa nueva
normalidad, que hoy día es puesta en jaque y frente a la cual se pro-
duce la revuelta social.
La memoria hegemónica de nuestro pasado reciente se ha cons-
truido en torno a la idea que la responsabilidad por el golpe y la dic-
tadura la tiene la excesiva politización de la sociedad, la búsqueda
de utopías de transformación social, y la oposición radical al orden
social establecido. Esta narrativa operó como fundamento del dis-
positivo transicional, señalando que la memoria nos enseña los pe-
ligros de la politización y las utopías, y que intentar hacer cambios
estructurales no puede sino acabar mal. Esta versión hegemónica del
pasado, nos han constituido en sujetos temerosos, que ponemos la
prudencia por sobre los deseos y la resignación práctica por sobre
las utopías.
Mientras la mayor parte de la clase política acepta la continuidad
de una sociedad militarizada y controlada por las elites económicas,
algunos sectores de la izquierda radical deciden no plegarse al pacto
y dar continuidad a los proyectos revolucionarios, denunciando la
419
Isabel Piper Shafir
continuidad del orden social impuesto por la dictadura, su autorita-

rismo y violencia. Estos proyectos y sus activistas son perseguidos y
derrotados por la transición, amparada en la institucionalidad de-
mocrática que construye para controlar la disidencia. Mientras la
clase política administra la democracia regida por la Constitución
de Pinochet, se resignifican y transforman las prácticas de resisten-
cia que actúa bajo fuerte amenaza. Las militancias transitan hacia la
organización en colectivos, que podríamos describir como articula-
ciones temporales, precarias, motivadas por la fuerte necesidad de
resistir colectivamente en un contexto de persecución, desconfian-
za y fuerte marginalidad de proyectos políticos revolucionarios. Los
colectivos se constituyen en tres grandes campos: las militancias
populares, el mundo estudiantil y el anarquista. Aunque se sigue uti-
lizando la violencia como forma de lucha, sus objetivos cambian y
también las formas de nombrarla. Sin hablar ya de lucha armada,
ni de la toma del poder como objetivo se utilizan las armas para visi-
bilizar las luchas contra hegemónicas y resistir ante la violencia de
estado. Aunque la historia de los colectivos no ha sido contada y sus
luchas han sido fuertemente invisibilidades, hoy podemos observar
algunas de sus estrategias y de sus símbolos en la movilización social.
El poder de la transición que sacaría a chile de la dictadura estuvo
en su promesa de paz, de justicia y de libertad, ninguna de las cua-
les se cumplió. La posdictadura creó instituciones que le otorgaron
legitimidad a la violencia represiva del Estado que, aunque nunca
dejó de existir si cambió de forma y se amparó en el discurso del or-
den público y de la importancia de la seguridad ciudadana. La dic-
tadura naturalizó la posibilidad de la tortura, el dolor extremo y la
muerte, como parte inherente a la acción política y eso nunca dejó
de ser real. Todo esto se mostró claramente después del 18 de octubre,
recordando a chilenos y chilenas lo que le puede suceder a quienes
desafían el orden social, y lo hizo golpeando, torturando, mutilando
y asesinando.
420
El Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución
El sábado 19 de octubre de 2019 Chile amanece bajo el control de las

fuerzas militares, convocadas por el presidente Piñera con el objeti-
vo de terminar rápidamente con lo que se llamó “el estallido social”.
El castigo al atrevimiento de revelarse fue el ejercicio descarnado y
plenamente visible de la represión, acompañado de la amenaza de
un nuevo golpe de Estado. Pero nuestro pueblo –que recuerda muy
bien lo que significa sufrir la represión política y vivir con miedo–
rompió el mecanismo de control y paralización de esas memorias. Lo
hizo resistiendo y apelando para ello a otros recuerdos que son las de
luchas antiguas y recientes.
El recuerdo de tantos años de malestar e indignación, así como
de tanta represión y medio actúa como fuerza aglutinadora en torno
a la demanda por cambiar la Constitución de Pinochet, sostén del
orden social instaurado por la dictadura. El anhelo de una nueva
Constitución no es nuevo, y en su versión más radical demanda (des-
de hace varios años) la convocatoria a una Asamblea Constituyente
libre, soberana, democrática y participativa (Foro por la Asamblea
Constituyente). Sin embargo, es en el marco de la revuelta que sur-
ge como una estrategia de transformación de la sociedad que podría
dar respuesta a las diversas demandas populares, y deshacerse por
fin de los legados de la dictadura.
En un contexto de radical desconfianza y rechazo del sistema
electoral, así como de los partidos políticos y sus dirigentes, en el que
han sido masivamente asumidas las luchas feministas e indigenis-
tas, la metodología de elaboración de la constitución resulta un tema
importante. Debe surgir de un proceso participativo, soberano, plu-
rinacional, democrático y considerar la dimensión de género como
algo fundamental.
El proceso constituyente ya había empezado y lo hizo en las ca-
lles. Sin dirección de partidos ni autoridades, en reuniones de veci-
nos/as, a través de organizaciones territoriales, o en asambleas auto
421
Isabel Piper Shafir
convocadas en las cuales al principio se conversa sobre la revuelta

y la represión, y luego se pasa a debatir en torno a las condiciones
de vida y posibilidades de transformación, para derivar rápidamente
en torno a la necesidad de una nueva constitución y los mecanismos
para su elaboración. La sociedad se pensó a sí misma, y lo hizo en
una multiplicidad de espacios: en el transporte público, en las plazas,
en reuniones familiares, en el mercado, en encuentros comunitarios
y actos político-culturales. Se hace memoria colectivamente. Se ha-
bla de la dictadura, de los miedos de quienes vivieron su violencia
y la vuelven a sentir, de la transición que no fue, de la sociedad que
pudo haber sido y no fue, pero que ahora puede volver a imaginarse.
El proceso constituyente es un ejercicio de imaginación política in-
sumisa, atrevida y rebelde.
Mientras las calles son habitadas diariamente con manifestacio-
nes que expulsan los autos y el comercio formal; mientras se sostiene
una resistencia frontal ante las fuerzas del orden; mientras se lloran a
diario las víctimas de detenciones arbitrarias, torturas, mutilaciones
y muertes; mientras circula la amenaza de un nuevo golpe de Estado;
mientras se desarrolla un proceso constituyente del que es imposible
mantenerse alejado; mientras se sueña con una nueva constitución
nacida de una Asamblea Constituyente libre, soberana, democrática
y representativa; mientras el pueblo se manifiesta masivamente y a
diario demandando una transformación social profunda sufriendo
sistemáticamente la brutal violencia del Estado; representantes de
partidos políticos con escasa legitimidad y que no gozan de la con-
fianza de quienes creen representar, llegan a un acuerdo.
Lo llamaron el “Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitu-
ción”. Promovido por un gobierno acorralado políticamente tras
haberle declarado la guerra a la ciudadanía, es negociado por las
cúpulas a espaldas al pueblo movilizad, firmado por casi todos los
partidos y presentado orgullosamente a través de la prensa. Se le lla-
mó una segunda transición. Nuevamente se impone una hoja de ruta
que, luego de establecer un compromiso por la paz y el orden público
compromete la realización de un plebiscito en el cual se consultará
422
si cambiar o no la actual Constitución, y por el mecanismo para ha-

cerlo. Un acuerdo que es celebrado internacionalmente y repudiado
por gran parte de la revuelta, que recuerda ese otro pacto tramposo
y que reconoce que este es también una definición ya reglada, llena
de trabas y de trampas que en el mejor de los casos asegura una Con-
vención Constituyente no soberana cuya constitución asegurará la
continuidad del modelo neoliberal y el poder de los grandes grupos
económicos.3
Después de un primer momento de desconcierto, y constatando
que el compromiso por la paz no trae consigo la disminución de la
violencia represiva, la memoria colectiva del plebiscito de 1988 y del
pacto transicional llevan a hacer una lectura crítica del acuerdo. Es
claro que la demanda por una Asamblea Constituyente se diluyó
en una formula engañosa que promete conducirnos nuevamente
por un callejón sin salida y cuyo horizonte es un cambio constitu-
cional que no ponga en riesgo al modelo. La esperanza de cambio
se encuentra con el escepticismo y la desconfianza, mientras la in-
dignación vuelve a crecer. Las movilizaciones continúan, y también
lo hacen los encuentros de distinto tipo en los cuales el acuerdo fue
analizado con dedicación y profundidad. El proceso constituyente
seguía adelante por un camino que no se decidía a encontrarse con el
itinerario institucional.
Mientras la historia que se repite con nuevo pacto, un nuevo ple-
biscito y la promesa de una nueva transición, el dilema vuelve a girar
en torno a si plegarse o no al itinerario establecido por el acuerdo.
Las memorias de la transición advierten del peligro de la coaptación
de la fuerza rebelde por parte de una clase política ciega y sorda a
los procesos populares. Pero la esperanza que trae enterrar la Cons-
titución de Pinochet es enorme, aunque coexista con el escepticismo
aprendido de otras luchas burladas.
3
Para comprender las trampas del acuerdo y las condicionantes y limitaciones que
establece a la Convención Constituyente, ver Testa Ferreira (2019).
423
Isabel Piper Shafir
Aunque llegan las vacaciones de verano siguen las manifestacio-

