23 36 000 2015 02308 01 (61051)

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIDA CAUTELAR DE
INSCRIPCIÓN DE LA DEMANDA - Objeto / RECURSO DE APELACIÓN

CONTRA AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR - Confirma
PROBLEMA JURÍDICO: Estima la Sala que en el presente caso corresponde

determinar si es posible decretar medidas cautelares distintas a las previstas en el
artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 y, en caso afirmativo, establecer si la medida
cautelar decretada en primera instancia cumple o no con los requisitos de ley
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - De

conocer recurso de apelación / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO -
En razón a la cuantía
Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda

instancia, en los términos del artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo
615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto, toda vez
que al superar el proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales
vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia
cuestionada es susceptible de apelación, conforme al artículo 236 del CPACA.
Por último, corresponde a la Sala de la Subsección proferir la decisión en el
presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley
1437 de 2011 y comoquiera que la providencia impugnada accedió al decreto de
una medida cautelar
PRESUPUESTOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES - En vigencia de la Ley

1437 de 2011 / MEDIDAS CAUTELARES EN LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO / ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES /
REQUISITOS DE MEDIDA CAUTELAR DE INSCRIPCIÓN DE DEMANDA
[E]l artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos declarativos adelantados
ante esta jurisdicción resulta posible solicitar el decreto de medidas cautelares,
siempre que estas sean necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente,
el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (…) se encuentra que el a
quo accedió al decreto de la medida cautelar solicitada –inscripción de la
demanda- únicamente respecto a dos bienes inmuebles (…) y que para justificar
su decisión expresó que la inscripción de la demanda no afectaba los derechos del
señor Hoffman Arnulfo Melo Castro por cuanto la misma no sacaba los bienes del
comercio (…) la medida cautelar impugnada sí cumplió con todos los requisitos
previstos en la ley para su decreto, pues aparte de tener relación directa con las
pretensiones indemnizatorias del demandante (…) también estuvo fundada en
derecho porque se basó en la normativa procesal de medidas cautelares prevista
para particulares (literal b. del numeral 1º del artículo 590, Ley 1564 de 2012) (…)
la parte interesada allegó junto con su solicitud los documentos idóneos en donde
constaba la titularidad de los bienes objeto de la medida y, de igual forma, justificó
en una eventual insolvencia del particular presuntamente responsable del daño la
necesidad de la inscripción de la demanda en algunos de sus bienes sujetos a
registro (…) tampoco es de recibo el argumento según el cual se estaba
desconociendo la buena fe del señor Hoffman Arnulfo Melo Castro, toda vez que
uno de los fines primordiales de las medidas cautelares es asegurar la efectividad
de una eventual sentencia condenatoria (…) en cuanto a la supuesta
desproporcionalidad de la medida, para la Sala no es de recibo este argumento de
inconformidad, toda vez que no está probado que el valor de los bienes supere el
de los perjuicios pedidos y tampoco se demostró la supuesta desproporción de la
medida adoptada (…) comoquiera que los argumentos expuestos en el recurso de
apelación no son de recibo para la Sala, y que la medida cautelar adoptada
cumplió con los requisitos contemplados en la ley, se procederá a confirmar el
auto emitido el 29 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (…)
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 -
ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 -
ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 236 / LEY 1564 DE 2012 -
ARTÍCULO 590 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 615
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02308-00(61051)
Actor: DIKAR S.A.S. Y OTROS
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, MUNICIPIO

DE TENJO (CUNDINAMARCA) Y HOFFMAN ARNULFO MELO CASTRO
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por el apoderado del

demandado Hoffman Arnulfo Melo Castro contra la providencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A el 29 de
enero de 2018, mediante la cual se decretó una medida cautelar consistente en la
inscripción de la demanda en unos folios de matrícula inmobiliaria y sobre un
establecimiento comercial.
I. ANTECEDENTES
1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

las sociedades Dikar S.A.S., Kenzo Jeans S.A.S. y el señor Héctor Humberto
Cáceres Mora, actuando a través de apoderado judicial, formularon demanda en
ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio
de Defensa Nacional, el municipio de Tenjo (Cundinamarca) y el señor Hoffman
Arnulfo Melo Castro, para que se les declare administrativa y solidariamente
responsables por los daños y perjuicios materiales ocasionados con la explosión
de pólvora dentro del inmueble denominado “EL PLACER LA PUNTA”, de
propiedad de uno de los demandados (Hoffman Arnulfo Melo Castro) y en el cual
funcionaba una fábrica de juegos pirotécnicos cuando sucedió el hecho
provocador del daño.
2. Posteriormente, el 7 de diciembre de 2017 (fol. 1-2), la parte demandante

