POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS, ASPECTOS TEÓRICOS Y

CONTEXTO GLOBAL
 1. FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Para insertarse en el contexto en el cual se desarrollan las Políticas Públicas,

es necesario clarificar ciertos conceptos con la finalidad de comprender los procesos
de toma de decisiones que los gobiernos deben enfrentar. Los temas que se
abordarán en la siguiente unidad serán las distintas definiciones de Políticas
Públicas, los aspectos teóricos que influyen en el diseño de éstas y un breve
recuento del contexto global en el cual se deben desarrollar.

Existen distintas definiciones de Políticas Pública s. El concepto, en general,

hace referencia a un conjunto de decisiones pública s cuyo objetivo principal se
centra en la distribución o asignación de determinados bienes o recursos públicos o
privados. Es importante recalcar que en estas decisiones, generalmente se
encuentran en juego bienes o recursos que pueden beneficiar o afectar a
determinados grupos de personas.

De acuerdo a esta definición se pone en relieve que una política pública no

es una acción aislada, una medida apartada de alguna autoridad, sino que se trata
de una secuencia de decisiones cuyo objeto es la distribución de recursos, cuya
modalidad de asignación pueden afectar o privilegiar a determinados grupos.
1
Lahera sostiene que tradicionalmente se ha considerado a las políticas
públicas como “un programa de acción de una autoridad pública o el resultado de la
actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental”; el mismo autor señala que se debe entender por políticas públicas
como los: “cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo
público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector
público y frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado.”

Otra definición generalmente aceptada de Políticas Públicas es la que utiliza

2
Larrue , quien las señala como “Una concatenación de actividades, decisiones o de
medidas coherentes (por lo menos en su intención) y tomadas principalmente por
los actores del sistema político-administrativo de un país con la finalidad de resolver
un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos formalizados, de
naturaleza más o menos coercitiva, con el propósito de modificar el comportamiento
3
de “grupos que conforman blancos” , los cuales se encuentran supuestamente en
el origen del problema por resolver”.

Esta definición además de insistir en el carácter articulado o de secuencias

en la formulación de políticas, plantea una exigencia de coherencia en la toma de

1
Lahera, Eugenio.”Introducción a las Políticas Públicas”, Editorial Fondo de Cultura Económica. Chile - 2002.
2
Larrue Corinne.
3
Target, público objetivo, grupo objetivo, o mercad o objetivo al cual se orientan las políticas públic as.
decisiones y supone una racionalidad de los actores del sistema político-
administrativo. Señala además, que para que una política pueda ser considerada
como pública tiene que haber sido generada, o al me nos procesada, en el marco
de los procedimientos, instituciones y organizaciones del sistema político-
administrativo.

Finalmente, las políticas públicas buscan modificar el comportamiento, la

situación o condición, de ciertos grupos o categorías sociales que son el “blanco” de
la política, y cuya finalidad es la resolución de una cierta problemática colectiva.

Por Ejemplo
En Chile, las políticas públicas de protección social consideran las formuladas en salud,
previsión social y pobreza.

Por otra parte, C. Thoenig insiste en que “el análisis de políticas públicas se
fundó como una ciencia de la acción”, en sus inicios la preocupación central de los
“policy experts” fue la de “orientar la investigación de manera que fuese relevante,
es decir, útil para la acción”. Su objeto principal sería la de contribuir a la mejora de
las decisiones públicas a corto y largo plazo, admitiendo que una alternativa de
decisión es no hacer nada.

El no actuar frente a un determinado problema podría constituir una política

pública, siempre que sea producto de una decisión racionalmente evaluada y no el
simple resultado de la improvisación. En este sentido, las políticas públicas se
refieren a actividades materiales o simbólicas que gestionan las autoridades
públicas.

Como políticas públicas, se debe tomar en consideración tanto aquellos actos

concretos de una administración (tales como leyes, normas, reglamentos o
asignación de recursos a proyectos o programas) como también actos de carácter
comunicacional o simbólico que llevan a cabo las autoridades públicas en el
ejercicio de sus funciones.

El análisis de las políticas públicas es una disciplina relativamente reciente,

que tiene como objetivo la elaboración de conocimiento útil para el proceso de toma
de decisiones públicas en la resolución de problemas en circunstancias políticas
concretas. El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de categorías
conceptuales y metodológicas que contribuyen a descomponer analíticamente la
esfera de la acción pública en actividades o procesos distintos, con el objeto de
someterlos a un análisis crítico de acuerdo a distintos criterios de análisis.

Esta disciplina recurre a diversos paradigmas presentes en las ciencias

sociales y políticas, y exige la comprensión en sus rasgos generales de elementos
culturales, sociológicos, e institucionales que caracterizan el sistema político e
institucional de una determinada sociedad, el carácter del Estado y su relación con
las distintas clases o grupos sociales, las características del sistema institucional y
de partidos, los elementos de gobernabilidad, las características y condicionantes
del proceso de desarrollo, etc.

1.1 Instrumentos del Sistema Político para Elaborar Políticas Públicas

A continuación, se examinarán los principales instrumentos a que recurre el

sistema político-institucional en la elaboración de las Políticas Públicas. Se puede
establecer que los principales son: las normas jurídicas, los servicios
administrativos, los recursos financieros y la concertación de actores o la
participación.

En primer lugar, se puede señalar que las normas jurídicas constituyen el

principal instrumento, que son además el único recurso propio y exclusivo del
Estado. Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos sancionan e
instauran las decisiones y actividades que conforman las políticas, al mismo tiempo
que establecen límites a la discrecionalidad en el actuar de los que las formulan,
instauran o ejecutan. Estos límites son esenciales pues como se ha señalado, en
general una política pública afecta a intereses de determinados grupos, sectores,
categorías socio-profesionales u otros, y en un régimen democrático las decisiones
públicas al adoptarse po r mecanismos de mayoría, deben velar también por los
intereses de las minorías.

En segundo lugar, los servicios administrativos que, para elaborar y poner en

práctica las políticas requieren de servicios de personal, infraestructura
organizativa, equipamiento y material de funcionamiento. Son las distintas
organizaciones, sus recursos materiales y equipos humanos con diversos grados
de especialización que forman parte de la Administración Pública, siendo los
encargados de elaborar las políticas y su implementación concreta en la práctica.

Un tercer instrumento lo constituyen los recursos financieros. Para poder

implementar en la práctica las acciones, programas o proyectos que materializan
una política pública es necesario que la Administración disponga de recursos de
diverso tipo, pero particularmente financieros. Estos los obtiene en su mayoría a
través de las arcas fiscales, es decir, del pago de impuestos que los ciudadanos
contribuyentes realizan. Por lo tanto, sin los recursos financieros necesarios, la
Administración no podría llevar a cabo la mayoría de las políticas que realiza.

Se considera como cuarto instrumento, la concertación o participación de

actores. Los mecanismos y procesos de participación de actores del sistema
político-institucional, constituyen en una sociedad democrática un instrumento de
alta efectividad. En una democracia representativa los ciudadanos consideran al
gobierno como la expresión legítima de la interpretación mayoritaria de los intereses
generales de la sociedad y por lo tanto, el elemento de “coacción” inevitable hacia la
minoría que una decisión de mayoría implica, tiende a ser mesurado en procesos de
construcción de consensos amplios en la formulación e implementación de una
política pública.

1.2 El Sistema Político y las Políticas Públicas

La definición clásica de Política, se hace a partir de la utilización del término

“Arts Regia”- el arte Real de Aristóteles o el arte de gobernar- en sociedades
antiguas el arte de hacerse del poder y de cómo mantenerlo. El arte de comprender
los mecanismos del poder, de establecer alianzas y de los diversos modos de
4
legitimación de la dominación política.

Siguiendo a los clásicos (Marx, Weber), reconocen q ue todo poder político

se basa en la aplicación de la fuerza. Las diversas instituciones del pasado,
empezando por la familia, consideraban la violencia como un medio absolutamente
normal.

De acuerdo a M. Weber, “el Estado es aquella comunidad humana que

ejerce (con éxito) el monopolio de la violencia física legítima dentro de un territorio
5
determinado” . Sin embargo, la aplicación de la fuerza no es el único medio del
Estado ni su único recurso.

El mismo Weber señalaba que la autoridad política recurre a diversos

mecanismos o recursos para el ejercicio del poder, mecanismos que se sitúan en el
ámbito de la “dominación”, la “obediencia” y la “legitimidad”. Lo que Weber y el
pensamiento sociológico buscaba explicar es por qué el acatamiento de leyes,
reglas y normas impuestas por una autoridad se consigue en condiciones
“normales” sin recurrir directa y explícitamente a la violencia física, sino por
“adhesión” de los individuos. Las explicaciones se sitúan en distintos planos, tanto
sociológicos culturales, como psicosociales.

La ritualización y sacralización del poder, la aceptación de su legitimidad

indiscutida, la internalización en los actos de la vida cotidiana y en el “sentido
común” de los mecanismos de premio y castigo, la persuasión, etc.; son elementos
simbólicos sin las cuales ningún Estado puede subsistir y que necesita difundir en la
sociedad.

4
Maquiavelo N.”El Príncipe”, Ed. Losada, 2004.
5
.Smelser, N.; y Warner, S.,”Teoría sociológica: aná lisis histórico y formal. Madrid: Espasa – Calpe.1982
 Las relaciones de dominación son social y culturalmente construidas, de allí
que, el estudio de los mecanismos de creación de la sumisión y la obediencia
“aceptada”, es decir, la simple amenaza de la fuerza física y el control social resulta
imprescindible en cualquier teoría sobre el poder. Foucault insistía sobre la
importancia de los mecanismos de “micropoder”, de relaciones de jerarquía y
autoridad a todos los niveles sin los cuales el “macropoder” del Estado se hace
6
difícil de ejercer sin un estado de violencia permanente.

Para Weber existen tres “tipos ideales” de legitimidad y dominación. La

primera de ellas es la denominada Dominación Tradicional, la cual se basa en el
carácter sagrado de las tradiciones y de quienes do minan en su nombre. El orden
es sagrado porque la tradición así lo ha estatuido desde el “principio” o porque
“siempre” se ha visto y se ha hecho igual. Este tipo de dominación recurre
fuertemente a la narración fundacional, al mito fundador y legitimador del poder. La
técnica de gobierno consiste en hacer opaco el hecho de que la tradición es una
construcción social, ”ideológica” según la vertiente marxista, y que el patrimonio
base del poder patriarcal se basa en la explotación de los otros miembros de la
familia -en el caso de las familias extensas- y en no diferenciar entre patrimonio
personal y patrimonio del Estado (las monarquías). Bajo la autoridad patriarcal,
hacienda pública y privada tienden a confundirse, así como lo público y lo privado
en general.