nes, los diálogos y procesos de participación comunitarios. Quisiera
destacar los llamados “Encuentro Plurinacional de las que Luchan”
convocados de manera articulada por organizaciones feministas
independientes de los partidos que lideraron la transición. Usando
el momento político para imaginar una sociedad distinta en clave
feminista, los encuentros se proponen pensar horizontes políticos
transformadores.
El llamado feminista es a desbordar el acuerdo constitucional,
sin perder de vista que el proceso constituyente no se agota en los
canales institucionales, es decir, en el proceso constitucional. Para
desbordar el acuerdo se hace un llamado a continuar con las movili-
zaciones (en las que las organizaciones feministas son desde el inicio
una parte activa), a no soltar las calles, así como a avanzar a hacia la
Huelga General Feminista y generar las condiciones políticas míni-
mas para propiciar un proceso constituyente soberano, democráti-
co, libre, antirracista, plurinacional y feminista, que culmine en una
real Asamblea Popular Constituyente (Encuentro Plurinacional de
las que Luchan, 2021).
Marzo comienza con múltiples movilizaciones en lo que prome-
tía ser un año de fuerte agitación política callejera. La jornada de
protesta del 8M resulta ser extraordinaria, con enormes movilizacio-
nes en todo el país y niveles históricos de participación. Aunque el
plebiscito convocado para el mes de abril es uno de los temas de los
que más de habla, no es el único. La sociedad se sigue pensando a sí
misma con ritmos y tiempos propios, sosteniendo su organización y
creando estrategias de resistencias.
Sin embargo, la segunda semana de marzo empieza el confina-
miento y las medidas de control adoptadas con la justificación de
la pandemia por COVID-19. La prohibición de usar los espacios pú-
blicos trae una nueva ocupación militar de las calles, y el plebiscito
es pospuesto por razones sanitarias. Las protestas masivas no pu-
dieron continuar, aunque sí lo hizo tanto la revuelta como el pro-
ceso constituyente. Desarrollando estrategias que antes llamamos
424
resistencias laterales o subterráneas, las asambleas territoriales se

transformaron en ollas comunes, redes de solidaridad, cooperativas
de consumo y vivienda, comedores populares, redes comunitarias
de atención sanitaria, y en la generación de otras formas colectivas
de enfrentamiento de la vida cotidiana. En este contexto adverso, el
ensayo creativo de formas de relación distintas a las que el modelo
neoliberal nos ha mostrado como naturales –como la competencia,
el individualismo y el consumo inútil– nos muestra que la sociedad
tiene la potencia de ser transformada desde esos espacios locales.
El plebiscito se realiza en el mes de octubre y el triunfo de la
opción por cambiar la Constitución por medio de una Convención
Constitucional triunfa de manera abrumadora, con un 78,3% de los
votos.
El proceso constituyente no se agota en la Convención

Constitucional
En el mes de mayo que recién pasó se realizaron las elecciones de

representantes para la Convención Constitucional (CC), al mismo
tiempo que las elecciones de las autoridades municipales y de gober-
nadores/as regionales. Pese a las enormes limitaciones de las candi-
daturas independiente impuestas por las reglas del juego acordadas
por la institucionalidad política, y pese a la continuidad –inexplica-
bles por razones sanitarias– de fuertes limitaciones de uso del espa-
cio público la revuelta mostró su fuerza y vigencia sorprendiendo al
país con los resultados electorales. Tanto la derecha como los parti-
dos de la transición fueron derrotados quedando con una minoría
de representantes en la CC, lo que debilita (aunque no anula) el de-
recho a veto que entrega la regla del quórum de los dos tercios. Tam-
bién triunfa ampliamente la opción anti partidista representada por
agrupación de candidatos/as independientes tanto a la CC como a los
gobiernos locales. Tal como Pelao Carvallo e Isabel Piper (2021) expli-
camos en el texto “Chile, lo que hacen los pueblos: despinochetizar
425
Isabel Piper Shafir
el país, desmilitarizar la constitución”, es posible reconocer en el

proceso constituyente y en las elecciones de la convención al menos
dos elementos de las memorias y propuestas anarquistas (Carvallo,
2020) que se han convertido en sentido común: el anti partidismo y
el anti electoralismo. Se reconoce y denuncia el control de la élite
sobre los partidos y el sistema electoral, y ambos son considerados
como parte importante de nuestros problemas y cómo límites im-
puestos para la transformación del país.
Las presiones ciudadanas consiguieron abrir algunos espacios en
la CC que garantizaron la participación de algunas/os actoras/es que
suelen quedar fuera de los procesos electorales. La paridad de género
fue expresión de las luchas feministas, mientras los escaños reserva-
dos para pueblos originarios lo fueron de las luchas de esos pueblos.
Pese a estos logros, son numerosas las luchas, demandas y sujetos
excluidos de la convención.
La Convención Constitucional empezará a funcionar pronto, y
tiene un enorme desafío de entrada, que es romper las ataduras de
las normas que definen previamente, y que fueron establecidas por
la institucionalidad política.
Es claro que el acuerdo que dio abrió la vía legal para el cambio
de la Constitución tuvo como fin terminar con la revuelta y frenar el
proceso de politización que ha tenido nuestra sociedad en la última
década. En un intento de calmar la conflictividad y evitar cambios y
rupturas, se impone la vía institucional creando la ilusión de un fu-
turo distinto. Sin embargo, sabemos que no hay nada más peligroso
para los poderes constituidos que las promesas de futuro, las memo-
rias políticas, y el escepticismo del pueblo.
El proceso constituyente no se agota en la Convención Consti-
tucional. Es un ejercicio ciudadano, una experiencia revoluciona-
ria, una experiencia de pertenecer a una sociedad que se mira a sí
misma y es capaz de imaginarse distinta, rebelde e insumisa, justa y
solidaria.
426
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continuidad-del-poder-de-veto-de-las-derechas-y-del-regimen-neolibe-
ral/#more-1402
427
Capítulo 17
Inestabilidad hegemónica
y crisis orgánica en América Latina
Lecciones urgentes desde un continente
en ebullición
El largo, complejo y doloroso camino hacia la paz en Colombia se

inscribe en una Latinoamérica que exhibe en carne viva la enorme
desigualdad que la constituye. Si al comenzar el siglo XXI parecía
abrirse una oportunidad única para la confluencia de proyectos po-
pulares, hoy el horizonte luce mucho más ambivalente, cargado de
incertidumbres y agravado por los efectos de la pandemia. La espe-
cificidad colombiana, con su historia y su presente de lucha, se en-
garza en los determinantes económicos, sociales y geopolíticos que
caracterizan a nuestra región, cuyo despliegue impacta en y es im-
pactado por lo que sucede en cada espacio territorial nacional. Te-
nerlos en cuenta es clave a la hora de considerar las posibilidades y
los límites que enfrenta cada uno de nuestros pueblos para encarar
acciones emancipatorias.
En las páginas que siguen abordaremos la situación de la re-
gión desde comienzos del siglo XXI hasta el presente pandémico,
poniendo énfasis en las tensiones desplegadas a partir de lo que
llamamos “Ciclo de Impugnación al neoliberalismo en América
429
Latina” (CINAL) y su incidencia en los diferentes países, incluida

Colombia.
El golpe pandémico
La epidemia del COVID-19 que asola al mundo desde 2020 no cayó

como un rayo en un cielo soleado. Sus secuelas de muerte y miseria
vinieron a agravar la situación preexistente de crisis capitalista glo-
bal y disputa por la hegemonía mundial que se arrastra, al menos,
desde 2008. La globalización acelerada de los últimos 40 años sen-
tó las bases de acumulación del capital en localizar segmentos pro-
ductivos en territorios con mayores ventajas en términos laborales,
impositivos y medioambientales. Esto implicó una interconexión
exponencial de la producción y el consumo, que se realizan según
patrones mundiales y en función de nuevas estrategias de división
internacional del trabajo. Insumos y mercancías viajan de un lado al
otro del planeta en complejas cadenas productivas, que desconectan
a los productores directos de los consumidores de cada territorio es-
tatal nacional.
En ese marco, China fue creciendo como proveedor mundial de
bienes imprescindibles para la industria a costos imbatibles, atrajo
capitales a gran escala y logró un crecimiento apabullante, hasta
convertirse en el principal rival de Estados Unidos. Esta fortaleza
puso en pie de guerra comercial a la administración republicana
de Donald Trump, en una estrategia que continua la demócrata de
Joe Biden, mientras la pandemia de COVID-19 profundiza los rasgos
negativos y hace escalar la belicosidad. El crecimiento sistemático
de China la convirtió en el proveedor principal de numerosos bie-
nes a costos imbatibles para las industrias del resto del mundo, por
lo que al aparecer el COVID-19 en la ciudad industrial de Wuhan y
disponerse el confinamiento sanitario, el impacto internacional fue
inmediato. El cierre de regiones enteras para evitar la propagación
del virus trastocó las cadenas de suministros globalizadas y paralizó
430
Capítulo 17. Inestabilidad hegemónica y crisis orgánica en América Latina
el comercio mundial, que se derrumbó en pocas semanas. Los esque-

mas globales pensados para la máxima rentabilidad se toparon con
la imposibilidad de la conexión veloz en base a la cual se diseñaron
y colapsaron.
La globalización neoliberal, que hegemonizó por décadas con
su alarde de panacea universal, no pudo ocultar más sus miserias
y su conflictividad social y política, mientras le abría las puertas a
los nacionalismos agresivos y a las derechas xenófobas. Lejos de la
utopía de un mundo de consumidores felices, plenamente interco-
nectado, libre y abierto, se expandió entre los pueblos una creciente
insatisfacción por los ajustes eternos y la pérdida constante de de-
rechos y de seguridad personal y social. El malestar por un presente
sombrío y un futuro amenazante genera las reacciones políticas más
opuestas, desde las demandas igualitaristas a las más insolidarias y
retrógradas, tanto en el norte como en el sur del planeta. Mientras
el globalismo consumista parecía ofrecer un futuro de logros mate-
riales infinitos, el capitalismo actual ha menguado su capacidad de
ofrecer sueños de progreso generalizado y solo exhibe su cara más
oscura de concentración de riqueza cada vez más escandalosa. La
pandemia vino a profundizar la desigualdad y la desazón.
La consecuencia es que se han exacerbado los descontentos po-
pulares y, como contracara, las reacciones defensivas de las clases
propietarias, abroqueladas para proteger sus posesiones frente a lo
que perciben como amenaza: las personas migrantes desplazadas de
zonas de guerra y miseria, las desposeídas, las trabajadoras, las más
pobres. Y en su amurallamiento social y político consiguen interpe-
lar a capas medias y trabajadoras precarizadas, temerosas e indigna-
das, que desplazan su odio y resentimiento a los de más abajo, como
temibles usurpadores de beneficios amenazados o perdidos. Los más
pobres son puestos en la categoría de enemigos temibles, pero, a la
vez, fáciles de vencer y sobre los cuales descerrajar violencia y soltar
la ira. Estas son las bases sociales de las derechas autoritarias y neo-
fascistas que se despliegan en el mundo, al que plantean una salida
regresiva y excluyente.
431
En simultáneo, el desconcierto de esta hora del capitalismo tam-