solicitó como medida cautelar la “inscripción de la demanda” sobre algunos bienes
sometidos a registro de propiedad del señor Hoffman Arnulfo Melo Castro,
identificados con las matrículas inmobiliarias números 50N-20236796, 50C-
518278, 50C-1353257, 50C-1353254, 50C-1082064, 50N-20165560, 50N-
20165319 y 50N-20165256. De igual forma, la misma medida se solicitó respecto
del establecimiento de comercio “Distribuidora Hoffman”.
3. En cuanto a la procedencia de la medida cautelar solicitada, argumentaron los

demandantes que la misma tenía como objetivo garantizar la efectividad de la
sentencia, pues lo que se pretende es asegurar el pago de la condena que
eventualmente se imponga en contra del señor Hoffman Arnulfo Melo Castro.
4. Atendiendo la solicitud formulada, el 29 de enero de 2018 (fol. 15-16) el a quo

accedió a la medida cautelar solicitada al considerar que la misma no afectaba los
derechos del demandado Hoffman Arnulfo Melo Castro, pues la inscripción de la
demanda no excluía sus bienes del comercio. No obstante, la medida cautelar se
limitó a afectar los bienes inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias
números 50N-20236796 y 50N-20165319, así como el establecimiento de
comercio denominado “Distribuidora Hoffman”, esto debido a que la parte
demandante únicamente allegó los soportes que acreditaban la propiedad del
señor Hoffman Arnulfo Melo Castro respecto de dichos bienes.
5. Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, el 2 de febrero de 2018, el apoderado del demandado Hoffman
Arnulfo Melo Castro presentó recurso de apelación en contra de la decisión de
primera instancia (fol. 23-26), el cual sustentó con los siguientes argumentos:
5.1. Manifestó el inconforme que la medida cautelar no tiene relación directa y

necesaria con las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo establecido
en el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo-. Sin embargo, no se explicó de manera
detallada el motivo por el cual se presentaba esta falencia.
5.2. Agregó el inconforme que la inscripción de la demanda decretada tampoco

cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 ibídem, ya que no se
presentaron pruebas o justificaciones que permitieran concluir que resultaría más
gravoso para el interés público no decretarla, así como tampoco señaló por qué en
el evento de no otorgarse se causaría un perjuicio irremediable o los efectos de la
sentencia serían nugatorios.
5.3. De igual forma, indicó el inconforme que aunque existen más demandados, la
medida cautelar adoptada únicamente afectó al señor Hoffman Arnulfo Melo
Castro, bajo acusaciones como la de posible “transferencia de los bienes aquí
denunciados”, la cual desconoce y contradice el principio de buena fe.
5.4. Por último, señaló el inconforme que no era aplicable el artículo 590 del
Código General del Proceso, toda vez que las medidas cautelares para los
procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
únicamente se encuentran sometidas a lo previsto de manera expresa por el
artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, lo que hace imposible efectuar la remisión a
la normatividad procesal civil.
6. Mediante providencia del 15 de febrero de 2018, el a quo dispuso conceder en

el efecto devolutivo el recurso de apelación formulado (fol. 27).
7. Por reparto del 14 de marzo de 2018, el conocimiento del recurso de apelación

le correspondió al despacho del magistrado ponente de esta decisión (fol. 33).
8. Por último, el 10 de junio de 2018, a las 4:00 p.m., vía telefónica, el despacho
solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
A que remitiera copia magnética de la demanda, ya que la misma no se agregó al
cuaderno de medida cautelar y dicho documento se consideró necesario para
resolver la impugnación. El documento fue remitido por correo electrónico a las
4:14 p.m. de la misma fecha y se anexó al expediente a folios 35 a 53.
II. COMPETENCIA
Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda
instancia, en los términos del artículo 150 del CPACA 1, modificado por el artículo
615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto 2, toda vez
que al superar el proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales
vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia
cuestionada es susceptible de apelación3, conforme al artículo 236 del CPACA.
Por último, corresponde a la Sala de la Subsección proferir la decisión en el

presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley
1437 de 2011 y comoquiera que la providencia impugnada accedió al decreto de
una medida cautelar.
III. PROBLEMA JURÍDICO
Estima la Sala que en el presente caso corresponde determinar si es posible

