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El rol del Estado, la gobernanza y el desarrollo regional del turismo en Chile

Article  in  El Periplo Sustentable · June 2022

DOI: 10.36677/elperiplo.v0i42.14946

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Guillermo Pacheco Habert

Universidad Austral de Chile
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 Revista

El Periplo Sustentable El rol del Estado, la gobernanza y el desarrollo

Universidad Autónoma del regional del turismo en Chile
Estado de México
http://rperiplo.uaemex.mx/ The role of the State, governance and regional
ISSN: 1870-9036 development of tourism in Chile
Publicación Semestral
Número: 42
Enero / Junio 2022 Resumen
El objetivo de este ensayo es “analizar el rol del Estado sobre la gobernanza en el
desarrollo regional del turismo en Chile”. Esta investigación relaciona los aportes

Artículo teóricos de la gobernanza con casos aplicados al desarrollo regional y el turismo

en las regiones de la Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén en Chile, mediante
un conocimiento situado a partir de mi experiencia de investigación (de 11 años).
Título
Los principales resultados de esta investigación son el análisis y descripción de los
El rol del Estado, la gobernanza y procesos asociados a la gobernanza y asociatividad del turismo en regiones, y sobre
el desarrollo regional del cómo estos procesos se relacionan con la nueva gestión pública y con la nueva
turismo en Chile gobernanza pública. Se concluye que el desarrollo regional del turismo fomentado
por el Estado no está siendo encaminado por procesos de gobernanza colaborativa,
Autor: sino, principalmente por procesos de gestión de asociaciones público-privadas con
Guillermo Sebastián Pacheco Habert características transaccionales.

Palabras clave:
Gobernanza, Desarrollo Regional, Turismo.
Fecha Recepción:
20/072020
Abstract
Fecha Reenvío:
This research aims analize the role of the State about governance in the regional
24/03/2021
development of tourism in Chile, through a relation between a theoretic analysis
Fecha Aceptación:
and a knowledge situated of my research experience in eleven years, in the regions
11/06/2021 of Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén – Chile. The main results are the analysis
and description about governance process and associativity of tourism in regions
Páginas: of Chile, and about ¿How these processes are linked with New Public Management
534 - 554 (NPM) and New Public Governance (NPG)?

Keywords:
Governance, Regional Development, Tourism.
Del
Autor Introducción

Guillermo Sebastián El objetivo de este ensayo es “analizar el rol del Estado sobre la gobernanza
Pacheco Habert en el desarrollo regional del turismo en Chile”, tema que se ha vuelto
Investigador CEAM – Académico Instituto trascendental luego de que el turismo haya aumentado su importancia en
de Turismo de la Universidad de Los Lagos, el desarrollo económico del país, debido, por una parte, por un aumento
Universidad Austral de Chile.
considerable en la demanda del turismo nacional e internacional.
guillermopachecohabert@gmail.com
Se busca profundizar en el rol redistributivo del Estado, en las políticas públicas
relacionadas con el turismo, y responder a una pregunta general de
investigación sobre: ¿Cómo se ha abordado por parte del Estado la gestión
territorial del turismo y la gobernanza como estrategia de desarrollo regional?
Comprendiendo a la gestión territorial como un proceso de acción que es
realizado en conjunto entre los actores para resolver problemáticas sociales.
Cuando esta gestión es aplicada al territorio y al turismo, la asociatividad de
los actores cobra una relevancia estratégica para lograr que los acuerdos
logrados en los procesos de gobernanza puedan realmente materializarse en
acciones concretas (Oyarzun et al., 2016; Pacheco et al., 2015).

Esta investigación busca encarar el tan necesario rol redistributivo del

Estado en las políticas públicas relacionadas con el turismo y el desarrollo
regional, a través del estudio de la gobernanza como proceso en el que
idealmente una diversidad de actores locales puede ser parte de la toma
de decisiones sobre las planificaciones y políticas públicas para el
desenvolvimiento y bienestar humano en los territorios subnacionales.

El turismo pareciera ser una actividad netamente de mercado y capitalista,

aunque actualmente también es impulsada por instituciones de protección
social, tanto para la superación de la pobreza, como también para el
desarrollo rural y de las comunidades indígenas, esto se debe a las
oportunidades socioeconómicas que brinda el turismo para comunidades
que recién comienzan a invertir en un emprendimiento o microempresa.
Asimismo, el turismo, con una variedad creciente de nichos de mercado,
y con aumentos constantes de las llegadas de turistas al país, guarda una
estrecha relación con políticas de desarrollo social y comunitario, dado que,
este sector económico se compone principalmente por empresas de menor
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tamaño (un 97% son micro y pequeñas empresas),1 y, además, no cuenta con grandes barreras de
entrada, por lo que es una alternativa interesante para sujetos con escaso capital económico. Esto
hace pensar acerca del rol del Estado respecto al fomento del turismo, y al parecer, no son tan solo
la innovación o el fomento productivo los factores más relevantes. Si el turismo se ha materializado
en políticas públicas ¿A quiénes ha favorecido? ¿El Estado de Chile tiene un rol redistributivo en
el desarrollo del turismo?