bién da visibilidad a propuestas como el New Green Deal que levanta
Biden1 y que sostiene con algunas medidas y encendida retórica de
acotamiento del poder de las grandes corporaciones y los monopo-
lios y en defensa del medio ambiente, de reivindicación de las orga-
nizaciones sindicales y del papel activo del Estado en la recuperación
económica a gran escala.2 Todo, atravesado por la disputa creciente
con China por el liderazgo mundial. Cuánta voluntad real tendrá y
cuán posible será para Biden plasmar medidas concretas que vayan
en ese sentido no es aún previsible, pero el hecho de que el repertorio
neoliberal clásico no esté al tope del discurso público muestra hasta
qué punto estamos en un momento histórico crucial. La era de la glo-
balización neoliberal ha entrado en una zona de franca turbulencia
desde lo más alto y los cambios por venir no están aún definidos. La
incertidumbre es el signo de la época.
América Latina y el Caribe no escapan de estos tiempos inciertos,
en los que los rumbos no son ni unívocos ni claros, y las disputas lo-
cales y nacionales se entrecruzan y superponen con los condicionan-
tes globales en los que se inscriben. La supremacía estadounidense
en la región se expresa en los lazos militares y económicos que atan
a varios estados nacionales a las determinaciones del norte. Pero la
subordinación también se evidencia en las pautas culturales y civi-
lizatorias que amarran a las clases propietarias nativas a una cos-
movisión subordinada a los intereses dominantes a escala mundial,
capaz de irradiar hacia otros segmentos de la sociedad. La irrupción
de China como nuevo actor regional, con su capacidad de compra
de la producción primaria exportable, de inversión en grandes pro-
yectos y de financiamiento, agrega complejidad al escenario. Si las
1
Ver https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/
fact-sheet-president-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-ai-
med-at-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-clean-ener-
gy-technologies/
2
Ver https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/09/
fact-sheet-executive-order-on-promoting-competition-in-the-american-economy/
432
tensiones de disputa hegemónica están dibujando un escenario que

supera la etapa neoliberal del capitalismo global o si solo la modifi-
can parcialmente es algo aún en proceso y, por tanto, objeto de deba-
tes teóricos y de disputas políticas concretas.
Cuando se habla de neoliberalismo se pueden evocar diversas de-
finiciones, que jerarquizan aspectos diferenciados de una categoría
polimorfa. Más allá de los matices o del riesgo de extenderla tanto
que no sirva para definir casi nada o todo a la vez, lo que nombra el
neoliberalismo es una etapa general del capitalismo a escala mun-
dial. Asumimos una definición amplia y de mayor complejidad del
neoliberalismo, no acotada meramente a un conjunto de políticas
económicas ni tampoco a un menor grado de intervencionismo esta-
tal vis a vis el mercado. En este sentido, optamos por retomar la tesis
formulada por Christian Laval y Pierre Dardot (2013), para quienes
el neoliberalismo es la razón global del capitalismo contemporáneo,
por lo que requiere ser asumido como “construcción histórica y nor-
ma general de la vida”, mediante su poder de integración de todas las
dimensiones de la existencia humana.
La ofensiva neoliberal sobre América Latina, desplegada am-
pliamente durante los años noventa, se basó en una correlación de
fuerzas entre capital y trabajo propia del ciclo del capital global ca-
racterizado por la financierización y la acumulación por despojo de
bienes naturales a escala planetaria (Harvey, 2004). Dicha correla-
ción supuso una ofensiva capitalista sobre las condiciones de pro-
ducción y reproducción de las masas trabajadoras de todo el mundo.
Las políticas de ajuste estructural, privatizaciones, apertura de los
mercados y desregulación de la actividad económica, se impusieron
sobre la derrota del campo popular y desde allí desplegaron su pre-
tensión hegemónica.
433
La resolución gubernamental de las luchas contra el ajuste

neoliberal
Al comenzar el nuevo siglo, las relaciones de fuerza se tensaron en

gran parte de América Latina y el Caribe, como resultado de una
intensa activación de las luchas de masas contra los efectos de las
políticas ajustadoras, lo que dio lugar a la apertura de un período
de “disputa hegemónica” con el paradigma neoliberal. Se configura
así un escenario que desemboca en una serie de gobiernos que ha-
brían de cuestionar la herencia neoliberal y que redefinirían el mapa
político latinoamericano, especialmente en el Cono Sur. El primer
hito fue la asunción, en 1999, de Hugo Chávez como presidente de
Venezuela, lo que abrió una etapa de gobiernos que, con mayor o me-
nor intensidad, se asumieron como antineoliberales: Lula da Silva en
Brasil (2002), Néstor Kirchner en Argentina (2003), Tabaré Vázquez
en Uruguay (2004), Evo Morales en Bolivia (2006), Rafael Correa en
Ecuador (2007), Daniel Ortega en Nicaragua (2007), Fernando Lugo
en Paraguay (2008) y Daniel Funes en El Salvador (2009). Con ellos, y
sumando a Cuba, se tiñó de rosa-rojo el mapa regional.
Con sus desigualdades, limitaciones y trayectorias nacionales
peculiares, durante una década larga se sucedieron nuevos proce-
sos constituyentes y experiencias de gobierno que cuestionaron las
recetas neoliberales y que redefinieron el mapa político latinoame-
ricano. Con la denominación CINAL (Ciclo de Impugnación al Neo-
liberalismo en América Latina) se intenta saldar, de algún modo, el
intrincado debate sobre hasta qué punto tales gobiernos habrían
logrado romper –o no– con el andamiaje neoliberal preexistente
(Ouviña y Thwaites Rey, 2018). Pero, sobre todo, porque permite in-
corporar al análisis la multiplicidad y diversidad de luchas desplega-
das en la región, incluyendo a aquellas que no derivaron en victorias
electorales y en la consagración de gobiernos populares. Hayan te-
nido o no impacto efectivo en el plano gubernamental, este enfoque
incorpora a todas las experiencias políticas de la región enmarcadas
434
en disputas antineoliberales, anticoloniales, anticapitalistas y anti-

patriarcales, aunque sin un saldo electoral positivo (como en México,
Colombia, Perú y Chile, pero también en Guatemala, Panamá, Costa
Rica y República Dominicana). Las relaciones de fuerzas a escala lo-
cal, nacional, regional e internacional impactaron de modo diverso
en los distintos proyectos populares que se desplegaron en cada uno
de los espacios territoriales nacionales, pero aun así es posible mirar
en forma agregada los trazos gruesos de esta etapa de las primeras
décadas del Siglo XXI, caracterizada por grandes confrontaciones.
En vez de delimitar momentos antagónicos, cerrados y acotados
en el tiempo (neoliberal, posneoliberal, de contraofensiva neolibe-
ral), creemos más pertinente plantear la cuestión en términos de la
disputa hegemónica que se desarrolló en esos años de norte a sur
del continente y que continúa hasta el presente. Los flujos y reflu-
jos, alzas y bajas, triunfos y derrotas de las luchas populares jalonan
los momentos gubernamentales y los societales de un continuo de
conflictividad social y política regional. La “nueva anormalidad” que
impone la pandemia en el inicio de la tercera década invita a hacer
una revisión de la etapa signada por el auge y reflujo del CINAL. Los
rasgos que lo distinguen, en su plano gubernamental, son: 1) su sur-
gimiento como resultado de demandas y luchas populares; 2) su des-
pliegue durante la etapa de boom de los precios de los commodities
exportados por la región a instancias de la demanda china; y, 3) la
recuperación de cierta autonomía estatal, con respecto a factores do-
minantes externos e internos, para ejercer la conducción económica
y social.
En el CINAL se condensa y remata la crisis del proyecto neoliberal
abierta como consecuencia de la creciente activación social y políti-
ca de los pueblos de la región, que produjo cambios importantes en
la correlación de fuerzas sociales. En efecto, desde mediados de la dé-
cada de los noventa se desplegaron múltiples demandas, como las de
los pueblos indígenas y movimientos campesinos que confrontaron
contra el modelo colonial de explotación de la naturaleza y el consu-
mismo, al que le opusieron formas de vida comunitarias e integradas
435
al ambiente. También irrumpieron con fuerza los reclamos de orga-

