Jarach, Dino. (2013) - Finanzas Públicas y Derecho Tributario. 4a Ed. AbeledoPerrot.

Finanzas Públicas y Derecho Tributario
Finanzas Públicas y Derecho

Tributario EBOOK
Cuarta edición, al cuidado de Roberto Daniel Jarach
Actualización de las normas tributarias a cargo de María Adriana Capria
ISBN 978-950-20-2447-9
SAP 41461337
Tirada 600 ejemplares
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Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.
Jarach, Dino
Finanzas públicas y derecho tributario: cuarta edición - 1a ed. - Buenos Aires: AbeledoPerrot, 2013.
1072 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-950-20-2447-9
1. Derecho Tributario.
CDD 343.04
ÍNDICE GENERAL
Nota preliminar
Presentación editorial
Prólogo
PARTE I
FINANZAS PÚBLICAS
Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
CAPÍTULO I
EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
1. Reflexiones preliminares
2. Cameralismo
Qué es y quiénes lo representan
Significación de esta corriente
3. Los fisiócratas
Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial
Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas
públicas
4. Adam Smith
Obra fundamental
Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas
Principios de la imposición
Principio de las facultades o igualdad
Principio de la comodidad
Principio de economicidad
Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas
5. David Ricardo
La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas
Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella
Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito
6. John Stuart Mill 11
Las teorías del sacrificio 11
La doble imposición del ahorro 12
7. Bastiat y Senior 12
La teoría del cambio 12
8. Jean Baptiste Say 13
La teoría del consumo 13
9. Francisco Ferrara 13
Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto 13
El impuesto como sustitución de un consumo por otro 14
Evaluación de la teoría financiera de Francisco Ferrara 14
Teoría de la difusión del impuesto 14
10. El marginalismo 15
La corriente marginalista y las finanzas públicas 15
Crítica del enfoque marginalista 15
11. Bifurcación de la teoría financiera 16
La teoría financiera de Emil Sax 16
La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni 17
La teoría financiera de Knut Wicksell 17
La teoría financiera de De Viti de Marco 18
Evaluación del impuesto progresivo 19
La teoría de la traslación 20
Crítica de la teoría de De Viti de Marco 20
La teoría financiera de Erik Lindahl 21
Crítica a la teoría de Lindahl 22
La teoría financiera de F. Y. Edgeworth 23
La doctrina alemana. Adolfo Wagner 23
La actividad financiera como producción de servicios públicos y como
distribución de las cargas presupuestarias. La redistribución
del ing reso 23
El crecimiento histórico de los gastos públicos 24
Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas 24
La presión del impuesto y del empréstito 25
La escuela sociológica italiana 25
La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica de Edwin Seligman
25
Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas 25
La teoría financiera de Benvenuto Griziotti 26
Naturaleza política de la actividad financiera 27
Propuestas de reforma de los sistemas tributarios 27
Presión del impuesto y del empréstito 27
Problema metodológico 28
Evaluación de la metodología de Griziotti 28
12. El enfoque de las finanzas clásicas
Principios fundamentales
Ataques al enfoque de las finanzas clásicas
13. Las obras de John Maynard Keynes
El marco histórico de sus trabajos
Líneas fundamentales de sus teorías
Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas
14. La teoría financiera de Alvin Hansen
El estancamiento secular
15. Abba Lerner y la teoría de las "finanzas funcionales"
16. Síntesis de las corrientes antagónicas de las finanzas
17. Las posiciones de síntesis
Richard A. Musgrave
Coscian i y Neumark
CAPÍTULO II
FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA
Y RELACIONES CON LA ECONOMÍA
1. Concepto de finanzas públicas
2. Las finanzas como actividad económica del sector público
3. Las finanzas públicas y sus relaciones con la economía del mercado
4. Estructura de las finanzas públicas
5. El Estado como sujeto protagónico de las finanzas públicas
La importancia del Estado
Negación del papel del Estado
El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera
alemana
El Estado como sujeto activo de las finanzas públicas en la doctrina
keynesiana y poskeynesiana
Necesidad o no de definir las funciones del Estado
Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado
Posibilidad de una teoría general de las finanzas públicas que supere las
definiciones ideológicas del contenido del Estado
El Estado como organización para lograr fines
6. Las necesidades públicas
Los fines del Estado determinan las necesidades públicas
Necesidades públicas determinadas por el fin de la exi stencia y
funcionamiento de la organización del Estado
Relatividad histórica de los fines del Estado
Necesidades públicas paralelas a necesidades privadas y otras sin esa
correspondencia
Negación del distingo entre necesidades públicas por la esencia del Estado
¿Quién siente las necesidades públicas?
Las necesidades públicas corresponden a los fines políticos del
Estado
Origen de las necesidades públicas
Necesidades derivadas de la exi stencia y mantenimiento de la
organización estatal
Las necesidades públicas de las generaciones futuras
7. Bienes y servicios públicos
Conceptos
Servicios públicos divisibles
Servicios públicos ind ivisibles
Los servicios ind ivisibles y la manifestación de las
preferencias ind ividuales
Conclusión sobre el problema de los servicios ind ivisibles y las
preferencias ind ividuales
La consolidación de las necesidades públicas
8. los gastos públicos
Su papel en la actividad financiera
Interferencias del sistema económico del sector público con la economía
del mercado
Actividad financiera en la economía de mercado
Otras formas de empleo del gasto público
9. Los recursos públicos
Tipos de recursos
Diferentes empleos de los recursos
Interdependencia de las decisiones referentes a gastos y recursos
10. El cálculo económico de la actividad financiera
Aplicación y alcance
El análisis costo-beneficio
El costo-beneficio y las generaciones futuras
Aplicabilidad universal del esquema de la actividad financiera
La actividad financiera es una actividad política y es al mismo tiempo
económica
La teoría normativa de Richard A. Musgrave
11. Interrelaciones entre las finanzas públicas y la economía de mer-
cado
La naturaleza de la actividad financiera según Cosciani
Conclusión sobre la coexistencia de la economía del Estado y la del
mercado
Funcionamiento de las dos economías
El proceso recurso-gasto como característico de la economía finan-
ciera
Método de estudio del proceso recurso-gasto
12. Finanzas públicas en las economías socialistas
13. Actividad financiera y redistribución de ing resos, estabilización y de-
sarrollo
14. Una cuestión metodológica fundamental
CAPÍTULO III
DIFERENTES ENFOQUES
DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. El aspecto jurídico de las finanzas públicas en general y de la tributación,
en particular
2. Metodología de esta obra
3. Recientes doctrinas jurídicas del impuesto
PARTE II
PRESUPUESTO ESTATAL
CAPÍTULO I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
1. Terminología
2. Su naturaleza jurídica y político-económica
3. Funciones del presupuesto
4. Principios generales del plan presupuestario
Publicidad
Claridad
Exactitud
Integralidad o universalidad
Unidad
Anticipación
Especificación
Anualidad
Equilibrio
5. Presupuesto equilibrado
6. El presupuesto desdoblado
7. Presupuesto por programas
8. Presupuesto financiero y plan económico nacional
9. La política financiera 95
Objetivos y cometidos 95
CAPÍTULO II
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES
Y RENTA NACIONAL
1. El presupuesto y la contabilidad nacional 101
2. Presupuestos consolidados de la O.E.C.E. 102
3. Cuentas consolidadas del presupuesto nacional 102
Cuenta de las operaciones corrientes de la administración pública 102
Cuenta de las operaciones de capital de la administración pública 105
4. Presupuesto estatal y renta nacional 106
La función de los gastos públicos 106
La función de los recursos 109
El presupuesto del Estado en el esquema de ins umo-producto ("inp ut-
output") 113
5. Efectos macroeconómicos del presupuesto estatal 113
Objetivos del análisis 113
El consumo y el ahorro 114
La oferta de trabajo 117
La producción y la inv ersión 120
Capacidad de producción e inv ersión 124
CAPÍTULO III
FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. Problema teórico 125
2. Principios previos 126
Distribución de recursos y gastos 126
Factores históricos e ins titucionales 126
Respeto a los principios de igualdad y equidad 127
Redistribución deingresos 128
Estabilización económica y pleno empleo 128
Desarrollo económico y social 128
Adaptación a postulados políticos preexistentes 128
La reforma del reparto de recursos implica la evaluación de los cometidos
y objetivos contradictorios en la coordinación financiera 130
3. Diferentes soluciones 132
Concurrencia 132
Separación 133
Participación 135
Cuotas adicionales 136
Asignaciones globales 137
Asignaciones condicionadas 138
4. Conclusiones de la reseña de los sistemas de coordinación 139
CAPÍTULO IV
LAS FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES
EN EL DERECHO ARGENTINO
1. El poder fiscal de la Nación y de las provincias según la Constitución
Nacional 143
Poder fiscal atribuido a la Nación con carácter exc lusivo (arts. 9 º, 10, 11,
12 y 67, inc. 1 2* ) 144
2. Las leyes de unificación y distribución de los impuestos nacionales 145
3. Características y contenido del régimen de coparticipación 147
Distribución del contingente provincial 149
4. Obligaciones de la Nación 149
5. Obligaciones de las provincias 151
Derecho de repetición 154
La Comisión Federal de Impuestos 154
Fondo de Desarrollo Regional 156
6. El poder fiscal municipal 156
La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires 157
PARTE III
GASTOS PÚBLICOS
CAPÍTULO I
LOS GASTOS PÚBLICOS
1. Premisa y concepto de gastos públicos 163
2. Clasificación de los gastos públicos 163
Gastos ordinarios y ext raordinarios 164
Gastos productivos y de transferencia 164
Clasificación funcional de los gastos 165
Gastos corrientes y gastos de inv ersión 165
Gastos corrientes de consumo 165
Gastos de transferencia 166
Gastos de inv ersión 169
3. Crecimiento de los gastos públicos 169
Crecimiento aparente 169
Crecimiento real 170
Aumento absoluto y aum ento relativo 171
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales 171
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación 172
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones 172
Armamentismo y guerra 174
CAPÍTULO II
EFECTOS DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. Observaciones preliminares 177
2. Clasificación de los gastos y formas de financiación 178
3. Gastos para la producción de bienes y servicios 178
Financiación con recursos tributarios 178
Financiación con recursos del crédito 180
4. Gastos para redistribución de ingresos 182
Financiación con emisión monetaria 184
5. Gastos para estabilización del nivel de precios 184
6. Gastos para el desarrollo económico y social 188
7. Nivel óptimo de los gastos públicos 190
CAPÍTULO III
CUANTIFICACIÓN DE LOS EFECTOS
DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. El multiplicador 193
Concepto y antecedentes 193
Factores determinantes 193
Utilización y alcances del multiplicador 194
2. El principio de aceleración 196
Conceptos y antecedentes 196
3. Int eracción del multiplicador y del acelerador 198
4. Efecto amplificador 199
5. Apéndice analítico del multiplicador 199
Concepto 199
Supuestos básicos del modelo 200
Relación con las finanzas públicas 200
Caso 1 200
Caso 2 205
Caso 3 205
Aspectos temporales 206
Filtraciones 207
Caso 1 208
Caso 2 209
PARTE IV
RECURSOS
CAPÍTULO I
RECURSOS
1. Conceptos y consideraciones preliminares 213
2. Clasificación de los recursos 214
Recursos ordinarios y ext raordinarios 214
Recursos originarios y derivados 215
Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público 215
3. Diferentes géneros de recursos 216
4. recursos originarios o patrimoniales 216
Concepto 216
Evolución histórica de los recursos originarios o patrimoniales 217
La nueva concepción de la función del Estado 218
El nuevo papel de los recursos patrimoniales 218
La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar a los recursos
tributarios 219
Recursos patrimoniales y tributarios. Límites de separación 221
Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos a los consumidores
221
Monopolios fiscales 222
Fundamentación pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar 223
Empresas mixtas 224
5. Recursos tributarios 224
Paradoja de la correlación entre Estados absolutos y recursos patrimoniales
u ofrendas voluntarias y entre Estados constitucionales y recursos
coercitivos 225
Concepto jurídico, económico y político de los recursos tributarios 225
Diferentes especies de tributos 226
6. Las tasas 226
Generalidades 226
Concepto. Controversias 226
Tasas acopladas a otros tributos 230
Tasas sin contraprestación efectiva del servicio al usuario 230
Función económica de la tasa 231
7. Contribuciones especiales 233
Concepto 233
Principales problemas de las contribuciones de mejoras 235
Parte del costo de la obra a financiar con la contribución 235
Determinación de la zona beneficiada 236
Determinación del beneficio obtenido por cada inm ueble 236
Porcentaje del beneficio a pagar como contribución 238
8. Los empréstitos forzosos 240
Caracteres 240
9. Regalías mineras y similares 241
Concepto 241
10. Recursos parafiscales 242
CAPÍTULO II
TEORÍA GENERAL DEL IMPUESTO
1. Definición de impuesto 245
Concepto 245
El precio de los monopolios fiscales 245
La emisión monetaria 246
Caracterización del impuesto 246
2. Clasificación de los impuestos 250
Impuestos directos e ind irectos 250
Impuestos reales y personales 254
Impuestos generales y especiales 256
Impuestos periódicos e impuestos por una sola vez 257
PARTE V
IMPUESTOS EN GENERAL
CAPÍTULO I
CARACTERES DEL SISTEMA IMPOSITIVO
1. El impuesto único 263
Antecedentes 263
Argumentos adversos al impuesto único 264
2. El sistema tributario 265
3. Presión tributaria 266
Concepto 266
La recaudación fiscal 267
La renta nacional 269
4. Elasticidad y flexibilidad del sistema tributario 271
Conceptos 271
Elasticidad fiscal 272
Flexibilidad fiscal 273
5. Apéndice analítico de la elasticidad y flexibilidad 275
Elasticidad 275
Concepto 275
Formulación analítica 275
Alternativas temporales 277
a) Concomitante 277
b) Diferida un año 278
c) Diferida seis meses 278
d) Diferida tres meses 278
Flexibilidad 279
Concepto 279
Formulación analítica 279
Alternativas temporales 279
a) Concomitante 279
b) Diferida un año 279
c) Diferida seis meses 280
d) Diferida tres meses 280
CAPÍTULO II
IMPUESTOS FIJOS, GRADUALES, PROPORCIONALES,
PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
1. Impuestos fijos 281
2. Impuestos graduales 282
3. Impuestos proporcionales 282
4. Impuestos progresivos y regresivos 283
Progresividad de los impuestos 283
Técnicas de progresión 284
Progresión por categorías o clases 284
Progresión por grados o escalones 284
Progresión por deducción en la base 285
Progresión continua 285
CAPÍTULO III
LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN
1. Principio de legalidad 287
2. Principio de igualdad 289
3. Principio de economía 292
4. Principio de neutralidad 292
5. Principio de la comodidad en el pago del impuesto 293
6. Principio de evitar la aplicación de impuestos sobre actividades que se
inician 294
7. Principio de productividad 294
8. Principio de discriminación entre rentas ganadas y no ganadas 295
9. Otras formulaciones 296
Samuelson 296
Neumark 297
10. Análisis general de los principios 297
CAPÍTULO IV
EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO
1. Naturaleza de los principios de la imposición 303
2. Principio de legalidad 303
3. Principio de igualdad 307
Significado de la igualdad 307
Evolución de la jurisprudencia 309
Principio de igualdad e inc entivos 311
4. Principio de equidad 313
5. Principio de proporcionalidad 313
6. Principio de no confiscatoriedad 314
7. Prohibición de los impuestos que limitan el libre ejercicio del derecho de
trabajar y ejercer industrias lícitas 321
8. Facultad exclusiva del Congreso para reglar el comercio internacional e
interprovincial 323
CAPÍTULO V
EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS
1. Interés de su estudio 325
2. Esquema tradicional 325
Percusión 326
Transferencia o traslación 326
Incidencia 327
Difusión 327
Amortización 328
Capitalización 329
3. Otros esquemas de análisis 329
Musgrave 329
Incidencia específica y diferencial 330
Traslación y ajuste general 330
Hicks 331
Incidencia formal y efectiva 331
Enfoque del costo total 331
4. Nuestra opinión 332
5. Efectos de los impuestos 333
Percusión o impacto de los impuestos 333
Traslación 334
Elementos determinantes de la traslación 335
a) El monto del impuesto 335
b) Régimen del mercado 336
c) Tipos de impuestos 337
d) Régimen de costos de la industria 339
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta 339
f) Factor tiempo 340
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por parte del sistema
bancario 341
Remoción del impuesto 342
Difusión del impuesto 343
Amortización o capitalización del impuesto 345
Otros efectos 347
PARTE VI
EL DERECHO TRIBUTARIO
CAPÍTULO I
DIVERSOS ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. Concepto 351
2. El enfoque administrativo y el del Derecho Tributario sustantivo 351
3. Subdivisiones del Derecho Tributario 353
CAPÍTULO II
CONTENIDO DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
1. Objeto principal. La relación jurídica tributaria 357
2. Naturaleza jurídica de la relación jurídica tributaria sustantiva 358
3. La relación jurídica tributaria no es una relación de poder 360
4. La relación jurídica tributaria no es una relación compleja 361
5. La relación jurídica tributaria es personal, no real 362
6. Nacimiento de la relación jurídica tributaria 366
7. Una cuestión terminológica de fondo 368
CAPÍTULO III
EL HECHO IMPONIBLE: CONCEPTO Y NATURALEZA
1. Concepto 371
2. El aspecto espacial del hecho imponible 372
3. El aspecto temporal del hecho imponible 373
4. Base de medición o base imponible 374
5. Aspecto subjetivo del hecho imponible 375
CAPÍTULO IV
INTERPRETACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA
1. Planteamiento de la cuestión 385
2. Temas fundamentales acerca de la hermenéutica 385
3. Fundamento de la "consideración económica" 387
4. El contraste entre la voluntad de las partes y la de la ley respecto de los
hechos imponibles derivados de actos jurídicos 388
5. Relaciones entre el Derecho Tributario material y el Derecho Privado 389
6. Problemas de la int erpretación y de la elusión tributaria 391
CAPÍTULO V
DERECHO TRIBUTARIO PENAL
1. Normas penales en el Derecho Tributario argentino 395
2. Tipos penales en el Derecho Tributario argentino 397
3. Especies de penas en el Derecho Tributario argentino 403
4. La aplicación de los principios del Derecho Penal en el Derecho Tributario
409
CAPÍTULO VI
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO
1. Concepto y naturaleza 419
2. Deberes formales 420
3. La declaración jurada 422
4. Determinación tributaria 427
5. Diferentes especies de determinación 431
6. Contenido de la determinación 436
7. Eficacia de la determinación de oficio 438
CAPÍTULO VII
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL
1. Características del proceso tributario y clases de procesos 443
2. Ante la Dirección General Impositiva 444
El recurso de reconsideración 444
La demanda de repetición 448
3. Ante el Tribunal Fiscal de la Nación 449
Competencia del Tribunal Fiscal 450
Características del funcionamiento del Tribunal Fiscal 452
Recurso de apelación 455
Demanda originaria de repetición 455
Recurso por retardo 455
Recurso de amparo 456
Etapas del procedimiento 456
4. Ante la justicia nacional 464
Limitación del juez nacional 466
Limitación de la acción de repetición 467
Procedimiento ante la Cámara Nacional 467
PARTE VII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO A LA RENTA O A LOS RÉDITOS
1. Premisa terminológica 475
2. Concepto de renta (o rédito, ganancia, ingreso) 476
Teoría de las fuentes 477
Teoría del inc remento patrimonial neto más consumo 478
La teoría de Irving Fisher 479
3. Sistemas de imposición a la renta o a los réditos 480
Impuestos reales o cedulares 481
Sistema unitario 482
Sistemas mixtos 483
4. Impuestos sobre las rentas de inm uebles 485
Nociones preliminares 485
Determinación catastral de la renta de la tierra libre de mejoras 486
Otras formas de determinación de la renta de inm uebles rurales 486
Imposición sobre la renta normal potencial de la tierra 487
Impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados o no 488
5. Impuesto sobre la renta de capitales mobiliarios y rentas de títulos 489
Impuesto sobre los int ereses 489
Intereses de títulos públicos 490
El desaliento del ahorro por el impuesto 490
6. Impuesto a los sueldos y salarios 491
Traslación e inc idencia 492
Remoción del gravamen 493
Disminución del consumo 494
7. Impuesto real sobre los beneficios netos de empresas comerciales,
industriales, agropecuarias, etcétera 495
Concepto 495
Incidencia del tributo 496
8. Impuesto a los beneficios de profesiones, artes y oficios u otras actividades
con fines de lucro ejercidos por personas sin relación de dependencia 498
9. El impuesto personal a la renta 499
Caracteres del impuesto y sus consecuencias 499
Sujeto pasivo del impuesto 501
Concepto de rédito imponible 501
Problemas de la progresividad 503
Concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios 505
Realización de la renta 506
Imposición de rentas subjetivas o presuntas 508
La imposición del ahorro 509
Traslación e inc idencia del impuesto personal a la renta global 510
Efectos sobre las inversiones y la asunción de riesgos empresariales 511
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO A LOS RÉDITOS
DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
1. Origen del impuesto 513
Antecedentes 513
Concepción doctrinaria 514
Categorías de accionistas 515
Personalidad societaria 517
2. El postulado de la igualdad 518
Superposición del impuesto a la renta de las sociedades y a la renta de los
accionistas 518
La exe nción de los dividendos y utilidades distribuidos a los accionistas
518
Traslación e inc idencia del impuesto a la renta de las sociedades de capital
519
Doble imposición de las utilidades 519
3. Coordinación de la imposición a la renta de las sociedades y de las
personas físicas 522
Distribución de dividendos en especie 522
Dividendos en acciones liberadas 523
Primas de emisión de acciones 526
Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto de la
distribución del dividendo 528
CAPÍTULO III
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA EN EL DERECHO
TRIBUTARIO ARGENTINO
1. Introducción. Terminología 529
2. Sistema de imposición de las ganancias (o rentas) en el derecho tributario
argentino 532
3. Concepto de ganancia según la ley argentina vigente 535
4. Concepto normativo de ganancia. Sus componentes 538
5. Categorías de ganancias 542
6. Ganancias brutas y ganancias netas 546
7. Inc rementos patrimoniales no justificados 550
8. Deducciones generales 551
9. Deducciones no admitidas 555
10. Ganancias de la primera categoría 558
Ganancias brutas de la primera categoría 558
Ganancias exe ntas de la primera categoría 562
Fuente de las ganancias de la primera categoría 562
Imputación de las ganancias de la primera categoría al año fiscal 563
Valor locativo. Concepto y determinación 563
Arrendamiento en especie 563
Deducciones de la primera categoría. Determinación de la ganancia neta
564
11. Ganancias de la segunda categoría 566
Ganancias brutas de la segunda categoría 567
Ganancias exe ntas de la segunda categoría 575
Fuente de las ganancias de la segunda categoría 579
Dividendos de acciones 580
Ganancias provenientes de créditos garantizados con derechos reales 582
Renta de debentures 582
Imputación de las ganancias de la segunda categoría al período fiscal 583
Deducciones especiales de la segunda categoría 584
12. Ganancias de la tercera categoría 586
Ganancia y empresa 589
Ganancias exe ntas de la tercera categoría 591
Fuentes de las ganancias de la tercera categoría 593
Imputación de las ganancias de la tercera categoría al período fisca l 601
a) Definiciones de percibido y devengado 601
b) Operaciones no contabilizadas 602
c) Dividendos de acciones e int ereses de títulos valores 602
d) Método de lo "devengadoexigible" 603
e) Devengado en función del tiempo 604
f) Principio de lo devengado aplicable a la imputación de gastos 604
g) Imputación de los ajustes de impuestos 605
h) Imputación de remuneraciones, haberes jubilatorios, etcétera, con
efecto retroactivo 606
i) Erogaciones que constituyen ganancias de fuente argentina
para beneficiarios delexterior 606
j) Imputación de las ganancias de las empresas de construcción 607
Deducciones de la tercera categoría 607
a) Gastos y demás erogacionesinherentes al giro del negocio 608
b) Castigos y previsiones contra los malos créditos 608
c) Gastos de organización 609
d) Sumas destinadas aintegrar reservas matemáticas, para riesgos en
curso y similares 610
e) Comisiones y gastosincurridos en elextranjero 610
f) Reserva paraindemnización, por despido, rubro antigüedad 610
g) Gastos o contribuciones realizadas a favor del personal 611
h) Sumas acordadas a los socios administradores de sociedades de
responsabilidad limitada, sociedades en comandita simple o por
acciones, por su desempeño como tales 611
Composición de las ganancias de la tercera categoría 612
Valuación deinventarios. Principios generales 614
Efectos tributarios de los diferentes métodos de valuación de los bienes de
cambio 616
Valuación de lasexistencias de hacienda 618
Enajenación deinmuebles 619
Enajenación de bienes amortizablesexceptoinmuebles 621
Enajenación de bienes muebles no amortizables ni bienes de cambio 622
Bienes amortizables en desuso 622
Venta y reemplazo de bienes amortizables einmuebles 623
Diferencias de cambio 624
Minas, canteras, bosques y bienes análogos 625
Empresas de construcción 626
Reorganización de sociedades o empresas 628
Fusión de empresas 629
Escisión o división de empresas 629
Conjunto económico 630
Recaudos de la ley tributaria 631
Traslado de atributos impositivos en los casos de reorganización 633
Resolución de la reorganización 635
Otras ventas y transferencias de fondos de comercio 636
Venta y transferencia entre entidades que constituyen un conjunto
económico 636
13. Ganancias de la cuarta categoría 638
Ganancias brutas de la cuarta categoría 638
a) Desempeño de cargos públicos 638
b) Ganancias provenientes del trabajo personal en relación de
dependencia 638
c) Ganancias provenientes de jubilaciones, pensiones, retiros y subsidios
de cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal
y de los consejeros de las sociedades cooperativas 639
d) Servicios personales prestados por socios de cooperativas
de trabajo y retornos 639
e) Profesiones liberales, oficios y funciones varias 641
f) Actividades de corredor, viajante de comercio y despachante de aduana
642
g) Compensaciones, viáticos, etcétera 643
Ganancias exe ntas de la cuarta categoría 643
a) Derechos de autor 644
b) Sueldos de jueces nacionales y provinciales 645
c) Dietas de los legisladores y remuneraciones de cargos electivos en los
poderes del Estado Nacional 645
d) Haberes jubilatorios y pensiones que correspondan por funciones
exentas 646
e) Remuneraciones de diplomáticos, agentes consulares y demás
representantes de países extranjeros en la República 646
Fuente de las ganancias de la cuarta categoría 647
Imputación de las ganancias de la cuarta categoría al período fiscal 649
a) La imputación general 649
b) Excepciones 649
14. Atribución de las ganancias a los sujetos pasivos 652
Personas físicas o sucesiones ind ivisas 652
Atribución de las ganancias a las sucesiones ind ivisas 652
Atribución de las ganancias en el caso de la sociedad conyugal 654
Atribución de las ganancias en el caso de empresas o sociedades 658
15. Salidas no documentadas 661
16. Impuesto a la ganancia neta imponible de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas 664
Compensación de pérdidas y ganancias 664
Deducciones personales 665
Deducción adicional 666
Actualización de los valores 667
Deducción de cargas de familia 667
Gastos de sepelio 668
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO A LAS GANANCIAS O BENEFICIOS
DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Y OTROS IMPUESTOS
QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN
A LAS GANANCIAS EN EL DERECHO ARGENTINO
1. Ganancia neta imponible de las sociedades de capital 669
2. Ganancias de los beneficiarios del ext erior 673
Caracteres del impuesto y del hecho imponible 673
3. Impuesto a las ganancias de sociedades o empresas extranjeras, que
tengan en el país una filial o sucursal organizada en forma de empresa
estable 676
4. Impuesto sobre las ganancias de artistas extranjeros 677
5. El hecho imponible del impuesto sobre los beneficios eventuales 680
6. El impuesto a los premios 680
7. El ajuste por inflación 681
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES
1. Carácter del impuesto sobre los beneficios eventuales 683
2. Concepto de beneficio eventual 684
3. Beneficios exentos 685
4. Fuente de los beneficios eventuales 685
5. Sujetos pasivos 685
6. Aspecto temporal del hecho imponible 686
7. Base o monto imponible 686
8. Algunas cuestiones particulares 688
Inmuebles con valuación conjunta 688
Transferencia de boletos de compraventa 688
Bienes aportados a sociedades 689
Adjudicación de bienes por disolución de sociedades o retiros de socios 689
Rescisión de operaciones 689
Transferencia de cuotas y participaciones sociales 689
Cesión de inm uebles para la construcción de edificios bajo el régimen de
la ley 1 3.512 690
Reemplazo de inm uebles 690
Expropiación 690
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
1. Concepto 693
2. Objetivos y modalidades del tributo 694
3. Efectos económicos 696
4. Los impuestos a las superrentas y a la renta normal 696
5. Los impuestos a las rentas exc edentes y la inf lación 698
PARTE VIII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PATRIMONIOS
Y SOBRE LOS CAPITALES
CAPÍTULO I
IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO
DE LAS PERSONAS FÍSICAS
1. Concepto 701
2. Naturaleza del tributo 702
3. Estructura técnica 704
Traslación 705
Efectos sobre el consumo y el ahorro 706
Efectos sobre la inv ersión 708
5. Los impuestos al patrimonio y a la renta 708
6. Progresividad del tributo 711
7. Conclusiones 712
8. Impuestos sobre bienes patrimoniales 713
Impuestos inm obiliarios rurales o urbanos 713
Concepto y características 713
Criterios de valuación 716
Impuestos sobre otras manifestaciones patrimoniales 719
CAPÍTULO II
IMPUESTO EXTRAORDINARIO AL PATRIMONIO
1. Concepto 721
CAPÍTULO III
EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO
DE LA ARGENTINA
1. Carácter del impuesto 725
2. Hecho imponible 726
3. Exenciones 726
4. El hecho imponible en el universo 726
5. El hecho imponible en el tiempo 728
6. Baseimponible. Valuación de los bienes. Liquidación del gravamen 728
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
1. Concepto 731
2. Estructura técnica 732
Traslación 733
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES
DE LA ARGENTINA
1. La imposición patrimonial 737
2. Hecho imponible del impuesto sobre los capitales 738
3. Exenciones 739
4. Aspecto espacial o ámbito de aplicación del impuesto 739
5. El hecho imponible en el tiempo 740
6. Base imponible 741
7. Rubros no considerados como activo o pasivo 742
8. Capital imponible. Deducciones 743
CAPÍTULO VI
IMPUESTOS A LA TRANSMISIÓN GRATUITA DE BIENES
1. Tipos del gravamen 745
Impuesto al acervo sucesorio total 745
Impuesto a las hijuelas 746
2. Naturaleza del tributo 747
3. Los impuestos a la herencia y a la renta 748
5. Los impuestos sucesorios y la política fiscal 756
Recaudación de ing resos 756
Equidad tributaria 757
Progresividad 758
Distribución de ing resos 759
Desarrollo y coyuntura económicos 759
Efectos productivistas 760
PARTE IX
LA IMPOSICIÓN AL GASTO
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO AL GASTO
1. Concepto 765
2. Objetivos del tributo 765
3. Aspectos técnicos 766
4. Críticas al gravamen 767
PARTE X
LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
CAPÍTULO I
IMPUESTOS PARTICULARES SOBRE LOS CONSUMOS
1. La imposición a los consumos 771
2. Modalidades tributarias 772
Tipos de impuestos 772
Impuestos específicos y "ad valorem" 773
4. Traslación e incidencia 774
Competencia perfecta. Impuesto particular sobre una ind ustria 775
Costos constantes 775
Costos crecientes 777
Costos decrecientes 778
Análisis crítico 779
Competencia perfecta 779
Régimen de costos 780
El factor "tiempo" 781
Período breve 782
Período brevísimo o de venta deexistencias (período de mercad o) 783
Monopolio. Impuesto particular 785
Otros regímenes 786
Monopolio bilateral 786
Duopolio 787
Oligopolio 788
Competencia monopólica 790
5. Los impuestos selectivos, globales a la renta y general a las ventas 792
6. Regresividad de la imposición selectiva al consumo 793
7. Efectos sobre el consumo, el ahorro y la inv ersión 795
CAPÍTULO II
IMPUESTOS GENERALES SOBRE LAS VENTAS
1. Concepto 799
2. Modalidades del tributo 800
Impuesto a las transacciones 800
Impuestos en una etapa 802
Minorista 802
Industria manufacturera 802
Mayorista 803
Impuestos tipo "valor agregado" 804
4. Trato de los bienes instrumentales 805
5. Imposición de los servicios 806
Traslación e inc idencia 807
7. Regresividad del tributo 810
8. Neutralidad del gravamen 811
9. La política fiscal y los impuestos a las ventas 812
Distribución de ing resos 812
Estabilización económica 813
Desarrollo económico 814
CAPÍTULO III
LOS IMPUESTOS ADUANEROS Y EL RÉGIMEN CAMBIARIO
1. Impuestos aduaneros 815
Tributos a la importación yexportación 815
2. Régimen cambiario 817
Recargos, retenciones y cambios múltiples 817
CAPÍTULO IV
LOS IMPUESTOS INTERNOS
1. Hechos imponibles de los impuestos internos 821
2. Hechos imponiblesErsatz823
3. Vinculación del hecho imponible con el sujeto activo 825
4. Imputación del hecho imponible al período fiscal 825
6. Impuesto a los objetos suntuarios 827
7. Sujetos pasivos de los impuestos internos 830
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
1. Posición de este impuesto en el derecho tributario argentino 835
2. Naturaleza del impuesto 836
3. Conceptos relevantes 836
4. Actividades excluidas de los hechos imponibles 839
6. Deducciones admitidas y no admitidas 845
7. Exenciones 847
8. Discriminación de actividades 848
10. Convenio Multilateral 849
11. Contenido del Convenio Multilateral 852
12. Distribución de ingresos: régimen general 853
13. Regímenes especiales 854
14. Órganos de aplicación del Convenio Multilateral 854
CAPÍTULOVI
EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
1. Estructura y función del impuesto 857
2. Hechos imponibles del IVA 858
3. El IVA en el caso de la reorganización de sociedades o empresas 861
4. Obras, locaciones y prestaciones de servicios 862
5. Hecho imponible presunto 864
6. Ámbito espacial o social del hecho imponible 865
7. Imputación del hecho imponible al período fiscal 866
Precio neto 869
Valores que no integran el precio neto gravado 870
9. Débito y crédito fiscal 870
10. Saldo a favor 875
11. Aspectos y deberes formales en la ley del IVA 876
Inscripción en el Registro de Responsables 876
12. Nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera 877
PARTEXI
OTROS IMPUESTOS
CAPÍTULO I
IMPUESTOS SOBRE TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES
A TÍTULO ONEROSO
1. Concepto 881
Operacionesinmobiliarias 883
Operaciones bancarias 883
Otros efectos 884
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO DE SELLOS EN LA ARGENTINA
1. Caracteres generales de los impuestos de sellos en el Derecho argentino
885
Enumeración de los hechos imponibles 886
Territorialidad del impuesto de sellos 888
Principio de la instrumentación 889
2. Hechos imponibles 893
Boletos de compraventa de inmuebles 895
Contrato de mutuo y reconocimiento de deudas 896
Contratos de transferencia de establecimientos comerciales o industriales
897
Contratos de locación o sublocación de cosas, derechos, obras o servicios
898
Contratos de sociedad 899
3. Impuesto sobre documentos comerciales 900
4. Operaciones sobre inmuebles 902
5. Operaciones monetarias 905
6. La doble imposición en el impuesto de sellos 906
7. Algunos problemas actuales 907
Contratos con reparticiones públicas 907
Formalización de diferentes actos en un mismo instrumento 908
Contrato principal y accesorios 908
8. Monto imponible 909
10. Exenciones y exclusiones 912
PARTE XII
OTROS RECURSOS
CAPÍTULO I
LA DEUDA PÚBLICA
1. Concepto 915
Definición 915
Deuda pública y privada 915
2. Clasificaciones 918
Deuda int erna y ext erna 918
Deuda flotante y consolidada 920
Deuda flotante 920
Deuda consolidada 925
Clasificación de los empréstitos 927
Deuda perpetua y amortizable 928
Deuda a corto, mediano y largo plazo 929
4. Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos 930
5. Efectos de la deuda pública 932
6. Inc idencia de la deuda pública 934
Incidencia efectiva 935
Incidencia en el tiempo 936
David Ricardo 937
De Viti de Marco 938
Griziotti 940
Musgrave 942
Pareto 947
7. Límites de la deuda pública 949
Deuda ext erna 949
Deuda int erna 950
8. Aspectos técnicos de los empréstitos 953
Emisión de los empréstitos 953
Conversión de la deuda pública 955
Amortización y ext inción de la deuda pública 957
CAPÍTULO II
LA EMISIÓN DE BILLETES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS
1. Concepto 961
2. Objetivos 961
3. El empleo de la emisión de billetes 962
4. Efectos 963
PARTE XIII
LAS FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CAPÍTULO I
FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. Premisa 967
2. Antecedentes 968
3. Efectos del régimen de aportes y contribuciones 969
Incidencia y naturaleza de los mercados 969
Traslación 970
Difusión 972
4. Efectos del régimen de beneficios 973
5. La colocación de los fondos de la seguridad social 974
6. Financiación no contributiva 975
Índice de autores citados 977
Índice de bibliografía consultada 983
Índice alfabético de materias 987
NOTA PRELIMINAR
La vigencia de la obra de Dino Jarach origina esta nueva edición del Tratado de Finanzas y
Derecho Tributario .
Vigencia en cuanto a la profundidad y actualidad en el tratamiento de los temas fundamentales
de las finanzas públicas, cuyo enfoque, al decir del autor en el Prólogo de la primera edición, se
nutre de su convencimiento "...de la necesidad de la integración del derecho tributario con el
análisis económico de las instituciones y de sus problemas concretos...".
Esta vigencia queda probada por la permanente demanda de esta obra, quizás la más
ambiciosa y lograda de mi padre y maestro, por parte de estudiosos de los fenómenos financieros
que hacen a la actividad estatal y de juristas que abrevan en el —siempre resaltado por el autor—
enfoque jurídico de la tributación, complementario con la economía financiera.
Vigencia que también se tradujo en la necesidad de una nueva edición del Tratado —la
cuarta— con algunos aspectos novedosos respecto de las anteriores.
En justo homenaje a su vigencia, no se introduce alteración ni modificación alguna en el texto
original, mas sí se incorporan notas de actualización relativas a la parte "especial" del Derecho
Tributario. Éstas no solamente facilitan al lector el estudio de cada uno de los impuestos de
nuestro sistema tributario, al remitir a las normas vigentes en la actualidad las citas legales del
autor, sino que también permiten verificar la vigencia del Tratado en su globalidad.
Ya hace treinta años tuve el honor y responsabilidad de efectuar las correcciones de las
pruebas de la primera edición. Hoy, al cuidado de esta edición nuevamente asumo la misma tarea,
resultando muy gratificante verificar que los innumerables temas de finanzas públicas tratados y
analizados, que abren el debate y proponen respuestas, son los mismos que se estudian, discuten
y son motivo de controversia en la actualidad en todas las latitudes.
Así también mantienen absoluta vigencia tanto la parte general del Derecho Tributario como la
especial, en el tratamiento legal de cada impuesto en particular.
Es en este último aspecto, que deseo resaltar y agradecer la impecable tarea llevada a cabo
con estricto sentido jurídico por la Doctora M. A. Capria, en la actualización de las normas
tributarias a través de sus notas, que teniendo en claro sus objetivos, siempre respetaron el
espíritu e integralidad de la obra.
Y en homenaje al autor y la vigencia de su Tratado de Finanzas y Derecho Tributario , esta
edición en papel también contará con su versión digital, con las indudables ventajas de todo tipo
que ello conlleva.
Buenos Aires, febrero de 2013
ROBERTO JARACH
PRESENTACIÓN EDITORIAL
ABELEDO- PERROT presenta hoy la nueva edición de una obra ya clásica de esta figura señera del derecho
tributario y las finanzas públicas que fue el doctor DINO JARACH a quien, a poco tiempo de su muerte,
rendimos nuestro homenaje.
Aunque su trayectoria es ampliamente conocida creemos que no está de más recordar algunos
aspectos relevantes de su vida pública.
Nació en Milán (Italia) en 1915.
Doctor en Jurisprudencia de la Universidad de Turín en 1935.
Inició la carrera universitaria en 1936 como asistente del profesor B. Griziotti en la Universidad de
Pavía.
Jefe de Redacción de la Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze en 1937-1938.
Adjunto del profesor P. J. A. Adriani en la Oficina Internacional de Documentación Fiscal creada en
Amsterdam en 1939 por la I.F.A., en el período de su organización 1939-1940.
Desde mayo de 1941, profesor contratado por la Universidad de Córdoba, con un paréntesis de un año
en 1944-1945, como vicedirector, luego director del Seminario de Economía y Finanzas y como profesor
de las cátedras de Finanzas Públicas, primero y segundo curso hasta marzo de 1951.
Desde abril de 1951 hasta marzo de 1956, profesor contratado por el Instituto Tecnológico del Sur,
cátedras de Finanzas Públicas y Derecho Financiero.
Desde octubre de 1961 hasta julio de 1974, por concurso, profesor asociado, luego titular, de la cátedra
de Finanzas Públicas de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires.
Asesor del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires en 1947-1955 y en 1958-1959.
Asesor de la Dirección General Impositiva por contrato desde 1953 a 1958.
Asesor en comisión del gobierno nacional en las provincias de Santa Fe, Santiago del Estero, Misiones,
Chaco y Neuquén.
Representante de la provincia de Buenos Aires y del gobierno nacional en las conferencias
preparatorias del Convenio Multilateral (Impuesto a las Actividades Lucrativas) y de las leyes de
coparticipación y unificación de Impuestos Internos.
Desde su creación en 1949 hasta marzo de 1956, vocal de la Cámara Fiscal de Apelación de la
Provincia de Buenos Aires.
Miembro de comisiones nacionales de reforma tributaria en 1963 y 1971.
Dictó cursos de Derecho Tributario en el C.I.E.T. (Centro Interamericano de Estudios Tributarios, 1970),
en la Universidad Central de Caracas, febrero de 1969, de Posgrado y Especialización en la Universidad
Nacional de Buenos Aires (Facultades de Ciencias Económicas y de Derecho y Ciencias Sociales [1968
a 1970]).
Por concurso del C.F.I. (Consejo Federal de Inversiones) fue encargado del estudio y elaboración del
proyecto de ley de coparticipación federal, antecedente principal del régimen vigente.
En 1949 fue llamado y contratado por el gobierno de la República Italiana para asesorar al ministro de
Hacienda de esa República en la reforma tributaria en la que estaba empeñado (reforma Vanoni).
El gobierno de México en 1966 lo inv itó para pronunciar una conferencia en el Tribunal Fiscal de la
Federación en la celebración del 30º aniversario de la Ley de Justicia Fiscal.
En 1969 fue contratado por el gobierno mexicano, para dictar en la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público un curso de especialización para abogados del Fisco.
Es aut or de libros y de un ext ensísimo número de artículos en materia de Finanzas Públicas y de
Derecho Tributario. Entre los primeros se destacan los libros int itulados El Hecho Imponible y el Curso
Superior de Derecho Tributario definidos —r eiteradamente— como obras clásicas en la materia.
Fue presidente de la Asociación Argentina de Derecho Fiscal.
Director desde 1968 de la revista La Información .
Murió en Buenos Aires el 26 de marzo de 1996.
Por último, agradecemos a su familia el haber confiado a nuestra editorial la responsabilidad de esta
nueva edición.
Buenos Aires, agosto de 1996
ABELEDO- PERROT
PRÓLOGO
1. EL PORQUÉ DE ESTE LIBRO
Hay varias razones. La primera o, tal vez, el factor desencadenante fue una especie de
arrepentimiento.
Durante cerca de cuarenta años (salvo algunos breves paréntesis) ejercí la enseñanza
universitaria de las Finanzas Públicas. Empecé en los años 1936 a 1938, como asistente del
profesor Benvenuto Griziotti en su cátedra de la Universidad de Pavía y luego tuve una
pausainvoluntaria en la docencia, desde 1939 a abril de 1941, tiempo que dediqué al estudio
comparativo de los regímenes tributarios de los principales países del mundo y a trabajar como
adjunto del profesor P. J. A. Adriani en la organización y estructuración operativa de la Oficina
Internacional de Documentación Fiscal, creada por la IFA (Asociación Fiscal Internacional) a
comienzos de 1939 en Amsterdam.
Reinicié en 1941 las tareas docentes como profesor contratado y vice-director y director, a
partir de 1945, del seminario de Economía y Finanzas en la Facultad de Ciencias Económicas de
la Universidad Nacional de Córdoba, en la que ocupé también las cátedras de Finanzas—primero
y segundo curso— desde 1946 hasta marzo de 1951. A partir de abril de 1951 hasta marzo de
1956 ocupé como profesorextraordinario las cátedras de Finanzas y Derecho Financiero en el
Instituto Tecnológico del Sud, que se transformó luego en la Universidad Nacional del Sud.
En los años 1957 a 1960 dicté cursos para graduados eninstituciones privadas, amén de un
cursillo de Finanzas Públicas en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional
de Buenos Aires y en el segundo cuatrimestre de 1961, después de un riguroso concurso, ocupé
la cátedra de Finanzas Públicas en dicha Facultad hasta 1973 culminando mi carrera docente con
el cargo de profesor titular.
A partir de 1947 y hasta 1972 pude reunir el ejercicio de la docencia universitaria con tareas
de asesoramiento al gobierno nacional, a los gobiernos provinciales y municipales en la reforma
de las le yes tributarias proyectando el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, en la cual
ocupé también el cargo de vocal de la Cámara Fiscal de Apelación desde su creación en 1949
hasta 1956. Desde este último año ejercí también la libre profesión de abogado.
Este currículum no tiene otro objetivo que el de demostrar que en todos esos años no me faltó
la oportunidad ni el acopio de materiales para escribir un manual, un curso o, quizás, un tratado
de Finanzas Públicas en todos los principales enfoques de la materia, especialmente el político-
económico y el jurídico.
Me retuvo de hacerlo un cierto pudor del cual me arrepiento. Mis obras, mis artículos de
revistas, escritos en diferentes idiomas y países, mi participación en congresos y conferencias
nacionales e int ernacionales y mis contratos de asesoramiento a
gobiernos, inc lusive ext ranjeros, estaban preferentemente dedicados al derecho tributario. Mis
trabajos de Ciencia de las Finanzas —o sea, todos los enfoques de la materia distintos del jurídico
y, especialmente, los de economía financiera—, se cuentan con los dedos de las manos, o poco
más.
Ahora bien, pensaba y sigo pensando, que sólo puede tener el atrevimiento de escribir una
obra general de Ciencia de las Finanzas —c omo de cualquier otra ciencia— quien haya estudiado
y escrito trabajos parciales que, por su número, variedad de temas e ind udable valor científico,
acrediten una capacidad de elaborar una construcción equilibrada de la materia, con visión de
conjunto, con sentido crítico de las concepciones ajenas y propias y una inf ormación adecuada
sobre problemas particulares, combinada con una formación general y profunda.
Sin embargo, mis cursos de Finanzas Públicas estaban, como están, en las librerías
especializadas, negociándose en la forma de libros nuevos o usados. Siempre he sido muy liberal
con mis alumnos. A su pedido, en mis clases permitía que funcionara sobre la tarima un buen
número de micrófonos ligados a sendos grabadores.
Es así, como en primer término en Córdoba, luego en Bahía Blanca y, finalmente, en Buenos
Aires, no sólo circularon y circulan apuntes anónimos que no llevaban ninguna ind icación
del aut or —n i siquiera la mención que la fuente de la obra había sido la grabación de mis
clases—, sino que también se imprimieron, por editoriales especializadas sin aut orización,
enteros cursos.
En un caso, el curso llevaba el nombre, presumiblemente ficticio, del aut or, desconocido en el
ámbito universitario y científico. Hubo quien llegara al máximo de la osadía o de la ing enuidad —
p ara no dudar de su buena fe— en la forma siguiente: con los apuntes de mis clases obtenidos
por grabación directa o taquigrafía y con sólo el trabajo de pulimento para eliminar las repeticiones
y las digresiones tan comunes en las clases orales, como int olerables en las versiones
taquigráficas, ofreció a un editor de plaza, que la publicó, su obra con su nombre como aut or y
sin ind icación de la fuente del texto. Esto no es todo. El discípulo tan emprendedor no olvida que
algo le debía al profesor y, después de pedirle una entrevista, tuvo la generosidad de obsequiarle
un ejemplar de la obra.
Conozco por lo menos cuatro ediciones de mis cursos universitarios en las distintas facultades
y universidades: el primero fue editado en Córdoba y otras tres diferentes versiones corresponden
a mis cursos en la Universidad de Buenos Aires.
La tolerancia que había tenido con alumnos y ex alumnos había dado origen a publicaciones
tal vez abusivas, pero consideraba este hecho como consecuencia de mi tolerancia y, por tanto,
como cosa juzgada. No me quedaba para el arrepentimiento otra cosa que escribir yo mismo este
texto de Finanzas Públicas que mantuviera el carácter de mis cursos, pero bajo mi responsabilidad
tanto en los aciertos como en las fallas, en los errores u omisiones.
Al leer o releer y meditar sobre obras fundamentales, cursos universitarios, artículos y
monografías en materia financiera, descubrí con alguna sorpresa y una moderada complacencia
que tanto desde el punto de vista metodológico como de la teoría, podía agregar una contribución
de alguna significación en la literatura financiera.
La razón de esta obra no es, pues, sólo anecdótica. Varias editoriales me pidieron y me
impulsaron repetidamente a escribir un tratado o un curso de Finanzas Públicas. La razón
ya ind icada me sugirió la contestación negativa. Pero finalmente, la Editorial Cangallo terminó
convenciéndome a emprender el trabajo y que, enriquecido en la temática y en las fuentes
bibliográficas, reflejó —s in embargo— su origen de curso universitario.
Agotada la primera edición de mi obra Finanzas Públicas, la Editorial Cangallo me propuso en
esta oportunidad que en vez de preparar simplemente una segunda, elaborara un nuevo libro que
acoplara a las finanzas públicas el derecho tributario, tanto en su parte general como en la
especial referente a los impuestos en vigencia en la Argentina.
No me fue difícil aceptar la propuesta, por varios motivos convergentes, esto es: el hecho que
las cátedras universitarias de la asignatura en la Argentina tienen el mismo acoplamiento; el
convencimiento que ya exp resé de su legitimidad y, por encima de todo, la conveniencia o hasta
la necesidad de la integración del derecho tributario con el análisis económico de las ins tituciones
y de sus problemas concretos.
Ello ha constituido materia de la exp osición y discusión en esta obra de las teorías
concordantes o divergentes como capítulo tercero de la parte primera.
Una motivación más profunda de la complementariedad de la economía financiera con el
derecho tributario es, en mi opinión, el paralelismo entre las dos disciplinas científicas, respecto
de los peligros ideológicos que amenazan al derecho tributario en su esencia jurídica y a las
finanzas en su carácter de sistema económico diferente de la economía de mercado que, sin
embargo, está en una relación de simbiosis con ésta1.
Metodológicamente, podía superar el dilema entre ciencia positiva y ciencia normativa, ya que
esta última, no concebida como simple preceptiva, sino en su más importante exp resión como,
por ejemplo, en la Teoría de la Hacienda Pública de Musgrave consiste —e n realidad— en una
forma de plantear los problemas, como hipótesis de metas a alcanzar y análisis de
los ins trumentos aptos para tales fines. La ciencia positiva, a su vez, plantea como hechos reales
la exi stencia y el uso de ciertas actividades y decisiones del sector público y analiza sus razones
de ser, sus consecuencias en relación con los fines propuestos, en el terreno teórico y abstracto,
sin que ello impida sacar conclusiones para responder a los problemas prácticos y
concretos.Teóricamente, no pretendo originalidad total, que considero imposible, pero sí la de
algunas ideas no exp resadas o no desarrolladas suficientemente por otros aut ores en los
trabajos que llegué a conocer. Aspiro a que en este aspecto mi obra aporte algo nuevo tanto en
el enfoque clásico como en el moderno y que ese algo sea útil para la comprensión de los
fenómenos de las Finanzas Públicas.
2. LOS DIFERENTES ENFOQUES DE LA CIENCIA FINANCIERA

