Revista Realidad 117, 2008

Polticas sociales y desarrollo: Una exploracin sociolgica

RESUMEN: En las ltimas dos dcadas, los programas sociales se convirtieron en un mecanismo de control social, por medio de los cuales los actores con mayor poder ejercen una fuerte influencia para legitimar las perspectivas e ideologas en las zonas de pobreza en un marco caracterizado por un modelo de desarrollo inspirado en el neoliberalismo dominante. En este contexto, este trabajo se propone discutir algunos de los temas ms relevantes en torno a las polticas sociales en Latinoamrica y mostrar sus efectos en el componente social. ABSTRACT: In the last two decades, social programs became a mechanism of social control, through which the actors with most power have a strong influence to legitimate their perspectives and ideologies in the poverty zones in a context characterized by a development model inspired in the ruling Neo-Liberalism. In this context, this paper discusses some of the most relevant issues regarding social policies in Latin America and its social effects.

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n las ltimas dos dcadas, en Amrica Latina se ha despertado un marcado inters por los problemas asociados con la poltica social, o para ser ms precisos por las polticas de alivio a la pobreza. Este despertar est relacionado con uno de los problemas ms visibles que actualmente experimenta la regin, la pobreza, cuya superacin es apremiante dadas las implicaciones que genera en los diferentes mbitos de la vida social. El debate se ha abierto hasta el punto que en la actualidad no slo se consigue una abundante cantidad de anlisis y puntos de vista al respecto, sino que se han creado numerosos escenarios para su discusin, los cuales sirven de sede para la interaccin de diversos actores sociales y la construccin y circulacin de sistemas de significado compartidos en torno al alivio a la pobreza, que al legitimarse impactan las dinmicas y prcticas sociales. En el mismo sentido, las diversas representaciones de las polticas sociales expresan una comprensin particular de su vnculo con las ideas del desarrollo y de los modelos a impulsar. A partir de la dcada de los ochenta, la mayor parte de los pases de la regin, ante el quiebre de las representaciones sociales construidas alrededor del desarrollismo, y en una situacin de profunda crisis econmica, comienzan a

aplicar polticas de ajuste y estabilizacin econmica. Estas polticas se enmarcan en una nueva representacin del desarrollo inspirada en el paradigma neoliberal que haba expandido su influencia a nivel global, siendo uno de sus principales objetivos llenar el vaco producido por la crisis del paradigma keynesiano y su expresin ms relevante: el Estado de Bienestar. Las polticas de ajuste y estabilizacin macroeconmica han perseguido la liberalizacin financiera y comercial de los mercados nacionales y su insercin en una economa globalizada, que responde a las estrategias diseadas en el centro de la economa-mundo capitalista. Estas recomendaciones de poltica econmicas, resumidas en el llamado Consenso de Washington, el cual describe las reformas que los gobiernos de Amrica Latina, deberan impulsar un intento de restablecer un manejo econmico racional en medio de la crisis de endeudamiento, condensan las ideas que acerca del desarrollo manejan los funcionarios del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos financieros multilaterales: Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. El Consenso de Washington no hace referencia explcita a la poltica social. Puesto que de acuerdo al imaginario neoliberal del desarrollo, el mercado es el cdigo ordenador y asignador de recursos en la sociedad, incluido el bienestar social (Mulvale 2001), y lo que se re-

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fiere a la visin y tratamiento de lo social se resume en la frase: primero crecer, luego distribuir. Sin embargo, a comienzos de la dcada de los noventa, los costos sociales y polticos de las medidas aplicadas, manifestados en el incremento de la pobreza y la conflictividad social y poltica, amenazaban la viabilidad del modelo econmico. Para dar viabilidad sociopoltica al modelo, algunos actores sociales transnacionales (lase el Banco Mundial) comienzan a incorporar en su concepcin de desarrollo ideas referidas a las polticas sociales, las cuales orientan algunas acciones sociales destinadas a neutralizar los riesgos polticos del deterioro social y a proporcionar recursos a los sectores poblacionales ms impactados negativamente por los programas neoliberales. En este contexto, se construye la idea de Polticas de alivio a la pobreza1. Esta nueva representacin de la idea de poltica social es recogida en las estrategias, polticas y programas sociales que se desarrollan en la actualidad. A fines de los noventa, las limitaciones de las polticas recomendadas para alcanzar tasas de crecimiento sostenidas y para superar los mltiples problemas de la regin, como la pobreza, el desempleo, la desigualdad, impulsaron por parte de los organismos multilaterales una revisin de las reformas conocidas como el Post-Consenso de Washington (o reformas de la segunda generacin). Dentro de la visin neoliberal del desarrollo,