decretar medidas cautelares distintas a las previstas en el artículo 230 de la Ley
1437 de 2011 y, en caso afirmativo, establecer si la medida cautelar decretada en
primera instancia cumple o no con los requisitos de ley.
IV. CONSIDERACIONES
Estima la Sala que se debe confirmar la decisión proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A el 29 de enero
de 2018, conforme a los argumentos que se expondrán a continuación:
1. De conformidad con lo previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en los

procesos declarativos adelantados ante esta jurisdicción resulta posible solicitar el
decreto de medidas cautelares, siempre que estas sean necesarias para proteger
y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia. De igual forma, con el propósito de evitar la solicitud desmedida e
1
Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera
instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los
tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de
revisión o de unificación de jurisprudencia”.
2
Toda vez que la demanda fue presentada luego de la entrada en vigencia del CPACA, tal como lo dispone su
artículo 308.
3
Efectivamente, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA así lo dispuso. En ese orden, como el valor de la
pretensión mayor es por la suma de $2.388’750.000, es claro que supera los 500 salarios exigidos.
injustificada de este tipo de medidas, la norma en mención estableció como
requisito que se sustente la petición antes de su decreto.
2. Así las cosas, resulta evidente que en materia de lo contencioso administrativo

las medidas cautelares son un mecanismo tendiente a asegurar la efectividad de
una eventual sentencia condenatoria, de ahí que estas puedan ser preventivas,
conservativas, anticipativas o de suspensión, y deban tener relación directa y
necesaria con las pretensiones de la demanda 4.
3. Ahora, en cuanto a las diferentes medidas cautelares que puede adoptar el juez
administrativo, la Sala advierte que el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 prevé,
en principio, 5 posibilidades u opciones de aquellas 5, las cuales pueden ser
decretadas por el funcionario judicial competente según las particularidades del
caso. No obstante lo anterior, vale la pena precisar que la anterior previsión legal
no implica que exista una enunciación taxativa y excluyente de cualquier otro tipo
de medida cautelar tendiente a asegurar la efectividad de la decisión final que se
adopte en el proceso.
4. En efecto, si bien el referido artículo 230 ibídem solamente menciona algunas

posibilidades de medida cautelar, no se puede pasar por alto que el artículo 229
de la misma ley abre la posibilidad de que el juez o magistrado ponente decrete
“las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, de ahí
que no pueda considerarse que solo son procedentes las estrictamente referidas
como opción en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
5. Así las cosas, contrario a lo afirmado por la parte impugnante, no es cierto que
las únicas medidas cautelares posibles en los procesos declarativos adelantados
ante esta jurisdicción sean las reguladas de manera expresa en la Ley 1437 de
4
Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011.
5
1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la
conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.
2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida
solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la
situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado
Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que
pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el
objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.
5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
2011, ya que está abierta la posibilidad de acudir a otro tipo de medidas como las
previstas en el Código General del Proceso, siempre y cuando las particularidades
del caso lo exijan para asegurar el objeto del litigio, así como la efectividad de la
decisión que se adopte.
El caso concreto
6. En el caso concreto la parte demandante solicitó como medida cautelar la

inscripción de la demanda respecto de algunos bienes inmuebles y un
establecimiento de comercio de propiedad del demandado Hoffman Arnulfo Melo
Castro (según certificados de libertad y tradición obrantes en el expediente -fol. 2 –
6- y certificado emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá -fol. 8 - 9).
7. De igual forma, se advierte que la parte interesada en el decreto de la medida

justificó la misma, básicamente, con dos argumentos, a saber: i) indicó que la
transferencia de los bienes del señor Hoffman Arnulfo Melo Castro a un tercero
podría afectar la efectividad de una eventual sentencia condenatoria y,
adicionalmente, ii) agregó que en el eventual caso de condenar de manera
solidaria a todos los vinculados como demandados, la posible transferencia de
bienes a terceros podría generar que únicamente pudieran responder las
entidades públicas igualmente demandadas, afectando de esta forma el interés
público (fol. 1 – 2).
8. Por otra parte, se encuentra que el a quo accedió al decreto de la medida

cautelar solicitada –inscripción de la demanda- únicamente respecto a dos bienes
inmuebles (bienes con matricula inmobiliaria 50N – 20236796 y 50N – 20165319)
y un establecimiento de comercio (Distribuidora Hoffman), y que para justificar su
decisión expresó que la inscripción de la demanda no afectaba los derechos del
señor Hoffman Arnulfo Melo Castro por cuanto la misma no sacaba los bienes del
comercio.
9. Como se puede apreciar, la medida cautelar impugnada sí cumplió con todos