Es sabido que la actividad financiera tiene múltiples facetas. Se presenta al lector como una
actividad del Estado: de allí que el primer enfoque sea el de la teoría del Estado, de la ciencia
política. Tiene puntos de encuentro con la economía general, actuando directa o ind irectamente
sobre los elementos constitutivos de los mercados de bienes materiales y de servicios,
porque inf luye sobre demandas, oferta y precios y no sólo de bienes y servicios finales, sino
también de ins umos y factores de la producción.
También se int erfiere con las fluctuaciones cíclicas de la economía, ora provocando o
agudizando la inf lación o la recesión; ora sufriendo las consecuencias de esos fenómenos.
Estas circunstancias motivan la utilización de las medidas de la actividad financiera del Estado
como ins trumentos de la política económica tendientes a contrarrestar dichas fluctuaciones y
asegurar la plena ocupación así como el desarrollo económico y social.
De estas pocas líneas espero resulte clara la necesidad de estudiar los fenómenos financieros
como son y en sus consecuencias sobre la economía —estática y dinámica— y tanto en el
enfoque de ciencia positiva como de ciencia normativa. Todo esto cabe en una disciplina científica
que bien puede denominarse: ciencia de las finanzas.
Como actividad del Estado, pero bajo el manejo de los gobernantes, sean ellos un
soberano aut ócrata o un moderno dictador, o una minoría bien inspirada o una camarilla de
facinerosos, los representantes de una oligarquía detentora del poder económico y político o la
realización —q ue conceptúo como el máximo ideal político y que sólo milagrosamente puede
alcanzarse— de la perfecta identificación entre gobernantes y gobernados, según la exp resión
de Lincoln del "gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", la actividad financiera cae
bajo la observación científica del análisis sociológico que int egra y se int erfiere con la teoría del
Estado, con la política y con la economía pura y con la política económica.
Las operaciones financieras del Estado tanto en el ámbito de la economía de mercado, como
en la tributación y como también en el uso de los recursos del crédito público y de la emisión
monetaria, todas tienen sus técnicas para su realización o bien alternativas técnicas, que a
menudo trascienden la mera ejecución de las medidas elegidas.
Me basta recordar al lector qué profundas diferencias sustanciales pueden producirse si el tan
viejo pero siempre actual impuesto sobre los inm uebles rurales se implanta en un país o en un
estado federal contando o no con un catastro moderno y dotado de los recaudos típicos para su
mantenimiento a través del tiempo y de las vicisitudes de la vida económica.
En otro ámbito financiero, el del endeudamiento estatal en las diferentes coyunturas, la técnica
operativa adoptada por el Banco Central como agente del gobierno puede, a veces, asegurar el
éxito triunfal o a veces provocar el fracaso calamitoso de medidas financieras y monetarias.
De ahí, la importancia de la técnica como enfoque parcial del estudio del fenómeno financiero.
Concurrentemente, la ética, la psicología, la pedagogía y el derecho financiero constituyen otros
tantos enfoques de las finanzas públicas2 .
Me honro en haber pertenecido a una escuela —l a del profesor Griziotti, llamada también
Escuela de Pavía— que siguiendo las huellas de su fundador, no sólo acepta la naturaleza
multifacética del fenómeno financiero y, por consiguiente, la multiplicidad de los enfoques
científicos para estudiarlo, sino también la exi gencia de reunir en una síntesis los estudios
parciales y analíticos conducidos según los diversos enfoques y con la metodología propia de
cada uno de ellos, para lograr el conocimiento cabal de las Finanzas Públicas. Según Griziotti,
la exi stencia de las diversas facetas del fenómeno financiero exi ge el estudio analítico de cada
faceta, pero los resultados parciales que así se logran deben recomponerse en una labor de
síntesis.
De mi parte, observo que es ind iscutible la necesidad de múltiples enfoques del fenómeno
financiero y que sólo así se obtendrá el pleno conocimiento de las ins tituciones e ins trumentos
de las finanzas. Es ind iscutible también que cada enfoque debe ser realizado teniendo como
base los principios fundamentales de la ciencia respectiva y con la metodología que le es propia.
Pero el estudio int egral puede ser efectuado por diversos aut ores, cada uno especializado en un
enfoque y los resultados pueden ser aprovechados por todos, no siendo necesaria una labor de
síntesis.Pienso que los resultados científicos logrados con los distintos enfoques deben reunirse,
sumarse, yuxtaponerse y cotejarse, pero no entiendo cómo se pueden combinar los resultados
de los análisis en una síntesis diferente de sus componentes ni puedo aceptar que, por ejemplo,
el principio de la capacidad contributiva sea el fundamento del impuesto sólo cuando se lo asuma
como índice de la participación del contribuyente en las ventajas generales y especiales que el
Estado proporciona a través de sus servicios. Éste es un dogma de la teoría de Griziotti, del cual
no puedo participar. ¿Quién o qué permite saber que un determinado impuesto, por ejemplo al
patrimonio neto de las personas físicas, se funda en el principio de la capacidad contributiva,
tomada ésta como indicio de la participación en las ventajas que depara el Estado a los titulares
de ese patrimonio? ¿Cómo probar este ext remo, o bien cómo rechazarlo o aceptar la tesis
opuesta?
Sin embargo, soy fiel a la doctrina del Maestro en lo que se refiere a la inf luencia, o mejor
dicho, la mutua int eligencia de los enfoques económico y jurídico del fenómeno financiero. Sin
necesidad de utilizar los grandes ejemplos de las inv estigaciones de Griziotti sobre la prima de
emisión de acciones y su imponibilidad, o sobre la deducción de int ereses pasivos en el impuesto
a la renta, o los ejemplos de la justicia norteamericana, verbigracia en el caso
"Eisner vs. Macomber" sobre dividendos en acciones, me parece altamente significativa, para
demostrar las conexiones ins oslayables entre la ciencia de la Hacienda y el derecho tributario, la
reciente controversia entre la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Argentina y gran parte de la doctrina, que resumo a continuación.
Frente a las demandas de repetición de impuestos a las ventas pagados ind ebidamente,
según ellos, por los contribuyentes de derecho, la Corte Suprema denegó la demanda ins taurada
(el leading case fue la causa "Mellor Goodwin c/Fisco Nacional" fallada por la Corte en fecha 18-
X-1973) por cuanto —s ostuvo— la repetición de los impuestos ind ebidos deriva del principio del
enriquecimiento sin causa; el contribuyente que pretendiera repetir el impuesto
pagado ind ebidamente, debe probar no sólo esta circunstancia, sino también el empobrecimiento
propio demostrando no haber trasladado el impuesto, juntamente con el precio de la mercadería,
sobre el comprador. (Más tarde la Corte ext endió el campo de aplicación de esta doctrina a las
hipótesis de traslación hacia atrás u oblicua y hasta llegó al caso de remoción). Originariamente,
esa jurisprudencia se limitó al caso de los impuestos denominados ind irectos, pero luego la Corte
la ext endió al caso de impuestos sobre utilidades y patrimonios de empresas, respecto de las
cuales también podía presumirse la traslación del gravamen a través de los precios. Por el
contrario, según el desarrollo de dicha jurisprudencia, no correspondía esa presunción y sí la
contraria, tratándose de un impuesto personal sobre la renta de las personas físicas3 .
No es éste sino un ejemplo de la gran importancia teórica y práctica de la vinculación entre la
economía financiera y el derecho tributario. No puedo esconder al lector la gran inc ertidumbre
que me embarga y que veo reproducida en trabajos de varios aut ores acerca de este problema,
que bien puede representar la piedra de toque del acierto de las teorías sobre las conexiones
entre la Economía financiera y el Derecho tributario. Es ind udable que su solución no puede darse
en el puro terreno jurídico y menos en el procesal, ignorando los efectos económicos del impuesto,
en particular su traslación e incidencia, ni en el terreno económico, con prescindencia del
ordenamiento jurídico-tributario.
Sin embargo, estos tipos de problemas no implican la necesidad de una síntesis entre los
enfoques económico, político, jurídico, técnico y, si se acepta la última doctrina profesada por
Griziotti, ético. Se trata, más bien, del fenómeno frecuente, por el cual el Derecho debe acudir a
los resultados de otras ciencias, para determinar el contenido y la valoración de los hechos de la
vida real, como base de comprensión de las hipótesis abstractas definidas por las normas
jurídicas.
Tampoco puedo compartir la creación de tipos tributarios distintos originados por la
combinación, por ejemplo, del principio de la capacidad contributiva con el de la contraprestación
o con otros principios o de los distintos aspectos político, jurídico, económico y técnico
que int ervienen algunos de ellos o todos para conformar —r epito— diversas ins tituciones
tributarias, de las cuales sería necesario —c rear— hasta las denominaciones apropiadas.
No es necesario —p ienso— recurrir a combinaciones de los distintos elementos que
caracterizan las diferentes entradas financieras, para admitir la existencia, en cada uno de los
recursos, de diferentes elementos; ni es necesario para el conocimiento cabal de los ins trumentos
de las Finanzas Públicas, combinar todos los elementos o algunos de ellos entre sí. Admito, en
cambio, que en diferentes formas de tributos coexisten varios principios y también la ine xistencia
de separaciones rígidas entre diversos recursos, precios y tributos.
Además, la economía financiera puede constituir objeto de la ciencia por sí y como ins trumento
para el conocimiento de fenómenos subsumidos por el derecho, y éste, a su vez, puede
suministrar nociones y principios, cuyo conocimiento contribuye a la mejor comprensión de los
fenómenos estudiados por la Hacienda Pública.
Son éstas las razones de una disidencia parcial con mi Maestro.
Me encontré, dieciséis años atrás, al desempeñar la cátedra de Finanzas de la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires, cuyo plan de estudio en este
tiempo imponía para las carreras de Licenciatura en Economía y en Administración, la materia
"Finanzas Públicas" con un enfoque político-económico. Los solos temas jurídicos exi gidos por
dicho plan, eran el de los principios constitucionales de la imposición y los problemas de la
coordinación de las finanzas entre múltiples niveles de gobierno.
Esta limitación del alcance de la asignatura, unida a la fuerte limitación del tiempo disponible
sólo un cuatrimestre y originariamente con sólo tres clases semanales de una hora cada una
me ind ujeron a elegir los temas de estudio y lo pude hacer, omitiendo los aspectos jurídicos de
la actividad financiera, salvo los referentes a los principios constitucionales y a la distribución de
las Finanzas entre los distintos niveles de gobierno. Por lo demás, mis cursos universitarios se
ciñeron al enfoque político económico. Esto quiere decir aspectos políticos y aspectos
económicos, como también medidas de política económica con ins trumentos financieros.
Con respecto a los ins titutos financieros y tributarios en particular, me limitaba a una
descripción somera de caracteres, estructura y problemas en la Argentina.
Por estas razones limité mis cursos a los aspectos mencionados, dejando el derecho financiero
y el tributario para otras obras, aun que no necesariamente para otros lectores.
También he omitido toda exp osición de psicología, ética y pedagogía financieras. Las razones
son sustancialmente las mismas que acabo de exp oner con respecto al derecho, con el agravante
de una completa ignorancia de esas materias y de su problemática.
3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LAS MATEMÁTICAS

No hay muchas obras generales de Finanzas Públicas modernas que no adopten, en mayor o
menor medida, el empleo de las matemáticas. Sirven éstas para el análisis de las situaciones de
equilibrio particular o general y también para describir cómo se pasa de una situación de equilibrio
a otra, por la acción de algún cambio en los factores variables de la actividad financiera.
No soy economista matemático, ni tengo la pretensión absurda de transcribir los análisis
matemáticos ajenos o de escribir con uncamouflagede matemáticas que, mucho me temo,
concluiría en un ridículo disfraz.
Reconozco que la aus encia salvo breves apéndices simplemente inf ormativos de
planteamientos matemáticos y sus desarrollos analíticos, importa renunciar a conocimientos más
profundos, especialmente en el terreno teórico, en el campo de las Finanzas Públicas, en sus
papeles de producción de bienes y servicios públicos, de redistribución de ing resos, de
estabilización de la economía con plena ocupación y de desarrollo económico y social.
Veo, sin embargo, a pesar de esa falta, alguna ventaja de cierto peso. Muchas veces el análisis
matemático y el planteamiento de ecuaciones, algunas simples y otras más complejas, pueden
satisfacer las apetencias del inv estigador, pero a menudo también dejan de satisfacerlas. Hay
diferentes motivos para ello. El primero es que los resultados no siempre son concluyentes por
la exc esiva simplificación de los modelos elegidos; un segundo motivo consiste en la necesaria
eliminación de las causas de int erferencia de los factores económicos que perturban las hipótesis
del problema; o bien consiste en elegir ciertas variables y dar por irrelevantes otras. Un tercer
motivo es que los estudiosos de la materia no están todos capacitados para comprender el
planteamiento matemático, mientras pueden comprender una exp osición no matemática.
Para los fines de esta obra he estimado pues, inn ecesario e ina decuado el empleo de las
matemáticas. Quien al leerla sienta la necesidad de replantear ciertos temas con lenguaje y
análisis matemáticos, tendrá así un terreno fértil y amplio para el desarrollo de su predilección.
4. BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y ESPECIAL

En esta obra, como en otras anteriores, he limitado las citas deautores y obras, a los que se
vinculabainmediatamente con los temas que iba desarrollando y entre ellos, seleccioné los que
me parecieron más significativos, tanto por el consenso como por la divulgación. Hay
muchosautores y obras de gran valor e importancia que merecerían no sólo una breve mención
al pie de página, sino unaexposición crítica en el propio texto. Puede darse el caso lamentable
que ni siquiera los haya citado, mientras puedo haber citado aautores y obras de mucha menor
significación. Ello no significa menosprecio, pero sí ignorancia o descuido. Si la omisión de la cita
llega, no obstante laexplicación anterior, a herir u ofender a algúnautor, desde ya y públicamente
pido que se me disculpe, aceptándose como descargo la más absoluta falta deintención de mi
parte.
5. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO

El contenido y la estructura de esta obra me han ocasionado serias dudas que espero estén
superadas al fin.
La primera parte comprende dos capítulos que constituyen un estudio de carácter general y de
conjunto.
Alguien dijo—yestoy seguro de haberlo dicho yo también, pero no pretendo la paternidad de
esta observación— que laintroducción como asimismo el prólogo de una obra de ciencia, deberían
ser escritos al final o—lo que no es lo mismo, pero comparte el fundamento de la observación
mencionada el lector— debería, para entenderlos bien, postergar su lectura para el final. La razón
de ello es que en el estudio científico de baseinductiva, los principios generales, el planteo de los
grandes problemas, la naturaleza y las posibilidades de utilización de losinstrumentos
conceptuales y las grandes divisiones de la materia de estudio, para mencionar sólo algunos de
los temas que se ubican en la parteintroductoria, son el resultado o la consecuencia del trabajo
minucioso de análisis de los fenómenos concretos y de las uniformidades de los comportamientos
humanos a paridad de estímulos y en igualdad de condiciones.
Los principios generales no son el resultado de categoríasa priori,sino de lasexperiencias
particulares,incluyendo el aporte de unainvestigacióninterdisciplinaria como lo es, en nuestro
caso, la de la historia en todo su despliegue, queincluye la evolución de lasinstituciones civiles,
militares, gremiales, sociales, el desenvolvimiento económico, la conciencia pública, las
rotaciones del ejercicio del poder político y, usando una felizexpresión de amplio espectro, la
cultura de un pueblo.
A pesar de todos estos argumentos, en esta obra los aspectos generales están colocados al
comienzo. Aun antes de ellos, heexpuesto a grandes rasgos el desenvolvimiento del pensamiento
científico.
La razón que meindujo a adoptar ese orden tradicional es que elinterés por una ciencia no se
estimula con una amplia y duradera limitación a ciertos problemas o, peor aún, con elexamen
técnico de losinstrumentos, sino poniendo al hombre con toda su pequeñez y su aparente
impotencia, frente a frente con los problemas de gran alcance en el espacio y en el tiempo. El
minúsculoindividuo crece entonces en estatura y fuerza y llega a dominar a la naturaleza avara.
Con este enfoque, que con gusto aceptaría que se considerara optimista,ingenuo o utópico,
pero que me es muy caro, la árida técnica de la ciencia financiera queda muy atrás, lo que
posibilita conquistar adeptos para el estudio de esta ciencia conforme al método de esta obra,
esto es, reseñar en primer término la historia de las ideas financieras en la que el lector podrá
asistir—como en un espectáculo— a la lucha de losindividuos por sus derechos contra
lasexorbitancias del poder político y de los hombres aislados o agrupados en sus contiendas para
el reparto equitativo y racional, o sea más eficiente, de los recursos escasos que suministra la
naturaleza para la satisfacción de las necesidades privadas y públicas.
Forma parte de esa reseña también el gran cambio de las Finanzas, desde el fenómeno
concreto concerniente a la producción de bienes y servicios para satisfacer necesidades públicas,
hacia el papel de ins trumento utilizado conscientemente para el logro de objetivos de política
económica, tales como: de redistribución de ing resos, estabilización económica y desarrollo.
El otro capítulo de la primera parte plantea la estructura y los problemas de las finanzas clásicas
y modernas partiendo de la observación empírica del Estado, como organización humana que
tiene asignado, amén de las necesidades deexistencia y mantenimiento de la organización misma,
un conjunto de tareas y cometidos tendientes a la producción de bienes y servicios públicos para
satisfacer las necesidades públicas.
Este capítulo constituye, en miintención, una teoría general de las Finanzas Públicas, que se
complementa por un lado con el desenvolvimiento de la doctrina financiera, que seexpuso en el
capítulo anterior y, por el otro, con la descripción de las estructuras y de losinstrumentos que
conforman la actividad financiera enfocada como desarrollo de esa teoría general.
Sustancialmente, la base de la teoría es la convivencia en la vida económica de los países en
el mundo moderno —c apitalistas o socialistas— de dos sistemas económicos: el del mercado
que pertenece a la economía del sector privado y fundamentalmente funciona a través del cambio
y de los precios, y el sistema del sector público, que se rige por el proceso "ing reso-gasto".
Recalco aquí la doctrina que al respecto profeso y es que el sistema de la economía de
mercado se rige por los precios, debido a una razón de estructura, esto es la exi stencia de
muchos sujetos, cada uno con su demanda de bienes y servicios y su disponibilidad de dinero o
bien con su oferta de bienes y servicios y demanda de dinero u otros medios de cambio. El uso
del dinero permite hallar una medida común de valores, favoreciendo los cálculos económicos de
cada sujeto en números cardinales: pero es la pluralidad de sujetos que compran o venden bienes
y servicios, la condición estructural del mercado, que con el empleo del dinero origina y mantiene
el mecanismo de los precios.
El sector público no es plurisubjetivo, sino unisubjetivo. El único sujeto es el Estado
(inc luyendo los demás organismos descentralizados).
Cuando se le ocurre al Estado la conveniencia de descender de su plataforma para mezclarse
con los sujetos que operan en el mercado, puede imponer condiciones al funcionamiento del
mismo, alterando así el mecanismo de los precios. Pero también puede entrar en el mercado
como un comprador o vendedor cualquiera (la similitud de su acción en el mercado con la de los
sujetos particulares no quita la gravitación de su presencia, en confrontación con todo el sector
privado, principalmente por su magnitud).
En gran parte de su actividad el Estado no penetra en el mercado como un sujeto más —p or
grande que sea— sino que produce bienes y servicios y los suministra fuera del mercado y
adquiere los ins umos y factores de la producción por la vía del proceso recursos (o ing resos) y
gastos, sin poder utilizar el cálculo económico fundado en los precios o sea exp resado en
números cardinales ni en la acción consiguiente como los demás operadores, sino por su propia
decisión de sujeto único cuya voluntad es el fruto de las luchas o, finalmente, de los acuerdos
políticos de los gobernantes y gobernados, acuerdos por los cuales se establecen las prioridades
de gastos y de recursos, mediante un cálculo económico exp resado en números ordinales.
Prescindo aquí de la disquisición si es superior racionalmente un cálculo económico basado
en el cotejo de cantidades finitas exp resadas con números cardinales o las preferencias y
postergaciones que hallan su exp resión en números ordinales o también en los cotejos fundados
en las relaciones de mayor o menor. Sólo quiero subrayar que el sistema de precios, ofertas y
demandas que caracterizan al mercado es posible en tanto y en cuanto los sujetos intervinientes
son numerosos y cada uno de ellos tiene su posibilidad de realizar o participar en la realización
de cálculos económicos basados en precios.
Por lo contrario, el sujeto aislado, el Robinson Crusoe que aparte del valor literario de la obra
de Daniel Defoe, ha servido admirablemente como modelo abstracto de la economía de un solo
sujeto, no puede por sí solo actuar con otros sujetos en el cambio y en la formación de los precios.
Sus decisiones son solitarias y reflejan únicamente preferencias y postergaciones. Tal como este
modelo es el Estado, a menos que se sumerja en el mercado para el suministro de bienes y
servicios a otros sujetos. La actividad económica del Estado es la economía de un solo sujeto,
una economía monosubjetiva, una economía robinsoniana.
La utilidad de los bienes y servicios públicos y el costo de los bienes sustraídos del sector
privado sólo se confrontan en juicios int ernos de los sujetos gobernantes, cuyas bases de
valoración están suministradas por la voluntad política de quienes constituyen la fuerza
dominante, trátese del aut ócrata o del tirano, del grupo oligárquico de ext racción terrateniente o
mercantil, del llamado populismo —exp resión no nueva pero rescatada para reemplazar con más
acierto a la demagogia— o bien que se trate de una democracia lograda, que tienda a la
identificación de gobernantes y gobernados.
En todas las hipótesis enunciadas, la voluntad del Estado no se ejerce en el mercado como
oferta de bienes y servicios y demanda de bienes y servicios int ermedios. El
mecanismo ing resos-gastos es diferente del mecanismo del mercado y no hay componenda ni
posibilidad de mezcla entre ambos sistemas.
Su coexistencia no puede dar lugar a la modificación de la estructura típica de cada uno para
asimilarse al otro. Ello no obsta a que la convivencia de ambos provoque múltiples efectos y una
amplia zona de int erferencias lo que da origen como consecuencia del razonamiento abstracto y
de la exp eriencia concreta, a que los ins trumentos del proceso ing resos-gastos sean utilizados
como ins trumentos de ajuste de la economía del mercado, con olvido de la función de producción
de bienes y servicios para satisfacer necesidades públicas de cualquier naturaleza que ellas sean.
El capítulo tercero int roduce el aspecto jurídico de las finanzas públicas y, especialmente, de
la tributación y sus diferentes enfoques.
La segunda parte es un complemento de la teoría general de las Finanzas, ya que está
dedicada al presupuesto estatal que es la materialización del proceso financiero de ing resos y
gastos.
El primer capítulo comprende los tópicos esenciales del Presupuesto, en los enfoques de las
finanzas clásicas y modernas. Como ext eriorización y plan de realización del cálculo económico
de la actividad financiera y como ins trumento complejo de las finanzas modernas, el Presupuesto
estatal no puede ser estudiado en sí mismo sin vincularlo con la economía general. Su
significación como plan general de la economía del sector público, implica su complementación
con el plan económico general, en cualquier régimen de economía, del cual llega a ser
parte int egrante.
El segundo capítulo se refiere a las relaciones entre el Presupuesto del Estado y las cuentas
nacionales, como también con la renta nacional, ya sea en los aspectos técnicos de la
determinación del aporte del sector público a dicha renta, ya en el aspecto económico de los
efectos del Presupuesto de recursos y gastos sobre la renta nacional.
El método adoptado encara, desde el comienzo, la naturaleza y el tratamiento de la materia
en exa men, dando al lector una visión de conjunto y, en lo que se refiere a la evolución del
pensamiento financiero, visualiza en cierto modo el camino que ha recorrido el pensamiento
científico para llegar al estado actual y luego esbozar la teoría de las finanzas públicas en sus
aspectos generales como desembocadura de la evolución de las ideas y doctrinas.
Pero este ordenamiento de la materia tiene la desventaja de anticipar, en la descripción general
de los fenómenos, muchos conceptos y problemas particulares, cuya dilucidación vendrá más
adelante.
Después de muchos titubeos he elegido este camino, y para seguirlo pido al lector no sólo
paciencia, sino también una apertura de crédito para poner a su disposición, cuando corresponda,
los elementos particulares necesarios para la plena comprensión de los temas ya tratados.
Termina la segunda parte con un esbozo de los problemas de las Finanzas en múltiples niveles
de gobierno, como problemas generales de las finanzas y no sólo, como a menudo se piensa,
como métodos para el reparto de los recursos o de las fuentes de recursos. Al mismo tiempo,
puse énfasis en la circunstancia que las Finanzas de múltiples niveles de gobierno no constituyen
sólo un problema para los gobiernos mismos, sino que tambiéninvolucran la justicia o la equidad
para los contribuyentesindividuales, que proveen los recursos necesarios para el Estado.
El capítulo cuartoexpone el régimen de las finanzas de múltiples niveles y sus problemas en el
Derecho argentino.
La tercera parte de la obra atañe a los gastos públicos, y está dividida en tres capítulos: el
primero contiene el concepto y las clasificaciones de los gastos, así como la evolución de éstos
con relación a la evolución de las ideas políticas, económicas y sociales y a las tareas y
atribuciones del Estado, mientras que en el segundo se consideran los efectos de dichas
erogaciones estatales.
En el tercer capítulo se estudia la cuantificación de los efectos del gasto, con un apéndice
matemático, por cuya preparación y redacción soy deudor de la señorita licenciada Graciela María
Inés Galetto, a quien agradezco aquí públicamente por su valiosa colaboración.
La parte cuartaexamina, en un primer capítulo, los recursos en general, sus diferentes formas
y clasificaciones y su papel en los procesos financieros. En el segundo capítulo se esboza la
teoría general del impuesto y su naturaleza y estructura. También se plantean y discuten las
clasificaciones muy controvertidas de impuestos directos eindirectos y las menos combatidas y
más fructíferas de impuestos reales y personales, generales y particulares (o especiales),
periódicos o por una sola vez.
La parte quinta se refiere a los impuestos en general. Un primer capítulo se refiere a los
caracteres del sistema impositivo, donde seexamina—en primer término— el problema del
impuesto único y en el segundo punto el concepto de sistema impositivo, mientras que en el
tercero se trata el concepto de presión fiscal y sus problemas. El cuarto punto trata los problemas
de la elasticidad y de la flexibilidad del sistema tributario en su concepto y formulación analítica.
El quinto punto comprende un apéndice analítico sobre elasticidad y flexibilidad.
En el segundo capítulo seexaminan las diferentes formas de calificar los impuestos, en
particular los conceptos de impuestos fijos, graduables, proporcionales, progresivos y regresivos,
con énfasis en los progresivos y sus diferentes formas.
En el capítulo tercero seexaminan los principios de la imposición en cuanto pueden rescatarse
en las doctrinas oinstituciones actuales.
El capítulo cuarto trata de los principios de la imposición en el Derecho Constitucional argentino
y su cotejo con los principios elaborados por la doc trina desde el siglo XVIII hasta la fecha.
En el quinto capítulo se plantean, en general, los aspectos fundamentales de los efectos
económicos de los impuestos.
La parte sexta de esta obra está destinada a exp oner la parte general del derecho tributario
argentino.
Después de un planeamiento metodológico general en el primer capítulo, los siguientes tratan
el contenido del derecho tributario sustantivo (capítulo II), el hecho imponible en todos sus
aspectos (capítulo III), la int erpretación de la norma tributaria material, penal, administrativa y
procesal (capítulos IV, V, VI y VII respectivamente).
La parte séptima trata de la imposición sobre la renta en sus cuestiones políticas, económicas
y de política económica, distinguiendo el impuesto sobre la renta de las personas físicas (capítulo
I) el impuesto sobre las ganancias de las sociedades de capital y otros asimiladas a éstas (capítulo
II). El capítulo III exa mina la imposición de la renta en el derecho tributario argentino vigente con
respecto al gravamen principal sobre la renta de las personas físicas y las normas y principios
comunes con los demás impuestos que complementan aquél (capítulos IV y V respectivamente).
El capítulo VI trata de la imposición sobre las superrentas y los problemas que se presentan
en la comparación de estos gravámenes con los que afectan a las rentas normales.
La séptima parte contiene el estudio de los problemas políticos, económicos y jurídicos
atinentes a la imposición del patrimonio en general y las más importantes ins tituciones tributarias
que la exp eriencia nos ofrece, en particular.
Es así como los capítulos I y II exa minan el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas,
distinguiendo el impuesto ordinario del ext raordinario.
El capítulo III se refiere al derecho positivo argentino con respecto a ese gravamen.
Con igual criterio exp ositivo, el capítulo IV trata del impuesto sobre el capital de las empresas
y, correlativamente, el capítulo V exp one lo referente a dicho impuesto en el Derecho argentino.
A pesar de la supresión del impuesto sucesorio tanto nacional como provincial en la Argentina,
cuyos motivos no compartimos por su importancia teórica y ¿por qué no? por la posibilidad de su
restablecimiento en el país, he considerado conveniente estudiar los aspectos doctrinarios
generales de dicho impuesto (capítulo VI).
La novena parte que exa mina la imposición al gasto según el modelo propiciado por Kaldor,
contiene sólo un capítulo, destinado a describir los rasgos fundamentales de ese impuesto, que
no tiene aplicación ni la tuvo en el pasado, en el Derecho argentino.
La décima parte, exp one en seis capítulos los principios y conceptos fundamentales de la
imposición al consumo.
El título de esta parte ("La imposición al consumo") debe ser juzgado no como equivocado, por
lo menos como atrevido alarde de conocimiento de los efectos profundos de toda modificación o
reforma de las leyes tributarias. Constituye una osadía ubicar los impuestos int ernos, el impuesto
a las ventas, incluyendo el IVA. El legislador asume como demostrada la inc idencia definitiva de
dichos impuestos sobre el comprador o consumidor final.
Sin embargo, la ciencia de las finanzas es en general escéptica respecto de los efectos
económicos y en particular, de laincidencia definitiva.
Tampoco exi ste la prueba segura de lo contrario.
Los diferentes capítulos están destinados al estudio de los impuestos particulares sobre los
consumos (capítulo I); a los impuestos generales sobre las ventas (capítulo II) y a los impuestos
aduaneros y el régimen cambiario (capítulo III).
También esta parte contiene después del estudio, en general, de esos gravámenes,
la exp osición del derecho positivo argentino en la materia. El capítulo IV trata de los llamados
impuestos int ernos; el capítulo V el impuesto sobre los ing resos brutos heredero del impuesto a
las actividades lucrativas, concediéndole algunas páginas, pocas en relación con la importancia
de la materia, pero muchas en la economía general de la obra.
Análogas consideraciones merece el capítulo VI que trata del impuesto al valor agregado en el
Derecho argentino.
La undécima parte, comprende dos capítulos: el primero contiene algunas observaciones
acerca de los impuestos sobre las transferencias patrimoniales a título oneroso. El capítulo II trata
del impuesto de sellos en la Argentina, tanto de la Nación como de las Provincias.
La duodécima parte, contiene lo referente a otros recursos, significando aparentemente todos
los no mencionados en la exp osición anterior. En realidad no son todos en sentido absoluto, sino
los dos principales: la deuda pública (capítulo I) y la emisión de billetes como recurso financiero.
La decimotercera parte, exa mina las finanzas de la seguridad social.
6. CONCLUSIÓN
Esta obra tiene el propósito fundamental de superar las antinomias entre teorías políticas,
sociales y económicas, enfoques político y normativo, clásico y moderno, teorías pesimistas u
optimistas: y, en general, las diversificaciones exc esivas que hacen creer a muchos que la ciencia
de las F inanzas Públicas, más que una visión científica de un conjunto de fenómenos de la vida
social, sea el campo de batalla o el laboratorio de prueba de nuevas armas o de ensayo
de ins trumentos, no exc luyéndose los quirúrgicos, para la lucha contra el desempleo y
la inf lación y en favor del empuje para un desarrollo económico y social equilibrado y sostenido.
Al entregar para la imprenta los originales de esta obra, deseo agradecer públicamente al señor
Norberto del Hoyo, quien por la Editorial Cangallo tuvo la ini ciativa de este libro como del anterior
con el título de Finanzas Públicas, asumiendo con entusiasmo el riesgo editorial y dispensándome
su confianza en todo momento y circunstancia.
También deseo exp resar mi gratitud al contador Rubén Oscar Amigo que me asistiera
pacientemente en la elaboración de la materia, sugiriéndome temas a enfatizar y otros a
concentrar, a fin de distribuir equilibradamente las partes componentes de la nueva y compleja
obra. Igualmente debo agradecer a los contadores Rubén Oscar Amigo y Eduardo José Núñez,
por la colaboración que me prestaron cada uno en su oportunidad para la confección de los índices
de esta obra.
Por último debo mencionar la ayuda recibida de mi hijo Roberto en la corrección de las pruebas,
no sólo por la revisión y la enmienda de los errores materiales, sino también por la crítica ocasional
de algunos tópicos.
Finalizo aquí mi cometido, deseándole a este libro la suerte no sólo de encontrar lectores, sino
también que algunos de ellos le reconozcan utilidad y lo juzguen con ind ulgencia.
Buenos Aires, julio de 1983
DINO JARACH
PARTE I
FINANZAS PÚBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
CAPÍTULO I
EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
1. REFLEXIONES PRELIMINARES
Antes de proceder al estudio analítico de las finanzas públicas consideramos útil una rápida
visión de la evolución del pensamiento en esta materia.
Una reflexión general de carácter preliminar es que el desarrollo histórico de las ideas en
materia de finanzas públicas está poderosamente inf luido por la evolución de los hechos y de los
acontecimientos y también que éstos están en alguna medida inf luidos por aquél. No se puede
determinar con precisión cuál de las dos inf luencias sea más decisiva y es suficiente comprobar
la recíproca dependencia de la historia del pensamiento y de la historia de los hechos de las
finanzas públicas.
De esta suerte se plantea, pues, un problema de "sociología del conocimiento" de un tipo
singular. Se trata, así, de la inf luencia recíproca de la evolución de los mismos acontecimientos
reales sobre la evolución de la teoría (económica general y financiera), como de la evolución de
la teoría sobre el desenvolvimiento de los acontecimientos reales. Sin tener sistemáticamente en
cuenta esta inf luencia recíproca cuya naturaleza puede sólo ser la de la sociología del
conocimiento no pueden comprenderse justamente también en el presente , los dos procesos de
evolución1 .
Prescindimos de la descripción de las doctrinas que se refieren a los principios morales y
jurídicos atinentes a los impuestos y a las deudas públicas y limitamos esta reseña del
pensamiento financiero a los aspectos político-económicos cuyo conocimiento en el devenir
histórico de las ideas pueden echar luz sobre las doctrinas actuales.
2. CAMERALISMO
Qué es y quiénes lo representan

La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, sin menospreciar doctrinas
anteriores —q ue las hubo y algunas muy int eresantes— puede hacerse comenzar por el
cameralismo. Se trata de diferentes aut ores alemanes de los siglos XVII y XVIII que cultivan las
"ciencias camerales", así denominadas por derivación del vocablo Kammer que significa Cámara
o Gabinete real. Las ciencias camerales comprenden nociones de administración y gobierno, de
economía y política económica y de finanzas públicas.
La culminación del cameralismo se halla en las obras de dos aut ores del siglo XVIII, von Justi2 y
Sonnenfels3 .
Significación de esta corriente
La significación de esta corriente de pensamiento con respecto a las finanzas públicas se halla
en el hecho que ella exa mina los problemas que atañen a la economía y a las finanzas desde el
ángulo del Estado como sujeto de las actividades correspondientes; a menudo en forma
preceptiva, siendo así precursores de la doctrina financiera de los destacados aut ores alemanes
del siglo XIX von Stein, Adolfo Wagner y Schäffle y también de las actuales doctrinas de política
económica y planificación. La ciencia cameralista es la primera exp resión de la ciencia de las
finanzas públicas4 .
3. LOS FISIÓCRATAS
Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial

La doctrina fisiocrática ini ciada por Quesnay y rica en aportes de una selecta nómina
de aut ores (Mercier de la Rivière, Dupont de Nemours, Turgot, Mirabeau) se caracteriza:
— por ser el primer int ento de creación de un sistema científico de economía;
— por haber, por primera vez, ensayado con el tableau économique , un enfoque
macroeconómico;
— por el ensalzamiento del orden natural que es capaz de lograr el máximo bienestar para
todos, merced a la acción libre de los ind ividuos en la búsqueda de su int erés, con la remoción
de todas las trabas del Estado a las actividades productivas y al comercio, sea éste int erno
o ext erno;
— por la teoría del producto neto, o sea por la teoría según la cual sólo la actividad agrícola
arroja un producto neto superior a los medios utilizados para la producción (salarios e int ereses).
Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas públicas

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, la doctrina fisiocrática nos ofrece las
siguientes contribuciones:
a) la limitación de las funciones estatales y la eliminación de las trabas a las
actividades ind ividuales por la adopción del lema: laissez faire, laissez passer (que según Turgot
fue el grito dirigido a Colbert por un comerciante de nombre Legendre en una asamblea de
comerciantes);
b) la doctrina según la cual el impuesto debe aplicarse sobre la renta de la tierra, o sea, sobre
el único acrecentamiento neto de riqueza;
c) la doctrina consiguiente del impuesto único sobre la renta de la tierra como resultado de la
teoría del producto neto y, al mismo tiempo, como reacción a la pléyade de impuestos, licencias,
gabelas y derechos de todo tipo e importancia que caracterizaba el régimen fiscal de la monarquía
francesa y que, a su vez, se originaba en el antiguo régimen feudal, en el que todos los bienes y
todas las actividades económicas pertenecían al señor, quien tenía la facultad de permitir su goce
o su ejercicio contra el pago de una regalía, patente o derecho;
d) la teoría de la amortización o capitalización del impuesto territorial, que reduce el valor de la
tierra gravada y que permite al comprador de un terreno pagar un precio, descontando la parte
del mismo que ha de producir la porción de la renta destinada al impuesto5 ;
e) el descrédito de los impuestos ind irectos a los consumos y la apología de la imposición
directa6 ;
f) la teoría según la cual los gastos públicos deben limitarse en su magnitud al producido del
impuesto, límite establecido por el "orden natural"7 .
4. ADAMSMITH
Obra fundamental
Este célebreautor escocés, considerado como el padre de la economía política, en su famosa
obraAn Inquiry into the Nature an Causes of the Wealth of Nations(Investigación sobre la
naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones) publicada en 1776 y de amplia difusión,
primero en Gran Bretaña y luego en el mundo entero, dedica el Libro V (y último) a las finanzas
públicas bajo el título "Delingreso del soberano o de la comunidad".
Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas

El pensamiento de Adam Smith en materia financiera consiste—esencialmente— en dos
temas: el papel del Estado y los principios de la imposición.
a) Con respecto al papel del Estado (que, según elautor, no debeintervenir niinterferir en la
economía, dejándola confiada a la libreiniciativaindividual, como lo establece en su profunda
crítica al mercantilismo), éste debe limitarse a ciertos cometidos bien determinados: 1º) la
defensaexterior; 2º) la seguridad y justiciainterior 3º) los trabajos públicos y las
públicasinstituciones destinadas a la promoción del comercio y a la educación de la juventud y a
lainstrucción de los hombres de cualquier edad.
El fundamento de este tercer cometido confiado al Estado, consiste, según A. Smith, en que
"aunque se trata de trabajos einstituciones en alto grado ventajosas para una gran sociedad, no
son, sin embargo, de naturaleza tal que el beneficio pueda pagar el gasto para un particular o un
grupo pequeño de personas, por lo cual no puede esperarse que ningún particular o grupo
pequeño pueda erigirlas o mantenerlas".
b) En lo que respecta a la imposición, A. Smith parte de la premisa, a la cual se refiere el primer
libro de su obra, que losingresosindividuales derivan—en definitiva— de tres fuentes diferentes:
rentas, beneficios y salarios. Por tanto, los impuestos deben finalmente ser pagados de una u otra
de esas fuentes o de las tresindiferentemente.
Principios de la imposición
Antes de analizar cada uno de los impuestos que gravan las distintas fuentes o todas ellas,
Smith considera útil formular cuatro principios que atañen a los impuestos en general. Estos
principios o cánones de la imposición habían sido ya formulados en forma análoga por William
Petty, un precursor de la estadística económica. Para el análisis de la vigencia de estos principios,
como así también de losintroducidos posteriormente por la doctrina, nos remitimos a lo exp uesto
a partir de la página 293.
Principio de las facultades o igualdad
El primer principio es que los súbditos de cada Estado deben contribuir al sustento del gobierno,
lo más aproximadamente posible, en proporción con sus capacidades respectivas; esto es, en
proporción con la renta que ellos gozan bajo la protección del Estado.
Este principio reúne, en sí, las reglas que ahora se denominan de la igualdad y
proporcionalidad. El propio A. Smith acota que cualquier impuesto que recaiga en definitiva sobre
losingresos provenientes de una sola de las fuentes arriba mencionadas es necesariamente de-
sigual, en cuanto no afecta a las otras dos. Esta observación está dirigida, a nuestro entender
y,aunque elautor no lo diga, como crítica a la doctrina fisiocrática del impuesto único a la tierra,
sin perjuicio de su aplicación a cualquiera de los otros supuestos. Sin embargo, anticipa que en
el curso de suexposición ulterior, sus observaciones no se referirán a esta desigualdad, sino a la
que se ocasione por un impuesto que recaiga desigualmente sobre una particular especie
deingreso privado que esté afectada por aquél.
Es evidente que la primera parte de la enunciación del principio equivale a la que en el curso
de la evolución posterior del pensamiento financiero se conocerá como principio de la capacidad
contributiva.
Pero la segunda parte, a pesar de su aparente exp licación de la primera, enuncia el principio
del beneficio, al agregar que el impuesto debe proporcionarse a la renta que el contribuyente goza
bajo la protección del Estado.
También puede vislumbrarse, en esta exp resión, la anticipación de la teoría de De Viti de
Marco, según la cual el ing reso puede considerarse como la medida en que cada uno demanda
los servicios públicos ind ivisibles; y de la teoría de Griziotti que ve el fundamento del impuesto
en la capacidad contributiva, como ind icio de la participación en los beneficios que derivan de la
pertenencia al Estado8 .
Por la enunciación de la segunda parte de este canon, no es demasiado atrevido atribuir a
Smith haber anticipado, asimismo, la doctrina de la no imponibilidad del ahorro, sostenida
principalmente, en tiempos relativamente recientes, por I. Fisher y Luigi Einaudi, pero que se suele
hacer remontar a John Stuart Mill, con su teorema de la doble imposición del ahorro y que, en sus
resultados prácticos, vendrá a identificarse con la imposición del gasto, analizada y propiciada por
N. Kaldor y otros.Principio de la certeza
El impuesto que cada ind ividuo está obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario. El tiempo,
la manera y la cantidad del pago deben ser claros y simples para el contribuyente y para cualquier
otra persona. A este segundo principio corresponde, en la realidad de los Estados
constitucionales, el principio de la legalidad del impuesto y la exc lusión de la discrecionalidad de
la administración recaudadora.
El propio A. Smith acota que si así no fuere, cada persona sujeta al impuesto quedaría más o
menos en poder del recaudador, quien podría agravar el impuesto a cargo de cualquier
contribuyente víctima o bien ext orsionarlo, con la amenaza de tal agravación, para obtener algún
regalo o beneficio para sí.
Principio de la comodidad
Todo impuesto debe ser recaudado en el tiempo o en el modo en que con mayor probabilidad
sea conveniente para el contribuyente pagarlo.
Así, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de la tierra, o de las casas, pagadero en los
mismos términos en que —h abitualmente— se pagan dichas rentas, es recaudado en el tiempo
en que es probable que sea conveniente para el contribuyente pagarlo; o bien cuando es lo más
probable que tenga con qué pagarlo.
Otro ejemplo que ofrece el aut or es el de los impuestos a los consumos de bienes de lujo, que
son pagados de a poco por el consumidor, cuando éste tiene ocasión de adquirir dichos bienes.
Además él es libre de comprarlos o no, según su placer; es, pues, su culpa si —e ventualmente—
sufre algún inconveniente por tales impuestos.
Creemos superfluo ofrecer ejemplos de la situación real de hoy para afirmar la actualidad plena
de este principio.
Principio de economicidad
Todo impuesto debe ser estructurado de manera tal de quitar y mantener fuera de los bolsillos
de la gente la menor cantidad posible por encima de la suma que ing resa al tesoro estatal.
Este principio tiende a limitar el sacrificio del contribuyente a la menor suma posible por encima
de la que constituye el ing reso efectivo para el Estado.
Los ejemplos que nos brinda A. Smith del vicio que se quiere evitar, son: la exi stencia de un
gran número de funcionarios y empleados en el servicio de recaudación y el posible beneficio
personal de ellos, lo que implica un impuesto adicional sobre los contribuyentes; posible
obstrucción de la ind ustria y desaliento de la gente a emprender ciertas ramas de negocios que
hubieran podido dar mantenimiento y empleo a grandes multitudes; la imposición de multas y
otras penalidades en las que inc urren los inf ortunados sujetos que int entan evadir el impuesto,
las que frecuentemente los arruinan, poniendo fin al beneficio que la comunidad hubiera podido
obtener del empleo de sus capitales; el sometimiento de los contribuyentes a frecuentes visitas y
odiosas inspecciones de los recolectores que pueden exp onerlos a perturbaciones
muy inn ecesarias, vejámenes y opresión.
También con respecto a este principio huelga multiplicar los ejemplos que pueden demostrar
su actualidad y vigencia.
Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas

