ee x ay ond rfCONTENIDO Capitulo 1 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION Su _importancia me sa 0 Cuestionario NT Caso para el capitulo! ...............-.- 19 Capitulo 2. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION ...... 21vt CONTENIDO Etapas especificas de la Administracion ...... 30 Caso para el capitulo 2 .. Capitulo 3 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION =r eee 357 Administraci6n de personas y cosas 2 45 Administracion y Ciencias Sociales svn we wie 2 Administracion Derecho ag is eas 51 Capitulo 4 BOSQUEJO HISTORICO DE LA ADMINISTRACION _67 Razon de su estudio OB Conceptos basicos 68 La_Administraci6n en el Mundo Antiguo A 70 a E. ; 85 Conceptos administrativos en el pensamiento i i . eee 92 Nicolas Maquiavelo . La Revolucion Industrial y sus efectos en la aa 97 Precursores inmediatos de la Administracién ientifi 9gCONTENIDO: vil Caso para el capitulo 4... Capitulo 5 ESCUELAS DE ADMINISTRACION CIENTIFICA. 105 PER@ANDUIG | oes er eee — 106. Concepto general de las escuelas de Escuela del Comportamiento Humano ve_129 Escuela del Sistema Social 134 E Teori Decisi 37 E 5 oe Cuantitati El enfoque de sistemas eevee. 142 Puestionari Caso para el capitulo 5 Capitulo6 LA EMPRESA......................... 151 Capitulo 7__LA PREVISION aiid sais 181 Principios generales de la previsién 182 Regias para la fijacién del objetivo je 187 Diversas clases de objetivos 189vu Capitulo 8 CONTENIDO. La investigacion y sus reglas .............. 196 Técnicas de la investigacion .... 202 Re} las sobre los cursos alternativos ae accion 215 Anexo 5 noenen 237 Algunas alternativas escogidas esas nee 253 Cuestionario 2 Caso para el capitulo 7 Capitulo 9 Caso para el capitulo 8 iso oss ase ss 2ID LA ORGANIZACION .... 0.0... ee 275 Su _concepto e importancia .... Sistemas de organizacion ... Sat Los niveles jerarquicos: sus reglas . . -. 304 El tramo de control y sus reglas............ 310 La definicién de funciones y obligaciones .... 313CONTENIDO Ix La complejidad organizacional a Wh baie Organizacion y burocracia_...........- Cuestionario ........... Caso para el capitulo 9 Capitulo 10 LA INTEGRACION ........... Tamms Aspectos dinamicos de la Administracion_.... 336 Su concepto e importancia ..............-. 336 Principios de la integracidn de personas ..... 337 Principios de la integracion de cosas ........ 339 Reglas y técnicas de la integracién de personas . Ant ree coats ax comes SM Integracion y relaciones industriales ... . - 352 Integracion y relaciones publicas ........... 357 Técnicas fundamentales de la administraci6n de cosas Cuestionario Caso para el capitulo 10... Capitulo 11 CONCEPTO E IMPORTANCIA DE LA TE ert — 8S Concepto de direccién : 384 Principios de la direcci6n_........ - .... 387 Especies de la comunicacion 392 Complementos y auxiliares de la autoridad ... 404 Autoridad y liderazgo .........-...-..--- 409 Decisiones Se eae Auxiliares técnicos del mando Reglas de la delegacion La supervision .CONTENIDO 435 Caso para el capitulo 11 ....-. Capitulo 12 ELCONTROL ................. vee 439 Su concepto ipos .......- ee) Su importancia ...... 441 Sus principios .... 441 Su proceso y reglas ... . icaci i ntrol 448 Algunos sistemas modernos . 451 Cuestionario ...... 462 Caso para el capitulo 12. Apéndice | Apéndice I Uno de los ejemplos mas antiguos de delegacion ..........- i 473 Apéndice III Dos tipos de retroalimentacién Apéndice iV .........- La Administracién por objetivos y las relaciones industriales ............--.+6.5. 477(MNS \OneRCAPITULO CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION SUMARIO SU DEFINICION NOMINAL © SU OBJETO (SU FINALIDAD SUS ETAPAS O SU CARACTER TECNICO 0 DEFINICION REAL () COMPARACION CON OTRAS DEFINICIONES [) CA- RACTERISTICAS DE LA ADMINISTRACION [SU IMPORTANCIA2 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION SU DEFINICION NOMINAL Cuando queremos conocer algo adecuadamente, el medio principal para lograrlo es la definicién. Para complementaria sirven el estudio de las especies que de la misma cosa puedan darse, sus relaciones con aquellas otras que se le asemejen y, por fin, las partes o elemen- tos de que se compone. Por esta razon, tras buscar en este primer capitulo definir la Ad- ministracion, estudiaremos en los siguientes sus especies, sus rela- ciones y los elementos que integran ese fendmeno tan interesante —sobre todo en estos momentos— que es la Administracién. Definicién etimologica La definicion de algo puede ser nominal o real, ya sea que se investi- gue el significado de la palabra con que se designa esa cosa, o direc- tamente lo que la cosa es en si misma. La definicion etimologica es la forma mas usual de la definicion nominal, 0 sea, la explicacion del origen de la palabra con que se de- signa aquello que se estudia, valieéndonos para ello de los elementos lingUisticos que la forman. De esa manera suele encontrarse el “’ver- dadero” significado de esa misma palabra y del concepto que ex- presa. La palabra ‘‘administracion” se forma con el prefijo ad, hacia. y con ministratio; esta ultima palabra proviene a su vez de minister, vo- cablo compuesto de minus, comparativo de inferioridad, y del sufijo ter, que funge como término de comparacion. La etimologia del vocablo minister es. pues. diametralmente opues- taa la de magister: de magis. comparativo de superioridad. y de ter. Si “‘magister’’ (magistrado) indica una funcién de preeminencia o autoridad —el que ordena o dirige a otros en una funcién—. “mi- nister’’ expresa precisamente lo contrario: subordinacion u obedien- cia, el que realiza una funcién bajo el mando de otro, el que presta un servicio a otro. Asi, la etimologia de administracién da la idea de que ésta se re- fiere a una funcién que se desarrolla bajo el mando de otro, de un servicio que se presta. Servicio y subordinacién son, pues. los elementos principales obtenidos.SU DEFINICION NOMINAL 3 Uso de la palabra administracion El empleo que han hecho de Ia palabra los tecnicos en la materia, en el sentido que se trata de una disciplina que, como tal, es de reciente estudio y esta atin en pleno periodo de formacion, ha sido muy varia- ble, casi nos atrevemos a decir que cadtico. Para demostrar lo anterior, bastaria citar el hecho de que algunos aun discuten sila Administracion es una parte de la organizacion, o viceversa. Sin embargo, de las de- finiciones dadas por los principales autores en Administracion pue- den deducirse sus elementos basicos: © E.FLL. Brech: ‘‘Es un proceso social que lleva consigo la respon- sabilidad de planear y regular en forma eficiente las operacio- nes de una empresa, para lograr un proposito dado.” © H. Fayol (considerado por muchos como el verdadero padre de la moderna Administracién): *“‘Administrar es prever, orga- nizar, mandar, coordinar y controlar.” © J.A. Fernandez Arena: “Es una ciencia social que persigue la sa- tisfaccién de objetivos institucionales por medio de una estruc- tura y a través del esfuerzo humano coordinado.”” © W. Jiménez Castro: “Es una ciencia compuesta de principios, técnicas y practicas cuya aplicacién a conjuntos humanos per- mite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propdsitos comunes que individualmente no se pueden lograr.”’ * Koontz y O'Donnell: ‘La direccion de un organismo social, y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en la habili- dad de conducir a sus integrantes." © J.D. Mooney: ‘Es el arte o técnica de dirigir e inspirar a los de- mas, con base en un profundo y claro conocimiento de la na- turaleza humana.”' Y contrapone esta definicidn con la que da acerca de la organizacion. a la que define como: ‘‘La técnica de relacionar los deberes o funciones especificos en un todo coordinado.”” © Peterson y Plowman: ‘Una técnica por medio u2 la cual se de- terminan, clarifican y realizan los propésitos y objetivos de un grupo humano particular.”” © F. Tannenbaum: ‘El empleo de la autoridad para organizar. di- rigir y controlar subordinados responsables (y consiguiente- mente a los grupos que ellos comandan), con el fin de que todos4 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION los servicios que se presentan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa.” © GP. Terry: “Consiste en lograr un objetivo predeterminado me- diante el esfuerzo ajeno.”” Cabe afirmar que se ha hecho comun la breve definicién de la Administracién que la sefiala como “‘la funcion de lograr que las co- sas se realicen por medio de otros”, u “obtener resultados a través de otros”. Anilisis objetivo Aunque en las definiciones precedentes puede observarse Facilmen- te un fondo comun, creemos preferible que, orientados for ellas, ana- licemos objetivamente los hechos admitidos de manera comun y como esenciales en nuestro analisis de todo fendmeno administrativo. De esa manera, la definicion que propongamos podra responder mejor a la realidad, aptovechando al mismo tiempo lo investigado por los diversos autores. SU OBJETO ~Sobre qué recae la Administracion? En qué medio puede darse so- lamente? Es indiscutible que quien realiza por si mismo una funcién no me- rece ser llamado administrador, pero desde el momento en que de- lega en otros determinadas funciones —siempre que estas funciones se realicen en un organismo social—, dirigiendo y coordinando lo que los demas realizan, comienza a recibir el nombre de administrador. La experiencia nos enseria —y los estudios sociolégicos se encargan de justificar esta apreciacion— que el hombre se agrupa en sociedad, principalmente por su insuficiencia para lograr todos sus fines por si solo. La sociedad —esto es, ‘la unién moral de hombres que en forma sistematica coordinan sus medios para lograr un bien comun"’— es, por lo tanto, el objeto sobre el que recae la Administracion. Precisa- mente, el elemento ‘‘coordinaci6n sistematica de medios" es el que exige el concepto de la Administracién en toda sociedad‘SU FINAUDAD 5 El primer hecho analizado, de naturaleza sociolégica, nos da co- mo elemento para formar la definicion el siguiente: la Administra- cion se da necesariamente en un organismo social. SU FINALIDAD De lo anterior se deduce que el hombre, al buscar satisfacer sus ne- cesidades en la sociedad, lo hace con la mira inmediata de lograr es- to a través del mejoramiento de una serie de funciones que él solo no podria realizar, o que lograria de manera imperfecta. Pero lo social no sdlo suma, sino que multiplica —a veces en forma insospechada— la eficacia de la energia individual. Baste con recor- dar, v. gr.: la casi milagrosa capacidad que la industria moderna, so- bre todo en el trabajo en serie, tiene para conseguir, con la union de varios miles de hombres debidamente organizados y dirigidos, no el numero de unidades sumadas que cada uno de ellos podria producir en un tiempo determinado, sino un numero infinitamente mayor. Pero €s también evidente que “entre las diversas formas de organizar y apro- vechar el trabajo de esos hombres habra algunas mejores que otras”. Asi, v.gr.: determinadas formas de dividir el trabajo pueden ser mas eficientes que otras; algunos sistemas de controlar las actividades pueden dar mejores resultados; entre las formas de establecer y cuidar la disciplina o de dar ordenes habra algunas que sean mas efectivas; determinadas formas de hacer planes pueden ser mas realistas, etc. Lo anterior indica que, entre las formas de coordinar las personas y las cosas que forman una empresa, y precisamente en raz6n de la manera en que se les coordine, se obtendra mayor o menor eficiencia, independientemente de la eficiencia resultante del tipo de maquinaria, de la capacidad del mercado, del monto del capital disponible, etc.. ya que esa coordinacién no sélo aprovecha mejor y multiplica la eficien- cia de cada elemento, sino que sin ella cada una de esas eficiencias particulares seria inutil, o por lo menos insuficientemente aprovechada. Esto significa que la coordinacién, traducida concretamente en la forma como se estructura y maneja una empresa, esta también suje- ta ala ley de la maxima eficiencia, y que existen reglas y técnicas es- pecificas para lograr esa maxima eficiencia de la coordinacién. La Administracién busca, precisamente en forma directa la ob- tencién de resultados de maxima eficiencia en la coordinacion, y sdlo a través de ella se refiere a la maxima eficiencia o aprovechamiento6 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION de los recursos materiales, tales como capital, materias primas, ma- quinas, etc. El buen administrador no lo es precisamente por ser buen conta- dor, buen ingeniero, buen economista, buen abogado, etc., sino por cualidades y técnicas que posee de manera especifica para coordinar todos esos elementos en la forma mas eficiente. Por ello, la coordi- nacion es considerada como la esencia misma de la Administracién por la mayoria de los autores mas importantes. Coordinar implica el ordenamiento simultaneo y armonioso de varias cosas. Supone, por lo mismo, que hay diferentes personas y medios diversos orientados a la realizacion de un fin Unico. Ya se ex- plicd que, independientemente de la bondad mayor o menor de cada uno de esos medios, la forma misma de agruparlos, estructurarlos, combinarlos, ordenarlos, simultanea o sucesivamente, en una palabra, de “‘coordinarlos”, esta sujeta a reglas, y de esa coordinacién depende la eficacia de los resultados, en algunos casos, quiza en mayor pro- porcion que de la bondad de cada medio. Hay conceptos similares al de coordinacion o relacionados con ella, v.gr.: “‘cooperacion”, pero éste se fija mas en la “‘operacion”’ 0 accién conjunta; parece poner el énfasis en la actividad individual o parcial que se une a otras, en tanto que la coordinacién lo pone en la estructuracion misma de las acciones. Otro término usado como equivalente de Administracion es el de “‘direccion”. pero ésta es mas bien uno de los elementos —necesarios y principales, pero no totales— de la coordinacién. Como afirman en- faticamente Koontz y O'Donnell, “‘ninguna orden para coordinar es capaz de realizar la coordinacion por si sola”. Un término equivalente es el de ‘“‘manejo”’. poco usado en espa- fol, pero que en realidad es la traducci6n directa de la palabra “ma- nagement”’. Sin embargo, esta palabra tiene en nuesto idioma el grave defecto de no ser apropiada para las personas, ya que éstas se diri- gen, coordinan o administran, pero no se ‘“‘manejan’’ Insistimos en que el término ‘‘coordinacién” es el que responde mejor a la esencia de la Administracién, porque abarca: a) La accién de quien esta