los requisitos previstos en la ley para su decreto, pues aparte de tener relación
directa con las pretensiones indemnizatorias del demandante –derivadas de la
supuesta explosión de pólvora en un inmueble de propiedad del afectado con la
medida-, también estuvo fundada en derecho porque se basó en la normativa
procesal de medidas cautelares prevista para particulares (literal b. del numeral 1º
del artículo 590, Ley 1564 de 2012).
10. Así mismo, la parte interesada allegó junto con su solicitud los documentos
idóneos en donde constaba la titularidad de los bienes objeto de la medida y, de
igual forma, justificó en una eventual insolvencia del particular presuntamente
responsable del daño la necesidad de la inscripción de la demanda en algunos de
sus bienes sujetos a registro.
11. En este orden de ideas, para la Sala no son de recibo los argumentos de
inconformidad expuestos por el recurrente, ya que era plenamente válido acudir a
las disposiciones existentes sobre el tema en el Código General de Proceso, más
aun cuando las mismas no son excluyentes de las disposiciones especiales
previstas en la Ley 1437 de 2011.
12. Además, tampoco es de recibo el argumento según el cual se estaba

desconociendo la buena fe del señor Hoffman Arnulfo Melo Castro, toda vez que
uno de los fines primordiales de las medidas cautelares es asegurar la efectividad
de una eventual sentencia condenatoria, cuestión esta que podría dificultarse si la
parte que se encuentra responsable no posee bienes o patrimonio con el cual
sufragar las posibles indemnizaciones que se ordenen.
13. Por otra parte, en cuanto a la supuesta desproporcionalidad de la medida,

para la Sala no es de recibo este argumento de inconformidad, toda vez que no
está probado que el valor de los bienes supere el de los perjuicios pedidos y
tampoco se demostró la supuesta desproporción de la medida adoptada.
14. En este orden de ideas, comoquiera que los argumentos expuestos en el

recurso de apelación no son de recibo para la Sala, y que la medida cautelar
adoptada cumplió con los requisitos contemplados en la ley, se procederá a
confirmar el auto emitido el 29 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada el 29 de enero de 2018 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A,
mediante la cual se decretó una medida cautelar.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección

DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las
desanotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado
ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

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INSCRIPCIÓN DE LA DEMANDA - Objeto / RECURSO DE APELACIÓN

PROBLEMA JURÍDICO: Estima la Sala que en el presente caso corresponde

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - De

Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda

PRESUPUESTOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES - En vigencia de la Ley

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02308-00(61051)

Actor: DIKAR S.A.S. Y OTROS

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, MUNICIPIO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por el apoderado del

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

2. Posteriormente, el 7 de diciembre de 2017 (fol. 1-2), la parte demandante

3. En cuanto a la procedencia de la medida cautelar solicitada, argumentaron los

4. Atendiendo la solicitud formulada, el 29 de enero de 2018 (fol. 15-16) el a quo

5. Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de

5.1. Manifestó el inconforme que la medida cautelar no tiene relación directa y

5.2. Agregó el inconforme que la inscripción de la demanda decretada tampoco

6. Mediante providencia del 15 de febrero de 2018, el a quo dispuso conceder en

7. Por reparto del 14 de marzo de 2018, el conocimiento del recurso de apelación

Por último, corresponde a la Sala de la Subsección proferir la decisión en el

III. PROBLEMA JURÍDICO

Estima la Sala que en el presente caso corresponde determinar si es posible

Estima la Sala que se debe confirmar la decisión proferida por el Tribunal

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en los

2. Así las cosas, resulta evidente que en materia de lo contencioso administrativo

4. En efecto, si bien el referido artículo 230 ibídem solamente menciona algunas

6. En el caso concreto la parte demandante solicitó como medida cautelar la

7. De igual forma, se advierte que la parte interesada en el decreto de la medida

8. Por otra parte, se encuentra que el a quo accedió al decreto de la medida

9. Como se puede apreciar, la medida cautelar impugnada sí cumplió con todos

12. Además, tampoco es de recibo el argumento según el cual se estaba

13. Por otra parte, en cuanto a la supuesta desproporcionalidad de la medida,

14. En este orden de ideas, comoquiera que los argumentos expuestos en el

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección

RAMIRO PAZOS GUERRERO

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

ALBERTO MONTAÑA PLATA

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