Se puede señalar también la Dominación Carismática, apela a la creencia

según la cual un individuo posee alguna característica o aptitud que le convierte en
un ser extraordinario; se fundamenta en líderes que se oponen a la tradición y crean
un orden nuevo. Es el tipo de los profetas. Las técnicas mediante las cuales se
puede fabricar el carisma dependen de circunstancias históricas, sin embargo, es
obvio que se trata de una construcción social, y que existe una correlación entre
carisma y debilidad de las estructuras sociales.

Foucault en sus trabajos sobre la genealogía del poder, al definir la tipología

del “poder pastoral” y su modo de funcionamiento que considera como una de las
fuentes fundadoras de las formas modernas del poder se acerca a esta concepción.
Los regímenes populistas que marcaron la fase de transición a la modernidad en la
década de los cincuenta y sesenta en América Latina, contienen elementos de
liderazgos carismáticos asociados a un discurso popular y desarrollista.

Por Ejemplo
Un claro ejemplo de lo expuesto en el párrafo anterior son los gobiernos de Juan
Domingo Perón en Argentina (1946-1976) y Getulio Vargas en Brasil (1930-1945).

6
.Surveiller et Punir. Focault Michel Gallimard.1975
 Por último, la Dominación Racional (“legal-racional”), es el tipo de dominación
que tiende a prevalecer en los estados modernos, en los cuales la legitimidad y
legalidad tienden a confundirse, pues de hecho, el orden procede de una ley,
entendida como regla universal-impersonal y abstracta. Es la expresión de la
racionalización formal, basada en procedimientos; previsibles, calculables,
burocráticos y en este sentido, caben aquí no sólo regímenes democráticos, sino las
distintas variantes de regímenes del socialismo burocrático.
La burocracia es para Weber el pilar fundamental del moderno Estado de
7
Derecho , en la medida que permite diferenciar la esfera político-administrativa de
otras esferas o niveles de la sociedad, tales como la religión, la economía etc. En
este sentido, cumple un papel racionalizador. Incluso si se sostiene que la violencia
del Estado es “legítima”, porque se diferencia claramente de la violencia
indiscriminada de las sociedades no modernas. La existencia de un estado de
derecho supone la existencia de una burocracia que dé sentido y estructura
organizativa a la ley.

Más aún, Weber sostiene que todos los sistemas organizativos eficaces se
basan en la burocracia; el Estado, la empresa e incluso las Iglesias, en la cual el
sacerdote no deja de ser el burócrata de la fe.
Sin burocracia no hay racionalización, ni sociedad basada en la ley. De ahí
que el “ethos” burocrático -racionalidad e impersonalidad- impregne las sociedades
modernas. La burocratización es la nueva “servidumbre”, porque es la servidumbre
de la ley.

1.2.1 Acerca del Estado

En la sociedad moderna se consolida el Estado como organización y se hace

creciente el predominio de las formas de “dominación legal-racional” en
contraposición a las formas tradicionales o carismáticas, tanto en el ámbito político
como económico de la sociedad.
8
Siguiendo la tradición neo-marxista, O’Donnell señala que el Estado es el
componente específicamente político de la dominación en una sociedad
territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de
imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por

7
El Estado de Derecho se entiende como aquel estado en cuyo ordenamiento jurídico existe una división y
separación de los poderes del Estado; en donde cada órgano del poder del Estado goza de autonomía para
llevar a cabo una función determinada (ejecutivo, judicial y legislativo). Asimismo, en un Estado de
Derecho, el individuo goza del pleno ejercicio de las libertades fundamentales y los derechos cívicos, y
existen las garantías necesarias para que sean respetados.
8
O’Donell, “Apuntes para una teoría del Estado”, UNAM, México, 1978.
 9
la fuerza. El Estado en tanto mantiene la supremacía en el control de los medios
10
de coerción física -fuerzas armadas y de orden- caracteriza el aspecto más
específicamente político de la dominación social.

Por Ejemplo
Durante el siglo XIX las amenazas al capital han hecho reaccionar a la Fuerzas
Armadas - institución del Estado- con la excusa del enemigo externo, sin embargo, las
reales motivaciones de la Guerra del Pacífico tienen un carácter eminentemente
económico, que afectaba a los capitales nacionales.

Para O’Donnell también la dominación es un hecho social, una relación social

de carácter asimétrico, de desigualdad. Desigualdad engendrada por el acceso
desigual al control de recursos sociales, económicos y culturales que inducen
comportamientos de sumisión y de subordinación de los dominados a la voluntad
del o los dominantes.

Algunos de los recursos importantes para la dominación son: el control de los

medios de coerción física; el control de recursos económicos; el control de los
recursos de información en sentido amplio y el control ideológico.

Por Ejemplo
La mal llamada “Pacificación de la Araucanía” representaba un territorio rico y El
control de cualquiera de estos recursos permite la coerción o el someter con grandes
potencialidades. Sin embargo, su desarrollo estaba restringido, debido a sanciones. El
más eficiente de los cuatro es el control ideológico, pues asegura la inestabilidad de la
Frontera y a la presencia indígena que no estaban sometidos a la internalización por
parte del dominado de su situación como “normal”. La coacción física es el más costoso,
debido a que desnuda la dominación, pero es fundamental como último recurso que
respalda la dominación.

Para el mismo autor el control de los recursos constituye la base de toda

dominación, no solo política, pero ésta tiene como componente específico la
supremacía de los medios de coerción física. Por otra parte, siguiendo la tradición
marxista, O´Donnell considera el Estado Moderno, como un aspecto de las
relaciones sociales de dominación capitalista.

Sin embargo, el Estado es concebido como el garante que da sustento

coactivo a la vigencia de las relaciones de dominación, pero al mismo tiempo
también es articulador y organizador de la sociedad y en ese sentido, debe encarnar
un cierto interés general.

En esa función de interés general el Estado debe velar por mantener las
condiciones generales de reproducción del sistema: orden público, ordenamiento

9
Puede darse el caso de que a través de sanciones económicas en forma de multa.
10
El termino coerción física y coacción los usa indistintamente el autor. La violencia que se ejerce a través
del uso de la fuerza en este caso ejercida por el Estado.
jurídico, igualdad ante la ley, garantías ciudadanas, infraestructura, inversión social,
intervención económica del estado, etc. Y en ese sentido, las instituciones estatales
aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no simplemente
capitalista.

Por todo lo anterior, el estado capitalista es el garante de la relación social de

producción capitalista, pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni suele
ser visto así por ellos, ni por los ciudadanos en general.

De acuerdo a O’Donnell existen mediaciones que velan este “rol de clase”

del Estado y que permiten sus funciones de interés general. Mediaciones tanto de
orden cultural e ideológico, como de carácter institucional. El concepto
11
gramsciano de “hegemonía” permite dar cuenta en cierta forma de estas
mediaciones.

La ciudadanía constituye a nivel jurídico-institucional, una importante

mediación y sustento del Estado como representante del interés general. El
reconocimiento de la igualdad jurídica de todos los ciudadanos y la legitimación de
las autoridades, a partir de su generación desde esta igualdad formal y jurídica,
mediante el sufragio universal; la institucionalización de los mecanismos de
autoridad; el resguardo jurídico de los derechos ciudadanos, la imparcialidad de la
justicia; el pacto constitucional que pone límite al ejercicio de la autoridad etc.;
entregan el contexto cultural e ideológico que permite percibir y aceptar las
funciones de interés general del Estado en una sociedad moderna.

La referencia a una “comunidad de iguales” que se presenta como instancia

colectiva superior a los intereses particulares, y se encarna en una identidad
histórica y cultural común, la nación, y en nombre de la cual se justifica imponer
decisiones contra la voluntad de los individuos (incluso de las clases dominantes)
constituye otra mediación que tiende a velar el carácter de clase del estado,
permitiendo invocar el interés general.
Esta concepción teórica respecto a la génesis y características del Estado
moderno, a la vez garante de la dominación de clase y representante del interés
general, constituye una de las vertientes de análisis en ciencia política y es
relevante para el análisis de las políticas pública s en tanto reconoce que éstas
tienen un sustrato social que no puede ser ignorado. Además, pone en relieve que
en cada sociedad el Estado y el sistema político asumen características específicas
que tienen que ver con la forma en que se han resuelto históricamente los conflictos
de clase y en cómo las clases dominantes estructuran su hegemonía e
institucionalizan el interés general de la sociedad.

Otra vertiente teórica en la concepción del Estado, es aquella que tiene su

origen en Locke, Hobbes y Rousseau entre otros. La cual parte de asumir que en
los albores de la civilización, el hombre vive en un estado natural o estado

11
Gramsci Antonio, intelectual y dirigente político en las primeras décadas del siglo XX, una de las grandes
voces del Marxismo, fundador del Partido Comunista Italiano, en el gobierno de Benito Mussolini.
primitivo, en el cual reina la ley de la selva y un estado de “guerra permanente” sin
ningún tipo de seguridad. Para dar seguridad, los hombres intentan sustituir este
status natural por un “status civiles”, es decir, un estado civilizado, en el cual se
aseguren garantías mínimas a los miembros de la comunidad. El instrumento para
instaurar este “status civiles” será el Contrato Social que se establece entre los
miembros de una comunidad, mediante el cual la voluntad particular se somete a
través de un pacto, a la voluntad general.

La naturaleza del pacto quedaría establecida según Rousseau de la siguiente

manera: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con toda la
fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual, uniéndose
cada uno a todos, no obedezca más que a sí mismo y permanezca tan libre como
anteriormente. Tal es el problema fundamental al cual da solución el Contrato
12
Social…“ .

“Este acto de asociación produce un cuerpo moral y colectivo, compuesto de

tantos miembros como votos tiene la asamblea, la cual por este mismo acto, recibe
su unidad, su yo común, su vida y su voluntad. Esta persona pública, formada así
por la unión de los demás, tomaba antiguamente el nombre de Ciudad, y ahora el
de República o cuerpo político, denominado por sus miembros Estado cuando es
pasivo, Soberano cuando es activo”. El Estado, y el ordenamiento jurídico y legal
que lo sustenta, constituyen un cuerpo “moral y colectivo” que es la expresión de la
voluntad general.