administrando; como después de- mostraremos mas detenidamente se administra, en tanto se coordina. b) La actividad misma que resulta de la administracion, 0 en la que ésta se traduce; ya se hagan planes, ya se dirija o mande,SUS ETAPAS 7 ya se organice, etc., en el fondo siempre es coordinar cosas, acciones, personas, fines, intereses, etc. ¢) Sobre todo, el fin perseguido —tratandose de algo que tiene naturaleza practica, como ocurre en la Administracion— debe ser, a nuestro juicio, lo decisivo: lo que se busca al adminis- trar es obtener coordinacién. Por eso, los términos direccién, manejo, cooperacion etc., nos parecen insuficientes: todos ellos son meros medios 0 instrumentos para obtener la coordi- nacion; no se coordina para dirigir, sino que se dirige para coordinar. SUS ETAPAS Dos fases en la vida social Si ohservamos como se desarrolla la vida de todo organismo social —y principalmente la de aquellos que, como la empresa, forma el hombre libremente— podremos distinguir dos fases o etapas princi- pales. La comparacion con lo que ocurre en la vida de los organismos fisicos podra aclarar mejor estas dos fases. © La primera etapa en todo organismo es la de estructuracién o construccion del mismo. En ella, partiendo de una célula, se van diferenciando los tejidos y organos, hasta que se llega a inte- grar el ser en toda su plenitud funcional, apto ya para el desa- rrollo normal de las actividades o funciones que le son propias o especificas. © La segunda etapa es aquélla en la que, ya totalmente estructu- rado el organismo, desarrolla de manera plena las funciones, operaciones 0 actividades que |e son propias en toda su variada pero coordinada complejidad, que tiende a realizar la vida de ese organismo Cosa semejante ocurre en un organismo social: en su primera eta- pa, partiendo de la iniciativa de uno o pocos hombres, todo se dirige a la construccién y estructuracién de ese organismo social; cuando esta debidamente estructurado hay una segunda etapa, de suyo in- definida, que consiste en la operacién o funcionamiento normal del mismo, para lograr los fines propuestos.8 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION Distincion predominante conceptual Lo anterior no significa que la distincion entre las dos fases sefaladas sea perfecta, ni se dé tajantemente en la realidad, sino que es mas bien logica, con el fin de estudiar mejor cada aspecto separadamen- te, como ocurre en otras muchas disciplinas, v.gr.: la distincion entre anatomia y fisiologia, tactica y estrategia, analogica y sintaxis, etc. Representa la distincion de dos aspectos o enfoques de una realidad de suyo indivisible y que se influyen en forma reciproca. Asi como en el organismo fisico la época de formacién supone también operaciones y funciones, en la etapa de-estructuracion o crea- cién de una sociedad cualquiera existen operaciones funcionales, y por cierto de enorme rapidez; pero, con todo, en esta etapa predomi- nan el criterio y los problemas propios de la estructuracion. Y de la misma manera, asi como un organismo fisico, aunque es- té totalmente formado, tiene siempre que adaptarse a las necesidades cambiantes del medio, para reparar pérdidas, combatir enfermeda- des, etc., en un organismo social, que se encuentra en su periodo normal de operacion, es indispensable estar reestructurando cons- tantemente determinado departamento, agrandarlo, readaptarlo a nuevas necesidades o posibilidades, sustituir elementos que han sa- lido de él, etc; pero con todo, en este periodo predominan el aspecto y los problemas de indole operativo o funcional sobre los de naturaleza creativa o estructural. Dos aspectos El estudio de estas dos etapas distintas tiene como fin principal com- prender mejor dos aspectos diversos: i. Como deben ser las relaciones que se dan en un organismo social, 2. Cémo son de hecho esas mismas relaciones. Urwick ha mencionado en su libro La Teoria de la Organizacion que una teoria sobre la materia es posible tan sdlo si somos capaces de distinguir entre estos dos aspectos. que él llama Mecdnica y Dind- mica de la Administracién. En lo que él denomin6 Mecanica Administrativa, o sea, los aspec- tos de estructuracién, se trata “como deben ser las relaciones”’. MiraSU CARACTER TECNICO. 9 siempre hacia el futuro, inmediato 0 remoto, pero siempre hacia al- go que “debe hacerse”’. En la Dindmica Administrativa, 0 sea, en lo que es ya operacional, se busca “como manejar de hecho los hombres y los bienes”’ que for- man un organismo social. Mira hacia lo inmediato y factual. Por lo tanto, los dos aspectos de la Administracion se refieren a las formas de estructurar y de operar un organismo social, 0 sea, su coordinacion teérica y practica. SU CARACTER TECNICO De lo expresado hasta aqui se deduce que la Administracion consiste fundamentalmente en ‘‘cémo lograr la maxima eficiencia de la coordi- naci6n’’. Debe ser, por lo tanto, un conjunto de reglas; una técnica 0 un arte. Sin embargo, existen dos opiniones extremas entre las que se halla la posicién que aqui adoptamos: la primera es la que la considera co- mo una ciencia; la segunda, la que pretende que es algo meramente empirico, que solo se adquiere por la experiencia La Administraci6n no es quiza ciencia todavia A menudo se habla de la “‘Administracién Cientifica’’. Quienes le dan el caracter de ciencia suelen hacerlo fundados en el supuesto de que todo conocimiento sistematizado es una ciencia Evidentemente, para decidir si la Administracién es una “‘cien- cia’’ se requiere, ante todo, ponerse de acuerdo con el concepto de lo que entendemos por “‘ciencia’’. Y es evidente que existen numerosos y muy diversos conceptos de la misma, v.gr.: “el saber por causas “el saber deducido por medio del andlisis inductivo de la realidad “el saber por medio de un cuerpo sistematico de verdades relativas a un objeto"’, etc. Pero, cualquiera que sea el concepto epistemologico que susten- temos, en la practica pueden senalarse estas diferencias usando un enfoque fenomenoldgico entre las ciencias y las técnicas: a) La ciencia tiene como objeto el valor “‘verdad’’, en tanto que la técnica busca la realizacion del valor “‘utiliaad”. Al cientifico le interesa saber ‘lo que es", ‘‘sea util, inutil, o hasta inconve-10 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION niente”, sin pretender, en ningun caso, que sus reglas e ins- trumentos sean mas 0 menos verdaderos que otros. b) De lo anterior se desprende que la ciencia esta formada por un conjunto de principios, 0 al menos se basa en ellos; la téc- nica se compone de un conjunto de reglas e instrumentos. c) Por lo antes asentado, lo que constituye una ciencia es de su- yo inmutable, o por lo menos naturalmente estable, aun cuan- do varien las circunstancias y, de manera consiguiente, la aplicacion de los principios; en cambio, las técnicas son esen- cialmente cambiantes, pues tan pronto como se encuentra una técnica mejor para hacer algo, la anterior se abandona total 0 parcialmente como inservible. d@) Otra caracteristica de diferenciacion consiste en que los prin- cipios que forman una ciencia “‘se descubren’’, en tanto que las normas e instrumentos que constituyen una técnica “se crean’’. Cuando un cientifico descubre un principio o una ver- dad, jamas piensa que él la creo: era una relacion que ya exis- tia, y su misiOn se limit6 tan solo a encontrar esa ley; por el contrario, todo técnico tiene conciencia de que un nuevo mé- todo, un nuevo sistema, una nueva maquina, etc., fueron obra suya, su creacion, producto de su inventiva. e) De todo lo anterior resulta que la ciencia, en cuanto tal, es emi- nentemente tedrica o especulativa, en tanto que la técnica tiene un caracter esencialmente prdctico y de realizacion. Lo anterior no impide que existan ciencias especulativas y cien- cias prdcticas, estas Ultimas en realidad no son mas que la deducci6n que de una ciencia especulativa se hace, para formar una 0 varias téc- nicas fundadas en aquélla. Ala luz de lo anterior creemos indiscutible que la Administracion no es una ciencia especulativa, pero esto no impide afirmar que si es Cientifica, esto es, que se funda en ciencias teoricas. En nuestra opinion, las reglas y los instrumentos administrativos ciertamente se fundan en principios como los de la especializacion, de la unidad de mando, del objetivo, de la coordinaci6n, etc., pero tales principios, al menos los que hasta hoy la forman, son de indole sociologico, psicologico, econdmico, juridico, etc.; la Administracion no hace sino deducir de ellos las reglas y los instrumentos que la cons- tituyen. Es, por tanto, cientifica en su base, aunque en su naturaleza sea una técnica.SU CARACTER TECNICO W Sin embargo, como ocurre con otras muchas disciplinas en el mun- do de la moderna epistemologia, en que dia a dia surgen nuevas cien- cias que se separan de otras con las que estaban confundidas, y se constituyen en unidades autonomas, ciertos principios, como el de la adecuacion del hombre al puesto, el de unidad de mando, el de coor- dinacion de intereses, etc., que antes eran indiscutiblemente propios de otras ciencias, se estan agrupando y tomando unidad, no sdlo por la unidad del fin para el que se usan, sino por su propia naturale: za, alrededor de un campo especifico de la actividad humana. Por ello. consideramos que es indiscutible que esta naciendo la Admi- nistracion, incluso como ciencia. 0 sea, como el conjunto de los prin- cipios especificos de la coordinacién. Sefialar el momento concreto en que esa ciencia engendrada sea dada a luz es dificil de precisar: quiza ya pueda hablarse de una verdadera ciencia administrativa 0 quiza esté todavia a punto de nacer. Lo tinico que no puede admitirse es que se le quiera llamar ciencia por el solo hecho de poner en un orden mas o menos discutible unas cuantas reglas o principios. La administracién no es pura experiencia Una corriente opuesta niega caracter técnico ala Administraci6n, es- to es, que pueda sujetarse a reglas. Como por largos siglos se vincula- ba el éxito administrativo a las cualidades personales, se lleg6 a pensar que el administrador, aun el que actualmenre dirige grandes nego- cios, se forma s6lo a base de experiencia o por medio de otras profe- siones. Considera esta corriente que no hay reglas que se apliquen en forma siempre igual, sino que cada caso es diferente y, por lo mis- mo, las reglas aducidas no tienen validez. Es cierto que las reglas administrativas no se formulan deducti- vamente, sino sobre la base de la experiencia de los administrado- res, Pero es posible sistematizar esas soluciones, encontrando las normas generales que las presiden. Por eso, como afirma Urwick, la diferencia entre la pura experiencia y la técnica administrativa siem- pre sera que el practico trabaja bien con el caso concreto que cono- ce, pero tan pronto como cambian sus supuestos, 0 no puede resolverlo ono lo hace con la prontitud y precision de quien puede elevarse a las normas generales. Es cierto, ademas, que la pura teoria no basta para ser buen administrador, pero esto ocurre igualmente en toda pro- fesion como la medicina, la ingenieria, etc.12 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION Asimismo, es verdad que no hay una sola regla para cada caso, sino que en cada uno tienen que aplicarse, combindndolas, diversas reglas, y es precisamente el papel de la experiencia ayudar a adap- tar, combinar y, por decirlo asi, dosificar la aplicacién de las mismas. En nuestra opinion, incurren de alguna manera en este error de considerar de algun modo la Administracién como una cosa mera- mente experiencial aun aquellas escuelas que, no obstante ser muy respetables y prestigiadas, parecen querer reducir su ensenanza a una pura casuistica, pues consideran que, partiendo de cualquier profe- sion, basta con la practica y el ejercicio €n la toma de decisiones para ser un administrador técnico. Dentro de este enfoque debe considerarse a nuestro juicio la llama- da “escuela empirica’’, de la que es principal representante el conocido autor Ernest Dale. Lo esencial de su teoria descansa en considerar que la Administracion es sustancialmente un andlisis de la experien- cia, que en ocasiones permite delinear ciertas generalizaciones, pero que de suyo es mas bien un mero medio de transmitir dicha experien- cia a quienes la estudian, estimando, por consiguiente, de nulo 0 escaso valor las reglas que puedan enunciarse, aunque —como con fina per- cepcién lo hacen notar Koontz y O'Donnell— los autores de esta escuela acostumbren formular constantemente criterios y generalizaciones. Esta posicion se esfuerza principalmente en afinar y dar algun toque personal al proceso de investigacién sefalando: a) Que se deben seleccionar, describir y analizar los hechos en la forma mas objetiva posible. b) En segundo lugar deben tratar de explicarse, ya que no siem- pre hablan por si solos. c) En tercer lugar deben inducirse algunas generalizaciones que sirvan para guiar la conducta del administrador. Es indiscutible que esta llamada escuela no pueda considerarse mas que como un método para la creaci6n o transmisién de la teoria admi- nistrativa 0, también, para la aplicacién de la misma. Es una herramien- ta que de ninguna manera puede llamarse siquiera novedosa, pues en el fondo no es otra cosa que el llamado ‘“‘método cientifico’’, in- clusive desprovisto de alguno de sus pasos mas esenciales. Pero en nuestra opinion, tratar de erigirla en “teoria de toda la Administra- cién" seria tanto como querer explicar toda una obra a base de uno de los instrumentos usados.SU CARACTER TECNICO 13 Sin embargo, como todo el enfoque experiencial que comenta- mos, tiene el mérito de haber enfatizado que la administracion se formo, como toda técnica, de manera esencialmente inductiva, y no a priori y que en su ensenanza y en su aplicacion tienen que combi- narse conocimientos y experiencias, como ya lo hemos repetido. Ya hemos hecho notar como Koontz senala el hecho de que, in- consecuentemente con su propia posicién, los autores de esta llama- da escuela sientan generalizaciones y reglas, al igual que todos los demas. El punto de partida de estos criterios empiristas a ultranza des- cansa en un hecho absolutamente cierto, y de gran fecundidad ademas: el problema mas inmediato, repetitivo y trascendental del adminis- trador es la toma de decisiones. Pero deducen, a nuesto juicio por una exageracion de este hecho, que basta con aprender una me- ra mecdanica de decisiones para ser administrador en sentido téc- nico. De igual manera que hemos senalado las diferencias entre cien- cia y técnica con un cardcter de descripcién meramente fenomeno- légica, queremos hacer algo semejante comparando la técnica con el conocimiento empirico: 1. Hemos sefialado que la técnica tiene como fin lograr el valor “utilidad’’. Lo empirico conserva ese mismo valor, pero le in- teresa principalmente una realizacion mas concreta que po- dria representarse por la “efectividad’’. Se trata, pues, de una utilidad, pero no general, sino para el caso concreto a que se refiere. Si nuestra accion es “‘efectiva”. no nos preocupa si ella se alcanzo siguiendo reglas o no. 2. En la técnica se trata. como ya lo hemos sefialado, de “reglas"’. En el nivel empiriologico no se dan reglas propiamente hablan- do, ya que éstas no tienen una validez necesaria y fija; mas bien se trata de “consejos”. que se fundan en la experiencia del pro- pio administrador o de otros. pero que admiten mas excep- ciones que el numero de casos en los que se cumplen 3. Otra caracteristica de diferenciacién consiste en que si los “prin- cipios” que forman una ciencia ‘‘se descubren”’. las normas e instrumentos de una técnica “se crean”: en el caso concreto de los conocimientos empiricos. las soluciones mas apropia- das para el caso particular son las que resultan del analisis del mismo y de la aplicacion de la experiencia anterior, principal-14 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION mente. Asi pues, puede decirse que las bases para resolver ca- da problema concreto mas que nada “‘se aplican’’; una buena seleccion y aplicacion de dichas bases sera la unica condicion del éxito. 