Metodología

Se trata de una investigación teórica-empírica, desde la perspectiva teórica se sustenta en literatura

crítica relacionada a la forma en cómo el rol del Estado ha ido desarrollando la administración pública,
la gestión pública y los mismos procesos de gobernanza a nivel mundial, con un claro liderazgo en
estas temáticas por parte de los países del hemisferio norte. De esta forma se logra intentar
contextualizar sobre cómo en Chile el Estado logra cumplir su rol dentro de las políticas públicas,
tanto económicas como sociales atribuidas al turismo.

Se analiza la gobernanza del turismo desde la perspectiva del rol del Estado a través de un análisis
teórico para contrastarlo con lo empírico, por eso ha sido construido mediante un conocimiento situado
resultante de la experiencia de investigación en turismo que he acumulado desde el año 2009 al
2019, recorriendo mayormente las regiones de la Araucanía, Los Ríos, Los Lagos y Aysén en Chile.
Participando en un total de 11 proyectos relevantes de intervención territorial en turismo, financiados
por CORFO,2 Gobiernos Regionales y SERNATUR,3 de los cuales he coordinado 6 proyectos desde
2012 hasta 2018, he realizado investigaciones, tanto a nivel regional como nacional, en el que he
tenido la oportunidad de conocer desde adentro y desde afuera, las lógicas sobre cómo se piensan
e implementan las políticas públicas del turismo en las regiones de Chile. Principalmente con la
temática de la asociatividad, la gestión de destinos turísticos y la gobernanza en relación con el

1 Subsecretaría de Turismo (2013). Según el Informe Nacional de Evolución Turística 2008-2013, la

distribución por tamaño nos entrega que en el país hay 400 grandes empresas de turismo, 964 medianas, 7.574
pequeñas y 34.659 micro empresas.
2 Corporación de Fomento Productivo (CORFO).
3 Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) de Chile.

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desarrollo regional. Las principales investigaciones que sustentan la base empírica de este artículo
han sido ejecutadas en el contexto de mi participación en distintos proyectos, en comunas como
Valdivia, Panguipulli, Los Lagos, Futrono, Cochamó, Futaleufú, Palena, Hornopirén, Villarrica, Pucón,
Curarrehue, Padre Las Casas, Melipeuco, Cunco, Lonquimay, Lolol, Paredones, Marchigüe y
Pumanque, más la participación en proyectos sobre investigaciones y planificaciones a escalas
regionales tanto en las regiones de Los Ríos, Los Lagos y Aysén. Se citan algunas publicaciones
en las que se pueden constatar estas experiencias (Pacheco Habert et al., 2011; 2012; 2013, 2015;
2016; Oyarzun et al., 2016; Szmulewicz et al., 2010).

En todos los territorios en los que se ejecutaron estas investigaciones se realizaron reuniones y
entrevistas estructuradas con las direcciones regionales de SERNATUR, con los encargados
municipales de turismo y en algunos municipios con sus alcaldes. Se entrevistaron a líderes de
organizaciones de base del turismo en cada una de las comunas intervenidas, como también pude
registrar un total de 180 entrevistas estructuradas realizadas a representantes y dueños de iniciativas
privadas de turismo, tales como emprendimientos, microempresas y empresas mediante visitas
personalizadas que realicé. Participé de varias reuniones de las organizaciones de base como invitado.

Se suman las reuniones con las instituciones de fomento productivo relevantes, tales como CORFO,
SERCOTEC,4 Gobiernos Regionales e INDAP.5 Como también con CONAF que administra las
reservas y parques nacionales del país. En todos estos proyectos mencionados, se han realizado
talleres sobre la temática de la gestión asociativa del turismo, y es recurrente dialogar sobre
modelos de gestión de destinos y también sobre gobernanza. He organizado, coordinado y
participado como expositor en varios seminarios y talleres sobre esta temática, y vengo publicando
estudios de caso en el sur de Chile sobre esta materia desde 2011, tanto en revistas científicas
como en participación en congresos. Toda esta información que he logrado recopilar me ha sido
útil para analizar la gobernanza del turismo en Chile y sus implicancias en el desarrollo regional.

4 Servicio de Cooperación Técnica.

5 Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP).

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De la Nueva Gestión Pública (NPM6) a la Nueva Gobernanza Pública (NPG7)

Comúnmente la gobernanza es vinculada a la Nueva Gestión Pública (NPM), sin embargo, estos dos
términos no son sinónimos (Klijn y Koppenjan, 2015). Aunque la NPM no es un proceso reciente en
los países del mundo, en Chile ésta comienza a implementarse en la primera década del año 2000,
y en algunos casos esta aún se está instalando. Otorgarle una visión de gestión empresarial a la
administración pública fue un gran desafío empujado por la implementación del modelo neoliberal
en los Estados-Naciones, posteriormente a la década del 70. Así, el Estado fue pareciéndose cada
vez más a los modelos administrativos “eficientes” de la gestión empresarial (Rhodes, 2015).