Luego señala Rousseau que “para que dicho pacto no sea una fórmula vana,
contiene tácitamente este compromiso, único que puede dar fuerza a los demás:
que quien se niegue a acatar la voluntad gen eral será obligado por todo el cuerpo”.

Finalmente, en su obra concluye que “la primera y más importante

consecuencia de los principios formulados anteriormente es que sólo la voluntad
general puede dirigir las fuerzas del Estado con arreglo a la finalidad de su
institución, que es el bien común, pues si la oposición de intereses particulares hizo
necesario el establecimiento de las sociedades, es también la coincidencia de estos
intereses la que lo hizo posible”…”Es únicamente sobre la base de este interés
13
común como debe gobernarse la sociedad “

Así, más allá del debate en torno al carácter de cl ase del Estado y del grado
de autonomía que éste pueda tener respecto a las clases sociales, es posible
encontrar ciertos elementos comunes en ambas corrientes. El Estado como
expresión de la voluntad general de la sociedad y cuya finalidad es una cierta
noción de “bien común” que permite mantener las condiciones de reproducción de la
sociedad. También existe concordancia respecto a las capacidades de coerción por
parte del Estado y su capacidad de imponer el “interés general” a los distintos

12
Rousseau.J.J. “El Contrato Social” .Ed.Alba 1998.Madrid
13
Rousseau. J.J.El Contrato Social. Libro Segundo
sectores de la sociedad. Otras definiciones más recientes ponen énfasis en los
siguientes elementos:

- El estado es la expresión de la organización política de una sociedad.

- Es una organización política que detenta poder.
- Está sujeta a un orden jurídico que regula esas r elaciones de poder.

Este orden jurídico se aplica a una sociedad que habita un determinado

territorio y esta organización política tiene por objeto la realización de los fines que
la sociedad se impone para su reproducción.

Una definición reciente que recoge este conjunto de elementos es la de E.

Uriarte “El estado es la organización política de un pueblo en el interior de un
territorio limitado por fronteras, que se caracteriza frente a otras instituciones por
poseer el monopolio de la violencia física legítima, por dirigir y organizar el
funcionamiento de la sociedad en todas sus esferas, y por asumir el papel de
14
regulador de las relaciones y encausador de los conflictos de la sociedad”

Otra definición es la de D. D. Ráphel, el cual al examinar los rasgos

distintivos del Estado distingue los siguientes: jurisdicción universal dentro de límites
territoriales, jurisdicción obligatoria, funciones, métodos y soberanía; y tras
analizarlos, llega a las siguientes conclusiones:

1) El estado se diferencia de otras asociaciones por su jurisdicción universal y por

su función negativa. Lo que significa que todas las personas que se encuentran
en el territorio del estado quedan sujetas a las normas que dicte, y que su
función primaria es la mantención del orden y de la seguridad, y no el
incremento del bienestar, que es una función positiva que comparte con otras
asociaciones.

2) “El carácter específico del derecho le viene dad o al estado por el hecho de
estar respaldado por la fuerza y de poseer autoridad soberana.”

3) “La naturaleza obligatoria de la jurisdicción del estado, así como su función

positiva, difieren en grado pero no cualitativamente de los rasgos similares que
presentan otras asociaciones”.

En este enfoque, se postula como función propia del Estado, mantener el

orden y la seguridad, junto a otras que puede compartir, y asimismo la existencia de
15
un derecho que le es peculiar.

14
E. Uriarte. Introducción a la Ciencia política. La política en las sociedades democráticas. Tecnos
Madrid.2002
15
D Ráphael. “Problemas de Filosofía Política”. Madr id
 1.3 Políticas, Gobierno y Gestión Pública

D. Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio

de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. Lo cual se
refiere en este caso a que dichos valores provienen de una autoridad, es decir, que
16
hay inmerso en el concepto la idea de legitimidad de la autoridad.

“La vida política, sostiene Easton, está constituid a por una serie compleja de
procesos en cuyas influencias está incorporado e l Sistema Político, que a su turno
reacciona frente a ellas”.

El sistema político puede entenderse entonces como un conjunto

conformado por los siguientes elementos:

a) Los elementos institucionales, a las cuales denomina régimen político,

representando estos los poderes políticos y sus reglas de interacción, tanto
internas como con el conjunto de la sociedad; también las normas, escritas o
consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la
propiedad, a su transmisión, enajenación y a sus constricciones.

b) Los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza, ya sea de

manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en
mayor o menor medida en las decisiones del gobierno.

Por Ejemplo
Dentro de este tipo de actores institucionalizados se encuentran: partidos
políticos, grupos de presión, categorías socioprofesionales, etc.

c) En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se
refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de
experiencias históricas.

d) Finalmente no debe olvidarse que la existencia de un sistema político de carácter

nacional se encuentra inmerso en el contexto internacional, del cual puede
recibir influencias, ya sea como consecuencia de la actuación de otros sistemas
políticos de carácter nacional, o bien, como resultado de acciones del propio
sistema internacional.

16
Easton A “System Analysis of Political Life “.NY 1965
 Se trata de una definición bastante completa y compleja, que abarca una
serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El régimen político, integrado por
el estado, los poderes y su entramado institucional; la Constitución Política y las
leyes fundamentales reguladoras de la política; la sociedad y la economía; los
actores sociales, en los que se da cabida a los partidos políticos, los grupos de
presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional.

Lo importante en la identificación de un sistema político es que en él, los

elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están a priori
relacionados de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté
por sobre el resto. En este interactuar, una variación en una de sus partes puede
17
llegar a afectar a la totalidad del sistema. .

En este sistema, pueden presentarse diferentes tipos de relaciones de las

cuales se pueden mencionar: las de poder, de mando, de obediencia, de
satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y
eficacia. Lo interesante de la visión sistémica es que ésta permite estudiar las
interacciones e incorpora un análisis dinámico, un continuo movimiento, que genera
cambios y transformaciones, en algunos aspectos más que en otros. Tratar de
entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las
tareas fundamentales de la sociología y la ciencia política.

En consecuencia, el concepto de Sistema Político se presenta como algo

integral, como un todo, cuyo análisis exige considerar sus distintos factores,
componentes y las interrelaciones entre éstos. El análisis del Sistema debe
considerar tanto la caracterización de sus distintos componentes, como sus modos
de articulación, y las lógicas explicativas de su dinámica, tanto en su
funcionamiento (análisis sincrónico) como en su evolución y cambio (análisis
diacrónico).

Es en ese contexto en que, el análisis y el estudio de las políticas públicas

como producto del sistema político cobra importancia, por su influencia en el
sistema político, ya que su calidad, oportunidad y pertinencia pueden contribuir a
generar un clima de “gobernabilidad” o de “ingobernabilidad”. En esa perspectiva
las políticas públicas y sus atributos pueden contribuir como un posible mecanismo
de evaluación del sistema político.

De acuerdo a esta aproximación conceptual, las llamadas políticas públicas

se pueden encontrar en uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema
político. Esto es en el elemento institucional, en lo que se considera como régimen
político.

Desde esta perspectiva, las políticas públicas son consideradas como

determinados flujos del régimen político hacia la sociedad. Son concebidas como
“productos del sistema político”. Sin embargo, no deben entenderse como

17
Bertallanffy.von A. “Teoría General de los Sistemas”, ICE. México,1976
elementos exógenos del mismo, sino como partes constitutivas de las acciones o
de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente
institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado.
18
Aron define cinco variables que caracterizan cualquier sistema político y
que lo configuran de acuerdo a su interrelación, su jerarquía, y las funciones
específicas que ejercen. Siendo éstos:

- La Constitución y el ordenamiento institucional que ella rige.

- El sistema de partidos políticos y sus características.

- El modo de funcionamiento del régimen político propiamente tal que

considera, la ley electoral y las elecciones, las relaciones legislativo y
ejecutivo.

- Los grupos de presión.

- El personal político o la clase política.

En este contexto se puede afirmar que las políticas públicas son las acciones
de gobierno, es el gobierno en acción, (Gobierno, conjunto de personas y órganos
revestidos de poder para expresar la voluntad del estado y hacer que ésta se
cumpla…) que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad.
Dependerá de las características del Sistema Político, más o menos democrático;
más o menos participativo; más o menos inclusivo; el grado de consenso que
dichas acciones puedan generar y el grado de legitimidad de dichas políticas
(pudiendo distinguir así políticas de gobierno y políticas de estado).

Al sistema político le corresponde interpretar y procesar las demandas

ciudadanas, para luego integrarlas en los procesos de toma de decisiones
gubernamentales y entregar respuestas que se traducen en normativas, leyes,
programas o proyectos que constituyen las políticas públicas que caracterizan la acción
de un determinado gobierno.

Precisamente, el estudio de las políticas públicas lo que busca es abordar

este tipo de cuestiones. ¿Cómo procesa el sistema político las demandas
ciudadanas?; ¿Cuáles de estas demandas, y por qué, se transforman en objetos de
políticas públicas?; ¿Cómo y quién determina las respuestas a esas demandas?;
¿Qué políticas desarrolla el estado en los diferentes campos de su actividad?;
¿Cómo se elaboran y desarrollan dichas políticas; cómo se evalúan; cuál es el
grado de eficiencia y eficacia de las políticas?, etc.

18
Raymon. Aron”Estudes politiques”, Gallimard. Paris,1972
 De acuerdo a Medellin Torres es preciso examinar las políticas públicas tanto
desde el régimen político como desde el gobierno. Desde el régimen político porque
marca los límites y las posibilidades de los procesos de generación de las políticas
públicas. Define la naturaleza y el carácter (democrático o autoritario) con que
pueden nacer y desplegarse las políticas en ciertos ámbitos bien determinados, así
como las condiciones que determinan su ciclo de existencia.

Examinarlas desde el gobierno es relevante porque “considerado como un

proceso de conducción política e institucional de las sociedades y los estados, el
gobierno se constituye en el factor clave que articula los regímenes políticos y las
políticas públicas”. Los gobiernos son la forma con creta a través de la cual los
regímenes políticos expresan la particular manera de cómo se ha organizado y se
ejerce el poder político en una sociedad; además los gobiernos no sólo definen las
prioridades, sino que mediante las políticas públicas éstos conducen a las
19
sociedades y los estados hacia una situación deseada.