4. Hemos senalado que la ciencia y la técnica difieren en cuanto que la primera es de caracter mas bien “tedrico”, en tanto que la segunda es de indole “‘practica”. En el caso de los conoci- mientos empiricos, se trata mas bien de una cuestion eminen- temente “prudencial’’, son las caracteristicas particulares —y de suyo irrepetibles del problema en cuestién— las que deter- minan el tipo de solucién que se pretenda adoptar. Esta solu- cién se toma con base en lo que sefiala la prudencia para cada caso concreto. 5, Finalmente, mientras que los conocimientos de la ciencia son de suyo “‘inmutables”’, y los de la técnica son eminentemente mudables —de hecho estan constantemente cambiando—, en el caso de las bases para tratar los problemas empiricos no se llega siquiera a la formacioén de las normas generales que se dan en la técnica, sino que las soluciones que se pretenden para ese caso son exclusivamente para él: pueden no funcionar en absoluto para otro caso distinto. Objeto > Organismo social Fin Obtener resultados Estructuracién Esencia > | Maxima eficiencia en la coordinacién ———— —— Operacion Instrumental Verdades Reglas e instrumentos Consejos con que trabaja (Ciencia) (Técnica) (Practica) DEFINICION REAL Reuniendo los elementos obtenidos podemos formar la definicién si- guiente de la Administracién: es el conjunto sistemdtico de reglas para lograr la maxima eficiencia en las formas de coordinar un organismo social.CARACTERISTICAS DE LA ADMINISTRACION 15 Si se quisiera sintetizar podria decirse que la Administraci6n es la técnica de la coordinacién. De la Administracion de Empresas, y a reserva de analizar mas ade- lante el concepto de éstas, podemos formular esta definicion: es la técnica que busca lograr resultados de maxima eficiencia en la coordi- nacion de las cosas y personas que integran una empresa COMPARACION CON OTRAS DEFINICIONES 1 El objeto de la Administracién esta claramente comprendido en todas las definiciones: destaca en Brech (‘‘proceso social’), Petersen y Plowman (“grupo social’’), Koontz (‘‘organismo so- cial"), Jiménez Castro (“‘aplicaci6n a conjuntos humanos"’) y Fernandez Arena (‘‘ciencia social... objetivos instituciona- les”). 2. El aspecto de finalidad destaca en Brech (‘‘forma eficiente. . . para lograr un propésito dado”), y en Koontz (‘su efectividad en alcanzar sus objetivos), pero se sobreentiende en Mooney (dirigir. . .” gpara qué?), Tannembaum ("‘servicios. . . debida- mente coordinados”), Jiménez Castro (“alcanzar propositos comunes”) y Fernandez Arena (“persigue la satisfaccion de ob- jetivos”) 5. Los dos aspectos de la coordinacién se encuentran mas clara- mente en Brech (“‘planear y regular’’), Petersen (““determinan y Clasifican-realizan”) y Fayol (“prever y organizar-mandar, coordinar y controlar’). 4. El aspecto técnico esta explicito en Mooney, Petersen y Fayol, ya que la separacion de etapas solo se concibe bajo el concep- to de un tratamiento técnico de la Administracion. CARACTERISTICAS DE LA ADMINISTRACION 1. Su universalidad. El fenémeno administrativo se da dondequiera que existe un organismo social. porque en él tiene siempre que existir coordinacion sistematica de medios. La Administracion se da por lo mismo en el Estado. en el ejército. en la empresa. en una sociedad religiosa. etc.. y los elementos esenciales en16 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION todas esas clases de Administracion seran los mismos, aun- que logicamente existan variantes accidentales. . Su especificidad. Aunque la Administracion va siempre acom- pariada de otros fenémenos de indole distinta (v.gr.: en la em- presa: funciones econdmicas, contables, productivas, meca- nicas, juridicas, etc.), el fendémeno administrativo es especifico y distinto a los que acomparia. Se puede ser, v.gr., un magni- fico ingeniero de produccién (como técnico en esta especiali- dad) y un pésimo administrador. Cuanto mas grande sea el organismo social, la funcién mas importante de un jefe es la administracion, y disminuye la importancia de sus funciones técnicas. . Su unidad temporal. Aunque se distingan etapas, fases y ele- mentos del fendmeno administrativo, éste es Unico y, por lo mismo, en todo momento de la vida de una empresa se estan dando, en mayor o menor grado, todos o la mayor parte de los elementos administrativos. Asi, v.gr., al hacer los planes, no por eso se deja de mandar, controlar, organizar, etc. . Su unidad jerérquica. Todos cuantos tienen caracter de jefes en un organismo social participan, en distintos grados y modali- dades, de la misma Administracion. Asi, v.gr., en una empre- sa forman “‘un solo cuerpo administrativo desde el secretario general hasta el ultimo mayordomo”. SU IMPORTANCIA Bastan los siguientes hechos para demostrarla: As nN La administracion se da dondequiera que existe un organismo social, aunque logicamente sea mas necesaria cuanto mayor y mas complejo sea éste. El éxito de un organismo social depende, directa e inmediata- mente, de su buena administraci6n, y solo a través de ésta, de los elementos materiales, humanos, etc., con que ese or- ganismo cuenta. Para las grandes empresas la administraci6n técnica o cienti- fica es indiscutible y obviamente esencial, ya que por su mag- nitud y complejidad simplemente no podrian actuar si no fuera a base de una administraci6én sumamente técnica. Es en ellasCUESTIONARIO 17 donde quiza la funcion administrativa puede aislarse mejor de las demas. 4. Para las empresas pequenas y medianas también quiza su unica posibilidad de competir con otras es el mejoramiento de su administracion, 0 sea, obtener una mejor coordinacion de sus elementos: maquinaria, mercado, calificacion de mano de obra, etc., renglones en los que, indiscutiblemente, son superadas por sus grandes competidoras. 5. La elevacion de la productividad, quiza la preocupacion de ma- yor importancia actualmente en el campo econdmico social depende, por lo dicho, de la adecuada administracion de las empresas, ya que si cada célula de esa vida economico social es eficiente y productiva, la sociedad misma, formada por ellas, tendra que serlo. 6. En especial para los paises que estan desarrollandose, quiza uno de los requisitos sustanciales es mejorar la calidad de su administracion, porque para crear la capitalizacion, desarro- llar la calificacién de sus empleados y trabajadores, etc., ba- ses esenciales de su desarrollo, es indispensable la mas eficiente técnica de coordinacion de todos los elementos, la que viene a ser, por ello, como el punto de partida de ese desarrollo. CUESTIONARIO 1. Cite usted las razones que muestran la importancia y actuali- dad que tiene el estudio de la Administracion. 2. jQué se puede deducir de la etimologia de la palabra “‘admj- nistrar’’? 3. En las definiciones propuestas por diversos autores ;dénde se encuentran los aspectos relacionados con su objeto, fin, contenido y caracter? 4. Compare las definiciones dadas entre si y con la propuesta. iCual le parece mas completa, y por qué? 5. iCual de los elementos del concepto de sociedad es del que se ocupa la Administraci6n? {Lo estudia tedrica o practicamen- te? Dé las razones respectivas. 6. iCudles el fin concreto de la Administracién? En qué se pa- rece y en qué se distingue del fin de otras ciencias 0 técnicas semejantes, v.gr.: la economia, la politica, etc.?18 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION T. {Qué beneficios practicos encuentra usted al hacer la distin- cion entre la etapa constructiva y la operativa de la Adminis- tracion? 8. 4Considera usted la Administracion como una ciencia 0 co- mo una técnica? Dé sus razones. ;Queé utilidad practica en- cuentra usted al hecho de definir si es lo uno 0 lo otro? 9. Compare la definicién dada con las demas presentadas, 0 con cualquier otra que usted conozca. {Encuentra algun elemen- to de mas o de menos en unas u otras? 10. Qué peligros considera usted que pueden existir al conside- rar la Administracion como un conocimiento meramente em- pirico? 11. gEn qué consiste el error de la llamada “escuela empirica’’? Qué aporta? 12. {Cudles son las caracteristicas generales de la Administracién? éQué importancia practica tiene sefalarla? 13. {Qué diferencia encuentra usted entre el propietario y el ad- ministrador de un negocio? ¢Entre un administrador y un es- pecialista? gEntre un administrador y un gerente? 14. Mencione algunos problemas administrativos tipicos en la ofi- cina, en la Fabrica, en las ventas, en las finanzas, etc., que no sean meramente técnicos. 15. gConsidera usted que la Administracion es una profesion? ;Por qué? 16. ;Cual sera la mejor serial de éxito para un administrador? {Los resultados econémicos, la falta de problemas, el crecimiento de la empresa, etc.? 17. ¢Cree usted que puede encontrarse una administracion per- fecta? 18. ;Puede un administrador eliminar los problemas en la em- presa u organismo social por él administrado? 19. Cuando una persona no tiene subordinados, v.gr.: un encargado de compras que directamente las realiza, ise puede hablar de verdadera administracion? Razone su res- puesta. Lecturas que se recomiendan 1. Allen L. A. Management and Organization. Capitulo |, pags. 3 a 23. Editorial McGraw-Hill Book Co. Inc., New York, 1958.CASO PARA EL CAPITULO 1 19 2. Koontz y O'Donnell. Curso de Administracién Moderna. Capi- tulo I, pags. 6 a 26. Editorial McGraw-Hill Book Co. Inc., Sexta edicion 3. Koontz y O'Donnell. Readings in Management. Capitulo |, pags. 2 a 18. Editorial McGraw-Hill Book Co. Inc.; New York, 1959. 4. Lepawsky A. Administracion. Capitulo |, pags. 15 a 58. Edito- tial CECSA, México, 1961. 5. Miller D. W. y Starr M. K. Acuerdos Ejecutivos e Investigacién de Operaciones. Capitulo |, pags. | a 8. Editorial Herrero Her- manos, Sucs., S.A., México, 1961. 6. Petersen E. y Plowman E. G. Organizacién y Direccién de Em- presas. Capitulo Il, pags. 33 a 84 y XVIII, pags. 622 a 632. Edi- torial UTEHA. México, 1961. 7. Pfiffner J. M. Y Sherwood F. P. Organizacién Administrativa. Ca- pitulo IV, pags. 81 a 105, y XX a XXII, pags. 471 a 497. Edito- rial Herrero Hermanos. Sucs., S.A., México, 1961. 8. Terry G. R. Principios de Administracion. Nueva edicion, terce- raimpresi6n. Capitulo I, pags. 19 a 40. Editorial CECSA, Méxi- co, 1972. CASO PARA EL CAPITULO 1 El Director de Personal de un gran hospital del gobierno en la ciudad de México organizé un curso sobre Relaciones Internacionales para el personal que trabajaba en dicho departamento y algunos jefes de otros departamentos conexos. A la primera sesién del curso asistié el Director General del Hos- pital, quien después de hacer la inauguracién del mismo se quedé a oir la primera conferencia, que versaba sobre el concepto general de la Administraci6n, en el cual se basaba el programa, para bajar, en platicas subsecuentes, al concepto de la Administracién de Personal y las técnicas de la misma. Al terminar la sesién comenté con la persona encargada de dar esa conferencia que “‘al fin encontraba la explicacién de un fendme- no que le habia venido preocupando gravemente en los dos aiios y medio que llevaba al frente de la Direccién del Hospital’’. “‘Soy médi- co", le dijo, y como tal fui designado para dirigir este Hospital. En tal virtud, ai tomar posesion y en los primeros meses, yo consideré que los problemas que tenia que resolver serian de naturaleza propia20 CONCEPTO DE LA ADMINISTRACION de las actividades del médico. Sin embargo, con gran asombro me encontré con que muy rara vez tenia que enfrentarme con un pro- blema de indole médica y si, por el contrario, con una gran cantidad de problemas como los que usted acaba de enunciar en su conferencia, 0 sea, los de indole administrativa: saber escoger a mis colaboradores inmediatos, hacer planes lo mas eficaces que fuera posible, controlar la operacion de mis subordinados, resolver los problemas que sur- gian entre ellos, etc. gQué me aconsejaria usted para que pueda de- sempafiar mejor y con mas eficacia mi papel de Director General de este Hospital?”” Se pregunta: 1. gCree usted que sea normal lo que ocurria en su trabajo al Direc- tor del Hospital, al no tener que ver casi con asuntos de indole médica, y si, por el contrario, con cuestiones administrativas? éPor qué razon? 2. ¢Cree usted que esto ocurre solamente en las grandes institu- ciones y no suceda en las pequefias empresas, donde parece que la acividad del jefe superior debe centrarse principalmente en los problemas técnicos —de produccién, ventas, finanzas, etc.—, y no especialmente en los problemas administrativos? Explique su respuesta al respecto. 