Por último, debemos recordar que A. Smith efectúa un análisis de los más importantes
impuestos no sólo de Inglaterra, sino de los regímenes impositivos del mundo de su tiempo y del
pasado, no conformándose con utilizar sus cuatro principios como pautas de comparación, sino
determinando, en cada caso, lo que la ciencia de las finanzas posterior denominará "traslación
e inc idencia de los impuestos". Análogo análisis cumple, finalmente, respecto de la deuda
pública.
5. DAVID RICARDO
La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas

Debemos a David Ricardo el primer tratamiento de la imposición con rango científico igual a la
economía política, en su obra que se int itula precisamente Principios de Economía Política y
Tributación .
El contenido esencial de la obra de Ricardo consiste en la teoría general de la distribución. En
especial, su doctrina financiera se centra en la inc idencia de los impuestos que afectan la renta
de la tierra, a diferencia de aquellos que recaen sobre productos brutos.
Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella

La renta de la tierra, concebida por D. Ricardo como renta diferencial, ha dado origen a una
teoría tan consustanciada con su aut or, que la ciencia económica moderna y actual la denomina
"renta ricardiana".
Ahora bien, si el Estado asume como base del impuesto dicha renta, siendo que el precio del
mercado se determina por el costo del productor marginal (o sea aquel cuyo costo de producción
es igual al precio del mercado), este productor no tiene renta y por lo tanto no paga impuesto. Por
consiguiente, el tributo no inf luye sobre el precio del mercado y los productores int ramarginales,
que sí tienen renta y pagan el impuesto, deberán soportar su carga, sin poder trasladarla, por la
vía de modificaciones en los precios, sobre los consumidores.
Por lo contrario, el impuesto que asume como base el producto bruto de la tierra, modifica el
costo de producción del productor marginal y, por tanto, el precio del mercado; por consiguiente
este impuesto se traslada al consumidor.
Esta teoría del impuesto sobre la renta ricardiana ha sido ext endida por la doctrina económica
a todos los fenómenos de rentas diferenciales o rentas excedentes9 determinando, como
consecuencia para la racionalidad de las elecciones estatales, la adopción de dichas rentas como
base de los impuestos.
Además, ha servido de modelo para la teoría de los efectos de los impuestos sobre los
beneficios empresariales del comercio y la ind ustria, constituyendo una especie de fortaleza
doctrinaria que aún resiste, no diríamos inv icta pero sí gloriosamente, los embates de las teorías
más modernas.Presión del impuesto ext raordinario y del empréstito
Otro tema de finanzas públicas en el que Ricardo hace un aporte fundamental a esta ciencia
es el de la comparación entre un impuesto ext raordinario y un empréstito como ins trumentos
para financiar un gasto ext raordinario.
Afirma Ricardo, refutando así una doctrina tradicional anterior a él y que se reedita muchas
veces en el curso del desenvolvimiento histórico del pensamiento financiero, que en ambos casos
los recursos reales que el Estado retira de la economía son bienes presentes y no riqueza futura.
Además, es igual el desembolso de los contribuyentes de un impuesto ext raordinario de un millón
de pesos o el pago a perpetuidad de un impuesto anual de cincuenta mil pesos —s iendo la tasa
de int erés del cinco por ciento— para cubrir el servicio de una deuda de un millón de pesos
contraída por el Estado en lugar del impuesto ext raordinario.
La doctrina de Ricardo en esta materia marca el comienzo de una larga disputa entre
numerosos aut ores para determinar las ventajas o desventajas relativas de la elección entre la
financiación de gastos ext raordinarios por endeudamiento o por imposición, la inc idencia de la
deuda sobre la generación presente o las generaciones futuras y la carga de la deuda pública.
Podemos decir que Ricardo por primera vez planteó, en términos científicos, el problema de la
elección entre impuesto o empréstito10 y dio base a la práctica anglosajona de emisión de
empréstitos con adecuados planes de amortización.
Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito

La ciencia financiera posterior a Ricardo, por una parte critica la doctrina de este aut or
señalando que la igualdad por él sostenida entre el impuesto de un millón una sola vez y una serie
perpetua de pagos anuales de cincuenta mil, se justificaría solamente en el caso del impuesto
real inm obiliario, que produce el fenómeno de la amortización o capitalización del impuesto.
Pero aun prescindiendo de esta crítica hay otros errores inv olucrados en las hipótesis asumidas.
El contribuyente propietario de bienes raíces, aun que se vea enfrentado con un impuesto anual,
no lo capitaliza como carga perpetua, prefiere el empréstito que para él sólo importa un sacrificio
por algunos años. Además, los impuestos no gravan sólo a los propietarios de tierras, sino a los
comerciantes, ind ustriales, agricultores, profesionales, etcétera, quienes no están exp uestos de
la misma manera a la capitalización del impuesto.
Otros aut ores prefieren perfeccionar la doctrina ricardiana, ampliando los supuestos del
teorema, por ejemplo considerando los impuestos anuales para cubrir el servicio del empréstito
no sólo como afectando a los propietarios de tierras, sino también a capitalistas, profesionales y
trabajadores (De Viti de Marco) o afinando las hipótesis de solidaridad entre las generaciones
presentes y futuras, de la identidad de origen de la población futura como descendiente de la
población pasada o de la falta de dicha identidad por la exi stencia de amplios fenómenos
de inm igraciones o emigraciones, las que alteran profundamente la continuidad de las
generaciones de contribuyentes.
6. JOHN STUART MILL
Las teorías del sacrificio

Continuador del pensamiento económico de A. Smith, John Stuart Mill rompe con la enseñanza
del maestro, cuyo primer canon de la imposición ya hemos visto acoplar en una sola enunciación:
el principio de la capacidad contributiva con el del beneficio. John Stuart Mill refuta el principio del
beneficio y lo reemplaza por el de la capacidad contributiva, que desemboca en los principios de
la igualdad, proporcionalidad y minimización del sacrificio y en la imposición progresiva, mientras
que el principio del beneficio implica el impuesto regresivo.
Para J. S. Mill el principio de la igualdad de impuestos equivale a la igualdad de sacrificio. Pero
esta posición no pasa de una valoración ind ividualista, a pesar de la inf luencia que ejercieron
sobre él los reformadores franceses11 ; la ins istencia sobre la igualdad de sacrificio ind ividual
puede haber oscurecido para J. S. Mill las consecuencias colectivistas del principio de la
capacidad contributiva.
Comentará más adelante Musgrave12que la capacidad contributiva fundada sobre curvas de
utilidad de la renta, según una apreciación social de la misma, que es la versión más reciente del
principio de la capacidad contributiva, dista mucho de la posiciónindividualista de J. S. Mill.
La doble imposición del ahorro

Otro aporte de John Stuart Mill a las finanzas públicas consiste en la teoría llamada de la doble
imposición del ahorro.
Sostiene Mill que un impuesto que grave con igual alícuota toda la renta, tanto la parte de ella
que se destina al consumo como aquella que se destina al ahorro, es discriminatorio en perjuicio
de esta última, ya que el impuesto grava una primera vez la renta ahorrada y luego
periódicamente, losintereses que se obtienen de suinversión.
Esta teoría de Mill ha tenido unaextraordinariainfluencia sobre el desenvolvimiento posterior de
la ciencia financiera, como también sobre la legislación tributaria y la política fiscal, tanto que sería
factible ordenar a los principales o más destacadosautores en uno y otro bando, el de los que
aceptan el teorema de Mill o el de los que lo rechazan.
Aunque Mill no se lo haya propuesto, su posición adversa a la imposición de la renta ahorrada,
constituye una primera postulación de la posterior doctrina de la política fiscal, que aboga por
laexención del ahorro por razones de estímulo a la formación del capital y al desarrollo económico.
7. BASTIAT Y SENIOR
La teoría del cambio

Podemos considerar al economista francés Bastiat y alinglés Senior como losexponentes de la
doctrina que define el fenómeno financiero como un fenómeno de cambio.
El Estado presta servicios (que deben limitarse al orden, la justicia y la seguridad) y a cambio
de ellos percibe impuestos.
Se apoyan estosautores en el liberalismo manchesteriano y si bien se los considera como
liberales, no por ello desconocen el papel del Estado al prestar servicios contra el pago de los
impuestos, configurando, así, las finanzas públicas como un fenómeno análogo al económico y:
desde un punto de vista filosófico-político, como unaexpresión del contrato social.
Su pensamiento ini cia la corriente doctrinal que tiende a unificar economía y finanzas públicas
bajo el común denominador de los fenómenos de cambio y de precios.
Nos parece atinado calificar su doctrina financiera como optimista, atento a que considera al
Estado como un factor positivoaunque dentro de un marco de acción restringido en el proceso
económico.
Esta posición contradice plenamente la que podemos calificar de pesimista encabezada por J.
B. Say y continuada luego por Pareto, Loria y Conigliani, a los que nos referiremos más adelante.
8. JEAN BAPTISTE SAY
La teoría del consumo

Esteautor, como los anteriores, reconoce el fenómeno de cambio por el cual el Estado recauda
impuestos a la vez que presta servicios, pero al no considerar a éstos como
bienesaunqueinmateriales, termina por considerar la actividad financiera como un fenómeno
deconsumo yno de creación ni de cambio de riquezas.
Consideramos, pues, a J. B. Say, como primerexponente de una corriente pesimista con
respecto al papel del Estado y a la naturaleza de su actividad financiera.
Es oportuno mencionar aquí que la doctrina económica de Say con respecto a la crisis y su
famosa "ley de las salidas" que niega la posibilidad de un equilibrio sin plena ocupación o, dicho
de otra manera, que considera imposible en el largo plazo una crisis duradera con desocupación
de hombres y otros factores, lo hace calificar como uno de los principalesexponentes de la
doctrina clásica a la que se contrapone la doctrina keynesiana, tanto en la economía como en las
finanzas.
9. FRANCISCO FERRARA
Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto

El contraste entre la visión optimista del fenómeno financiero como fenómeno de cambio y la
pesimista que lo coloca entre las formas de consumo de riqueza es asumido por Francisco Ferrara
en su dicotomía del fenómeno de la imposición.
Según Ferrara hay dos concepciones del impuesto: la filosófica y la histórica. El impuesto en
la pura concepción filosófica no es sino la contraprestación de los servicios que el Estado presta
a los ciudadanos, por lo cual, mejor que impuesto debería denominárselo "contribución". Pero
este concepto filosófico está destinado a quedarse en el campo de las abstracciones. Ferrara
conoce, en cambio, un concepto muy diferente como concepto histórico. En virtud de éste, mejor
que el nombre ya odioso de "impuesto", debería emplearse el de "plaga", esto es, de una
destrucción de riquezas por voluntad de los gobernantes sin compensación para los gobernado s.
El impuesto como sustitución de un consumo por otro

El impuesto en sí, según Ferrara, no es ni un bien ni un mal; consiste en la sustracción de un
valor y en la producción de otro, o, en definitiva, en un consumo impedido y otro que lo sustituye.
El mérito o el demérito del impuesto surge siempre de la circunstancia que el consumo
reemplazante sea más o menos productivo (entiéndase útil) que el consumo impedido.
Esta segunda tesis representa, en realidad, una superación dialéctica del primer distingo entre
concepto histórico y concepto filosófico de impuesto. En efecto, la contraposición entre los dos se
elimina con el juicio de valor fundado en la confrontación entre utilidad y sacrificio, o sea entre
consumo impedido y consumo sustituto.
Evaluación de la teoría financiera de Francisco Ferrara
Este planteamiento de Ferrara es sumamente actual, aun que se lo deba complementar con
otros elementos. En primer término, cabe observar que el juicio de valor no debe basarse sólo en
la comparación entre consumo impedido y consumo sustituto, sino también entre el primero y los
consumos respetados. En efecto, si bien es cierto que el primero representa el costo real de la
actividad financiera, también es cierto que los consumos respetados hubieran podido representar
un costo diferente (mayor o menor) si el impuesto los hubiera impedido en lugar de otro consumo.
En segundo término, la comparación de la utilidad y el costo no puede reducirse a los dos
fenómenos considerados por Ferrara de consumo impedido y consumo sustituto, atento a que
tanto el recurso como el gasto pueden sacrificar o crear, respectivamente, no sólo consumos sino
también inv ersiones, debiendo agregarse a la sencilla pareja de consumo impedido y consumo
sustituto las otras de "consumo impedido e inv ersión sustituta", "inv ersión impedida e inv ersión
sustituta", "inv ersión impedida y consumo sustituto". Y cada una de estas comparaciones debería,
además, complementarse con las de inv ersiones y consumos impedidos e inv ersiones o
consumos respetados.
Teoría de la difusión del impuesto

Un tercer tópico es significativo en la teoría de Ferrara. Es la descripción del largo proceso de
difusión al que el impuesto está sujeto antes que sus efectos queden definitivamente asentados.
Análogo proceso se verifica con respecto al gasto estatal. Estos dos procesos son los que en
definitiva determinan los consumos impedidos y los creados en su reemplazo. Sin embargo,
Ferrara no cree que estos procesos puedan ser analizados o que se puedan formular
conclusiones precisas y cita a Say como el único que haya resuelto bien la cuestión, porque no
trató de resolverla. "No hay, él decía, alguna especie de contribución que probablemente no se
divida entre muchas clases de ciudadanos y en proporciones que varían según las circunstancias
variabilísimas en las que se halle la sociedad"13 .
10. EL MARGINALISMO
La corriente marginalista y las finanzas públicas

La doctrina financiera fundada en la consideración del impuesto como un fenómeno económico
de cambio recibió un nuevo impulso por el enfoque marginalista de los problemas económicos.
La escuela marginalista aus tríaca promovió la consideración de las finanzas públicas como un
problema de valor, cuya solución no se diferencia del problema económico de la satisfacción de
las necesidades ind ividuales.
En su formulación general las necesidades públicas son necesidades de los ind ividuos, que
cada sujeto ordena juntamente con las demás necesidades ind ividuales, según el grado de
apremio respectivo y satisface con su renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades
marginales ponderadas logradas por la satisfacción de todas esas necesidades.
Crítica del enfoque marginalista

Esta enunciación ofrece el flanco a muchas críticas:
Un primer aspecto sujeto a crítica consiste en considerar al ind ividuo como el sujeto activo de
la actividad financiera y confiar a él mismo las decisiones respecto de la asignación de los recursos
para los gastos del Estado, desplazando —e n la teoría, bien se entiende— a éste de las
decisiones acerca de las necesidades públicas a satisfacer y de los recursos para financiar esa
actividad.
Una segunda crítica apunta a la naturaleza de muchas necesidades públicas que no son
apreciadas ind ividualmente y son satisfechas por el Estado mediante servicios ind ivisibles, o sea
que no pueden dividirse en participaciones ind ividuales en el beneficio.
Otra crítica ataca al propio mecanismo ind ividual de determinación y comparación de las
utilidades marginales, sosteniéndose la dificultad o quizás la imposibilidad que todos
los ind ividuos procedan a efectuar tan precisas evaluaciones.
11. BIFURCACIÓN DE LA TEORÍA FINANCIERA

De las críticas y reacciones contra esta enunciación marginalista surgen dos principales
corrientes de pensamiento: una corriente marginalista que, aceptando el enfoque de la
escuela aus tríaca, trata de enmendar las fallas de que ésta adolecía; la otra abandona el enfoque
económico y, a su vez, se escinde en dos ramas: la doctrina sociológica y la doctrina política.
En la corriente marginalista renovada hallamos, entre numerosos otros, a los
siguientes aut ores: Emil Sax, Ugo Mazzola, Maffeo Pantaleoni, Antonio De Viti de Marco, Knut
Wicksell y Erik Lindahl.
Respecto de la segunda de las corrientes mencionadas, los aut ores que se agruparon en un
análisis predominantemente sociológico fueron —e ntre otros—: Pareto con sus discípulos
Borgatta, Fasiani, Puviani, Sensini y Cosciani, mientras que Griziotti y Jèze representan a la
escuela política.
La teoría financiera de Emil Sax

Emil Sax14 reconoce que el proceso financiero se debe encarar como un problema de valor,
pero sostiene —t ambién— que el sujeto activo es el Estado y es él mismo el que tiene que realizar
el cálculo económico de la distribución del ing reso para la satisfacción de las
necesidades ind ividuales y colectivas.
Sostiene Sax que hay necesidades colectivas propiamente dichas que no son susceptibles de
preferencias ind ividuales: las decisiones son tomadas por los gobernantes, que se fundan sobre
sus propias valoraciones. Sin embargo, éstas no pueden dejar de tener un consenso popular de
carácter general, so pena que los gobernantes sean desplazados por el pueblo.La teoría
financiera de Ugo Mazzola
Análoga posición asume Mazzola15 quien subraya la diferencia entre la creación del impuesto
y la formación de los precios en el mercado, porque los servicios públicos ind ivisibles son
consumidos por todos por igual, pero no deben estar sujetos a un precio idéntico para todos, ya
que ello significaría un alejamiento del principio de la máxima satisfacción obtenida por los
gastos ind ividuales y se traduciría en un desequilibrio político que, a su vez, produciría el
derrocamiento del gobierno. La condición de equilibrio financiero y político se logra si el gobierno
iguala el impuesto a la utilidad marginal de cada contribuyente o, por lo menos, a las preferencias
subjetivas de los electores.
La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni

Este célebre economista italiano16 reconoce que el proceso financiero no puede asimilarse lisa
y llanamente a un fenómeno de formación de precios en el mercado. Sin embargo, considera
posible ubicarlo entre los fenómenos de precios pero con el calificativo de "políticos". En efecto,
según Pantaleoni, el Parlamento es el lugar y el ins trumento a través del cual los legisladores en
representación del pueblo deciden sobre el reparto entre los contribuyentes de los gastos
públicos. Para ello es necesario que tanto los gastos como los recursos sean establecidos
conjuntamente. De este modo, el proceso financiero se puede asimilar a un proceso de formación
de precios (políticos) y se ins erta en el equilibrio económico general.
La teoría financiera de Knut Wicksell

El enfoque de Knut Wicksell17 es análogo al de Pantaleoni, en cuanto ubica el proceso
financiero en la teoría del valor a través de la aprobación parlamentaria del presupuesto de gastos
y recursos. Como Pantaleoni, también Wicksell subraya el carácter político de este proceso, sin
por ello negar su identificación con el problema del valor.
Desde un punto de vista metodológico, nos parece fundamental para el enfoque marginalista
de la actividad financiera la premisa de Wicksell, respecto a que la aprobación del presupuesto
anual de gastos y recursos no implica someter a la evaluación parlamentaria cada año la totalidad
de los cometidos del Estado y la totalidad de los servicios públicos que el Estado presta; ni, por
otro lado, la totalidad de los recursos y la estructura general del sistema tributario. El Parlamento,
en general, no se aboca anualmente a la decisión de crear un ejército o una armada, una fuerza
aérea o un sistema de enseñanza primaria, secundaria, universitaria o de posgrado, etcétera.
Tampoco se propone anualmente resolver la creación o la desaparición del impuesto a la renta o
de los impuestos a los consumos. Por el contrario, exa mina anualmente la conveniencia de
un inc remento del gasto para el servicio de la defensa, de la instrucción, de la salud pública o del
sistema vial, por una parte y por la otra, un inc remento del impuesto a la renta o algún ajuste del
mismo, o el inc remento de uno o más impuestos a los consumos.
La tarea parlamentaria consiste, precisamente, en estas evaluaciones marginales y sus
cotejos, como medio de llegar a una máxima utilidad. Es siempre característica de esta
concepción que las evaluaciones de las utilidades positivas o negativas son referidas a los
sujetos ind ividuales, en cuya representación actúan los parlamentarios. Ello implica un proceso
de votación y, al efecto de contemplar las evaluaciones de la totalidad de los ciudadanos y evitar
el aplastamiento de las minorías, exi ge la adopción de un criterio de unanimidad o alguna
sensible aproximación a la misma.
También es característico de Wicksell haber comprendido que la justicia en la distribución de
las cargas fiscales exi ge como premisa una situación previa de justa distribución de la riqueza.
Como lo subraya Musgrave, el planteamiento de Wicksell también en este aspecto es fundamental
para la ulterior evolución de la doctrina financiera.
Por nuestra parte, creemos importante observar que, a la par de Pantaleoni, Wicksell identifica
al Parlamento como el medio de establecer la justicia de la imposición e igualar esa justicia con
la apreciación ind ividual de utilidad y sacrificio, pero transferida a la representación
parlamentaria.
Ambos aspectos son criticables. Lo es el primero, por cuanto postula que las necesidades
públicas forman parte de las preferencias ind ividuales como las necesidades privadas. Lo es el
segundo, porque la representación política no es ni debe ser una representación de cada uno de
los electores.
La teoría financiera de De Viti de Marco

Antonio De Viti de Marco, como los aut ores cuya doctrina se origina en el marginalismo y que
acabamos de reseñar, se caracteriza por reconocer en el fenómeno financiero un proceso peculiar
de formación de los precios fuera del mercado y por poner de relieve que el sujeto activo de las
finanzas es el Estado y no los ind ividuos18 .
Partiendo de estas premisas, De Viti de Marco postula dos modelos ext remos de Estado:
1. El Estado absoluto, aut ocrático, en el que los gobernantes no se identifican con los
gobernados y cuyos int ereses son distintos. En este modelo de Estado los gobernantes producen
servicios públicos que son consumidos por los gobernados, pero en este proceso de producción
y venta de servicios los gobernantes no tratan de fijar los precios que más convengan a los
consumidores, sino los precios que más beneficien a los productores. Es éste un fenómeno bien
conocido en la teoría económica, o sea, la formación de precios en régimen de monopolio. El
Estado absoluto se identifica con el Estado productor monopolista de servicios públicos.
2. El Estado popular, o sea el Estado democrático o representativo, en el cual los gobernantes
se identifican con los gobernados a los que representan. Cuando eventualmente esta
representación se deteriora, los gobernados promoverían nuevas elecciones para elevar al
gobierno representantes más genuinos. El modelo teórico del Estado popular asume como
postulado la plena y rápida sustituibilidad de los gobernantes que dejan de int erpretar los fines y
las necesidades de los gobernados, por otros nuevos que representen fielmente los int ereses del
pueblo. Este postulado tiene como consecuencia inmediata que gobernantes y gobernados se
confunden y la producción de servicios públicos puede considerarse efectuada por los mismos
consumidores de dichos servicios. Además, en estas condiciones el Estado no tiene
otros int ereses que los de los consumidores y les suministra los servicios públicos al precio más
ventajoso, o sea, al costo. Según De Viti de Marco, este proceso financiero asimilaría el Estado
popular al esquema económico de la producción de bienes por una cooperativa.
Los Estados reales, como los describe la historia, o como los que se observan en la vida actual,
no se identifican con ninguno de los modelos establecidos, pero pueden ubicarse en algún punto
más o menos cercano a uno de los modelos ext remos. La renta ind ividual como índice de la
demanda de servicios públicos
En lo que se refiere al problema del mecanismo del cambio entre los servicios prestados por el
Estado y el valor o precio que deben pagar los particulares, supone De Viti de Marco que los
gobernados demandan servicios públicos en proporción con su renta, lo cual implica que el
impuesto como precio de los servicios públicos debe ser proporcional a la renta. "El impuesto
proporcional a la renta es la ins titución tributaria que respeta al máximo la producción de la
riqueza y la acumulación del capital" y "respeta el juego natural de las fuerzas económicas y queda
neutral entre ellos".
Evaluación del impuesto progresivo
"Diferente es el caso del impuesto progresivo". Se empeña este aut or en demostrar, al
respecto, que si el impuesto progresivo tiene el fin de repartir el costo de los servicios públicos
según el principio que "unos pagan por los otros", una vez obtenido este resultado ini cial, "le
queda abierto el camino para todo desenvolvimiento ulterior". "El impuesto progresivo tiende a
transformarse en un arma de lucha contra las clases pudientes" y concluye que "la política que
tiende a la nivelación de las fortunas está en conflicto con la que tiende a desplazar la carga
tributaria de las clases pobres a las ricas".
La teoría de la traslación
Una mención especial merece el enfoque de este aut or respecto del fenómeno de la traslación
del impuesto. Critica la hipótesis que está en la base de la doctrina tradicional, respecto de que el
impuesto por sí, en su int egridad e ind ependientemente de la contraprestación de los servicios
públicos, signifique siempre un aum ento del costo de producción de los bienes privados. De esta
errónea premisa, que el aut or atribuye a la errónea doctrina clásica que considera al impuesto
como una pérdida neta para el productor, nace la consecuencia, recogida por la mayoría de
los aut ores, que el impuesto se traslada por el mecanismo de los precios.
Pero, en la realidad, el impuesto se transforma en bienes públicos que son ins trumentales
para la producción y el goce de los bienes privados. Si los bienes o servicios públicos son
eficientes, su utilidad supera el sacrificio del impuesto y éste no hace aum entar el costo de
producción. En general, puede ocurrir cualquiera de estos hechos: que como consecuencia del
impuesto y su empleo en servicios públicos el costo de producción de los bienes
privados aum ente, quede igual o disminuya.
Agrega el aut or que el impuesto no modifica la oferta de bienes, pero sí la demanda por
cuanto —e n la hipótesis de un impuesto general y proporcional sobre todos los réditos— la
disminución de éstos en forma proporcional da origen a una nueva distribución del rédito residual
entre todos los posibles consumos, a fin de salvar el principio de la igualdad entre las utilidades
marginales de los diferentes consumos a los que se destina al rédito.
Débese recordar, además, que De Viti de Marco retoma y fortalece con nuevos aportes la
doctrina ricardiana de la igual presión del empréstito y del impuesto ext raordinario.
Crítica de la teoría de De Viti de Marco
La doctrina de De Viti de Marco es fascinante pero, al mismo tiempo, es en ext remo abstracta
y cuando quiere acercarse a la realidad en aproximaciones sucesivas, fracasa en su int ento.
Es demasiado abstracta la hipótesis del Estado popular o cooperativo y es difícil, si no
imposible, determinar en concreto cuándo y en qué medida un Estado real se acerca al modelo.
Es abstracta y puramente presuntiva la teoría que la demanda ind ividual de servicios públicos
sea proporcional al rédito. Para acercarse a la realidad, De Viti de Marco admite que hay cierto
grado de arbitrariedad en esa postulación y exp lica que la ins uficiencia del rédito como base de
la imposición motiva la adopción de los consumos o la circulación de bienes como base de los
impuestos ind irectos, para una mayor aproximación a la demanda de servicios públicos. Como si
ello no bastara, De Viti se ve precisado a reconocer en el impuesto progresivo una causa de
desviación profunda del impuesto respecto del fenómeno gobernado por la teoría del valor.
Asimismo, la teoría de la traslación en función del fenómeno financiero int egral que abarca
también el uso que el Estado hace de los impuestos recaudados, supone que la conducta de
los ind ividuos en el mercado sea consecuencia de una completa conciencia del proceso ing reso-
gasto y, por lo tanto, se traslade únicamente el impuesto que no sea un precio de equilibrio de los
servicios públicos.
El conocimiento de la realidad no puede tomar esta teoría siquiera como punto de partida. La
alteración tanto de la demanda como de la oferta que produce el impuesto es ind ependiente de
la filosofía metaeconómica —s i se nos permite la exp resión— que los impuestos son los precios
de los servicios públicos. Dicha conducta sufrirá, más bien, las consecuencias de las variaciones
del equilibrio general provocadas por los impuestos y por los gastos, pero ambos separadamente
y en sus momentos respectivos, que no son nunca simultáneos y actúan en forma totalmente
distinta (recaudación coactiva de los impuestos y realización de los gastos como demanda de
bienes y servicios en el mercado)19 .
La teoría financiera de Erik Lindahl

Este aut or20 trata de perfeccionar la doctrina de Wicksell, su maestro, con un modelo de
demanda y oferta de servicios públicos que se basa en el supuesto ini cial de un solo tipo de
bienes sociales y de dos contribuyentes. La curva de demanda para el primer contribuyente
representa la curva de oferta para el segundo y de la misma manera la curva de demanda del
segundo contribuyente representa la curva de oferta para el primero. Según este esquema, hay
un punto de equilibrio que determina el impuesto con que deben contribuir ambos contribuyentes
por el servicio público producido por el Estado.
Seguidamente, el aut or amplía los supuestos, admitiendo una pluralidad de bienes sociales y
de contribuyentes. Se producirá, como en un mercado, una serie de tentativas y correcciones de
ofertas de servicios y de precios —i mpuestos— hasta alcanzar los precios de equilibrio para cada
servicio y para cada contribuyente.
De nuevo se int roduce en el razonamiento el principio señalado por Wicksell de que no es
necesario este proceso tan complicado de rectificaciones continuas en cada período
presupuestario, puesto que la oferta y la demanda de servicios son en su conjunto hechos ya
consolidados y sólo deben practicarse ocasionalmente ajustes marginales.
Esta doctrina tiene la particularidad de conciliar, según su aut or, el principio del beneficio con
el de la capacidad contributiva, puesto que la exi stencia de precios múltiples por un mismo
servicio prestado por el Estado, hace que cada uno pague de acuerdo con su capacidad.
Viene así confirmado, por lo menos en teoría, el primer principio de la imposición de A. Smith,
en su aparentemente ext raño acoplamiento de la capacidad contributiva con el beneficio.
La doctrina de Lindahl constituye, según lo afirma Musgrave21 un "ing enioso int ento de
establecer una teoría económica de la hacienda pública" y más aún, según nuestra opinión, la
culminación de la doctrina que tiende a asimilar el impuesto al precio, int erpretando el fenómeno
político de la aprobación parlamentaria del Presupuesto como un fenómeno asimilable a la
formación de los precios en el mercado.
Crítica a la teoría de Lindahl
A la teoría de Lindahl pueden, sin embargo, ext enderse las críticas ya formuladas a
los aut ores de la misma corriente.
La representación política no puede int erpretarse como la representación jurídica de todos los
contribuyentes, electores o no. El principio utilitario no debe necesariamente referirse a
los ind ividuos, sino al Estado, sujeto actuante para alcanzar fines políticos a través de sus
órganos que tienden primordialmente a satisfacer dichos fines y sólo los fines ind ividuales en la
medida en que éstos sean asumidos como propios por el Estado o que sean paralelos a los fines
estatales y puedan ser satisfechos, simultáneamente con éstos, con un mismo bien o servicio.
El proceso político de la formación de la voluntad estatal no debe confundirse con el proceso
económico de la formación de los precios.
A estos aspectos negativos del planteamiento general de Lindahl se agregan las objeciones
que Musgrave22 formula desde el punto de vista int erno, o sea aceptando las premisas de
Lindahl, en base tanto a razones de equilibrios particulares, como de equilibrio general.
La teoría financiera de F. Y. Edgeworth

Del pensamiento clásico de la escuela ing lesa puede considerarse heredero y continuador
Edgeworth, quien rechaza el principio del beneficio como fundamento del impuesto y la doctrina
que tiende a asimilar el impuesto al precio y elaborando matemáticamente la doctrina de la
igualdad de la imposición, formula los principios del sacrificio igual, proporcional y mínimo.
Esta doctrina está supeditada a la comparabilidad de las utilidades y de los sacrificios de
diferentes sujetos. Esta condición ha sido impugnada por muchos aut ores, entre otros Einaudi,
sobre la base del no bridge, o sea, de la aus encia de comunicación y comparabilidad de las
escalas de utilidades y sacrificios, las que son exc lusivamente subjetivas. Sin embargo, hay que
tener en cuenta la observación de Lionel Robbins, citada por Musgrave23 de que se puede
proceder como si los ind ividuos fueran semejantes y las utilidades y sacrificios fueran
comparables. Aun así, acota Musgrave, carecemos de elementos para determinar la curva de
utilidad de la renta ind ividual.
La doctrina alemana. Adolfo Wagner

Antes de abordar las teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas, es
oportuno exa minar una corriente de pensamiento que no sigue la línea de la doctrina económica
clásica ni la tendencia de la escuela marginalista, sino que se vincula directamente con la doctrina
cameralista, aun que remozándola y enriqueciéndola con nuevos aportes, muchos de ellos fruto
de la reacción contra las doctrinas económicas.
La actividad financiera como producción de servicios públicos y como distribución de las
cargas presupuestarias. La redistribución del ing reso
Aludimos a la doctrina alemana representada por varios aut ores como Lorenz von Stein, Rau,
Carl Dietzel y, sobre todo, por Adolfo Wagner. Este último aut or24 , sin desconocer el pensamiento
económico clásico ing lés y francés, concibe el fenómeno financiero como de producción de
servicios públicos (Servicios Administrativos). Sin embargo, según Wagner, el aspecto
propiamente financiero no consiste en la forma de la producción ni en los gastos en que inc urre
el Estado para llevar a cabo esa producción, sino en el reparto de la carga presupuestaria entre
los contribuyentes. Este reparto, de acuerdo con un principio de política social, debe tender a
redistribuir el ing reso, mediante el impuesto progresivo. Wagner puede considerarse como el
primer exp onente de la moderna doctrina que admite al lado del fin del impuesto de cubrir el
gasto, el propósito político social de la redistribución del ing reso.
El crecimiento histórico de los gastos públicos
No obstante su posición doctrinaria respecto a que la determinación de los gastos públicos
está fuera de la actividad financiera propiamente dicha, debemos a Wagner la importante
observación del fenómeno histórico del constante aum ento de los gastos públicos. Se atribuye a
este fenómeno el nombre de ley de crecimiento de los gastos públicos. Preferimos caracterizarlo
como un fenómeno histórico, determinado por la evolución del Estado y otros entes públicos en
cuanto a su esfera de acción y a la naturaleza de sus cometidos, antes que como una formulación
de una teoría científica.
Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas

Este aut or25 , catedrático de economía en la universidad de Lausana (Suiza) sucediendo a
Walras, objeta la posición doctrinaria de los aut ores que, como Emil Sax, Antonio De Viti de
Marco, Ugo Mazzola, Maffeo Pantaleoni y otros, pretenden asimilar el fenómeno financiero a la
teoría del valor. Señala, por su parte, que la actividad financiera depende del carácter y naturaleza
del fenómeno social Estado. A este respecto, y reproduciendo sustancialmente la doctrina política
de Gaetano Mosca o coincidiendo inc onscientemente con él sostiene que el Estado representa,
en realidad, el resultado de la asunción del poder por un grupo seleccionado de hombres —e lite—
el que al adquirir fuerza suficiente se adueña del gobierno estatal y lo exp lota no en beneficio de
los gobernados, sino en beneficio propio, ext rayendo del pueblo los recursos necesarios para
satisfacer sus int ereses, apetitos o caprichos26 . Su actividad financiera encuentra un límite en la
necesidad de mantener tranquila a la población y evitar una reacción que pueda derrocar al
gobierno. Los servicios públicos no son bienes económicos que benefician al pueblo o a
los ind ividuos que lo componen, sino una simple pantalla para engañar a los ciudadanos.
La presión del impuesto y del empréstito
Según Pareto, la deuda pública no responde al teorema de David Ricardo o al criterio
económico de De Viti de Marco, sino que es un medio de adueñarse de los ahorros de la clase
ahorrativa, sin ánimo de devolvérselos, ya que la emisión monetaria de curso forzoso viene a
destruir, más o menos rápidamente, el valor de la deuda.
La escuela sociológica italiana

Deriva de Pareto la escuela sociológica italiana con los aportes —e ntre otros— de los
siguientes aut ores: Borgatta, Fasiani, Puviani y Cosciani.
Por lo menos en la parte crítica del pensamiento marginalista, debe reconocerse la inf luencia
de Pareto para otra escuela, la política de Griziotti y otros aut ores.
La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica

de Edwin Seligman
Merece una mención particular la escuela sociológica alemana representada por Schäffle,
Ritschl, Goldscheid, Colm y Sultan entre otros muchos autores, y la doctrina sociológica exp uesta
como "teoría social" por el aut or norteamericano Edwin Seligman.
Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas
Según Musgrave27 se consideran como teorías sociológicas de las finanzas públicas todas
aquellas que tienden a exp licar la naturaleza del fenómeno financiero, ind agando sobre la
naturaleza del Estado, sus propósitos y sus actividades; en una palabra, las teorías que no pueden
considerarse como normativas28 .
De acuerdo con esta posición, todas las teorías políticas de las finanzas se ubican entre las
sociológicas. Por otro lado, no hay duda alguna que las teorías llamadas sociológicas por sus
propios aut ores o denominadas así por terceros, son —e n definitiva— teorías políticas de las
finanzas. Esto puede decirse de la doctrina de Pareto como también de las de Loria 29 y
Conigliani30 en Italia y de Goldscheid31 en Alemania.
Elemento común de las teorías sociológicas y políticas es la negación de la asimilación del
fenómeno financiero a un problema de valor y también de la asimilación de las decisiones
presupuestarias a un común denominador con las decisiones ind ividuales sobre consumos.
También les une la pretensión de describir lo que es la actividad financiera en su esencia y no la
de determinar cuáles son los caminos a seguir a fin de lograr un optimum en la asignación de los
recursos según las apreciaciones ind ividuales u otros objetivos: como la justa distribución de la
renta, la estabilización de los precios y el pleno empleo o el desarrollo económico y social.
La teoría financiera de Benvenuto Griziotti

Como ya lo planteó Adolfo Wagner, Benvenuto Griziotti define el fenómeno financiero como la
actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria entre categorías, clases y
generaciones de contribuyentes.
Los gastos públicos, como los fines estatales que los motivan, constituyen para la actividad
financiera, un dato previo que se engloba en el concepto de "fabbisogno finanziario", o sea, de
necesidad total de recursos para cubrir dichos gastos. Para el aut or que nos ocupa, la decisión
del Estado que determina sus gastos es previa a la elección de los recursos e ind ependiente de
éstos32 . Además, los fines del Estado son limitados; lo que limita también el monto total de los
gastos públicos frente a una abundancia relativa de recursos a los que puede acudir el Estado33 .
Naturaleza política de la actividad financiera
Esta premisa, junto con las diferentes posiciones del Estado y de los ind ividuos, por el poder
que aquél puede ejercer sobre éstos, exc luye la negociación que caracteriza a la economía de
mercado, única que merece el nombre de economía. Por ello, las finanzas públicas constituyen
un fenómeno esencialmente político y no económico. Sin perjuicio de ello, el aut or opina que el
poder de imperio, que caracteriza los aspectos fundamentales de la actividad financiera, es
atemperado por la aquiescencia de los ciudadanos y que el fundamento o causa jurídica del
impuesto es la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, como índice de la participación de
éstos en los beneficios producidos por los servicios generales y particulares que presta el
Estado34 . Por este camino el pensamiento de Griziotti se acerca al primer canon de Adam Smith
y a la teoría financiera de De Viti de Marco, a la cual criticara tanto en los aspectos generales,
como en muchos temas particulares35 .
Propuestas de reforma de los sistemas tributarios
En cuanto a la racionalización de los sistemas tributarios, aboga por la eliminación de los
impuestos reales que producen el efecto de la amortización36 y por la adopción de impuestos
sobre las superrentas o rentas diferenciales y sobre los inc rementos de capitales, que recaen
sobre los contribuyentes a los que el legislador elige como tales, sin que ellos puedan trasladarlos
sobre otros sujetos37 .
Presión del impuesto y del empréstito
También se caracteriza esteautor por su decidida refutación a la tesis ricardiana y devitiana de
la igual presión del impuestoextraordinario y del empréstito, demostrando la diferente presión de
uno y otro y la transferencia de la carga de la deuda pública sobre las generaciones futuras38.
Problema metodológico
En los aspectos metodológicos, sostiene Griziotti la complejidad del fenómeno financiero que
parte de principios políticos, se realiza a través de diferentes técnicas operativas, establece
relaciones económicas y se encuadra en el orden jurídico. De esta comprobación trae la
consecuencia que las finanzas públicas se componen de elementos políticos, económicos,
jurídicos y técnicos, a los que agrega en sus últimos escritos el elemento ético. De ello deduce
también que el conocimiento científico de la actividad financiera puede lograrse únicamente con
un estudio int egrador de los cuatro —o cinco— elementos que lo componen39 .
Evaluación de la metodología de Griziotti
Esta metodología de Griziotti ha sido objeto de severas críticas por aut ores de diversas
corrientes de pensamiento y principalmente por economistas y juristas, los primeros que ven una
contaminación del análisis económico si se pretende combinarlo con consideraciones jurídicas y
los segundos que consideran metajurídicas las conclusiones del análisis económico. Muchos
críticos sostienen, además de las diferencias de los enfoques económicos y jurídicos, también las
de preparación y de hábitos mentales de los economistas y de los juristas, que difícilmente pueden
reunir en sus trabajos con igual jerarquía tanto el aspecto jurídico como el económico.
Es inn egable, sin embargo, que por ejemplo, los cánones de la imposición según A. Smith y
otros aut ores, han sido recogidos por las cartas constitucionales, siendo pues
cometido ine ludible del economista el conocimiento de las normas constitucionales en que se
han traducido dichos cánones y de la doctrina y jurisprudencia correspondientes, lo que implica
un estudio jurídico de la materia. También en el terreno más particular de los distintos impuestos,
el análisis jurídico de cada uno de ellos no puede prescindir del conocimiento científico de los
caracteres y efectos de los hechos y bases imponibles elegidos por el legislador.
La división del trabajo entre juristas y economistas no puede llevarse al ext remo de que
aquéllos deban recurrir a éstos y éstos a aquéllos en cada caso o problema que se plantee en el
momento de la adopción o creación de un impuesto determinado, o bien en la int erpretación de
normas que regulen impuestos ya exi stentes.
Es inn egable también que, como lo reconoce en forma casi unánime la doctrina, el Estado
como sujeto activo de la actividad financiera es una organización jurídica con fines políticamente
determinados según las fuerzas dominantes en las situaciones de tiempo y lugar.
La acción del Estado es motivada por las fuerzas políticas y se realiza con sometimiento a
normas jurídicas. Éstas determinan la actividad financiera y exp resan, a su vez, las decisiones
políticas y económicas tomadas por el Estado. Las elecciones de los ins trumentos financieros
adecuados en cada caso para lograr los fines deben ajustarse a determinadas técnicas
operativas.
Son estas consideraciones un simple esbozo de los fundamentos del enfoque científico de
Benvenuto Griziotti40 .
12. EL ENFOQUE DE LAS FINANZAS CLÁSICAS
Principios fundamentales
La doctrina clásica —m ás propiamente, la doctrina liberal de las finanzas públicas— siguiendo
las huellas de A. Smith, abogaba por la realización de los siguientes principios:
a) Limitación de las tareas y cometidos del Estado en todos sus órdenes, reduciéndolos,
sustancialmente, a tres grandes funciones: defensa ext erior, seguridad int erior y promoción del
bien común con sus servicios de ins trucción, de justicia y obras públicas.
b) Neutralidad de la imposición, esto es, adopción de tributos que alterasen en el menor grado
posible los precios del mercado y la distribución de los ingresos.
c) Equilibrio del presupuesto anual del Estado, considerando como fenómenos patológicos
tanto los déficit como los superávit del presupuesto.
d) Distinción entre finanzas ordinarias y ext raordinarias, admitiendo para las primeras como
formas de cobertura de los gastos los recursos patrimoniales y los impuestos y para las segundas
el endeudamiento y otras medidas monetarias y fiscales.
Al lado de estos principios, la doctrina clásica no liberal ni liberista admite cierta
función ext rafiscal de los impuestos a través del uso protector de ciertos derechos aduaneros a
las importaciones, por un lado y, por el otro, reconociendo y propiciando el efecto redistributivo
como principio de reparto social de la carga presupuestaria (Wagner).
Ataques al enfoque de las finanzas clásicas