esta nueva generacin de reformas ampla las metas del desarrollo, incluyendo aspectos sociales y polticos (Stiglitz 2002). Estas reformas son las que actualmente orientan las polticas de corte social impulsadas en la mayora de los pases latinoamericanos. En este contexto, el presente artculo se propone discutir algunos de los temas ms relevantes en torno a las polticas sociales y mostrar cmo la aplicacin de la imaginacin sociolgica al estudio de esta problemtica implica realizar esfuerzos analticos que posibiliten su comprensin y, principalmente, que permitan sealar cules son los efectos concretos que tienen estas intervenciones sobre amplios sectores del componente social de nuestras formaciones. n las formas modernas del Estado de Bienestar, la intervencin en materia de polticas sociales ofreci un lugar al ciudadano, pero tambin oblig al Estado a proveer asistencia y ser el soporte de todo aquel que tuviese necesidades como consecuencia de las transformaciones econmicas. Claus Offe (1984) analiz en su tesis los cambios producidos en las polticas pblicas e indicaba que las sociedades europeas, altamente organizadas, homogneas y estables se estaban desestructurando. Las consecuencias recayeron directamente sobre el denominado Estado de Bienestar, un modelo que fue

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perdiendo apoyo, produciendo un proceso paulatino de desintegracin con fuertes repercusiones en distintos sectores2. La causa de la crisis del Estado se centr en el mbito econmico, dejando de lado la importancia que tuvo la intromisin de la poltica en el mercado en donde el Estado era el que regulaba y asignaba los recursos. Esta perspectiva econmica fue utilizada como instrumento capaz de generar estos cambios, dejando de lado el paradigma del bien comn. De esta manera, y segn lo seala Offe, la poltica perdi su base tica produciendo lo que luego se denomin el costo social del ajuste (1984: 186). El plan neoliberal expresa un ambicioso proyecto de transformacin de las relaciones entre los principios de organizacin del sistema de bienestar social que comprenden al Estado, al mercado y la familia (Jessop 2002). Este modelo neoliberal presenta ciertos rasgos resaltantes en las polticas sociales, caracterizado por: 1. Una marcada tendencia hacia la privatizacin que pone en desventaja la estructura incompetente del Estado. 2. La desigualdad de la condicin ciudadana que restringe el concepto de universalidad de los servicios bsicos como son la educacin, la salud, etc. 3. Intervenciones focalizadas en las necesidades coyunturales y

selectivas a pequeos grupos de poblacin. Las razones son los nuevos escenarios socioeconmicos que han marcado las dos ltimas dcadas de la poltica de la mayor parte de pases de la regin, incluyendo a El Salvador, en donde la ineficacia de estas intervenciones no ha sido capaz de dar respuesta a los problemas acarreados por el prdida de recursos financieros del sector pblico. Las transformaciones acaecidas en la ltima dcada en materia de polticas pblicas fueron traducidas en procesos complejos internamente diferenciables de interaccin social que concentran en forma diferenciada la capacidad de actuacin del Estado y de los actores sociales en torno a las modalidades de las nuevas condiciones econmicas. Como ya se ha indicado, las polticas sociales nacieron y se desarrollaron en el marco de las sociedades capitalistas, asumiendo caractersticas diferentes segn los pases. Fueron el mecanismo del Estado de Bienestar aunque guardaron su identidad como Rgimen (de Bienestar), cuyos rasgos fueron la desmercantilizacin, el empleo y la diferenciacin social3. Al respecto, Mulvale (2001: 33) comenta que Mediante la funcin de instituciones pblicas especficas, los regmenes del Estado de Bienestar perseguan la promocin de un proceso de distribucin de ingreso y/o niveles de consumo. Este proceso est mediatizado por condi-