Podemos comprender la evolución histórica de las formas de administración del Estado mediante
tres categorías, la primera corresponde a la Administración Pública, con una tradición estatista y
burocrática, con claro énfasis en la dominación de las reglas de la ley, en la misma ciencia política y
políticas públicas, la que es prevaleciente en los Estados Naciones hasta las década de 1980 cuando
comienza a implementarse la NPM de forma paulatina integrando la competencia en los valores
de las agencias gubernamentales y el sector privado, luego en el año 2000 en adelante tomó mayor
posicionamiento integrando una función gerencialista a la administración pública, corporativizando al
Estado y enfrentando a la administración propiamente tal con la gestión, la NPM fue un embrión para
el posterior desarrollo de la Nueva Gobernanza Pública (NPG8), la que se sustenta de la teoría de
redes con soporte institucional, y en los procesos deliberativos como mecanismos iniciales para gestar
posibles negociaciones y acuerdos entre los actores (Osborne, 2010; Cejudo, 2011; Rhodes, 2015).

De acuerdo con Cejudo (2011), toda esta visión competitiva y de mercado que comenzó a permear
en la manera de administrar y gestionar el Estado, es efecto de la implementación de políticas
neoliberales, tanto en Estados Unidos con Reagan y en Inglaterra con Thatcher. De esto podemos
desprender, que tal como planteó Reagan, el Estado era un problema y no una solución, mientras
Thatcher nombraba a gerentes de empresas privadas como encargados de hacer al Estado más
eficiente (Cejudo, 2011; Rhodes, 2015).

6 New Public Management.

7 New Public Governance.
8 New Public Governance, traducido al español es Nueva Gobernanza Pública.

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Hace 50 años las políticas públicas la hacían los empleados públicos, y actualmente el papel de
los intereses privados en el ámbito es mucho mayor, la misma “gobernanza colaborativa”, que
es compatible con la NGP, guarda una serie de interfaces entre instituciones público-privadas con
fuertes grados de discreción, y son estas las que actualmente se encuentran impulsando políticas
públicas con un fuerte escalamiento de los intereses del sector privado (Donahue y Zechhauser,
2011, Carter et al., 2019; Howlett et al., 2017).

Según Osborne (2010), antes con la AP se pensaba un Estado unitario, con énfasis en la creación de
políticas y su implementación, en el caso de la NPM, se trata de un Estado regulatorio con énfasis
en la gestión de recursos organizaciones y gestión, mientras que la NPG apunta hacia un Estado
pluralista, que contempla la negociación de valores, significados y relaciones. En las diferentes
realidades sociopolíticas de distintos Estados y territorios, estas categorías pueden darse
simultáneamente, y no necesariamente son categorías estáticas, sin embargo, explican en parte la
tendencia sobre los roles del Estado en el mundo, como también en Latinoamérica.

Para el caso del turismo en Chile, la NPM comienza incipientemente posterior al año 2000, siendo
más concreta y madura en 2010 mediante la creación de la Ley 20.423, publicada el 12 de febrero de
2010 sobre el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo, con la incorporación de una figura
coordinadora de alta dirección pública, como lo fue la creación de la Subsecretaría de Turismo, cuyo
rol gerencial se ubica en la parte de arriba de la orgánica general, en la que previamente SERNATUR
ocupaba el rol más relevante bajo el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de Chile. Pese al
clamor de muchos actores relacionados con el turismo, de contar con un Ministerio de Turismo, la
mirada de la NPM en el país mantuvo el foco en la creación de una subsecretaría dependiente del
Ministerio de Economía, Fomento y Turismo encargada de coordinar a un comité de ministros. La
Ley 20.423 le otorgaba un marco normativo a una nueva gestión, con foco en seis principales
temas, i) la política de nacional de turismo y la coordinación del sector, ii) una nueva institucionalidad
(creación de la Subsecretaría de Turismo), iii) las Zonas de Interés Turístico (ZOIT), iv) el desarrollo
turístico en Áreas Silvestres Protegidas, v) la promoción turística del país, y vi) el sistema de
clasificación, calidad y seguridad de los prestadores de servicios turísticos.

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Estos cambios aún son resonantes a nivel nacional, ya que la Subsecretaría de Turismo, junto a su
Comité de ministros, tiene la facultad de orientar el desarrollo turístico del país, sin embargo, estos
cambios en la alta dirección pública no necesariamente han repercutido en transformaciones
tangibles a nivel regional respecto a la materia. En las regiones, sigue siendo la institución relevante
el SERNATUR, y aunque este sea dependiente de la Subsecretaría, aún no presenta mayores cambios
ni en su gestión como tampoco en su presupuesto, y menos aún en una mejor dotación de su planta
de profesionales. Esto hace que, desde la perspectiva regional, el proceso de la NPM no tenga
una mayor repercusión en el desarrollo regional, es más, es visto por los actores locales públicos y
privados como otra variable burocrática más a enfrentar para la coordinación e implementación de
las políticas públicas asociadas al turismo.