3. Qué responderia usted al planteamiento hecho por el Direc- tor General?CAPITULO ) ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION SUMARIO. SUCONCEPTO ( DIVERSOS CRITERIOS DE DIVISION C] ELEMEN- TOS DE LA MECANICA ADMINISTRATIVA [] ELEMENTOS DE LA DINAMICA ADMINISTRATIVA (1) ETAPAS ESPECIFICAS DE LA ADMI- NISTRACION [) ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION DE COSAS C METODO DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS. 2122 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION SU CONCEPTO Unidad y divisién del proceso administrativo Todo proceso administrativo, por referirse a la actuacion de la vida social, es de suyo unico; forma un continuo inseparable, en el que cada parte, cada acto, cada etapa, tiene que estar indisolublemente unida con las demas, y que, ademas, se dan de suyo simultaneamente. Por lo tanto, seccionar el proceso administrativo es practicamen- te imposible e irreal. En todo momento de la vida de una empresa se dan, complementandose, influyéndose mutuamente e integrando- se los diversos aspectos de la Administracion. Asi, al hacer planes, simultaneamente se esta controlando, dirigiendo, organizando, etc. No pretendemos, pues, en ninguna forma, seccionar o dividir lo que por su naturaleza es esencialmente unitario: el acto administrativo. Ello seria tanto mas absurdo e ilogico cuanto que, como hemos visto en el capitulo anterior, éste es por esencia un acto de coordinacién, esto es, que retine y unifica, no que separa. Beneficios de una divisién conceptual No obstante, desde un punto de vista meramente conceptual, metodolé- gico y con el fin de estudiar, comprender y aplicar mejor la Adminis- tracion, es conveniente y légico separar aquellos aspectos 0 elementos que, en una circunstancia dada, puedan predominar en un acto ad- ministrativo, porque de esa manra se pueden fijar mejor sus reglas y sus técnicas. Con ello se facilita su comprension y se pueden for- mular mejor las normas que influyen en cada aspecto. Hemos visto la separacion fundamental de los dos aspectos, que Urwick llama la mecanica y la dinamica administrativa, pero ahora trataremos de distinguir todavia mas, dentro de esas dos fases amplias, los elementos 0 sectores mas concretos que tienen una connota- cion que hace de cada uno de ellos un aspecto plenamente especifico. Entendemos, pues, por Elementos de la Administracion, de acuer- do con la terminologia usada por Fayol., los pasos o etapas bdsicas de los cuales se realiza aquélla. Ellos pretenden basicamente proporcio- narnos un marco de referencia dentro del cual se conozcan mejor los distintos tipos con que se presentan los fendmenos administrativos.DIVERSOS CRITERIOS DE DIVISION 23 DIVERSOS CRITERIOS DE DIVISION Siendo toda division de algtin modo arbitraria y con fines de estudio, es natural que se presenten criterios diversos para distinguir y sepa- rar los elementos de la Administracién, maxime tratandose de una técnica en periodo de formacién. Acontinuacion mencionaremos los criterios mas seguidos, hacien- do notar los problemas que se presentan en cada uno de ellos. Division tripartita La American Management Association —y mas concretamente Appley, su ex presidente— considera que en la Administracién existen dos elementos: 1) Planeacion y 2) Control, pero al dividir este ultimo en Organizacion y Supervision en realidad propone una division tripar- tita: 1) Planeacién, 2) Organizacion y 3) Supervisién. Esta divisién de elementos, ademas de ser sumamente amplia —apenas si afade algo a la division de fases: mecanica y dinamica de Urwick—, tiene el inconveniente de que no se puede saber si la organizacion, como elemento impar intermedio, pertenece a la me- canica 0 a la dinamica y, con ello, sila organizacion se refiere al ‘*co- mo deben ser las relaciones"’ 0 al ‘como son de hecho’ Divisién en cuatro elementos Una de las formas mas extendidas de agrupar los elementos es segura- mente la que considera en ella cuatro, la cual es seguida, entre otros, por Terry; estos elementos son: 1) Planeacién, 2) Organizacion, 3) Ejecucién y 4) Control. Una variante en esta clasificacion es la de llamar al tercer elemento Direccién en vez de Ejecucién o Actuacién, considerando que la eje- cucion, por parte de quien administra, consiste precisamente en dirigir. Esta division tiene las ventajas de ser sencilla, de estar muy di- fundida o generalizada y de distinguir bien las etapas de la mecanica: Planeaci6n y Organizacién, y las de la dinamica: Direccién 0 Ejecucion y Control. A pesar de todo, adolece de dos limitaciones: la primera radica en que no distingue entre Prevision y Planeacion, esto es, entre “lo que puede hacerse” y “‘lo que se va a hacer de hecho"’. Con ello limi-24 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION ta —como hacen notar muchos autores— la posibilidad de forzar ala mente a encontrar, entre los diversos cursos alternativos, el mejor, pues se da por hecho que partimos de “‘algo que debe hacerse"’, o sea los planes: normalmente éstos se han formulado ‘‘con lo prime- ro que se nos ocurre’’, o bien, “con lo que siempre hemos venido ha- ciendo’’, con ligeras correcciones, con lo que se pone una base que frena nuestra creatividad. Stewart Thompson sefala a este respecto: “A pesar de la imposibilidad de una prevision detallada del futuro, quien hace los planes identifica toda una gama de posibilidades y nos prepara para ellas, Cuando esto es bien comprendido, la diferencia entre planeacion y prevision resulta mas clara. Prever es el esfuerzo por encontrar el mas probable curso de los futuros acontecimientos, estableciendo dentro de ellos una gama de proba bilidades: planear es decidir lo que habra de hacerse en relacion con cada una de éstas™.* De hecho, la prevision es reconocida por la mayoria de los auto- res en el capitulo que dedican a lo que ellos llaman “‘premisas de los planes"’; las premisas son necesariamente algo previo y distinto ala conclusion, la que sale de ellas, pero que las supera o rebasa. Pero, sobre todo, este sistema da un mismo tratamiento a técnicas que hoy estan bastante bien diferenciadas. como son las de la prevision y las de la planeacién. Afirmamos, al igual que Fayol. que una cosa es “‘es- tructurar al futuro”’ y otra distinta ‘‘hacer los planes de acci6n"’.** El principal inconveniente de reunir ambas radica en que conduce —o al menos favorece— lo que Drucker llama ‘‘la falacia 0 sofisma del camino Unico". 0 sea que da por supuesto que los planes de los que partimos son los mejores o los Unicos. siendo que pueden existir otros mas eficientes. Se objeta que, habiendo hecho ya previsiones. muchas veces al hacer los planes encontramos que hay cosas que rectificar, o que ampliar las primeras, pero sucede igual si separamos *‘lo que puede hacerse"* de lo ‘‘que vamos a hacer" que si lo confundimos, y aun pensamos que puede ocurrir mas en el caso de realizar la confusion La segunda limitacién es que confunde en el término direccién 0 ejecucién lo que corresponde a como se debe integrar un organis- * Stewart Thompson. How Compantes Plan. AMA Research Study 54 ** Fayol Henry. Adminisiracion Industrial y General. pag 19.DIVERSOS CRITERIOS DE DIVISION 25 mo social, una empresa, y lo que se refiere a como dirigirlo, mandar- lo o conducirlo. Y aunque es indiscutible que existen relaciones de contacto entre ambos elementos —hoy mas importantes en razon de las modernas tendencias, que a su tiempo estudiaremos—, los pro- blemas de que se ocupa cada uno son bastante diversos como para justificar su especificacion separada. Division en cinco elementos Fayol, como ya sabemos, cita cinco elementos en la Administracion: 1) Prever, 2) Organizar, 3) Mandar, 4) Coordinar y 5) Controlar. Al hablar de las siguientes divisiones, derivadas de la de este gran autor, haremos su critica, pero lo mas importante es que pone como un “‘ele- mento’’ lo que es la esencia de todos, y en todos se da: la “‘coordi- nacion”’ Division de Koontz en cinco elementos El magnifico libro de Koontz y O'Donnell, Principios de Administracion Moderna, propone una division en los siguientes elementos: 1) Pla- neacion, 2) Organizacion, 3) Integracion, 4) Direccion y 5) Control. En el fondo sera la que adoptemos, con la sola division del primer elemento en dos: Prevision y Planeacion, por lo antes senalado, Division en seis elementos Urwick sigue la divisién de Fayol, descomponiendo tan solo la previ- sion, primer elemento propuesto por este autor, en los dos ya cita- dos: prevision y planeacion. Y justifica esto, tanto haciendo notar que en tiempos de Fayol realmente la prevision técnica apenas si consis- tia en mera adivinacion —lo que hoy no ocurre, dadas las diversas técnicas tipicas de prevision, tales como la investigacion operacional, las previsiones con base estadistica, etc.— como observando con gran agudeza lo que ya dejamos asentado: que el mismo Fayol distinguid en su definicién de prevision los dos elementos al decir que consiste en: 1) escrutar el futuro, y 2) hacer los programas de accion. Divisién de Ernest Dale en siete elementos Este conocido y eminente autor propone practicamente un su obra Management Theory and Practice otra division en seis elementos, que26 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION son los siguientes: 1) Planeacién y prevision, 2) Organizacion, 3) Inte- gracion, 4) Direccion, 5) Control, 6) Innovacién y Representacion. Co- mo se ve, Dale considera los elementos ya vistos en las clasificaciones anteriores, afadiendo solamente Innovacion y Representacion. Con- sideramos que la Innovacién se da principalmente cuando se fijan al- ternativas sobre la base de la informacion y los supuestos sobre los que trabajamos y, sobre todo, al fijar los diversos tipos de planes. Por cuanto hace a la Representacion, estimamos que ésta es mas bien un fendomeno juridico que se identifica con el llamado ‘‘mandato”’, ya que el jefe superior es el mandante y el jefe inferior “a nombre suyo y con su representacion actua como mandatario”’; por consiguien- te, esta implicito en uno de los elementos de la Direccién, que es la Delegacion. Divisién en ocho elmentos Gulick sefala los siguientes elementos: 1) Planeacion, 2) Organiza- cién, 3) Integracion, 4) Direccién, 5) Coordinacién, 6) Operacion, 7) Comunicacién y 8) Control Presupuestal. A la luz de lo dicho an- tes, se encuentra facilmente una duplicacion innecesaria de varios de estos elementos que, en nuestra opinién, sdlo conduce a confu- siones. Recogiendo lo mas util, a nuestro juicio, de las diversas clasifica- ciones de los elementos, pero sobre todo de la de Terry, y la de Koontz y O'Donnell, seguiremos nosotros la siguiente: * Prevision. Responde a la pregunta: qué puede hacerse? © Planeacion. Responde a la pregunta: ;qué se va a hacer? * Organizacién. Responde a la pregunta: jcdmo se va a hacer? Estos tres elementos se refieren a la fase que Urwick llama me- canica. © Integracién. Responde a la pregunta: con qué y con quién se va a hacer? © Direccién. Se refiere al problema: ver que se haga © Control. Investiga en concreto: gcomo se ha realizado? Estos tres elementos se encuentran dentro de la fase dinamica de la Administracion.ELEMENTOS DE LA MECANICA ADMINISTRATIVA 27 ELEMENTOS DE LA MECANICA ADMINISTRATIVA Prevision Consiste en la determinacién, técnicamente realizada. de lo que se desea lograr por medio de un organismo social, y la investigaci6n y valoracién de cudles seran las condiciones futuras en que dicho orga- nismo habra de encontrarse, hasta determinar los diversos cursos de accion posibles Asi pues, la prevision comprende tres etapas: 1, Objetivos. A esta etapa corresponde fijar los fines. Como éstos son de hecho muy diversos y estan ligados entre si, veremos sus diversas clases al hablar de la prevision. 2. Investigaciones. Se refiere al descubrimiento y analisis de los medios con que puede contarse: informacién y supuestos. 3, Alternativas. Trata de la adaptacion genérica de los medios encontrados, a través de la informacion a los fines propues- tos, para ver cuantas posibilidades de accion distintas existen. Planeacion Consiste en la determinacion del curso concreto de accion que se ha- bra de seguir, fijando los principios que lo habran de presidir y orien- tar, la secuencia de operaciones necesarias para alcanzarlo y la fijacion de criterios, tiempos, unidades, etc., necesarias para su realizacion. Comprende las siguientes etapas: Politica. Principios para orientar la accién. Procedimientos. Secuencia de operaciones 0 métodos. Programas. Fijacién de tiempos requeridos para cada accién. Presupuestos. Que no son sino programas en que se precisan unidades, costos, etc., y los diversos tipos de “‘pronésticos”’ en los que aquélios descansan. 5. Estrategia y tactica. Son el ordenamiento de esfuerzos y recur- sos para alcanzar los objetivos amplios, en el primer caso, y concretos, en el segundo eee oi28 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION Organizacion Se refiere a la estructuracién técnica de las relaciones que deben dar- se entre las funciones, jerarquias y obligaciones individuales necesa- rias en un organismo social para su mayor eficiencia. En la misma definicion se advierten claramante las tres etapas: 1. Funciones. La determinacién de como deben dividirse y asig- narse las grandes actividades especializadas, necesarias para lograr el fin general. 2. Jerarquias. Fijar la autoridad y responsabilidad correspondiente a cada nivel existente dentro de una organizacion. 3. Puestos. Las obligaciones y requisitos que tiene en concreto cada unidad de trabajo susceptible de ser desempenada por una persona. ELEMENTOS DE LA DINAMICA ADMINISTRATIVA Integracion Consiste en los procedimientos para dotar al organismo social de to- dos aquellos elementos, tanto humanos como materiales, que la me- canica administrativa senala como necesarios para su mas eficaz funcionamiento, escogiéndolos, introduciéndolos, articulandolos y bus- cando su mejor desarrollo. Aunque la integracion comprende cosas y personas, logicamente es mas importante la de las personas y, sobre todo, la de los elementos ad- ministrativos 0 de mando, unica que contemplan Koontz y O’Donnell bajo el titulo “staffing” De acuerdo con la definicion, la integracion de las personas abarca: 1. Seleccién. Técnicas para encontrar y escoger los elementos mas adecuados. 2. Introduccién. La mejor manera para lograr que los nuevos ele- mentos se articulen lo mas rapida y 6ptimamente que sea po- sible al organismo social. 3. Desarrollo. Todo elemento en un organismo social busca y ne- cesita progresar, mejorar. Esto es lo que estudia esta etapa, la que comprende, por lo mismo, la capacitacién, el adiestramien- to y la formacién del personal.ELEMENTOS DE LA DINAMICA ADMINISTRATIVA 29 Debe analizarse también en esta etapa la integracién administra- tiva de las cosas. Direccion Es impulsar, coordinar y vigilar las acciones de cada miembro y gru- po de un organismo social, con el fin de que el conjunto de todas ellas realice del modo mis eficaz los planes sefalados. Por lo tanto, com- prende las siguientes etapas: 1. Autoridad y mando. Es el principio del que deriva toda la Ad- ministracion y, por lo mismo, su elemento principal, que es la Direcci6n. Dentro de este elemento tiene importancia especialisima el pro- blema de las decisiones. 