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cionantes de la dinmica misma de la sociedad capitalista, la cual est atravesada por intereses de clases; por consiguiente este proceso de redistribucin responde contradictoriamente a la legitimacin de un orden jerrquico y a los intereses de los trabajadores, quienes iban conquistando derechos legtimos de la ciudadana social. Tradicionalmente, estas polticas sociales se caracterizaron por destinar un alto costo presupuestario para su implementacin, con resultados poco eficaces para resolver los problemas derivados de la pobreza: aumento de la fragmentacin social, desafiliacin institucional, mayor sometimiento de marginalidad y autoexclusin, violencia mltiple, etc. Eran consideradas como acciones que se derivaban de las polticas de Estado, que tenan como finalidad disminuir las desigualdades sociales. Expresado de otro modo, las polticas sociales tuvieron la intencin de corregir las consecuencias negativas generadas por la acumulacin del capital. En este sentido, tenan una finalidad redistributiva y equitativa frente a la necesidad, con una perspectiva compensatoria y correctiva (Marshall 1949: 79). Siguiendo esta lnea argumentativa, Mulvale (2001) identifica diversas concepciones que enfocan la poltica social como una poltica de Estado. En opinin de este autor, presentan sesgos significativos compartidos por otros autores que han revisado la evolucin del concepto, tanto en su sesgo reproductivista

(incremento del bienestar social) como redistributivista (redistribucin del ingreso). Las polticas sociales son tambin interpretadas segn las funciones y metas que estaran llamadas a cumplir: funciones econmicas como incidir en la reproduccin de la fuerza de trabajo; polticas: prevenir y/o controlar la conflictividad social; ideolgicas con objetivos declarados y no declarados (Coffey 2004). Hay autores que se inscriben en la perspectiva ampliada de la poltica social, insistiendo que debe ser parte de una poltica de desarrollo social dirigida al conjunto de la sociedad y no slo a los sectores ms vulnerables. Se destacan los riesgos de reemplazar la primera por la segunda, y, peor an, los riesgos de sustituir una poltica por una simple estrategia de mitigacin de pobreza, como ha venido ocurriendo desde 1989 en varios pases de Amrica Latina (Minujin y Bustelo 1999). As, Bustelo (2000) plantea que cualquier alternativa de una poltica social debe ser considerada dentro de un proceso histrico de desarrollo de dicha poltica, el que debe ser resumido de una manera muy simple, una marcha conceptual desde la compasin hasta los derechos. Adems, debe existir una relacin entre el sistema social y las polticas sociales como principio de organizacin, cuya funcin sea la regulacin de la crisis de reproduccin social, y cuya finalidad sea mantener las condiciones de la produccin y el desarrollo social.

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omo se estableci en la seccin anterior, la intencin de la poltica neoliberal ha sido reducir las responsabilidades y acciones del Estado, depositando en la sociedad civil la responsabilidad por el desenvolvimiento social. Las consecuencias que se han producido son la diversificacin de las polticas pblicas en acciones puntuales y focalizadas, respondiendo a las consecuencias de los procesos de reconversin y su influencia en el mercado de trabajo. En otras palabras, los cambios en las polticas econmicas han trado aparejados alcances importantes respecto a la poblacin ms empobrecida, agudizando de esta manera los problemas sociales. Al respecto, se plantea que los principales puntos de vista seran: 1. Entender la poltica social en tanto poltica pblica, donde poltica sera un espacio de decisin sociopoltica que involucra un tipo determinado de racionalidad, a travs de la cual se asignan valores a la poblacin o a grupos de ella. 2. La poltica pblica se entiende como el proceso mediante el cual el Estado disea y ejecuta una poltica dirigida a un sector mayoritario de la poblacin; esa poltica puede involucrar no slo acciones, sino tambin omisiones respecto de asuntos de inters para determinados actores.