nizaciones populares en torno al trabajo, con demandas dirigidas
a la recuperación del empleo tras años de creciente desocupación,
precarización y debilitamiento sindical, así como al acceso a consu-
mos básicos y vitales, largamente postergados o suprimidos por las
políticas neoliberales. Los gobiernos del CINAL internalizaron, con
amplitud y profundidad diversa, las demandas de los pueblos que
empujaron sus triunfos electorales e impulsaron transformaciones
económicas, políticas y sociales muy genéricamente definidas como
“progresistas”, comparadas con el neoliberalismo precedente. Sin
embargo, decir que los gobiernos del CINAL surgieron de procesos de
activación de lucha popular no significa afirmar que todos ellos ha-
yan sido expresión directa de la acción de los movimientos sociales.
Las respuestas concretas que dieron cada uno de ellos a las deman-
das sociales fueron el resultado de las relaciones de fuerzas específi-
cas que les dieron origen y que se redefinieron a partir de un punto
determinado de inflexión.
El inicio y despliegue del CINAL se empalma con el ascenso de
China, que movió el tablero geopolítico mundial y se instaló como
un actor de creciente implicación en América Latina y el Caribe. A
comienzos del siglo XXI China se volvió un consumidor lo suficien-
temente importante como para influir en los precios de diversos pro-
ductos básicos fundamentales y en poco tiempo se transformó en un
socio comercial clave para la región. Al concluir la primera década
del nuevo siglo resultó el primer mercado de destino de las expor-
taciones de varios países, como Brasil y Chile, y el segundo del Perú,
Cuba y Costa Rica. Se convirtió en el tercer país entre los principales
orígenes de las importaciones latinoamericanas, con un valor que
representa el 13% del total de las importaciones y, a su vez, la región
se ha transformado en uno de los destinos más relevantes. Tales in-
tercambios se han caracterizado por exportaciones latinoamerica-
nas de productos primarios y minerales (en especial soja, metales y
petróleo), mientras que las importaciones desde China se concentra-
ron en bienes manufacturados (Rosales y Kuwayama, 2012).
436
El “efecto China” ha impactado de manera diversa en cada país

de la región. Sus principales beneficiarias han sido las economías
exportadoras de minerales (Bolivia, Chile y Perú), seguidos por los
exportadores de petróleo (Ecuador, México y Venezuela) y las dos
economías más diversificadas de la región (Argentina y Brasil), que
exportan principalmente soja, como también Uruguay y Paraguay,
aunque en menor escala (Jenkins, 2011). Además de haberse consti-
tuido en el principal comprador de commodities, la capacidad china
de financiamiento para obras de infraestructura y de actuar como
prestamista de última instancia la convirtieron en un factor de con-
trapeso relevante al tradicional poder de los centros y organismos
financieros internacionales. Pero a la vez, la exacerbación de la de-
manda de productos primarios ha conducido a la profundización
de las políticas extractivistas en la región –de recursos minerales o
agrícolas–, produciendo nuevas tensiones y conflictos en torno a la
sustentabilidad ambiental y a debates sobre el peligro de una nue-
va reconfiguración del patrón centro-periferia perjudicial para la
región.
Los gobiernos del CINAL aprovecharon los beneficios de la explo-
tación de sus bienes naturales para apropiarse de una porción de la
renta y destinarla a financiar políticas distributivas. A la par que esta
bonanza brindó la posibilidad de eludir, por un tiempo, el conflicto
abierto con las clases propietarias mientras se incluía, con políticas
sociales, a los sectores más desfavorecidos, sirvió para profundizar
los rasgos estructurales preexistentes (extractivismo y reprimariza-
ción) y desplazó la posibilidad de encarar modelos alternativos. En
ese marco, los Estados asumieron un mayor margen de acción, tanto
con respecto a los determinantes de la economía mundial y sus ex-
presiones institucionales de poder, como con relación a los poderes
dominantes al interior del espacio territorial nacional.
En estos años, lo que aparece en general en la región es una reva-
lorización –retórica y empírica– del Estado para definir e impulsar
los rumbos económicos centrales. Una estrategia privilegiada para
conquistar autonomía estatal la constituyó, precisamente, el hacerse
437
de una parte importante del excedente local, proveniente de la renta

del recurso nacional estratégico, fuera este soja, petróleo, gas, cobre
u otros productos mineros (Thwaites Rey y Castillo, 2008). Tanto por
la vía de la nacionalización, la recuperación de la plena potestad de
gestión y apropiación de la renta extraordinaria, la creación de em-
presas nacionales o la aplicación de retenciones a las exportaciones,
tal estrategia se centró en aprovechar la bonanza internacional para
generar recursos estatales con los cuales financiar políticas públicas
de redistribución de ingresos hacia los sectores populares más pos-
tergados. Coincidimos con Adrián Piva (2015) en que estos recursos
permitieron a los gobiernos reponerle al Estado un papel arbitral
más nítido entre las fracciones del capital en pugna y un rol media-
dor en el conflicto capital-trabajo, sumándole capacidad de redis-
tribución del ingreso para reducir la pobreza y, en algunos casos, la
desigualdad. Esto significó una considerable ampliación de derechos
y mejoras materiales tangibles (vía políticas de ingresos y subsidios
directos) para grandes sectores de la población.
Límites gubernamentales y nuevas oleadas de lucha
En sintonía con el crecimiento de las derechas xenófobas en todo el

mundo, en América Latina el despliegue del CINAL fue dando lugar,
en simultáneo, a la conformación de núcleos importantes de dere-
chas sociales y políticas con capacidad de oponer resistencia activa a
las políticas redistributivas y de ampliación de derechos. Un odio vis-
ceral hacia procesos percibidos como de mayor igualación social, de
impugnación a las jerarquías sociales y potencialmente disruptores
se fue macerando con una radicalidad desproporcionada. Porque,
aunque los segmentos medios y altos fueron, en su mayoría, econó-
micamente beneficiados con las políticas de los gobiernos progre-
sistas, la percepción de amenaza social fue mayor que las ventajas
materiales objetivas que recibieron. En países como Brasil, Argenti-
na, Ecuador, Venezuela y Bolivia, estos sectores irrumpieron en las
438
calles con métodos de movilización política inéditos, creciendo en

beligerancia y, lo más preocupante, en capacidad de interpelación
político electoral.
Por cierto, el CINAL fue un período de conquistas sociales, plas-
madas en políticas públicas redistributivas y reparadoras de las in-
justicias sociales acumuladas durante el ajuste privatizador de los
noventa, que generaron grandes expectativas de transformación so-
cial. Sin embargo, cuando por la caída de los precios de los commodi-
ties se volvió insostenible la distribución de una parte del excedente
sin escalar el conflicto, el discurso y las prácticas destituyentes de las
derechas sociales y políticas encontraron un terreno fértil para des-
plegar su estrategia de cooptación de los segmentos más resentidos
de las capas populares y ganar posiciones de poder. Las insuficien-
cias y los yerros de los gobiernos populares fueron malquistando
también a franjas sociales que, enconadas, se fueron plegando a las
opciones derechistas como alternativas de castigo político. Si bien la
mayoría de los países de la región logró sortear los embates de la cri-
sis mundial de 2008, ya en 2013 se empezaron a sentir con fuerza los
efectos de la baja de precios internacionales de combustibles y ali-
mentos, achicando los ingresos procedentes del comercio exterior.
La muerte de Hugo Chávez en diciembre de 2013 marca, a su vez, el
hito político fundamental del declive del CINAL. El gran predicamen-
to bolivariano y la apuesta a la integración regional entraron en pro-
funda crisis con la desaparición de un líder del carisma de Chávez.
A partir de entonces, y muy especialmente desde 2015, las dere-
chas sociales y políticas que habían resistido con mayor o menor
belicosidad las medidas de carácter popular lograron reagruparse y
disputar con éxito la conducción estatal, en un clima de revancha so-
cial y regresividad económica y sociocultural muy acentuada. El as-
censo de esta nueva oleada derechista era percibido como una vuelta
del péndulo de igual duración y profundidad y muchos se apresu-
raron a dar por clausurada la etapa de luchas sociales relevantes.
Este período arranca con el triunfo electoral de la alianza encabe-
zada por el conservador Mauricio Macri en Argentina (diciembre de
439
2015); el golpe de estado parlamentario-mediático-judicial en Brasil

contra Dilma Rousseff (2016), que posibilitó el encarcelamiento de
Lula (2018) y el triunfo electoral del ultraderechista Jair Bolsonaro
(2019); el viraje neoliberal de Lenin Moreno en Ecuador (2017); la de-
rrota electoral del chavismo en 2015 y la ofensiva imperialista contra
Venezuela; el escandaloso golpe cívico-militar de octubre de 2019 en
Bolivia (que impidió la reelección de Evo Morales tras unos comicios
conflictivos y con injerencia estadounidense); y la derrota del Frente
Amplio en Uruguay en 2019 a manos de la derecha neoliberal, que
sumó un interrogante sobre la supervivencia de las políticas públi-
cas que durante tres mandatos implementó la coalición centroiz-
quierdista moderada.
La reversión completa del CINAL pareció dibujarse con estos acon-
tecimientos. Sin embargo, desde la llegada del nacionalista popular
Andrés Manuel López Obrador a la presidencia de México, en diciem-
bre de 2018 –tras décadas de fraude, corrupción y violencia–, comen-
zaron a verificarse nuevas irrupciones políticas de carácter popular en
varios países, enfrentando las medidas gubernamentales ajustadoras,
con especial recrudecimiento durante 2019. Las resistencias popu-
lares a los modos regresivos de vivir y gestionar las crisis se fueron
expandiendo en toda la región. Colectivos rurales y urbanos con am-
plio arraigo territorial, movimientos estudiantiles, sindicatos de base,
agrupaciones feministas poderosas y múltiples expresiones colectivas
se manifiestan con creciente radicalidad contra un sistema social y
político que no ofrece más que desigualdad y opresión. Un “ya basta”
generalizado, difuso, visceral, episódico pero recurrente va ganando
voluntades y conciencias de modo magmático en diversos países.
En Haití, las denuncias de fraude electoral y de corrupción por par-
te de la élite política gobernante, se combinaron con una crisis pro-
funda en términos socioeconómicos, un incremento del precio de los
combustibles y la catástrofe humanitaria posterior al terremoto.3 En
3
Exacerbada por la temprana intervención militar y la ocupación del territorio na-
cional por parte de la MINUSTAH, desde 2004 a 2017.
440
ese contexto, los desvíos y la apropiación indebida de fondos prove-