2. Comunicacién. Es como el sistema nervioso de un organismo social, pues lleva al centro director todos los elementos que deben conocerse, y de éste las ordenes de accion necesarias hacia cada 6rgano y célula, debidamente coordinadas. 3. Delegacion. Es la forma técnica para comunicar a los subordi- nados la facultad de decidir sin perder el control de lo que se ejecuta. Como ya se dijo antes, Dale sefiala la Representacion, que se- gun sefialamos. queda comprendida en la Delegacion. 4. Supervision. La funcién ultima de la Administracion es revisar si las cosas se estan haciendo tal y como se habian planeado y ordenado. Control Consiste en el establecimiento de sistemas que permitan medir los resultados actuales y pasados, en relacién con los esperados, con el fin de saber si se ha obtenido lo que se esperaba, a fin de corregir y mejorar, y ademas para formular nuevos planes. Comprende, por lo mismo, tres etapas: 1. Establecimiento de estdndares y controles. Porque sin éstos es imposible hacer la comparacion, base de todo control. Este pa- so es propio del administrador. 2. Operacidn de los controles, Esta suele ser una funcién propia de los técnicos especialistas en cada uno de ellos.30 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION 3. Evaluacion de resultados. Esta es una funcién administrativa, que vuelve a constituir un medio de planeacion. Este paso cierra el ciclo, ya que resultados y objetivos tienen una conexion esencial, misma que sera estudiada en el capitulo 6. Aunque existe una estrecha relacién entre los seis elementos —sobre todo entre los que se tocan—, ésta parece ser més clara entre: © Previsién y planeacion. Estan més ligadas con “lo que ha de ha- cerse”’. Muchos autores, como ya lo indicamos anteriormente, unen estos dos elementos en la Planeacién. Repetimos nuestra observacién de que esto puede llevar a confundir “‘lo que pue- de hacerse”’ con “‘lo que en definitiva ha de hacerse”’. * Organizacién e integracidn. Se refieren mas bien ‘‘al como va a hacerse"’. En realidad se trata de dos aspectos: la Organiza- cin Teorica y la Organizacion Practica, es decir, de pensar pri- mero en la estructura y el proceso con que se va a llevar a cabo una institucion planeada, y de llenar después los cuadros ted- ricos con las personas y cosas reales y concretas de que puede disponerse. ® Direccién y control. Se encaminan a “ver que se haga” y “ver cémo se hizo’’. Algunos autores las funden en un solo elemen- to, que normalmente es el Control. ETAPAS ESPECIFICAS DE LA ADMINISTRACION Con el fin de tener una vista de conjunto de todo el proceso adminis- trativo, conviene hacer una sintesis de las etapas, elementos y fases que lo forman. (Véase cuadro de pagina siguiente.) Cabe repetir que. siendo un proceso unico, normalmente se dan simultaneamente varias de estas etapas; con todo, lo ordinario es que alguna 0 varias de ellas predominen en cada momento de la Adminis- tracién. Por oira parte, los actos administrativos que se encuentran en los puntos de conexién entre dos etapas no siempre pueden atribuirse con toda claridad a una funcién o a otra, como ocurre siempre que se trata de fronteras del conocimiento. Por ultimo, dado que el control puede servir para hacer nuevas previsiones, de hecho estas dos etapas estan intimamente ligadas y,ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION DE COSAS 31 Fase Elemento Etapa @) Mecanica | 1. Prevision Objetivos Investigaciones: informacion y supuestos Alternativas _|— 2. Planeacion Politicas Procedimientos Programas Presupuestos y prondsticos Estrategias y tacticas 3. Organizacién| —Funciones Jerarquias Obligaciones b) Dinamica | 4. Integracion Seleccion Introduccion Desarroilo Integracién de las cosas 5. Direccién Autoridad Comunicacion Delegacion Supervision 6. Control Su establecimiento Su operacin ‘Su evaluacion a veces, aun totalmente superpuestas. Alguien ha dicho que juntas forman el “Jano de la Administracion”’. Como se recordara, el dios romano Jano tenia dos rostros, con cada uno de ellos veia respectiva- mente, pero al mismo tiempo, el pasado y el porvenir. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION DE COSAS La concepcién de Fayol Este autor sefala, ademas de las operaciones relacionadas con la Ad- ministracién general, otros cinco grupos de actividades que tienen que ver directamente con las “‘cosas" —meros medios—, las que se ma- nejan a través de los elementos y etapas de la Administracion32 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION: Operaciones financieras Son las que tienen por objeto procurar al organismo social los ele- mentos econdmicos que forman la base indispensable para la adqui- sicion, conservacion y operacién de todos sus elementos materiales y humanos, y ensefan la mejor manera de combinar y aprovechar esos elementos econdmicos, traducidos a dinero. Operaciones productivas Son las que se realizan bajo las normas técnicas correspondientes, con el fin de crear los bienes 0 prestar los servicios que constituyen el objetivo del organismo social. Operaciones de ventas 0 distribucion Son las que tienen por objeto hacer que los bienes 0 servicios cuya produccion constituye el fin del organismo social lleguen a manos de los consumidores 0 usuarios que habran de requerirlos, en la forma mas efectiva, a cambio del correspondiente precio, que cubre los gastos y utilidades de la empresa. Operaciones de conservacién Son las que se refieren a la mejor forma de proteger los bienes mate- riales y recursos que la empresa utiliza para sus fines, en forma tal que duren el mayor tiempo posible y que la erogacién para su man- tenimiento sea la minima. Operaciones de registro Tienen por objeto fijar los resultados de la operacién de la empresa en forma escrita —contable o estadisticamente—, de tal manera que en cualquier momento pueda conocerse la situacién administrativa y sea posible hacer las correcciones y mejoras necesarias. Operaciones de compras Se afiaden a las cinco de Fayol y buscan adquirir los bienes que la empresa requiere para sus labores, al mejor precio posible y en la for- ma mas apropiada.METODO DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 33 Todas estas técnicas son objeto de estudios especiales —Finanzas, Produccién, Ventas, Seguridad, Contabilidad y Estadisticas—; cabe ha- cer notar aqui que todas ellas se realizan a través de la administracion de personas. Nosotros las estudiaremos, en sus principios adminis- trativos generales, en el capitulo de Integracion. Debe destacarse, ademas, que las tres primeras —que son las fundamentales— guardan entre si una relacion estrecha; las finanzas son la base de la produccion, y ésta lo es de las ventas: tal es el orden real. Pero desde el punto de vista de la prevision, los pronésticos de ventas deben condicionar el tipo y forma de la produccion, y los re- querimientos de éstas, las finanzas necesarias. METODO DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS El aleman Luis F. Anderson afirma en su obra Los elementos de la administracion* que toda regla administrativa se basa en un princi- pio, y tiende a materializarse en un resultado objetivo mensurable, que él llama efecto. Dada nuestra concepcién de la materia como una técnica, tal método nos parece adecuado. 1. Los principios de la Administracién son, como ya se menciond, quiza en la mayoria de los casos, propios de otras ciencias —al menos hasta ahora. Pero corresponde a nuestra materia esco- gerlos, estructurarlos y agruparlos en forma adecuada, para que las reglas administrativas puedan deducirse de ellos facil y co- rrectamente. 2. El proceso constituye el nucleo propio de la Administracién. Son las diversas etapas en que hemos dividido la accién adminis- trativa, y este proceso esta normado por reglas, cuya formula- cion es la tarea especifica de nuestra materia. 3. Pero en muchos casos estas reglas son susceptibles de mate- rializarse en instrumentos 0 medios técnicos que, aprovechando los avances de ciencias como la economia, antropologia, sico- logia, computacién, etc., ayudan a resolver de un modo mas efi- * Anderson, Luis F.-Apud Urwick. Los elementos de la administracién. Edit. Herrero Hnos., S.A.. pag. 15.34 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION caz los problemas administrativos, y a lograr el cumplimiento de las reglas. Asi tenemos, v.gr., los tests para la seleccion de personal, las graficas de salarios en la evaluacion de puestos, las técnicas de calificacion de méritos, los modelos matemati- cos, etc. CUESTIONARIO pi ee 10. 1. 12. . Sila Administracion es algo esencialmente dinamico, :qué con- cepto es el que permite afirmar que en todo ese proceso hay una unidad? . gConsidera usted que tiene alguna utilidad practica separar las fases, elementos o etapas de la Administraci6n? Justifique esa utilidad. iEn qué casos resulta mas dificil distinguir entre dos fases, elementos 0 etapas? {Por qué razon? Haga usted un cuadro comparativo que indique la correspon- dencia que existe entre los diversos criterios mencionados para distinguir los elementos de la Administracion. éCual de los criterios citados le parece el mejor, y por qué? Haga la critica de los criterios distintos al que usted adopte. - (Qué relaciones encuentra usted entre la prevision y la pla- neacion, entre la organizacion y la integracion, y entre la di- reccion y el control? Senale un ejemplo de cada una de las tres etapas de la previ- sion: objetivos, investigacion y cursos alternativos. Senale ejemplos de las tres etapas de la planeacion: politi- cas, procedimientos, programas y estrategias. Haga lo mismo respecto de los tres elementos de la organi- zacion: funciones, jerarquias y obligaciones. Proceda de manera semejante respecto de las etapas propias de los elementos de la integracion, de la direccién y del control. {Qué semejanzas y diferencias sefalaria usted entre estos pa- res de etapas? © Jerarquia y autoridad © Supervisién y operacién de controlesCASO PARA EL CAPITULO 2 35 © Programas y establecimiento de controles. * Investigaciones e interpretacion de controles. . ¢Qué son los pronosticos? ;Cual es su funcion? . ¢Qué relaciones puede usted establecer entre los elementos de la administracion de personas y los de la administracion de objetos? . En la practica se comienza por aplicar medios técnicos, para lograr con ello un proceso administrativo correcto a través del cual se cumplan los principios basicos de la Administra- cién: gno es esto precisamente lo contrario a lo que senala el método de Andersen? Lecturas que se recomiendan 1 2s . Allen, L.A. Management and Organization. pags. 24 a 50. Edi- torial McGraw-Hill Book Inc. New York, 1958. Dale Ernest. Management: Theory and Practice. Tercera Edicion. Editorial McGraw-Hill, 1973. . Fayol, H. Administracién Industrial y General. pags. 15 a 32. Edi- torial Argentina de Administracién y Finanzas. Buenos Aires, 1960. . Koontz. H. The Management Theory Jungle, en Management, a Book of Reading, pags 8 a 17. Koontz y O'Donnell. Editorial McGraw-Hill Book Inc. New York. 1954. . Koontz, H. y O'Donnell, C. Principios de Administracién Mo- derna. pags. 26 a 48. Editorial McGraw-Hill Book Inc. New York, 1973. . Terry. G. R. Principios de la Administracion. pags. 45 a 73. Edi- torial CECSA. México, 1977. . Urwick, L. Los Elementos de la Administracion. pags. 15 a 22. Editorial Herrero Hermanos, Sucs., S.A. México. CASO PARA EL CAPITULO 2 Una institucion, que tiene entre sus actividades mas importantes la de ensenianza en los diversos principios y técnicas de la Administra- cién, invita, por medio de su vendedor de servicios, al Director de una importante empresa mediana, para que envien algunos de sus ejecutivos a un seminario que, con duracion de tres meses, habra de36 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACION realizarse, y en el cual se ensefan fundamentalmente las técnicas de la Administracion. El Director General, hombre que se ha formado en la practica, pero que ha obtenido un gran éxito en su empresa, manifiesta que no cree conveniente hacer la erogacion que el curso supone, y mucho menos hacer que su personal pierda el tiempo que dedica a sus labores, pues la Administracion no es una cuestién cientifica ni técnica, sino emi- nentemente practica. Que ‘se aprende a administrar administrando”’ y con la orientacion de los jefes. Asimismo, le manifiesta que él ha leido varios libros y escucha- do diversas conferencias sobre los aspectos de la Administracion cien- tifica, que él considera arbitraria y tedricamente formulados para distinguir diversos actos administrativos, ya que ellos, en la realidad, se dan conjuntamente. Asi, él considera que no puede haber una pla- neacion sin que antes exista la direccién, puesto que es el Director el que va a hacer los planes; que tampoco puede haber un control si no es junto con la direccién. Anade que, de hecho, todas las divi- siones son arbitrarias y que los llamados “principios de administra- cién”’ no son otra cosa que consejos que se dan, pero que de ninguna manera pueden tomarse en cuenta si no se tienen en cada caso con- creto todos los elementos para juzgar lo que debe hacerse. Se pregunta 1. gComo trataria de demostrar al Director de esa empresa que la Administracion es una verdadera profesion? 2. {Qué responderia a su afirmacion de que los actos adminis- trativos no son realmente clasificables, sino que todos se dan conjuntamente? 3. ~Considera usted que el éxito que esa persona ha obtenido en su puesto lo debe a que ha aplicado, incluso sin darse cuenta, algunas reglas administrativas? éComo trataria de demostrarle que ha sido asi? . EConsidera usted que el hecho de que el empresario en cues- tion no haya admitido la existencia de una Administracién su- jeta a reglas o principios depende, en gran parte. de la confusion a que da lugar el hecho de que varios autores sostengan crite- rios opuestos acerca de que la Administraci6n es ciencia. téc- nica, o mera practica, asi como que propongan diversas formas de clasificar los actos administrativos? baCAPITULO 7 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION SUMARIO EL PORQUE DE ESTE CAPITULO) ADMINISTRACION PUBLICA Y PRIVADA () ADMINISTRACION Y POLITICA 0 ADMINISTRA- CION MIXTA ( PROBLEMAS QUE PLANTEA EL ESTADO-EM- PRESARIO © LA RECTORIA DEL ESTADO Y EL SECTOR SOCIAL (© FORMAS DE DESCENTRALIZACION [1] ADMINISTRACION DE PERSONAS Y COSAS () ADMINISTRACION Y CIENCIAS SOCIA- LES O ADMINISTRACION Y DERECHO © ADMINISTRACION Y PSICOLOGIA 0 ADMINISTRACION Y DISCIPLINAS ECONOMI- CAS O ADMINISTRACION Y MORAL. 