En el proceso en el que se ha venido implementando la NPM en los últimos 10 años, en paralelo

también se ha venido desarrollando la NPG, aunque esta última no ha sido más que algunos intentos
con una clara visión de la gobernanza sobre los fundamentos de las alianzas público-privadas y a
una dirección top down.9 Tal como lo plantea Mayntz (2005), estas formas son pensamientos iniciales
sobre la gobernanza posteriormente a la Segunda Guerra Mundial, en la que los Estados intentaban
buscar en el sector privado brazos de articulación para sus objetivos de planificación. Esta comprensión
de la gobernanza del turismo es la que sigue prevaleciendo, y ante la modernización del Estado, al
parecer el turismo en Chile se ha quedado estancado en la NPM, y los pasos hacia la NPG no han
sido más que formas de coordinar gestiones público-privadas sin un proceso deliberativo ni pluralista.
De acuerdo con Cunnil y Leyton (2016: 10), las Asociaciones Público-Privadas (APP) pueden basarse
plenamente en fines transaccionales y no necesariamente colaborativos, asimismo, debido a que las
políticas públicas en Latinoamérica apuntan a un Estado subsidiario más que a uno garante existe
un riesgo al extrapolar resultados anglosajones a la realidad Latinoamericana. En el caso nacional,
respecto a la temática del turismo, todos los intentos de gestión público-privada se concentran más
en las dinámicas de lógicas transaccionales y de coordinación por parte del Estado para el gasto e
inversión en políticas públicas a través de entes privados. Asimismo, otras formas más evolucionadas
cercanas a la NPG intentan la fórmula de las relaciones de colaboración voluntaria entre los distintos

9 Enfoque de la gobernanza de arriba hacia abajo, es decir, influenciada mayormente por las decisiones de
los actores con mayor poder que se ubican en los niveles altos de las jerarquías sociales, políticas y del Estado.

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actores, y esto puede ser de vanguardia hoy en día en la teoría de la gobernanza, pero sin embargo,
en Latinoamérica y en Chile, es importante tener en cuenta que la asociación del Estado con entes
privados debe traducirse en sinergias que permitan ampliar los derechos sociales, y no necesariamente
en una abdicación de las responsabilidades públicas, como tampoco en un negocio del sector privado
(Cunnil y Leyton, 2016: 23), por cierto, una materia relevante de la gobernanza es como se construyen
instituciones público-privadas que garanticen confianza, capacidades y legitimidad (Carter et al., 2019;
Christensen et al., 2020).

Considerando los aportes teóricos de Mayntz (2005), podríamos pensar que, al menos en el caso del
turismo en Chile, la gobernanza liderada desde la gestión pública se ubica en una etapa inicial en la
que la NPG aún es demasiado incipiente, y responde principalmente una forma de pensarla bastante
arcaica, respecto a las mismas evoluciones teóricas del concepto, y a las experiencias prácticas
sobre la materia en la actualidad. Corrientes como el Gobierno Conjunto (GC) y Totalidad de Gobierno
(TG) aún son innovaciones que se están intentando de instalar a nivel de las políticas públicas en
Chile, como también en el turismo, sin embargo, aún sobre todo en las escalas regionales y comunales,
estas formas de pensar y hacer la gobernanza resultan ser demasiado lejanas, y costosas en cuanto
a recursos (dinero y tiempo). Además, en cuanto al rol del Estado y la misma gobernanza aún
se sigue hablando de alianzas público-privadas con fines transaccionales, y aun no se observa
la incorporación de las mismas comunidades locales como un referente válido, tanto en la teoría
dominante como en las mismas visiones del Estado, esto hace aún más difícil la participación plural
de actores en la formulación e implementación de políticas públicas asociadas al turismo, ya que los
actores más relevantes son aquellos que son considerados como “sector privado” y no necesariamente
como comunidades locales (Pacheco et al., 2015).

Distintos actores del turismo10 confunden lo que respecta a la asociatividad en la gestión de destinos
turísticos con lo que realmente podría corresponder a un sistema de gobernanza para el turismo.
Eso hace que todo se centre en los clásicos modelos de gestión, aquellos que buscan potenciar las
alianzas público-privadas con el apoyo de ciertos actores, y en la que lo más relevante es el logro
de resultados. Pero la gobernanza es un concepto que tal como se explica en esta investigación,

10 Tales como académicos, funcionarios públicos y profesionales, en general actores del sector público,
privado y comunidad local.

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radica en algo mucho más profundo que la tan necesaria gestión turística con un gerente encargado
de posicionar en el mercado a un destino, no apunta solamente a la gestión, por cierto, esto es solo
un mecanismo para lograr resultados, lo relevante de una posible gobernanza para el turismo, podría
ser que produjera democracia, procesos colectivos de diálogos y deliberaciones, y, finalmente,
acuerdos entre los actores. Y en eso, al menos en Chile, aún falta demasiado, ya que la gobernanza
como concepto teórico y experiencia práctica aún no se ha desarrollado de la forma en que cumpla
con los principios de libertad y equidad inspirados en la democracia, las deliberaciones y los acuerdos.

La confusión sobre el concepto de gobernanza del turismo y la misma gestión de destinos se da

hasta en la superestructura de niveles meta constitucionales, tales como los modelos de gestión
de destinos promulgados por la Organización Mundial del Turismo (OMT), cuya propuesta para el
mundo son modelos gerencialistas y competitivos para la planificación turística de los destinos.
En estos modelos no son relevantes enfoques horizontales, inclusivos ni participativos sobre la
gobernanza, sino, lo relevante es el nivel de acción de una elite empresarial para que junto al sector
público logre cumplir con resultados, ser más competitivos, según Michael Porter, e irrumpir en el
mercado tenazmente. Este ha sido el modelo que también ha permeado a nivel nacional, como lo
son los Organismos de Gestión de Destinos (OGD) impulsados por SERNATUR, donde toda la
organización se soporta en la capacidad de acción de un “gerente”, contratado, y encargado de
rendir cuentas al organismo directivo. Si bien, en algunos casos este modelo ha alcanzado una
incipiente representatividad con organizaciones de base, toda la capacidad de acción del capital
social, es decir, todo el poder social de las organizaciones ha decrecido mediante la figura de un
solo gerente que rinde cuentas.