III

3. La poltica social como poltica pblica es un trmino que tiene lmites muy vagos y contenidos muy amplios porque est complejamente relacionado con todos los aspectos de la vida social. 4. Como poltica pblica, la especificidad de la poltica social depende de los objetivos y significados de su accin. La poltica social entendida como poltica pblica se gesta con mayor intensidad en el entramado de relaciones que influyen sobre la agenda en la toma de decisiones respecto de la cuestin social, lo evidente y lo oculto de ese proceso. Esto permite entender la poltica social como un proceso en el que los distintos actores que la protagonizan desarrollan prcticas cuyos contenidos obedecen a una pluralidad tanto de valores como de fines. En este sentido, se refuerza la idea que las polticas sociales precisan de la participacin efectiva de los sectores populares, ya sea de una manera directa o indirectamente, a travs de intermediaciones capaces de expresar sus demandas y necesidad (Coffey 2004: 48-50). Al interior de las polticas pblicas, las polticas sociales han constituido un mbito receptor de todas las transformaciones en sectores como salud, educacin, vivienda, asistencia social y dems. Como lo define Hintze: (en Amrica Latina) la creciente preocupacin por la temtica de las polticas sociales se

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relaciona con la secuela de pobreza y exclusin social, resultado de la crisis socioeconmica y del ajuste estructural que ha marcado la ltima dcada y media en la regin, que ha generado an fuertes niveles de desigualdad social. Por su parte, las polticas sociales hasta ahora implementadas han mostrado una escasa capacidad para resolver estos problemas (2000: 15). Por su parte, Amartya Sen (1995) plantea que la poltica social es concepto subjetivo y no significa un acceso a bienes, sino a una disposicin de libertad o capacidad de eleccin. La calidad de vida, en ese sentido, se mide en capacidades de funcionamiento antes que la disposicin de bienes y recursos. Este planteamiento no asocia bienestar con el consumo, puesto que no hay que desconocer que hay individuos que disfrutan del bienestar con su consumo mnimo. Debemos entender entonces que estas polticas no son ms que la expresin fragmentada de las relaciones de clase y, en sentido ideolgico, manifiestan los rasgos bsicos del modelo de acumulacin. Otros autores (Howell y Pearce: 2001) desarrollan esta idea criticando las limitaciones del modelo dominante de las dcadas de los ochenta y noventa observadas en los pases de la periferia, incluyendo Amrica Latina. Este punto de vista plantea la necesidad y urgencia de su revisin integral que genere un espacio para la reapertura del debate internacional sobre el de-

sarrollo y la revisin misma del concepto. Esta perspectiva focaliza la cuestin en el papel que juega la inequidad, tradicionalmente relegado de la agenda de la discusin, propiciando un giro de las polticas pblicas, especialmente las polticas sociales hacia los ciudadanos, impulsando una poltica de desarrollo econmico de abajo hacia arriba. Este planteamiento pone nfasis en las inversiones que acumule el capital humano y en la creacin de condiciones favorables para el fortalecimiento del capital social, donde la generacin de un clima de confianza sera vital para el fomento de un cambio de actitudes de los destinatarios de las polticas sociales estatales, y en general para una participacin ms intensa y efectiva de la poblacin en organizaciones de base de la sociedad civil. Ha sido evidente que la inoperancia poltica y la ineficiencia administrativa, caracterstica de la mayor parte de gobiernos en los ltimos aos, horadaron el sistema social, produciendo la prdida de referentes normativos en los distintos grupos sociales. Esta se ha hecho presente de manera ms contundente en aquellos que, por su situacin, carecen de posibilidades de generar expectativas que produzcan movilidad social. En consecuencia, la proliferacin de subculturas, que se perpetan a travs de diversos mecanismos de reproduccin intergeneracional de pobreza y exclusin, van conformando un tipo de sociedad distinta de una poltica social