Uno de los temas centrales que el análisis de las políticas públicas intenta
resolver, desde una perspectiva analítica y experimental, es si las políticas públicas
son variables independientes del gobierno que se pueden estructurar desde
cualquier ámbito de la sociedad o del estado, o más bien, ellas son variables
dependientes de la actividad gubernamental y por tanto sólo pueden ser
interpretadas como el resultado de las decisiones y operaciones de los gobernantes.

Si se acepta que las políticas son variables dependientes, ¿se puede

sostener que los gobernantes cuentan con el margen de maniobra para hacer lo que
deseen? ¿Cuál es el margen de autonomía relativa y de qué depende este margen
de autonomía? Estas preguntas no tienen respuesta evidente, depende de cada
contexto institucional y cultural, la particular y específica configuración del régimen
político se expresa concretamente en los distintos grados de autonomía que tienen
los gobernantes para traducir sus intenciones en actos de gobierno a través de las
políticas públicas.

De acuerdo a Medellín Torres, cuatro grandes razones justifican la relevancia

del régimen político en el proceso de estructuración de las políticas públicas.

La primera de ellas es que; el régimen político es el ordenamiento que

concreta y da identidad a la idea abstracta del Estado bajo la forma de aparato
estatal. Bajo ese prisma el régimen político define el sistema de instituciones del
estado, y define los contenidos y las prácticas que las diferencian a unas de otras.

Una segunda razón se refiere principalmente a que; el régimen político en

tanto ordenamiento constitucional, establece los principios, códigos y normas
específicos que ordenan y regulan a una determinada sociedad; en tanto

19
Medellín Torres. Pedro.” La política de las Políticas Públicas”, CEPAL. Santiago 2004
ordenamiento institucional da fundamento a una determinada especialización
funcional y a una estructuración jerárquica del poder que regula la acción
institucional del estado.

La tercera se centra en que el régimen político estructura el ordenamiento

mediante el cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para
que tomen decisiones; además les asigna competencias para comprometer, asignar
y gastar los recursos públicos; finalmente establece los mecanismos de control, las
modalidades y los márgenes de participación en las decisiones y fiscalizaciones por
parte de los ciudadanos.

La última radica en que; el régimen político especifica las jerarquías, los

principios organizacionales y las relaciones de poder, que rigen la acción del
conjunto de los entes públicos. La determinación de las jerarquías define la ruta
crítica que deben seguir las decisiones y acciones que guían la acción del aparato
del estado.

Los principios organizacionales establecen los criterios que inspiran y

regulan las estructuras, funciones y procedimientos en los organismos y entidades
del estado. Finalmente, las relaciones de poder determinan los grados y
modalidades de subordinación que rigen a las autoridades responsables de las
políticas públicas. De esta forma, el régimen político institucionaliza mecanismos y
criterios de obediencia política y social.

1.4 Gestión Pública y Políticas Públicas

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, se entiende la política como “la

esfera de la acción social que se ocupa del ejercicio del poder, de cómo acceder a
él y de las instituciones desde el cual éste se ejerce, particularmente del Estado y su
entramado jurídico, normativo y administrativo; y al Gobierno como el conjunto de
personas y órganos revestidos de poder para expresar la voluntad del estado y
hacer que ésta se cumpla”.

Se entiende por administración pública a la “Acción del Gobierno al dictar y

aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de y para la conservación
y fomento de los intereses públicos, y el resolver las reclamaciones a que de lugar
20
lo mandado” . Podemos entonces definir a la gestión pública como el acto y efecto
de administrar los asuntos público s desde las distintas instancias
20
Diccionario de la Real Academia Española
de gobierno. Tradicionalmente se distinguen la esfera de la formulación de políticas
y de la toma de decisiones, así como la esfera de la implementación, esta última ha
sido considerada como el ámbito propio de la actividad de la administración pública
en sentido estricto.

La administración pública, y por ende, la gestión de los entes públicos, se

distingue de la administración privada por una serie de características, como las
siguientes:

- Por su finalidad, en tanto está orientada hacia la satisfacción de objetivos

generales o colectivos de la sociedad y a diferencia de las empresas privadas
encuentra su legitimidad en la persecución de finalidades externas a la
organización.

- Su personal es público, es decir, las personas que la integran tienen un carácter

jurídico específico, son funcionarios públicos que se rigen por normas
especiales.

- Su patrimonio es público, los recursos son propiedad de toda la comunidad y

ello tiene enormes implicancias respecto al tipo de decisiones, así como los
controles que deben implementarse.

- Sus directivos disponen de una autoridad y responsabilidad pública. La

autoridad pública es responsable de sus actos y de las consecuencias de estos
ante toda la comunidad.

- La administración pública es regulada por un conjunto de normas y regulaciones

específicas contenidas en estatutos especiales que precisan procedimientos y
límites rigurosos a la acción de los ejecutivos públicos. Sin embargo, esta
prescripción normativa se refiere más a las formas que a los contenidos de la
acción pública.
21
De acuerdo a Lahera la diferencia de fines entre gestión privada y pública
implica ciertos principios que deben orientar a esta última:

- La responsabilidad política respecto a las consecuencias de las decisiones, así

como también es clave la transparencia en los actos y en la gestión de los
recursos públicos. En conjunto con la ecuanimidad respecto a los beneficios y a
los beneficiarios.

- La disciplina fiscal que establece los límites financieros en los cuales deben
asignarse los recursos públicos.

21
Lahera E.Op.Cit.
 Así, en virtud de este conjunto de elementos que caracterizan y diferencian a
la gestión pública de la gestión privada y considerando que las instituciones públicas
generalmente no efectúan transacciones a través del mercado, si no que prestan
servicios y administran bienes de acceso público y universal –en general gratuitos o
con tarifas reguladas que buscan cubrir los costos de operación de los bienes o
servicios– se puede afirmar que aquella requiere de criterios, prioridades e
instrumentos propios para su gestión.

Por otra parte, muchos aspectos del accionar del sector público son de
carácter intangible, simbólico o puramente conceptual, lo que dificulta su
cuantificación. Adicionalmente, el sector público debe coordinar e intermediar
complejos equilibrios entre objetivos generales (tales como eficiencia, equidad,
estabilidad y crecimiento) e intereses (de grupos sociales, categorías socio-
profesionales, usuarios, contribuyentes, etc.) muy diversos que compiten por
recursos que siempre son escasos.

De allí que la reflexión en torno a las modalidades e instrumentos de gestión

aplicables al sector público debe ser muy cuidadosa y se debe evitar aplicar de
forma simple y mecánica los instrumentos, métodos y categorías conceptuales del
managemment privado a la gestión pública.

De acuerdo a Meny y Thoening en la gestión gubernamental, es necesario

distinguir dos facetas: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas. Según
estos autores, en lo que se refiere a la gestión interna, aparte de las peculiaridades
que se derivan del sistema jurídico (estatuto del personal, contabilidad
gubernamental) la actividad de una autoridad pública no es diferente por principio o
por naturaleza a la de una empresa, en tanto ambas administran situaciones que se
22
pueden calificar con parámetros de productividad, de costos, de eficiencia.

Según los mismos autores es en la faceta pública – y que es precisamente

aquella que tiene que ver con las políticas pública s– donde ambas gestiones se
diferencian. Esta diferencia tiene que ver con las finalidades de ambas, la empresa
o la entidad privada persigue una finalidad interna, definida y mandatada por sus
propietarios. En cambio, la autoridad pública es “ extrovertida”, “se legitima por la
persecución de finalidades externas.” Y por lo tanto “Sus actividades, sus productos,
su gestión interna, su eficiencia, están subordinadas a la satisfacción de problemas
o de metas externas.”

De allí, según ambos autores la existencia de una “ doble función de

producción que la autoridad pública debe asumir: (dado que) los productos (de la
gestión pública) se ofrecen para provocar efectos o impactos” y el problema es que
la relación entre los productos de la actividad de la administración y los efectos
diseñados o definidos, no es en absoluto evidente, no es ni lineal ni automática.

22
Meny Ives y Thoening Claude “Las Políticas Pública s”, Ariel Ciencia Politica, Barcelona 1992
 De estas consideraciones surge la necesidad de un particular esfuerzo
metodológico para comprender mejor cómo y por qué los productos suministrados
por las autoridades públicas no siempre producen los efectos previstos, o bien,
tienen efectos no previstos. Como comprender mejor dichos procesos y abordar
esas “disfunciones” que se generan en la producción de las acciones públicas
constituye un campo de preocupación del análisis de políticas públicas.

2. ASPECTOS TEÓRICOS ESENCIALES EN EL DISEÑO DE POL ÍTICAS

PÚBLICAS

Luego de mencionar en forma general algunos conceptos importantes en el

ámbito de las políticas públicas, así como referirse al sistema político y la
importancia del Estado, es necesario analizar los aspectos teóricos en la
elaboración de las políticas públicas.

2.1 El Supuesto de Racionalidad: Aspectos Generales

Las ciencias sociales se han empeñado en explicar las acciones humanas,

partiendo de la premisa de que éstas se rigen por el supuesto de la racionalidad y
que se expresarán en el conocimiento que tiene el s er humano para establecer los
factores que le brindarán una mayor satisfacción y que además, le permitirán saciar
los requerimientos mínimos de subsistencia.

Bajo la premisa anterior, el hombre es poseedor de esta facultad cognoscitiva

y para las cuales, desde el punto de vista biológico, nuestro organismo responde a
una racionalidad natural, provocada por diversos estímulos y sensaciones, tales
como; el cansancio, que provoca la necesidad de dormir; o el hambre, que estimula
la necesidad de comer, y si consideramos que los alimentos contienen sabor, y que
además pueden ser de su agra do, hace que la alimentación se transforme en un
acto que también es placentero.

En sus etapas primarias, el hombre, aún considerado en el “estado natural”,

era imposible que desarrollara su vida en forma tranquila, ya que permanentemente
estaba agobiado por preocupaciones, tales como: obtener el alimento y que además
éste no fuera arrebatado por otro espécimen, ya fuera animal o humano.
Considerando que el alimento era “arrebatado” y no “hurtado o
robado”, ya que no existía regulación o institución alguna que mediara en las
actividades humana. En estas condiciones, eran las leyes de la naturaleza las que
regían, por tanto, el depredador más fuerte era el dominante y el hombre, en mucho
de los casos, era parte de la cadena alimenticia.

Así las cosas, la historia del hombre y sus estructuras de convivencia han
sido producto de los procesos de razonamiento y de la racionalidad desarrollada
por éste.