3738 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION EL PORQUE DE ESTE CAPITULO Es propio de todo conocimiento sistematico, como lo es el de una técnica, formar ideas claras y distintas. Para tener ideas claras se re- quiere que sean tales, y que su contenido no se confunda con el de otras semejantes. Para que las ideas puedan llamarse distintas se requiere que podamos separar y ordenar los elementos que las integran; esto ultimo hemos tratado de lograrlo en el capitulo anterior. Ahora nece- sitamos precisar las distintas clases de administracién que pueden dar- se y las relaciones que tiene la misma administracién con otras disciplinas que guardan gran parecido con ella. ADMINISTRACION PUBLICA Y PRIVADA La primera clasificacion que se presenta, y el criterio para distinguir estas dos grandes especies de la administracién, es aparentemente muy sencillo: cuando se trata de lograr la maxima eficiencia en el fun- cionamiento de un organismo social de orden publico, la técnica res- pectiva forma la administracién publica; cuando se busca la de un organismo de tipo privado, estamos en la administracion privada. Pero el problema sigue en pie: {cual es el criterio que permite distinguir si se trata de un organo social de orden publico, 0 si nos encontramos frente a otro de orden privado? La importancia practica de esta distincién resulta de que, necesa- riamente, tienen que aplicarse reglas muy diversas en ambos tipos de administraci6n, v.gr.: mientras que la compulsion sobre las personas es posible en la administracion publica, en la privada todo se deriva de la capacidad de convencer y entusiasmar. Criterios distintivos Suelen proponerse tres criterios dentro de la ciencia del Derecho pa- ra distinguir y diferenciar una funcién propia del derecho ptblico de otra del privado: La naturaleza del organo Seguin esta teoria, una funcién social debe considerarse de orden pu- blico cuando interviene en ella una autoridad soberana, precisamente con ese caracter. Funcién privada sera, por el contrario, aquélla en que no exista intervencion directa de una autoridad soberana, o bien, que tal inter- vencién no se realice precisamente bajo ese caracter. Por lo tanto,ADMINISTRACION PUBLICA Y PRIVADA 39 ninguno de quienes intervienen en esa funcion ejerce ‘“‘actos de autoridad”’, sino mas bien “actos de gestion’, aun en el supuesto de que alguno de ellos sea un organismo soberano. Para entender mejor esta teoria, precisemos qué se entiende por organismo soberano. Existen ciertos poderes sociales que no se ha- Ilan sujetos en su esfera a otro poder social superior, v.gr.: el supre- mo poder de un Estado. Lo anterior no implica un desconocimiento de la soberania plena que sobre cualquier otro poder tiene la autori- dad Divina, ni desconoce que toda autoridad esté sujeta ella misma al orden que exige la naturaleza del hombre y de la sociedad. Menos aun supone que no exista, en otro orden distinto, o para otro grupo de individuos, otra autoridad soberana. Lo nico que significa es que, por el caracter supremo que esa autoridad posee, no esta directamente subordinada a otra autoridad superior en su orden social y dentro de su misma esfera de accion. Consecuencia de lo anterior es que cuando interviene una autori- dad soberana con tal caracter existe una situacion de preeminencia de la misma sobre los demas elementos sociales que también intervie- nen; en cambio, en la administraci6n privada hay siempre, al menos en teoria, un caracter de igualdad, aun cuando una de esas partes sea una autoridad soberana, porque no interviene como tal, sino reali- zando meros actos de gestion. El fin buscado Este criterio es quiza el mas antiguo y de mayor simplicidad. Esta ya plenamente delineado en el derecho romano: “‘Jus Publicum est quod ad statum rei Romanae spectat; privatum autem, quod ad sin- gularem utilitatem pertinet” (Derecho Publico es el que mira al bien de la republica de Roma; privado, en cambio, el que solo atiende a la utilidad particular). Asi pues, la administracion sera publica o privada segun se dé con el fin de lograr directamente un beneficio particular, o bien uno que se refiera inmediatamente a un bien social. La fuente inmediata Este ultimo criterio mira al medio juridico del que emana el acto ad- ministrativo. Cuando éste deriva inmediatamente de la ley, sin nece- sidad de ninguna aceptacion o convenio, sino que aquélla se impone unilateralmente por la autoridad a sus stibditos, es evidente que se trata de un acto de administracion publica. Cuando, por el contrario,40 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION la fuente inmediata de la obligatoriedad de realizar un acto dentro de un organismo social es el hecho de haber celebrado, expresa 0 tacitamente, un convenio, contrato, convencion, etc., el acto sera de orden privado, aunque la fuerza de exigibilidad coactiva de este con- trato 0 convenio esté garantizada y se funde en una ley. Creemos que cada criterio tiene objeciones que hacerle, y que nin- guno basta para delimitar por si solo el acto administrativo publico y el privado, sobre todo en la moderna sociedad, en que las fronteras se vuelven mas confusas y cambiantes, en razon de la necesidad que impone el que se destaque mas la funcién social de la mayoria de las instituciones. Pero para el objeto de nuestra materia, de caracter eminentemente practico, donde no es necesaria la precision de esen- cias —problema que se deja integramente al Derecho Administrativo—, consideramos que lo mas util es aplicar simultaneamente los tres criterios; usados en forma superpuesta, nos podran indicar en su coin- cidencia si el acto es de orden administrativo privado o publico Con todo, creemos que la fuente de mayores dificultades para pre- cisar la naturaleza de las funciones administrativas se encuentra en los actos administrativos de naturaleza mixta, esto es, la de aquellos organismos que simultaneamente tienen para unos aspectos el carac- ter publico y para otros el privado, tales como organismos descentra- lizados, concesiones, etc. ADMINISTRACION Y POLITICA El concepto de politica es —seguramente por el gran papel que tiene en general en la sociedad, y mas concretamente en la nuestra— uno de los mas dificiles de precisar. Sin embargo, necesitamas determi- narlo, porque en la administracion publica y en la mixta en gran ma- nera se entremezclan los conceptos de administracion y politica. La moderna tendencia que existe en todas las universidades a con- siderar la disciplina de la administraci6n como unitaria, sin hacer —sino al final— distingos 0 especialidades de administracién privada, de mercados, de finanzas 0 de administracion piiblica, y en general de administracién de empresas, exige con mayor necesidad poder dis- tinguir entre estos dos conceptos. Si atendemos a la etimologia misma del término politica, pode- mos decir que proviene del griego polis, y en ese sentido es equiva- lente al término civismo, que en su etimologia significa el gobiernoADMINISTRACION Y POLITICA 41 de la ciudad, ya que antiguamente lo que hoy llamamos Naci6n o Es- tado en Roma era conocido como Civis, 0 sea el Estado Romano. La politica debe determinarse primero que nada en cuanto a su contenido. {Qué es lo que contiene una funcion politica? ¢En qué se distingue de una funcion social, de una funcion administrativa, etc.? Nos parece que el concepto mas claro a este respecto radica en sefalar que la politica se da de suyo en todos aquellos aspectos que el hombre, en pleno uso de su capacidad juridica, es ya capaz de bus- car su bien como hombre en general. Por consiguiente, las normas politicas no pertenecen a un grupo determinado, v.gr.: al grupo de los que integran algun sector, sino que, en general, se refieren a todo aquel que es hombre, en cuanto del bien general ha de participar él y contribuir a realizarlo. Tomando otros conceptos de politica queremos sefialar el siguiente, fijado por un destacado autor en esta materia. La politica hace referencia al Estado de muy distintas formas. Los sentidos fundamentales, se- fala el Dr. Gonzalez Uribe, son tres: © Para el primero, la politica es actividad que crea, desenvuelve y ejerce poder. Pero ese poder no representa una mera fuerza material, sino que implica un fendmeno de dominacién que tie- ne un caracter social, y esta encaminado a la coercién de un grupo mediante el derecho. © El segundo sentido concibe a la politica como lucha, posicién o disyuncion. Es la opinion que puede desprenderse de las obras de Maquiavelo y que modernamente han sostenido diversos autores. © Latercera acepcién mira ala politica como actividad orientada por un fin. Este es el concepto clasico que viene desde Arist6- teles y ha florecido modernamente en diversos autores como Radbruch. Estos tres sentidos, seniala el Dr. Gonzalez Uribe, no se oponen entre si, sino que estan intimamente vinculados. Exis- te entre ellos una unidad dialéctica. Pero falta todavia un elemento: la idea de orden referida a la so- ciedad, o sea el orden de la convivencia. Podemos sefialar que dentro de estos tres conceptos, el primero marca de manera indiscutible la norma politica en general, pero puesto que se trata de todos los hombres, para llegar a alcanzar esa realiza- cién de orden existen diversas tendencias, la politica trata precisamente42 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION de equilibrarlas, para sacar —por decirlo asi— la resultante, de ma- nera que se logre el mayor orden para el Estado. ¢Que tiene que ver esto con la Administracion? Indiscutiblemen- te el concepto se liga en cuanto que, para que las cuestiones de fondo politico sean realizadas, es indispensable primero lograr eficacia en las acciones que las han de llevar a cabo. Y la eficacia tiene que lo- grarse necesariamente a base de coordinacién, puesto que se trata de diversos medios y de distintos hombres. Asi pues, la Administra- cin es en este caso un conjunto de normas y técnicas de la coordi- naci6n puestas al servicio de la politica. Asi como una empresa busca un fin econdémico-social, la politica —y con ella la administracién publica— busca que los objetivos o fi- nes sefialados por el Estado, y las grandes corrientes que llevan a lo- rar ese objetivo, se realicen con la mayor eficacia posible. De lo anterior se deduce que la administracion es un medio que, en este caso, asi como sirve a las empresas en general, 0 a sus aspec- tos parciales y especificos de mercadotecnia, produccién, compras, ventas, etc., también es necesaria para la realizacién del orden del Estado y del orden politico. ADMINISTRACION MIXTA Lo expuesto hasta aqui responde a la funcién politica del Estado, pe- ro en la actualidad todos los regimenes no socialistas son, en reali- dad, de economia mixta. Esto implica que se reconoce en ellos que la funcién de producir corresponde de suyo a la iniciativa del hombre privado y de las organizaciones particulares que éste forma, porque la produccion debe realizarla espontaneamente el que se beneficiara de ella, y no ser coercitivamente dirigido sobre lo que debe hacer; pero el bien comun —raz6n suprema del mismo Estado— exige que éste intervenga como empresario cuando la iniciativa de los par- ticulares no puede, no quiere 0 no debe —este ultimo por impedirlo razones de seguridad nacional o bien social— intervenir en la pro- ducci6n. Asi, independientemente de los servicios publicos —en los que siempre se ha admitido corresponde al Estado proporcionarlos—, en todo pais moderno existen siempre empresas que el Estado toma a su cargo, al menos temporal y transitoriamente. Lo anterior implica la necesidad de determinar la funcién de la administracién publica, tanto en la realizacién de sus propios finesPROBLEMAS QUE PLANTEA EL ESTADO-EMPRESARIO 43 de irdole fundamentalmente politica, como —sobre todo— cuando actlia como empresario. PROBLEMAS QUE PLANTEA EL ESTADO-EMPRESARIO El caso mas sencillo se presenta cuando el Estado, por tratarse de una actividad que el bien comun requiere, y que los particulares no pue- den, no quieren, o no deben realizar, la toma a su cargo en forma directa. Por ejemplo, en México existen numerosas empresas de par- ticipacion estatal, total o mayoritaria, tales como Petrdleos, Teléfo- nos, etc. Es este campo consideramos que el criterio es de suyo bastante simple: el Estado debe reservarse los objetivos de esas empresas, la garantia de que todos ellos concurran hacia el bienestar social, a ga- rantizar que, si bien inicial o accidental y transitoriamente, por su pro- pia indole pueden registrar pérdidas, de tal manera sean administradas estas empresas que, a la larga, no las produzcan, sea para poder vol- verlas a la iniciativa privada o para no cargar el monto de esas pérdi- das a la sociedad a través de los impuestos. En tal supuesto, encontramos completamente légico que las em- presas de participacion estatal dejen a los conceptos de Administra- cion Publica la fijaci6n de sus objetivos, la seleccién de las alternativas que pueden darse dentro de ellas, el control final de sus resultados, etc., pero estimamos que, de ninguna manera, esto debe extenderse hasta las actividades de planeacién detallada, de organizacién, de in- tegracin, de direccion y de control inmediato; el Estado o la Admi- nistracién Publica sdlo deben intervenir cuando estos detalles puedan afectar grave y permanentemente los problemas ya sefialados como tipicos de la empresa publica. Esta debe manejarse como si fuera pri- vada. A nuestro juicio, debe mas bien velarse porque no interfiera la politica en problemas técnicos de estructuracién, de designacién de funcionarios, etc., lo cual tiende a ocurrir, con dario de la eficiencia y economia de las empresas. Por ultimo, analizaremos aquellos casos en que el Estado, aun- que no acttie como empresario, lo hace imprimiendo a la vida social —sobre todo en el campo econémico— lo que en México se ha lla- mado en los ultimos arios “‘la rectoria del Estado"’.44 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION LA RECTORIA DEL ESTADO Y EL SECTOR SOCIAL Es indudable que para que un pais tenga un desarrollo consolidado y permanente se requiere de una funcidn rectora, que necesariamente tendra que estar desempeniada por el Estado, de tal forma