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de integracin y de una ciudadana social deformada. Por esta razn, es importante destacar que una de las acciones de cambio se sustenta en la necesidad de regular el proceso de descentralizacin con arreglos polticos, que permita aumentar la capacidad de las fuerzas sociales y polticas locales. De esta manera, la asistencia podra legitimar las demandas sociales de los grupos subalternos y ampliar el protagonismo como sujetos. No como sucede actualmente respecto de la distribucin limitada de los recursos del Estado, vinculada ms a objetivos electoralistas que reproducen una lgica de sumisin y teniendo en cuenta que las medidas llevadas a cabo hasta ahora producen una respuesta fragmentada a la situacin. n trminos especficos, la focalizacin implica una selectividad de los objetos de las polticas sociales. Surge como alternativa ante la reduccin del gasto pblico por parte del Estado ante el ajuste estructural exigido por los organismos internacionales. Este trajo aparejado un costo social con un efecto constante del aumento de la pobreza. El nuevo escenario redund en estrategias diversas para enfrentar la indigencia y la focalizacin se convirti en una de esas acciones. La poltica de focalizacin se emplea como respuesta cuando existen recursos limitados por un

plazo considerado de tiempo, incluyendo provisin de servicios y relativamente buenas condiciones de acceso. Aunque existe otro punto de vista, el cual considera que el sector pblico debe concentrarse en acciones a los ms necesitados, independientemente de los recursos disponibles. As, Howell y Pearce plantean que las polticas focalizadas vienen a compensar la falla de un sistema que se muestra incapaz de articular a los diferentes grupos poblaciones desde su mecanismos globales de regulacin (2001: 53). Por su parte, Alvarez aclara que la selectividad y focalizacin se plantean como una tendencia a lograr una mayor equidad del gasto, y estan definidas por la concentracin del gasto social en rubros y categoras de mayor impacto distributivo, como la educacin bsica, el reentrenamiento de la fuerza de trabajo y el saneamiento y la salud bsica. La focalizacin del gasto estara dirigida a los grupos de mayores carencias y a aquellos cuya atencin es decisiva para el desarrollo de potencialidades futuras, como madres embarazadas, lactantes, nios y jvenes (2000: 141). La focalizacin como estrategia tambin introduce una modalidad asistencial, fundada en valores y principios liberales que supone que la reproduccin social ser fruto del mercado como asignador de bienes. Esta proteccin social slo se destina a quienes han fracasado en el mercado, negando, invirtiendo lo que constituye las condiciones

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propias de ciudadana entendida como principio igualitario. Algunos comentaristas (Grassi et al.) indican que la estrategia de focalizacin es el correlato de la individualizacin de la fuerza de trabajo y de la posibilidad de la exclusin de una parte de ella del mercado de trabajo; es decir, de la forma legtima de acceder a los recursos. Del mismo modo que la estrategia del desarrollo de la comunidad fue una estrategia coherente con el contexto desarrollista (1994: 121-124). Entonces, la focalizacin como estrategia surge en un contexto de escasez de los recursos disponibles e implica una distribucin geogrfica del gasto, que redunda en un mejor financiamiento de las necesidades. Los grupos destinatarios se agrupan segn criterios de vulnerabilidad o criticidad y se califican por grupos etreos o sociales, aunque es cierto que estas necesidades no slo incluyen a la poblacin objetivo de los programas, sino adems implican un acaparamiento poltico. Por otra parte, la focalizacin y la determinacin de poblacin objetivo de la asistencia no son novedosas. Los recursos fueron escasos con relacin a las necesidades a cubrir, la seleccin de la poblacin para programas de asistencia o indigencia asistida, segn Castel (1997), ligada a situaciones de orden individual-privado (invalidez, abandono, viudez, madre-soltera, etc.). La diferencia es que se ha extendido esta estrategia a campos

constituidos como universales. En la actualidad, los necesitados de asistencia por parte del Estado no son una minora, sino altas proporciones de poblacin, por lo cual la seleccin de beneficiarios se delimita tcnicamente. Como metodologa, la focalizacin se aplica en casos que requieran complementar y corregir el dficit de polticas sociales o pblicas, y permite lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Para esto se necesita de una previa identificacin de la poblacin, contando con una adecuada estructura de monitoreo y control de la intervencin poltica, aunque esto no excluye el clientelismo poltico que siempre intercede en los programas sociales como una modalidad que remarca la situacin de desigualdad de base.