nientes de Petrocaribe4 dieron lugar a un ciclo de protestas multitu-
dinarias y a dinámicas semiinsurreccionales en las calles, que trajo
aparejada la renuncia de varios primeros ministros y funcionarios de
alto rango. El magnicidio del presidente Jovenel Moise (quien se en-
contraba gobernando por decreto y pretendía reformar la Constitu-
ción del país) por parte de un grupo comando integrado por militares
colombianos retirados y hasta en actividad, no hace más que reforzar
la crisis aguda del régimen político y acrecentar un panorama de ex-
trema violencia social y paraestatal inédito en la isla.
En Ecuador, el intento de aumentar el precio de los combustibles
exigido por el FMI fue respondido en octubre de 2019 con un alza-
miento indígena y popular de magnitud tal que hizo retroceder al
gobierno de Lenin Moreno con la medida y abrir canales de nego-
ciación, aunque el descontento no menguó y se prolongó el clima de
gran inestabilidad. En ese marco se vertebró una alianza virtuosa
entre plataformas como la Confederación de Nacionalidades Indí-
genas del Ecuador (CONAIE), con organizaciones, colectivos y movi-
mientos sociales de carácter urbano-popular. Si los levantamientos
precedentes tuvieron al movimiento indígena como actor casi exclu-
sivo y excluyente, en esta ocasión cobraron relevancia otros sujetos,
repertorios y procesos de lucha de lo más variados. Ante una con-
traofensiva de claro corte neoliberal, que además de la eliminación
del subsidio a los combustibles buscaba imponer la flexibilidad la-
boral y vulnerar derechos básicos a nivel jubilatorio y contractual,
se reavivó la potencia de lo popular-comunitario, esta vez con altos
niveles de articulación del movimiento indígena con la clase obrera,
el activismo barrial de las periferias urbanas, las resistencias femi-
nistas y el descontento juvenil, lo que de conjunto abonó a soldar
nexos intergeneracionales.
4
Programa impulsado por el gobierno de Hugo Chávez e interrumpido tras la deba-
cle de la economía venezolana.
441
El desenlace del conflicto de octubre de 2019, sin embargo, no fue

en la dirección que se esperaba –que hubiese implicado quebrantar
de forma plena el orden socioeconómico e ideológico-político domi-
nante, para edificar sobre sus escombros un nuevo bloque histórico
a contramano del Ecuador imaginario– sino que, aun cuando resul-
tó un logro rotundo la derogación del Decreto 883 y la derrota del
paquetazo neoliberal del FMI, no se avanzó en un nivel tal de rup-
tura en la correlación de fuerzas existente, de carácter irreversible.
Asimismo, a pesar del impacto trágico que la pésima gestión guber-
namental de la pandemia tuvo en ciertas regiones del país como en
Guayaquil (donde literalmente personas sin asistencia alguna falle-
cían en las calles producto del colapso sanitario y la falta de políti-
cas públicas al respecto), las elecciones presidenciales realizadas en
febrero de 2021 dieron cuenta de que el descontento expresado en las
calles aún no se había eclipsado totalmente. Si bien no hubo un ga-
nador en primera vuelta y pasaron al balotaje el banquero Guillermo
Lasso y el candidato del correísmo Andrés Arauz, la novedad estuvo
dada por los votos obtenidos por Yaku Pérez, del partido Pachakutik
(vinculado a la CONAIE), quien no obstante representar a un sector
más moderado y ambiguo en su programa político, logra capitalizar
la legitimidad y el apoyo forjado por el movimiento indígena duran-
te el levantamiento de octubre. Los desencuentros y desavenencias
entre este y el correísmo, sumado a ciertas torpezas y cerrazón de
Arauz en la segunda vuelta, y al apoyo brindado a Lasso por parte de
los poderes fácticos, terminó garantizando la victoria de este empre-
sario de corte neoliberal, quien asumió como nuevo presidente el 24
de mayo.
No obstante, cabe recordar una hipótesis planteada por Antonio
Gramsci en sus notas de la cárcel: “en el estudio de una estructura es
necesario distinguir los movimientos ‘orgánicos’ (relativamente per-
manentes) de los movimientos que se pueden llamar ‘de coyuntura’
(y se presentan como ocasionales, inmediatos, casi accidentales)”. De
ahí que, más allá de la transitoria derrota en las urnas, las organiza-
ciones populares y el movimiento indígena cuentan en Ecuador con
442
un acumulado histórico y enorme capacidad de resistencia, tejido

durante décadas, por lo que distan de encontrarse desarticulados.
La reciente asunción de Leónidas Iza –principal vocero y figura del
ala más combativa de la lucha popular durante el estallido de octu-
bre– como presidente de la CONAIE, evidencia una voluntad de con-
frontación y estado de alerta frente a un gobierno que está lejos de
tener carta libre para avanzar en sus pretensiones de ajuste y mayor
neoliberalización.
En Chile, una suba del precio del transporte eclosionó en una
insurrección popular masiva y prolongada, que abrió los cauces a
múltiples demandas postergadas, frente a un Estado sumamente
autoritario5 y una matriz societal de neoliberalismo extremo. Las
protestas masivas hicieron crujir las bases de un sistema que logró
continuidad durante los 30 años de “democracia”, sustentado en una
férrea alianza estatal-mercantil al servicio de las clases dominantes
locales y el empresariado transnacional, más allá de los vaivenes
gubernamentales. Este hastío e irrupción plebeya, si bien tiene con-
tornos espontáneos, hunde sus raíces en un largo e invisible proce-
so de erosión de la hegemonía neoliberal, protagonizado por una
multiplicidad de comunidades, actores y movimientos sociales, que
van desde la resistencia mapuche a los ciclos de lucha estudiantil de
2001, 2006 y 2011, pasando por las movilizaciones multitudinarias
en torno al NO+AFP (fondos de pensión privatizados) y las protestas
feministas de 2018 y 2019.
En noviembre de ese mismo año, un sector importante de la élite
política acordó un pacto a partir del cual se instaba a “pacificar” el
clima de beligerancia vivido en las calles, a partir de la convocatoria
a un referéndum en 2020 para consultar a la ciudadanía si estaba
o no a favor de una reforma constitucional. La respuesta fue con-
tundente a favor de abrir una asamblea constituyente con ciudada-
nía electa sin mediación de los partidos. Tras varias postergaciones
motivadas por la pandemia, en mayo de 2021 se hizo la elección de
5
La Constitución actual fue sancionada en 1980, en plena dictadura militar.
443
convencionales (y también de alcaldes y concejales locales), donde

sectores de izquierda e independientes obtuvieron una clara mayo-
ría, lo que erosionó aún más la escasa legitimidad del partido de de-
recha gobernante y de la ex Concertación. El 4 de julio se inauguró la
Convención Constituyente –con movilizaciones callejeras en simul-
táneo, que fueron duramente reprimidas– de la cual surgirá la pri-
mera Constitución del mundo redactada por un órgano paritario en
términos de género y la primera en la historia de Chile que incluirá a
los pueblos indígenas. De hecho, en su primera sesión, se eligió a una
mujer mapuche, Elisa Loncón, como presidenta de la Convención.
En Argentina, la derrota electoral de Mauricio Macri por la fór-
mula del peronismo conformada por Alberto Fernández y la expresi-
denta Cristina Fernández de Kirchner fue el resultado del profundo
malestar de una parte considerable de la sociedad, en particular de
las clases populares más castigadas por las políticas económicas re-
gresivas implementadas durante sus cuatro años de gobierno neo-
liberal. Expresó, asimismo, que la tradición de lucha de amplios
segmentos del campo popular no logró ser desarticulada por el ma-
crismo y se mantuvo inalterable su capacidad organizativa y de mo-
vilización. Sin embargo, el resultado electoral que reflejó los límites
de los proyectos derechistas también puso de manifiesto la existen-
cia de bases sociales dispuestas a sostener valores y políticas de neto
corte antipopular. Se planteó un escenario de notable división cla-
sista y regional. Los sectores medios y altos y las zonas del centro
del país, donde se concentran las actividades productivas más prós-
peras, apoyaron masivamente a la opción derechista, de un apenas
disimulado clasismo de corte autoritario y antipobres bajo un leve
ropaje republicano. Lograron retener el 40% de los votos. Las zonas
pauperizadas del norte y sur del país, los sectores populares y parte
de las capas medias sostuvieron con su voto la opción Fernández-Fer-
nández, con entusiasmo militante o como opción útil para frenar el
desastre macrista. La derecha social y política consiguió mantener
su aglutinamiento opositor, de modo especialmente activo y belicoso
durante la pandemia.
444
El gobierno argentino dispuso un confinamiento temprano y ati-

nado, pero fue cediendo ante el boicot de las derechas opositoras a
las restricciones de circulación y a las medidas sanitarias. Las ayu-
das económicas durante 2020 fueron amplias, pero resultaron insu-
ficientes y transitorias para detener la profundización de la pobreza
y la desigualdad, que hoy alcanzan niveles alarmantes y casi tan al-
tos como en el peor momento de la crisis de 2001. La férrea oposición
de las grandes fortunas a hacer contribuciones extraordinarias para
paliar los estragos de la pandemia habla no solo de la magnitud de
la injusticia social sino de la carencia de rumbo y cortedad de miras
de las burguesías. También la oposición a las medidas sanitarias por
parte de segmentos belicosos de la población con gran amplificación
en los grandes medios, encabezados por distintas variantes derechis-
tas, libertarios, terraplanistas, antivacunas y conspiranoicos de dis-
tinta laya, completan un cuadro preocupante de confrontación, ante
un gobierno que parece priorizar una macroeconomía “ordenada”
y hacer de la moderación y tibieza un rasgo distintivo. Una victoria
popular, en medio de las restricciones y penurias, fue la sanción de la
ley de interrupción voluntaria del embarazo, en diciembre de 2020.
Digno corolario de la marea verde feminista, que empezó a crecer
exponencialmente a partir de 2018 y que ocupó un lugar central para
empujar las luchas antipatriarcales del país y de la región.
En Bolivia, el inesperado golpe de estado de las derechas racistas
de octubre de 2019, prohijadas por EE. UU. y con el apoyo de los go-
biernos derechistas de la región, abrió un compás de inestabilidad e
incertidumbre sobre el porvenir del proceso de cambio que parecía
el más estable de la región. Las clases dominantes y los sectores más
reaccionarios, envalentonados, lejos de replegarse como antaño en
el territorio de la llamada “medialuna” y renegar de la construcción
hegemónica a nivel nacional, decidieron ampliar su lucha, dar una
disputa abierta e irradiar su concepción del mundo (asentada en la
apelación a la biblia, la heteronormatividad patriarcal y un enfer-
vorizado colonialismo interno, con personajes como Luis Fernando
Camacho pisoteando la wiphala en su ingreso “triunfal” al Palacio
445
Quemado en La Paz), permitiendo proyectar su revanchismo y vio-