que regule y marque las prioridades en términos nacionales. El planteamiento anterior justifica el papel rector del Estado, mas no la forma en la que en muchas ocasiones se ha manejado, ya que el qué no justifica el cémo. Es evidente que la Rectoria del Estado debe tener como unico pro- pésito el beneficio de los diversos sectores que conforman la activi- dad de un pais, y dentro de estos sectores es necesario puntualizar la importancia trascendente del sector social, ya que de éste depende en gran medida el desarrollo y la congruencia de los demas factores. La funcion rectora del Estado tiene especial relevancia en el sector social, ya que este terreno requiere de esfuerzos totalmente estraté- gicos dado el impacto que tienen los lineamientos que se determinen en él. FORMAS DE DESCENTRALIZACION Existe la tendencia natural y necesaria en toda clase de regimenes de evitar la centralizacion. Este fendmeno es tanto mas necesario cuan- to que, forzosamente, por la magnitud del Estado, tiene que estar muy lejos de los lugares y de los actos en los que se realizan sus normas. La descentralizacion es, pues, indispensable. Existen, como lo sefalan los autores de derecho administrativo, tres clases de descentralizacién administrativa: la descentralizacién por region, la descentralizaci6n por servicio y la descentralizaci6n por concesién. De las tres puede decirse que se rigen por el criterio de la mayor efectividad y son, por consiguiente, normas de caracter administrati- vo las que se deben aplicar. De hecho, se estudian dentro del dere- cho administrativo © La descentralizacién por region implica que muchas facultades que de suyo pueden corresponder a la cabeza suprema de unADMINISTRACION DE PERSONAS Y COSAS 45 Estado se dejan en manos de otras entidades politicas inferio- res, para que éstas puedan realizarlas con mayor eficacia. Asi, v.gr.: el municipio realiza las funciones que soberanamente co- rresponden a la federacidn 0 a los estados, bajo una cierta autonomia que se ve, sin embargo, encauzada por las leyes res- pectivas. © La descentralizacién por servicio se funda en el concepto de que, no siendo el Estado un técnico por naturaleza, en muchas oca- siones deja la realizaci6n de esas actividades a otras entidades que son técnicas, y por ello poseen y manejan mejor todas las normas de eficacia que se requieren. Asi, v.gr.: la descentrali- zacion en organismos de produccion —y éste es el caso de las empresas paraestatales—, en vez de que el Estado las maneje directamente, cuando tiene derecho a ello, las deja en manos de los técnicos en el manejo de estas empresas y él sdlo las supervisa. © La descentralizacion por concesion implica que muchas funcio- nes que por su importancia social se han considerado de suyo ancestralmente como del Estado, v.gr.: la mineria, por razo- nes parecidas a las de servicio. y para dar mayor eficacia por la aportaci6n de energias privadas, se dejan en manos de par- ticulares. ADMINISTRACION DE PERSONAS Y COSAS Division basica El éxito de toda funcién social, y en particular de las que se realizan en una empresa, depende de dos elementos distintos: las personas que las llevan a cabo y las dirigen, y las cosas 0 bienes de que se va- len como instrumentos para realizarlas. Asi, entre las personas podemos mencionar en una empresa a los directivos, los administradores, los técnicos, los supervisores in- mediatos, los empleados calificados y no calificados, los obreros cali- ficados, semicalificados y no calificados, etc. Entre las cosas, aunque puede considerarse un gran numero, po- demos mencionar las maquinas, los materiales, los métodos, y el di- nero —moneda se le ha llamado, para el efecto nemotécnico de las llamadas 4 “‘m’’.46 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION Su influencia administrativa Personas y cosas son elementos indispensables, y no se puede pres- cindir ni de unas ni de otras; sin embargo, el papel que juegan es muy diverso. Las cosas son elementos puramente pasivos, ya que carecen de inteligencia y libertad. Son, por ello, exclusivamente medios para la mejor realizacién de los fines de un organismo social. Las personas, por el contrario, tienen un caracter eminentemente activo en el desarrollo de dichas funciones; se dirigen a si mismas, dirigen a las demas personas y, sobre todo, a las cosas, en forma tal que la administracion de cosas no puede ser realizada sino en y a tra- vés de la administraci6n de personas. Por lo mismo, las personas no pueden ser nunca consideradas como meros medios. Sus acciones ciertamente lo son para la realiza- cién del fin social, pero las personas, como tales, no deben ni pue- den ser tratadas ni consideradas en si mismas como medios. Olvidar esto trae consecuencias de ineficiencia administrativa, aunque esto Ultimo no sea lo principal, sino la garantia de que en toda organizacién recida la dignidad de la persona humana su realizaci6n y desarrollo. La medicién de ambas clases de administracion Considerando otro aspecto distinto, las cosas estan sujetas a la ley de la causalidad; por ello, suinfluencia en el éxito de las funciones admi- nistrativas puede precisarse de antemano con certeza y, en un gran numero de casos, aun puede medirse. Los problemas relacionados con la Administracién de Personas, en razon de ser éstas seres inteligentes y libres, sdlo en cierto sentido —que precisaremos adelante—, estan sujetas a dicha ley; por ello, su comportamiento es mas dificilmente previsible y mensurable. En cambio, predomina respecto de ellas la relacién de medios a fines, ya que la inteligencia del hombre conoce estos ultimos, y bus- ca los mas adecuados de los primeros para obtener su logro. La Ad- ministracién de Personas se mueve, pues, en el dominio de la ley de la finalidad. Importancia relativa de ambas especies De lo expuesto resulta en forma indudable que la eficacia de las funciones administrativas dependera primordialmente de la acciénADMINISTRACION Y CIENCIAS SOCIALES. 47 de las personas, y solo secundariamente de la administracion de las cosas. En efecto, las primeras son los agentes impulsores y coordinado- res de dichas funciones. Las segundas son tan s6lo instrumentos, in- dispensables, pero al fin y al cabo subordinados en cuanto a su eficacia, a la calidad de la administraci6n de las personas. La administraci6n de las cosas solo puede ser realizada por me- dio y a través de la administracion de las personas. ADMINISTRACION Y CIENCIAS SOCIALES Advertencia previa Ya explicamos al principio de este capitulo como el hecho de deter- minar con el mayor cuidado posible las relaciones de la Administra- cién con otras disciplinas que guardan con ella grandes semejanzas, ayuda a lograr mayor claridad en el concepto que nos formamos de la misma Administraci6n, porque impide confundirla con otras cien- cias y técnicas. Es indiscutible que tienen que existir en los puntos de contacto numerosos aspectos que de algtin modo podran ser tratados por los técnicos de una u otra disciplina, con tanto mayor raz6n cuanto que, siendo la Administracién muy reciente como técnica, muchos problemas administrativos eran resueltos por contadores, abogados, etc. Lo importante radica, pues, en determinar la diferencia de crite- rios con que pueden manejarse estos problemas desde el angulo de la Administracion y desde el de otras profesiones. Altratar de las relaciones de la Administraci6n con otras ciencias y técnicas creemos necesario esbozar las ideas fundamentales de las principales escuelas que se han formado dentro de la misma admi- nistracién, porque suponemos que de esa manera —sin perjuicio de tratar tales escuelas en capitulo especial— puede comprenderse me- jor la finalidad que cada una de ellas busca al destacar, quiza con ca- racter unilateral, un enfoque de la administracién que parcialmente les pertenece a otras disciplinas, pero cuya exageracién impide ver el caracter especifico de lo administrativo. Estas posiciones son muy explicables si tomamos en cuenta que, como ya hemos senialado, lo que hoy es administrativo en otros tiempos se consider6 parcialmen- te econdmico, socioldégico, psicolégico, etc.48 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION Cardcter eminentemente social Hemos asentado que la administracion es una técnica para lograr la maxima eficiencia de las funciones sociales. Se deduce de ello que no hay, ni puede haber, administracion fuera de una sociedad y, al mismo tiempo, que todo sociedad necesita de los medios técnicos de la administracion para el eficaz desarrollo de sus funciones. Debemos precisar que las relaciones sociales son estudiadas des- de dos angulos distintos: el filos6fico y el empiroldgico. En el primer caso se trata de buscar las razones ultimas y los prin- cipios fundamentales de lo esencial y comun en las funciones socia- les: gqué es la sociedad?; {cual es Ia causa que lleva al hombre a formar la sociedad?; es su propia naturaleza, o su libre voluntad, o la combi- nacion de ambas?; {qué diferencia existe entre comunidad y socie- dad?; {qué busca el hombre al ingresar en la sociedad?; jen qué consiste el bien comtin que la sociedad persigue?; etcétera. Este punto de vista, que se ha llamado comunmente “metafisica- social’’, tiene conexiones con la administraci6n, ya que los principios que esta ultima utiliza para deducir sus reglas y estructurar sus ins- trumentos administrativos son, con mucha frecuencia, de indole so- ciolégica. Quiza nos atreveriamos a decir que —sobre todo en los primeros anos de la administracion— la mayor parte de los princi- pios que utilizo fueron tomados de la sociologia, v.gr.: el principio del objetivo; el de la especializacion; el de la unidad de mando; etc. Co- mo ya se analiz6 antes, quizd muchos de esos principios tienen ac- tualmente mas plena y fructuosa aplicacion en el campo administrativo que en el psicologico. Por otra parte, existe la ‘Sociologia’ empiricamente considera- da, esto es, usando razones préximas, la que, sin entrar al analisis metafisico de lo social, mas bien describe los hechos sociales, busca su tipificacion, los clasifica y deduce sus indices de frecuencia y de generalidad, principalmente con miras al estudio y la resolucidn de los problemas sociales. En relacion con esta segunda especie —que es la que propiamen- te recibe hoy el nombre de ‘‘Sociologia’’—, es indiscutible que la ad- ministracién aprovecha muchos de los anilisis y leyes que la primera establece sobre el comportamiento social, ya que le sirven para lo- grar su fin especifico, que es la coordinacion optima de personas y cosas. A su vez, la administracién proporciona a la sociologia muchas de las técnicas y experiencias obtenidas en la coordinaci6n.ADMINISTRACION Y CIENCIAS SOCIALES 49 Asi, se explica plenamente que se haya formado, inclusive como una especializacion de la Sociologia, una rama que es la Sociologia industrial, la que por su importancia practica analiza los fendmenos que se dan en el seno de la empresa, aportando con ello una gran ayuda a la administracion. Sin embargo, en forma alguna puede confundirse la Sociologia con la Administracién misma, ya que para ésta el dato sociologico es —como el econémico, el psicolégico, etc.— sdlo uno de tantos elemen- tos que debe coordinar. Ademias, la esencia de lo administrativo esta precisamente en la naturaleza, formas, caracteristicas, reglas y principios de esa coordinacién, en cuanto estan orientadas al fin eminentemente practico de obtener resultados concretos que se han establecido de manera previa. De todo lo anterior se desprende que es practicamente imposible estudiar la Administraci6n sin tener como presupuesto un conocimien- to sociolégico basico. Sociologia y Escuela del Comportamiento Humano Uno de los investigadores en materias sociologicas mas relacionado con la Administracion es Fritz Roethlisberger, de la Universidad de Har- vard, y colaboradores de Elton Mayo en sus famosos experimentos de Hawthorne. Como en la empresa se utilizan una serie de medios y relaciones que no surgen espontaneamente de la interaccién social prevista —que se planed de antemano para lograr los objetivos fija- dos en la empresa—, sefiala que debe disntinguirse la organizacion formal, o sea el conjunto de reglas prescritas y de actividades reque- ridas para la adecuada realizacién de las operaciones, la fijacién de interacciones entre las mismas y su coordinacién para lograr los fi- nes perseguidos, asi como la organizacién informal, o sea la que sur- ge por las relaciones de convivencia en la empresa dentro del grupo de trabajo y entre los diversos grupos que integran aquélla, y que en forma determinante facilita —o bien dificulta— la conducta del indi- viduo. En otro capitulo estudiaremos y analizaremos a fondo estos enfoques que hoy cobran especial vigor. Con base en estos supuestos, los seguidores de la Escuela del Com- portamineto Humano, a base de descubrir y explicar las causas que afectan las diversas conductas de los miembros de una organizaci6n y sus relaciones, tratan de fijar todas aquellas leyes que se refieren a la practica administrativa.50 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION Critica De los puntos de vista anteriores, que analizaremos a fondo en el ca- pitulo de las Escuelas de la Administracién, podemos ya deducir, en general, cuales son sus aportaciones utiles, cuales sus exageraciones y, consiguientemente, sus errores. Es indiscutible —y nosotros lo hemos enfatizado ya— que toda administracion se da necesariamente en un grupo social; que la ma- yor parte de los principios, y aun algunas reglas de la Administracion, se tomaron de la Sociologia; que ésta sigue constituyendo, como lo hemos explicado, un auxiliar de primera categoria; para la Adminis- tracion. Sin embargo, se advierte de forma clara la exageracion de pre- tender que con solo leyes y observaciones sociolégicas puedan resol- verse integramente los problemas administrativos, que son mucho mas complejos; a lo sociologico se afade lo econdmico, lo psico- logico, lo juridico y, sobre todo, lo especificamente novedoso, lo tipicamente administrativo, que es lo que constituye el nucleo o corazon central de la Administracion, la cual ha rebasado los mol- des de la Sociologia, que siguen conservando toda su vigencia pa- ra los aspectos estrictamente sociales: unos, sin conexion directa con la AdministraciOn, y otros, ciertamente utilizables en ésta. Asi pues, no pretendemos negar que aspectos tales como la Dinami- ca de Grupos, el Desarrollo Organizacional, etc., requieren de una profunda y amplia intervencion de la Sociologia, pero al ser uti- lizados por la Administracion reciben un nuevo enfoque y aplica- elon. En sintesis, podemos afirmar que aunque la Administracion al igual que la Economia, el Derecho, la Psicologia etc.