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or lo desarrollado hasta aqu puede verse que las polticas sociales actuales reflejan los modelos polticos que se caracterizan por tener economas abiertas, que suponen una reforma en el mbito poltico institucional y programtico: focalizacin y medidas compensatorias. Al respecto, Portes (1999) plantea que se trata de buscar soluciones no econmicas y menos costosas a los problemas sociales. Por estas razones, es factible pensar que las polticas de los programas sociales ponen en descubierto la insuficiencia de los mecanismos institucionales, repre-

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sentando, adems, un dispositivo de legitimacin de las actuales polticas econmicas. Es importante, entonces, reconocer que las polticas son focalizadas y no integrales como antes, y estn enfocadas a paliar los sufrimientos individualizados con la finalidad de apaciguar alguna parte de la estructura social. Esto tuvo como consecuencia la desaparicin de las concepciones solidaristas que en algn momento orientaron las polticas imperantes en la dcada de los cincuenta en varios pases de la regin. Si bien las polticas sociales se originan con la intencin de frenar las demandas de la clase trabajadora, permitiendo al Estado la institucionalizacin y la administracin de las diferencias entre sectores, en los ltimos aos estas polticas se centraron en los grupos excluidos, convirtindose en mero mbito de manipulacin y clientelismo. En el plano asistencial, generaron el recorte de algunos bienes de consumo y en el mercado de trabajo puestos de trabajo precarizados. En este sentido, Offe (1984) vierte una opinin sobre los criterios de inclusin de beneficiarios a estos programas, planteando que son ms que nada la razn burocrtica para garantizar el xito de las polticas neoliberales. Estas polticas tienen una funcin social expresada en servicios sociales y asistenciales diversos, a consecuencia de las limitaciones en la seguridad pblica. Mulvale (2001) expone su punto de vista crtico y refiere que esa

funcin social enmascara y encubre las funciones esenciales que las polticas sociales desempean en el mundo capitalista, al presentarse frente a los individuos como mecanismos institucionales tendientes a disminuir las desigualdades sociales, retribuyendo los escasos recursos en el sentido contrario al del mercado: quienes menos tienen recibirn de las polticas sociales. Pero este sistema de solidaridad social no es otra cosa que la cscara, la punta de un iceberg, que encubre y oculta el carozo de la cuestin; en este caso, sus funciones polticas y econmicas (Mulvale 2001: 207). El carcter predominante de una modalidad asistencial fue reduciendo el estilo de intervencin que se traduce slo en acciones de emergencia. La metodologa de la intervencin opera atendiendo a un grupo de poblacin que queda fuera del sistema y se le incorpora a programas residuales y de bajo costo en el gasto pblico. Sin duda, la marcada tendencia a la ausencia de responsabilidad y el desfinanciamiento que en los ltimos aos caracteriz al Estado producen una desproteccin continua en los sectores trabajadores que se verifica en el perfil que asumen estas polticas sociales. Su funcin parcializada y fragmentada termina atendiendo problemticas especficas y reproduciendo las desigualdades sociales. Los efectos ocasionados por los programas de ajuste implementados por los organismos internacionales que incidieron en el aumento de

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la pobreza han conducido a la implantacin de medidas reparadoras para aliviar la pobreza, con programas estatales apoyados financieramente por esos mismos organismos internacionales, segn Laurell, que tienen como objetivo declarado garantizar niveles mnimos de alimentacin, salud y educacin para la poblacin pobre () Sin embargo, con la simple confrontacin entre los datos de la magnitud de la pobreza y de los recursos dedicados a estos programas, se pone de manifiesto que estn lejos de lograr sus objetivos () Estos hechos permiten afirmar que los programas contra la pobreza tienen una agenda oculta en Amrica Latina: el de asegurar una clientela poltica en sustitucin del apoyo popular basado en un pacto social amplio, imposible de establecer en el marco de las polticas neoliberales (Laurell 2000: 223). El resultado actual que embarga a toda Amrica Latina es claramente expresado por Laurell cuando resume: la situacin precaria del empleo y el bajo nivel del salario o de otras formas de ingreso que son el mecanismo regular para satisfacer las necesidades sociales se traducen en graves deficiencias en las condiciones bsicas de vida: alimentacin, vivienda, servicios de saneamiento, bsico, educacin y salud. De esta manera, grandes grupos de la poblacin no tienen cubiertas sus necesidades sociales bsicas y, mucho menos, cuentan con proteccin contra las