lencia más allá de las geografías regionales donde supo afincar his-
tóricamente su poder, y hasta concitando ciertos grados de consenso
popular, producto del desgaste y los errores cometidos por el propio
gobierno de Evo. Un año después, las movilizaciones y bloqueos de
carreteras desplegados por organizaciones indígenas y campesinas
en diferentes puntos del país, en contra del gobierno de facto enca-
bezado por Jeanine Áñez, lograron el llamado a elecciones generales.
La contundente victoria de MAS en octubre de 2020, con la fórmula
–avalada por Evo Morales– integrada por el exministro de Economía
Luis Arce –artífice de la estabilidad económica del ciclo anterior– y
el excanciller indigenista David Choquehuanca, puso de manifiesto
que la relación de fuerzas en el país andino continúa siendo por de-
más dinámica e imprevisible.
Perú vive desde hace varios años una crisis política de enormes
proporciones, agudizada por los desmanejos en torno a la pandemia,
que hizo de este país uno de los más afectados por el coronavirus a
nivel continental y global. La continuidad y exacerbación neoliberal
en la última década –con la acumulación por despojo como pivote
fundamental– tuvo como contracara numerosas luchas populares,
como las resistencias indígenas y campesinas en rechazo a proyectos
megamineros y extractivistas en regiones de la sierra y amazonía,
aunque por lo general ellas no lograban trascender los ámbitos loca-
les. Los escándalos por corrupción en la contratación de obra pública
(que involucran a todo el arco político), sumados a la continuidad
de un Estado profundamente autoritario cuya Constitución fue san-
cionada en 1993 por el dictador Alberto Fujimori (en un contexto de
terrorismo estatal y auge neoliberal), decantaron en la renuncia del
presidente Pedro Pablo Kuczynski electo en 2016 y la asunción de su
vicepresidente, Martín Vizcarra, en marzo de 2018.
El desprestigio y la deslegitimación cada vez mayor de la élite gu-
bernamental y del conjunto de los partidos políticos se agudizaron
en el año 2020, por una pésima gestión sanitaria y socioeconómica
de la pandemia. La destitución de Vizcarra en noviembre de 2020
446
desencadenó un proceso de movilización popular con un fuerte pro-

tagonismo juvenil, en Lima y en otros puntos relevantes del país. Su
reemplazante, el parlamentario Francisco Sagasti llamó a eleccio-
nes generales que se concretaron en abril de 2021, en medio de una
fragmentación política tan grande que dio un resultado inesperado.
Pasaron a la segunda vuelta la candidata de derecha Keiko Fujimori
y el maestro rural Pedro Castillo, quien casi sin estructura política
y a contramano de las previsiones de las encuestas, supo concitar
un creciente apoyo popular y logró ganarle por un escaso margen
(50,12%, con poco más de 44.000 votos de diferencia) a la cuestiona-
da hija del exmandatario Alberto Fujimori, actualmente preso. Tras
varias semanas de bloqueo judicial, conatos de violencia derechista
en las calles, acusaciones de fraude e intentos de impugnación por
diversas vías del resultado obtenido en las urnas, la justicia electo-
ral terminó reconociendo a Castillo como presidente legítimamente
electo, para que asuma su mandato a finales de julio de 2021.
Hay que decir que durante el 2020 se vivió en varias realidades
de América Latina un escenario ambivalente, signado por cierto “im-
passe” forzado por el contexto de pandemia y confinamiento al que
instaron los gobiernos –y la institucionalidad estatal– al conjunto de
la población, que sin embargo no logró contener del todo ni tampoco
aplacar de manera plena el descontento y la ebullición experimen-
tada meses antes de la declaración de la cuarentena. En esta etapa
se intensificaron las funciones represivas en casi toda la región, lo
que incluyó desde la militarización de territorios hasta el minucio-
so control policial y redundó en abusos, torturas, asesinatos y hasta
desapariciones forzadas de personas. En especial, fueron objeto de
coerción los sectores populares, que vieron dificultada la posibilidad
de concretar la cuarentena, a raíz de sus condiciones de hacinamien-
to habitacional, de extrema precariedad laboral y de la vida. No obs-
tante, se evidenciaron momentos de quiebre de la cuarentena para
recuperar activamente las calles, sobre todo en Chile, Perú y Colom-
bia, donde fuerzas populares instaron a romper el aislamiento para,
447
sin descuidar los recaudos sanitarios, volver a ejercitar la protesta de

manera masiva.
Esto llevó a que el mapa latinoamericano se vea sacudido por un
contexto de confrontación callejera inédito y de una intensidad casi
tan alta como en el 2019, en particular en Colombia –con movilizacio-
nes contra la represión policial– y en Chile –al cumplirse un año del
inicio de la rebelión y con motivo de la concreción del referéndum.
Esta parcial reactivación del CINAL en su fase societal. tuvo picos
de agitación, combates con la reaparición de las “primeras líneas”
y otras modalidades de autodefensa popular, en simultáneo al for-
talecimiento de mecanismos novedosos de participación ciudadana,
que fungieron de ejemplificadores para el resto del continente, en
particular en realidades que, como la chilena, la peruana y la colom-
biana, se encuentran sumidas en el más crudo régimen neoliberal de
similares contornos autoritarios.
Del neoliberalismo de guerra a la crisis orgánica en Colombia
Si durante 2019 y 2020 Colombia se vio conmocionada por una im-

portante reactivación de la protesta popular en las calles, en 2021 co-
brará una dimensión y escala aún mayor. Desde el 28 de abril se vive
en el país un proceso de movilización callejera y de lucha confron-
tacional sin precedentes en las últimas décadas. Iniciado a partir
de la declaración de una huelga general ante un paquete de refor-
ma previsional que buscaba imponer el gobierno de Iván Duque, el
descontento desbordó totalmente a las organizaciones convocantes,
tornando a la espontaneidad de masas y a la proliferación de “pri-
meras líneas” un rasgo distintivo de este levantamiento, que tuvo a
la ciudad de Cali y a ciertas barriadas de Bogotá como dos de sus epi-
centros más convulsionados.
El gobierno de Iván Duque ha incumplido los acuerdos firma-
dos por las FARC en La Habana, lo que implicó que un porcentaje
importante de exintegrantes de esta fuerza insurgente opten por
448
retomar la lucha armada y decenas de quienes se acogieron al pro-

ceso de desarme fueran asesinados en un contexto de casi completa
indefensión (a la fecha, un total de 272). Esto se tradujo en el fortale-
cimiento de grupos “disidentes” y en la persistencia de la guerrilla
del ELN como fuerza político-militar beligerante. En paralelo, lejos
de menguar, desde la firma de los acuerdos de paz en noviembre de
2016, se han multiplicado las masacres y los asesinatos sistemáticos
de militantes populares y referentes de derechos humanos de mane-
ra preocupante (más de mil hasta hoy en día), al igual que el encarce-
lamiento y la criminalización de activistas de movimientos sociales
y organizaciones de izquierda, muchos de ellos mediante montajes
judiciales y “falsos positivos”.
Por debajo de esta epidermis a la que encumbrados politólogos
llaman “la democracia más antigua de América”, prima en Colombia
un régimen político profundamente autoritario y excluyente, apun-
talado por grupos paramilitares que operan en connivencia con es-
tructuras estatales con total impunidad en las principales zonas en
conflicto. De acuerdo con varios informes y evidencias presentadas
por especialistas ante la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víc-
timas creada en La Habana, “más que un pecado de omisión o debi-
lidad, el Estado y sus fuerzas militares tuvieron una participación
activa en la organización y despliegue del paramilitarismo” (Monca-
yo, 2015, p. 61).
A esta política estatal belicista y delictiva (que ha incluido casos
de gran repercusión mediática, entre los que se destaca el de la “pa-
rapolítica”), debemos sumar otro factor de peso mayúsculo como
es el financiamiento y la presencia constante de los Estados Unidos
dentro del país, cuyas tropas cuentan con quince bases militares
en territorio colombiano. En efecto, tal como afirman Renan Vega
Cantor y Felipe Martín Novoa (2014), Colombia resulta un prototipo
ilustrativo de “neoliberalismo armado”, ya que existe una estrecha
relación entre guerra y libre comercio, donde el Estado, lejos de es-
tar “ausente” o haberse “minimizado”, cumple un papel clave a tra-
vés de sus aparatos represivos en la militarización del país y en el
449
desplazamiento forzado, en beneficio de las élites económicas y las