— son ciencias so- ciales que, aunque alguna vez estuvieron en embrién conjunto, ac- tualmente constituyen disciplinas separadas, a pesar de que siga requiriéndose de ayuda mutua para problemas especificos. La posi- cién de quienes, exagerandolos, enfatizan la colaboracién y el sello de la Sociologia en lo administrativo, recuerda aquella actitud ma- ternal que pretende que todo cuanto hagan los hijos, cualquiera que sea su edad, sea funeién exclusiva de la madre. Tan absurdo es pensar que la Administracién se reduce a la Sociologia y se ex- plica por meras reglas sociologicas, como pensar que la Econo- mia, el Derecho, la Psicologia, etc., no son mas que Sociologia apli- cada.ADMINISTRACION Y DERECHO. 51 ADMINISTRACION Y DERECHO Derecho, base de la Administracion El Derecho forma la estructura necesaria en que descansa lo social. Sdlo sobre la base de una justicia establecida por el Derecho puede quedar firmemente asentada esa estructura. Una sociedad sin Dere- cho es inconcebible. Solo puede administrarse un organismo social cuando es posible exigir determinadas acciones de los demas, sea que €stas les hayan sido impuestas por ley o que deriven inmediatamen- te de un convenio. Las normas administrativas muchas veces se sustentan directa- mente sobre las juridicas, y otras veces derivan directamente de un convenio, que descansa a su vez en un ordenamiento de Derecho. Sin embargo, cabe hacer notar que la Administracién no es de suyo juridica, sino metajuridica, esto es. que no se realiza por el me- ro cumplimiento de derechos y obligaciones. sino que busca estimu- lar la cooperaci6n espontanea, entusiasta y, sobre todo, eficaz de quienes forman una empresa u otro organismo social para lograr la maxima eficiencia en la coodinacion Sin el cumplimiento de derechos y obligaciones la coordinacié6n es imposible, pero en el mero cumplimiento forzado de aquéllos no existen tampoco elementos suficientes para lograr la maxima efi- ciencia en la coordinacién, fin al que la Administracién se dirige. Asi, por ejemplo, un sistema de “‘incentivos” tiene que consig- narse en un convenio para su validez, pero todas las prescripciones juridicas de éste no serviran para lograr que se superen los niveles fi- jados como normales, sino que s6lo consignan éstos como base para sefialar lo que habra de pagarse al sobrepasarlos. El disenio de los in- centivos, y su eficacia, dependeran de técnicas administrativas. La Administracién, auxiliar para el Derecho Publico En ocasiones una norma administrativa que busca la eficiencia en un organismo social, por exigirlo el bien comun, es tomada por el Dere- cho y elevada a la categoria de ley. Tal como sucede con las normas del Derecho Administrativo. Pero aun en este Ultimo supuesto, en la norma se puede distin- guir un doble aspecto: en cuanto juridica, tiene por objeto realizar la justicia, y esta revestida de la fuerza de coactividad que el Estado le52 ESPECIES Y RELACIONES DE 1A ADMINISTRACION presta. En cuanto administrativa, se considera fundamentalmente su eficacia en la actuacion social. Resulta curioso el hecho de que, siendo la coordinacion elemento esencial en toda sociedad, |a teoria administrativa se haya formado tan solo a principios de este siglo; la explicacion es obvia: por lo que se refiere a la Administracion Privada ya que la naturaleza, pequena magnitud y escasa complejidad de los negocios e instituciones priva- das tan solo requerian del sentido comun para la administracion de éstas. Pero surge la interrogante: gpor qué no apareci6 en la Adminis- tracion Publica, donde la magnitud de los problemas no solo iguala sino muchas veces supera las caracteristicas de la empresa privada? La respuesta es, a nuestro juicio, que el Estado contaba con dos me- dios para lograr el eficaz cumplimiento de sus normas: la coacci6n y la eficacia administrativa de esas mismas normas. Ya que era mas facil y obvio obtener la primera, descuidd, de ordinario, la segunda, como lo explicaremos con mayor detalle en el capitulo 4. Por otra parte, debe hacerse notar que la falta de maxima efica- cia en las dependencias de un organismo publico no afectan sus exis- tencia; una dependencia cuya funcion sea necesaria —una Secretaria de Estado, por ejemplo— no habra de desaparecer por el hecho de que se estén realizando sus actividades con mayor lentitud, con ma- yor costo y, dentro de ciertos limites, con resultados de pobreza ad- ministrativa. En cambio, una empresa que no dispone de fuerza coactiva alguna y cuya existencia misma esta supeditada a ofrecer precios, calidad, servicios, etc., por lo menos iguales a los de sus competidores, necesita mejorar su administracion como requisito in- dispensable para subsistir. Por eso, al crecer el numero y la compleji- dad de las empresas privadas, natural y necesariamente aparecié la Administracion Cientifica. Lo anterior no significa que no se hayan analizado dentro de la Ad- ministracién Publica y del Derecho Administrativo ciertos principios, tales como los de la ‘‘cadena de mando”, la ‘‘especializacion”’, etc. pero todo ello no lleg6, indiscutiblemente, a integrar una completa y auténtica Teoria de la Administracion. Consecuencias El Derecho proporciona a la Administraci6n la estructura juridica in- dispensable para que cualquier organismo social pueda ser admi- nistrado.ADMINISTRACION Y PSICOLOGIA 53 La Administracién ofrece a su vez al Derecho Publico la eficacia juridica de sus normas, sobre todo de aquellas que directamente tien- den a la organizacion de la sociedad. ADMINISTRACION Y PSICOLOGIA Disciplinas base y disciplinas auxiliares La Sociologia y el Derecho —cuyas relaciones con la Administracion hemos estudiado hasta aqui— son dos disciplinas base, ya que la mis- ma Administraci6n solo puede darse en un organismo social juridica- mente estructurado. Pero como la Administracion tiene sus divisiones principales en la “de personas” y la “de cosas’’, las dos ciencias que de manera in- mediata concurren a auxiliarla son, desde el punto de vista de las per- sonas, la Psicologia, y del de las cosas, la Economia y otras disciplinas afines a ella; lo anterior significa que todo administrador necesita contar con el auxilio de la primera para el trato de influencia sobre las per- sonas, y con la segunda para el manejo de las cosas. Semejanzas entre Administracion y Psicologia Al explicar la Psicologia la forma como se opera la motivacién de los actos humanos y, consiguientemente. la forma de predecirlos —al me- nos parcialmente— da la razon de las acciones que el hombre reali- za en cualquier organismo social, y sirve por ello para explicar en gran parte los fenédmenos sociales. El administrador va a coordinar personas y, al mismo tiempo, la actuaci6n de estas mismas personas con las cosas, sistemas, etc. Por ello, necesita conocer del mejor modo posible los diversos resortes psicolégicos para tratar de influir en el logro de la cooperacién de los hombres como base para su coordinacién. La Administraci6n, al aportar sus reglas para la eficacia del aspecto funcional de dichos fenémenos de coordinacién, no puede prescin- dir de los principios y de las leyes de la Psicologia. El administrador necesita saber influir eficazmente en la conducta de los demas, y pa- ra ello debe conocer ésta adecuadamente, ya que de ello depende en gran parte su éxito. La Psicologia ayuda a conocer qué métodos administrativos son los mas adecuados y proporciona bases técni-54 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION cas para influir en la manera de actuar de quienes integran un or- ganismo social, para hacer sus acciones lo mas eficientes que sea po- sible. Algunas de las principales formas en que se considera que la Psi- cologia ayuda al adminstrador son las siguientes: @) Ofreciéndole algunos principios, andlisis y técnicas de carac- ter esencialmente psicologico, pero que son de gran utilidad para el administrador, como un instrumento para prever, con- trolar, dirigir y —sobre todo— coordinar, v.gr.: la aplicacién de pruebas psicoldgicas, los estudios sobre la personalidad, etc. Analizando los aspectos psicolégicos que ofrecen algunas téc- nicas cuya naturaleza es propiamente administrativa, v.gr.: el estudio del “‘efecto-halo” o la “tendencia central” para la cali- ficacion de los trabajadores y supervisores, las bases psicolé- gicas de la capacitacion o el desarrollo de ejecutivos. ¢) Proporcionando al administrador una serie de conocimientos de indole psicolégica que lo ayuden a comprender mejor a sus subordinados, motivarlos, orientarlos, resolver sus problemas y, enuna palabra, lograr su cooperacién como un medio para coordinarlos mas adecuadamente. b) Diferencias En tanto que la Psicologia estudia la conducta humana en general, prescindiendo de su liga con el logro de una finalidad determinada —vV.gr.: para orientaci6n individual, curacion, mejoramiento, ensefian- za, etc.—, la Administracién requiere y aplica sdlo los principios y téc- nicas psicologicas que pueden’ referirse a como obtener la maxima eficiencia de los hombres que forman una institucion. Lo anterior significa que la Psicologia es, como en los casos anteriores, uno de los elementos que el administrador coordina. Re- petimos que no se designaria al jefe de una empresa por el hecho de ser psicdlogo, aunque se requiere que ese jefe sepa algo de Psico- logia, lo mismo que se supone que debe saber algo de Derecho, Economia, Sociologia, Contabilidad, etc., y que en los casos de mayor importancia se asesore por técnicos de Psicologia. Todas estas disci- plinas son meros instrumentos que le sirven de auxiliares. pero que no forman el cuerpo de la Administracién, so pena de desnaturali- zarla, tomando lo que es un instrumento como su esencia.ADMINISTRACION Y PSICOLOGIA 55 La Psicologia y la Escuela del Sistema Social Una escuela que, no por su nombre sino por el contenido de uno de sus aspectos, colocamos en esta seccion es la formada por uno de los pioneros de la Administracion: Chester I, Barnard, cuyos princi- pales discipulos son quiza los dos grupos de autores formados en la Universidad de Yale y el Instituto Tecnolégico Carnegie. Barnard, enfocando el problema en un claro angulo de Psicologia Sociolégica, distingue al individuo —aunque estudiado en su funcién so- cial dentro de la actividad de colaboracién— y a la organizacion misma, que define como “‘un sistema de cooperacion, en el que las personas dan una participacion consciente y son capaces de comunicarse entre si para lograr una actuaci6n dirigida hacia fines perseguidos en comun’”’. Entre las valiosas contribuciones de esta escuela, Barnad enfatiza que las funciones administrativas no son tan sdlo las de los llamados altos ejecutivos, sino que corresponden a todos los demas jefes, cual- quiera que sea su nivel, ya que todos ellos coordinan. Esta coordina- cién no se logra mas que por la adecuada cooperaci6n o colaboracién de quienes son coordinados, lo cual implica el conocimiento de cada uno de estos grupos, de su funcion, sus relaciones, etc. Hemos subrayado ‘“‘cooperaci6n”’ y ‘‘colaboracién” porque estas palabras indican el fondo del pensamiento de este destacado autor: mas que la “‘coordinacién” —resultado—, lo que le interesa es la ‘‘co- laboracién”, causa parcial. Al analizar Barnard la actuacion de los individuos en la empresa hace notar que ésta es resultado de una serie de factores fisicos, psi- colégicos, biolégicos y sociales, que son determinados por su historia y su estado presente. Contra el determinismo que podria parecer que resultaria de esta afirmacién escueta, hay que hacer notar que él se- fiala el poder de escoger y determinarse que tiene todo hombre para alcanzar la realizaci6n de un propésito. Si el hombre coopera es por- que siente lo profundo de sus limitaciones y la necesidad de dicha cooperacién, maxime cuando la complejidad de la vida moderna exi- ge un grado de especializacién, quiza no alcanzado anteriormente. De todo lo anterior deduce Barnard que el hombre cooperard, tanto mas cuanto mejor se satisfagan sus motivos para inducirlo a la mejor realizaci6n de las operaciones propias de la empresa. Por ello, debe- mos conocer la naturaleza del individuo y sus limitaciones, y buscar una adecuacién entre el trabajo y el hombre para conseguir su plena colaboracion.56 ESPECIES Y RELACIONES DE LA ADMINISTRACION Critica Consideramos que todo lo anterior es, como ya lo hemos seralado, una valiosa aportacion, destacando ciertos aspectos de indole quiza mas psicologica que sociologica, que caracterizan a esa escuela, pero —una vez mas— representa una vision fragmentaria de la realidad administrativa; hemos enfatizado que lo psicologico y lo sociologico tienen una inmensa importancia en la actuacion del administrador, pero no podemos considerar que éste es un psicdlogo, ni un socidlo- go, aunque necesite de la Psicologia y la Sociologia. La colaboracién y la cooperacién son elementos sumamente va- liosos para coordinar, pero evidentemente se requiere, ademas de la capacidad y colaboracion de los individuos, elementos materiales adecuados, sistemas apropiados, etc. La proporcidn entre todos los elementos que forman la empresa, y de éstos con los fines concretos que aquella persigue, es la esencia de la labor administrativa. Estu- diaremos mas en detalle esta escuela en el capitulo 5. ADMINISTRACION Y DISCIPLINAS ECONOMICAS Semejanza entre Administracién y Economia Hemos asentado que la Administracion tiene como fin “‘lograr la ma- xima eficiencia’’ de las formas sociales, esto es, obtener el maximo de resultados con el minimo de esfuerzos 0 recursos. Esta ley —llamada Ley de Oro— tiene su mas clara aplicacion en la Economia, siendo en ella donde primero se formulé y donde mas exactamente se apli- ca, por lo que se le conoce como la Ley Economica Basica. Diferencia entre ambas disciplinas Aunque ambas aplican la misma ley, que es de validez universal, y usada, aun en campos de arte —v.gr.: los preceptos del clasicismo: maximo de efecto estético con minimo de recursos artisticos—, en tanto que la Economia la aplica a la producci6n, distribucién y con- sumo de los bienes materiales, la Administracion la emplea en lograr la maxima eficiencia de un organismo social, prescindiendo de que €ste pueda tener o no fines econdmicos; asi. se busca la maxima efi- ciencia de instituciones deportivas, cientificas, literarias, religiosas, etc.