Las experiencias sobre la gobernanza en el turismo a nivel nacional y regional, como en las
experiencias estudiadas en el sur de Chile, han sido intentos liderados por el sector público, pero
que luego de unos años estos programas fueron descontinuados debido al cambio de gobierno en
2010, alcanzado por los partidos de derecha, lo que finalmente acabó con la fuerte intervención e
inversión pública en esta materia. El rol del Estado en estas experiencias como los conocidos

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“Territorios Emprende”11 fue fundamental, sin embargo, lideró tanto que cuando dejó de haber gasto
público estas plataformas de gobernanza en el ámbito productivo sucumbieron, y casi en su totalidad
se descontinuaron, el resto fueron declinando paulatinamente. Este modelo, se centró mayormente
en las alianzas público-privadas, pero nunca realmente tuvo un importante apoyo a nivel de las
organizaciones sociales y empresariales de base de los territorios (Pacheco et al., 2015).

Estas supuestas experiencias de gobernanza del turismo que tuvieron su mayor apogeo en la
década 2000-2010, no lograron madurar en un sistema de gobernanza con actores y agentes e
mpoderados, por cierto, estas experiencias denominadas generalmente como mesas público-privadas
no son realmente representativas de todos los actores, en la generalidad se componen por algunos
líderes de organizaciones como también por empresarios reconocidos socialmente como “exitosos”,
los cuales son más bien designados e impulsados desde la misma institucionalidad pública, pero
no necesariamente se sustentan de procesos metodológicos sólidos desde la perspectiva de las
ciencias sociales, por lo tanto, son procesos que no necesariamente responden a los valores de la
democracia, ni menos buscan una cobertura sustantiva ni tampoco una representatividad real de la
red social involucrada en estos procesos de desarrollo territorial del turismo.

Es común conocer mesas público-privadas en la que participan solo algunas organizaciones, en

las que son escuchados algunos empresarios exitosos y expertos en la materia, pero carecen
de sustento social, porque no son procesos colectivos reales sino superposiciones de intereses
en donde prevalecen los poderes de los más fuertes, aquellos con mayor capital social, cultural y
económico. Esta generalidad en la forma en que se logra poner en práctica la gestión de destinos,
bajo algunos matices de gobernanza, en la mayoría de los casos no son realmente inclusivos, es
decir, no participan ni se convocan a la totalidad de las organizaciones de base relacionadas con el
turismo, considerando que muchas de estas organizaciones están interesadas en participar.

11 Los “Territorios Emprende” en las regiones de Chile fueron programas que fomentaron en distintas
actividades productivas, entre ellas el turismo, la articulación entre instituciones públicas y privadas a través de
mesas de coordinación, en las que se discutían las principales estrategias de desarrollo.

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Debilidades del modelo gerencialista ¿Quién rinde cuentas? Y ¿Para quiénes se rinde?

El modelo gerencialista asociado mayormente a la NPM se ha venido implementando en Chile en los

últimos 20 años, con un aumento en la inversión y gasto público en turismo, cada vez son más los
programas e intervenciones del Estado, junto a entes privados, para fomentar el desarrollo turístico
del país. Sin embargo, este modelo gerencialista que es difundido en la superestructura internacional,
tanto en Chile como en otros países del mundo, ha traído consigo una serie de dificultades, algunas
de estas se describen a continuación:

Externalización del rol del Estado

Gran parte de las implementaciones de políticas públicas sociales, de las intervenciones sociales
en los territorios en general, están siendo llevadas a cabo por agentes privados, mediante la
contratación de servicios por parte del sector público (Cunnil y Leyton, 2016). Podría pensarse que
en el caso del turismo no es algo tan relevante, porque no se trata de una política pública netamente
social como lo puede ser la salud, la educación, la superación de la pobreza. Pero la realidad es
otra, el turismo claramente también se asocia con la superación de la pobreza, en el caso chileno
diversas instituciones públicas relevantes para el desarrollo social del país también se han enfocado
en el turismo como una oportunidad laboral para las comunidades locales, tal es el caso de FOSIS,12
CONADI,13 INDAP y las mismas municipalidades, entre otras.

Entonces podemos darnos cuenta de que el turismo también puede ser visto como una política
de desarrollo social, es una política pública para el desarrollo económico, y en los últimos años ha
tomado un eje rural y territorial importante. Sin embargo, su implementación ha sido llevada a cabo
principalmente por consultoras, fundaciones y en algunos casos por universidades, mientras el rol del
sector público ha sido ofertar necesidades de contratación para luego externalizar procedimientos
y resultados esperados a terceros. Esto ha conllevado a un desorden en la intervención aplicada al
turismo desde el Estado debido a los altos niveles de discreción entre los entes públicos y privados.

12 Fondo Solidario de Inversión Social (FOSIS).

13 Corporación Nacional Indígena (CONADI).

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Tampoco han surgido instituciones público-privadas que transparenten los procesos y generen
más confianzas entre los actores para la aplicación de la política pública (Carter et al., 2019;
Cejudo y Michel, 2016).