Esta doctrina que, en cierto modo, reflejaba las condiciones y las exi gencias del ámbito
socioeconómico de la época anterior a la Primera Guerra Mundial, sufrió una severa conmoción
como consecuencia de dos causas históricas: el conflicto bélico ind icado, con la movilización total
no sólo de las fuerzas armadas sino de la economía de los países inv olucrados en la guerra; y la
crisis económica mundial de los años ‘30 de este siglo.
Un nuevo ataque a la doctrina financiera clásica surge con motivo de la Segunda Guerra
Mundial o, mejor dicho, con la política de posguerra y, principalmente, con los programas de
seguridad social en la gran mayoría de los países occidentales y con la política de desarrollo
económico y social, para las regiones menos desarrolladas o subdesarrolladas.
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) recibió la calificación de mundial por el número de
Estados envueltos en el conflicto y sobre los cuales se verificaron las graves consecuencias
económicas y sociales de la guerra y de la difícil reconstrucción de la posguerra. Es forzoso
agregar queaunlas naciones que permanecieron neutrales sufrieron en alguna medida dichas
consecuencias. La característica más importante de la guerra no fue laextensión del conflicto y el
número de naciones afectadas, sino el grado de afectación de la economía y de la estructura
social que ella trajo consigo y que consistió en la movilización de las fuerzas económicas y en la
dirección centralizada de la producción y del consumo. Esta centralización causó, como fenómeno
histórico, la planificación de la economía para asegurar los suministros de productos de toda
índole y no sólo de armas y municiones para el esfuerzo bélico. No se trata de la planificación
colectivista que caracteriza al Estado socialista, en el que está suprimida la propiedad privada de
los medios de producción, sino de una planificación por el poder público de las fuerzas
económicas privadas, coordinando sus acciones y restringiendo o estimulando susiniciativas, en
suma, dirigiendo tanto la producción como el consumo41.
Surgió así la tendencia hacia una estructura del mundo económico, que dejaba de ser una
economía de mercado sujeta al libre juego de las fuerzas económicas y que también se distinguía
de la economía socialista, por mantenerse la propiedad privada de los medios de producción.
El papel del Estado en esta nueva estructura, que se definió como economía dirigida
o int ervencionismo estatal, se desarrolla a través de la política económica y también a través de
la actividad financiera, que se transforma así en una parte de la política económica.
Con esta nueva función el fenómeno financiero no tiene más únicamente el carácter de
mecanismo o proceso de producción de bienes y servicios públicos con el complemento del
principio social de la redistribución de ing resos, sino que queda absorbido en la política
económica. El presupuesto es un plan económico propio del sector público, que se ins erta en la
planificación general de la economía por parte del Estado42 .
En cuanto a la crisis de los años ‘30, no hay —q uizás— acontecimiento de la vida económica
universal que haya inf luido más decididamente en el pensamiento económico y financiero.
El colapso de la Bolsa de New York en el otoño de 1929 y la depresión económica subsiguiente
de los Estados Unidos y de los demás países del mundo, produjo el descrédito de muchas
doctrinas científicas y no promovió sólo medidas prácticas de política económica y de actividad
financiera, sino también una proliferación de obras y escritos tendientes a dilucidar el fenómeno
de las fluctuaciones económicas, sus causas y sus remedios, abriendo nuevos caminos a la
elaboración doctrinaria de la ciencia económica y de las finanzas públicas.
En este contexto debe ubicarse a John Maynard Keynes.
13. LAS OBRAS DE JOHN MAYNARD KEYNES
El marco histórico de sus trabajos

Sus obras y su actividad de economista evidencian una ext raordinaria adh erencia a los
problemas reales de la vida económica y de los acontecimientos. Terminada la Primera Guerra
Mundial escribe su libro sobre las "consecuencias económicas de la paz". De no menor
resonancia es su ensayo sobre "El fin del laissez faire ". Después de su Tratado sobre la
Moneda de 1930 su pensamiento se vuelca de lleno al estudio tanto teórico como práctico de la
depresión de los años ‘30 y a la forma de volver al pleno empleo y a la recuperación de la entera
economía.
Fruto de sus meditaciones fue en 1936 la Teoría General de la Ocupación, el Interés y el
Dinero43 43. Estallada la Segunda Guerra Mundial se dedicó a los problemas de las finanzas de
guerra44 . Muy pronto, aun antes de la terminación del conflicto, su preocupación int electual lo
mueve a dedicarse a los problemas de la posguerra en el orden int erno de Gran Bretaña, y en el
de los acuerdos monetarios int ernacionales.
Su metodología da preeminencia a los enfoques macroeconómicos en lugar de los
microeconómicos que prevalecieron en las obras clásicas. También se preocupa de los
fenómenos económicos de corto y mediano plazo, más que de los de plazo largo, sintetizando
esta posición con la sarcástica acotación que "en el plazo largo todos estamos muertos".
El problema de las Finanzas Públicas sólo está planteado por Keynes en forma especial
en How to Pay for the War . Sin embargo, la contribución de Keynes al pensamiento financiero se
debe en gran medida a su Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero .
Líneas fundamentales de sus teorías

Empieza su obra con la refutación de la doctrina económica clásica, principalmente
representada por J. B. Say y J. Stuart Mill, según la cual la oferta crea su propia demanda, con la
consecuencia que no puede haber desocupación inv oluntaria más que transitoria. Critica,
además, el supuesto de dicha doctrina, que la demanda y la oferta de bienes se efectúan
fundamentalmente en términos reales, siendo el dinero un inj erto posterior, que no altera la
doctrina enunciada.
Por el contrario, Keynes construye una nueva teoría económica sosteniendo, a diferencia de
la economía clásica, la posibilidad de un equilibrio con desempleo. La baja de la tasa de int erés
no basta para provocar el aum ento de las inv ersiones y, por ende, la recuperación del pleno
empleo, ya que el incentivo para inv ertir consiste en la "eficacia marginal del capital" y su
magnitud ha de ser —p or lo menos aproximadamente— igual a la tasa de int erés.
La relación entre un aum ento del ing reso total y el de la nueva inv ersión constituye
el multiplicador (nuevo ins trumento de análisis de Keynes que reconoce el antecedente de Kahn)
que, a su vez, depende de la propensión marginal a consumir, éste también nuevo ins trumento
conceptual del análisis keynesiano.
No es ésta la oportunidad de penetrar más profundamente en la doctrina keynesiana que será
tenida en cuenta en el desarrollo ulterior de esta obra.
Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas

Sin embargo, debemos aclarar aquí que dicha doctrina, amén de su valor teórico, se proyecta
en las finanzas públicas, atribuyendo al Estado el papel de reactivante de la economía mediante
las inv ersiones que suplen la ins uficiencia de la inv ersión privada. Esto echa una nueva luz
sobre el gasto del Estado, y correlativamente, sobre los recursos.
Con el propósito de esclarecer este nuevo enfoque de las finanzas públicas, observamos —
p or ejemplo— que las obras públicas estaban ya consideradas como una tarea del Estado desde
A. Smith, pero no como un ins trumento de reactivación económica, sino —s implemente— como
creación de un capital propio del Estado, a los efectos de la producción de sus servicios.
También debe observarse que la historia de los acontecimientos ya conocía las obras públicas
como paliativo de la desocupación. La novedad aportada por el genio creador de Keynes consiste
en haber descubierto la importancia de las inv ersiones del Estado para la plena ocupación y
el aum ento del ingreso total del país, no sólo cualitativa sino también cuantitativamente.
De ahí el nuevo enfoque de las finanzas públicas, no como simple producción y suministro de
servicios públicos, sino como correctoras del nivel del empleo y de crecimiento del ing reso
nacional.
14. LA TEORÍA FINANCIERA DE ALVIN HANSEN
El estancamiento secular
Este aut or, por un camino distinto paralelo a la teoría keynesiana, inv estiga los hechos y
acontecimientos de la vida real para encontrar apoyo a la teoría pura de Keynes acerca de
la exi stencia de un equilibrio de largo plazo sin plena ocupación.
Su punto de partida es la observación empírica respecto a que las inv ersiones necesitan, en
los países ind ustrializados de elevados ing resos —d onde una porción importante de éstos se
destina al ahorro— factores dinámicos que provoquen alicientes adecuados, tales como: el
rápido inc remento de la población, los grandes inv entos y el ensanchamiento de las fronteras. A
falta de estos factores, la inv ersión total del sector privado no logra absorber la totalidad de los
ahorros, con la consiguiente desocupación de hombres y factores de producción45 . Esta situación
puede —h e aquí la coincidencia con la teoría keynesiana— no corresponder a una etapa del ciclo
económico, sino a un fenómeno estructural —q ue denomina "estancamiento secular"—, y que
lleva la connotación de una situación permanente y de una brecha entre ahorros e inv ersiones
que la economía por sí sola no puede llenar. Es, pues, un cometido del Estado llenar la brecha
mediante el gasto público, con la advertencia que éste debe financiarse en modo tal que los
recursos sacados de la economía no restrinjan la inv ersión del sector privado. A estos efectos,
los gastos del Estado deben ser financiados con el endeudamiento que no drena fondos del sector
privado.
De esta concepción nace una nueva filosofía de la deuda pública, cuyo aum ento en gran
escala no debería alarmar a los estadistas ni al público, puesto que el único límite del
endeudamiento estaría dado por el aum ento de la renta nacional46 .
La teoría de Hansen amplía la doctrina ya elaborada por economistas y adoptada por
estadistas suecos, sobre la admisibilidad del déficit presupuestario en situación de desempleo y
depresión económica, especialmente por la parte del presupuesto destinado a la formación de
capital —e l llamado presupuesto de capital—.
15. ABBA LERNER Y LA TEORÍA DE LAS "FINANZAS FUNCIONALES"

Como ext rema derivación del pensamiento keynesiano, debemos a Lerner la más
revolucionaria teoría de las finanzas públicas.
Niega este aut or que el sistema tributario de un país tenga como objeto la cobertura de los
gastos y le asigna un papel de ins trumento para absorber poder adquisitivo del sector privado
para impedir o combatir la inf lación47 .
Esta concepción reduce el papel de las finanzas públicas a un mero ins trumento de política
económica y, en particular, de política de estabilización, dejando fuera del campo de estudio toda
la problemática de las finanzas públicas, de la óptima asignación de los recursos entre el sector
privado y el sector público de la economía y, en cierto modo, también la redistribución
de ing resos.
Totalmente ext rañas a este enfoque quedan también las inv estigaciones de las finanzas
clásicas acerca de la justicia o igualdad de la imposición y sobre la eficiencia o economicidad de
la actividad estatal para producir y suministrar servicios públicos.
16. SÍNTESIS DE LAS CORRIENTES ANTAGÓNICAS DE LAS FINANZAS

El antagonismo entre la corriente clásica del pensamiento financiero y la corriente keynesiana
y poskeynesiana, no podía sino desembocar en una síntesis, que rescatara los enfoques clásicos
(que, sin perjuicio de reconocer y mencionar algunos de los efectos de la actividad financiera
sobre la economía de mercado, limitaba el fenómeno financiero a la producción de los servicios
públicos, con especial énfasis en el aspecto de los recursos destinados a financiarlos); y, al mismo
tiempo, comprendiese las finanzas keynesiana y poskeynesiana y la función redistribuidora
deingresos.
17. LAS POSICIONES DE SÍNTESIS
Richard A. Musgrave
Debemos citar, como aporte magistral en esta tarea de síntesis, a Richard A. Musgrave.
Considera esteautor la actividad financiera del Estado como una función múltiple. Asume, como
hipótesis de trabajo, que la organización estatal se divida en tres departamentos con tareas
asignadas separadamente a cada uno de los tres: el primero se ocupa de la asignación de los
recursos para la producción de servicios públicos, siendo el problema económico a resolver el de
la asignación óptima de los recursos disponibles para la satisfacción de las necesidades públicas
y privadas. El planteamiento de este problema supone que las necesidades públicas son
necesidades sentidas o valoradas por losindividuos que las ordenarán juntamente con las
necesidades privadas en una escala de preferencias. Supone también que el departamento a
cargo de la distribución de losingresos haya resuelto, en concreto, el problema de la distribución
justa y que, el tercer departamento a cargo de la tarea de asegurar la plena ocupación, haya
solucionado satisfactoriamente su cometido. Análogamente el departamento de distribución tiene
que operar mediante el procedimientoimpuestos-transferenciaspara lograr la distribución justa de
losingresos, partiendo del supuesto que el departamento de servicios haya logrado el óptimo en
la asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades públicas y que el departamento
de estabilización haya alcanzado su objetivo de la plena ocupación y estabilidad del nivel de
precios.
Tendremos oportunidad deexaminar más detenidamente la contribución del profesor Musgrave
a la ciencia de las finanzas públicas en la profunda y al mismo tiempo clara—en la medida
compatible con la complejidad de la materia—exposición de su teoría, pero creemos suficiente
esta breve descripción para poner en evidencia la síntesis científica del enfoque clásico de las
finanzas públicas con los enfoques de las finanzas modernas.
Coscian i y Neumark
Constituyen también una síntesis de las finanzas clásicas con las modernas las posiciones de
Cesare Cosciani48 y de Fritz Neumark49 y, en cierto modo, la de la mayoría de los aut ores que se
ocupan hoy de las finanzas públicas, que con mayor o menor desarrollo teórico aceptan tanto el
enfoque clásico como el keynesiano y poskeynesiano del fenómeno financiero. Empero, no se
trata de receptar eclécticamente ambos enfoques, sino más bien de superarlos dialécticamente,
en una síntesis verdadera que logre reunirlos en una teoría general.
CAPÍTULO II
FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA Y RELACIONES CON LA ECONOMÍA
1. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS

Las finanzas públicas constituyen la actividad económica del sector público con su peculiar estructura que
convive con la economía de mercado, en una suerte de asociación biológica o simbiosis.
2. LAS FINANZAS COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

Esta imagen biológica de las mutuas relaciones entre la economía de mercado y la economía del sector
público nos presta una concepción más amplia y menos comprometida ideológicamente que la que utiliza
como imagen de la relación entre la economía del sector público y la de mercado el fenómeno del parasitismo
(Pantaleoni, Pareto, Fasiani y Cosciani)1 .
Es muy difícil, imposible tal vez, despojarse totalmente de prejuicios ideológicos, pero la observación
científica del papel de la actividad del Estado debe estar tan lejos de la apología del poder público como del
juicio totalmente adverso que considera al Estado como una carga muerta que agobia a la economía del
mercado y a sus protagonistas, los que en algunos lugares se aut otitulan "fuerzas vivas".
3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SUS RELACIONES CON LA ECONOMÍA DEL MERCADO

La relación que hemos caracterizado como simbiosis, se verifica tanto en el aspecto de la actividad
financiera como productora de bienes y servicios, como en el otro aspecto de ins trumento de política
económica para la redistribución de ing resos, la estabilización y el desarrollo2 .
En efecto, no es concebible la economía de mercado sin la exi stencia de un marco ambiental donde la
sociedad y todos sus componentes disfruten de la defensa ext erior, de la seguridad int erior, de la
organización de un sistema de administración de justicia, de servicios sanitarios y hospitalarios y de servicios
educacionales —p or lo menos en alguna medida mínima —y donde cuenten con la exi stencia y
mantenimiento de bienes de inv ersión de tipo básico o, como se suele decir, de inf raestructura, tales como:
caminos con sus dimensiones apropiadas, conexiones, vías de acceso, pavimentos aptos para el volumen y
el tipo de vehículos que han de transitar por ellos; puertos, diques y canales para la regulación de los recursos
hídricos con fines de riego, fuerza motriz, defensa contra inu ndaciones, etcétera; obras sanitarias, para el
suministro de agua potable, la red cloacal y los desagües pluviales, etcétera.
Esta imposibilidad de la economía de mercado de funcionar sin la coexistencia de los servicios públicos y
de los bienes de capital creados por el Estado, no se limita al motivo que la actividad económica de éste
crea economías y, en ciertos casos deseconomías externas para el desenvolvimiento de las actividades del
sector privado, sino que —f recuentemente— los servicios y bienes públicos llegan a constituir una
condición ine ludible para el funcionamiento de la economía de mercado.
4. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La estructura de las finanzas públicas concebidas como el sistema económico del sector público, esto es,
del Estado, se funda en el siguiente esquema.
5. EL ESTADO COMO SUJETO PROTAGÓNICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

El Estado es una organización humana con determinados cometidos o funciones que le asignan en relación
con factores de variado carácter: históricos, geográficos, étnicos, culturales, filosóficos, religiosos, sociales,
económicos, etcétera, las fuerzas políticas predominantes en un determinado contexto espacio temporal.
Estas funciones o cometidos dependen de la asunción por parte del Estado, de determinados fines:
a) de exi stencia y mantenimiento de la organización;
b) originados por los propósitos u objetivos perseguidos por dicha organización.
El papel del Estado en relación con las finanzas públicas ha sido y es, aún, tema de profundas controversias
doctrinales como se reseñó en el capítulo anterior y se exp ondrá someramente en éste.
La importancia del Estado

Una observación directa del fenómeno financiero en cualquier país y en cualquier época a partir de la edad
moderna, ind ica al Estado como sujeto activo de la actividad financiera, tanto en el aspecto de las finanzas
clásicas como en el de las finanzas modernas.
Negación del papel del Estado

La doctrina financiera clásica y, especialmente, la doctrina marginalista, tendió a restar importancia a ese
papel observado así empíricamente, para enfatizar el aspecto ind ividual de las finanzas, concebidas como la
actividad económica de los ind ividuos destinada a la satisfacción de una categoría especial de necesidades,
para las que se consideraba como un ins trumento más económico al Estado. Sin embargo, las doctrinas que
profundizaron la teoría de las finanzas partiendo de las premisas marginalistas, como: Sax, Pantaleoni, De Viti
de Marco, Mazzola, Wicksell y Lindahl, volvieron a reconocer la actividad financiera como actividad del Estado.
La negación de este papel activo y la tendencia hacia la desmitificación del Estado se halla en Pareto y en
la escuela sociológica que sigue sus huellas, quienes consideran al Estado como una simple pantalla detrás
de la cual se esconde la minoría gobernante con sus int ereses, ideologías y apetitos.
El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera alemana

Por el lado opuesto, la doctrina financiera alemana de fin de siglo XIX y principio del XX, continuadora del
cameralismo y remozada por la filosofía idealista especialmente de Hegel, pone en evidencia al Estado como
protagonista de la actividad financiera, atribuyéndole la función de productor de servicios públicos y
redistribuidor de riquezas.
El Estado como sujeto activo de las finanzas públicas en la doctrina keynesiana y poskeynesiana
También consideran al Estado como sujeto de la actividad financiera la doctrina keynesiana, la de Hansen
y la de Lerner, pero desconocen o pasan a un rol secundario la función de producción de servicios públicos y
enfatizan el papel regulador de la actividad financiera del Estado.
Es común a todas las doctrinas económicas de las finanzas públicas concebir al Estado como
un ins trumento destinado a satisfacer ciertas necesidades que merecen, por su naturaleza, el calificativo de
públicas o colectivas o sociales, aun que hay diferencias respecto de la clasificación y de los conceptos de
cada uno de estos calificativos.
Necesidad o no de definir las funciones del Estado

Es bastante generalizada la opinión tanto en los aut ores de orientación económica como en los de
orientación sociológica o política que la definición del carácter o naturaleza del Estado resulta ine ludible para
la comprensión del fenómeno financiero. Sin embargo, en nuestra opinión, ni el contenido de las funciones del
Estado ni su mayor o menor ext ensión constituyen elementos esenciales para el conocimiento de dicho
fenómeno. Tampoco creemos necesario embanderarnos en las filas de aquellos que ensalzan o, por lo menos,
valoran positivamente el papel del Estado, ya fuere como sujeto productor de bienes o servicios públicos, ya
como regulador de las actividades de la economía de mercado, o bien de aquellos que minimizan la utilidad
de las actividades del Estado, entre los que exi ste una amplia gama de opiniones. Parte de quienes reconocen
el carácter positivo del papel del Estado como productor de bienes y servicios públicos, pero lo reducen a un
alcance muy limitado, pasa por aquellos que aceptan la función productora del Estado, pero con carácter de
monopolista que produce y vende sus bienes en condiciones que no aseguran el precio mínimo para los
consumidores los gobernados, sino el beneficio máximo para los gobernantes y llega a aquellos que niegan a
la actividad financiera toda utilidad, identificándola con una plaga que azota la economía y ext rae de ésta una
parte del producto, en beneficio exc lusivo de quienes detentan el poder estatal y lo usan para su propia
satisfacción.
Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado

Creemos, sin embargo, que toda teoría de las finanzas que tenga como premisa un concepto particular de
Estado con un contenido preordenado, o sea que defina lo que el Estado debe hacer o dejar de hacer según
las creencias o las opiniones de cada aut or, es una teoría parcial que responde a un cierto esquema a
priori reflejando las finanzas de una forma de Estado, sea ella la del Estado feudal, de las monarquías
absolutas, iluminadas o no, de una oligarquía aristocrática o burguesa o de un estado democrático según el
modelo de Abraham Lincoln o de una democracia popular.
Posibilidad de una teoría general de las finanzas públicas que supere

las definiciones ideológicas del contenido del Estado
Es posible, en nuestra opinión, construir una teoría general de las finanzas públicas, partiendo de la única
premisa de la exi stencia de una organización humana llamada Estado con contenido, o sea, con funciones
distintas según las circunstancias históricas en que se desenvuelve dicha organización y según los fines que
se propone, de acuerdo con las fuerzas políticas que predominan.
Esta organización humana puede identificarse con los fines de un señor feudal que ejerce su poder sobre
sus súbditos con derechos eminentes sobre las personas y las cosas; o bien con los de un monarca absoluto
cuyo lema "L'État c'est moi" postula la coincidencia absoluta entre los fines del Estado y los del soberano. La
voluntad del Estado es también la del soberano que, a la par de los señores feudales que precedieron a la
creación de las monarquías absolutas, es potencialmente dueño de todas las riquezas y de todos los oficios,
artes y profesiones, campos, ind ustria y comercio, cuyo goce o ejercicio puede graciosamente conceder a los
súbditos contra el pago de una suma periódica o una tantum o también en forma gratuita. Puede esta
organización tomar la forma de una oligarquía de clase como en la República de Venecia o de una minoría
que se adueña del poder o de una democracia burguesa o de una democracia popular.
El Estado como organización para lograr fines

En todos los casos el Estado es una organización humana con fines a lograr y cometidos a cumplir. Esto
es suficiente para comprender la naturaleza y alcance de la actividad financiera.
Por el contrario, al tratar de definir el contenido de las tareas que cumple el Estado y asignarle funciones
en relación con la satisfacción de necesidades determinadas, se inc urre en el error de parcializar la visión
general del fenómeno financiero o se lo circunscribe a priori dentro de límites arbitrarios.
6. LAS NECESIDADES PÚBLICAS
Los fines del Estado determinan las necesidades públicas

No son las necesidades públicas las que determinan los fines y cometidos del Estado para satisfacerlas; el
concepto de necesidad pública no preexiste a la exi stencia del aparato estatal, ni éste es un ins trumento para
la satisfacción de necesidades ind ividuales y colectivas preordenadas. El concepto de necesidades públicas
es coetáneo y consustancial con la misma exi stencia del Estado y su desenvolvimiento histórico.
Necesidades públicas determinadas por el fin de la exi stencia

y funcionamiento de la organización del Estado
La exi stencia de una organización humana de por sí plantea la necesidad de proveerla de organismos
estructurados sobre la base del trabajo de hombres seleccionados por la vía de la elección o bien por el
empleo; eventualmente, mediante procedimientos complejos de concursos técnicos y designación por órganos
superiores y del acopio de bienes int ermedios, que permiten a dichos organismos exi stir y subsistir,
con ind ependencia de las tareas que tengan que cumplir para lograr las finalidades que se proponen.
Relatividad histórica de los fines del Estado

Históricamente el Estado ha ido adoptando funciones crecientes en número y en int ensidad, algunas con
carácter de exc lusividad, otras en concurrencia con las actividades libradas a la ini ciativa privada. El concepto
de necesidades públicas proviene de los fines que el Estado persigue de acuerdo con las decisiones de
quienes representan las fuerzas políticas dominantes.
Es así que la exi stencia de fines del Estado y la conciencia de su ins atisfacción crea, al lado de las
necesidades originadas por la mera exi stencia y mantenimiento de la organización, otras necesidades
específicas que pueden variar según las características políticas del Estado y los fines que le asignan las
fuerzas políticas dominantes.
Los factores que determinan los fines del Estado son de carácter étnico, religioso, económico, social,
cultural, geográfico y evolucionan a través del tiempo. Podemos, pues, afirmar que dichos factores
son históricos .
Con este adjetivo quedan contemplados todos los factores que determinan los fines de la organización
estatal y su devenir a través del tiempo.
No hay necesidades que sean públicas por su naturaleza, previa a la determinación del Estado. Hay sí
necesidades que el Estado, a través de la historia, suele satisfacer y que en la realidad actual son asumidas
como públicas por el Estado, en casi todos los países de un cierto grado de civilización.
Es así como son necesidades públicas, por ejemplo, la defensa de la nación contra enemigos ext ernos; la
seguridad pública en el int erior del país; la higiene pública y la salud de los habitantes; la ins trucción y la
educación; el mantenimiento de la paz social mediante la administración de la justicia; la protección de los
menores y de los ancianos; el esparcimiento y el deporte; la cultura y la promoción de la ciencia y de las artes;
la liberación del hombre del miedo y del hambre, a través de la llamada seguridad social. Todas estas
necesidades no tienen caracteres inh erentes a su esencia, en razón de los cuales deban ser consideradas
como públicas y como tales ser satisfechas por el Estado. Pero son públicas en cuanto el Estado, en un
determinado momento histórico, las asuma como propias y se disponga satisfacerlas o hacerlas satisfacer
dentro de un marco legal de condiciones, modalidades y garantías que el mismo Estado fije en general o en
particular3 .
Tampoco es inh erente a la esencia de ciertas necesidades públicas la característica de ser satisfechas por
el Estado con total prescindencia de una demanda —e n sentido económico del término— y del pago de un
precio.
Necesidades públicas paralelas a necesidades privadas

y otras sin esa correspondencia
Hay —e s cierto— necesidades públicas que son acompañadas por necesidades privadas y que quedan
satisfechas por el mismo bien o servicio público, mientras hay otras que no coinciden, salvo
casos exc epcionales, con necesidades ind ividuales y que, por ello, no pueden ser satisfechas cuando la
demanda ind ividual lo requiera y mucho menos pueden ser satisfechas contra el pago de un precio.
Ambas clases de necesidades públicas son tales porque corresponden a fines de la organización estatal y
no son las segundas mencionadas en el párrafo anterior, necesidades públicas por exc elencia y propiamente
tales y las primeras, secundarias y sólo ocasionalmente satisfechas por el Estado.
Para aclarar estos conceptos valga el ejemplo de la administración de la justicia. Encontramos ésta desde
la más remota antigüedad como necesidad del Estado, satisfecha por él y como fundamental tarea asumida
como fin de la organización estatal. Sin embargo, ella coincide con la necesidad del ind ividuo que se le dirima
una controversia en que está en juego el reconocimiento de sus derechos ind ividuales. En muchos casos
(justicia civil, comercial y laboral) la actividad del Estado en esta materia se ini cia y se impulsa hasta la
completa satisfacción de la necesidad pública, por demanda ind ividual, sin la cual no se pondría en
movimiento o se detendría.
Negación del distingo entre necesidades públicas por la esencia

del Estado
Tampoco tiene asidero el distingo entre necesidades públicas que son tales por pertenecer —
f undamentalmente— a la propia esencia del Estado y otras que el Estado asume, sin que respondan a sus
funciones esenciales.
La satisfacción de nuevas y mayores necesidades por parte del Estado es un desenvolvimiento histórico
del Estado mismo y ellas son propias de la esencia del Estado a la par de las más viejas y tradicionales.
Constituye una necesidad pública tan esencial del Estado la seguridad social en los Estados contemporáneos,
como la administración de la justicia, la ins trucción, la defensa nacional o la seguridad int erna del país, que
constituyen el contenido más tradicional de la actividad del Estado.
Lo mismo puede decirse de ciertas actividades empresariales, tales como la banca, el seguro, el transporte,
la ind ustria siderúrgica, tanto en los países democráticos con orientación socialista, por ejemplo Gran Bretaña,
como en los países de las llamadas democracias populares.
¿Quién siente las necesidades públicas?

Las necesidades públicas son sentidas por los dirigentes de la organización o, mejor dicho, por los órganos
con función decisoria de la organización estatal. No hay en ello ninguna asimilación forzada de fenómenos
políticos con fenómenos psicológicos, sino simplemente una deducción lógica de las premisas.
La sola exi stencia de fines y el reconocimiento de que hay que cumplirlos, origina en los dirigentes del
Estado la sensación de carencia o ins atisfacción que se define como necesidad pública.
De ello deriva también la consecuencia que no hay exi gencia lógica alguna para definir las necesidades
públicas como una categoría especial de necesidades colectivas; y éstas, como necesidades de los ind ividuos
en la colectividad y en cuanto componentes de la misma o, directamente, como necesidades de la colectividad.
Esta definición traería la dificultad de determinar, en la primera alternativa, cuáles son los sujetos capaces de
sentir y apreciar las necesidades colectivas y exp resar su voluntad de satisfacerlas; en la segunda alternativa,
cuáles serían los int érpretes aut orizados para reconocer y manifestar las necesidades de la colectividad.
Concebidas, en cambio, las necesidades públicas como la consecuencia inm ediata y tautológica de
la exi stencia de fines de la organización estatal, se hace inn ecesario tratar de escrutar la naturaleza y el
contenido de las necesidades públicas. Ello, sin embargo, no exc luye que se pueda determinar, a través de
la inv estigación histórica y de la comparación de las organizaciones y actividades de diferentes países en el
tiempo y en el espacio, cuáles son las necesidades públicas que uniformemente o prevalecientemente los
Estados asumen como propias, en relación con los fines que se proponen.
Las necesidades públicas corresponden a los fines políticos

del Estado
Como la actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado, cabe deducir que ella responde a los fines
políticos de éste, depende de sus decisiones y éstas, a su vez, dependen del tipo de Estado y de las fuerzas
políticas y socio-económicas que ejercen el poder estatal. De ahí los esfuerzos de la doctrina para definir los
fines del Estado como punto de partida para determinar el contenido y la naturaleza de la actividad financiera.
Es ésta la posición adoptada, a veces implícitamente, por muchos estudiosos y tratadistas de la materia y
es ésta la posición exp lícita de Antonio De Viti de Marco, quien propone resolver el problema con las dos
hipótesis ext remas del Estado absoluto y del Estado popular, dentro de cuyos términos se hallarán ubicadas
las posibles formas reales de Estado, con sus respectivas connotaciones políticas y económicas.
Piensa De Viti de Marco que no es aceptable un planteamiento de la teoría financiera en el que se prescinda
de inv estigar cuáles son los fines del Estado, porque ello equivaldría a renunciar al conocimiento cabal del
fenómeno4 .
Análogamente Musgrave5 sostiene ahora, contrariamente a lo que escribió en un primer trabajo en la
materia6 , que la teoría de la economía del sector público carece de int erés, si no se determinan las escalas
de preferencias sociales. Esta determinación necesaria se hace sobre la base de preferencias individuales,
como Lindahl pero en la int ención del aut or sin implicar el supuesto de pagos voluntarios.
Es también, la posición adoptada por Francesco Ferrara con su dicotomía del impuesto según el concepto
filosófico y el impuesto según el concepto histórico, que representan, respectivamente, el impuesto en el
Estado democrático ind ividualista o liberal y el impuesto en un Estado que —s alvando el anacronismo—
podríamos denominar fascista, o bien identificarlo con el Estado absoluto o con el Estado aut ocrático u
oligárquico.
Análogamente, la doctrina sociológica de Pareto, considera al Estado como el gobierno de grupos
minoritarios o élites, que utilizan el poder que llegaron a conquistar para la satisfacción de sus propios
fines, int ereses o apetitos; y la doctrina marxista y otras doctrinas políticas identifican al Estado con la clase
dominante —l a burguesía— o lo consideran como un ser metafísico con fines propios trascendentes de los
fines de los ind ividuos y de los grupos o clases, o como la síntesis dialéctica del espíritu universal y del
espíritu ind ividual (Hegel).
Creemos, sin embargo, si se quiere evitar una construcción parcial y relativa a una determinada forma de
Estado, que el conocimiento científico de la actividad financiera debe prescindir de la definición del contenido
del Estado y de la búsqueda de sus fines, como medio para llegar a la definición de las necesidades públicas
y de los bienes y servicios públicos. En otras palabras, se debe prescindir de las premisas ideológicas
referentes a lo que es o debe ser el Estado.
Después de esta reseña de doctrinas, retomamos nuestra exp osición del proceso característico de la
actividad financiera.
Origen de las necesidades públicas

En general, el Estado —t rátese de un fenómeno natural o social, voluntario o no— es una organización
humana a la cual sus componentes o sus dirigentes —c ualesquiera ellos fueren— o sus dueños contingentes,
asignan o han asignado determinados fines y, en relación con éstos, determinados cometidos.
Es éste un carácter común a todas las formas de Estado y sistemas de gobierno, carácter que no es
solamente jurídico formal.
La exi stencia del Estado como organización, implica la necesidad de proveer al establecimiento de los
organismos que componen la organización, antes y con prescindencia del contenido especial de los cometidos
que le serán asignados en relación con los fines que ha de perseguir.
Necesidades derivadas de la exi stencia y mantenimiento

de la organización estatal
Por ejemplo, para exi stir y mantenerse, la organización debe poseer un gobierno, supongamos un jefe del
Estado, llámeselo emperador, rey, caudillo, presidente, emir, sha o sultán; si se trata de un Estado absoluto,
deberá contar con ministros y asesores y con todas las oficinas a las que el jefe atribuya funciones y asigne
tareas, con un mayor o menor poder de decisión y con una mayor o menor centralización o descentralización.
Si se trata de un Estado democrático y parlamentario, con observancia de los principios de la separación de
poderes, deberá exi stir un Poder Ejecutivo, un Poder Legislativo y un Poder Judicial, con sus dependencias y
organismos centralizados o descentralizados.
La manera de ser, la calidad y las dimensiones de cualquier organización estatal dependen —p or cierto—
de la naturaleza y envergadura de las funciones o tareas que deben cumplir; pero su exi stencia y
mantenimiento son, hasta cierto punto, ind ependientes de dicha naturaleza y envergadura.
En efecto, en la última hipótesis formulada deberáexistir un Poder Ejecutivo con un mínimo de funcionarios
y oficinas para cumplir cualquier función o tarea, deberáexistir un Parlamento, por rudimentario que sea;
asimismo, una magistratura judicial adecuada a la tarea de administrar justicia, pero—en cierto modo—
independiente del contenido específico de las leyes que debe aplicar y de los derechos que debe proteger.
Queda así desvirtuada la doctrina según la cual las necesidades públicas no pueden ser sino
necesidades ind ividuales, puesto que sólo los hombres, como seres sensibles y racionales, pueden "sentir"
las necesidades y poner en movimiento una actividad tendiente a satisfacerlas; o bien que sólo los hombres
tienen necesidades biológicas, mientras que el Estado como ente ideal no puede "sentir" necesidades, no
puede tenerlas como biológicas.
El Estado como organización humana tiene, en primer término, necesidades inh erentes a su
propia exi stencia y mantenimiento, perfectamente comparables con las necesidades biológicas ind ividuales
y, en cierto modo, previas e ind ependientes de las tareas y cometidos que debe cumplir.
En segundo término, los fines que las fuerzas políticas dominantes en cada país y momento histórico
asignan a la organización estatal, implican la existencia de necesidades, o sea, ins atisfacción por los fines
aún no cumplidos. Estas necesidades pueden perfectamente ser sentidas y valoradas por quienes detentan el
poder estatal, en relación con los fines de la organización.
Las necesidades públicas de las generaciones futuras

Las necesidades públicas del segundo tipo pueden coincidir con necesidades ind ividuales o no; pueden
coincidir con aspiraciones y fines de la sociedad presente en una determinada época, o pueden trascender las
necesidades ind ividuales y sociales de la generación-presente para proyectarse en el futuro, anticipando el
porvenir de la sociedad y de los ind ividuos de generaciones posteriores.
Sin ánimo de aceptar la ideología o el mito del Estado que trasciende en el tiempo a los ind ividuos, grupos
y aun a toda la sociedad representada por la generación presente, hay que reconocer que las decisiones de
gastos para beneficio de futuras generaciones son, a sabiendas, fenómenos comunes en todos los niveles de
gobierno.
Así, por ejemplo, en el orden municipal, se pueden decidir inv ersiones cuantiosas en la creación de
carreteras de conexión, viaductos, playas de estacionamiento adecuadas para el tránsito de aut omotores en
los próximos cincuenta años; la creación de espacios verdes y la planificación urbanística para una futura
población acrecida, con largos años de anticipación.
En el orden del Estado Nacional se planean—amenudo— obras públicas, tales como represas y centrales
hidroeléctricas o centrales de energía atómica para necesidades futuras queexceden, en mucho, las
necesidades de la generación presente.
Y, ¿qué decir de las cuantiosas erogaciones para la conquista del espaciointerplanetario y la
posibleexplotación de los recursos lunares?
Ello implica que, positivamente considerado, todo Estado tiene necesidades como consecuencia de
suexistencia como organización humana y de los fines que persigue, de acuerdo con las fuerzas políticas que
prevalecen en las circunstancias de tiempo y espacio dadas.
Llamamos necesidades públicas, a estas necesidades que el Estado—como organización humana— siente
como consecuencia de suexistencia y mantenimiento y de los fines que persigue.
De todo ello se deduce que las necesidades públicas son tales porque el Estado las asume como propias
y no son asumidas por el Estado por ser públicas.
7. BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS
Conceptos
El paso siguiente en el proceso de la actividad financiera consiste en producir o hacer producir los bienes
materiales oinmateriales capaces de satisfacer las necesidades públicas. Tales bienes se llamarán, en
consecuencia, bienes públicos.
En realidad, predominan entre ellos los bienesinmateriales a los que, en determinados casos, pueden
acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios públicos.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas condiciones
por el Estado o bien ser producidos por el Estado a través de una verdadera transformación y combinación de
bienesintermedios y factores productivos.
Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio, éste sigue siendo público porque el
Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la concesión.
Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser considerados como propios
por el Estado y por él producidos o concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser
públicos.
Servicios públicos divisibles

Hay servicios que satisfacen necesidades públicas y, al mismo tiempo, necesidades particulares, de modo
que es posible que los sujetos que sienten dichas necesidades puedan demandar dichos servicios y también
someterse al precio o prestación pecuniaria que el Estado quieraexigir de ellos. En este caso, el servicio se
denomina divisible. Pero es erróneo afirmar que el Estado presta el servicio para satisfacer una
necesidadindividual. La necesidad que el Estado pretende satisfacer es siempre su necesidad, una necesidad
pública, que nace de los fines que constituyen los propósitos de la organización estatal, en determinadas
condiciones de tiempo y lugar, por determinación de las fuerzas políticas dominantes.
Tampoco deben considerarse como idénticas la necesidad pública y la necesidad ind ividual, cuando haya
coincidencia entre ellas. Al ejemplo ya dado de la administración de justicia agregamos el siguiente: El Estado
que provee el servicio de la ins trucción pública primaria puede hacerlo para "educar al soberano" según la
famosa exp resión de Juan Bautista Alberdi, para el logro de un nivel cultural del pueblo acorde con sus fines,
verbigracia, de supremacía continental, mientras que la necesidad ind ividual coincidente puede ser la de
obtener una ins trucción suficiente para conseguir un empleo o un medio de vida.
También es posible que el Estado obligue a ciertos sujetos particulares a usar determinados servicios y
pagar por ellos un precio o una prestación obligatoria sin dejar librada a la voluntad de aquéllos la demanda
de los mismos. En este caso también se trata de servicios divisibles, pero ya no por satisfacer una demanda,
sino por determinación del poder público. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de la ins trucción primaria que
puede ser obligatoria, sin ser gratuita; o en el caso de la vacunación obligatoria de personas o animales,
prestando el Estado el servicio, sin que éste sea gratuito.
En estos casos hay una necesidad ind ividual que coincide con la necesidad pública, a pesar de sus
diferentes motivaciones y el precio de la contraprestación que exi ge el Estado no es la consecuencia de una
demanda ind ividual, sino de una decisión del poder público.
Sin embargo, no se puede afirmar como Griziotti7 que siempre la divisibilidad del servicio dependa de la
voluntad del Estado de cargar a los usuarios del servicio el pago de parte de su costo. Los servicios públicos,
para poder responder a esa decisión del Estado, deben ser objetivamente divisibles ya que, en caso contrario,
no podría dividirlos. La divisibilidad es una característica del servicio que satisface, al mismo tiempo que la
necesidad pública, también una necesidad ind ividual y es, por tanto, susceptible de una demanda del usuario.
Este carácter puede ext enderse a la hipótesis de los servicios de uso obligatorio, siempre que se
presten ind ividualmente a determinados usuarios, sin la demanda voluntaria de éstos.
Servicios públicos ind ivisibles

Hay otros servicios que el Estado presta persiguiendo sus propios fines y, por tanto, necesidades públicas
que no pueden ser susceptibles de demanda ind ividual, por no corresponder a necesidades ind ividuales
concomitantes. Se trata, pues, de servicios ind ivisibles. La prestación de éstos no implica un
consumo ind ividual exc luyente del consumo por otros sujetos. Es ésta la característica de las necesidades
públicas que Musgrave denomina "social wants" (necesidades sociales). Pero es erróneo considerarlas como
necesidades sentidas por los ind ividuos.
Los servicios ind ivisibles y la manifestación de las preferencias ind ividuales

Musgrave rechaza, con respecto a dichas necesidades, el esquema de las doctrinas voluntaristas de Sax,
Mazzola, Pantaleoni, De Viti de Marco, Wicksell y Lindahl; pero, en su estructura normativa, postula
como inh erente a la racionalidad de la actividad financiera y al principio de la optimización de la asignación
de los medios escasos, la necesidad que los componentes de la sociedad manifiesten sus preferencias
mediante votaciones de los gastos relativos a dichos servicios y de los recursos correspondientes 8 .
Al respecto nos parece que:
a) La preferencia manifestada por los votantes, según la teoría de Musgrave, no se distingue
sustancialmente de la demanda de las doctrinas voluntaristas.
b) Como las doctrinas voluntaristas, la teoría de Musgrave, supone que las necesidades públicas coinciden
con necesidades ind ividualmente sentidas y, por tanto, susceptibles de preferencias ind ividuales.
c) Las necesidades públicas que se satisfacen por serviciosindivisibles no coinciden con
necesidadesindividuales y, en ciertos casos, tampoco con necesidades colectivas de la sociedad presente.
Losindividuos puedenexperimentar esas necesidades como una apreciaciónintelectual de los fines del Estado
y su concordancia con ellos. En consecuencia, los que contribuyen a formar la volundad estatal—Poder
Ejecutivo y Parlamento, o sólo Ejecutivo, o Soberano o Tirano— determinarán la necesidad pública de un
determinado servicio (suaumento o disminución) como consecuencia de la elección de los fines políticos del
Estado y como una decisión sobre la utilidad del servicio—odel gasto pertinente— y sobre el sacrificio del
recurso correspondiente, con referencia a los fines del Estado y no con referencia a fines
ointeresesindividuales así Colm 9, Dalton10, Masci11y quien escribe12. Esta doctrina no equivale a aceptar una
decisión dictatorial, sino a desplazar las apreciacionesindividuales o sectoriales sustituyéndolas por las
apreciaciones políticas. Por ellas se entienden las decisiones en términos de utilidades y sacrificios referidos
a los fines de la organización estatal y no, simplemente, como decisionesintuitivas oauncaprichosas.
Conclusión sobre el problema de los servicios ind ivisibles

y las preferencias ind ividuales
La característica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser susceptible de una
demanda ind ividual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin exc lusión para todos los ind ividuos,
deriva del hecho que no hay una decisión ind ividual que determine la prestación del servicio, sino una decisión
por parte de los sujetos que gobiernan la organización estatal, en la que la voluntad ind ividual puede inf luir
en grados diversos, según la forma de Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las
preferencias manifestadas por los ind ividuos, sino por la decisión de los organismos competentes del propio
Estado, sin perjuicio de la inf luencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinión pública y la palabra escrita o
no de personalidades políticas o científicas.
La escala de preferencias de los ind ividuos no entra en el cálculo económico de la actividad financiera de
prestación de los servicios ind ivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte
que no cubra con precios o tasas.
Las preferencias ind ividuales respecto de los servicios ind ivisibles —d e tener posibilidad de
manifestarse— no podrían, lógicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el
mercado ya que la demanda de estos últimos es función del precio, mientras que aquélla ind icaría una simple
preferencia en relación con otros bienes y servicios, pero ind ependientemente de los precios, ya que en el
proceso recursos-gastos no hay formación de precios.
Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en la producción de los bienes y servicios
públicos. Este análisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios
de mercado, aun que en un régimen de competencia imperfecta; pero es ina ceptable respecto de los
servicios ind ivisibles13 .
La consolidación de las necesidades públicas

Algunos aut ores, especialmente italianos14 , a cuya opinión adh erimos, han sostenido que los ind ividuos
pueden sentir la necesidad del servicio público ind ivisible cuando dicho servicio no se presta. Así, por ejemplo,
las poblaciones fronterizas pueden exp erimentar la necesidad de la defensa nacional cuando los
enemigos ext ernos inv adan sus tierras o amenacen sus hogares o sus bienes. Los habitantes de una
ciudad exp erimentan la necesidad de la seguridad pública, cuando la policía u otras fuerzas de seguridad no
pueden asegurar la tranquilidad y el respeto de las personas y de sus bienes frente a delincuentes de todo
tipo.
Pero aclaramos que, también, en estos casos hay coincidencia de necesidades ind ividuales con las
públicas y no identificación de las dos.
8. LOS GASTOS PÚBLICOS
Su papel en la actividad financiera

La etapa lógica siguiente en la estructura de la actividad financiera, es la de adquirir los bienes int ermedios
y los factores productivos para la combinación que da origen a los bienes y servicios públicos.
En el esquema de la actividad financiera tendiente a la producción de bienes y servicios públicos para la
satisfacción de necesidades públicas que, a su vez, surgen de los fines de la organización estatal, este papel
corresponde al gasto público.
En este planteamiento, el gasto público consiste en la erogación que el Estado efectúa para adquirir
bienes int ermedios y factores de la producción, a fin de combinarlos adecuadamente para la producción de
bienes y servicios públicos o para adquirir directamente bienes en el mercado destinados a asumir la función
de bienes, públicos, sin necesidad de transformación por el Estado.
Es oportuno acotar que, en este último caso, también puede verse en la actividad del Estado la producción
de un servicio; el de la distribución de los bienes entre los destinatarios; como ocurre con la distribución de
material de estudio o didáctico a los estudiantes; de vacunas o medicamentos a la población; de alimentos a
niños en las escuelas; de panem et circenses al pueblo y en muchos otros casos.
Este papel es propio de la actividad financiera concebida como el sistema económico del sector público y,
en la estructura de ésta, es uno de los componentes del proceso recursos-gastos que la caracterizan.
Sin embargo, el gasto público puede perseguir otras finalidades y surtir otros efectos que los inh erentes a
la producción de los bienes y servicios públicos. A ello nos referiremos más adelante.
Interferencias del sistema económico del sector público

con la economía del mercado
El sistema económico del sector público se int erfiere con el sistema de la economía de mercado y es,
precisamente, el gasto el que directamente penetra en la economía de mercado, de la cual también constituye
un elemento componente.
En efecto, la erogación estatal destinada a la adquisición de bienes int ermedios y factores de la producción
para la realización de servicios públicos o la creación de bienes públicos, constituye una parte de la demanda
global de bienes y servicios en el mercado.
No se quiere decir con ello, que el componente "recurso" no penetre en la economía del mercado o
no inf luya en él. Pero no lo hace como el gasto, que es un componente de la misma economía del mercado.
El recurso, como veremos, actúa alterando desde afuera la demanda o la oferta de bienes y servicios en el
mercado, mediante su acción sobre las cantidades ofrecidas o demandadas y los precios de oferta o demanda.
El efecto del recurso sobre la economía del mercado no es fácilmente discernible, pero su conocimiento es de
fundamental importancia porque, actuando sobre la economía del mercado a la par del gasto público, aun que
no lo haga en el mismo ins tante, sino antes o después, puede int erferir, acentuar o neutralizar total o
parcialmente el efecto del gasto.
Actividad financiera en la economía de mercado