De acuerdo a diversos estudios, se plantea que la racionalidad del hombre

tuvo un salto cualitativo en la búsqueda de la seguridad individual, cabe hacer notar
que, en esa etapa de desarrollo de la humanidad, aún no se desarrollaban
relaciones “familiares” o de patrimonio, en esta búsqueda se asocia con otros y vive
en manadas en donde aún imperan las leyes de la naturaleza, dominando el más
fuerte y los hijos se transforman en rivales de sus padres biológicos. Durante este
proceso, la especie humana salta a un estado en el cual, aunque sigue ocupando
un lugar preferencial la subsistencia, ahora se preocupa de su patrimonio que se
restringía al alimento y a las mujeres, aunque durante estas etapas, se podría decir,
que por cubrir sus necesidades básicas de subsistencia y de conservación de la
especie, avanza hacia un proceso de socialización, sin embargo, aún no juegan un
papel preponderante las r elaciones afectivas.

Más adelante, en la historia de la humanidad y continuando con el proceso

de evolución social del hombre, se considera que la racionalidad lleva al hombre a
la división del trabajo y a coordinar las actividades en los pequeños grupos en los
que vivía. Comprende que por sí mismo no le es posible satisfacer todas sus
necesidades y por sobre todo, necesita desarrollar mecanismos que le den
seguridad y le faciliten la vida, aquí es donde la individualidad del ser humano es
sustituida por el bienestar del grupo.

En este punto de la evolución, el tipo de decisiones que debe adoptar el

hombre no solo van ha tener injerencia en su propia vida, sino que afectarán a
todos los sujetos que conforman el grupo en el cual está inserto. En estas primeras
organizaciones surge el liderazgo, comúnmente, considerando algunas variables
como fuerza, edad o sabiduría. El tipo de decisiones a que se ve enfrentado en este
tipo de organización, debe considerar ahora el bienestar colectivo, llevándolo a
maximizar su aprovechamiento para cada uno de los miembros que integran el
grupo.

Uno de los hitos considerados entre los más importantes en esta evolución
es el surgimiento de la agricultura, lo que provoca el cambio de los grupos nómadas
a sedentario. El hombre comprende que los recursos no son ilimitados y se enfrenta
a los problemas de producción y distribución de los bienes, entre los sujetos que
conforman su estructura social. Problemática que para muchos analistas de las
Ciencias Sociales siguen siendo los problemas fundamentales a los cuales se
enfrentan hoy en día los gobiernos y llevan a adoptar distintos modelos de Políticas
Sociales.
 Para el autor García Rubio, la racionalidad en la historia del hombre, la toma
de decisiones vinculada al bienestar colectivo juega un papel preponderante para
los gobiernos y gobernantes, tal como lo indica el siguiente texto “La racionalidad es
una capacidad exclusiva del hombre que junto al libre albedrío (Capacidad electiva),
conforman los factores distintivos del ser humano, y la explicación del desarrollo del
conocimiento y de la inteligencia, por lo que la tendencia natural es la de la
evolución integral y sin parecer hedonista, al logro de las satisfacciones y placeres
necesarios para una vida digna y de oportunidades mediante la conducción de un
gobierno que se conduzca mediante decisiones elegidas racionalmente y enfocadas
a lograr el bien común, reconociendo el principio de dignidad de la persona, y del
23
desarrollo solidario y subsidiario entre gobierno y gobernantes.”

2.1.1 Definiciones del Concepto de Racionalidad

Como una forma de introducir al concepto desde la teoría, en primera

instancia se revisará lo que señala la Real Academia Española, quien entrega dos
definiciones relacionadas con el tema: la primera hace referencia a una “Doctrina
filosófica cuya base es la omnipotencia e independencia de la razón humana”, una
segunda acepción es la que señala que es un “Sistema filosófico que funda sobre la
sola razón las creencias religiosas.” Como se puede apreciar, ambas definiciones
dan cuenta de contradicciones y someramente, de un largo debate a través de la
historia del rol que juega el racionalismo en las distintas disciplinas.

Los conceptos de racionalidad y racionalización, se aplican en la praxis y en

la ciencia, de distintas formas y en diversos contextos. Dichos conceptos han
estado sujetos a evolución. En el transcurso de los últimos siglos y
fundamentalmente desde la “modernidad”, ésta, entendida desde el prisma de
Weber, que contrapone la civilización occidental, a las anteriores formas de
sociedad, como son aquellas regidas por la magia o la religión.

A partir de esta modernidad, el concepto de racionalidad es un constructo

“normativo”, es decir, desde la semántica de lo valorable. Es un campo en el cual no
se pueden aplicar métodos de medición y comprobación empírica. Por tanto, desde
el punto de vista de la decisión, el concepto de racionalidad no es operacionalizable.

2.1.2 Teoría Económica Clásica y Neoclásica

23
García Rubio Daniel. “La racionalidad electiva en el proceso de Decisiones”
 Para abordar el racionalismo, se debe analizar primeramente las
implicancias y vinculaciones de las corrientes más importantes de las ciencias
sociales y específicamente de la economía, considerando fundamentalmente las
escuelas clásicas y neoclásicas.

Desde una perspectiva histórica, se puede decir que la escuela clásica

plantea que la economía sólo se constituyó en cuerpo separado de conocimiento
con Adam Smith, aunque una larga tradición del pensamiento económico anterior se
remonta en lo esencial hasta Aristóteles. Sus principales representantes son Adam
Smith, Thomas Robert Malthus, David Ricardo, John Stuart Mill y Karl Marx. La
mayoría de estos clásicos describe, aunque sin l legar a establecer una definición, la
racionalidad en referencia al establecimiento de relaciones de medios y fines.

Para Smith, que parte del supuesto de que la naturaleza no sólo habría
determinado al hombre con la necesidad de conseguir sus fines, sino que además
éste requeriría de los medios que se necesitan para la consecución de los fines. A
diferencia de David Ricardo, también representante de la misma escuela, que
elimina de la economía toda injerencia y connotación naturalista.

Las diferencias entre las teorías clásicas y neoclásicas dice relación con un
debate proveniente de los griegos y atraviesa la escolástica medieval, dicho debate
se centra fundamentalmente en establecer; si el precio de un bien está determinado
por la utilidad que reporta (teorías subjetivas) o por el costo de su producción
(teorías objetivas). La llamada paradoja del valor inclinó a los autores clásicos hacia
una teoría fundamentada en los costos de producción. Un ejemplo clásico es la
comparación respecto del precio del agua y los diamantes, siendo el agua elemento
esencial para la vida en el planeta y los diamantes elementos superfluos.

24
Ahora bien, Adam Smith, representante de la escuela clásica, respecto del
principio de racionalidad, se refiere en el capítulo 2 del libro 1 De la riqueza de las
Naciones (1776), con unas de las frases más citada s de las escritas por un
economista: “No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero
que esperamos nuestra comida, sino de su atención a su propio interés. Nos
dirigimos, no a su humanidad sino a su amor por sí mismos, y nunca les hablamos
de nuestras propias necesidades, sino de sus ventajas” así Smith destaca el móvil
del interés propio o individual en la conducta económica de los individuos.

Por su parte, la teoría económica neoclásica, tomó este nombre para

diferenciarse de la clásica. El aporte de la visión neoclásica radica en la innovación
analítica que llevó a resolver la paradoja, señalando que el precio de un bien está
determinado por el costo de la última unidad producida y la utilidad de

24
Smith Adam De la riqueza de las Naciones (1776)
 25
la última consumida. Es así como Alfred Marshall tradujo esta visión en las
curvas de oferta y demanda de un bien, asemejándola s a las hojas de una tijera,
donde ambas hojas son necesarias para cortar un papel; ambas curvas, en su punto
de intersección, definen el precio, en el cual el costo marginal de su producción
iguala la utilidad marginal de su consumo.

La escuela neoclásica representó un avance analítico en contraposición a la

clásica, sin embargo, para algunos teóricos, dejó de lado algunas cuestiones
estudiadas por ésta. Así es como A. Smith llama la atención sobre el tema,
señalando que había que desconfiar de los argumentos que esgrimían los
industriales sobre los gobernantes, cuando utilizaban conceptos como, estimular el
empleo y la inversión, pues ocultaban su interés particular disfrazándolo de interés
general de la nación. Esto se inscribe en el renacimiento de la economía política, es
decir, en el regreso a los conceptos de los economistas clásicos acerca de la
relación entre la economía y la política.

En resumen, la idea fundamental es: cómo los individuos buscan su propio

interés cuando ejercen la actividad económica o cuando integran los gobiernos
igualmente se mueven por el interés propio y éste no necesariamente coincide con
el interés común. Con el nombre de elección racional este enfoque incluso ha
rebasado los límites de la economía para abarcar otras ciencias sociales.

Sin embargo, a pesar de las diferencias entre ambas teorías, éstas

convergen en el lugar central que le otorgan al principio de racionalidad.

2.1.3 Individualismo Metodológico

El individualismo metodológico es reconocidamente el presupuesto

epistemológico más importante de la economía (escuela neoclásicas y de la acción
humana de los economistas austriacos), siendo considerado como parte de un
método ordenado para la búsqueda de la verdad científica.

La reconstrucción de las relaciones e interacciones que existen entre

espíritus individuales, es el único método científico valido para el individualismo
metodológico, que explica los hechos o fenómenos sociales. Lo anterior, se basa
fundamentalmente, en que las percepciones humanas respecto de los hechos
sociales, deben tener un carácter subjetivo, que a su vez, está influido por las
creencias de los individuos y es limitado en su conocimiento.

25
Marshall Alfred, economista britanico.
 “El saber concreto que orienta la acción de un grupo de individuos no existe
como un conjunto coherente y lógico, sino de una forma dispersa e incoherente bajo
la cual se manifiesta a muchos individuos. Tal dispersión e imperfección del
conocimiento humano es el hecho fundamental del cual deben partir las ciencias
26
sociales”

El individualismo metodológico se apoya en la idea general de que, “explicar

las instituciones y el cambio social, es demostrar de qué manera surgen como el
resultado de la acción y la interacción de los individuos”. El aspecto central de
análisis es la acción humana individual.

Al señalar que la acción humana individual es el postulado básico de la vida

social, no es fácil explicar que, a partir de la acción y la interacción de los individuos,
surgen los cambios sociales y las instituciones.