En el caso de las regiones el turismo ha sido un motor de desarrollo para el micro emprendimiento,
y esto se demuestra en el aumento considerable de la oferta, la formalización de microempresas y
el fomento de nuevos emprendimientos colectivos, como ferias gastronómicas y costumbristas, el
surgimiento de asociaciones y gremios del sector privado, el empoderamiento de las comunidades
locales, juntas de vecinos y agrupaciones de base que han dado forma a una política pública del
turismo que responde también a dinámicas y fenómenos socioambientales y socioculturales. Se
suma a que en las regiones aún son grandes las proporciones de servicios informales de turismo que
no tributan, algunos que no desean formalizarse y otros que si lo desean, sobre todo los del medio
rural, tienen barreras para hacerlo, principalmente aquellas que requieren de mayor inversión como
lo son las resoluciones sanitarias ante el Servicio de Salud para la puesta en marcha de servicios de
alimentación y alojamiento.

Por otro lado, coexisten microempresas con algunas que son pequeñas y otras que son medianas,
por lo tanto, también sabemos que en el turismo y sus mismas políticas públicas existen agentes
con mayor capital económico y social que logran influenciar mayormente a las estructuras de la
gestión pública. Por ejemplo, la Federación Nacional de Turismo (FEDETUR) tiene la característica
de ser un gremio nacional, sin embargo, sus participantes concentran un mayor poder económico y
social, y se concentran espacialmente en la Región Metropolitana, y no necesariamente, en las
regiones australes ni nortinas, por lo tanto, se evidencia que su influencia e implicancia con la gestión
gubernamental, tanto de la Subsecretaría de Turismo como del mismo SERNATUR, es mucho más
incidente que cualquier otra organización o gremio ubicado en regiones. En ese contexto, el rol del
Estado es fundamental en las políticas redistributivas que intenten potenciar la desconcentración, la
descentralización, la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos que se
interesen por desarrollar el turismo. Por lo tanto, cuando hablamos sobre políticas públicas aplicadas
al turismo, no estamos hablando solo de servicios para turistas, o mejoramientos para empresarios
exitosos e inversionistas, sino de una actividad, que repercute a todo tipo de actores, en la que se
invierten recursos públicos de interés público, es decir, tanto su formulación e implementación es
pública, aunque sea este un sector económico de gran apertura empresarial y dominado generalmente
por valores del mercado y el neoliberalismo.

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Concentración de la toma de decisiones en un equipo técnico

Según Cunnil & Leyton (2016), en Latinoamérica muchos roles del Estado, sobre todo en políticas
de protección social, están en manos del sector privado, de ONG´s, fundaciones, consultoras,
universidades y otras instituciones. A diferencia de que en países anglosajones varias de estas
políticas son llevadas en gran parte por el mismo Estado, o por instituciones público-privadas
sólidas (Carter et al., 2019).

En el caso chileno, gran parte de las implementaciones de políticas públicas son externalizadas a
terceros a través de proyectos o licitaciones, que mediante modernos sistemas de TIC14 distintas
instituciones de derecho privado pueden postular una propuesta técnica, y si son adjudicados, se
les traspasa una cantidad de recursos públicos para la ejecución de las acciones y cumplimiento de
resultados. Esto hace que muchos funcionarios, profesionales y técnicos de instituciones privadas
se encuentren realizando el trabajo de los empleados públicos, contando con mayor cercanía a los
actores que son los usuarios finales de sus programas a diferencia del caso del funcionario, que
se encuentra en una oficina con dificultades de estar próximo a la gente. Esto hace que la relación
entre el “interventor externo” y “el funcionario público” sea sumamente dependiente una de otra,
sin embargo, esto también hace que existan muchas holguras de discrecionalidad entre ambos
(Pedersen y Johannsen, 2018), es decir, que los interventores mismos cuentan con ciertas facultades
de poder al relacionarse directamente con los sujetos que son usuarios de los programas públicos,
una especie de burócrata de nivel calle (Cejudo et al., 2018), respondiendo también a sus propios
intereses como instituciones, con sus enfoques particulares, lo que ha conllevado a que exista
actualmente un desorden en la intervención (Cejudo y Michel, 2016). Si bien, esto ha intentado de
ser resuelto en la NPM y en el proceso mismo hacia la gobernanza posterior al fuerte fomento del
desarrollo público privado entre el 2000 y 2010 por parte de la Concertación15, este problema sigue
aún igual de agudo, sobre todo respecto a la falta de coherencia de la intervención pública que
evidencia la ausencia de una gobernanza multinivel entre las instituciones públicas comunales,
regionales (sub-nacionales) y nacionales.

