CCE-DES-FM-17

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – Finalidad – Estudio del sector

Tanto la disponibilidad como el compromiso presupuestal tienen como antecedente el estudio del
sector relativo a los bienes, obras o servicios que adquirirá la entidad mediante el proceso
contractual, lo cual permite conocer el mercado respecto de los proveedores, cadenas de
producción, costos, calidad, entre otros, para lograr que el presupuesto que se comprometa al
proceso corresponda al valor real, y así se cumpla el deber de la entidad de planear y conocer las
adquisiciones que pretende realizar, particularmente para estimar el valor del contrato.

ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO – Deber de disponibilidad

presupuestal

Es importante considerar el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del
Presupuesto, ya que trata del deber de contar con el certificado de disponibilidad presupuestal
como garantía de que existen los recursos necesarios en caso de una eventual contratación, que
aún no se ha concretado, sino que está en proceso, al cual hace referencia el numeral 6 del
artículo 25 de la Ley 80 de 1993; y también señala, acorde con el numeral 13 del mismo artículo,
que el registro presupuestal es necesario para que los recursos estén asegurados al pago de una
obligación existente, es decir, que ya se tenga definido el valor y el plazo.

REGISTRO PRESUPUESTAL – Oportunidad – Expedición

El registro presupuestal es un requisito de ejecución del contrato, por ende, el momento en el que
debe expedirse es después de la adjudicación del contrato y a más tardar antes del inicio de la
ejecución.

Bogotá D.C., 18/05/2020 Hora 18:34:55s

N° Radicado: 2202013000003857

Señor
Julio Cesar García
Sabaneta, Antioquia
Concepto C ─ 291 de 2020

Temas: DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – Finalidad – Estudio del

sector / ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO –
Deber de la disponibilidad presupuestal / REGISTRO
PRESUPUESTAL – Momento para expedirse

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Radicación: Respuesta a consulta # 4202013000002662

Estimado señor García,

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente responde su

consulta del 15 de abril de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral
8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problema planteado
Usted realiza la siguiente pregunta: «¿Es posible solicitar un registro presupuestal
previamente a la firma de un contrato? es decir, existe la minuta del contrato pero no ha
sido firmada por una o las dos partes»

2. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente, en el

concepto con radicado No. 4201913000006907 del 23 de octubre de 2019, reiterado y
desarrollado en el concepto No. 4202013000000969 del 16 de marzo de 2020, estudió el
registro presupuestal. La tesis desarrollada se expone a continuación.
El presupuesto de una entidad estatal está compuesto por los recursos públicos
en dinero y su distribución efectiva para viabilizar el cumplimiento de las funciones que la
ley le ha señalado a cada organismo del Estado, y que deben ser el objetivo del ejercicio
de las potestades administrativas confiadas, lo cual deriva en la satisfacción del interés
general. Frente a la distribución de los recursos públicos entregados, las entidades deben
cumplir los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, ya que la
regulación presupuestal contiene diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles
y que permiten el control del gasto. Una forma de ejecutar el dinero es a través de la
contratación estatal, cuando se necesitan bienes, obras o servicios que se deben
satisfacer a través de un negocio jurídico, utilizando los recursos públicos otorgados para
dicho fin.
En ese sentido, la Ley 80 de 1993, respecto del principio de economía, que
establece directrices relacionadas con las diferentes etapas de un proceso de
contratación, refleja dos aspectos que ocurren en la actividad contractual: i) la apertura
del proceso y la suscripción de contratos estatales que requieren la disponibilidad

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presupuestal pertinente, y ii) la celebración del contrato que exige de la entidad una
reserva y compromiso presupuestal1. En todo caso, tanto la disponibilidad como el
compromiso presupuestal tienen como antecedente el estudio del sector relativo a los
bienes, obras o servicios que adquirirá la entidad mediante el proceso contractual, lo cual
permite conocer el mercado respecto de los proveedores, cadenas de producción, costos,
calidad, entre otros, para lograr que el presupuesto que se comprometa al proceso
corresponda al valor real, y así se cumpla el deber de la entidad de planear y conocer las
adquisiciones que pretende realizar, particularmente para estimar el valor del contrato2.
Previo al cumplimiento de las obligaciones presupuestales, la entidad debe indicar
en el pliego de condiciones el presupuesto oficial del proceso, para que los interesados
en presentar una oferta no hagan ofrecimientos que superen el valor con el que cuenta la
entidad para pagarle al contratista por el respectivo bien, obra o servicio, no solo porque
la entidad no cuente con recursos disponibles para cubrir esa diferencia, sino porque fue
el valor que arrojó el estudio del mercado. Ahora bien, es importante considerar el artículo
71 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que trata del deber
de contar con el certificado de disponibilidad presupuestal como garantía de que existen
los recursos necesarios en caso de una eventual contratación, que aún no se ha
1
Ley 80 de 1993: «Artículo 25. En virtud de este principio:
»[...]
»6. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción
de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.
»[...]
»13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios,
tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de
los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.
»[...]».