Con el fin de poder explicar lo anterior, el individualismo metodológico se

hace partícipe de los siguientes enunciados:

- Los individuos tienen a menudo objetivos que afectan el bienestar de otros

individuos.

- Las creencias con frecuencia son atribuidas a entidades supraindividuales que

no son reductibles a creencias relativas a individuos.

- Muchas características de los individuos son necesariamente relacionales, de

manera que la descripción exacta de un individuo, puede exigir una referencia a
otros individuos. Por tanto, al no haber leyes que midan el comportamiento
humano, surge la idea de crear mecanismos que representarían, a grandes
rasgos, patrones causales que permitirían explicar el comportamiento de los
individuos, sin embargo, estos mecanismos no permiten la predicción en el
comportamiento.

Entre la corriente neoclásica y la corriente austriaca, aunque como ya se

mencionó anteriormente, comparten el mismo fundamento epistémico, existen
diferencias importantes. La diferencia se manifiesta fundamentalmente en lo que
respecta al tratamiento del individuo, es decir, en la forma de interpretar el
comportamiento de los individuos.

A continuación, se tratarán de determinar los aspectos más relevantes de

cada una de estas dos corrientes, que se estiman las más representativas del
individualismo metodológico.

Para la teoría neoclásica, el énfasis está puesto fundamentalmente en que el

individuo manifiesta un comportamiento maximizador de los objetivos y/o
26
Lepage, 1986
elementos restringidos. Otro elemento de análisis importante a considerar para
interpretar la conducta de los individuos es a través del comportamiento de los
mercados.

Stiglitz (1991) llama la atención en que los economistas neoclásicos, al llevar

sus modelos teórico-empíricos hasta sus últimas consecuencias lógicas, hicieron al
mismo tiempo una importante contribución al análisis económico.

Por Ejemplo
Es como el paradigma de la economía de la información, ha emergido para
explicar, entre otros fenómenos, conductas en el mercado de capital, tales como el
racionamiento del crédito, conductas en el mercado de productos, tales como la
variedad de arreglos que predeterminan que los intentos de discriminar precios en un
ambiente en el cual existe información imperfecta, termina por limitar la discriminación
perfecta de precios.

A partir de los supuestos neoclásicos subyacentes en el análisis costo-

beneficio tradicional, economistas como; Gary Becker y James Buchanan, han
ampliado el campo y alcance de este análisis, incorporando algunos elementos que
no se desprenden necesariamente del criterio convencional de racionalidad
limitada. En particular, Becker se ha preocupado por el análisis económico de una
diversidad de asuntos sociales, como el matrimonio, el divorcio, la natalidad, el
delito y especialmente la educación. Con respecto al método pertinente de análisis
económico, Becker (1993) ha sostenido que:

"… Un enfoque económico válido puede consistir perfectamente en asumir

que los individuos no están orientados exclusivamente por motivos egoístas o por
ganancias materiales. Esto es así porque se trata de un método de análisis, no de
un supuesto acerca de algunas motivaciones particulares, entre otras. He intentado
involucrar a los economistas eliminando los angostos supuestos acerca del auto-
interés. La conducta es manejada por una mucha más rica gama de valores y
preferencias. El análisis asume que maximizan su bienestar tal y como ellos lo
conciben, sean las conductas egoístas, altruistas, leales, rencorosas o masoquistas.
Las conductas que miran hacia delante son también asumidas como consistentes a
través del tiempo. En particular, los individuos intentan el criterio de lo mejor como
lo que ellos pueden anticipar serán las consecuencias inciertas de sus acciones. La
conducta que mira hacia delante, sin embargo, puede todavía estar enraizada en el
pasado, puesto que el pasado puede ejercer una larga sombra sobre actitudes y
27
valores."

27
(Pág. 385-386).
 En tanto Buchanan, se ha destacado por el tratamiento analítico concerniente
al sistema político y la toma de decisiones implicada en las acciones de los
diferentes agentes políticos, bajo la perspectiva del cálculo económico. Enfatiza en
que el sistema político debe ser tratado de un modo simétrico al económico,
asumiendo que ambos son mercados en los que el resultado se determina a través
de la interacción de personas que persiguen sus propios intereses individuales,
entendidos con un criterio amplio.

Se puede observar que la "teoría de la elección pública”, que se desarrollará

más adelante, aplica los instrumentos analíticos de la economía al sector político y
gubernamental, intentando relacionar el comportamiento de los actores en sus
diferentes facetas; como votantes, funcionarios públicos, líderes políticos, con el
conjunto de resultados que se podrían observar.

Este mismo teórico, ha incorporado categorías de restricciones, que no son

consideradas en los análisis convencionales de la economía de la corriente
principal, llegando a establecer que, para el estudio del comportamiento individual,
deben ser incorporadas las restricciones éticas y morales. Sostiene que, no en
todas las oportunidades los individuos se comportan en forma oportunista,
presentando el siguiente ejemplo:

Por Ejemplo
En muchos casos los individuos no cometen actos delictuales, aunque estén
seguros que no serán descubiertos capturados y castigados.

Es así como Buchanan concluye que, el individuo acepta las restricciones,

no por que haya calculado un beneficio a largo plazo, sino como el "precio" que
debe pagarse para asegurar el "bien" esperado, representado por las restricciones
recíprocas sobre su comportamiento que aceptan los demás como su parte del
intercambio contractual (Buchanan,1996).

Con estos enfoques se ofrecen una comprensión más apropiada de las

complejas interacciones humanas que ocurren al interior de las instituciones sean
éstas económicas, sociales o políticas.

La escuela austriaca, asociada con los nombres, entre otros, de Menger,

Böhm-Bawerk, Mises y Hayek, es parte esencial de la tradición neoclásica, pero
difiere de ésta en ciertos aspectos fundamentales, en los cuales fundan sus
principales críticas, entre esas divergencias destacan:

- En primer lugar, la obsesión del neoclasicismo con las matemáticas, llegando a

establecerlo como método formal de análisis, atribuyendo a esto el divorcio entre
la economía y el mundo cotidiano.
- En segundo término, la escuela austriaca centra sus explicaciones de posiciones
fuera del equilibrio, sin olvidar este concepto, poniendo su énfasis en el camino o
proceso hacia el logro del equilibrio, señalando que "las teorías del equilibrio...
no explican la actividad que da lugar a esas situaciones, sino simplemente
postulan el punto así derivado". Por ello, se interesan más en el análisis del
proceso que del resultado.

- En tercer lugar, los austriacos insisten en que su enfoque les permite tratar con
el mundo impreciso del tiempo y de la ignorancia. Al contrario del análisis
neoclásico, el cual asume el conocimiento perfecto por parte del individuo. Para
ello, incorporan el paso del tiempo, el conocimiento imperfecto, las posibilidades
de error de la naturaleza humana, el que las acciones individuales están
incorporadas ("embedded") en lo social, o el papel de las instituciones, a fin de
establecer una teoría general de aplicación universal.

El proyecto austriaco intenta explicar las regularidades no intencionadas del

orden de mercado, que son vistas como el resultado de las decisiones o elecciones
de los individuos. El acento está en el hecho que, la acción de un individuo, es
siempre un proceso mediante el cual consigue información y se forma expectativas,
con el fin de orientar su propia idea de la mejor solución. Las acciones y elecciones
individuales están basadas en una única escala de valores conocida sólo por el
individuo.

Es esta valoración subjetiva de los bienes la que crea el valor económico. Por
ello, no utilizan las matemáticas en sus análisis o teorías, debido a su incredulidad
respecto a que las matemáticas puedan capturar la compleja realidad de la acción
humana.

Las restricciones del análisis económico neoclásico, no sólo han sido

percibidas cuando se le contrasta con la economía organizacional, o con el
individualismo metodológico de la escuela austriaca, sino también cuando se le
compara con la corriente institucionalista, de la primera parte del siglo XX, que le
atribuye a las instituciones un papel preponderante, ya que por medio de éstas, se
orientarían los asuntos económicos.

2.2 Teoría de Juego

La teoría de los juegos brinda la posibilidad de modelar acciones

estratégicas, es decir, de contemplar los resultados obtenidos dados ciertos
cursos de acción que elijan los agentes racionales. La teoría de la decisión racional,
en ese contexto, posee un nexo profundo con la teoría de los juegos; depende de
ella en lo concerniente con las elecciones riesgosas o inciertas.

En los casos de riesgo e incertidumbre, determinar los cursos de acción

resultaba una labor compleja, sin embargo, con el desarrollo de los juegos de
estrategia y del concepto de equilibrio se abrió la posibilidad de elección bajo una
pauta más elaborada.
 La teoría de los juegos tiene como sus principales exponentes al gran
matemático húngaro John Von Neumann, ya en 1928 en algunos artículos había
puesto los fundamentos y al economista y matemático austriaco Oskar Morgenstern.
Ambos publicaron el libro “Theory of games and economic behaviour” en el año
1944, el cual marca un hito en la transformación de la teoría económica y
representa una alternativa importante, en el entendimiento de las conductas del
individuo en relación a la toma de decisiones y la selección de estrategias en los
distintos ámbitos del quehacer humano, contribuyendo con esto a ampliar la teoría
de la racionalidad.

Entre otros, se consideran economistas tales como Cournot y Edgeworth

quienes realizaron algunas incursiones innovadoras en el siglo XIX. Posteriormente,
matemáticos tales como Borel y Zermelo realizan otras contribuciones a dicha
teoría. A mediados de la década de los 50 la teoría de juegos se debilita y encuentra
una mayor aceptación en las teorías políticas, sociológicas y de relaciones
internacionales. En los años 70, la teoría de juego revive de nuevo y regresa a la
escena de la teoría económica.