Además, hay actividades financieras —t al vez de menor envergadura y significación— que se realizan en
su totalidad en la economía del mercado, por cuanto no sólo el gasto sino también el ing reso se obtienen de
operaciones que el Estado realiza en el mercado como un operador más. Es el campo de las finanzas
patrimoniales o de los ing resos llamados originarios del Estado, que éste obtiene mediante los frutos de su
patrimonio o los beneficios de las empresas públicas o de los monopolios fiscales.
Se trata, pues, de gastos y recursos del Estado, pero con idéntica estructura que la actividad económica
de los particulares en el mercado regido por el mecanismo de los precios.
La sujeción de esta parte de la actividad financiera al régimen de los precios no impide lainfluencia de
decisiones políticas y de características jurídicas, en virtud de las cuales, por ejemplo, y—en ciertos casos—
los servicios se presten semigratuitamente a los usuarios o bien, en otros casos, se provea de protección legal
suficiente a ciertas empresas estatales para establecer y asegurar el pleno funcionamiento de ellas en un
régimen de monopolio, resguardado de cualquier amenaza de competidores potenciales.
Pero volvamos al papel del gasto público.
Otras formas de empleo del gasto público

Con prescindencia delroldeinstrumento para la adquisición de bienesintermedios y factores para la
producción de servicios públicos, el gasto del sector públicointerviene como unintegrante de la demanda global
y, por tanto, actúa como un determinante del nivel de empleo y del nivel de producción como también de la
balanza de pagos. El Estado puede usarlo deliberadamente para este propósito,independientemente de su
función deinstrumento para la "asignación" de los recursos materiales y humanos en las diferentes ramas de
la producción y determina el desplazamiento de recursos del consumo a lainversión o viceversa.
El gasto público tiene, finalmente, efectos redistributivos que pueden ser buscados deliberadamente por el
Estado, alterando la composición delingreso nacional y el bienestar de la colectividad.
Sin embargo, también en estos roles deinstrumento para la estabilidad y/o el desarrollo, la asignación
óptima de los recursos productivos, etcétera, los efectos del gasto no pueden aislarse de los efectos de
losingresos, con los que se financie. Dicho de otro manera, los efectos del gasto dependen, entre otros
factores, de los recursos que se emplean para financiarlos.
9. LOS RECURSOS PÚBLICOS
Tipos de recursos
Otro paso pero no posterior—lógica o cronológicamente— en el proceso de la actividad financiera, está
constituido por los recursos, o sea por la obtención del poder de compra necesario para que el Estado pueda
efectuar sus gastos.
Hay aquí una gama muy amplia de recursos:
a) Precios de la venta de bienes y servicios en el mercado,incluyendo beneficios de las empresas del
Estado y demás actividades que dan origen a beneficios de empresario cualquiera fuera el organismo
administrativo que opera en el mercado;
b) T ributos en sus diferentes formas y, especialmente, impuestos;
c) Deuda pública en sus diferentes formas;
d) Emisión de moneda de papel en sus diferentes formas y otras operaciones monetarias que
producen ing resos;
e) Otros recursos (por ejemplo: penas pecuniarias; producido de la venta forzosa de bienes decomisados
o confiscados, etc.).
También los recursos, amén de componentes del recurso-gasto, característico del sistema económico
peculiar del sector público, tienen efectos sobre la economía del mercado, que el Estado puede proponerse
como objetivo exc lusivo de su establecimiento o juntamente con el ins trumental de financiar los gastos
públicos.
Diferentes empleos de los recursos

Así, por ejemplo, los impuestos pueden tender a la prohibición de determinados consumos, al hacer
suficientemente elevado el precio de los productos gravados, teniendo en cuenta la elasticidad de su demanda;
o bien a desalentar y, por lo tanto, disminuir la demanda de ciertos bienes. Pueden también promover la
actividad productora de bienes sucedáneos de los sometidos a la imposición. Pueden inc entivar o de-
sincentivar el consumo o el ahorro, ciertas inv ersiones o ciertas otras.
La utilización del recurso como ins trumento de política económica puede ser concurrente con la política
del gasto o puede neutralizarla total o parcialmente, o viceversa.
Hay aquí una ins trumentación del mismo como componente de la producción de bienes públicos y que se
proyecta int encionalmente sobre la economía del mercado para fines de estabilización de precios, de los
cambios int ernacionales y de la balanza de pagos, de la redistribución del ing reso y del desarrollo económico
y social.
Interdependencia de las decisiones referentes a gastos y recursos

Hemos dicho que la elección de los recursos, o sea de los procedimientos para la obtención del poder de
compra para efectuar los gastos, no constituye un paso posterior, lógica ni cronológicamente, a la
determinación de los gastos.
Consideramos profundamente equivocada teóricamente y perniciosa para la conducta práctica de los
gobernantes, la creencia de que el proceso financiero tiene una sucesión lógica y cronológica, con la
determinación de los gastos en primer término y luego con la elección de los recursos para su financiación.
Ésta es una falacia perniciosa.
Es una falacia, porque la determinación de los gastos no puede tener carácter de ine ludible, cualesquiera
que fueran los recursos disponibles. Los recursos son un sacrificio de utilidad para el Estado y por tanto
representan un costo. Por muy útiles que el Estado considere los gastos como medio de lograr —m ediante la
producción de bienes y servicios públicos— los fines estatales, la determinación de aquéllos no puede
racionalmente prescindir de la consideración de los costos inc luyendo los opportunity costs, representados
por los recursos.
Es perniciosa para la conducta de los gobernantes, porque los ind uce a decidir gastos sin ninguna
limitación racional, despreciando la desutilidad de los recursos utilizables.
Es ésta la posición errónea de las teorías políticas de las finanzas de Griziotti15 y de Jèze16 .
10. EL CÁLCULO ECONÓMICO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Aplicación y alcance
Al desechar la doctrina de la prioridad de los gastos respecto de los recursos, no aceptamos ni pretendemos
que la determinación cualitativa de los recursos sea o deba ser prioritaria respecto de la determinación de los
gastos. Ambas determinaciones son int erdependientes y realizables, a los fines de un criterio de optimización,
con el procedimiento marginalista sugerido por Wicksell: esto es, cotejo del inc remento de los gastos con
los inc rementos de recursos en función de las respectivas utilidades y desutilidades. Pero a diferencia de lo
que piensa Wicksell y con él Musgrave y otros, estas utilidades o desutilidades se refieren a la satisfacción de
los fines públicos asumidos por el Estado y no a los fines de los particulares.
Decía Ferrara que, en una visión positiva, el impuesto es un consumo impedido y otro consumo producido
en su reemplazo. Esta formulación supera, dialécticamente, la dicotomía del mismo aut or: concepto
filosófico versus concepto histórico del impuesto; aquél considera el impuesto como el valor del servicio que
presta el Estado, éste lo considera como una calamidad, un despojo, en una palabra, una destrucción de
riqueza. La formulación positiva de este aut or viene a relativizar el contraste entre el bien y el mal.
El impuesto será un bien, si el consumo impedido representa una utilidad menor que el consumo producido
en su reemplazo; será un mal en el caso contrario.
Ampliando la formulación de Ferrara podemos decir que la actividad financiera implica:
a) Un consumo impedido y otro efectuado en su reemplazo;
b) Un consumo impedido y una inv ersión efectuada;
c) Una inv ersión impedida y un consumo efectuado;
d) Una inv ersión impedida y otra efectuada.
En cada uno de estos cambios, la decisión racional o sea la que satisface el principio económico es aquella
en la que el consumo o la inversión impedidos tienen una utilidad menor que el consumo o la inversión
efectuados por el Estado.
Esto no es todo; este cotejo de utilidad creada y sacrificio ocasionado no se refiere a utilidades o
sacrificios ind ividuales, ni tampoco de la mayoría del pueblo de un determinado país en un momento dado,
sino a utilidades y sacrificios para el Estado, según los valores adoptados por éste en virtud de la decisión de
sus órganos, en relación con los fines políticos que lo conforman. Estos fines pueden o no coincidir con los de
los ind ividuos o la mayoría del pueblo, pero sí corresponden a los que las fuerzas políticas dominantes han
determinado.
Compete a la ciencia política y no a la ciencia financiera elaborar los modos según los cuales, en una
democracia, se establecen los fines del Estado y las formas de garantizar decisiones del gobierno acordes con
dichos fines. Pero la actividad financiera tendrá como premisas los fines de la organización estatal y ésta
decidirá económicamente sus acciones cotejando utilidades y sacrificios según las pautas derivadas de
aquellas premisas.
El análisis costo-beneficio
Para efectuar este cotejo, si se trata de bienes y servicios divisibles, podrá, venciendo muchas dificultades,
aplicarse el análisis costo-beneficio17 pero si se trata de servicios ind ivisibles, no será posible el cotejo en
términos de valores o precios (números cardinales) y sí sólo en términos de preferencia y postergación
(números ordinales).
Debe considerarse como parte del cálculo económico de la actividad financiera el valor de las economías
o deseconomías ext ernas.
La actividad financiera, buscando satisfacer ciertas necesidades públicas no sólo logra producir utilidades
y sacrificios en función de los fines que persigue y de los que desatiende, sino que crea utilidades no
compensadas, o sacrificios no ind emnizados en las economías ind ividuales. Precisamente, la circunstancia
que dichas externalidades no son objeto de transacciones de mercado, impide valorarlas sobre la base de los
precios, tanto para calcular los beneficios como para los costos. Pero la presencia, en un determinado bien
servicio público, de economías ext ernas o la aus encia de deseconomías externas, especialmente en el cotejo
con otros bienes o servicios públicos, puede pesar en la decisión de preferencia y postergación.
El costo-beneficio y las generaciones futuras

Otro problema que se vincula con el cotejo de utilidades y sacrificios como base de las decisiones de la
actividad financiera, es el grado de relevancia de la tutela de las generaciones futuras por parte del Estado
contra los int ereses de la generación presente o viceversa18 .
Aplicabilidad universal del esquema de la actividad financiera

El esquema desarrollado hasta aquí es igualmente aplicable a cualquier forma de Estado.
Si se trata de un Estado aut ocrático —m odelo Luis XIV— (concepto que responde a la famosa afirmación
de Luis XIV: L'État c'est moi o a la menos famosa de su sucesor Luis XV c'est mon bon plaisir ), la actividad
financiera buscará su optimum en el cotejo entre utilidad y costo para el aut ócrata, según los fines que éste
se proponga e imponga a la organización estatal. Y nada impide aun , en esta hipótesis ext rema, que un buen
rey tenga entre sus deseos o ambiciones la de favorecer al pueblo y satisfacer principalmente las necesidades
de éste. Asimismo nada impide que, siendo más débil el aut ócrata aunque —p or simple hipótesis—
contemple mucho más los int ereses de los gobernados que los propios, sea derrocado y ajusticiado por el
pueblo, como les tocó en suerte a Carlos I, Luis XVI y Nicolás II.
Si se trata de un gobierno oligárquico—modelo república de Venecia— la actividad financiera tenderá a
maximizar la utilidad y minimizar los costos, con referencia a los fines de la clase dominante—mercaderes y
armadores— pudiendo, sin embargo, al hacerlo así, satisfacer—eventualmente— también fines eintereses de
los gobernados,aunque éstos no pertenezcan a dicha clase.
Si se trata de un gobierno donde prevalezca la clase burguesa o una fracción de ella, por ejemplo la alta
burguesíaindustrial o financiera, las finanzas públicas buscarán su optimización a través del cotejo de
utilidades y costos para dicha clase o fracción. También en este caso, pueden satisfacerse fines y necesidades
de la colectividad, por la accidental coincidencia entre éstos y los de la clase dominante.
Lo mismo puede decirse en el caso de un gobierno en el que prevalezca la clase proletaria.
A pesar de la poca realidad de la hipótesis, por lo menos entre los países de Occidente, también en el caso
de Estados en los que predomine un grupo étnico sobre otros—casos de Burundi, de Nigeria o de Bangladesh,
cuando ésta pertenecía al Pakistán, de la Unión Sudafricana o de Rhodesia del Sud— la optimización se
referirá a los fines y necesidades del grupo étnico dominanteaunque—accidentalmente— satisfaga también
fines y necesidades de la población étnicamente diferente y políticamente sometida.
Análogas reflexiones puedan hacerse aún en la actualidad en el caso de poblaciones divididas no por
clases económicas y sociales, ni por orígenes étnicos, sino por factores religiosos (por ejemplo, en Irlanda del
Norte y Líbano).
En la hipótesis—verificable sólo milagrosamente— de una perfecta identificación entre gobernantes y
gobernados en el Estado cooperativo de De Viti de Marco o en el modelo de Abraham Lincoln del "gobierno
del pueblo, para el pueblo y por el pueblo", el cálculo económico se verificará sobre la base de la utilidad y el
costo para el Estado, pero dicho cálculo coincidirá con el de la utilidad y el costo para la colectividad, concebida
como la suma de losindividuos. Pero,aunen este caso, la optimización de la actividad financiera se logra fuera
del mercado y a través de un mecanismoextraño a la economía de mercado.
La actividad financiera es una actividad política y es al mismo tiempo económica

La actividad financiera no se identifica con la economía de mercado por la razón de que, por su estructura,
es la economía de un solo sujeto: el Estado. Las decisiones del Estado,aunque se deban a una
voluntadexpresada democráticamente, no se manifiestan en el mercado y sobre la base de los precios de las
unidades de bienes públicos producidos o que pueda producir, tanto cuando se trata de servicios
públicosindivisib les —n o susceptibles de demanda individual— como cuando se trata de servicios divisibles
que el Estado no quiera costear, total o parcialmente, con las contraprestaciones pecunarias de los usuarios.
El Parlamento o el gabinete ministerial o ambos,aunque en ellos seexpresen voluntades mayoritarias
acerca de los gastos que se quieren efectuar y de los recursos a los que se quiere acudir, postergando otros
gastos u otros recursos, no es un mercado en el que se asignen valoresexpresados en números cardinales a
las unidades de los bienes a producir y a los que no se van a producir a causa de las elecciones de gastos y
de recursos. No hay precios como base del cálculo económico de la actividad financiera. Los juicios de valor
formulados por la voluntad estatal determinada democráticamente o dictatorialmente, debiendo prescindir de
los precios, sólo pueden compararse, a los fines del cálculo económico, por la vía de los números ordinales y
conducen, pues, a meras preferencias o prioridades y postergaciones en cantidades y tiempos.
Esto no impide reconocer el carácter "racional" de la actividad financiera, pero siempre que se admita su
diferencia de lo "racional" de la economía de mercado, no por el carácter coercitivo de aquélla en
contraposición con el carácter voluntario (pero no siempre) de ésta, sino por la unicidad del sujeto que actúa
en la economía del sector público y que da a ésta la estructura de una economía robinsoniana (a la Robinson
Crusoe).
La teoría normativa de Richard A. Musgrave

La teoría normativa de Musgrave rechaza por su carácter voluntarista las soluciones de Wicksell,
Pantaleoni, Mazzola, De Viti de Marco y Lindahl, negando la asimilación a la formación de precios en el
mercado del proceso parlamentario de aprobación del Presupuesto, por laexteriorización de las preferencias
de los ciudadanos por los bienes públicos manifestadas democráticamente con el procedimiento de la votación.
Las bases de estas preferencias consistirían en la divisibilidad de los servicios públicos,aunde
losindivisibles, susceptibles todos de una manifestación de preferenciaindividual: sería como decir que los
ciudadanos podríanexpresar sus preferencias por unidades microscópicas de portaaviones o de armamento
nuclear, sintiendo como propias esas necesidades al igual que otras, por ejemplo, respecto de unidades de
cátedras universitarias de sociología o de patología.
Creemos que sólo puede haber comprensión y adhesiónintelectual a los juicios de valor formulados en
sede política parlamentaria o gubernamental pero no unaexpresión de preferencia de losindividuos como si
fueran ellos los consumidores finales de los servicios públicos.
Más aún; es posible admitir que en el caso de unidades de servicios divisibles decididos por el Estado con
carácter de gratuidad y de priorida d sobre otras unidades de servicios ind ivisibles, fueran favorables a tales
decisiones representantes sin int erés en dichos servicios y que fueran contrarios a ellos los
ciudadanos int eresados como usuarios directos en la prestación gratuita (esto es, financiada con impuestos).
11. INTERRELACIONES ENTRE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA ECONOMÍA

DE MERCADO
La coexistencia de los dos sistemas económicos, el del mercado regido por los precios y de estructura
multisubjetiva y el de las finanzas públicas regido por el proceso ing reso-gasto y de estructura unisubjetiva,
implica múltiples int errelaciones:
a) La exi stencia de economía y deseconomías ext ernas provocadas por la actividad financiera;
b) La exi stencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de factores de producción y
bienes int ermedios para la economía del sector público;
c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del mercado como consecuencia
de los gastos y de los recursos públicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, de la tasa de int erés, de
los consumos y de los ahorros, como también de los inc entivos al trabajo o al ocio o a la inversión y a la
producción del sector privado.
Esta doctrina de la coexistencia de la economía de mercado, fundada en el cambio y en los precios, como
consecuencia de su naturaleza plurisubjetiva y de la actividad financiera del Estado fundada en prioridades y
postergaciones, sin la formación de precios, como consecuencia de la estructura unisubjetiva de esta
economía del sector público, es comparable con la doctrina de Cosciani19 que contrapone la economía de
mercado fundada en la estructura contractual a la actividad financiera fundada en la estructura coercitiva. Hay
diferencias, tal vez no fundamentales, entre esta posición y la que hemos expuesto anteriormente.
La naturaleza de la actividad financiera según Cosciani

También Cosciani cree en laexistencia o la posibilidad de laexistencia de un cálculo económico por parte
del sujeto—clase dirigente— en función de las utilidades y los costos para el Estado; sin embargo, agrega a
este cálculo otro paralelo que puede efectuar la colectividad, concebida ésta como una pluralidad deindividuos
que actúanindependientemente de los demás. Entre las escalas de las utilidades y los costos para el Estado
y para la colectividad no hay ninguna coincidencia, por no ser homogéneos los fines que buscan satisfacer los
dos sujetos. Sin embargo, piensa Cosciani que la actividad financiera oscilará entre el óptimo para el Estado—
clase dirigente— y el óptimo para la colectividad—pluralidad deindividuos—, acercándose al uno o al otro,
según la mayor o menor fuerza que tenga el Estado respecto de la colectividad y según la conformación jurídica
del Estado, que pueda permitir una mayor o menor divergencia entre el óptimo para la clase dirigente y el
óptimo para la colectividad.
El esquema voluntarístico sería, pues, un caso particular de equilibrio de la actividad financiera que se
verificaría cuando estuviera reducida a cero la divergencia entre el cálculo económico de la clase dirigente y
el de la colectividad.
Resulta evidente que esta teoría desemboca en una conclusión sustancialmente análoga a la de De Viti de
Marco, lo que admite el propio Cosciani al aceptar que su teoría comprende, aun que sea en un solo caso
especial, el esquema voluntarista. Pero también De Viti reconocía que el esquema de la coincidencia entre
óptimo para el Estado y óptimo para la colectividad constituye un caso límite, el de la perfecta identificación
entre gobernantes y gobernados20 .
Para llegar a este resultado no es menester rechazar el esquema voluntarista y poner en evidencia el
carácter coercitivo de la economía del sector público.
Con razón, sin embargo, Cosciani sitúa la teoría de Musgrave entre las teorías voluntaristas 21 , ya que la
votación de las preferencias sustituye la demanda de bienes y servicios. Por otra parte, ni Pantaleoni, ni
Wicksell, ni De Viti de Marco, ni Lindahl, han pretendido que los representantes del pueblo o los gobernantes,
al determinar los servicios, configuren una demanda en el sentido propio económico del término.
El esquema de la actividad financiera como proceso económico de un solo sujeto que efectúa su cálculo
económico cotejando utilidades y costos a la luz de sus propios fines, tal como lo hemos exp uesto no necesita
la creación de dos óptimos, uno para el Estado como clase dirigente y otro para la colectividad como pluralidad
de ind ividuos. El único óptimo es el que satisface mejor las necesidades públicas, siendo éstas las
consecuencias de los fines que informan el ser y el actuar de la organización estatal.
Conclusión sobre la coexistencia de la economía del Estado

y la del mercado
La economía en su conjunto no es, pues, sólo el sistema de la economía del mercado, fundado en los
cambios y regido por el mecanismo de los precios, tanto en lo referente a la satisfacción final de las
necesidades humanas, como en el aspecto de la asignación de los factores a las distintas actividades
productivas. El papel del Estado en toda la vasta esfera de sus actividades no es simplemente un
factor exó geno de int erferencia o perturbación de la economía del mercado, cuyo conocimiento sería objeto
de una nueva aproximación en la ciencia económica, permitiendo el paso de la ciencia pura a la ciencia
aplicada.
La actividad financiera —l as finanzas públicas— no es un conjunto —e ntre muchos otros— de actos o
acciones estatales que corrigen o modifican los fenómenos de la economía del mercado en relación con
objetivos conscientemente adoptados por el gobierno. En una palabra, la actividad financiera del Estado —
e ntiéndase este término como comprensivo de todos los organismos centralizados o descentralizados que
componen los diferentes niveles del poder público— no es sólo un ins trumento o, mejor dicho, una suma
de ins trumentos de política económica (en contra a la doctrina de las finanzas funcionales). Las finanzas
públicas representan, más bien, un sistema económico distinto de la economía de mercado.
La economía general se compone, pues, de dos sistemas económicos coexistentes e int erdependientes:
la economía del mercado, ya mencionada y caracterizada, y las finanzas públicas, como un sistema con una
estructura diferente de aquélla.
Funcionamiento de las dos economías

La economía del mercado no es de exc lusiva pertenencia del sector privado; el Estado puede operar en
ella y valerse de su mecanismo y la actividad que desarrolla en ese ámbito sigue siendo economía de mercado,
a pesar que, consciente y voluntariamente el Estado puede no aprovechar, total o parcialmente, las ventajas
o los beneficios que el mercado brinda a los operadores que actúan en él.
Pero exi ste como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un proceso de creación de
bienes y servicios para la satisfacción de necesidades, fuera del mecanismo de la economía del mercado, o
sea fuera de los fenómenos que se caracterizan por la formación de precios: es el proceso recursos-gastos
del sector público.
Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias de int ervenciones o acciones del Estado,
pero de otra índole que las que son propias de la actividad financiera, aun que puede haber entre aquéllas y
éstas una estrecha coordinación. Es éste el caso de las medidas monetarias, de control y limitación de precios
o de cambios int ernacionales, de racionamiento, etcétera.
La exi stencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribución de la riqueza y
de los ing resos, así como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no —
é stos— objetivos int encionalmente adoptados por el sector público.
La participación del Estado en las transacciones del mercado no es sólo un fenómeno de exc epción, que
tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o quasi privado; sino que es el fenómeno general
de toda la actividad del gasto público (aisladamente considerada) que, como lo vimos, no se diferencia del
gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivación, además de algunas características
jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos22 .
El proceso recurso-gasto como característico de la economía financiera

Sólo concibiendo el proceso recurso-gasto como unitario, puede entendérselo como un fenómeno de
estructura diferente y hasta contrapuesta a la economía del mercado. De otra manera, si se considerara cada
uno de sus componentes por separado, sólo el fenómeno de los ing resos sería —e n parte— distinto de los
fenómenos de dicha economía.
Se plantea, así, desde el comienzo mismo del conocimiento de la naturaleza de la actividad financiera y
sus relaciones con respecto a la economía del mercado, un grave dilema que inf luirá también en la
metodología del análisis de las consecuencias de la actividad del sector público sobre la economía: estudiar
por separado el efecto de los recursos del sector público y de los gastos del mismo, considerando cada uno
de los elementos constitutivos del proceso recurso-gasto como aislado del otro, o bien considerar el proceso
recurso-gasto como un fenómeno unitario e ind ivisible y estudiar los efectos de las decisiones presupuestarias
sobre la economía del mercado en su conjunto.
Método de estudio del proceso recurso-gasto

Nos parece que, en una primera aproximación, es más atinado el primer método, o sea, el analítico y por
partes separadas, porque, aun que las decisiones presupuestarias del gobierno no sean tomadas
separadamente, con respecto a los ing resos y a los gastos y la int eligencia de la naturaleza del proceso no
pueda obtenerse sino de la comprensión de la int erdependencia de ambos elementos, su inf luencia sobre el
mercado puede conocerse sólo a través del análisis de los efectos del recurso y del gasto por separado, ya
que los dos elementos no actúan simultáneamente ni por una misma acción y muchas veces están separados
en el tiempo, teniéndose en cuenta, además, el modo o forma que toman cada uno de ellos: detracción, muy
a menudo coercitiva, del recurso por vía de los tributos, por un lado —f enómeno que escapa al mecanismo
del mercado— y, por otro lado, el gasto del Estado con caracteres jurídicos y políticos distintos del gasto de
los particulares pero, económicamente idéntico a los gastos del sector privado y copartícipe con éste de la
demanda de bienes y servicios que se manifiesta en el mercado.
Esta diferencia int rínseca entre el fenómeno del recurso, especialmente en el caso de los tributos y el del
gasto, puede haber inf luido en la doctrina que limita el campo de las finanzas públicas al estudio de los
recursos estatales, relegando el gasto al papel de simple dato ext rafinanciero. Bien se comprende que esta
razón no tiene la misma gravitación que la posición doctrinaria, que ya criticamos, según la cual la decisión del
Estado con respecto a los gastos es anterior e ind ependiente de los recursos con que debe sufragarse y que,
una vez determinado el monto total de los gastos —s egún las decisiones políticas del gobierno— surge el
problema financiero de cómo repartir entre categorías económicas, clases sociales y generaciones la carga
correspondiente. Pero esta posición doctrinaria halla apoyo también en la forma distinta de operar del gasto —
d entro del mercado— y de los recursos —e n gran medida fuera de él—.
12. FINANZAS PÚBLICAS EN LAS ECONOMÍAS SOCIALISTAS

Se ha afirmado, con razón, que en la más pura estructura económica liberal y capitalista, las finanzas
públicas representan el sector socializado de la economía (Pareto).
Esta afirmación es exa cta, pero no debe conducir a la consecuencia ext rema que en una economía
socialista, en la que todos los procesos productivos sean efectuados por el Estado o sus departamentos o
empresas, ya que los medios de producción son de propiedad del Estado, no exi sta más la actividad financiera
y se confundan la economía general con las finanzas públicas.
En efecto, aun en un estado socialista los procesos productivos de una gran parte de los bienes y servicios
necesarios para la vida de la comunidad se ejercen a través del mercado y del mecanismo de los precios,
tanto a los efectos de regular la demanda y la oferta de bienes finales, como para determinar la asignación de
los recursos a las distintas ramas de la producción (Barone, Lerner, O. Lange y J. Schumpeter contra L. von
Mises).
En efecto, como ocurre de hecho en los países de economía socialista y teóricamente es dable aceptar, el
Estado no puede someter todos los procesos productivos al mecanismo de los precios y esto ocurre
especialmente con respecto a los servicios ind ivisibles, que no son susceptibles de una demanda individual
en un mercado competitivo, o pudiendo hacerlo —e n caso de servicios divisibles— no lo quiera, prefiriendo
sustraerlos del mercado para someterlos al mecanismo recursos-gastos, a pesar de que puede exi stir una
demanda ind ividual y, además, puede no recurrir siquiera parcialmente a la financiación por medio de tasas
retributivas o contribuciones de los usuarios o beneficiarios, sino a la financiación por impuestos u otros
recursos obtenidos de sujetos distintos de los usuarios o beneficiarios de los bienes públicos 23 .
Esto ind ica que las finanzas públicas tienen su esfera de acción tanto en la economía liberal, fundada
sobre los principios de la libre ini ciativa ind ividual y de la propiedad privada de los medios de producción,
como en los sistemas mixtos en los que coexisten empresas privadas y empresas estatales, con mayor o
menor ext ensión o importancia de los dos sectores y con dirección o planificación económica por el Estado,
como, finalmente, en los países socialistas en los que toda la producción —s alvo ramas marginales— está en
manos de empresas del Estado, con mayor o menor centralización y con planificación colectiva.
En conclusión, el proceso recurso-gasto es primordialmente un proceso destinado a la producción de
bienes y servicios públicos —t anto para los servicios ind ivisibles, como para los servicios divisibles— que el
Estado presta por entender que el int erés público (esto es, los fines estatales), así lo exige.
Este proceso puede analizarse en su estructura positiva, o sea, en orden al conocimiento del fenómeno
político-social que lo determina; o bien, en el aspecto normativo, en vista a la optimización de la asignación de
los recursos.
El mismo proceso está inf luido por principios políticos y jurídicos en orden a la justicia o la equidad de la
distribución de las cargas.
13. ACTIVIDAD FINANCIERA Y REDISTRIBUCIÓN DEINGRESOS,

ESTABILIZACIÓN Y DESARROLLO
El proceso recurso-gasto, quiéralo o no el Estado, inf luye sobre la distribución de la rentas ind ividuales,
tanto cuando los gastos son de mera transferencia, como si son gastos para la producción de servicios públicos
(Wagner y otros).
El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta redistribución
de ing resos.
La actividad financiera puede —t ambién— proponerse el objetivo de contribuir, con el ins trumento del
gasto, del recurso o de ambos, a la estabilización de la economía, esto es, del nivel de precios y del empleo —
p lena ocupación— como también de la balanza de pagos.
En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la actividad financiera ser utilizada
como ins trumento de la política de desarrollo, o sea, de un crecimiento económico mayor de aquel que se
obtendría sin la int ervención del Estado. Esta política no es ext raña tampoco a los países desarrollados con
respecto a algunas de sus zonas de menor desarrollo, ni lo es aun en los países de uniforme desarrollo, para
lograr un ritmo de crecimiento más acelerado.
Estos propósitos pueden ser contradictorios con los de la optimización de la asignación de recursos o con
los principios de justicia o equidad que prevalecen en la sociedad, como también entre sí.
O bien pueden ser compatibles con algunos de ellos. Pero es ind udable que no se puede pretender que
un determinado proceso "recurso-gasto", dispuesto con el propósito de producir un servicio público
considerado por el Estado como necesario para la satisfacción de una necesidad pública, satisfaga siempre
también las exi gencias de la justicia o equidad, el propósito de lograr cierta redistribución de los ing resos, la
estabilización de los precios, del nivel de empleo y de la balanza de pagos y el objetivo de una determinada
tasa de equilibrado crecimiento económico y social.
La posible y probable contradictoriedad entre los diferentes propósitos de la actividad financiera hace surgir
algunas consecuencias:
a) La primera es que un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultáneo de
todos los objetivos de la actividad financiera; debemos, pues, resignarnos a que un determinado proceso
recurso-gasto pueda ser elegido como el más idóneo para un propósito o unos propósitos que se consideran
prioritarios, en desmedro de los demás o de alguno de los demás propósitos de dicha actividad.
b) La segunda consecuencia es que, si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los
propósitos, deberá hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idónea para el logro de cada
propósito. Aun así, ello no exc luye que la superposición de dichas medidas produzca la neutralización total o
parcial de un determinado propósito o de unos propósitos de esa actividad.
c) También puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posición contradictoria con medidas de
política económica diferentes de esa actividad, como ser: política monetaria y bancaria; política de precios en
el mercado int erno y de cambios en el mercado ext erno.
14. UNA CUESTIÓN METODOLÓGICA FUNDAMENTAL

Para tomar posición, antes de ini ciar el estudio de las Finanzas Públicas y como cuestión metodológica
fundamental, débase exa minar si la ciencia que estudia la actividad financiera ha de ser positiva y deba, pues,
encararse teniendo en cuenta el desenvolvimiento histórico de dicha actividad y sus premisas sociológicas y
políticas como también su marco jurídico, o bien debe ser normativa, esto es, resolver según los principios de
la idoneidad de las operaciones y de los ins trumentos elegidos respecto de determinados propósitos u
objetivos; creemos que ambos constituyen enfoques admisibles para la ciencia de la hacienda o ciencia de las
finanzas.
Con ambos se puede adoptar un método teórico o abstracto planteando hipótesis o premisas más o menos
arbitrarias para estudiar, luego, las relaciones entre los ins trumentos elegidos y las premisas hipotéticas.
Con ambos se puede, también, descender de la torre de marfil de la teoría pura, para exa minar los
fenómenos reales y los actos financieros concretos, no con el fin de constituir una guía práctica para
gobernantes, pertenezcan ellos al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, sino con el propósito de ubicar dichos
fenómenos reales y actos concretos en el cuadro de la ciencia positiva o de la normativa, o sea,
para int erpretarlos a la luz de los conocimientos científicos que la teoría suministra.
En ningún caso, sin embargo, constituye ciencia la mera preceptística ins pirada en una
pretendida exp eriencia histórica o en supuestos conocimientos empíricos de la naturaleza del hombre en
general o de la manera de ser de algún grupo nacional o étnico. Una suerte de preceptística de esta naturaleza
consiste, por ejemplo, en asumir como verdad de exp eriencia histórica la inc apacidad de los gobernantes; o
la impotencia del Estado para el manejo de empresas de carácter ind ustrial o comercial y de dichas premisas
derivar la consecuencia de que el Estado no debe desarrollar ciertas actividades y debe dejarlas al sector
privado. O bien, en el sentido opuesto, asumir la premisa de la inc apacidad de las empresas privadas para
orientar los ahorros hacia sectores productivos de int erés público y, por ese motivo, decidir la absorción de
los ahorros privados para la inv ersión pública.
CAPÍTULO III
DIFERENTES ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. EL ASPECTO JURÍDICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN GENERAL Y DE LA TRIBUTACIÓN, EN PARTICULAR

Las finanzas públicas constituyen una actividad del Estado de carácter complejo, en el sentido que
contemplan los fines políticos —q ue, a su vez, reúnen finalidades asumidas como propias por la clase o el
grupo dominante y varían según las condiciones de tiempo y lugar— los medios escasos a los que el Estado
puede echar manos, sacrificando los empleos alternativos de los particulares o del Estado mismo; las distintas
técnicas operativas adecuadas a cada especie de actividad financiera y, finalmente, las normas jurídicas
fundamentales que gobiernan la estructura y los actos correspondientes a cada decisión y su implementación.
Como consecuencia de este carácter, Griziotti y su escuela han sostenido la necesidad de un
estudio int egrado de los distintos aspectos o elementos que componen la actividad financiera —p olíticos,
económicos, técnicos y jurídicos, a los que, según dicho aut or, podría agregarse como quinto, el elemento
ético— llegando a una síntesis de los diferentes estudios1 .
Hemos visto, al evaluar la metodología de Griziotti, que la int egración o la síntesis por las que aboga
el aut or mencionado han sido objeto de críticas, a veces muy severas.
Las objeciones a dicha corriente de pensamiento se ext ienden en amplias y variadas argumentaciones.
La primera consiste en la posición polémica de los aut ores que se oponían a la tendencia que predominó
largo tiempo en las universidades de todo el mundo y que consistía en enfocar el estudio científico de las
finanzas públicas en forma predominante o casi exc lusiva desde el punto de vista de la economía o de la
política económica. Dichos aut ores fueron ind ucidos a enfatizar la necesidad de un estudio jurídico de todos
los fenómenos financieros y, por lo tanto, a concebir como ciencia jurídica al Derecho Financiero.
No se puede negar que esta corriente científica es coherente, puesto que a las finanzas públicas estudiadas
desde el punto de vista económico o político-económico yuxtapone el estudio jurídico de los mismos
fenómenos. Sin embargo, hemos sostenido y sostenemos aún, que el Derecho Financiero no es una ciencia,
pues carece de unidad y homogeneidad, porque abarca fenómenos de diferente naturaleza, no susceptibles
de ser reconducidos a principios únicos, ni poseen una estructura común2 .
Otra concepción contrapone el estudio jurídico a los demás enfoques de los fenómenos financieros y
también considera difícil de realizar y, quizás, perjudicial, una fusión o una reunión de ambos enfoques, por la
diferencia de métodos y de mentalidad científica que separa los estudios jurídicos de los económicos.
Las diferentes concepciones han dado origen a diferentes estructuras de los estudios de las finanzas
públicas en las cátedras universitarias prevaleciendo en la actualidad el acoplamiento de las finanzas públicas
(o ciencia de las finanzas o ciencia de la hacienda) con el derecho tributario.
Sobre este problema asumimos la siguiente posición:
"Es inn egable el carácter complejo del fenómeno financiero y, especialmente, del tributario. Su
conocimiento cabal se logra sólo int egrando el aspecto jurídico con el político, el económico y el técnico. Ello
no significa, sin embargo, que sea imprescindible que el estudioso abarque todos los aspectos. La división del
trabajo en el ámbito científico puede producir los mejores frutos, si cada uno se dedica al enfoque y a los
métodos en los cuales es mayormente versado. Además, es imprescindible que el aspecto jurídico sea tratado
con el riguroso método de la Ciencia del Derecho. Es absurdo pensar en un derecho para economistas o en
una economía para juristas".
"El conocimiento jurídico de las ins tituciones tributarias no puede ignorar las premisas políticas y las
valoraciones que han presidido a la elección de un determinado ins trumento fiscal".
"En conclusión, el estudio del derecho tributario tiene como requisito el conocimiento de la esencia política,
económica y técnica del fenómeno".
"Por otra parte, el estudio jurídico no solamente puede ser fin en sí mismo, sino constituir un ins trumento
para el conocimiento global del fenómeno"3 .
Con estas premisas, encaramos el presente volumen en el cual, a los efectos prácticos de la adecuación a
las exi gencias de las asignaturas universitarias que predominan en la actualidad, se acopla el estudio de la
Ciencia de las Finanzas con el del Derecho Tributario.
No necesitamos abdicar de nuestras convicciones, si ubicamos la exp osición del Derecho Tributario en un
mismo libro con las Finanzas Públicas.
2. METODOLOGÍA DE ESTA OBRA
Para una mejor comprensión del estudio jurídico y para lograr un verdadero ensamblaje del Derecho
Tributario o sus ins tituciones positivas con los temas de las Finanzas Públicas, hemos adoptado el método
siguiente:
a) Exponer la parte general del Derecho Tributario.
En ésta se exa minarán la naturaleza del Derecho Tributario y sus ins tituciones, las normas que rigen las
obligaciones tributarias materiales, los procedimientos administrativos, las normas penales tributarias,
etcétera, en sus aspectos generales.
b) En la Parte II, se complementará el capítulo dedicado a las finanzas de múltiples niveles de gobierno
con el régimen tributario argentino en lo referente a la estructura y normas del sistema, resaltando los aspectos
jurídicos amén de los políticos y económicos de las diferentes ins tituciones para resolver satisfactoriamente
los problemas de la coexistencia del derecho tributario nacional, provincial y municipal.
También se analizarán después de una adecuada exp osición de los problemas teóricos generales, el
régimen o los regímenes positivos de la regulación de los poderes tributarios de las entidades públicas (Nación,
Provincias y Municipalidades) sobre el mismo plano o nivel.
c) El estudio de los impuestos en general será int egrado con el de los principios constitucionales
consagrados en la Constitución Nacional, estableciendo las correlaciones con los principios doctrinarios
formulados en la historia de los últimos dos siglos y con vigencia aún en la actualidad.
d) Los impuestos en particular serán analizados a través de la doctrina y de la exp eriencia
histórica, int egrándose el análisis con el del derecho tributario positivo de la Argentina, en relación con cada
uno de dichos impuestos.
También en esta materia será nuestra preocupación fundamental correlacionar los principales problemas
teóricos de cada impuesto con el trato que el Derecho argentino haya dispensado a los mismos.
En la doctrina, el estudio del Derecho Tributario ha sido enfocado desde dos principales puntos de vista, a
saber:
a) El punto de vista que toma en cuenta como objeto de la disciplina científica el tributo como recurso que
el Estado obtiene por medio de la coerción que nace de su poder de imperio.
Se agrega a esta premisa que en los Estados modernos de Derecho el poder coercitivo se ejerce a través
de la ley en su carácter de exp resión del Poder Legislativo (ley formal) y como norma jurídica que define los
supuestos objetivos y subjetivos, cuantitativos, espaciales y temporales de la pretensión tributaria del Estado
y de la obligación correlativa del contribuyente (ley material).
b) Otro punto de vista considera como objeto científico la actividad administrativa de los órganos estatales
a los que está confiada la recaudación de los tributos.
Este enfoque coloca al Derecho Tributario en el ámbito del Derecho Administrativo y desemboca en la
configuración del Derecho Tributario como una suerte de guía práctica de la Administración, con la
consecuencia que muchas normas están redactadas en forma tal que parecen aut orizar al Fisco para ejercer
atribuciones en forma discrecional.
Con una evaluación tal vez un poco aud az, hemos denominado a la primera tendencia como americana y
a la segunda como europea.
En el terreno doctrinario, la concepción europea reconoce un papel decisivo e ine ludible para el nacimiento
de la obligación tributaria a la actividad de la Administración por la cual ésta determina el tributo, o sea, confirma
en el caso concreto la voluntad abstracta de la ley, aun que admita la exi stencia de impuestos cuyo nacimiento
y ext inción pueden verificarse sin int ervención de los órganos fiscales. Ésta es sólo eventual y supletoria,
para los casos en los que la obligación tributaria no haya sido satisfecha directamente por los sujetos obligados.
Por el contrario, según la concepción "americana" adoptada por la Argentina en forma casi universal, la
obligación nace con prescindencia de cualquier actividad de los órganos de la administración fiscal.
La corriente administrativa tiene como corolario la teoría según la cual de la ley tributaria que establece los
supuestos legales del tributo no nace directamente el crédito del Estado ni la obligación patrimonial del
contribuyente, sino sólo un derecho potestativo, o sea la facultad de la administración de crear la obligación
del contribuyente y el crédito correlativo del Estado.
De esta concepción surge también otro corolario: la relación entre el Estado y el contribuyente no es una
relación obligacional ni una relación de derecho, sino de poder o de fuerza.
La doctrina americana sostiene, en cambio, que la potestad tributaria como poder o exp resión de la
coerción se agota en el momento de la creación de la ley. Después del momento legislativo, la fuerza del
Estado consiste en el derecho o en las atribuciones del Estado mismo respecto de los derechos creditorios del
Fisco y de las obligaciones de dar sumas de dinero a cargo de los responsables.
3. RECIENTES DOCTRINAS JURÍDICAS DEL IMPUESTO
Queremos exp oner ahora lo esencial de una tercera corriente de pensamiento, que se vincula con la
tendencia administrativista, pero corre por su cuenta sobre un camino paralelo.
Aludimos a la concepción de algunos juristas italianos: Federico Maffezzoni, Gian Antonio Micheli, Andrea
Fedele y otros, quienes han adoptado un enfoque procesalista al cual nos hemos referido en otras
oportunidades4 .
La doctrina aludida no acepta que el poder tributario se agote en el momento legislativo; considera, en
cambio, que dicho poder abarca todo el derecho tributario en su faz de procedimiento administrativo y
jurisdiccional tendiente a su realización.
Esta doctrina puede enlazarse con la del efecto constitutivo del acto administrativo de la determinación de
los impuestos, como también con la de la necesidad de dicho acto para el cumplimiento de los propósitos de
la ley tributaria, pero se desarrolla en forma ind ependiente de ellas por cuanto considera que la Administración
es la titular del poder fiscal en todas las etapas, ciñéndose a la base legal en términos elásticos. Con ello se
justifica la int egración de la ley defectuosa y su ext ensión por vía de int erpretación a casos no previstos y la
discrecionalidad de la aut oridad administrativa en mayor grado, que según la doctrina que profesamos y hasta
la derogación tácita o exp licita de la ley, cuando ésta viole el principio de la capacidad contributiva.
La nueva doctrina considera ins uficiente la concepción de la relación jurídica tributaria por simplista y
demasiado limitada, puesto que ésta no agota el campo de los variados aspectos del derecho tributario como
ser: los administrativos, los penales y los procesales (tributario y penales).
Es ésta una crítica que se puede formular a la concepción de Giannini y Pugliese, pero no a la nuestra que,
como veremos más adelante, distingue la relación jurídica tributaria sustancial de las relaciones
administrativas, penales y procesales.
La doctrina de la que nos ocupamos, critica también la concepción de la relación jurídica tributaria por
demasiado estática, mientras que la vida real del tributo debe ser reflejada en su dinámica lo que se logra con
el enfoque procesal del Derecho Tributario. Este enfoque permite realizar la dinámica del tributo a través de
múltiples actos de la administración y de los particulares5 .
No es éste el lugar para un estudio analítico de la nueva doctrina y su cotejo con las anteriores. Nos
limitamos a sostener que la heterogeneidad de las normas y de las relaciones jurídicas que se observa en el
derecho tributario, entre el derecho tributario sustantivo y el formal, el penal y el procesal, no justifica tirar por
la borda la relación jurídica tributaria sustancial, cuyo objeto es propiamente la prestación del tributo, ni
concebir el derecho tributario como un procedimiento en el cual se ejerce el poder fiscal a través de diferentes
series de actos, hechos y situaciones.
Señalamos también que, en nuestra opinión, la nueva doctrina no refleja adecuadamente los principios
jurídicos que gobiernan la tributación en el Estado de Derecho ni los conceptos fundamentales del Derecho
Tributario.
PARTE II
PRESUPUESTO ESTATAL
CAPÍTULO I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
1. TERMINOLOGÍA
El conjunto de las actividades financieras del Estado se concreta en el documento llamado "Presupuesto"
(en ing lés y francés "Budget ", en alemán "Staatshaushalt ", en italiano "Bilancio ").
Formalmente, el Presupuesto constituye una ley cuyo contenido se divide en dos partes: aut orización de
gastos y previsión de recursos.
2. SU NATURALEZA JURÍDICA Y POLÍTICO-ECONÓMICA