2
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P.
Ruth Stella Correa Palacio: «Además, en la construcción del estudio de mercado por la entidad
respectiva para la estimación del valor del contrato, entran en juego múltiples variables como el objeto a
contratar, el tipo de contrato, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que deban ejecutarse las
prestaciones, los costos asociados a la producción y comercialización de los bienes y servicios, el valor
de la mano de obra, la distancia de acarreo de los materiales, los fletes, seguros y demás gastos de
transporte y entrega de los productos, las condiciones de pago, volúmenes, la administración, los
imprevistos, la carga impositiva, la utilidad o provecho económico del contratista, la especialidad de la
labor, los riesgos trasladados, etc.
»[...]Sea lo que fuere, es digno de señalar por la Sala que la Administración debe tener
presente que al celebrar los contratos está obligada a “...obtener, sino el menor precio, por lo menos
uno razonable...” y justificado, no exagerado o con sobreprecios ni tampoco artificialmente bajo, lo que
le evitará pagar más o menos de lo que realmente cuesta el bien o servicio, como lo señala algún sector
de la doctrina, lo que sólo se garantiza con unos estudios previos de costos que consulten el mercado y
que estén a disposición de los interesados[...]».

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concretado, sino que está en proceso, al cual hace referencia el numeral 6 del artículo 25
de la Ley 80 de 1993; y también señala, acorde con el numeral 13 del mismo artículo, que
el registro presupuestal es necesario para que los recursos estén asegurados al pago de
una obligación existente, es decir, que ya se tenga definido el valor y el plazo3.
Para efectos de resolver su consulta, es necesario reconstruir las posiciones
jurisprudenciales que ha tenido el Consejo de Estado respecto del registro presupuestal
como requisito del procedimiento de contratación, pues han existido cambios en los
lineamientos que lo definen, y así mismo sobre la etapa en la cual es obligatorio tener
dicho registro4. En primer lugar, en el año 2000 5 esta alta corte contempló que el registro
presupuestal era un requisito de perfeccionamiento, de acuerdo con el ya citado artículo
71 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, que en el inciso 3 indica
que el registro presupuestal «es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos», lo que provocó que en ese momento se considerara que esa norma
había modificado el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que diferenciaba claramente, en el
inciso 1, los requisitos de perfeccionamiento, es decir que exista acuerdo sobre el objeto,
3
Decreto 111 de 1996: «Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen
la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
»Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los
recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
»En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
»En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste
delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos
del crédito autorizados.
»Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito
esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección
General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
»Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo
86, Ley 179/94, artículo 49)».
4

La reconstrucción de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del registro

presupuestal se hace con apoyo en la Sentencia del 12 de agosto de 2014. Exp. 28.565. C.P. Enrique
Gil Botero.
5

A continuación, se enlistan las sentencias con la primera posición del Consejo de Estado
respecto del registro presupuestal, esto es, que es un requisito de perfeccionamiento: Sala de Consulta
y Servicio Civil. Auto del 27 de enero de 2000. Exp. 14.935. C.P. Edgar González López; Sección
Tercera. Sentencia del 3 de febrero de 2000. Exp. 10.399. C.P. Ricardo Hoyos Duque; y Sección
Tercera. Sentencia del 6 de abril de 2000. Exp. 12.775. C.P. Ricardo Hoyos Duque.

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el precio, y que sea elevado a escrito; y en el inciso 2 los requisitos de ejecución,
específicamente la «existencia de las disponibilidades presupuestales
correspondientes» .
6

No obstante, muy pronto se advirtió el error de la anterior consideración, porque al

observar con detenimiento la norma, esto es, el artículo 71, se encontró que se refiere a
actos administrativos y no a contratos estatales. A partir del año 2006 7 el Consejo de
Estado, con apoyo en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, ajustó la primera posición
jurisprudencial que consideró al registro presupuestal como requisito de
perfeccionamiento; por lo cual en adelante es claro que se trata de un requisito de
ejecución8.

6
Ley 80 de 1993: «Artículo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se
perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
»Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las
disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de
vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El
proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes
parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y
Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.
»Los contratos estatales son intuito personae <sic> y, en consecuencia, una vez celebrados no
podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.
»En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que
no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la
remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad
estatal contratante.
»A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la
contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si
no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u
organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un
perito designado por las partes».
7

A continuación, se enlistan las sentencias con la segunda posición del Consejo de Estado
respecto del registro presupuestal, esto es, que es un requisito de ejecución: Sección tercera. Sentencia
del 28 de septiembre de 2006. Exp. 15.307. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y Sección tercera.
Sentencia del 7 de junio de 2007. Exp. 14.669. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
8