En los últimos 20 años ha evolucionado con rapidez y muchos de los

supuestos restrictivos de Von Neumann y Morgenstern ya no se consideran. Estos
autores investigaron dos planteamientos de la Teoría de Juego:

a) Planteamiento estratégico, requiere especificar o determinar claramente las

reglas del juego, lo que puede o no puede realizar cada uno de ellos, y después
cada uno de ellos debe buscar una estrategia óptima. En este contexto, lo que
es mejor para un jugador depende de lo que el otro jugador tenga previsto hacer,
lo que a su vez va ha depender de lo que éste piense que el primer jugador va
ha realizar. Lo anterior en el caso de que dos jugadores tengan intereses
diametralmente opuestos, estos juegos son competitivos o de suma cero
(ajedrez, póquer o backgamón), cualquier ganancia se equilibra por una pérdida
para el otro participante.

b) Planteamiento de coalición o cooperativo, con esto intentaron describir la

conducta en juegos en los cuales intervienen muchos jugadores, se proponen
clasificar los modelos de formación de coaliciones consistente con conductas
racionales.
 El matemático J. Nash, a principios de los años 50, incorpora con fuerza la
idea del equilibro que había sido introducida en 1832 por Cournot, entendida ésta
como, cuando la elección estratégica de cada jugador es la respuesta óptima a las
elecciones estratégicas de los otros jugadores. Tanto la idea del equilibrio, así como
en el planteamiento corporativo, considerar la posibilidad de determinar la
negociación entre dos personas, fueron sus grandes contribuciones a la teoría de
juego.
 El Dilema del Prisionero

El dilema es el siguiente: dos prisioneros, jugadores A y B, han cometido un

delito, y deben decidir un curso de acción a seguir en base a una propuesta que
realiza el fiscal. Cada jugador escogerá aquél que mayor beneficio le reporte y se
comportará paramétricamente. La propuesta es: si el jugador A confiesa y el jugador
B no, el primero será condenado a un año de prisión, mientras el segundo será
condenado a diez. La situación se invierte si el que decide confesar es el jugador B
en tanto que el jugador A se abstiene de hacerlo. Ahora bien, si ambos jugadores
deciden confesar, cada uno será condenado a cinco años de prisión. Si ninguno de
los dos confiesa la pena impuesta será de dos años para cada uno.

Claro está, que la decisión racional en el dilema del prisionero consiste en

realizar la elección que reporte el mayor beneficio. En ese sentido, actuar
racionalmente es hacer lo mejor posible por uno mismo. En el dilema del prisionero,
ambos jugadores reconocen que el mejor estado posible es el de una confesión
esperando que el otro jugador decida no confesar. Evidentemente, ambos saben
que la peor situación está determinada por el hecho de que uno de los dos decida
confesar, en tanto que el otro se abstenga de hacerlo. Ninguno de los jugadores
considera como opción el no confesar, pues esto podría, en el caso de que el otro
confiese, acarrearle la peor situación que se puede obtener en el juego.

El uso de la razón arroja como resultado que, la mejor opción posible es

confesar, es decir, seguir la estrategia dominante, situación que los deja en una
peor condición, que si los dos hubiesen optado por no confesar.

Se observa que las acciones emprendidas paramétricamente por cada

jugador, es decir, sin consultar la jugada del otro, arrojan un deplorable resultado.
Colectivamente el resultado es desastroso, pues cada uno de los dos jugadores
queda en peor condición que si hubiese tenido en cuenta la decisión del otro. Era
natural que ninguno de los dos obtuviera la pena mínima (1 año), pues su decisión
estaba supeditada a la jugada del otro jugador, pero no estaba dentro de lo
previsible para los dos jugadores el que terminaran con cinco años de prisión cada
uno. Su situación es contradictoria: cada uno jugó con la expectativa de que iba a
terminar pagando un año de prisión, y el resultado fue de cinco.
 28
Según Elster , la teoría de juegos ofrece al análisis de la interacción social
una alternativa de explicar las complejas interdependencias de los actores sociales,
a la luz de la racionalidad estratégica que está presente en la interdependencia de
las decisiones. Una situación social (de trabajo, educativa, etc.) puede
representarse como un juego, donde cada actor social (jugador) actúa (juega) por
una razón previsible (ligada al futuro) buscando la posible optimización a través de
diseñar la estrategia maximizadora, en un contexto (campo) de recompensas
interactivas de los actores (jugadores). En la situación social (juego) existen de por
medio actores sociales (jugadores) que toman decisiones de tipo paramétrico
("...para decidir debo anticipar lo que harán los demás, sabiendo que a su vez ellos
29
deciden también intentando anticipar mi decisión" Elster 1991 ), dispuestos a
"perder para ganar" (la estrategia leninista: "un paso adelante dos hacia a tras"), lo
que se define con base a la información disponible.

Por otro lado, se puede establecer que la mayor contribución de la teoría de

juegos al estudio social, es la de identificar en la sociedad cuatro conjuntos
entrelazados de interdependencia de los actores intencionales:

“Primero, la recompensa de cada uno depende de la elección de todos, a

través de la causalidad social general. Segundo, la recompensa de cada uno
depende de la recompensa de todos, mediante la envidia o el altruismo. Tercero, la
decisión de cada uno depende de la decisión de odos:t ésta es la contribución
específica de la teoría de los juegos. Por último, la estructura de preferencias de
cada uno depende de las acciones de todos, a través de la socialización y
mecanismos similares" (Elster).

2.3 Toma de Decisiones y Elección Racional

Un nutrido número de cientístas sociales, ha insistido en que desde el

supuesto de la racionalidad, es posible sentar las bases para la explicación de la
acción misma. La idea básica que han defendido es que, los seres humanos actúan
teniendo como base algún tipo de racionalización, en el que el mecanismo es,
generalmente, la elección deliberada e intencional.

Por tanto, ya que el paradigma de la elección racional del individuo,

maximizador de su conducta económica, supone la elección de la mejor alternativa
de acuerdo a determinadas restricciones. Con este enfoque paramétrico fue posible
construir modelos matemáticos de explicación y de predicción,

28
Elster Jon “Marxismo, funcionalismo y teoría de juegos. Alegato en función del Individualismo
Metodológico” en Revista Sociológica 1886.
29
Elster, Jon “Domar la suerte”. Gedisa, Barcelona, 1991.
conducentes a situaciones de equilibrio parcial y general por un lado, y de equilibrio
estático y dinámico por otro. El fundamento explicativo se relaciona con la
proposición "bajo ciertas condiciones", porque los argumentos se corresponden con
el establecimiento de ciertos principios axiomáticos y situaciones sin cambio o de
cambio controlado.

En la teoría económica neoclásica, la hipótesis acerca del comportamiento

generalmente aceptada, es la del paradigma de la elección racional, que consiste en
elegir la mejor alternativa de acción, dadas las creencias y restricciones del sujeto.
En otras palabras, determina la mejor estrategia que satisfaga sus deseos. El sujeto
busca la maximización en su elección racional:
30
Según Doménech "...la hipótesis del comportamiento racional de los
individuos puede acogerse a un conocido teorema matemático y decir que la función
de utilidad cuyos argumentos están definidos como usos alternativos de los
recursos con que está dotado -o restringido- el agente decisor tiene un sólo máximo,
y que el curso de acción o estrategia que escogerá el agente decisor es
precisamente el que lleva ese máximo (...) al apoyarse en el teorema de la
existencia de un solo máximo, excluyen todas las posibilidades que caen fuera de
él, excluyen todos los demás ‘mundos posibles’ ".

La explicación, con base en el paradigma de la elección racional, consiste en

aceptar al comportamiento de los agentes consumidores como racional, al pretender
maximizar su satisfacción según su nivel de ingresos. La elección racional, es
explicada a través de la función de utilidad.

Por Ejemplo
Un ejemplo clásico es el de la cerveza, (no es un c aso restrictivo, por el
contrario puede generalizarse a otros productos y servicios). Entre mayor sea la sed
de un sujeto consumidor, éste estará en posición de pagar lo suficiente para
satisfacerla; en la medida que realiza sus deseos disminuirá la utilidad; y por tanto, su
disposición de pago. Esto siempre y cuando opere el céteris páribus (manteniendo las
demás variables constantes), el centro de la de cisión es el sujeto.

"...los consumidores llevan a cabo elecciones racionales entre bienes de

consumo, basadas en la utilidad o satisfacción derivada de su uso o posesión de los
mismos. Cuando la utilidad de un bien de consumo es comparado con la utilidad
sacrificada por gastar el dinero en su obtención, se prueba que si los consumidores
son economizadores racionales comprará n más a precios bajos" (Pool 1982:119).

30
Doménech Antoni “Elster y las limitaciones de la racionalidad”
 Los postulados de la teoría neoclásica de la elección racional pierden fuerza
ante la depresión de 1929. La atención se centra en los presupuestos de la Teoría
General de la Ocupación, el Interés y el Dinero de Keynes. Se cuestiona la idea de
equilibrio perfecto del mercado vía la selección racional de los consumidores.

Es hasta 1944 cuando regresa a la escena económica de manera renovada

la teoría neoclásica. Con la obra de John Von Neuma n y Oskar Morgenstern (teoría
de juegos y comportamiento económico), se amplía la teoría de la racionalidad y es
así como para Doménech (1991), el agente decidor no está enfrentado a
parámetros naturales inertes o fácilmente controlables, sino a otros agentes tan
racionales y con determinadas intenciones y dotados de previsión estratégica al
igual que él y por ende, no son controlables. Por tanto, es una importante limitación
en lo que se refiere a la explicación basada en la racionalidad paramétrica del
ceteris paribus de tipo neoclásico.

Desde una perspectiva antropológica, la racionalidad ha de entenderse como

la capacidad generalizada que poseen los seres humanos de relacionarse con el
futuro, en contraste con el de la selección natural. Esto supone que es preciso
explicar la adaptación humana prescindiendo de una teoría como la de la selección
natural. Lo anterior, exige demostrar que la adaptación humana y la adaptación
biológica difieren entre sí. Para ello recurriremos a Elster que desarrolla dos tipos de
explicaciones.

La tesis central es que, los organismos adaptados por selección natural, se

comportan en todos los casos como maximizadores locales, mientras que los seres
humanos poseen la capacidad de conseguir máximos globales.

La adaptación por selección natural es oportunista, y decide en

consideración al azar y la necesidad. Por tanto, se desarrollan estrategias directas.
Si algún organismo alcanza algo parecido a un máximo global esto es un fenómeno
del azar y, en ningún caso, el resultado de un mecanismo análogo a la selección
natural. En síntesis, en la adaptación biológica se persiguen máximos locales, es
decir, los organismos se comportan como máquinas maximizadoras locales y el
mecanismo es la selección natural.

En la adaptación humana, parece ser que los seres humanos se comportan

como máquinas maximizadoras globales. A diferencia de la adaptación biológica, los
seres humanos cuentan con un mecanismo que les permite superar los máximos
locales y avanzar hacia máximos globales. Esto quiere decir que, son capaces de
emplear estrategias indirectas y mixtas para alcanzar sus fines.