contingencias sociales (Laurell 2000: 223). Por lo expuesto, se puede comprender que los programas sociales se convierten en un mecanismo de control social a travs de los cuales los grupos y actores con mayor poder ejercen una fuerte influencia para legitimar las perspectivas e ideologas en las zonas de pobreza. El control se manifiesta en las consecuencias que arrastran estos enfoques programticos, que producen inhibicin de la accin colectiva y reducen las prcticas a una continuidad de las medidas asistencialistas y perpetuando clientes en los proyectos sociales. Habra que evaluar los efectos que ocasiona este Estado reducido respecto de la responsabilidad sobre los sectores vulnerables, que opera slo a favor del aumento del capital.

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n condiciones de crisis, el sujeto colectivo que defina la integracin a la sociedad a travs de la proteccin dada por la legislacin sujeto de derechos sociales se desagrega considerando a los individuos, ya sea para su integracin o exclusin y se define slo en el mercado como nica instancia legtima, abandonando derechos percibidos como universales. Las polticas asistenciales funcionan dentro del sistema social como una institucin de apoyo que legitima el sistema. En otras palabras, son el resultado de las relaciones entre la sociedad y el Estado y llevan im-

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plcitos mecanismos que permiten manejar esas relaciones. Su finalidad manifiesta es regular las condiciones de produccin social, neutralizando los conflictos sociales e integrando los grupos sociales vulnerables y los tradicionalmente excluidos. Sin embargo, terminan produciendo lo que se dado en llamar la ciudadana invertida. Estos grupos son identificados como grupos subalternos de una sociedad formada por grupos de desamparados que dependen de esas acciones que determinan estas polticas. Polticas que siempre encubren relaciones de dominacin ms profundas, por estar ligadas a parmetros no slo ideolgicos sino tambin de gestin de recursos pblicos. En el contexto de crisis, en cambio, el sujeto colectivo que defina integracin a la sociedad, a travs de la proteccin dada por la legislacin sujeto de derechos sociales, se desagrega considerando a los individuos, ya sea por su integracin o su exclusin. Se define slo en el mercado como nica instancia legtima, marginando derechos percibidos como universales. Los derechos sociales, por su parte, presuponen igualdad y son capaces de estructurar las relaciones sociales derivadas del capitalismo. Esto no deja de lado que la inclusin al sistema produce a travs del empleo, por esta razn Beccaria (2002) la incluye como variable en su anlisis. Desde otra perspectiva, puede observarse que, como consecuen-

cia de la continua gravedad social y econmica, la estrategia de asistencia forma parte de una de las modalidades ms perpetuadas por el Estado, el cual de esta manera demarca la poltica social. Estas estrategias pueden identificarse como neoasistenciales, porque siguen manteniendo la mirada clsica hacia los destinatarios como pobres pusilnimes. Estas acciones de ayuda perpetan la matriz conservadora porque siguen formando sujetos dependientes de las prcticas y determinaciones del Estado, eliminndoseles como sujetos de derechos y reducindoles a objetos de las polticas compensatorias. En muchos pases, las reformas que se vienen desarrollando en razn del derecho a la salud se amplan a un concepto ms abarcador como es el derecho a la ciudadana. Este concepto integra beneficios que posibilitan las polticas sociales, pero comprendiendo lo que corresponde a la conciencia ciudadana. El asistencialismo, por su parte, invierte el derecho ciudadano al constituir un clientelismo que intercambia favores asistenciales basados en la idea de la caridad. Como lo indica lvarez, las polticas asistenciales implican la construccin del problema social, por lo cual el campo de los discursos acerca de la poltica social se caracteriza por la competencia y el conflicto entre los distintos paradigmas o principios productores de representaciones que, en forma mediada, expresan