En los países de Occidente, donde rigen los principios del Estado de Derecho, siguiendo la senda de Gran
Bretaña, se considera como un punto fundamental y cumbre del proceso político de la democracia, la
aprobación del Presupuesto por parte del Poder Legislativo, sin perjuicio del control ulterior de su ejecución
por otras aut oridades como la Contaduría general, dependiente del Poder Ejecutivo pero con ind ependencia
funcional o por un organismo especial de carácter jurisdiccional como el Tribunal de Cuentas o Corte de
Cuentas y por el mismo Parlamento.
Se disiente, en el orden jurídico, sobre la naturaleza de esta Ley de Presupuesto. No se pone en duda el
carácter formal de la ley, por cuanto precisamente, la evolución histórica de esta ins titución culmina con la
afirmación de la necesidad del acto formal de la aprobación por el Parlamento, o sea, de la ley. Pero algunos
opinan que en la parte correspondiente a los gastos, la Ley de Presupuesto es simplemente una aut orización,
que no contiene normas materiales, un acto administrativo que no obliga al Ejecutivo sino que sólo lo aut oriza
a efectuar gastos hasta los límites de lo aut orizado. En la parte referente a los recursos, ni siquiera es un acto
de aut orización sino que —s implemente— es una previsión carente de importancia jurídica, salvo cuando
sea necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar los recursos, aun que éstos dependan del
cumplimiento de leyes vigentes.
Creemos que esta doctrina no alcanza a int erpretar cabalmente la naturaleza del Presupuesto.
Mencionamos esta controversia jurídica por cuanto cada una de las tesis contrapuestas inf luye en forma
antitética sobre el conocimiento científico de la ins titución. Ahora bien, aun en la forma más restringida de las
finanzas liberales, el Presupuesto es el plan de la economía del sector público . Su significación se descubre
a través de su conjunto; no hay una simple yuxtaposición de una serie de gastos y una nómina de recursos,
sino un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados fines con la ind icación de los recursos
correspondientes. De ahí su carácter obligatorio para todos los poderes públicos que deben cumplir con dicho
plan. Esta obligatoriedad no exc luye las economías, o sea la diferencia en menos de lo gastado en
comparación con lo presupuestado, siempre que esa diferencia no implique un incumplimiento del plan
económico del sector público; tampoco exc luye el exc eso de recaudación de ciertos recursos por
circunstancias contingentes, exc eso que deberá compensarse con mermas en otros recursos, si las hubiere,
o bien destinarse a los fines que el Parlamento establezca.
Como plan económico del sector público, el Presupuesto constituye una ley con eficacia obligatoria para
los diferentes poderes a los que se encomienda su ejecución. Su contenido normativo es diferente de la
mayoría de las leyes, pero su esencia es la de un marco legal dentro del cual debe desarrollarse la acción del
gobierno. Es ésta la naturaleza político-económica del Presupuesto que se proyecta también en el ámbito
jurídico; no hay, pues, en nuestra opinión, contradicción alguna entre el enfoque político-económico y el punto
de vista jurídico del Presupuesto.
3. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO

Las funciones que cumple el Presupuesto son fundamentalmente las siguientes:
a) Determinar en cifras y por un período de tiempo la futura actividad del estado para el cumplimiento de
los cometidos que ha asumido;
b) Permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinión pública y del Poder Legislativo, de la actividad
financiera del gobierno;
c) Evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del Estado a través del cotejo de los gastos y
de los recursos aprobados por el Parlamento;
d) Coordinar el plan económico del sector público con el plan económico general. Esta función, cuya
importancia aparece más notoria en las finanzas modernas por el papel que asume el Estado al redistribuir la
riqueza y tender a asegurar la estabilidad y el desarrollo económicos, no se puede exc luir —tampoco— en el
esquema de las finanzas clásicas, por las limitaciones que se imponen al Estado en cuanto a la asignación
óptima de los recursos y a la neutralidad del plan presupuestario.
4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO

La doctrina y la práctica presupuestarias han elaborado algunos principios generales no sólo aplicables en
un sistema de finanzas liberales, sino hasta cierto punto con vigencia en sistemas de economía dirigida
y aun de economía socialista.
La validez científica de esos principios puede determinarse únicamente en relación con las funciones del
Presupuesto. Serán válidos en cuanto sean relevantes para el cumplimiento de dichas funciones y no lo serán
en cuanto carezcan de esa relevancia.
Los principios generales del Presupuesto que exa minaremos son los siguientes:
a) Publicidad;
b) Claridad;
c) Exactitud;
d) Integralidad o universalidad;
e) Unidad;
f) Anticipación;
g) Especificación;
h) Anualidad;
i) Equilibrio.
Publicidad
El conocimiento general y particularizado del Plan presupuestario es condición fundamental para el control
de la acción del Estado por la opinión pública y para que el sector privado ajuste sus propias actividades en
función de la economía del sector público, tanto en lo referente a los gastos como a los recursos, ya que ambos
han de ocasionar efectos en la demanda y en la oferta de bienes y servicios. El principio de la publicidad se
proyecta —t ambién— sobre la preparación y sobre la ejecución del Presupuesto.
Claridad
Este principio está, en cierto modo, implícito en el anterior, puesto que el conocimiento del Presupuesto se
malogra si las previsiones presupuestarias no son claras. Debe observarse que, si bien la especificación
detallada de las distintas partidas puede contribuir a la claridad del Presupuesto, el exc esivo parcelamiento
puede también provocar oscuridad en el conocimiento del Plan estatal. Veremos más adelante cómo se
observa este principio en los presupuestos por programas1 .
Exactitud
Este principio exi ge que las previsiones del Presupuesto, tanto en lo referente a los gastos como a los
recursos, sean lo más exa ctas posible. Ello no exc luye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que
son fruto de estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la mala fe de los hombres de
gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo, que pretendan burlar la opinión pública con
previsiones de gastos o recursos abultadas o disminuidas int encionalmente. Los errores
cometidos inv oluntariamente o debidos a cambios sobrevenidos en las circunstancias económicas exi gen,
en homenaje al principio de exa ctitud, proponer y sancionar una ley modificatoria del Presupuesto. La validez
científica de este principio surge por sí sola, si se piensa en cualquiera de las funciones del Presupuesto que
hemos exp uesto arriba.
Integralidad o universalidad
Este principio exp resa la exi gencia que el Presupuesto contenga, por separado, todos los gastos y todos
los recursos. Dicha exi gencia se exp lica por la función política del Presupuesto, como también por su función
de racionalidad de la actividad financiera, lo que supone el cotejo entre recursos y gastos como base del
cálculo económico de esa actividad.
Son corolarios de este principio:
a) Que los gastos y recursos se registren en bruto, o sea, sin deducciones, ni compensaciones.
b) Que no haya afectación directa de uno o más recursos para cubrir ciertos gastos. Sin perjuicio de
los inc onvenientes que puede acarrear esta afectación cuando los recursos sean ins uficientes para cubrir los
gastos en cuestión o sean exc esivos, la afectación significa un aislamiento de una actividad del Estado y su
sustracción al cálculo económico de la actividad financiera en su conjunto. La afectación por la ley de uno o
más recursos para sufragar determinados gastos se suele justificar por el propósito de asegurar, contra los
humores o caprichos de gobernantes circunstanciales, el cumplimiento de un determinado servicio. Ahora bien,
no creemos que la afectación se justifique ya que, no siendo su creación de jerarquía constitucional, nada
impide al Poder Ejecutivo proponer y al Legislativo sancionar, para un determinado año o para
tiempo ind efinido, la desafectación. La afectación de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera
adoptada en mayor escala, destruiría por completo las bases de la racionalidad de la actividad financiera,
que exi ge el cotejo entre fines alternativos de los recursos exi stentes o el empleo alternativo de uno u otro
recurso para un fin determinado. Aun como régimen exc epcional, la afectación de un recurso para un
determinado gasto, crea una financiación rígida y conspira contra la economía de la producción del servicio en
cuestión2 .
c) En el caso que exi sta un régimen de participación de los recursos del Estado federal a estados miembros
o viceversa o análogo régimen entre Estados y Comunas, o bien de subvenciones entre distintos niveles
gubernamentales, puede adoptarse el método de presupuestar el recurso recaudado por su monto neto, con
deducción del importe participado; o bien por su monto bruto y computar como gasto el monto de la subvención
acordada. No hay, a nuestro juicio, un criterio único que justifique para todos los efectos el cómputo del recurso
neto de participación o bruto. Convendrá una solución u otra, según los propósitos de la previsión
presupuestaria.
d) También se plantea un problema análogo en el caso de la destinación de recursos determinados para la
creación de fondos especiales destinados a obras o inv ersiones públicas o a su mantenimiento.
La práctica de la creación de fondos especiales no debe aceptarse como justificada, ya que ella por lo
general deriva de una supervaloración de los objetivos de inv ersiones o servicios a los que se pretende
financiar de esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la administración pública de
manejar, en forma aut ónoma, los fondos especiales y la prestación del servicio o la ejecución de la obra a que
dichos fondos están destinados.
e) Los gastos y recursos de las empresas del Estado y de las otras reparticiones técnicas descentralizadas
pueden no figurar por separado en el presupuesto general, sino sólo por el déficit de exp lotación o por las
nuevas inv ersiones que el Estado toma a su cargo, o bien, por la utilidad neta que el Estado puede apropiarse
según las normas de las leyes respectivas.
Esta aparenteexcepción al principio de laintegralidad o universalidad del Presupuesto se pretende
justificarla, para el caso de empresas organizadas sobre el modelo de las empresas privadas. Pero, a nuestro
entender, las empresas privadas también, cuando sean de gran dimensión, necesitan de un Presupuesto
económico-financiero; no es, pues, justificado el argumento de que las empresas del Estado, por su asimilación
a las privadas, puedan sustraerse al plan presupuestario y al control respectivo.
Unidad
Este principio exp resa la exi gencia que todos los gastos y todos los recursos estén reunidos en un solo
Presupuesto, fundamentalmente por la razón que la separación en dos o más presupuestos, amén de
conspirar contra la claridad, impide el juicio político de valoración de la magnitud global del sector público y
dificulta la adecuación de la actividad financiera a un cálculo económico.
En las doctrinas financieras modernas —p or oposición a las clásicas— se ha puesto en tela de juicio al
principio de la unidad presupuestaria, abogándose por la división en dos presupuestos: el primero como
Presupuesto de gestión, el que abarca todos los gastos inh erentes a la administración del Estado y a la
producción de los servicios públicos en general; el segundo como Presupuesto de inv ersiones o de capital.
Esta dualidad responde a la doctrina según la cual el Presupuesto de gestión debe equilibrarse anualmente
mientras que el segundo debe equilibrarse a lo largo del ciclo económico, o sea que los déficit de las épocas
de depresión han de conjugarse con los superávit de las épocas de aug e; o bien a la doctrina según la cual
el Presupuesto corriente o de gestión debe financiarse con recursos genuinos, o sea fundamentalmente con
impuestos, utilizándose los recursos del crédito para el Presupuesto de Capital.
Estas posiciones contrarias a la unidad del Presupuesto no están justificadas por las exi gencias de las
finanzas de estabilización. En efecto, no sólo el Presupuesto de Capital sino también el Presupuesto de gestión
puede financiarse con endeudamiento y aun con emisión de moneda en época de recesión y, por el contrario,
los recursos genuinos pueden financiar el presupuesto de capital en épocas de aug e para impedir o
contrarrestar la inf lación. Hay, sin embargo, un aspecto de las finanzas modernas que no sólo justifica sino
que exi ge no el desdoblamiento del Presupuesto pero sí la diferenciación de los gastos corrientes de los de
capital. Se trata de la coordinación del Presupuesto estatal con el plan económico nacional y la
homogeneización de las previsiones de dicho presupuesto con las correlativas cuentas nacionales 3 .
Tampoco justificaba la dualidad presupuestaria la doctrina clásica que distinguía el Presupuesto ordinario
del ext raordinario porque, so pretexto del carácter ext raordinario y —p or ende— transitorio de ciertos gastos,
el gobierno aprovechaba la mayor ind ulgencia parlamentaria para contraer deudas para sufragarlos. Huelga
mencionar que la creación de fondos especiales o, más en general, la afectación de ciertos recursos para
financiar determinados gastos, no sólo viola el principio de int egralidad o de universalidad, como ya se dijo
antes, sino también el principio de unidad.
Anticipación
Como no sólo su nombre sino su propia esencia de plan económico del sector público lo exi ge, el
Presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del período para el cual ha de regir.
No hay principio presupuestario cuya exi gencia sea más evidente y esencial para los propósitos
fundamentales del Presupuesto y que, en la práctica, sea más burlado o desatendido, por lo menos en ciertos
países.
Digamos que no inf ringe este principio el hecho que alguna previsión del Presupuesto deba ser rectificada
durante el curso del período presupuestario, por haberse inc urrido en algún error de estimación de los gastos
o de los recursos, o por haberse producido alguna alteración de las circunstancias de la vida real, como
tampoco este hecho viola el principio de la exa ctitud. Pero no se justifica que el Estado aparente prestar
observancia formal a los dos principios de exa ctitud y de anticipación, calculando desaprensivamente gastos
y recursos con la debida antelación y confiando luego en la posibilidad de correcciones, para cuando —e n el
curso de la ejecución— surgiera el error y la necesidad de enmendarlo.
Las violaciones al principio de anticipación pueden atribuirse a negligencias o dificultades inc urridas en la
etapa de preparación del Presupuesto en el seno del Poder Ejecutivo o bien en la esfera parlamentaria o en
ambas etapas.
Los remedios a la falta de sanción del Presupuesto a su debido tiempo, previstos —e n general— por las
normas permanentes relativas al régimen presupuestario, son la prórroga aut omática del Presupuesto del año
anterior, el sistema de los duodécimos o la adopción provisional del proyecto preparado por el Poder Ejecutivo
o alguna otra variante.
Ninguno de estos sistemas se recomienda como perfecto o siquiera aproximadamente adecuado; el único
sistema totalmente satisfactorio consiste en evitar la violación del principio, corrigiendo los vicios de la vida
política de las naciones que conducen a esa transgresión.
Especificación
F. Neumark4 distingue tres aspectos de este principio: el cualitativo, el cuantitativo y el temporal.
El aspecto cualitativo es el que propicia la especificación detallada de las diferentes partidas del gasto y la
respectiva asignación de los recursos. Este principio es susceptible de atenuaciones, cuando se utilizan
los exc edentes de recursos no utilizados para un gasto determinado en la partida respectiva para otro
gasto ind icado en una partida diferente para el cual la previsión presupuestaria hubiera sido ins uficiente. Esto,
que constituye una evidente violación del principio, puede ser realizado legalmente si la ley del
Presupuesto aut oriza —exp resamente— la transferencia de fondos de una partida a la otra; o bien mediante
una ley especial, que constituirá un suplemento de la Ley de Presupuesto. A fin que se respete —
s ustancialmente— el principio, se debe limitar esta transferencia sólo para cuando se haga entre gastos de la
misma clase o similar.
El principio de especificación en su aspecto cuantitativoexi ge que se contraigan o realicen gastos sólo
hasta el importe de los recursos previstos para ellos en el Presupuesto. Quedan, pues, prohibidos tanto los
gastos que exc edan las previsiones presupuestarias como los gastos totalmente fuera del Presupuesto. La
fundamentación de este aspecto del principio de especificación es que es inh erente a la función política y
político-financiera del Presupuesto. Aquí también puede atenuarse el rigor del principio, admitiendo —p or
ley— las transferencias de una a otra partida como en el caso del aspecto cualitativo; o bien aprobando un
presupuesto suplementario, lo que puede originar una cierta transgresión al principio de la unidad del
Presupuesto como, en ciertos casos, al principio de la anticipación.
En el aspecto temporal, el principio de especificación exi ge que los gastos deben ser contraídos,
asignados y pagados dentro del período para el cual hayan sido votados.
La adopción rigurosa de este principio que también es consustancial con el propio Presupuesto en su
significación política y financiera, puede crear dificultades prácticas al desarrollo de la actividad estatal, cuando
al cierre del período presupuestario exi stan fondos asignados y aún no pagados, lo que —e n el caso de las
obras públicas— puede entorpecer la marcha y ejecución de las mismas.
Se puede atenuar el rigor del principio de especificación en su aspecto temporal mediante normas
presupuestarias que admitan, de antemano, la transferencia de los gastos a otros períodos. También
constituyen atenuaciones del principio las llamadas "aut orizaciones permanentes" (gastos que responden, por
sus montos y naturaleza, a objetivos fijos y que se repiten todos los años) y "los fondos consolidados" (que
comprenden, en general, sumas destinadas a un fin determinado y que tienen vigencia plurianual).
Finalmente, se vincula con el principio de la especificación en su aspecto temporal, el método del período
suplementario en el sistema de "presupuesto de caja", en virtud del cual se admiten las liquidaciones de gastos
comprometidos pero no pagados durante el período presupuestario" en un corto plazo posterior al cierre de
dicho período5 .
Anualidad
Este principio exi ge la fijación para el Presupuesto de un período anual que puede coincidir o no con el
año calendario. Puede haber desviaciones de este principio por razones contingentes como, por ejemplo, el
cambio de fecha de ini ciación y cierre del período presupuestario. Pero puede haber verdaderas exc epciones
o negaciones del principio de anualidad, en virtud de consideraciones fundamentales de política financiera o
económica. Es éste el caso de la adopción de presupuestos plurianuales en general o con respecto a una
parte del Presupuesto, también el de los gastos de inv ersión o de capital o de los Presupuestos cíclicos. Las
razones para esta política presupuestaria contraria a la anualidad, serán exa minadas más adelante6 pero ya
han sido esbozadas arriba al referirnos al principio de unidad del Presupuesto.
Equilibrio
Este principio, que es fundamental en las Finanzas clásicas, ha sido negado por las Finanzas modernas
no sólo en su realización práctica sino también en sus bases teóricas.
Empecemos con decir que, en un aspecto formal o contable, el Presupuesto ha de estar siempre
equilibrado, en el sentido que los gastos efectuados siempre han de contar con la financiación por algún
recurso, en última ins tancia mediante alguna operación de endeudamiento, aun que fuera de corto plazo, o
de emisión monetaria, con cargo al Estado, por el Banco Central. En el caso que los recursos superen los
gastos, también exi ste el equilibrio presupuestario, en cuanto el superávit sea utilizado para el pago de deudas
o se destine a la formación de algún fondo especial o a inc rementar fondos ya creados.
También debe distinguirse el caso del desequilibriointencional o deliberado oineludiblemente previsto, del
que surge ocasionalmente en el proceso de ejecución del Presupuesto. Como no podemos asumir como
hipótesis la violación deliberada del principio de especificación7debe admitirse como causa del déficit
circunstancial del Presupuesto el error en la previsión de recursos o la merma de éstos por circunstancias
sobrevinientes; en el caso de superávit éste puede surgir del error en la previsión de los recursos o de
economías no previstas en los gastos, o por elincumplimiento de erogaciones planeadas en el Presupuesto.
Estos desequilibrios circunstanciales no tienen mucha significación desde el punto de vista de las funciones
política, financiera y económica del Presupuesto.
Son, en cambio, muy significativos para los fines de política económica y más precisamente para la política
de estabilización, el equilibrio o el desequilibrio (déficit, superávit) deliberado del Presupuesto. De ello
hablaremos a continuación.
5. PRESUPUESTO EQUILIBRADO
La idea del equilibrio del Presupuesto es consustancial con el mismo concepto de Presupuesto; aun en su
aspecto formal el ins trumento en que se expone la totalidad de los gastos y de los recursos que le sirven de
cobertura implica que las dos partes deben ser iguales en sus montos globales. El concepto básico del
Presupuesto implica, pues, el adjetivo de equilibrado. Es éste el fundamento de las normas del derecho
presupuestario que establecen que cualquier nuevo gasto que se agregue al Presupuesto no podrá ser
aprobado, si no se aprueba también el correspondiente recurso.
Entiéndase que esta disposición no es una exc epción o una norma singular para el caso de los gastos que
se aprueben con posterioridad al Presupuesto, sino que es la traducción jurídica del principio fundamental de
la política financiera en su enfoque clásico, según el cual las decisiones marginales de aum ento del gasto
son int erdependientes con las del recurso correlativo.
Considérese también que se rinde sólo un "lip service" a este principio, si se pretende cumplir
dicha exi gencia con una disposición de este tenor "los gastos que demande el cumplimiento de esta ley serán
cubiertos con recursos de rentas generales". En efecto, si el Presupuesto general aprobado estaba equilibrado,
o sea, si los recursos de toda índole cubrían con exa ctitud los gastos totales, toda nueva erogación debe
contar con un nuevo recurso y no simplemente ext raído del acervo general de los recursos corrientes. Si,
además, se quisiera argüir que la masa de recursos con que cuenta ya el Presupuesto puede cubrir no sólo
los gastos presupuestados sino también los nuevos, debe rechazarse tal razón, puesto que ella implica la
confesión de una transgresión al principio de la exa ctitud del Presupuesto. Y si se inv ocaran circunstancias
sobrevinientes que hicieran justificar una nueva y mayor cuantía de los recursos, esto debería ser motivo de
una modificación del Presupuesto, no sólo en el gasto que se agrega, sino también en el cálculo de los
recursos.
Las finanzas clásicas abogaban por el equilibrio presupuestario en el sentido económico-financiero, esto
es, que los gastos estuvieran financiados con recursos genuinos —p atrimoniales y tributarios— con exc lusión
de toda clase de endeudamiento. Cuando éste se produjera por circunstancias ine ludibles, debía proveerse
muy prontamente y aun antes de efectuarse la operación de crédito, a crear recursos para amortizar la deuda.
El temor de los financistas y de los estadistas aún después de la Primera Guerra Mundial y hasta en ciertos
casos después de la Segunda, ante la deuda pública, derivaba de la suspicacia de que encontrando la mayor
facilidad del recurso en los empréstitos o en los bonos para financiar los gastos, los Estados acudieran más y
más a ellos para pagar sus gastos y que éstos aum entaran en forma preocupante y, de todos modos, en
contra del postulado de la limitación cuantitativa y cualitativa de la actividad financiera 8 .
No era igualmente condenado por la doctrina clásica el superávit, o sea el exc edente de los recursos
genuinos sobre los gastos. Sin embargo, los autores se inc linaban a rechazarlo, argumentando que
ese exc edente debía atribuirse a una conducta anómala del Estado y, más precisamente, al insuficiente
cumplimiento de los servicios públicos o de las obras públicas a los que dichos recursos estaban destinados,
o bien, a una exc esiva recaudación tributaria o, mejor dicho, a una presión tributaria desmedida. Por
paradójico que ello pueda parecer, se criticaba el superávit como fuente de un aum ento futuro de los gastos
públicos, argumentándose que el Gobierno —P oderes Ejecutivo y Legislativo— atento al superávit de un
ejercicio podía aprovechar la mayor capacidad contributiva que se había evidenciado, para aum entar los
gastos. El temor que suscitaba el superávit consistía, pues, en que condujera a un aum ento de la esfera de
acción del Estado y, eventualmente, al déficit.
En la doctrina financiera moderna ha caído el "ídolo del Presupuesto equilibrado". Este cambio se debe
esencialmente al descubrimiento que, con independencia del cumplimiento de los servicios públicos y su
importancia para el sector privado de la economía, el Presupuesto estatal puede ser utilizado
como ins trumento de corrección de las fluctuaciones cíclicas o de compensación de la disminución de carácter
secular de las inv ersiones privadas, o de estabilización aut omática de la economía en su conjunto9 .
Una primera corriente doctrinaria moderna, en realidad, mantiene el objetivo general del equilibrio
presupuestario, pero lo ext iende más allá del período anual para abarcar todo un período cíclico.
Una segunda corriente, partiendo de la premisa del estancamiento secular de las economías maduras
(Hansen y su escuela), aboga por un déficit permanente del Presupuesto, con exc epción de las épocas
de inf lación, o de peligro de inf lación, como generalmente se verifica en caso de guerra, en las que puede
propiciarse el equilibrio o aun el superávit del Presupuesto.
Una tercera corriente aboga por la adopción, en épocas de alto nivel de ocupación y del ing reso nacional,
de cuotas impositivas que permitan no sólo la cobertura de los gastos sino también la amortización de una
parte determinada de la deuda pública. Se mantienen los impuestos en ese nivel, en los años venideros, salvo
circunstancias exc epcionales, de modo que se cree en épocas de aug e un cierto superávit mediante el
método de las llamadas "economías", que se compensará aut omáticamente con la merma de las
recaudaciones como consecuencia de la disminución de los ing resos en las épocas de declinación y con el
consiguiente déficit que puede surgir de dicha merma. Según Neumark, es éste un sistema int ermedio entre
la política clásica del equilibrio anual y la doctrina del presupuesto cíclico.
La doctrina keynesiana de los efectos de la exp ansión de los gastos públicos para reactivar la economía y
del efecto multiplicador de dichos gastos para la ocupación y el nivel de ing reso nacional, especialmente
cuando se provea a su financiación a través del endeudamiento o la emisión de moneda, ha enfatizado la idea
que la política fiscal de exp ansión depende esencialmente del déficit presupuestario. Sin embargo, el
economista noruego Haavelmo10ha demostrado el "teorema del Presupuesto equilibrado", según el cual el
gasto público tiene efecto multiplicador también cuando el Presupuesto está equilibrado, siendo en este caso
el valor del multiplicador igual a uno. Este teorema ha dado origen a una notable discusión doctrinaria. Pero
prescindiendo de su demostración, la verdad de la posibilidad de efectos exp ansivos de los gastos públicos
financiados sin déficit presupuestario deriva del hecho que hay impuestos que no inc iden a contribuyentes
ubicados en los niveles de rentas ind ividuales más bajos o medianos, de modo que no se afecta la demanda
efectiva de los bienes de consumo. En tal hipótesis, el gasto produce efectos exp ansivos sin necesidad de
financiación deficitaria. También es cierto que el déficit cubierto con la suscripción de títulos por personas de
bajo nivel de ing resos y con alta propensión marginal a consumir, puede tener un menor efecto multiplicador
que el financiado con títulos de deuda colocados en los bancos o entre suscriptores de alto nivel de renta y,
por ende, con baja propensión marginal a consumir.
Por último debe subrayarse que, como lo observa Samuelson citado por Neumark11 , el gasto público en
Presupuesto equilibrado exi ge un mayor aumento para conseguir el mismo resultado que con déficit
spending y que, como lo acota el mismo Neumark, "el teorema del Presupuesto equilibrado es capaz de ser
tópico de polémicas sagaces, mas no puede considerarse medio prácticamente útil para combatir la depresión
político-financiera ni para llegar al full employment ".
6. EL PRESUPUESTO DESDOBLADO
Desde el punto de vista de las Finanzas clásicas la unidad del Presupuesto es un principio fundamental,
que exp resa la exi gencia de un ins trumento único, como condición de la racionalidad del cálculo económico.
También es requisito esencial el principio del equilibrio como ya lo vimos.
Desde el nuevo enfoque de la proyección de la actividad financiera sobre la economía del mercado y de su
utilización como arma de política económica para la redistribución de los ing resos, de estabilidad y de de-
sarrollo, surge una corriente contraria a la unidad presupuestaria.
A decir verdad, ya anteriormente a la doctrina moderna de las finanzas, se había planteado una tendencia
hacia la escisión del Presupuesto en dos partes: el Presupuesto ordinario y el Presupuesto ext raordinario,
especialmente este último, en conexión con la guerra (finanzas de guerra).
La diferenciación de los dos Presupuestos estribaba en la división simétrica entre gastos ordinarios a cubrir
con recursos ordinarios y gastos extraordinarios (por ejemplo, gastos de guerra o derivados de alguna
catástrofe) a cubrir con recursos ext raordinarios. Pero la práctica de la actividad financiera no convalidaba
esta división y la conducta de muchos países permitía numerosas exc epciones o el alejamiento temporario
de esta doctrina, como, por ejemplo, la financiación con endeudamiento de gastos político-militares en épocas
de paz. Sólo forzando mucho el concepto de gastos extraordinarios, estos gastos periódicos, aun que
abultados por la política de potencia, podían justificar la utilización del crédito para su financiación12 .
Las finanzas modernas tanto en la práctica como en la doctrina han destruido esos conceptos de gastos
ordinarios y ext raordinarios y los correlativos de recursos ordinarios y ext raordinarios, no ya por
su inc orrección clasificatoria, sino por carecer de significación funcional en el proceso político-financiero13 .
El gasto no recurrente o no periódico puede ser financiado con recursos de los llamados ordinarios o
genuinos o sea —s ustancialmente— por impuestos, en la medida en que se quiera evitar el lanzamiento de
la inf lación. Esto principalmente en el caso más ext remo de las finanzas de guerra14 , pero también en otras
situaciones menos dramáticas en que el equilibrio económico presente amenazas de inf lación y se trate de
evitarla sin reducir los gastos que tienen carácter no periódico.
A la inv ersa, los gastos ordinarios, verbigracia: gastos en personal de la administración estatal, pueden ser
cubiertos con recursos del crédito aun de plazo largo, si la situación de la economía es de recesión con paro
forzoso de factores humanos y materiales.
En suma, la doctrina financiera moderna desvirtúa la fundamentación científica de esta clasificación de
gastos y recursos, que podría motivar el desdoblamiento del Presupuesto.
Sin embargo, doctrina y práctica financieras modernas abogan por un doble Presupuesto, fundando la
división en motivos de políticas de estabilización o de desarrollo. Habría, pues, al lado de un Presupuesto
corriente —p ara el cual podrían mantenerse los principios de equilibrio y de anualidad— un Presupuesto de
capital, cuyos componentes serían inv ersiones estatales del lado de los gastos y cuya cobertura podría
consistir en deudas públicas. No regirán, para este Presupuesto de capital, ni el principio de anualidad, ni —
o bviamente— el de la unidad, ni tampoco el de equilibrio anual, pudiendo, sin embargo observarse el equilibrio
en el período cíclico.
Nada hay que objetar, desde un punto de vista meramente conceptual, a la diferente naturaleza de los
gastos deinversión respecto de los gastos.
También es aceptable la cobertura de los gastos de inv ersión con endeudamiento, si se persigue una
política de exp ansión en una situación caracterizada por el desempleo y la depresión cíclica o secular. Pero
no nos parece que ello constituya fundamentación suficiente para el desdoblamiento del Presupuesto.
En efecto, también los gastos corrientes pueden, en una política de reactivación económica o
compensatoria, ser financiados con recursos del crédito.
Por otra parte, los gastos deinversión pueden ser financiados con impuestos y mantener vigencia, con las
reservas anteriormenteexpuestas, la política presupuestaria de estabilización, atento al teorema de Haavelmo.
Por el contrario, no sería admisible en una política de estabilización, que las inv ersiones estuvieran
financiadas con endeudamiento, si la economía se hallara en situación de pleno empleo, ya que la deuda,
especialmente si fuera contraída con los bancos o con el propio Banco Central, provocaría un acrecentamiento
de la demanda monetaria de bienes y trabajo, sin que la oferta real de factores pudiera satisfacerla.
Tampoco justifica el desdoblamiento del Presupuesto la argumentación que el endeudamiento estaría
garantizado por los bienes de inv ersión. Es ésta una justificación errónea basada en una igualmente errónea
similitud de la deuda pública con las deudas privadas15 . Respecto de estas últimas rige el principio jurídico
que los bienes patrimoniales del deudor constituyen la garantía común de sus acreedores. Pero este principio
no puede —s alvo excepciones— ext enderse a los bienes del Estado, especialmente los del dominio público,
que no pueden ser objeto de ejecución forzosa para el cobro de las deudas estatales.
También puede discutirse la funcionalidad del distingo entre Presupuesto corriente y Presupuesto de
Capital, desde el punto de vista que, siendo las inversiones bienes ins trumentales que beneficiarán a
generaciones futuras, es justa la cobertura con deudas, cuya carga ha de recaer también sobre las
generaciones futuras. Los motivos de la deuda consisten en que no se puede afirmar a ciencia cierta ni que
las inv ersiones beneficien totalmente a generaciones futuras ni que las deudas representen en su totalidad
una carga para ellas. Menos aún puede afirmarse que la carga del endeudamiento sea más gravosa para las
generaciones futuras que la derivada de recursos tributarios, ya que éstos, al afectar los ahorros, pueden
representar una carga para las generaciones futuras por la disminución de las inv ersiones privadas. Este
problema será exa minado más adelante al estudiar la deuda pública y sus efectos16 .
Señalamos, finalmente, que la creación del Presupuesto de Capital en su esquema simplificado
de inv ersiones en el lado de los gastos contra deuda pública en el lado de los recursos, reedita un
planteamiento de la doctrina financiera clásica, la que justificaba el endeudamiento como medio de financiación
de las inv ersiones, con la condición exp lícita que éstas fueran self liquidating o sea, productivas en forma tal,
que los beneficios o rendimientos de la inversión cubrieran los servicios de int ereses y amortización de la
deuda. Esto también responde a la "falacia antropomórfica" y no tiene en cuenta que inversiones no
productoras de utilidades, a través de tarifas o precios de uso de los servicios, puedan ser igualmente
productivas, o más, que las self liquidating, en términos de beneficios sociales.
Todas estas consideraciones nos hacen concluir que el Presupuesto desdoblado no tiene fundamentación
valedera y sólo encubre una tendencia a justificar mayores gastos con la más fácil financiación por
endeudamiento, sin que se den las circunstancias coyunturales que dan sustento a ese recurso.
No cambia el problema ni desvirtúa nuestras conclusiones la forma adoptada por el Presupuesto de algunos
países como, por ejemplo, la Argentina, que presenta un Presupuesto formalmente único, pero dividido en dos
partes: presupuestos de gastos a cubrir con recursos de rentas generales y gastos a cubrir con el producto del
crédito. Se trata, evidentemente, de dos presupuestos reunidos formalmente en un solo ins trumento. De ello
resulta también violado el principio de la no afectación de ciertos recursos para cubrir determinados gastos.
Lo que, en nuestra opinión, puede hacerse, en lugar del desdoblamiento del presupuesto, es la clasificación
agregada a cada erogación de gasto corriente o de inv ersión, a los efectos de la homogeneización con las
cuentas nacionales y la armonización del Presupuesto estatal con el plan económico nacional17 .
7. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Aquí no se trata sino de una nueva forma de redacción del Presupuesto, a fin que este ins trumento ponga
en evidencia para qué cosa se utiliza, se prepara un listado de diferentes partidas, secciones y anexos y se
distinguen las gastos en personal y otros gastos, siendo éstos las erogaciones para adquirir bienes y servicios;
asimismo por qué y para qué deben afluir a la Tesorería recursos monetarios recaudados en diferentes formas
para cubrir dichos gastos. El Presupuesto por programas viene a llenar un claro de mucha importancia para
develar los objetivos de los gastos (e, implícitamente de los recursos).
Hay que dejar establecido, como observación preliminar, que el contenido clásico del Presupuesto con la
sencilla clasificación de los gastos en las dos categorías arriba ind icadas, la distribución según los tres
poderes del Estado y la subdivisión en Ministerios, Divisiones, etcétera, tenía como propósitos fundamentales
la facilidad del control por la opinión pública y por los organismos estatales competentes y la determinación de
la responsabilidad de los agentes en el cumplimiento del Presupuesto, dentro de la esfera de sus atribuciones.
Tampoco sirve para el conocimiento de los objetivos de la actividad del Estado y su logro, la clasificación
de presupuestos ordinarios y ext raordinarios, de gestión y de capital. Hay, pues una laguna que la técnica
presupuestaria trata de llenar mediante el llamado Presupuesto por Programas.
Es éste el resultado de una técnica presupuestaria más sofisticada y que revela, mucho más que el
Presupuesto tradicional, el carácter del Presupuesto como plan de la economía del sector público.
Va de suyo que la realización útil de esta técnica supone la exi stencia de una planificación pormenorizada
en el corto plazo, para la fijación de las metas a alcanzar y de los medios necesarios para su logro. El costo
de los distintos programas debe ser fijado en modo preciso, y se deberá determinar el beneficio de la actividad
del Estado en cada uno de los programas, de forma tal de hacer posible una buena aproximación al cálculo
comparativo de costos-beneficios.
Repetimos, sin embargo, a este respecto que nos resulta imposible este cálculo en una materia que carece
del elementoineludible de la formación de los precios para valorar el beneficio de los serviciosindivisibles y de
los divisibles que el Estado no quiere costear, total o parcialmente, con el pago de precios por los consumidores
o usuarios.
El presupuesto por programas puede absorber o hacer suya la duplicidad del Presupuesto corriente o de
gestión, por un lado y del Presupuesto de Capital, por el otro.
En nuestra opinión, el Presupuesto por programas no debe reemplazar al Presupuesto tradicional, sino que
debe acompañarlo, constituyendo una suerte de fundamentación oexposición de motivos del presupuesto
tradicional.
Dado el concepto que el Presupuesto por Programas es un verdadero plan del sector públicoexplicitado en
sus objetivos y en los medios necesarios para alcanzarlos, mientras que este carácter de planificación sólo
puede desentrañarse con mucha dificultad y una buena dosis de imaginación por parte de quien estudie el
Presupuesto estatal en su forma tradicional, podemos concluir, como lo dijimos en el párrafo anterior, en la
necesidad de proceder a la elaboración de esta forma de presupuesto, para acompañar el presupuesto
tradicional, cuidando la correlación total de los dosinstrumentos de las finanzas públicas.
Se cubrirán de este modo todas lasexigencias del presupuesto tanto en el enfoque de las finanzas clásicas
como en el de las finanzas modernas. La completa demostración de los programas del plan presupuestario
servirá de enlace con la planificación del sector privado para el logro de los objetivos del plan económico
nacional.
8. PRESUPUESTO FINANCIERO Y PLAN ECONÓMICO NACIONAL
La idea general que las finanzas públicas constituyen el sistema económico propio del Estado—
comprensivo de la actividad de los estados miembros en los sistemas federales y de los entes descentralizados
territoriales como provincias, departamentos y municipios— y que éste seintegra en mutua dependencia con
el sistema económico de mercado en el cual también participa y la concepción de la doctrina moderna según
la cual la actividad financiera no sólo abarca la producción de bienes y servicios públicos, sino que se proyecta
sobre la economía de mercado redistribuyendoingresos y actuando como estabilizador o compensador del
sistema de mercado, para evitar las depresiones cíclicas o seculares y lainflación, o como promotor del de-
sarrollo económico, sirven de base a laintegración del Presupuesto financiero del Estado con el Plan
económico nacional.
Estaintegración puede serexaminada a través de diferentes grados que reflejan no sólo hipótesis
abstractas, sino también la evolución histórica de los fenómenos con cretos.
El primer caso a exa minar es el del Presupuesto financiero en un esquema de finanzas clásicas
correspondientes a la doctrina económica liberal.
En este caso, el Presupuesto financiero tiende a reducirse a las dimensiones mínimas y a adoptar como
postulado la neutralidad respecto de la economía de mercado sin planeamiento alguno de la economía del
sector privado. No habrá normas obligatorias ni directivas del Estado en la esfera de la libre iniciativa del sector
privado y el Plan económico nacional sólo podrá consistir en una previsión de las magnitudes relevantes de la
macroeconomía.
En el caso ext remo opuesto, de un esquema de finanzas públicas en una economía socialista, subsiste o
puede subsistir la separación entre el Presupuesto financiero del Estado y el Plan o Presupuesto económico
nacional; pero ambos tienen la misma naturaleza y eficacia obligatoria, siendo el Presupuesto financiero del
Estado un simple capítulo del Presupuesto o Plan económico nacional. El inc umplimiento parcial del
Presupuesto puede verificarse tanto en este capítulo como en otros y motivará, en cualquiera de los aspectos
relevantes, las medidas de corrección en la etapa de la ejecución y las modificaciones del Plan para el período
presupuestario futuro.
En el esquema de una economía int ervencionista, el Presupuesto financiero se coordina con el Plan
Económico Nacional, teniendo como base el análisis de las previsiones de las cuentas nacionales y se adapta
el Presupuesto financiero a dichas previsiones a fin de amoldar gastos y recursos del Presupuesto financiero
para el cumplimiento de sus fines de producción y distribución de bienes y servicios y, asimismo, para el
cumplimiento de los propósitos de redistribución de ing resos, de estabilización (reactivación de la economía
deprimida, contención y eliminación de la inf lación y promoción del desarrollo). Con el conocimiento de las
cifras estimadas del producto bruto int erno y del ing reso nacional, de los consumos, los ahorros y
las inv ersiones del sector privado en el período anual o plurianual del Presupuesto económico, el Presupuesto
financiero del Estado puede planear la actividad financiera adecuada para la consecución de sus
fines, inc luyendo en éstos los de las finanzas clásicas y los de las finanzas modernas.
A diferencia del Plan económico nacional en el esquema de las finanzas clásicas (aus encia de plan) y del
Plan económico nacional en el esquema de las finanzas socialistas —e n los que tanto éste como el
Presupuesto financiero comprenden las actividades del propio Estado—, salvo un sector mínimo de actividad
empresaria privada el plan económico nacional en el esquema de una economía int ervencionista, puede tener
una amplia gama de eficacia, que desde la simple previsión a la obligatoriedad de los actos conducentes al
logro de los programas contenidos en el Plan, pasa por la inc entivación, las prohibiciones o los estímulos, la
orientación y llega a la participación en empresas privadas o a la creación de empresas públicas en un régimen
de competencia con las privadas o en un régimen de monopolio, inc luyendo las medidas de política fiscal que
surgen del Presupuesto financiero.
Cuanto más amplia sea la int ervención estatal en la economía de mercado y más coercitivos los programas
destinados a la acción del sector privado, tanto más se irán int egrando el Plan económico nacional y el
Presupuesto financiero del Estado18 .
9. LA POLÍTICA FINANCIERA
Objetivos y cometidos
La actividad financiera es la actividad económica del Estado, de doble orientación. La primera es la
actividad int erna de la economía del sector público y se caracteriza por su contenido fundamental sobre:
producción de bienes y servicios públicos mediante el mecanismo: recursos y gastos, los primeros para
financiar los segundos y éstos para la obtención de bienes int ermedios y factores de la producción. La
segunda es la proyección de la actividad económica del Estado sobre el sistema económico del mercado con
el propósito y la int ención de modificar el equilibrio de dicha economía y para alcanzar a otro equilibrio más
satisfactorio en términos de bienestar.
Presentado de otra manera, el problema se plantea así: las finanzas constituyen la economía propia del
sector público; como tal, tienen múltiples interferencias con la economía del sector privado por el lado de los
gastos, dado que éstos se efectúan totalmente en la economía del mercado, y por el lado de los recursos,
algunos de los cuales surgen de una actividad del Estado ejercida en la economía del mercado; otros recursos
son obtenidos por el pago de tributos que los sujetos del sector privado y, en algunos casos, también los del
sector público, deben efectuar al Estado por normas de ley. Otros más se obtienen por operaciones de crédito
público en sus diversas formas, por emisión de moneda de papel de curso forzoso o por otras operaciones
financieras como, por ejemplo, la devaluación por ley, del signo monetario y consiguiente valorización de la
cobertura en oro y divisas convertibles, que da lugar a una utilidad del Banco de emisión, de la que el Estado
por ley se apropia empleándola para el gasto público.
La actividad de producción de bienes y servicios públicos en sus dos partes de recursos y gastos tiene un
gran número de zonas comunes con la economía de mercado, que van de la completa asimilación de la
economía del sector público a la del mercado por la parte pertinente que ya hemos mencionado, hasta la
modificación de la oferta, demanda y precios de bienes y factores en la economía del mercado por
la exi stencia de gastos y recursos que, al constituir el mecanismo propio de la economía del sector público,
alteran la situación de todos los elementos de la economía del mercado. La conciencia que tengan los
responsables del sector público de las modificaciones que éste ha de producir con su actividad financiera
(economía del sector público) sobre la economía del mercado, les permite elegir las medidas esenciales del
proceso recursos-gastos en la forma que, modificando el equilibrio de la economía del mercado, produzca los
ajustes más conformes o menos contrastantes con los fines del Estado. No es ésta sino la compatibilización
de la actividad financiera con la actividad económica general.
En esta tarea se elegirán los recursos que cumplan con los requisitos que las convicciones predominantes
de equidad y justicia imponen; se apuntará además al logro de los fines que originan las necesidades públicas,
sin perturbar o perturbando la actividad económica lo menos posible, o sea buscando la neutralidad de la
actividad financiera, cuando no sea posible utilizar la conformidad.
Un paso más allá consiste en utilizar el mecanismo recursos-gastos o sus partes componentes para el logro
de los fines del Estado sin la producción de servicios, sino más bien utilizando cada recurso o cada gasto para
los efectos que, como tales, son idóneos para provocarlos. Es ésta la actividad que en la más antigua doctrina
(no tan antigua por cierto, porque debe ubicarse en el tiempo hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial)
pero que no ha desaparecido de la literatura financiera aún hoy, se denominaba con el adjetivo "ext ra fiscal"
aplicado al sustantivo "finanza". En otra literatura, principalmente en Alemania y por la inf luencia de
lo exp uesto por Gerloff en el primer trabajo del Tratado dirigido por él mismo juntamente con el profesor Fritz
Neumark19, se la denomina "finanza reguladora". El mismo Gerloff propone también el nombre de finanzas de
ordenamiento.
Si dejamos de lado finalidades tan absurdas como ridículas, por ejemplo la de estimular por la vía de la
actividad financiera el desarrollo demográfico del país, mediante los premios asignados al matrimonio y al
nacimiento de hijos con asignaciones ext raordinarias para las familias numerosas (más de siete hijos) por la
vía del gasto y, por la vía de los recursos, mediante un impuesto especial a la soltería, como ocurrió en
forma exa gerada por la propaganda del régimen fascista, en Italia, y otros posibles ideales tales como el de
compensar al Estado por la fuga controlada de las víctimas de la persecución racista, como en el III Reich,
la Fluchtsteuer (impuesto a la fuga) veremos que se asignan como cometido de las finanzas públicas,
esencialmente los siguientes propósitos que se reconocieron como posibles de ser alcanzados por
los ins trumentos de los recursos o de los gastos o ambos, solos o con el uso concomitante de
otros ins trumentos de política económica: logro y mantenimiento de la plena ocupación y control de
la inf lación (política de estabilidad económica) y la promoción del desarrollo económico y social.
Por un uso peculiar de la terminología, esta política financiera, que en la literatura europea y en parte
también latinoamericana se denominaba extrafiscal,se denominó en la doctrina de los Estados Unidos "fiscal
policy". A los fines que hemos mencionado debe agregarse el de la redistribución de ing resos, que ya había
obtenido carta de ciudadanía en las finanzas clásicas por la inf luencia de A. Wagner.
La coexistencia de estas finanzas como ins trumentos de política económica con las finanzas clásicas había
creado en la realidad de los hechos y correlativamente en la doctrina un cierto desasosiego, lo que se pensaba
y se adoptaba como conducta por los gobernantes, que estos propósitos de política económica pudieran ser
perseguidos por los mismos recursos y gastos que estaban siendo utilizados para la producción de bienes y
servicios públicos.
Ahora bien, esta convivencia cubre las finanzas clásicas y la fiscal policy no es siempre posible salvo
accidentalmente y en casos de pequeño volumen. En la gran mayoría de los casos, en cambio,
los ins trumentos concretamente utilizados para la producción de bienes y servicios públicos no sirven para la
política de estabilización y de desarrollo, y sólo parcialmente a los efectos redistributivos.
En cierto modo, lo dicho fortalece o justifica la teoría de las finanzas funcionales de Abba Lerner, en cuanto
niega que los impuestos sirvan para cubrir los gastos públicos y sólo les asigna como propósito el de disminuir
el poder de compra del sector privado cuando se inc rementa el gasto del sector público, para evitar el
brote inf lacionario.
Si rechazamos esta doctrina de las finanzas funcionales en su formulación exc lusivista y mantenemos, por
lo menos parcialmente, la supervivencia de las finanzas clásicas, ello debe acontecer sin crear una mescolanza
de gastos y recursos destinados promiscuamente para unos y otros objetivos. En otras palabras, ello justifica
el principio tripartito de la teoría de Musgrave20 .
Sin embargo, somos escépticos sobre la posibilidad de lograr un balance consolidado de gastos y recursos
pertenecientes a las tres ramas (o cuatro, si el desarrollo se separa de la estabilización, como nos parece
necesario, teórica y prácticamente). Esta dificultad de realización práctica es admitida de paso por el propio
Musgrave como originada por una atención exc esiva al presupuesto neto21 en lugar de tener en cuenta los
presupuestos de cada rama. Además, para que el sistema funcione en la dirección requerida, es menester que
se cumplan los supuestos planteados teóricamente en los modelos simplificados.
Tomemos como ejemplo la elaboración del plan presupuestario en función de "política fiscal" y de finanzas
clásicas. Según el sistema tridepartamental, al planearse el presupuesto de la rama dedicada a la producción
de servicios se debe considerar que la rama de redistribución ha cumplido su cometido alcanzando la
distribución de ing resos conforme con el objetivo establecido. La misma suposición se hace en lo referente a
las metas de la rama de estabilización, igualmente al planearse la actividad de la rama distribución se suponen
cumplidos los objetivos de la rama de servicios y de la estabilización. Lo mismo se supone respecto de la rama
de servicios y de la de redistribución, al plantearse la actividad de la rama de estabilización.
¿Pero qué ocurre si estas condiciones no se cumplen, o sólo hay un cumplimiento parcial o si hay un
desfase en el tiempo, en las tareas de las tres ramas? Musgrave se hace cargo de estos peligros, aduciendo
que la función de estabilización de la política presupuestaria no es más que una entre otras funciones y que
tiene que efectuarse en forma tal que no perturbe las otras funciones y evite la int erferencia accidental con el
sector privado de la economía.
Concluye esa observación con la enunciación que el principio de neutralidad debe regir también en la rama
de estabilización22 .
No tienen que aum entarse los gastos públicos destinados a la producción de bienes y servicios públicos
en épocas de depresión ni cortar la producción de ellos en épocas de euforia, pleno empleo y amago
de inf lación. Hay que tener confianza en la eficacia de la rama de estabilización que ha de preocuparse de su
cometido mediante el mecanismo de transferencias e impuestos.
Deseamos, sin embargo, subrayar el enfoque tripartito de las finanzas públicas, de Musgrave que
pretendeintegrar cada una de las ramas de la actividad financiera con la condición de suponer, cuando se
analiza la función estabilizadora, que la producción de bienes y servicios públicos para satisfacer las
necesidades "sociales" según la terminología de Musgrave y también de las necesidades "preferentes", según
el mismoautor, en primer término y la redistribución de la renta en segundo término hayan logrado sus
propósitos, esto es, alcanzar la óptima asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades públicas
y privadas.
Al poner sobre aviso al lector, sobre la irracionalidad de mezclar los cometidos de las diferentes ramas de
la actividad financiera del Estado, se aboga implícitamente por un aislamiento de las diferentes ramas de la
actividad financiera.
Tal vez sea ésta una condición inh erente a la racionalidad de la actividad económica del Estado en el plano
teórico, o mejor dicho, en el esquema de Musgrave, pero constituye una estructura utópica de las finanzas
públicas, porque a las dificultades reconocidas universalmente de la preparación y aprobación del Presupuesto
no sólo se agregan las inh erentes a la realización de los objetivos de redistribución, de estabilización y de-
sarrollo, sino que se les impone también la condición de neutralidad tripartida o sea de cada rama de las
finanzas públicas respecto de las otras dos.
No pensamos que sea irracional el planteamiento habitual de la teoría financiera, según la cual el Estado
mientras persigue el propósito de producir los servicios públicos puede contemplar al mismo tiempo y con los
mismos ins trumentos de recursos, financiar dichos servicios en forma tal de propender a la más deseable
distribución de la renta por la vía de la distribución de los impuestos y otros recursos, también exp andir o
restringir sus gastos y acrecer la recaudación impositiva o disminuirla —e n el aspecto cuantitativo— y elegir
especies de impuestos en el aspecto cualitativo, cuya inc idencia recaiga preferentemente sobre determinados
sectores de contribuyentes afectando más los consumos que los ahorros o viceversa; o bien, que
sean inc entivantes de nuevas inv ersiones o no desalienten ciertas inv ersiones no obstaculizando la asunción
de nuevos riesgos empresariales.
Un planteamiento de este tipo tiene ind udablemente el inc onveniente de que serán, a
menudo, inc ompatibles entre sí los distintos propósitos de política presupuestaria y, en la práctica, uno o
varios de dichos propósitos deberán ser sacrificados en aras de la consecución de otro u otros: por ejemplo,
el propósito de la óptima asignación de los recursos disponibles a la satisfacción de las necesidades públicas
y privadas podrá tener carácter prioritario y exi gir el sacrificio del objetivo de la estabilización o el del desarrollo
económico y social. O bien podrá ser considerado como prioritario el objetivo de la estabilización en desmedro
de la producción de bienes y servicios públicos y, consecuentemente, también con frecuencia en
la exp eriencia histórica, de los objetivos del desarrollo, puesto que la prestación de servicios públicos
de inf raestructura es condición ine ludible para el logro de los fines del desarrollo.
La política financiera según el esquema de Musgrave subsana —e n cierto modo— el inc onveniente
señalado, porque supone un funcionamiento autónomo de los tres o cuatro departamentos de la acción
financiera. Pero no elimina del todo la inc ompatibilidad de los distintos objetivos de la política presupuestaria,
y si lo logra, ello será con la supresión de la potenciabilidad de dicha política de dosificar y modificar los
programas de gastos y recursos para servicios para contemplar la obtención de fines de política estabilizadora
o redistribución.
Será un arma de esta política de acción conjunta la flexibilidad del sistema tributario, problema éste del cual
hablaremos más adelante. Es suficiente subrayar aquí la observación de Musgrave de que la necesidad y la
urgencia de cambios en el lado de los recursos o, mejor dicho, en la política impositiva, pueden ser satisfechas
en un plazo relativamente corto, por ejemplo, en el impuesto a la renta, ajustando los tipos (o sea, las alícuotas)
y las exe nciones, sin tocar la definición de renta. En cuanto a la urgencia en la efectiva recaudación de los
impuestos ajustados, se logra el propósito con el ins trumento de la retención en la fuente. Por el contrario, es
difícil el ajuste del lado de los gastos. Nuevos planes de obra o de ampliación de servicios exi gen trabajos de
estudio y evaluación de factibilidad, amén de la creación de organismos y equipos a cargo de las nuevas tareas
e ins truidos o capacitados para ello. También tendrá que transcurrir un tiempo para la licitación de las obras
y aprobación de las ofertas y otro tiempo para el efectivo comienzo de los trabajos. En el caso contrario, no
será fácil, ni posible en muchos casos, sin provocar graves pérdidas, int errumpir las obras en curso por un
período que pueda abarcar varios años, por razones coyunturales.
El esquema tradicional que reconoce la posibilidad de la utilización de gastos. Nuevos planes de obras o
de ampliación de servicios exi gen servicios públicos, sino también para objetivos ext rafiscales no
es exc luyente del esquema tridepartamental de la actividad financiera según la teoría de Musgrave, mientras
que éste es exc luyente de aquél.
En el esquema de la actividad financiera con fines ext rafiscales puede, por ejemplo, resolverse la
postergación de planes de inc rementación de un determinado servicio, verbigracia el de la ins trucción
universitaria ante una situación de grave inf lación y con el propósito de discriminar el gasto público total.
Musgrave, por el contrario, considera que ello significa una desconfianza en la eficiencia del departamento de
estabilización. Lo mismo ocurre del otro lado del proceso financiero. No se necesita, según el esquema de
Musgrave, modificar los recursos destinados a la financiación de los gastos para la producción de servicios, ni
cuantitativa ni cualitativamente, pues ello se logrará por la rama estabilizadora o la redistribución que tienen
sus propios impuestos a ajustar para los propósitos respectivos.
CAPÍTULO II
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES

Y RENTA NACIONAL
1. EL PRESUPUESTO Y LA CONTABILIDAD NACIONAL

La función del Presupuesto financiero del Estado en las finanzas modernas, que abarca la producción de
bienes y servicios públicos (finanzas clásicas) y, además, gastos y recursos destinados a la redistribución de
losingresos, a la estabilización económica con plena ocupación y al desarrollo económico (finanzas
modernas),exige una adecuación del Presupuesto del Estado a la contabilidad nacional. Es éste un requisito
de carácterinstrumental para el propósito verdadero, que consiste en laintegración del Presupuesto del Estado
con el Plan económico nacional.
Deben considerarse como condiciones previas a dicha adecuación, el cumplimiento riguroso de los
principios fundamentales a que se debe ajustar el Presupuesto del Estado para cumplir con las funciones tanto
de las finanzas clásicas como de las finanzas modernas, a las que nos referimos anteriormente1. Se debe,
además, confeccionar un Presupuesto consolidado del sector público, con la compensación de débitos y
créditos recíprocos entre los diferentes niveles de gobierno y entre las diversas entidades públicas de un
mismo nivel gubernamental y sumarse los gastos y recursos que no sean materia de compensación.
Finalmente, el Presupuesto estatal consolidado debe homogeneizarse con las cuentas nacionales, a fin de
ofrecer la posibilidad de tomarlo como base en el planeamiento de la política económica y financiera.
2. PRESUPUESTOS CONSOLIDADOS DE LA O.E.C.E. 2

Frente a la clasificación administrativa de los gastos y de los recursos, ordenada en el presupuesto según
la estructura orgánica de las reparticiones que constituyen los distintos organismos de los Poderes, Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, la clasificación económica de los gastos permite la adecuación del presupuesto a la
contabilidad nacional.
Sin embargo, no es absolutamente necesario abandonar la clasificación administrativa, que tiene su
importancia para determinar la responsabilidad del manejo de los fondos de acuerdo con las facultades
conferidas a cada repartición pública.
Tampoco es necesario sustituir la clasificación tradicional por la "funcional".
Ésta permite determinar los gastos que corresponden a su destino referente a los cometidos fundamentales
del Estado, conindependencia de las oficinas u organismos que tengan a su cargo el cumplimiento de dichas
funciones. Con ella se logra un conocimiento más preciso de la significación política de las actividades
estatales. Es suficiente para ello acompañar a cada partida presupuestaria de la clasificación administrativa
un número de código referido a la clasificación funcional.
Pero la clasificación funcional, como la administrativa, no es adecuada para lainserción del presupuesto en
el plan económico nacional para lo cual es necesario acudir a la clasificación económica. Ésta, como la anterior,
puede realizarse, sin por ello abandonar la clasificación administrativa tradicional, con una adecuada
codificación que será acompañada a cada partida del presupuesto3 .
3. CUENTAS CONSOLIDADAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL

Cuenta de las operaciones corrientes de la administración pública
Pagos Ingresos
1. Adquisiciones corrientes de bienes y servicios 4. Ingresos corrientes no fiscales
1.1. Sueldos, jubilaciones y pensiones al personal en relación de dependencia. 4.1. Rentas Patrimoniales
1.2. Alquileres de edificios públicos. 4.2. Ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios
1.3. Adquisición de bienes y servicios 4.3. Transferencias corrientes:
2. Transferencias corrientes 4.3.1. del mercado int erno
2.1. Subvenciones a empresas 4.3.2. del resto del mundo
5. Ingresos Tributarios
2.2. Intereses sobre deuda pública 5.1. Impuestos ind irectos.
2.3. Transferencias corrientes al agregado familiar. 5.2. Impuestos sobre créditos o patrimonios de las empresas.
2.4. Transferencias al resto del mundo 5.3. Impuesto sobre réditos o patrimonios de las familias
3. Superávit de la cuenta de las operaciones corrientes. 6. Déficit de la cuenta de las operaciones corrientes.
TOTAL TOTAL
El item 1 comprende todos los pagos efectuados por la administración pública en relación con los bienes y
servicios adquiridos en el mercado. Sin embargo, parte de estos pagos se refieren a bienes y servicios ya
computados en la renta nacional en la esfera del sector privado. Por ello, es oportuno dividir este item en los
siguientes subitems : 1.1 Sueldos, jubilaciones y pensiones al personal en relación de dependencia. Éstos han
concurrido seguramente a producir la renta nacional por un monto igual a las retribuciones recibidas; 1.2
Alquileres de edificios públicos, que comprenden el valor locativo de todos los edificios públicos (ministerios,
oficinas, escuelas, etc., con exc lusión de los monumentos históricos, museos, etc.); 1.3 Adquisiciones de
bienes y servicios del agregado Empresas o del Resto del Mundo, item ya inc luido en la renta nacional por
otro título.
Mientras el item que antecede se refiere a la producción de la renta nacional, el item 2 pone en evidencia
la redistribución del ing reso, o sea los pagos efectuados por el Estado al agregado Familias, Empresas o
Resto del Mundo, sin ninguna contraprestación de bienes y servicios.
Obsérvese que el subitem 2.1, Subvenciones a las empresas, comprende todas las liberalidades
concedidas por la administración pública a las empresas, exc luidas las transferencias de capital y que
contribuyen a reducir los costos corrientes de producción y, por lo tanto, los precios de los bienes en el sector
privado. En las distintas cuentas de la contabilidad nacional se las considera como impuestos ind irectos
negativos y por ello pueden presentarse como item correctivo de dichos impuestos.
En lo referente al subitem 2.3, Transferencias corrientes al agregado Familias, trátase de pagos unilaterales
netos del Estado a los particulares o a instituciones sin fines de lucro y concierne esencialmente a las
subvenciones para los seguros sociales, los servicios sanitarios, la enseñanza, etcétera.
El item 3, Superávit de la cuenta de las operaciones corrientes, o sea el exc edente de los ing resos
corrientes sobre los gastos corrientes, puede compararse grosso modo al exc edente del sueldo percibido por
un trabajador sobre sus gastos de mantenimiento. Por consiguiente, puede ser considerado en una cierta
proporción, como creación de ahorro por parte de la administración pública.
En lo referente a los ing resos obtenidos por la pública administración bastan pocos comentarios. El distingo
de dos categorías según que provengan de recursos tributarios o de otras clases no necesita exp licación. La
subdivisión de los ing resos tributarios es obvia.
Los impuestos ind irectos (5.1) son aquellos que gravan los bienes y servicios y, por lo tanto, formando
parte del costo de producción, contribuyen a determinar su precio. Como es sabido, dichos impuestos ocupan
un lugar distinto en el cálculo de la renta nacional, por cuanto se agregan al cálculo obtenido al costo de los
factores para obtener la renta nacional a los precios del mercado. Obsérvese que en la contabilidad nacional
uniforme según la O.E.C.E., los superávit de las empresas públicas no aut ónomas con carácter monopólico
son asimiladas a los impuestos ind irectos. El subitem 5.2, Impuestos sobre la renta o el patrimonio de las
empresas, en el sistema de la contabilidad económica nacional O.E.C.E. está limitado a los impuestos relativos
a las sociedades y cooperativas. Pero en los países como Italia, que poseen todavía importantes impuestos
reales, parece que el concepto más amplio que acepta el aut or (Cosciani) responde mejor a la realidad.
En efecto, dichos impuestos reales no son sino sucedáneos o complementos del impuesto sobre las
sociedades. Hay, sin embargo, un punto que no ha sido puesto suficientemente en claro: los impuestos que
no inc iden sobre la renta corriente, no van inc luidos en la cuenta que estamos exa minando, sino en la
siguiente relativa a las operaciones de capital. Es éste el caso del impuesto ext raordinario sobre el patrimonio;
es ext raordinario, por cuanto, teniendo presente el término para el pago del tributo y la alícuota efectiva, el
pago no puede ser encarado por el particular o por la empresa recurriendo a su renta del año, sino que inc ide
sobre su patrimonio (vendiendo parte de su activo o contrayendo una deuda hacia un banco o terceros). Es el
caso frecuente del impuesto sucesorio, cuando su alícuota es tan alta que implica una detracción patrimonial.
En estos casos no es sólo el patrimonio privado el que queda cercenado, sino también el ahorro nacional.
El saldo pasivo eventual entre losingresos y gastos en la cuenta de operaciones corrientesindica un
consumo de ahorro (o de un desahorro).[N. del A.].
La segunda cuenta general consolidada de la administración pública se refiere a las operaciones de capital.
La reproducimos en la página siguiente.
En elitem8, Inversiones brutas de capital fijo, seincluye el valor de los bienes de capital fijo, comprados o
producidos por cuenta propia por el Estado. El concepto de bienes deinversión abarca todos los bienes de
producción duraderos, cuya utilización seextiende más que el año.
Se plantea para el Estado un problema de gravedad singular, con respecto a los gastos de mantenimiento
de las obras públicas. En general, los gastos de mantenimiento y reparación de las plantas y de los
bienesinstrumentales deben ser comprendidos en los gastos corrientes y no en la cuenta capital, por cuanto
sólo sirven para mantenerintacto el capital nacional y no reducirlo.
Pero en el Presupuesto estatal a los fines contables, generalmente no hayinterés en distinguir las dos
categorías. Bajo el mismo rubro puede encontrarse tanto el mantenimiento de un camino, como una mejora
en su traza, como la construcción de un camino nuevo. En cambio, la contabilidad económica nacional implica
la necesidad de separar netamente en el Presupuesto público las dos categorías de gastos.
Cuenta de las operaciones de capital de la administración pública
Pagos Ingresos
7. Déficit en las partidas corrientes 13. Superávit en las partidas corrientes
8.Inversiones brutas de capital fijo
9.Variación de las existencias y capital circulante 14.Reserva para amortizaciones
10.Transferencias de capital hacia otros sectores: 15.Transferencias de capital desde otros sectores:
10.1. a las familias; 15.1. de las familias;
10.2. a las empresas; 15.2. de las empresas;
10.3. al resto del mundo. 15.3 del resto del mundo.
11.Préstamos y financiaciones a los otros sectores: 16.Préstamos y financiación de otros sectores:
11.1. a las familias; 16.1. de las familias;
11.2. a las empresas; 16.2. de las empresas;
11.3. al resto del mundo. 16.3 del resto del mundo.
12. Variaciones netas del saldo de caja 17. Variaciones netas del saldo de caja
TOTAL TOTAL
Respecto del item 9, Variaciones de las exi stencias y capital circulante, sería más exa cto inc luir la
compra de muebles, máquinas e ins trumentos técnico-científicos (salvo casos de particular relieve y duración)
en los gastos corrientes, puesto que en el presupuesto del Estado no se procede nunca a la amortización de
los bienes. De tal modo, al faltar la anotación correctiva en el pasivo, se corre el riesgo de
abultar exc esivamente el valor del capital circulante. Si, en cambio, se contabilizan las nuevas adquisiciones
entre los gastos corrientes, se puede presumir que éstos correspondan a la desvalorización de los
preexistentes y, por lo tanto, que su valor sea la contrapartida del valor de reemplazo de los anteriores.
Los demás items son de carácter financiero y conciernen al movimiento del ahorro nacional, tanto a los
fines productivos como de consumo. Los itemsregistrados corresponden a los valores netos de los
movimientos compensatorios; así los préstamos son netos de reembolsos, las nuevas financiaciones son netas
de las desinversiones de financiaciones viejas.
Obsérvese que el item 15, Transferencias de capital desde otros sectores, inc luye también el pago de
impuestos enfrentado por los contribuyentes con medios patrimoniales antes que con la renta corriente. El
saldo total entre el ing reso y los pagos en cuenta corriente y en capital nos da la variación de la caja en
efectivo o de la cuenta corriente de la administración pública con los bancos y, en particular, con la Banca
Central.
4. PRESUPUESTO ESTATAL Y RENTA NACIONAL
La función de los gastos públicos

Tanto los gastos públicos como los recursos tienen relaciones muy íntimas con la Renta nacional.
Los gastos públicos, que evidencian las erogaciones necesarias para la producción de bienes y servicios
públicos, constituyen —t ambién— la única manera de medir el aporte del sector público a la formación de la
Renta nacional que abarca todos los bienes y servicios producidos en el año, medidos según sus precios en
el mercado en todos los casos en que dichos bienes y servicios se negocian en el mercado4 .
Lamentablemente los bienes y servicios públicos, por lo menos en cuanto se trate de servicios ind ivisibles,
no se venden ni compran en el mercado, puesto que la economía del sector público, salvo en casos
de exc epción, no se desarrolla en éste, ni están sujetos a los precios como ocurre con el sector privado. La
economía del sector público sigue la estructura del proceso ing reso-gasto que constituye un sistema diferente
del mecanismo del mercado y de los precios.
Por lo exp uesto aquí y, con mayor amplitud en páginas anteriores5 , los servicios ind ivisibles y también los
divisibles cuando el Estado los quiera sustraer del mercado y del proceso económico gobernado por los
precios, no tienen precios finales y es forzoso, si se desea determinar el aporte del sector público a la renta
nacional y, por lo tanto, si se quiere calcular la Renta nacional en su cuantía total, no exc luir el valor de los
bienes y servicios producidos por el Estado, pero es necesario para ello conformarse con el costo, que es una
aproximación significativa al valor de los bienes y servicios públicos producidos.
Debemos, sin embargo, observar que el monto de los gastos estatales como medida del costo de
producción de los bienes y servicios públicos, no es tampoco una cantidad fácil de determinar, por
la exi stencia de un gran número de gastos generales inh erentes a la organización estatal y que deben ser
imputados, en proporción adecuada, al costo de cada bien o servicio producido.
Una de las exi gencias del cálculo de la Renta nacional consiste en que se computen todos los bienes y
servicios producidos a los consumidores finales, pero sin repetir —e n ningún caso— el valor de bienes y
servicios ya computados.
Esto crea un problema muy grave —p recisamente— para computar la parte de la Renta nacional producida
por el sector público.
En efecto, si se calcula la Renta nacional como el conjunto de los bienes y servicios finales, no
debenincluirse en el cómputo los bienes y serviciosintermedios, ya que su valor estáincluido en el valor de los
bienes y servicios finales. Ahora bien, es una característica fundamental de la actividad financiera como
proceso de producción de bienes y servicios, el carácterinstrumental de los servicios públicos para formar una
base de seguridad y preparación de las condiciones fundamentales ambientales para el desarrollo de las
actividades económicas del sector privado6.
Es así como muchos servicios públicos son ins trumentales para la producción de bienes y servicios por el
sector privado. Ello es cierto no sólo respecto de la defensa del país contra los enemigos ext ranjeros, de la
seguridad int erior contra la delincuencia perturbadora de la seguridad de las personas y de los bienes públicos
y privados. Es cierto también con respecto a los bienes y servicios para la salud ind ividual y colectiva, servicios
sanitarios, enseñanza y educación en todos los niveles y para todas las edades, de los destinatarios de los
servicios7 .
En la medida en que estos servicios benefician a las empresas productoras, representan disminuciones de
los costos de producción del sector privado que, a su vez, permiten aum entar los beneficios de los
empresarios y reducir los precios a los consumidores. En suma, el valor de los bienes y servicios públicos está
frecuentemente inc luido en el precio de los bienes y servicios del sector privado. Su cómputo por separado
como aporte del sector público a la formación de la Renta nacional, sería, pues, un doble cómputo que afectaría
la exa ctitud del mismo.
La dificultad mayor consiste en determinar con una fundamentación seria en qué proporción los bienes y
servicios públicos son bienes int ermedios y correlativamente en qué proporción son bienes finales o de
consumo.
Se han elaborado teorías variadas y métodos diferentes para esa delimitación.
Kuznets, gran economista especializado en el cálculo de la Renta nacional de los Estados Unidos sostuvo,
durante un tiempo, que había una correlación cualitativa y cuantitativa entre el valor de los bienes finales y el
monto total de los impuestos personales, por un lado, y entre los impuestos sobre el tráfico mercantil y los
bienes int ermedios. Esta posición fue cambiada después por dicho aut or, sumándose éste a la corriente de
opinión contraria, en la que tuvieron un lugar destacado G. Colm, C. Gini y otros8 . También los Hicks, L. R. y
U. K. apoyan ahora la diferenciación entre bienes y servicios finales y bienes y servicios int ermedios
o ins trumentales9 , después de haber sostenido la imposibilidad de deslindar los dos caracteres de los bienes
y servicios producidos por el sector público, razón por la cual se inc linaban con otros aut ores a considerar
todos los bienes y servicios públicos como de carácter final, o sea, como bienes de consumo10 .
Esta solución es tan arbitraria como la anteriormente exp uesta y no puede ser aceptada siquiera como una
hipótesis de trabajo o como solución práctica, para poder seguir adelante en el cómputo de la Renta nacional.
Nadie puede aceptar que ese cómputo debe necesariamente hacerse, aun reconociéndose que elementos tan
importantes como la producción del Estado no pueden calcularse en forma satisfactoria. Nos inc linamos, pues,
a considerar la posibilidad de deslindar las dos categorías de bienes y servicios públicos, siguiendo el derrotero
de Kuznets11 para determinar la naturaleza de los gastos públicos y la función de los servicios estatales 12 .
Otro problema entre los que originan los gastos públicos con respecto al cómputo de la Renta nacional
consiste en el int errogante de si los pagos de intereses de la deuda pública o los demás int ereses pagados
por el gobierno a sus acreedores, deben computarse como servicio del sector público, en la Renta nacional.
La contestación habitual a esta cuestión es que los int ereses constituyen una simple transferencia, que no
agrega ni quita nada a la Renta nacional. Sin embargo, según Musgrave13 los int ereses de la deuda pública
representan el costo de los ajustes que benefician a los destinatarios del suministro de créditos públicos y de
la distribución int ertemporal de costo entre varias generaciones.
Otro punto controvertible consiste en la computabilidad en la Renta nacional de los beneficios del sistema
previsional o de seguridad social. Dichos beneficios son, según la opinión común, gastos de transferencia que
no aportan nada a la Renta nacional. Sostenemos, por el contrario, que ellos tienen la naturaleza de
bienes int angibles producidos por el Estado. Su contenido es la paz social y la seguridad económico-social
de los destinatarios de los beneficios previsionales, que pueden ser prestados en dinero o en especie, no
perdiendo en ninguno de los dos casos su naturaleza de servicios públicos.
La función de los recursos

Pasamos ahora al exa men del otro polo de la actividad financiera, esto es, el papel de los recursos públicos
en el cómputo de la Renta nacional.
Se plantea el problema de la determinación del valor de la Renta nacional a precios del mercado cuando
poseemos el valor de dicha renta al costo de los factores y al costo de los factores cuando poseemos el valor
a los precios del mercado.
La diferencia entre los dos valores está representada, según la opinión común, por el monto total neto de
los impuestos ind irectos y subsidios, monto que deberá sumarse a la renta al costo de factores, si
pretendemos calcular la Renta nacional a los precios del mercado y deberá restarse de la renta a los precios
del mercado si lo que deseamos es la determinación de la renta al costo de los factores.
Nada más sencillo que estas operaciones aritméticas. Sin embargo, la dificultad aparece muy pronto
al int entarse establecer cuáles son los impuestos ind irectos a estos fines. Se suele decir que los impuestos
a considerar para los fines del cómputo de la Renta nacional, son aquellos que están inc luidos en los precios
de los bienes finales y se asocia este concepto con la traslación de los impuestos, por cuanto se considera
que los impuestos que afectan a los precios de los bienes en el mercado son los que los contribuyentes
trasladan con el mecanismo de los precios. Por consiguiente se llega a la formulación siguiente: los impuestos
que se trasladan a través del juego de los precios y que, por ende, se agrupan en la clasificación de
impuestos ind irectos, son los que deberán ser sumados o restados de la Renta nacional para pasar de un
valor al otro de esta cuantificación de la actividad económica.
Sin embargo, ya conocemos la dificultad de discernir en teoría y en práctica, cuáles son los impuestos que
se trasladan y los que no. Debemos también observar que la trasladabilidad de un impuesto no es lo mismo
que la traslación efectiva, ya porque no se verifique alguno de los requisitos, ya porque los contribuyentes de
derecho pudiendo trasladarlo no lo hayan hecho por razones eminentemente subjetivas. También sabemos
que el impuesto trasladable hoy por la concurrencia de todos los requisitos necesarios, puede no serlo mañana,
por las variaciones que pueden haberse producido en la situación económica, en general, o en la posición del
contribuyente ind ividual en el mercado o en la economía. Por ello, la trasladabilidad no implica necesariamente
la traslación y lo que se debe determinar a los efectos de la computación de la Renta nacional no puede ser la
capacidad teórica de trasladar un gravamen.
Veamos ahora si la efectiva traslación es requisito necesario para determinar el cómputo del impuesto
positivo o negativo a los fines del cómputo de la Renta nacional a los precios del mercado o al costo de los
factores.
Como lo pone de relieve Musgrave14 , la cuestión de la traslación de los impuestos es totalmente irrelevante
para el problema del cómputo de la Renta nacional, según la función que de este concepto se
pretende ext raer.
La demostración de esta teoría parte de la hipótesis que todos los gastos establecidos sean cubiertos
mediante el impuesto personal a la renta. Si suponemos también que se prescinde de cambios de valor en
las exi stencias, la Renta nacional y el producto nacional neto serán equivalentes, tanto en términos monetarios
como en términos reales. Entonces, el mismo total que se utiliza para medir la actividad económica sirve para
medir la participación de los factores.
El problema se complica si, en lugar del impuesto personal a la renta, se int roduce un impuesto general ad
valorem sobre las ventas. Este impuesto dice Musgrave se ins erta como una verdadera cuña entre los precios
del mercado y la suma de los pagos por costos de los factores más beneficios (se sobreentiende que estos
beneficios son los que exc eden el beneficio normal del empresario, el que está inc luido en los costos) [N. del
A.] Esta suma se denomina producto nacional neto al precio de los factores, o Renta nacional en el sentido
que le da el Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Es menor que el monto del producto nacional
neto a precios de mercado, en el importe del impuesto a las ventas.
Para medir los cambios de la actividad económica, la Renta nacional así definida, no sirve. Tampoco es
posible deflactar la cifra de la Renta nacional según el índice de costo de los factores, por cuanto las
ponderaciones necesarias no son fáciles de obtener, puesto que las compras se efectúan a precios de
mercado. Es así como el aut or nominado exp resa la conclusión que el producto nacional neto al precio de
los factores no puede servir para medir cambios en la Renta o en el producto.
Para medir los cambios relativos de bienestar exp erimentados por los ind ividuos que suministran
diferentes factores, tampoco sirve la Renta nacional a costo de factores.
En efecto, para este propósito hay que tener en cuenta las participaciones en la Renta disponible. Deben,
por lo tanto, exc luirse todos los impuestos personales o de consumo e inc luirse todas las transferencias.
También el impuesto a la renta de las sociedades se int roduce como una cuña entre la parte de beneficios
que acrecientan el capital y el beneficio remanente después de aplicado el impuesto. Si se considera la Renta
nacional como medida de la actividad económica, el impuesto a la renta de las sociedades debería ser inc luido
a la par de cualquier otro impuesto. Si, en cambio, lo que se quiere medir es el bienestar de los receptores
del ing reso, el impuesto de sociedades debería ser exc luido como todos los demás impuestos.
Si se desea distribuir la producción total entre las contribuciones de los factores, esta determinación deberá
calcularse antes de proceder a la deducción del impuesto a las sociedades o cualquier otro impuesto.
Siempre citando libremente a Musgrave, se ve, por tanto, que si se trata de determinar los cambios en la
vida económica, todos los impuestos, se repercutan (o trasladen) o no, deberían ser inc luidos. De la posición
relativa de los sujetos que reciben diferentes rentas de factor, los datos ex post de dichas rentas después de
la aplicación del impuesto, ind icarán la traslación tal como se ha operado. En este caso todos los impuestos,
absolutamente todos, deberán ser exc luidos.
Si se trata de determinar la participación de los factores en el producto global, la participación en la renta a
precios de mercado o a costo de factores nos ind icará los ajustes que, ante un impuesto, se producen en la
composición de la producción y en las variaciones relativas de los precios de los factores. El problema de la
naturaleza de la participación dentro del campo de la renta a precios de factor no tiene nada que ver con el del
traslado del impuesto. Haya o no traslación, la base utilizable sólo puede ser la de la renta a precios de
mercado.
El aut or mencionado se hace el deber de poner de relieve la posición muy diferente del Departamento de
Comercio de Estados Unidos, a la que critica15más que sobre la base de la inc ertidumbre de si ciertos
impuestos se trasladan o no, sobre la falacia de creer que el aum ento del precio de un bien como
consecuencia de un impuesto sea equivalente a la traslación del mismo, lo que, según Musgrave, no es cierto.
Aboga, finalmente, este aut or, por la adopción de criterios más amplios para encarar el problema, sosteniendo
que si el cálculo de la Renta nacional debe servir para medir los cambios en la renta o en la producción como
una medida de la actividad económica y si lo que importa es esta medida del cambio, más que el nivel absoluto
para cada año, el juicio sobre la inv ariabilidad del valor monetario de la Renta nacional tendrá que hacerse en
términos reales. En este caso la medida de la renta o de la producción deberá inc luir todos los impuestos, se
desplacen o no. La sustitución de un impuesto que no se traslade por otro objeto de traslación se reflejará en
unos cambios compensadores de la renta monetaria y del nivel de precios. La única medida adecuada de la
actividad económica es la renta a los precios de mercado.
A pesar de ser clara esta posición de Musgrave, que pone en tela de juicio la necesidad de la taxativa
enumeración de los impuestos ind irectos para el cálculo de la Renta nacional, llegando a sostener que para
ciertos fines es preciso inc luir todos los impuestos y para otros exc luirlos a todos, creemos oportuno mantener
la doctrina tradicional de que entre la Renta nacional a precios de mercado y la renta al costo de factores la
diferencia está en los impuestos ind irectos y subsidios, haciéndonos cargo de las graves dificultades de
determinar el contenido de esta clase de gravámenes.
Reiteramos, en primer término, el rechazo de los tres o cuatro criterios de clasificación de los impuestos
directos eindirectos16.
Es pues menester, sin crear una nueva dicotomía, conocer cuáles son los impuestos que desempeñan ese
papel deintermediación entre las dos formas de cálculo de la Renta nacional y de complemento de una para
llegar a la otra.
Pensamos que esa función debe ser asignada a todos los impuestos, con las solasexcepciones de los
impuestos personales a la renta y al patrimonio de las personas físicas y los impuestos sucesorios y al gasto
(a la manera de Nicolás Kaldor). La razón de esta posición consiste en que dichos impuestos son los que
menos pueden ser considerados como causasinmediatas de crecimiento de los precios en el mercado.
No olvidemos que también los impuestosexceptuados pueden parcialmente trasladarse, pero algunos,
como los sucesorios, no son nunca trasladados a través del mecanismo de los precios, otros como los
personales a la renta, al patrimonio y al gasto sólo en ciertos casos y en proporciones modestas pueden alterar
los precios del mercado.
El presupuesto del Estado en el esquema deinsumo-producto

("input-output")
Debemos a Wassily Leontief la elaboración de un esquema macroeconómico de la economía
nacionalincluyendo tanto la del sector privado como la del sector público, mediante tablas deinterdependencia
sectorial, en las que figuran todas las compras y todas las ventas de los varios sectores entre sí,incluyendo el
sector público. Mediante el uso de dichas tablas es posible determinar, por ejemplo, las consecuencias en el
producto fiscal de las variaciones cualitativas y cuantitativas de la Renta nacional; o de la eliminación de un
gasto público sobre la ocupación y lasinversiones totales.
5. EFECTOS MACROECONÓMICOS DEL PRESUPUESTO ESTATAL
Objetivos del análisis

El propósito de esta sección consiste en la aproximación macroeconómica de lainfluencia del presupuesto
estatal sobre la economía y, en particular; a) sobre las propensiones marginales a consumir y a ahorrar; b)
sobre la oferta de trabajo; c) sobre la producción; d) sobre la capacidad de producir einvertir.
a) Lainfluencia de un impuesto sobre las propensiones marginales al ahorro o al consumo depende—
esencialmente— de algunos factores tales como el monto de la Renta nacional y sus variaciones: el grado d e
concentración de los ing resos y el efecto de demostración17. También deben tenerse presentes otros factores
tales como: el ahorro de las empresas, el ahorro colectivizado, etcétera. Adoptando como primer caso
aexaminar el de un impuesto general y uniforme sobre la renta percibido en la fuente tanto por los componentes
del agregado Familias como por las empresas, Cosciani18divide el problema en dos partes, la primera: las
proporciones del impuesto pagado mediante la contracción del ahorro y la de los consumos; la segunda:
cómoinfluirá sobre el deseo de ahorrar la disminución del rendimiento neto de los capitales como consecuencia
de la detracción del impuesto.
El consumo y el ahorro
La contestación a la primera parte depende de los diferentes grados de elasticidad de las curvas de utilidad
del consumo presente y del consumo futuro (a su valor actual). No hay contestación concluyente más allá de
ésta. Sin embargo, elautor mencionado distingue aún: si se prevé que el impuesto sea transitorio o se ofrezcan
perspectivas de su disminución, el contribuyente reducirá los consumos actuales.
Si los consumos actuales son más elásticos que los futuros, es probable que la presión fiscal provoque una
contracción mínima del ahorro. Si los consumos actuales son más rígidos que los futuros, elaumento de la
presión fiscal será cubierto, sobre todo, con la renta ahorrada.
Cosciani menciona, luego, el problema de la diferente distorsión de las elecciones del contribuyente entre
el consumo actual o el ahorro, como consecuencia de un impuesto general sobre los consumos o de un
impuesto a la renta. A este respecto, sin tomar una posición precisa, recuerda la opinión que prevalece en la
doctrina, según la cual el primer impuesto provoca una mayor divergencia entre la valoración relativa de los
bienes presentes (renta consumida) y los bienes futuros (renta ahorrada) y, por consiguiente,induce al
contribuyente a preferir los bienes futuros; por lo tanto, provoca una disminución de la propensión al ahorro.
La comparación entre un impuesto general sobre el gasto y otro que grave únicamente algunos consumos
particulares encuentra mayor consenso en reconocer que el primero deprime más que el segundo la
propensió n a consumir.
Con respecto a la segunda cuestión planteada, esto es: cómo inf luye sobre el deseo de ahorrar, la
disminución del rendimiento de los capitales por efecto del impuesto, se debe tener en cuenta que contra el
desaliento de la formación del ahorro por el impuesto, está el aliento constituido por el gasto público en sus
diferentes direcciones; pero, en general, con un efecto positivo de estímulo. No hay teoría alguna que pueda
demostrar cuál es la consecuencia de la disminución de la tasa de rendimiento del capital sobre la formación
del ahorro.
Cosciani recuerda tres doctrinas clásicas que responden alinterrogante, agotando todas las hipótesis
posibles. La primera afirma que el ahorro es función directa einmediata delinterés19. La segunda, conocida
también como "la paradoja de Child" pero compartida con otrosautores20, afirma que el ahorro es
funcióninversa delinterés. Por cuanto el ahorrista con el deseo de poseer, al término de cierto período, una
suma determinada, si la tasa delinterés es baja contará en mayor medida con el ahorro que acumula que con
el resultado delinterés. La tercera corriente21afirma que hayindependencia casi absoluta entre los dos
elementos, porque la formación del ahorro deriva no tanto de la atracción delinterés, como de motivos
psicológicos, de costumbre yextraeconómicos.
Por otra parte, el ahorro puede ser formado por distintos caminos. Como ya dijimos en otra oportunidad, la
formación del ahorro, en el ámbito de las Familias, no de las Empresas, se debe a que los ind ividuos no tienen
más necesidades que satisfacer con bienes de consumo inc luyendo los duraderos. Hay, luego, quien ahorra
para hacer frente a consumos futuros de magnitud rígida, ind ependiente de la tasa de int erés.
Hay, finalmente, quien ahorra para crear un fondo que le proporcione —e n el futuro— una renta fija.
Concluye Cosciani que no puede afirmarse cuál de las tres teorías se acerca más a la realidad. Sin
embargo, cree posible afirmar que una considerable rebaja del int erés sobre el capital poseído, como podría
derivar de un fuerte impuesto general y uniforme sobre todos los réditos, tiende a deprimir el ahorro, quitándole
uno de los alicientes y, además, reduciendo la posibilidad de ahorrar.
Sin embargo, también en este caso el desaliento o el impedimento material del ahorro, pueden ser
neutralizados, total o parcialmente, por los efectos del gasto público, que puede crear las condiciones para un
ritmo más acelerado de un nuevo proceso de acumulación de ahorros.
La aplicación de la alícuota progresiva en el impuesto a la renta y la discriminación cualitativa de los réditos
del trabajo y los del capital inc iden, ambas, en forma considerable sobre la formación del ahorro. Este cuadro
puede ser empeorado aún más por los efectos del gasto público.
Si se considera, por otra parte, que en la sociedad actual las fuentes del ahorro son prevalecientemente
las de las empresas, cuya conducción asume las decisiones de no repartir utilidades, acumulándolas
e inv irtiéndolas, sin int ervención o a pesar de la int ervención de los accionistas minoritarios; o las de
las ins tituciones colectivas o públicas más o menos descentralizadas, se entiende por qué tanto la
discriminación cualitativa de los réditos ganados y no ganados como también la progresividad del impuesto a
la renta inf luyen mucho menos de lo pensable en una primera int ención, sobre la formación del ahorro.
Del exa men y comparación de los efectos sobre el ahorro de los impuestos a la renta con discriminación
cualitativa y de los impuestos con alícuota progresiva, podemos afirmar que la discriminación cualitativa
conspira contra la formación del ahorro más que el impuesto progresivo. Ello porque este último se aplica a
las personas físicas, mientras que la mayor producción de ahorros se opera en la actualidad a nivel de las
empresas. La discriminación cualitativa actúa también a nivel de empresas y, por tanto, en contra de la
formación de ahorros.
Otra cuestión de importancia acerca de los efectos de la actividad financiera sobre la formación del ahorro,
es la debatida principalmente en el período inm ediato siguiente a la Primera Guerra Mundial, sobre los efectos
para la formación del ahorro, de la emisión de un empréstito o de la creación de un impuesto ext raordinario
sobre el patrimonio. El tema fue objeto de inv estigación por el famoso Colwyn Committee.
Intervinieron en el debate dentro y fuera del comité mencionado grandes personalidades de las Finanzas
Públicas de Gran Bretaña y de otros países.
El punto más delicado de la inv estigación sobre este tema consistió en determinar si era más o menos
contrario a la formación del ahorro la emisión de un empréstito con el acompañamiento habitual de un impuesto
anual destinado a cubrir el servicio de esa deuda, o bien un impuesto ext raordinario sobre el patrimonio por
una sola vez.
Esta segunda alternativa, que el impuesto inc ide sobre los ahorros ya formados y que los contribuyentes
deberán afrontar con la venta de parte de su patrimonio o con la contracción de una deuda para hacerse de la
liquidez necesaria para el pago del impuesto, fue considerada por algunos, por ejemplo, Pigou22 , como el
medio más idóneo para favorecer el consumo futuro y la formación del ahorro, ya que desalienta a los
contribuyentes menos que la presión continuada del impuesto necesario para solventar el servicio de la deuda.
En la realidad es ésta una cuestión del todo opinable, porque no hay elemento objetivo alguno que dé apoyo
a la opinión de Pigou; Edgeworth sostiene la opinión opuesta, mientras que Loria adopta la idea de
la ind iferencia entre una u otra medida financiera23 .
Obsérvese la circunstancia de que un considerable esfuerzo para dar sustento a las opiniones encontradas
se dedicó a buscar la forma de garantizar a los contribuyentes que el impuesto ext raordinario no habría de
repetirse en el futuro, por lo menos, próximo. Todos los consultores del Colwyn Committeerechazaron la
posibilidad de que el Estado según las normas constitucionales británicas, pudiera —d e alguna manera—
ofrecer dicha garantía24 . Esto demuestra que la preferencia por el impuesto ext raordinario sobre el patrimonio
está supeditada a la garantía que ese impuesto de exc epción no tuviera que repetirse, al menos, por una
generación.
Acota platónicamente Cosciani que la mejor garantía es la moderación y conciencia de la clase dirigente
de un país, conocedora de las consecuencias económicas de la política que persigue.
La oferta de trabajo
El tema de este inc iso consiste en determinar las consecuencias macroeconómicas de la actividad
financiera sobre la oferta de trabajo. Debemos recordar, como premisa metodológica, que el problema que
aquí se plantea es diferente del problema de la traslación e inc idencia de un impuesto sobre los salarios
o, aun en general, sobre las retribuciones a los trabajadores, tanto en relación de dependencia
como aut ónomos.
Aquí no se trata de modificar el equilibrio de la firma o el del mercado particular de una rama de la ind ustria.
Se presume, al contrario, que las modificaciones del equilibrio particular han sido realizadas y han
ocasionado —c omo consecuencia— la inc idencia que —s uponemos, también— afecta a la renta ind ividual.
Sin embargo, no esindiferente cuál es el impuesto que ha sido establecido, pero no es éste el problema,
de descubrir quién carga con el impuesto elegido y quién hubiera sidoincidido con otro impuesto. Se da por
concluida una fase de ajustes para entrar en otra. En nuestro caso, se ha concluido la fase percusión-
traslación—pues puede no haberse movido siquiera el tributo— y se ha llegado a laincidencia sobre el
trabajador.
La hipótesis consiste en la actitud reactiva del contribuyente inc idido, quien, no pudiendo trasladar el
impuesto, trata, con los medios a su alcance, de recuperar la porción de su renta de la cual se ha visto privado,
mediante un aum ento de su oferta de trabajo. Ello, quedando ina lterada la demanda, significa una
disminución de la tasa del salario. Pero, en cifras absolutas, el nuevo salario por unidad de trabajo multiplicado
por el número de unidades (que pueden ser horas o, en el caso de trabajo a destajo, de unidades de producto)
arroja un salario total mayor del salario afectado por el impuesto y restituido a su monto originario o aún más
elevado o menos (luego de la aplicación de éste). En otras palabras, el contribuyente inc idido por un impuesto
no pudiendo, a su vez, trasladarlo (imposible por hipótesis) puede removerlo en sus efectos renta y recuperar
a costa de un mayor esfuerzo, la renta perdida. El fenómeno en italiano y en español tiene el mismo nombre:
remoción (en italiano: rimozione ); en ing lés se lo denomina transformation ; en alemán: abwalzung ; en
francés: compensation25 .
Nuestro problema inv olucra el caso de la "remoción" de la inc idencia de un impuesto determinado pero,
más en general, exa mina la hipótesis de los contribuyentes que, inc ididos por el impuesto, alterando su oferta
de trabajo no disminuyéndola —e n una inf ructuosa tentativa de traslación— sino aumentándola para remover
o sea quitarse de encima, los efectos de la inc idencia.
El planteamiento del problema consiste en la determinación del esfuerzo del trabajo adicional o del ocio,
como consecuencia de laincidencia de un gravamen. El análisis parte de la premisa que también el ocio es un
bien, alternativo de las utilidades que le pueden deparar al contribuyente los bienes que desea adquirir para
consumo con su renta monetaria.
Cosciani26 distingue diferentes tipos de impuestos y para cada uno de ellos busca, por el método de las
curvas de ind iferencia, el efecto que causan sobre el trabajo y el ocio. Los impuestos considerados son
sucesivamente: impuesto sobre la renta obtenida; impuesto de suma fija; impuesto progresivo. En el primer
caso demuestra que puede haber o no una remoción del impuesto y hasta puede producirse una remoción
negativa. Lo mismo puede ocurrir en el segundo caso y en el tercero. La razón, que exp one el aut or citado,
por esta variedad de consecuencias, es que la oferta de trabajo depende de la relación entre la utilidad marginal
de la renta obtenida —y por lo tanto también de la tasa de salario— y la penosidad marginal del trabajo
empleado. La curva de la oferta de trabajo puede ser, en períodos breves, creciente o decreciente, según los
casos, considerando pequeñas variaciones de la tasa del salario. Pone de relieve, también,
que inv estigaciones relativamente recientes demuestran que la curva de la oferta de trabajo (demanda de
salario) no tiene similitud con la curva de oferta de los demás bienes. Esto tiene como consecuencia que
la inc idencia del impuesto provocará según que se verifique una u otra curva de demanda de salario, una
disminución del esfuerzo de trabajo (remoción negativa) o un aum ento de la oferta de trabajo (remoción
positiva).
A la pregunta —f undamental en la exp osición en la cual estamos ocupados— sobre si estas conclusiones
pueden ext enderse de un trabajador a toda la clase trabajadora (o sea si se pueden adoptar —e n el nivel
macroeconómico— las mismas conclusiones alcanzadas en el plano de un trabajador en el planteamiento
microeconómico), la contestación de Cosciani es afirmativa. Razón de ello es la variabilidad de posiciones de
la clase trabajadora que comprende grupos de bajas retribuciones cuya disminución ulterior por aplicación del
impuesto da lugar a un aum ento de la oferta de trabajo y otros grupos de mayores ing resos, cuya actitud
frente a la inc idencia del impuesto puede originar una disminución de la duración del trabajo además del
ahorro. El efecto de conjunto para toda la clase trabajadora (inc luyendo también los ejecutivos y los dirigentes)
dependerá del peso que tengan, en el total de las retribuciones, los trabajadores con nivel mínimo de
retribuciones que, ante la inc idencia del impuesto, aum entarán la oferta de trabajo, y los otros, que pueden,
frente al impuesto, disminuir no sólo el ahorro sino también la oferta de trabajo.
Si se abandona el supuesto de gravámenes sobre la renta y se considera un impuesto sobre los consumos,
son, en general, válidas las conclusiones anteriores. Sin embargo, la inf luencia del impuesto al consumo sobre
el estímulo al trabajo es más atenuada por la menor conciencia de la exi stencia del impuesto escondido en
los precios de las mercaderías y por la ine xistencia de la progresividad.
Concluye Cosciani que, caeteris paribus, un impuesto sobre la renta, sin exc lusión del ahorro, discrimina
a favor del ocio y en contra del consumo actual y, aún más, en contra del consumo futuro por la doble
imposición del ahorro y, si ésta no se acepta, por la anticipación del impuesto en el momento en que se obtiene
la renta con respecto al momento en que dicha renta se consume.
Un impuesto sobre el consumo, siempre discrimina a favor del ocio y en contra del consumo, pero no
discrimina en forma alguna entre consumo presente y futuro.
En su teoría general de la Hacienda Pública, Musgrave elabora, detalladamente, distinguiendo más
hipótesis de tipos de impuesto y de situaciones económicas exi stentes partiendo de supuestos sencillos
o int roduciendo, poco a poco, nuevos elementos, en un análisis por aproximaciones sucesivas27 . En general
las conclusiones de Musgrave coinciden con las de Cosciani, a pesar de las diferencias de ext ensión y, a
veces, de enfoque, de los distintos temas.
La producción y la inv ersión