14 Tecnologías de Información y Comunicación (TIC).

15 Conglomerado de partidos de centro-izquierda de esa época en Chile.

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Disminución del protagonismo y responsabilidades de la red social

El modelo gerencialista de la gestión de los destinos turísticos es parte del contexto de la NPM,
debido a que lo que se busca es hacer más eficiente la gestión territorial para el desarrollo de la
actividad turística, pero en función de los modelos de gestión de las empresas. En las alianzas
público-privadas en las comunas y regionales del sur de Chile en la década 2000-2010, esta forma
de gestión intentó también generar plataformas o directorios público-privados intentando coordinar
posibles políticas públicas traducidas en programas y proyectos específicos con una lógica
transaccional. En esos mismos procesos de negociación, siempre la figura ha sido, la de proponer
un modelo de continuidad sustentado en una orgánica que, aunque esté encabezado por un
directorio público-privado, su principal figura es el gerente, al que se le apalancan recursos
para su remuneración mediante estos mismos proyectos. Estas figuras orgánicas son demasiados
esporádicas porque dependen de proyectos de corto plazo (1 a 2 años de financiamiento), por lo
tanto, todos estos sistemas de gestión público-privados son demasiado frágiles, vulnerables ante un
cambio de gobierno y ante un cese de financiamiento, por lo tanto, lo que se experimentó en esos
años se concentró en la gestión cortoplacista contextualizada en la NPM, y no necesariamente en
una gobernanza colaborativa a largo plazo.

Esta dependencia a sistemas de financiamiento para la contratación de un gerente, hace que sean
muy frágiles las mismas bases institucionales que soportan este modelo de gestión gerencialista del
turismo, sobre todo en Chile, ya que a diferencia de otros países latinoamericanos y del mundo, no
se puede cobrar impuestos municipales específicos para el turismo, como tampoco intentar reinvertir
las tributaciones en los territorios en las que se generan, ya que el sistema nacional de impuestos y
recaudaciones de las instituciones públicas en general son centralizados en la capital del país.

El protagonismo gerencialista ha hecho que el poder social de las organizaciones en la gestión

territorial del turismo vaya durmiéndose, descansando en posibles responsables de sus intereses
colectivos, esto ha llevado a que las responsabilidades en la rendición de cuentas (accountability)16

16 Accountability es comprendido como responsabilidad, cuya relación con actores tiene los siguientes
rasgos: delegación, financiación, desempeño, información y cumplimiento forzoso. En la cadena de prestación
de servicios acordes a las políticas públicas, podemos encontrar cuatro tipos de actores con responsabilidades:
ciudadanos, políticos, organizaciones proveedoras y profesionales de primera línea (Banco Mundial 2004: 47).

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se centren en el gerente. Si estuviéramos hablando de un proceso real de gobernanza colaborativa, al

menos podríamos identificar responsabilidades en una red de actores sociales, y no necesariamente
en uno o más empleados de un grupo social.

Esta baja responsabilidad por cada institución o actor participante se debe también a la inexistencia
de mecanismos eficaces sobre la delegación de responsabilidades, ya que no está clara la forma, las
reglas del juego, en las que puedan definirse y delegarse funciones diferenciadas según los distintos
actores participantes. Las famosas mesas público-privadas no lograron institucionalizarse como
tales, ni establecer protocolos vinculantes que permitiesen formalizar compromisos, y, por ende,
cumplir con las responsabilidades.

La rendición de cuentas tanto en los proyectos como en los modelos gerencialistas del turismo,
no está siendo considerada, por lo tanto, las responsabilidades no logran ser aterrizadas aún a un
compromiso sólido y formal. Se hace urgente que tanto en la gestión como en la gobernanza se
enfatice más en la accountability, si no, son políticas públicas que ocurren linealmente y que se
van perdiendo sus rastros, ya que sus resultados no logran permear de sentido a los participantes
de esas intervenciones como tampoco generar efectos sustantivos respecto a los objetivos que se
plantean. Sin rendición de cuentas la implementación de políticas públicas del turismo se vuelve
estéril, sobre todo considerando que estas bajan a través de proyectos los que no son evaluados de
forma vinculante por las personas que son intervenidas por esas políticas públicas.

Debilidades de los procesos de gobernanza en turismo

De acuerdo con Christensen y Laegreid (2007), tanto el Gobierno Conjunto y la Totalidad de

Gobierno, que son experiencias anglosajonas sobre la Nueva Gestión Pública (NPM) en Inglaterra
y Australia respectivamente, intentan responder al problema de descoordinación que existía
principalmente dentro del sector público, con la ayuda necesaria del sector privado en algunos
casos. Sin embargo, su centro siempre estuvo en la gestión del sector público, y en cómo este se
coordinaba entre distintas agencias con la intencionalidad de hacer más eficiente la gestión del
Estado. Según este mismo contexto podríamos pensar que de acuerdo con la inestabilidad de los

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sistemas de gobernanza del país mencionados anteriormente, que tal vez, estas experiencias de
asociatividad público-privada del turismo en Chile, como, por ejemplo, los “Territorios Emprende”,
no son más que intenciones de coordinar la gestión de las distintas instituciones gubernamentales
más que intentar potenciar las redes con otros actores con el objetivo de buscar una gobernanza.

Dificultades metodológicas para la representatividad de los actores

Cuando se intenta trabajar con la gobernanza del turismo desde el Estado, siempre es nebulosa la
manera en cómo se aborda metodológicamente la representatividad de los actores, en la mayoría
de los casos participan solo ciertos actores, dando respuesta a alianzas estratégicas más que a
reales procesos participativos e inclusivos. Esto recae por que el Estado considera en la mayoría
de los casos demasiado costoso llevar adelante un proceso de política pública basado en la
gobernanza con la real participación de todos los actores, porque eso requiere de grandes esfuerzos
profesionales y muchas veces de compromisos que no se desean compartir con algunos actores.
Esto demuestra que la gobernanza del turismo en Chile aún no es comprendida como un concepto
que incita al pluralismo, por cierto, en muchos procesos de planificación son sobreestimados los
empresarios exitosos y subestimados los emprendedores y emprendedoras dedicadas a rubros con
menor especialización, tales como, campesinos y comerciantes de los puestos de comida en ferias
gastronómicas rurales que solo son vistos como usuarios finales.