Consejo de Estado. Sección tercera. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Exp. 60.049. C.P.
Marta Nubia Velásquez Rico: «Toda obligación de pago emanada de un contrato en la que se
comprometan recursos del presupuesto nacional o de los presupuestos de las entidades territoriales en
su caso, requiere para su ejecución, primero, de la previa disponibilidad presupuestal, la cual debe
existir desde el momento en que se abre la convocatoria para la contratación, se aprueba la
modificación al contrato respectivo o se realiza la contratación directa en que se afectan los recursos.
(...) La Corte Constitucional ha detallado que, por su naturaleza, las disponibilidades presupuestales
deben ser entendidas como un requisito para la ejecución del gasto público. (...) Con posterioridad a la
celebración del contrato se requiere un registro presupuestal (RP) que se efectúa por la propia entidad
contratante, por el monto de los compromisos asumidos en el contrato, con cargo a la referida

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3. Respuesta

«¿Es posible solicitar un registro presupuestal previamente a la firma de un

contrato? es decir, existe la minuta del contrato pero no ha sido firmada por
una o las dos partes»

El registro presupuestal es el documento mediante el cual, después de existir el

certificado de disponibilidad presupuestal necesario para adelantar la etapa
precontractual, se procede a comprometer los recursos públicos que en un principio
fueron una simple estimación basada en los estudios del sector y del mercado, y que una
vez se han cumplido las etapas necesarias para concretar en un contrato estatal las
obligaciones de las partes respecto del objeto y su precio, es posible conocer el valor de
los bienes, obras o servicios que se adquieren con la oferta adjudicada. A su vez, el
registro presupuestal impide que los recursos disponibles para pagar el contrato cubran
otras necesidades presupuestales de la entidad.
En consecuencia, el registro presupuestal es un requisito de ejecución del
contrato, por ende, el momento en el que debe expedirse es después de la adjudicación
del contrato y a más tardar antes del inicio de la ejecución, lo cual significa que una vez
se conozca el adjudicatario del procedimiento contractual, y si existe la minuta del
contrato firmada o no, se puede expedir el registro presupuestal, o el término máximo
para la expedición es antes de que comience la ejecución del contrato, lo cual ocurre
después de firmado el contrato y cuando se cumplan las condiciones fijadas allí para su
inicio9.

disponibilidad presupuestal. (...) [L]a norma citada [artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto] no
contiene una referencia al perfeccionamiento del contrato, sino a los actos de registro y control del
presupuesto, que se exigen respecto de todo gasto, independientemente de que se origine en un
contrato, un acto unilateral o una afectación de las cuentas de funcionamiento.
»[...]
»A partir del año 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado en múltiples
oportunidades que la disponibilidad y el registro presupuestal son requisitos de legalidad del gasto y no
de validez del contrato y, con mayor razón, lo ha previsto de esa manera tratándose de contratos que
se rigen por el derecho privado. En el mismo sentido, en la jurisprudencia referida a los contratos que
se rigen por la Ley 80 de 1993, con apoyo en los artículos 25 y 41 de la citada ley, se ha advertido que
el gasto no puede ejecutarse por parte de la entidad pública en el supuesto de la ausencia de
disponibilidades presupuestales y que la conducta omisiva en la observancia de los requisitos
presupuestales configura el incumplimiento del contrato».

9
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Exp. 28.565. C.P.
Enrique Gil Botero: «ii) En cuanto al momento límite en que la entidad debe contar con este requisito, la
norma no establece una etapa o instante preciso, sin embargo, es claro que no es exigible durante el

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

Elaboró Ximena Ríos López

: Gestor T1-11
Sebastián Ramírez Grisales
Revisó:
Contratista – Subdirección de Gestión Contractual
Fabián Gonzalo Marín Cortés
Aprobó:
Subdirector de Gestión Contractual
Anexo: 0

proceso de selección -que va hasta la adjudicación del contrato-, por dos razones: porque durante esa
etapa se necesita la disponibilidad presupuestal y porque es necesario adjudicar el contrato para
conocer el monto exacto por el cual se constituirá la reserva.
»Esto significa que a partir de la adjudicación del contrato la entidad puede expedir el registro o
reserva presupuestal –RP-, pero no tiene que ser fatalmente en ese momento, pues otra norma -que se
analizará más adelante- complementa esta exigencia.
»[...]
»c) El inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 complementa las normas que se
refieren al presupuesto público. En virtud suya: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la
garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate
de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley
orgánica del presupuesto.”
»i) Según esta norma, que se armoniza con el art. 25.13, el momento límite para expedir la
reserva presupuestal es el inicio de la ejecución del contrato. No obstante, la norma trascrita expresa
una impropiedad evidente, porque entendida de manera literal expresa que para ese momento de
nuevo se necesita la disponibilidad presupuestal -CDP-; idea ilógica, pues quedó claro que ese
certificado se exige para abrir los procesos de selección, luego nuevamente no puede requerirse para
esta ocasión. Por esta razón, no cabe duda que se trata de un lamentable lapsus, y que el art. 41 exige
la reserva presupuestal –RP- para la ejecución».

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