Ahora bien, el empleo de estrategias indirectas es un rasgo distintivo de la

elección humana. Como se dijo antes, si existen situaciones análogas en la
adaptación biológica éstas no son generalizadas y son el resultado del azar.
 “El rasgo característico del hombre no es una capacidad programada para
utilizar estrategias indirectas o para adoptar la conducta de espera en situaciones
específicas, sino, antes bien una capacidad generalizada de maximización global
31
que se aplica aún en situaciones cualitativamente n uevas” .

El énfasis está en el término generalizado, pues si bien existen en la

adaptación biológica conductas que dan la apariencia de conducir a máximos
globales, éstas no cumplen la condición de ser generalizadas.

Una segunda explicación, es que el rasgo distintivo de la adaptación humana es

la capacidad de establecer estrategias indirectas, en contraposición a la adaptación por
selección natural que de modo generalizado establece estrategias directas. Para lo
anterior se deben cumplir con dos situaciones; negar la posibilidad de la interacción
estratégica en la adaptación por selección natural y establecer la idea de que los seres
humanos poseen la capacidad de interacción estratégica para alcanzar sus metas.

Cabe aclarar que para este autor, la interacción estratégica, radica en la

interacción en la que un agente racional concibe su comportamiento como una
variable más entre muchas. Su elección está permead a por las expectativas y
elecciones de los demás, en caso contrario puede obtener resultados negativos.

Lo contrario a la interacción estratégica es la interacción paramétrica. En ella,

el agente decisor razona en consideración a que su conducta es la única variable
existente en un ambiente estimado como fijo, sintiéndose el centro de la acción, sin
contemplar las decisiones de los demás. En este tipo de interacción lo que el agente
concibe como individualmente racional, se convierte por obra de las relaciones
causales subintencionales, en una situación totalmente irracional.

Ambas situaciones se ven reflejadas en el clásico de la aplicación de la teoría

de juegos a la vida real en el dilema del prisionero, popularizado por el matemático
Albert W. Tucker, el cual tiene muchas implicaciones para comprender la naturaleza
de la cooperación.

La teoría de la elección racional, para Elster se podría resumir en una

oración sencillamente engañosa: la gente, cuando enfrenta varios cursos de acción,
hace lo que cree que es probable que arroje el mejor resultado.

Por tanto, en ese sentido, la hipótesis de comportamiento mayormente

aceptada por el individualismo metodológico, es la defendida por la teoría de la
elección racional. Explicar el comportamiento de los agentes racionales con base en
dicho paradigma es mostrar dos cosas. En primer lugar, de qué forma el

31
Elster Jon “Egonomics Análisis de la Interacción e ntre la racionalidad, la emoción, preferencias y
normas sociales en la economía de la accion individual y sus desviaciones.”Ed.Gedisa, Barcelona, 1997.
comportamiento de los agentes maximiza su función de utilidad y, en segundo
lugar, que las pautas o rasgos sociales deben ser explicados como el resultado de
la interacción de agentes maximizadores.

Las acciones han de comprenderse como el resultado de un proceso

deliberativo, en el que se valoran diferentes cursos de acción. Lo elegido es el que
reporte mayor beneficio. La complejidad radica en no saber cuál va ha ser elegido,
suponiendo que los resultados esperados deberían llenar este vacío. Sin embargo,
no es así, ya que las decisiones se toman bajo cualquiera de las siguientes
condiciones: certeza, riesgo e incertidumbre. Para las dos últimas resulta complejo
determinar los resultados de la acción. En condiciones de certeza elegir un curso de
acción es bastante sencillo; basta con elegir de entre las opciones disponibles la
mejor, aquella que satisfaga de la mejor manera los deseos.

La premisa principal de la elección racional es que, los individuos toman

decisiones y realizan acciones mínimamente racionales. Según Ortiz, la elección
óptima se considera bajo las siguientes condiciones:

- Un conjunto de acciones alternativas posibles.

- El grado de certidumbre que posee el agente sobre el resultado de cada una de

las acciones del conjunto.

- Una medida de escala ordinal asignada por el agente a cada una de las
acciones alternativas de acuerdo con la certidumbre que se tenga acerca de los
resultados previsibles de un curso de acción.

Plantea Ortiz que “una elección racional consiste en la elección del mejor
miembro del conjunto de acciones posibles. La medida de escala ordinal que asigna
el agente a las acciones posibles depende en última instancia de las preferencias y
deseos del agente”.

Ahora bien, se plantea que deben ser considerados tanto los deseos y las
preferencias de los individuos, en el caso de que estas variables estén involucradas
en la toma de decisiones. La ciencia económica de alguna forma ha aceptado que
no todos los agentes racionales le asignan el mismo valor (en términos de una
escala ordinal), a aquellas cosas o situaciones que prefieren. En el mismo sentido,
la teoría de la elección racional, concibe el valor como una medida subjetiva y
relativa.

Al asignar valor y ciertos criterios de consistencia, es posible señalar

preferencias por medio de una función de utilidad, sin embargo, dicha función no
siempre es posible de ser lograda en todos los cursos de acción que enfrenta el
agente racional.

El modelo de maximización de utilidad, sirve solamente cuando el agente

racional puede discriminar los resultados de cada curso de acción y elegir el que
maximice su utilidad. En una elección en condiciones de riesgo e incertidumbre, el
modelo de maximización de utilidad no puede aplicarse, pues no es posible tener
certeza acerca de los resultados de cada elección y elegir el mejor. El modelo
disponible debe permitir que un agente evalúe un conjunto de probabilidades.

Ahora bien, ¿cuáles son las motivaciones que subyacen en los agentes
decidores para elegir cursos de acción que no maximizan su utilidad sin obtener lo
que satisface de mejor manera sus deseos? En rigor, la teoría de la elección
racional no ofrece una explicación clara a esta situación, sin embargo, Elster a
través del libro en su segundo capítulo de Ulises y las sirenas, deja entre ver a la
flaqueza de voluntad, como la responsable de que los agentes racionales no
obtengan lo que se han propuesto. Esto es que, a través de compromisos previos
atan su voluntad, lo cual queda ejemplificado en el libro mencionado, tomando la
historia de Ulises, que se ató para no sucumbir al canto de las sirenas. Puntualizó
que ser débil de voluntad y saberlo, señala la necesidad de una teoría de la
racionalidad imperfecta.

De haber una teoría de la racionalidad imperfecta, que explicación se puede

dar para el caso de aquellos agentes racionales, que eligen cursos de acción que
van en contra de sus intereses o se resisten a atar su voluntad mediante
compromisos previos. El resolver dichas interrogantes es tarea del individualismo
metodológico en cuanto a su consistencia y respecto de lo que es posible en la
acción humana individual, y desde allí dar respuesta también a las instituciones y el
cambio social.

Elster propuso, por lo menos, tres alternativas que permitieran solucionar la

inconsistencia:

- Los seres racionales actúan muchas veces en forma irracional

- Los seres racionales ceden ante su voluntad

- Existen otras motivaciones de la acción distintas de la racionalidad.
El autor, fundamentalmente sostiene que una buena parte de los cursos de
acción que elige un agente racional, no obedecen a la razón como mecanismo de
decisión y actúan en base a motivaciones, tales como: las normas sociales, aún
cuando tales acciones no contribuyan a promover el propio interés. En el entendido
que para éste, las normas sociales “son predisposiciones emocionales y de
comportamiento de los individuos”, es decir, mecanismos motivacionales.

Por tanto, la elección racional de las acciones está influenciada tanto por la
razón como por la norma. A diferencia de Durkheim y aquellos seguidores de éste,
que sostienen que existen las normas que ejercen presión sobre los individuos y
que cuentan con autonomía respecto de éstos, Elster plantea que “las personas que
están motivadas por normas sociales son irracionales [y que] quienes se resisten a
esta conclusión, por lo general intentan reducir las normas sociales a cierta forma
indirecta de conducta racional”.
 La acción apegada a normas sociales no está orientada por los resultados.
En ese sentido, las normas son incondicionales, no tienen orientación hacia el
futuro; no se busca maximizar nada con ellas, aún cuando posteriormente los
agentes se vean beneficiados en algo. Las normas subsisten porque, en opinión de
Elster, son compartidas por otra gente y porque existen una serie de emociones
asociadas a ellas: complacencia, vergüenza, ansiedad, culpa, orgullo, entre otras.

Lo anterior lo intenta demostrar cuando sostiene que “las normas sociales

tienen asidero en la mente, debido a las fuertes emociones que pueden desatar”.
Cabe distinguir las normas sociales, de las normas morales y las jurídicas; la
diferencia radica en que las normas sociales son impuestas por miembros de la
comunidad sin tener en mente el interés propio; las normas jurídicas y morales son
racionalizaciones orientadas hacia el futuro, a partir de las cuales se espera
maximizar algo.

Otro tópico interesante a revisar en este autor es la asociación que establece

entre las normas sociales y las emociones. Sostiene que así como las normas
sociales pueden sobrepasar la racionalidad, con las emociones puede ocurrir un
fenómeno similar sobrepasando éstas además las normas sociales.

Se puede establecer a grandes rasgos que existe una fuerte asociación entre
la racionalidad y las emociones, dadas ciertas conexiones que se dan entre las
emociones y las creencias, y las emociones y los deseos. Sin embargo, el lugar que
ocupan las emociones dentro de una teoría de la acción aún está en discusión.

Elster sostiene que es erróneo afirmar que la racionalidad y las emociones

son cosas opuestas, o que las emociones interfieren en nuestra capacidad de
formarnos creencias racionales o de hacer elecciones racionales. Las emociones
también pueden estar sujetas a ciertos criterios de racionalidad, dadas las
conexiones existentes entre éstas, los deseos y las creencias. Por último, las
emociones se pueden considerar dominantes ya que, están insertas en todas
nuestras acciones. Satisfacer o no un deseo desencadena una serie de emociones.
No tener emociones es no tener ningún incentivo para actuar.

Muchos economistas no han considerado las emociones como una

explicación válida a la hora de que el agente racional debe decidir los cursos de
acción a seguir y han tratado de buscar explicaciones de la conducta teniendo en
mente una concepción de racionalidad instrumental.

Resumiendo, una teoría de la elección que pretenda explicar la acción

humana individual y la acción colectiva no puede (ni debe) desconocer que toda
acción puede estar motivada por tres mecanismos: racionalidad, normas sociales y
emociones. Además, no debe pasar por alto el hecho de que se trata de tres piezas
de un mismo engranaje, es decir, que existen más relaciones entre las tres, que
diferencias