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distintos intereses sociales (2000: 141). Enfocado de esta manera, el campo de la asistencia social termina produciendo una burocratizacin de las polticas pblicas y un marcado perfil fragmentado caracterizado por la desarticulacin de las acciones, la falta de competitividad y la inequidad en la distribucin de recursos. Si desde el Estado no se imparten iniciativas para potenciar este cambio, es lgico suponer que los efectos sobre los beneficiarios sern ms programas compensatorios. Los recursos asignados fijan lmites a la oferta de servicios y reformulan las prcticas que el mismo Estado, en un contexto capitalista, ha mantenido histricamente, como son las acciones especficas para grupos sin condiciones de reproducir su propia subsistencia y estrategias compensatorias que hacen ms evidente la desigualdad estructural que sufren aquellos atrapados en la pobreza. Sin duda, esta cuestin permite mostrar la permanencia del significado ideolgico que siempre ha marcado a la asistencia como es el control social. En resumen: mirar la poltica social no slo para el ciudadano sino por y desde el ciudadano, incluyendo la perspectiva cotidiana y su potencialidad para lo cual es necesario indagar y poner de manifiesto su actitud ante la pobreza y ante la intervencin oficial del Estado. Una intervencin que no deja de producir respuestas fragmentadas ante los objetivos propuestos en sus

polticas. Porque no hay que desconocer que el concepto igualitario de ciudadana tambin ha servido para encubrir la exclusin de importantes sectores sociales. De esta manera, las polticas focalizadas de combate a la exclusin han sido divulgadas como aportes a las polticas universalistas, generando un falso antagonismo que recientemente empiezan a ser disuelto a pesar de las polticas selectivas. Las luchas por la inclusin en la condicin de ciudadana en grupos vulnerables van dejndose de lado como objetivo por parte del Estado, en parte por fomentarlos en su agrupacin y en parte por su incapacidad de solucionarlas. Si las polticas tienen como funcin brindar cierta seguridad a la gente, reduciendo la incertidumbre que afecta a estas personas, la implementacin de polticas ineficientes ha aumentado estos factores que llevan a la incertidumbre, pero, peor an, ha reducido las estrategias de supervivencia de la poblacin beneficiaria, que ha quedado atrapada en una estructura altamente dependiente del Estado. A ttulo de conclusin, se podra afirmar que el absolutismo que caracteriza al modelo neoliberal termina por generar consecuencias detrimentes para los grupos populares y marginados. Mientras tanto, encontrar un modelo alternativo que sea capaz de garantizar la transformacin democrtica, el desarrollo y la equidad social, todava es una construccin muy difcil en el con-

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texto de la exclusin generalizada como el de la Amrica Latina. Pero, es tambin una posibilidad que puede ser construida a travs de la participacin efectiva de los sectoNotas
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res democrticos-nacionales comprometidos en impulsar la reforma social y en la construccin de un nuevo estilo de desarrollo.

Tambin llamadas polticas de reduccin de la pobreza, superacin de la pobreza, combate a la pobreza, mitigacin de pobreza, entre otras. La utilizacin de cada una de estas denominaciones no es neutra, puesto que encierra una visin de pobreza y una forma de intervenirla. Adems, los distintos actores o instituciones se caracterizan por asumir una de ellas. Sin embargo, en el presente trabajo se habla de polticas de alivio a la pobreza (o como en algunos casos se les denomina eufemsticamente Redes Solidarias), pues quedan reducidas a medidas sociales que buscan ayudar a los pobres de una manera temporal y neutralizar los costos sociales y polticos del modelo neoliberal, la

naturaleza y el alcance de las medidas se orientan hacia el alivio de la pobreza, mas no a su superacin o eliminacin. En este sentido, puede decirse que quedan supeditadas a las exigencias del modelo econmico dominante.
2.

Offe discute los puntos de referencia en relacin al carcter cada vez menos objetivo de la fuerza determinante de realidades como el trabajo, la produccin, el mercado, en su relacin con la constitucin social y el desarrollo de la sociedad en su conjunto. A diferencia del Estado de Bienestar, el Rgimen de Bienestar se concentra en las vinculaciones legales y organizativas entre la economa y el Estado (Esping-Andersen 1990).

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