empresas transnacionales; aunque también cabe destacar a deter-
minadas instituciones de la sociedad civil, como los medios de co-
municación hegemónicos y la cúpula de la Iglesia, que difunden una
concepción del mundo y apuntalan valores acordes a estas políticas
regresivas. Por su ubicación geopolítica, su biodiversidad y sus recur-
sos energéticos, Estados Unidos considera estratégico el control de
este territorio.
Bajo el pretexto de la lucha “antiterrorista” y contra las “drogas
ilícitas”, la política imperial norteamericana destina cuantiosos fon-
dos para la ayuda militar de Colombia, a lo que se suma un adies-
tramiento y apoyo logístico constante de las Fuerzas Armadas, que
cuentan con cerca de medio millón de efectivos (uno de los más nu-
merosos de todo el continente). Incluso ha propiciado la expansión
de “contratistas”, una política de privatización de la guerra que se
fue consolidando en las últimas dos décadas a partir de la adminis-
tración de George Bush, y que no solo impacta en Colombia sino
también en el resto de la región, tal como quedó evidenciado con el
magnicidio cometido semanas atrás en Haití, perpetrado por merce-
narios colombianos y haitianos-estadounidenses, la mayoría de ellos
con entrenamiento en los Estados Unidos y con vínculos con empre-
sas de seguridad que tienen su sede en este país.
Desde los años noventa en adelante, al calor de la implementa-
ción de este “neoliberalismo de guerra”, las endebles negociaciones
de paz se vieron una y otra vez clausuradas en Colombia por la muer-
te, el exilio y la desaparición forzada de quienes aspiraron a tran-
sitar hacia una vida democrática con plena participación civil. El
sistema político predominante, históricamente ha sido refractario a
las opciones por fuera del binomio impuesto a sangre y fuego por
conservadores y liberales desde los tiempos de “La Violencia”, déca-
da del siglo XX que dejó como saldo decenas de miles de asesinados,
y que tuvo como hito catalizador al asesinato del líder popular Jorge
Eliécer Gaitán el 9 de abril de 1948, verdadero momento constitutivo,
de quiebre y refundación, ya que a partir de él se plasman ciertas
450
características y rasgos propios de la sociedad colombiana, que se

mantendrán por un prolongado período de tiempo.
Por ello, podemos conjeturar que lo que está crujiendo al calor
de este estallido y de la huelga política de masas que –con vaive-
nes– ya lleva tres meses de movilización popular, no es solamente
un gobierno derechista y neoliberal cada vez más deslegitimado en
su accionar, sino un régimen político –denominado uribista– que se
consolidó a calor de la política de la llamada “seguridad democráti-
ca”, asentándose en lo que Nicos Poulantzas (1979) caracterizó como
“estatismo autoritario”, y teniendo como contracara socioeconómi-
ca una dinámica de despojo violento de territorios y bienes comu-
nes, extrema mercantilización y creciente precariedad de la vida,
con niveles de pobreza que ascienden actualmente a más del 40% de
la población, afectando en particular a mujeres y niños/as.
Antonio Gramsci supo apelar a la noción de catarsis para dar
cuenta de aquel momento en el que se logra transitar de lo sectorial
o económico-corporativo hacia lo ético-político, abriendo una co-
yuntura crítica donde emerge como posibilidad la construcción de
una nueva hegemonía en tanto alternativa integral frente al orden
existente, de manera tal de irradiar a nivel general una concepción
del mundo y un crisol de prácticas emancipatorias, más allá del en-
torno inmediato o la identidad específica que se tenga. La catarsis,
por tanto, tiene siempre a la crisis como momento de dilucidación y
ampliación del horizonte de visibilidad más allá de lo posible, resulta
al mismo tiempo expresión ambivalente e inestable de un proceso de
cambio y desintegración social.
En el caso específico de Colombia, coincidimos con Miguel Án-
gel Beltrán y Natalia Caruso en que “las resistencias y protestas de
los sectores populares y políticos alternativos, en el contexto de la
pandemia no obedece a elementos puramente coyunturales, sino
que proyecta elementos de continuidad y ruptura con las dinámicas
contrahegemónicas acaecidas el último decenio” (Beltrán y Caruso,
2021, p. 75). En efecto, el pliego de reivindicaciones levantado por
la movilización actual asume contornos netamente políticos y de
451
disputa hegemónica, anudando una pluralidad de luchas pasadas y

contemporáneas, en medio de una crisis orgánica y multidimensio-
nal que incluye tanto un cuestionamiento radical de las lógicas neo-
liberales que han primado en las últimas décadas en el país, como un
hartazgo generalizado ante una guerra persistente que ya lleva más
de medio siglo.
No obstante, es importante no formular lecturas ingenuas res-
pecto de la coyuntura que se ha abierto a partir de finales de abril,
ya que tal como llegó a afirmar Estanislao Zuleta durante el contexto
de los acuerdos de paz realizados a comienzos de los años noventa,
si bien el diálogo es la exigencia más importante de nuestra época,
detrás de él se necesita que haya alguna fuerza, por lo que “el diálo-
go respaldado por las masas tiene fuerza y resulta más decisivo que
un poder armado”. De ahí que concluya que “solo un pueblo maduro
para el conflicto es un pueblo maduro para la paz” (2009, p. 30).
El escenario de inmensa inestabilidad que se vive en Colombia en
el último tiempo, a pesar de la respuesta criminal dada por el Estado
(que sin duda deja al descubierto su debilidad hegemónica), resulta
por demás esperanzador, ya que el pueblo ha logrado desbloquear
con tremenda creatividad y osadía la participación de masas, insta-
lando en la agenda pública un conjunto de reclamos que apuntan a
refundar desde sus bases mismas un proyecto de país, a partir del
protagonismo de las clases subalternas que tiene como particulari-
dad el involucrar un relevo múltiple (generacional, étnico y de géne-
ro), por medio del cual millones de personas han salido a las calles a
ejercitar una pedagogía de la indignación y exigir una paz con jus-
ticia social y para la vida digna. Más allá del desenlace que pueda
tener, lo cierto es que constituye un punto de no retorno e indudable
impacto en el territorio colombiano, pero también con repercusio-
nes para el resto de América Latina.
452
La coyuntura en perspectiva
Lo que parece extenderse de norte a sur es un malestar genérico, di-

fuso, espeso, por las formas de vida que impone el capitalismo actual,
que encuentra cauces de expresión muy diversos, sin recetas ni mol-
des fijos. La ira de las derechas se canaliza en un racismo, anti iguali-
tarismo y conservadurismo que logra interpelar a segmentos sociales
aislados, resentidos y temerosos bajo la promesa de un orden jerárqui-
co que proclama mano dura para disciplinar a los más vulnerables.
Es importante leer en toda su complejidad el crecimiento y ex-
pansión de proyectos de derecha que, en palabras de Rafael Hoetmer,
han podido surgir movilizando los sentimientos de miedo e incer-
tidumbre, como también por la precarización e inseguridad reales,
que enfrentan las poblaciones en América Latina:
Los actores de las nuevas derechas ofrecen una serie de formas de

amparo, aunque posiblemente más en los discursos que en la prácti-
ca. Ante el abandono de las izquierdas de las discusiones en torno de
la seguridad pública, las nuevas derechas proponen mano dura y or-
den. Ante la precarización de la vida, las iglesias evangélicas ofrecen
un sentido de comunidad y ciertas prácticas de solidaridad y cuida-
do mutuo. Ante la falta de perspectiva, aparecen las economías ilega-
les e informales y la promesa del emprendedor como posibilidades
de progreso concreto (2020, p. 30).
Por el contrario, las rebeliones populares desde abajo empiezan a

tejer nuevos sentidos para las luchas, con una radicalidad que no
admite parches cosméticos en los sistemas políticos exhaustos y am-
plían desde la imaginación política el horizonte de lo posible. El Chi-
le que fungió de modelo regional del neoliberalismo político y social
más acabado, estalla de norte a sur en protestas masivas, creativas y
combativas, que ponen en jaque al sistema y se erigen en faro de la
rebeldía continental. Colombia desafía el miedo y la represión sis-
temática y recrea voluntades de lucha masivas, mientras el heroico
pueblo haitiano no da tregua al régimen títere que lo oprime.
453
Más allá de los claroscuros y contrastes en cada bloque histórico,

no caben dudas de que parecen haberse reanudado las resistencias
y luchas que dieron origen al CINAL a finales de los años ochenta y
principios de los noventa, en este caso en realidades donde la mer-
cantilización y precariedad extrema de la vida, han tenido como
contracara Estados profundamente autoritarios, que ejercitan de
manera cada vez más enconada el dominio y la coerción al ver ero-
sionado el consenso y la hegemonía neoliberal que, hasta hace poco
tiempo, parecían incólumes. América Latina está, ciertamente, en
franca disputa.
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Zuleta, Estanislao. (2009). Colombia: violencia, democracia y derechos hu-

manos. Medellín: Hombre Nuevo Editores.
455
Sobre los autores y autoras
Alejandro Pimienta Betancur Director del Instituto de Estudios

Regionales, Universidad de Antioquia. Profesor Asociado e investi-
gador del Grupo Estudios del Territorio. Código ORCID: 0000-0002-
7482-8965. Correo electrónico: alejandro.pimienta@udea.edu.co
Alexander Yarza de los Ríos Activista y aliado del movimiento

altermundista en discapacidad, pueblos originarios y víctimas/
sobrevivientes de guerras y conflictos armados. Es licenciado en
Educación Especial, magíster en Educación por la Universidad de
Antioquia (Colombia), y doctorando en Educación por la Universi-
dad de La Salle, Costa Rica. Es investigador del Grupo Historia de la
Práctica Pedagógica en Colombia y codirector del Grupo Unipluri-
versidad. También trabaja como editor y coordinador de la Colección
Diversidades y Saberes Ancestrales. Es co-coordinador del grupo de
trabajo CLACSO “Estudios críticos en discapacidad”. Correo electró-
nico: victor.yarza@udea.edu.co
Andrés García Sánchez Profesor asistente en la Universidad de

Antioquia. Investigador del Grupo Estudios del Territorio, adscrito
al Instituto de Estudios Regionales. Código ORCID: 0000-0001-9018-
1359. Correo electrónico: andres.garcia1@udea.edu.co
457
Camilo González Posso Presidente del Instituto de Estudios para el