No hay reales opciones de co-producción de las políticas públicas (Osborne et al., 2016). Sobre
todo, si pensamos en la escala regional y nacional, ahí solo participan algunos empresarios con
mayor capital social, eso aconteció en los “Territorios Emprende” y sigue aconteciendo, por ejemplo,
con la planificación meso regional de la Ruta Escénica Lagos y Volcanes, impulsada por CORFO
junto al Ministerio de Obras Públicas en el sur austral de Chile.

Dependencia directa a los gobiernos de turno

Todos los procesos cercanos a la gobernanza de turismo en Chile son dependientes directamente
de los gobiernos de turno, tanto en el ámbito nacional, regional y nacional. Son tan dependientes
estos procesos del financiamiento cortoplacista, que finalmente pueden ser potenciados o eliminados
de una administración a otra, y aunque en algunos casos esas transiciones de gobierno pueden

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resultar en liderazgos políticamente afines, la tendencia es que, al cambiar de un gobierno a otro, las
posibilidades de que estos supuestos modelos de gobernanza prevalezcan son muy escazas. Esto
ha contribuido a una frustración por parte de muchos actores locales en general sobre cualquier
esfuerzo de asociatividad o de planificación y acción colaborativa, ya que no observan posibilidades
reales de influir, sino, aceptan tácitamente que estos esfuerzos son más bien parte de la gestión de
un gobierno de turno.

En la actualidad, frente a la inexistencia de financiamiento para los sistemas de gobernanza a nivel

regional se presentan dificultades estructurales para que los actores cooperen, ya que la gobernanza
colaborativa actualmente no es un instrumento de planificación para el turismo, si lo son, las alianzas
público-privadas que responden a una lógica transaccional de un modelo de coordinación y gestión
liderado por el sector público.

Conclusiones

El turismo en Chile como política pública se encuentra actualmente dentro de un modelo gerencialista
asociado a la NPM, a una gestión entre el Estado y el sector privado mediante APP, que responden a
una lógica transaccional entre un Estado subsidiario y un sector privado encargado de implementar,
aquí lo más relevante es la gestión competitiva de la eficiencia para el logro de resultados. Estos
resultados son más bien ideados por agencias o instituciones gubernamentales, sin necesariamente
contar con procesos participativos de las comunidades intervenidas para la definición de resultados
esperados, y muchos menos con posibilidades de asumir responsabilidades ni tampoco participar
en la rendición de cuentas respecto a la implementación de estas políticas públicas.

Todo lo que se intenta realizar en torno a la asociatividad del turismo y a la coordinación de sus
actores en materias de políticas públicas en Chile, no responden a una NPG, ya que se carece de
procesos realmente participativos e inclusivos, sino más bien responden a una lógica inicial de lo
que se conocía como gobernanza en Europa, respecto a la intención de los gobiernos de controlar sus
planificaciones sobre el desarrollo mediante la vinculación estratégica con ciertos actores privados
que sirven de brazos de gestión para los gobiernos de turno.

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Al no existir experiencias de gobernanzas realmente representativas de la pluralidad de los actores

regionales, estos generalmente se ven marginados, tanto en su voz como en su capacidad de incidir
en las políticas públicas. Esto se debe a que el desarrollo regional está condicionado a la
centralización y concentración respecto a la toma de decisiones por actores públicos y privados
con poder, en una escala nacional con efectos en la escala regional, y en ese orden de importancia.
Por lo tanto, el desarrollo regional del turismo desde la perspectiva del rol del Estado no está
siendo encaminado por procesos de gobernanza colaborativa, sino, principalmente por procesos
de gestión de APP con características transaccionales. La causa principal de esta situación es el rol
subsidiario de las instituciones públicas que no ha estado enfocado en coordinar y liderar procesos
colectivos y legítimos de gobernanza, ya que la implementación de políticas públicas asociadas al
desarrollo regional del turismo en Chile son responsabilidades delegadas y transferidas a privados
con proyección a corto plazo, donde no existen evaluaciones ni rendición de cuentas en que
participen las comunidades locales beneficiarias de estas intervenciones, como tampoco los sujetos
participantes de las instancias asociativas público-privadas son necesariamente representativos de
la totalidad de los actores locales, esto hace que no logren madurar los procesos de gobernanza
ni fortalecerse institucionalmente desde el ámbito público.

Finalmente, la gestión territorial del turismo en Chile se ha efectuado a partir de decisiones que no
necesariamente están inspiradas en la gobernanza, sino más bien en las alianzas público-privadas.
En este sentido, los retos del rol redistributivo del Estado en las políticas públicas relacionadas con
el turismo están en lograr: una participación inclusiva y plural de los actores locales en las decisiones
sobre el desarrollo regional del turismo, un fortalecimiento de la institucionalidad de las gobernanzas
regionales del turismo, un liderazgo efectivo del sector público en la materia y la instalación de
marcos normativos y mecanismos concretos de participación y rendición de cuentas.

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