Desarrollo y la Paz (Indepaz).
Carolina Jiménez Martín Profesora del Departamento de Ciencia

Política de la Universidad Nacional de Colombia. Integrante del Gru-
po THESEUS y del Grupo de Trabajo de CLACSO “Crisis y economía
mundial”. Correo electrónico: carolinajimenezm@gmail.com
Consuelo Ahumada Profesora del Centro de Investigaciones sobre

Dinámica Social (CIDS), Facultad de Ciencias Sociales y Humanas,
Universidad Externado de Colombia. Miembro de número de la Aca-
demia Colombiana de Ciencias Económicas (ACCE) y vicepresidenta
de la Asociación Colombiana de Economía Crítica (ACECRI). Inte-
grante de los grupos de trabajo de CLACSO “Estado, desarrollo y des-
igualdades regionales” y “Geopolítica, integración regional y sistema
mundial”.
Consuelo Corredor Martínez Investigadora del CINEP, integrante

de la Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacio-
nal creado por el Acuerdo Final de Paz de Colombia.
Darío Fajardo Montaña Docente de la Universidad Externado de

Colombia.
Elizabeth Ortega Roldán Estudiante del Doctorado en Educación

de la Universidad de Antioquia (Colombia), magíster en Educación y
licenciada en Educación Especial. Actualmente se desempeña como
profesora de la Universidad de Antioquia. Forma parte de los grupos
de investigación Unipluriversidad y Comprender, de la Facultad de
Educación de la misma universidad. Forma parte del grupo de traba-
jo CLACSO “Estudios críticos en discapacidad”. Correo electrónico:
elizabeth.ortega@udea.edu.co
458
Ever Estyl Álvarez Giraldo Profesor de cátedra en la Universidad

de Antioquia. Investigador del Grupo de Investigación Interdisci-
plinar en Dinámicas Regionales, Cultura y Transformación Social,
Seccional Urabá. Código ORCID: 0000-0002-8594-9797. Correo elec-
trónico: ever.alvarez@udea.edu.co
Hernán Ouviña Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de

Buenos Aires. Profesor titular del seminario “Teoría y praxis política
en Antonio Gramsci. Su pertinencia para el análisis de la realidad
latinoamericana contemporánea”, Facultad de Ciencias Sociales
(UBA). Investigador del Instituto de Estudios de América Latina y el
Caribe (UBA). Co-coordinador del Grupo de Trabajo de CLACSO “Es-
tados en disputa”.
Isabel Piper Shafir Forma parte del Programa Psicología Social de

la Memoria, Universidad de Chile y del Grupo de Trabajo de CLACSO
“Memorias colectivas y prácticas de resistencia”.
Jaime Zuluaga Nieto Profesor emérito de la Universidad Nacional

de Colombia y la Universidad Externado de Colombia. Integrante del
Grupo de Trabajo de CLACSO “Estudios sobre Estados Unidos”.
Jairo Estrada Álvarez Profesor del Departamento de Ciencia Políti-

ca de la Universidad Nacional de Colombia.
Jorge Restrepo Director de CERAC. Profesor en la Universidad

Javeriana, integrante de la Secretaría Técnica del Componente de
Verificación Internacional creado por el Acuerdo Final de Paz de
Colombia.
José Francisco Puello-Socarrás Docente e investigador de la Escue-

la Superior de Administración Pública, Colombia.
459
Juan Sebastián Martínez Ingeniero, magíster en Administración

Pública. Investigador de la Escuela Superior de Administración Pú-
blica y miembro del Centro de Pensamiento y Seguimiento a los Diá-
logos de Paz (Universidad Nacional de Colombia).
Mabel Thwaites Rey Doctora en Derecho Político (Área Teoría del

Estado) por la Universidad de Buenos Aires. Profesora titular de So-
ciología Política y Administración y Políticas Públicas, Facultad de
Ciencias Sociales (UBA). Investigadora y directora del Instituto de Es-
tudios de América Latina y el Caribe (UBA). Integrante del Grupo de
Trabajo de CLACSO “Estados en disputa”.
Martha Cecilia García Socióloga y magíster en Urbanismo. Inves-

tigadora del CINEP.
Mauricio Archila Doctor en Historia. Profesor titular de la Univer-

sidad Nacional de Colombia e investigador del CINEP.
Paola Balanta-Cobo Terapeuta ocupacional de la Universidad del

Valle, Colombia; magíster en Psicología con énfasis en investigación
psicosocial por la Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. Can-
didata a doctora en Derecho, Facultad de Jurisprudencia, Universi-
dad del Rosario, Bogotá, Colombia. Integrante del grupo de trabajo
CLACSO “Estudios críticos en discapacidad”. Correo electrónico: pao-
labalanta@gmail.com
Pedro José Arenas García Cofundador de la Corporación Viso Mu-

top. Fue alcalde de San José del Guaviare y congresista de Colombia.
Es fellow del TNI de Holanda. Es parte del Consorcio IDPC de Londres
y del Grupo de trabajo de la sociedad civil ante la CND de la ONU en
Viena.
Sergio de Zubiría Samper Profesor catedrático de Filosofía en

Universidad de los Andes. Docente-investigador del Doctorado en
460
Bioética de la Universidad El Bosque. Presidente de la Fundación

Walter Benjamin para la Investigación Social.
Víctor de Currea-Lugo Médico de la Universidad Nacional de Co-

lombia. Doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad
Complutense de Madrid. Ha sido profesor universitario, periodista
independiente, trabajador humanitario, escritor y activista por la
paz.
Víctor Manuel Moncayo C. Exrector y profesor emérito de la Uni-

versidad Nacional de Colombia.
Ximena Cardona Ortíz Licenciada en Educación Especial, ma-

gíster en Educación de la línea de Pedagogía Social, y actualmente
estudiante del Doctorado en Educación de la línea Estudios Inter-
culturales de la Universidad de Antioquia (Colombia). Docente en la
Facultad de Educación de la misma universidad. Integrante de los
grupos de investigación Unipluriversidad y Diverser, adscriptos a
esta misma facultad. Forma parte del grupo de trabajo CLACSO “Es-
tudios críticos en discapacidad”. Correo electrónico: ximena.cardo-
na@udea.edu.co
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Incertidumbres de la paz

Incertidumbres de la paz: entre el incumplimiento del Acuer-

Arte de tapa: Pablo Amadeo

Carolina Jiménez Martín

LIBRERÍA LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA DE CIENCIAS SOCIALES

Volveremos y seremos millones (Buenos Aires: CLACSO, noviembre de 2020).

Primera parte. Los significados sociales y políticos

Capítulo 1. Más allá del Acuerdo de Paz. La potencia de la

Capítulo 2. ¿Infraestructuras para la paz? La dimensión

Capítulo 3. Esta guerra también es capacitista.........................................................73

Capítulo 4. Lecciones aprendidas del proceso gobierno – FARC..................... 101

Capítulo 5. Un lustro en el complejo camino de la implementación del

Capítulo 6. Pobreza, tierra y territorio. A propósito del punto agrario

Capítulo 7. Injusticias territoriales y la búsqueda

Capítulo 8. Conflicto armado y construcción de paz territorial

Capítulo 9. Colombia: transición a la paz o recomposición

Capítulo 10. La centralidad contextual de lo político

Capítulo 11. Elementos para el análisis del presente

Capítulo 12. La política exterior de Estados Unidos frente

Capítulo 13. La extrema derecha, el Acuerdo de Paz

Capítulo 14. Movilizaciones campesinas en medio del paro nacional.

Capítulo 15. Entre trizas y cenizas: movilización social

Capítulo 16. Memorias de la revuelta social en Chile...........................................413

Capítulo 17. Inestabilidad hegemónica y crisis orgánica

Sobre los autores y autoras............................................................................................ 457

La pandemia del COVID-19 desnudó, de modo dramático, las difíciles

por supuesto, tiene sus singularidades. Consideramos que las luchas

que pasó y establecer las responsabilidades, elementos indispensa-

del bloque en el poder (Ahumada, 2021) y se manifiestan con fuerza

- Paz completa y construcción de una estatalidad para la paz: Pese

imperioso abordarlo es el de la formación de la fuerza pública

con lo acordado. En las condiciones actuales, se requiere un

diálogo nacional que permita situar con fuerza en todos los

Estas son algunas cuestiones que queremos situar para la discusión.

Víctor Manuel Moncayo C.

Habiendo transcurrido más de nueve años desde la iniciación de las

Los antecedentes del proceso de paz

Desde antes de la conclusión del gobierno de Uribe Vélez (2002-

de estigmatización y macartización que se habían impuesto en sobre

la bandera del exterminio bajo el lema de la “seguridad democráti-

la fuerza.1 Ese fue el signo de la política de “seguridad democrática”,

veía compatible con una cierta actitud de reconocimiento por parte

desfiguración, y para aceptar la mediación y la cooperación de ins-

El resurgimiento de la solución negociada

etc., es la forma como contemporáneamente se confronta la contra-

del Caguán2 hasta ese momento, la degradación había comprome-

eran víctimas de la degradación del conflicto. La solución política

de un conflicto armado interno y, por lo tanto, la aplicación del Dere-

La visión limitada del Acuerdo de Paz

Más allá del entendimiento de la naturaleza histórica del conflicto

modificar los aspectos restrictivos y excluyentes más ostensibles del

de nuevas realidades sociales, económicas y políticas, como elemen-

- La implementación normativa está prácticamente detenida.

como causa determinante de las situaciones de injusticia, des-

- Una especie de confabulación de las organizaciones empresa-

Adicionalmente, el balance de los recientes procesos electorales mos-

las características mismas de la subjetividad propia del orden capi-

sino que ha salido transformado luego de varias generaciones, y

agrupación sucesora de la guerrilla que ha pactado la terminación

puede seguir insistiendo en múltiples espacios, se ha desdibujado y