Examinemos a continuación los efectos macroeconómicos de las finanzas públicas sobre los inc entivos a
producir e inv ertir.
Hay que distinguir entre los impuestos a nivel de las empresas y los impuestos a nivel de las familias, como
así también entre los impuestos reales y los personales.
El primer distingo tiene importancia porque los impuestos de la primera clase forman parte, total o
parcialmente, de los costos de producción.
El segundo distingo no ofrece, en nuestra opinión, grandes dificultades, si —a l plantear los problemas—
se pone en claro cuál es el propósito para el que se utiliza la clasificación de impuestos reales y personales.
En la dilucidación de los efectos macroeconómicos de la actividad financiera del Estado sobre la economía y
dentro de esta inv estigación en particular, cuáles son los impuestos que se aplican a nivel de las empresas y
cuáles a nivel de la familias, no es difícil contestar que la clasificación que se adopta es la que considera que
se trata de impuestos reales, cuando la imposición se ciñe a graduar el gravamen sobre manifestaciones
parciales de riqueza sin tener en cuenta el monto total de la riqueza del contribuyente, ni calcular la riqueza
poseída en el país y la que se halla en el ext ranjero; sin compensar utilidades de una fuente con pérdidas de
otra, sin admitir deducciones por rentas no imponibles ni cargas de familia28 .
Sin embargo, la inq uietud del que inv estiga le hace descubrir muy pronto que la contestación dada no
elimina su problema. Ello por cuanto hay, por ejemplo, contribuyentes ind ividuales que obtienen utilidades de
una empresa cualquiera fuera su forma jurídica y por diversas razones —a menudo extraeconómicas pero
relevantes para sus consecuencias económicas— considera como propia la empresa que controla y dirige y
lo mismo hace con la renta de la empresa y su patrimonio.
A pesar de ésta y otras reservas que podrían formularse en la clasificación de los impuestos para determinar
su inc idencia sobre las empresas o las familias con el propósito de desentrañar los efectos de los impuestos
y de los gastos sobre los grandes agregados mencionados, podemos tener por ciertas las siguientes
proposiciones:
1. El impuesto, por ejemplo, general y uniforme sobre los réditos de las empresas en general y de las
sociedades en particular, se inc orpora al costo de los productos y tiene un efecto negativo sobre la producción,
más sensible que los impuestos de carácter personal.
2. De ahí que la naturaleza del impuesto, además de la magnitud de la detracción, juegue un papel sobre
la producción.
3. En cualquier hipótesis, no debe olvidarse que los efectos negativos de los impuestos para la producción
están compensados total o parcialmente o con creces, por los efectos de los gastos públicos, de
carácter ins trumental o los subsidios ins tituidos con el propósito de aliviar los costos de producción.
4. El gasto público de índole ins trumental ejercerá su efecto positivo según sea más o menos eficiente, a
los fines del costo de producción, respecto de las inv ersiones privadas impedidas por la recaudación.
5. La actividad financiera del Estado reflejada en el Presupuesto, no sólo afecta la eficacia marginal del
capital en el caso en que el impuesto constituye un factor de aum ento del costo, sino también cuando el
impuesto implique un ordenamiento del rédito neto disponible para el empresario.
Debemos, siguiendo a Cosciani29 formularnos ahora la pregunta: ¿cuál es la consecuencia de este
cercenamiento de la renta neta sobre los inc entivos a producir e inv ertir? El mismo aut or, citando —e n su
apoyo— trabajos ind uctivos y estudios teóricos especialmente norteamericanos30 afirma que el impuesto a la
renta, aun cuando es elevado, tiene una inf luencia muy modesta sobre las decisiones de los ind ividuos en el
momento en que están por dar vida a una nueva empresa; especialmente, si se trata de empresas pequeñas
e ind ividuales. La euforia del momento no les deja efectuar cálculos incluyendo la consideración del factor
"impuesto".
Esta posición llega hasta considerar como de importancia secundaria el propio beneficio de la empresa.
Sin embargo, con el tiempo cesa o mengua el entusiasmo y el empuje irracional y los empresarios
emprenden el camino del cálculo económico. Desde ese momento un impuesto a la renta elevado se vuelve
depresivo y es más deprimente si se trata de un impuesto sobre las empresas como tales, y lo es menos si se
trata de un impuesto personal.
Otras conclusiones de los estudios mencionados en la nota31que antecede son las siguientes:
— Un impuesto elevado sobre las empresas impide el desarrollo de las pequeñas, porque reduce el
estímulo para afrontar el riesgo deexpansión y destruye laautofinanciación con utilidades no distribuidas.
— Por el contrario, el impuesto personal tiene consecuencias menos severas porque suinfluencia sobre
elincentivo del empresario es menos directa y, sólo en el caso de las empresasindividuales, las utilidades
acumuladas no son afectadas.
— De todos modos, el impuesto a la renta discrimina entre empresa grande y pequeña en perjuicio de ésta,
que atribuye mayor importancia a la detracción del impuesto, lo que pone en peligro el control del propietario
sobre su empresa a causa de la necesidad de asociar a terceros para asegurarse mayores disponibilidades.
Esto ocurre con las empresas unipersonales, pero no con las grandes empresas, generalmente sociedades
anónimas, en las que hay una mayor separación entre los ejecutivos de la empresa y los accionistas que
deben pagar el impuesto personal a la renta.
Considera Cosciani32que lainfluencia del impuesto sobre los réditos y losincrementos de valor de los bienes
patrimoniales, que sonindependientes de la voluntad del contribuyente, es nula. Los impuestos que gravan las
rentas oquasirentas no puedeninfluir para nada sobre las decisiones del contribuyente (Ricardo, Hobson,
Griziotti).
Másinsignificante aún, para la conducta del contribuyente, es el impuesto sucesorio.
El heredero enausencia de impuesto a la herencia, podría serinducido por laexpectativa de heredar, a no
ahorrar más o llegar hasta a consumir sus ahorros o disipar su patrimonio o contraer deudas, en la espera de
la herencia. Ahora bien, laexistencia del impuesto sucesorio reduce laexpectativa de contar con un patrimonio
sin necesidad de desarrollar una actividad, por lo cual constituye un estímulo aaumentar la producción con
miras a obtener una renta.
En lo que concierne al causante, es más probable lainfluencia del impuesto sobre sus cálculos, pero
afectará más el deseo de ahorrar que el de producir.
La aplicación de la famosa propuesta de Rignano33haría disminuir más lainfluencia negativa del impuesto
a la herencia. El impuesto sucesorio, más que a l a empresas, afecta a la permanencia de la propiedad del
paquete accionario de la mayoría y, por lo tanto, del poder dinástico sobre la empresa, con excepción de la
empresa unipersonal en la que el dueño se confunde con la empresa misma, la que no posee
una ind ividualidad propia.
El impuesto puede no sólo afectar la eficacia del capital, sino también a los recursos financieros de la
empresa. Nos referimos a los impuestos a los réditos, cuya recaudación hace disminuir la cantidad de la renta
destinada a la formación del capital por la vía de la aut ofinanciación. Aunque el empresario ind ividual puede
no considerar deprimente un impuesto a la renta, pese a su elevada tasa, no puede, sin embargo, no sufrir las
consecuencias de la disminución del rédito que puede ser pasado a reserva. No sólo el impuesto reduce el
monto del rédito que el contribuyente puede aportar, sino que dificulta también la obtención, en el mercado,
de los capitales necesarios para la empresa.
Hay casos mucho más numerosos y de notable magnitud del fenómeno que podría
denominarse exa geración de inv ersiones de las empresas, para las dimensiones de las plantas más allá de
los límites de su rentabilidad.
La razón de este fenómeno consiste en que las altas alícuotas del impuesto alivian para el contribuyente el
peso de dichas plantas en cuanto sus cuotas de amortización son deducibles de los ing resos brutos, para
formar el rédito neto de la empresa.
Ya exp usimos los efectos comparativos de la imposición ext raordinaria sobre el patrimonio y de la
imposición ordinaria necesaria para costear el servicio de la deuda pública.
Agregamos, con respecto al tema que nos ocupa, que el impuesto ordinario aludido originará—
probablemente— un desaliento para la producción y lainversión mayor que el impuestoextraordinario,
especialmente si las alícuotas del impuesto ordinario a la renta son ya elevadas.
Los impuestos destinados a cubrir periódicamente el servicio de la deuda pública junto con las erogaciones
por int ereses y amortizaciones, constituyen una transferencia de poder de compra de los contribuyentes, que
son activos hacedores de la riqueza nacional, hacia los rentistas, clase social de ina ctivos beneficiarios de la
renta.
Aunque es un poco aventurado considerar a los tenedores de títulos públicos como una clase o categoría
económica separada de las actividades productivas, esinobjetable que los gastos estatales correspondientes
a los servicios de la deuda pública constituyen gastos de transferencia, alimentados con los impuestos
ordinarios creados para financiar dichos servicios.
En la medida en que los tenedores de títulos sean también contribuyentes de los impuestos ordinarios
según De Viti de Marco34 no habrá —d e hecho— más deuda, ya que ésta habrá quedado amortizada de
hecho, aut omáticamente. No compartimos esta sutil y fascinadora teoría delinsigne economista y sí, las
objeciones y agudas observaciones de Griziotti35en sus trabajos monográficos sobre el tema. Por ello, a los
efectos de los estímulos a la producción y a lainversión, la transferencia que se opera con la combinación del
impuesto periódico y el pago de losintereses y amortización de la deuda,aunque no sea simplemente una
transferencia de la clase activa a la pasiva, puede desalentar a los empresarios y afectar la producción. Pero
la política fiscal puede encontrar remedios y antídotos que restituyen a los empresarios sus estímulos hacia
lainversión y la producción.
Capacidad de producción e inversión

Nos quedan porexaminar los efectos del Presupuesto sobre la capacidad de la economía del sector privado,
no ya contra el estímulo para la producción y lainversión sino sobre la capacidad material de producir einvertir.
A este respecto, Cosciani36nos ofrece dos ejemplos, uno referido al efecto del impuesto sobre el
trabajoindividual, el otro referido al efecto del impuesto sobre el patrimonio de las empresas.
El primer ejemplo consiste en la situación del trabajador reducido al mínimo nivel de renta, que no puede
darinstrucción a sus hijos ni mantenerlos hasta que puedan recibir una capacitación para un trabajo
especializado. Estos trabajadores deberán conformarse con un trabajo no calificado, másinmediatamente
remunerado, pero con un rendimiento muy bajo en el largo plazo.
Aquí también debe tenerse en cuenta que los efectosindicados del impuesto pueden ser compensados con
los efectos positivos del gasto y del servicio público.
Todos los servicios deinstrucción, de aprendizaje, capacitación técnica y, más aún, los servicios sanitarios,
la atención médica gratuita o semigratuita pueden dar como resultado neto unaumento de la capacidad
productiva del factor trabajo.
El segundo ejemplo en el nivel de las empresas, consiste en el efecto de las finanzas públicas en épocas
deinflación, en cuanto el impuesto a los réditos de las empresas afecta utilidades contables puramente
nominales, debido a la desvalorización monetaria, por la que—en definitiva— el impuesto afecta al capital de
la empresa y ésta se veincapacitada de mantener el ritmo de producción anterior al estallido de lainflación.
Un impuesto que no contemple, en sus normas, la eliminación de las rentas ficticias, destruye el capital de
la empresa y compromete su producción futura.
CAPÍTULO III
FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. PROBLEMA TEÓRICO
El problema teórico que se plantea es el de la coordinación de las finanzas, esto es de la economía del
sector público, cuando éste se compone de organismos estatales de diversos niveles.
Este problema nace tanto en un sistema político federal, en que el sector público se compone del Estado
federal, de los Estados miembros (o provincias) y de las entidades aut árquicas territoriales o municipios, como
en el régimen unitario en que el sector público está formado por el Estado y las entidades territoriales
descentralizadas, que pueden estar ubicadas en dos o tres niveles distintos, como ser: Regiones, Provincias
o Departamentos y Municipios.
En la exp osición que sigue nos referiremos sólo a tres niveles: Estado (federal o unitario), Provincias
(Estados miembros o entidades territoriales descentralizadas de nivel int ermedio) y Municipios (entidades
territoriales descentralizadas de nivel inf erior).
El problema consiste, pues, en el reparto de atribuciones y tareas entre las entidades situadas en cada uno
de los distintos niveles, abarcando tanto el aspecto de los recursos, como el de los gastos, en función de los
aspectos de las finanzas clásicas (óptima asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades
públicas y privadas, mediante las prestaciones de los servicios públicos) y la producción privada de bienes y
servicios y respecto de los principios de igualdad y equidad; y de las finanzas modernas (redistribución
de ing resos, estabilización y desarrollo económico)1 .
2. PRINCIPIOS PREVIOS
Distribución de recursos y gastos

El primer aspecto del problema consiste en el reparto no sólo de los recursos sino también de los gastos
entre las entidades públicas de los distintos niveles, de modo tal de asegurar el mejor cumplimiento de las
funciones de la organización estatal.
Es fundamental tener presente que la coordinación de las finanzas no se agota en un reparto de
losingresos, en la formaautónoma de un reparto de las fuentes de recursos, o en la forma de distribución de
los fondos recaudados.
Otro principio fundamental es que no hay prioridad lógica en ninguno de los dos aspectos—recursos y
gastos— en este problema de la coordinación financiera, como no lo hay en el problema más general de las
finanzas públicas2. En efecto, no se trata de establecer en primer término cuáles funciones y,
consiguientemente, cuáles gastos corresponden a las entidades de los distintos niveles y sobre esa base
asignar a cada una de aquéllas los recursos adecuados. Tampoco se trata de determinar en primer término
cuáles y cuántos recursos corresponden a cada nivel y de allí partir para determinar cuáles funciones y tareas
y cuáles y cuántos gastos podrá efectuar cada entidad de los distintos niveles. Recursos y gastos
soninterdependientes en cada uno de los niveles de la organización estatal y lo son también en la distribución
vertical entre los diferentes niveles.
La consecuencia de este principio es que no puede asumirse como dato de hecho ninguno de los dos
aspectos; se debe determinar, a través de cotejos y de la ponderación de utilidades y costos comparados
tentativamente, la calidad y el volumen de los gastos y recursos asignables a cada nivel de la organización
estatal.
Este principio conduce a optimizar la asignación de los recursos. Pero no hay una medida objetiva para la
solución, porque las utilidades y los costos no dependen de una valoración única y objetiva, sino
eminentemente de criterios políticos de valoración3.
Factores históricos e institucionales
Sin embargo, hay factores de carácter histórico einstitucional que det erminan, parcialmente al menos, la
solución de dicho problema y reflejan —e n cierto modo— las valoraciones políticas ya efectuadas por las
generaciones anteriores.
La determinación de ciertas funciones para cierto nivel de la organización estatal la encontramos ya
efectuada por los poderes anteriores del Estado y en el análisis actual deben asumirse como asignaciones a
priori, tanto en el campo de los gastos como de los recursos.
Así, por ejemplo, la defensa nacional, las relaciones ext eriores y las erogaciones necesarias para los
propios organismos y poderes del gobierno central nos aparecen como fijados a priori como atribuciones del
Estado nacional. En el campo de los recursos, pueden encontrarse con el mismo carácter de asignación a
priori los impuestos aduaneros y toda la ext ensa gama de impuestos a la exp ortación, retenciones de cambio,
etcétera y los impuestos a la producción de materias primas o productos agropecuarios destinados a
la exp ortación4 .
En los casos en que tales fenómenos se verifican, el problema de la coordinación financiera queda limitado
en el sentido de no ponerse en tela de juicio la asignación de las tareas o funciones ya establecidas por
decisiones políticas históricamente atribuibles a generaciones pasadas, pero arraigadas en la conciencia
ciudadana y, a menudo, consagradas en las constituciones, ni la de los recursos adecuados, sino sólo este
segundo aspecto.
Respeto a los principios de igualdad y equidad

La distribución de los gastos y recursos entre los diferentes niveles de la organización estatal debe tender
a asegurar el respeto de los principios de igualdad y equidad que la conciencia social considera válidos
respecto de los ind ividuos y grupos afectados por la actividad financiera del Estado. En otras palabras,
también en la coordinación financiera surge el problema de la observancia de los principios de igualdad y
equidad en las cargas que se imponen a los contribuyentes.
Esto demuestra la falacia de la creencia, muy común entre legos y políticos, de que la coordinación
financiera entre los distintos niveles de la organización estatal sea simplemente un problema int erno del
gobierno, que no se proyecte sobre los gobernados. Por el contrario, para éstos asume importancia la cuestión
de adecuar la carga ind ividual a la capacidad contributiva de cada uno, teniendo en cuenta los gravámenes
locales y los nacionales recaudados en su territorio, como también la igualdad de tratamiento en todo el
territorio nacional de los habitantes de diferentes jurisdicciones.
Redistribución deingresos
La coordinación financierainvolucra, también, el problema de la redistribución de losingresos entre los
diferentes sectores, no solamente en el aspecto geográfico, sino también en el sentido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisióna prioriacerca de cómo debe ser yaunsi ha
deexistir, una redistribución. Sólo significa comprobar que en el proceso de coordinación financiera entre
entidades de diferentes niveles de la organización estatal, pueden producirse transferencias deingresos por
categorías y por regiones y, consecuentemente, estos desplazamientos pueden ser
buscadosintencionalmente.
Estabilización económica y pleno empleo

La coordinación financiera debe cumplir, también, con laexigencia que la actividad del sector público en
todos sus niveles asegure la estabilidad económica en el nivel deseado de ocupación (plena) y renta nacional.
Con ello se quiere poner de relieve que la finalidad asignada a las finanzas públicas por la doctrina y la
práctica contemporáneas, no es un problemaextraño a la coordinación financiera. No se podría imaginar que
la atribución de recursos y gastos en los distintos niveles de la organización estatal puede serindiferente a ese
objetivo o, peor aún, contradecirlo.
Desarrollo económico y social
Es función reconocida generalmente a la coordinación financiera la de contribuir a promover, a través del
sistema adoptado, el desarrollo económico y social que la política financiera asume en la doctrina y en la
práctica actual como uno de sus objetivos principales.
Ello significa que la asignación de recursos y gastos entre los distintos niveles de la organización estatal
debe ser congruente con el propósito de promover el desarrollo económico y social por la vía directa del papel
asumido por el sector público; por ejemplo, mediante la realización deinversiones o por la prestación de
servicios fundamentales, o por víaindirecta de losincentivos que el régimen financiero proporciona a la
actividad económica privada.
Adaptación a postulados políticos preexistentes

Por último—en el orden de estaexposición pero no en el de importancia— la coordinación financiera debe
adaptarse al cumplimiento de ciertos postulados o premisas de orden político y constitucionalinherentes a la
organización estatal que pueden o no coincidir con los propósi tos que hemos reseñado hasta aquí5 . Por
ejemplo, la adopción de la forma de Estado federal y la aut onomía que ella representa para los Estados
miembros, implica un grado de descentralización de atribuciones y tareas que puede parecer contradictorio y
de todos modos puede no ser congruente con otros propósitos de la coordinación financiera que se acaba de
reseñar.
De acuerdo con las premisas político-ins titucionales, puede ser int encional la circunstancia que en un
Estado miembro se resuelva no prestar un servicio determinado, con la consiguiente desigualdad relativa entre
los habitantes de ese Estado y los demás componentes del Estado nacional en cuanto a las cargas tributarias
y, desde luego, a los beneficios de la actividad estatal.
Por el contrario, puede ocurrir que un Estado miembro decida emprender un servicio o bien
efectuar inv ersiones que no se verifican con la misma calidad y volumen en otros Estados miembros, o bien
puede ocurrir que para cumplir un mismo cometido diferentes Estados adopten recursos distintos; algunos, las
tasas retributivas o tarifas suficientemente compensatorias para sus servicios, otros establezcan impuestos
con carácter redistributivo o adopten una política de tarifas int encionalmente deficitaria, etcétera.
Estas desigualdades como también los resultados de la aut onomía de los diferentes niveles estatales o de
la descentralización sobre la estabilidad económica o frente a los propósitos de desarrollo, constituyen datos
del problema, que no pueden ser ignorados, ni siquiera en un planteamiento puramente teórico y, mucho
menos, en las aproximaciones prácticas a su solución.
Ya dijimos que el problema de la coordinación financiera no es diferente en cuanto se refiere a la naturaleza
del problema en sí y de los factores que intervienen a determinarlo, en el caso de los Estados federales y en
el de los Estados unitarios. Sin embargo, el peso relativo de estos factores puede variar. En los Estados
federales predomina el factor ya ind icado en este apartado.
Factores históricos, políticos e ins titucionales predeterminan la naturaleza de las funciones y cometidos
asignados a cada nivel y, a menudo, también predeterminan las fuentes de recursos que corresponden al
Estado federal y a los Estados miembros. Sin embargo, en esta predeterminación de funciones y fuentes de
recursos no hay una correlación cualitativa ni cuantitativa entre las dos y queda abierto el problema de adecuar
los ing resos al volumen de los gastos y servicios a cumplir y los demás aspectos reseñados anteriormente,
los que componen el complejo problema de la coordinación financiera.
Estas circunstancias no pueden llevar a la conclusión, avanzada por algún aut or6 que la coordinación
financiera entre el Estado federal y los Estados miembros, es, en primer término, distribución de fuentes
determinadas de ing resos, mientras que la coordinación financiera entre el Estado unitario y las entidades
con aut onomía administrativa sería distribución de determinados gastos. Consideramos más acertada la
conclusión de que el problema no es diferente en los Estados federales y en los unitarios 7 .
Por otra parte, aun cuando las tareas correspondientes al Estado federal y a los Estados miembros pueden
estar predeterminadas por factores históricos e ins titucionales, exi ste —a menudo— un amplio campo de
tareas concurrentes que pueden ser cumplidas por ambos niveles estatales. De ahí el problema que se plantea
en cada oportunidad en que se reabre la discusión acerca del reparto de los recursos entre los diferentes
niveles de la organización estatal, de redistribuir los respectivos cometidos.
En efecto, en lo práctico no se plantea nunca el problema de empezar de cero la distribución de tareas
e ing resos entre los diferentes niveles de la organización estatal.
Aun cuando se quiera emprender como una necesidad ine ludible la coordinación financiera entre los
diferentes niveles del Estado, se parte de una situación de hecho e ins titucional ya exi stente, en virtud de la
cual en cada nivel corresponden ing resos y cometidos. Puede ser que no se haya alcanzado un equilibrio
satisfactorio y que éste sea —p recisamente— el motivo por el cual se emprende la tarea de la coordinación o
de una nueva coordinación; pero las variaciones sustanciales en el reparto de los ing resos no pueden ser
efectuadas sin una modificación concomitante en la distribución de las tareas y viceversa.
La reforma del reparto de recursos implica la evaluación

de los cometidos y objetivos contradictorios
en la coordinación financiera
Si se pretende modificar, cuantitativamente, el monto total de ing resos que corresponden a un determinado
nivel de la organización estatal, en desmedro o en beneficio de otro nivel de dicha organización, el proceso
racional para lograr ese fin debe consistir en una evaluación —t ambién cuantitativa— de los cometidos que
se asignan a los dos niveles. Si ello no se hace, las modificaciones conducen, necesariamente, a un de-
sequilibrio en todos los niveles, que deberá ser compensado mediante ajustes ulteriores.
La exi stencia de múltiples aspectos y diferentes objetivos en el problema de la coordinación financiera
implica, como es natural, la posibilidad de que algunos de ellos sean contradictorios, de modo que las
soluciones que mejor contribuyen al logro de alguna finalidad sean contraproducentes respecto de otras.
Así, por ejemplo, el contraste fundamental entre centralización y descentralización o concentración o
desconcentración de las finanzas públicas8 se agrega a los que pueden surgir entre el objetivo primordial de
cubrir las necesidades financieras de los distintos niveles de gobierno y el de lograr la estabilidad económica
o, más en particular, lograr la mejora del balance de pagos y la defensa de la moneda en el plano int ernacional
o el de promover el desarrollo económico y social de algunas regiones o zonas a costa del esfuerzo de otras,
frente al propósito de dar a cada una el fruto de su propio esfuerzo.
Los contrastes más evidentes, sin embargo, en el problema de la coordinación financiera se plantean en
términos simples entre las exi gencias políticas de la aut onomía de los Estados miembros respecto del Estado
federal y de las Municipalidades frente a los Estados, por un lado, y las exi gencias racionales económicas y
financieras de la mejor utilización de los recursos, de la estabilización económica y del desarrollo económico
y social, por el otro; exi gencias éstas que requieren —e n gran medida— la unidad y uniformidad de las
decisiones y de los procedimientos y que tienden a la planificación centralizada.
La posibilidad de objetivos contradictorios tiene la consecuencia que las soluciones alternativas no pueden
satisfacer todos los aspectos del problema de la mejor forma. Algunas logran mayormente la equidad e
igualdad de las cargas tributarias, otras los propósitos redistributivos o de promoción del desarrollo; otras
permiten la conducción unitaria de la política financiera, pero sacrifican la aut onomía de los entes de
nivel inf erior. No exi ste, pues, la solución ideal y las preferencias no siempre se basan sobre ponderaciones
objetivas, sino sobre criterios subjetivos de predilección o sobre premisas políticas distintas acerca de la
prelación de ciertos objetivos sobre otros.
Estas consideraciones de relativismo o, quizás, escepticismo sirven para prevenir al lector respecto a que
el análisis de las soluciones técnicas y los ejemplos de los sistemas utilizados en los diferentes países no
podrán darnos la solución ideal, sino sólo suministrarnos elementos de juicio sobre el empleo de
diferentes ins trumentos y las preferencias evidenciadas por los distintos países, para guiarnos en nuestras
propias elecciones, en las que también podrán aflorar factores subjetivos y premisas políticas e ins titucionales
de aceptación axiomática.
3. DIFERENTES SOLUCIONES
En las diferentes soluciones del problema de la coordinación financiera, en general, los esquemas de
coordinación no tocan el aspecto del reparto de las funciones y de los gastos de los distintos niveles de
gobierno, sino sólo la distribución de los recursos o de las fuentes de su producción.
Los países afectados, de alguna manera, por los problemas de la coordinación financiera, han creado
diversas soluciones que la doctrina no ha tardado mucho en agruparlas por sus características sustanciales
evaluando, al mismo tiempo, las ventajas y desventajas de las soluciones propiciadas o discutidas.
A continuación, exp ondremos someramente, cada una con sus pros y sus contras9 .
Los diferentes sistemas elaborados en diferentes países son:
a) Concurrencia;
b) Separación y asignación de fuentes para cada nivel de organización estatal;
c) Participación con sus variantes;
d) Cuotas adicionales;
e) Asignaciones globales;
f) Asignaciones condicionadas.
Concurrencia
Este sistema equivale a la aus encia total de coordinación. Pensamos, sin embargo, que ésta no es una
omisión de la legislación, sino una decisión positiva en favor de la libre concurrencia en las medidas financieras
de las entidades de los distintos niveles. Todas ellas tienen libre acceso a todas las fuentes financieras y,
especialmente, a todas las fuentes tributarias.
Las ventajas principales de este sistema son las siguientes:
1. Mayor fuerza financiera de cada nivel de gobierno, por el libre acceso a las fuentes más ricas y de
rendimiento más flexible.
2. Responsabilidad de cada Poder Legislativo o deliberativo en la elección de los ins trumentos tributarios
y en la altura de las alícuotas, con la posibilidad consiguiente de una mayor parsimonia en los gastos y una
más cuidadosa conducción administrativa. Esta ventaja está naturalmente subordinada al carácter político de
la representación en el Poder Legislativo, puesto que sólo se logra cuando los poderes deliberativos están
constituidos por representantes de los mismos grupos sociales que los contribuyentes10 . Contra estas ventajas
se oponen las siguientes desventajas de mucho mayor peso11 .
1. Utilización exc esiva y no sistemática de ciertos impuestos por dos o más niveles de la organización
estatal; como ocurre, por ejemplo, en los Estados Unidos respecto de los impuestos a los réditos y a las
sucesiones. Existe la posibilidad que la superutilización se vuelva ins oportable, a medida que se eleva la
presión tributaria total.
Sin embargo, esta pretendida desventaja no es tal, si se admite que frente a iguales necesidades
financieras los Estados de diferentes niveles deberían crear otros impuestos dentro de las facultades
irrestrictas de cada nivel, con las mismas consecuencias para la presión tributaria; o bien, que deberían recibir
de otros niveles estatales las participaciones o las asignaciones necesarias para cubrir sus erogaciones. Con
lo cual —a cotamos— desaparece el sistema de la concurrencia. El inc onveniente real es precisamente la
falta de coordinación y la posibilidad de un desequilibrio relativo, esto es, una exc esiva utilización de
ciertos ins trumentos, mientras que otras posibles fuentes de recursos quedan ine xplotadas.
2. Multiplicación de administraciones fiscales y, para los contribuyentes, sujeción a repetidas
fiscalizaciones.
3. Creación de diferencias regionales en la presión tributaria, oasis fiscales por un lado y territorios de alta
presión por el otro; diferentes condiciones de ubicación ventajosa de actividades productivas y nivel de vida
en el territorio nacional.
4. Destrucción de la unidad del sistema tributario.
Esta última desventaja debe int erpretarse como una ruptura de toda política fiscal unitaria, tanto en el
aspecto de la observancia de los cánones o propósitos comunes de equidad y justicia o valoración de la
capacidad contributiva, como en el aspecto de la política fiscal para estabilización y desarrollo o para la
redistribución de ing resos.
Separación
Este sistema de separación tiende a asignar a cada nivel de gobierno fuentes determinadas de recursos
para su exp lotación exc lusiva.
Este sistema puede ser racional y adecuado para cumplir con los múltiples fines de la coordinación
financiera sólo en el modelo del Estado-gendarme del siglo XIX, con pocas funciones bien delimitadas y un
nivel muy reducido de gastos públicos. A medida que se amplían las funciones estatales y crecen las
erogaciones, se hace más difícil que la distribución de los ing resos sea congruente con la magnitud de los
gastos de los distintos niveles del gobierno. En efecto, los impuestos asignados a los distintos niveles se
desarrollan con un ritmo y medida diferente de las necesidades financieras. Las deficiencias de financiación y
las medidas o paliativos que se adopten, int roducen en el sistema las brechas que conducirán —l uego— a
un cambio de sistema. Es aleccionadora, en este sentido, la evolución de la mayoría de los Estados
federales, inc luyendo la exp eriencia argentina12 .
Por otro lado, el Estado federal empuja hacia una modificación del sistema clásico de la separación y trata
de conquistar el acceso a los impuestos directos (impuestos a los réditos y al patrimonio). A menudo lo logra
sólo con impuestos por una sola vez o especiales, que son consentidos como limitados en el tiempo, como
ocurrió con los impuestos a los beneficios ext raordinarios de guerra en la Primera Guerra Mundial en Alemania
o con los impuestos "de guerra" y, más tarde, "de crisis" en la Confederación Suiza.
En los Estados Unidos, el gobierno federal obtuvo en el año 1913, mediante una enmienda constitucional —
l a XVI— poder para recaudar un impuesto federal a la renta y otros impuestos directos. Desde 1916 la Unión
conoce también un impuesto sucesorio. Pero, como los Estados siguieron recaudando sus impuestos a los
réditos y sucesorios, la reforma mencionada significó el cambio del sistema de separación al sistema de
concurrencia, cuyas ventajas e inconvenientes ya fueron descriptos. En Alemania, en una situación análoga,
por los ins uficientes ing resos de los impuestos a los consumos y aduaneros, en el año 1919 se prefirió pasar
al sistema mixto.
No sólo en el aspecto de la suficiencia de los recursos para las cambiantes necesidades financieras del
Estado resulta ina decuado el sistema de la separación. También lo es respecto del problema de la política
fiscal, de la equitativa distribución de la carga según el principio de la capacidad contributiva, de la
redistribución de ing resos, de la estabilización y el desarrollo; la separación de fuentes es una
solución ins atisfactoria, mientras sigue en segundo lugar, después del sistema de la concurrencia, en el logro
de la mayor aut onomía de las finanzas en los diferentes niveles estatales, con la única pero fundamental
reserva que —a menudo— la aut onomía teórica se torna irrisoria en la práctica por la deficiencia
o inf lexibilidad de las fuentes.
A pesar de ello, el sistema de la separación es propiciado por algunos13como el sistema más
aconsejable,aunque atemperado por la recaudación unificada en manos de un gobierno para su participación
con los demás, de los impuestos no discriminados y, especialmente, de aquellos aplicables a actividades que
se desdoblan en dos o más unidades geográficas.
Participación
El sistema de la participación —c omo los tres que siguen— tiene la característica diferencial respecto del
anterior, de no distribuir las fuentes de los ingresos sino el producto.
Dentro del sistema de la participación pueden distinguirse dos formas: la primera, participación en sentido
estricto, consiste en que se reparte de acuerdo con índices apropiados el producto de cada impuesto por
separado14 . La segunda, que los aut ores alemanes denominan "unión tributaria"15 , consiste, no ya en la
distribución del producto de un impuesto determinado, sino en la formación de una masa de recursos
financieros producidos por diferentes impuestos, que se distribuyen de acuerdo con los mismos criterios o
pautas. No creemos necesaria esta subdivisión, por cuanto las dos formas tienen la misma naturaleza y los
mismos efectos, sobre todo cuando la distribución abandona el criterio simplemente devolutivo de dar a cada
participante el producto que le corresponda o se presume corresponderle, para adoptar otras pautas
distributivas, muchas veces una mezcla de criterios variados, tales como: la capacidad financiera, las
necesidades financieras y elementos redistributivos o de promoción.
Las ventajas del sistema de la participación son las siguientes:
1. Se evita toda superposición de gravámenes, tanto vertical como horizontalmente.
2. Se eliminan duplicaciones o multiplicaciones de administración y de fiscalización de los contribuyentes.
3. Se puede seguir una política fiscal unitaria en sus múltiples aspectos de adecuación a la capacidad
contributiva de conjunto y sectorial, de redistribución de ing resos, de estabilidad y desarrollo económico-
social.
4. Se hace posible a los Estados participantes y a las entidades descentralizadas territoriales, como los
Municipios, contar con los recursos procedentes de las mayores fuentes tributarias, los que —d e otro modo—
no les serían prácticamente accesibles o lo serían con graves complicaciones y dificultades.
En contra de esas ventajas, el mayor pecado del sistema —d esde luego, sólo aceptando determinadas
premisas político-ins titucionales— consiste en la privación del poder fiscal aut ónomo de los Estados
participantes, o sea la privación de la posibilidad de estructurar en la forma que mejor les plazca sus impuestos,
diferenciar la carga tributaria según sus propias valoraciones de capacidad contributiva y propósitos de
redistribución de ing resos, como también la imposibilidad de adecuar la altura de la exp lotación de las fuentes
tributarias a la magnitud de las erogaciones.
Este cercenamiento de la aut onomía de los Estados miembros y de las entidades públicas menores es el
precio de las ventajas que hemos enumerado anteriormente. Sin embargo, también se puede aceptar que si
la participación se establece, en un Estado federal, mediante un régimen convencional, la autonomía de los
participantes queda salvaguardada, al menos en el aspecto de la distribución del producto de los
impuestos, aun cuando la elaboración de los índices de distribución sometidos a la libre adh esión de los
Estados participantes puede ser el fruto de difíciles tratativas y regateos y concluya —necesariamente— en
una solución transaccional entre diferentes exi gencias y puntos de vista.
La aut onomía que se sacrifica es la de decidir por sí sobre la política fiscal a seguir, la elección de
los ins trumentos tributarios, el grado de int ensidad de utilización de cada uno de ellos, las exe nciones o
franquicias a conceder, etcétera.
Cuotas adicionales
El sistema de cuotas adicionales tiene en común con el anterior el hecho que el poder fiscal dicta la norma
tributaria o sea, como dice Hensel16 , posee la soberanía del objeto y estructura libremente el impuesto,
mientras que otros organismos estatales situados en otros niveles establecen cuotas adicionales sobre los
impuestos del primero. Normalmente, se fijan topes a los porcentajes adicionales. Es éste un sistema aplicado
ampliamente en Europa occidental (Francia, Holanda, Italia, Suecia).
Si se lo compara con el sistema de la concurrencia, tiene en común con éste la utilización en varios niveles
de la organización estatal de las mismas fuentes de recursos. Pero se diferencia del sistema de la concurrencia
porque la estructura de los gravámenes es unitaria y, especialmente cuando hay topes en las cuotas
adicionales, también la medida de la utilización de las fuentes estará regida por una política única.
Por otro lado, el sistema de las cuotas adicionales —c omo el de la participación— permite, a diferentes
niveles de la organización estatal, aprovechar las mayores fuentes tributarias con sus ventajas de
productividad y flexibilidad.
También tiene en común con la participación, la ventaja de la unicidad de la administración y de las
fiscalizaciones.
Los poderes fiscales con facultad de establecer cuotas adicionales gozan de mayor aut onomía que en el
sistema de la participación, porque la fijación de las cuotas queda librada a la decisión de sus órganos
deliberativos —L egislaturas o Consejos Municipales— con la ventaja de la responsabilidad política y
financiera que esos organismos ejercen y la posibilidad de una mayor parsimonia en los gastos o de una mejor
aplicación de los recursos, con la reserva de la capacidad e int egridad política de los representantes de la
voluntad popular.
El sistema de las cuotas adicionales evita totalmente las superposiciones horizontales o sea entre Estados
de igual nivel "si se prevén los recaudos técnicos necesarios"17 . Pero la dificultad consiste —p recisamente—
en la técnica (en función de los criterios políticos) de asignación a diferentes Estados de la facultad de
sobreimponer, cuando los hechos económicos sujetos al tributo se verifican en varias jurisdicciones. Este
problema es de gran complejidad y puede reeditar las mismas cuestiones que surgen para la determinación
de los índices de distribución en el sistema de la participación.
Asignaciones globales
Se distinguen las asignaciones de los Estados miembros al Estado federal —p or ejemplo, las
contribuciones matriculares alemanas— y las del Estado federal a los Estados miembros, pero en la evolución
moderna prevalecen notoriamente las segundas.
Se distinguen también las asignaciones globales de las condicionadas.
Las primeras son entregas de fondos sin afectación a gastos determinados ni vinculadas al cumplimiento,
por parte de los Estados beneficiarios, de ninguna tarea, creación de servicios o mantenimiento de los mismos
a determinados niveles. De las segundas hablaremos luego.
Las ventajas del sistema de asignaciones globales son las siguientes:
1. Se tienden a distribuir los recursos, de acuerdo con la evaluación unitaria, según las necesidades
financieras de cada ente estatal.
2. Se eliminan todas las superposiciones, tanto verticales como horizontales, de gravámenes y las
duplicaciones de su administración y fiscalización.
3. Se pueden lograr finalidades de redistribución de ing resos, estabilización económica y desarrollo.
En contra de estas ventajas, puede ponerse en evidencia un inc onveniente fundamental. Las
asignaciones, inc luyendo en el género la especie de las asignaciones condicionadas, constituyen el método
de coordinación de las finanzas entre los distintos niveles de gobierno más alejados de la aut onomía financiera
y política de los Estados, que las reciben.
Además, las asignaciones globales pueden ser distribuidas entre los Estados en función de índices
preestablecidos por ley. El sistema se acerca, entonces, sustancialmente, al de las participaciones.
Se divisa simplemente una diferencia de grado entre las participaciones propiamente dichas, las uniones
tributarias y las asignaciones globales. Las primeras consisten en la distribución de un impuesto determinado
o de varios impuestos, pero cada uno de acuerdo con criterios particulares. Las segundas consisten en la
distribución de una masa de medios financieros resultantes de la recaudación de varios impuestos. Finalmente,
las terceras consisten en la distribución de medios financieros obtenidos de los recursos del Estado en general,
desvinculados del producto de uno o más impuestos.
Asignaciones condicionadas
Este sistema se diferencia del de asignaciones globales, por cuanto las asignaciones están supeditadas al
cumplimiento —p or los participantes— de algunas tareas, por la implantación y mantenimiento de algún
servicio público u otras condiciones.
Son comunes a este sistema las ventajas ind icadas en relación con las asignaciones globales, pero debe
reconocerse que las asignaciones condicionadas tienen una ventaja más acentuada con respecto a la
satisfacción de los fines de política fiscal en el sentido de las finanzas modernas, puesto que las condiciones
a las que están supeditadas las asignaciones permiten encauzar la política de gastos de los Estados
beneficiarios, de acuerdo con una planificación unitaria.
Por otro lado, sin embargo, las asignaciones condicionadas presentan, con más int ensidad que las
globales, el inc onveniente de suprimir o reducir la autonomía financiera y política de los Estados que las
reciben. En efecto, las finanzas de esos Estados no sólo dependerán de las asignaciones de fondos por el
Estado federal sino que éste ordenará, también, los servicios y las inv ersiones de los beneficiarios mediante
las condiciones a las que se supeditan las asignaciones. Habrá, pues, un control pleno de la actividad
financiera del Estado miembro por el Estado federal y de las Municipalidades por los Estados.
Este inc onveniente, gravísimo desde el punto de vista político porque contrasta con el sistema federal en
su pureza, puede ser superado, aun que se modifique el sentido original del federalismo, con asignaciones
condicionadas que sean el fruto de un planeamiento elaborado por organismos en los que intervengan no sólo
representantes del Estado federal sino también de los Estados miembros.
4. CONCLUSIONES DE LA RESEÑA DE LOS SISTEMAS DE COORDINACIÓN

Sería int eresante reseñar también los métodos seguidos por los diferentes Estados federales o unitarios
para resolver sus problemas de coordinación financiera. Pero ello nos impondría una tarea descriptiva de la
evolución de las ins tituciones financieras en un buen número de países, inc luyendo la Argentina, lo que nos
parece exc ede los límites de esta obra.
Señalamos, esto sí, que mientras la Alemania de Bonn ha evolucionado hacia la participación en el sentido
centrífugo o sea descentralizando la recaudación pero reservando para el Estado federal la legislación
tributaria común; Canadá ha reforzado su sistema de asignaciones globales muy cercano al sistema de
participación; Brasil ha consagrado, nuevamente, su predilección por la separación de fuentes; Estados Unidos
ha mantenido su inc linación hacia las asignaciones condicionadas, que el aut orizado especialista de la
materia James A. Maxwell18 considera como un logro del espíritu del "Federalismo Cooperativo", la Argentina
ha reunido en un solo tipo de participación el régimen de los impuestos nacionales tanto sobre los gravámenes,
beneficios eventuales, patrimonios y capitales, como el IVA (impuesto al valor agregado) y selectivos sobre los
consumos19 .
Elegido el sistema de la participación como el más adecuado para contemplar, de la mejor manera, las
complejas cuestiones de la coordinación financiera, se debe —s in embargo— reconocer parcialmente la mejor
aptitud del sistema de las asignaciones condicionadas cuando se deba lograr no sólo la coordinación de la
política de recursos sino también de la política de gastos20 .
Con la elección del sistema de la participación —c on salvedad del párrafo anterior— no termina allí el
problema de la coordinación financiera, puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente
conflictiva de establecer las pautas o criterios de participación de los fiscos int eresados. Para ello, entran en
juego el criterio del aporte o sea la asignación al Estado o ente participante en función de la recaudación en
su territorio de los impuestos a repartir; el criterio de la necesidad o sea la asignación al Estado o ente
participante en función de los recursos que éste necesita para cubrir sus gastos presupuestarios; el criterio de
la redistribución, o sea, el principio de solidaridad por el cual se asigna una parte del caudal sujeto a la
participación a aquellos Estados o entes de menor desarrollo económico; el criterio de la asignación
proporcional a la población, tomada ésta como índice tanto de la necesidad como del aporte al caudal común,
o como criterio equitativo para realizar una distribución que, en definitiva, int eresa a cada ind ividuo dentro de
la esfera nacional como una medida razonable de la importancia relativa de cada Estado o ente dentro del
conjunto de Estados o entes participantes.
Tampoco esa determinación de criterios o principios que deben regir el sistema de la participación (y, como
se dijo antes, también el sistema de las cuotas adicionales) agota el problema, ya que falta determinar la
ponderación de los diferentes criterios entre sí para llegar al total de la participación, porque no se puede
sostener —s ino por decisión arbitraria— que cada uno de esos criterios ha de tener igual peso en la
distribución del monto a repartir21 . La determinación de los pesos relativos de cada criterio o pauta de
participación es una tarea complicada por la inf luencia de muchos factores, tanto que se llega a afirmar que
esto "puede dar origen"... "a criterios de distribución sumamente complicados que muchas veces representen
una verdadera ciencia esotérica y cuya objetividad, además, será muy problemática" 22 .
Por su parte, Paul Senf, relator del Congreso de Istambul de 196223 , afirma: "la problemática del
procedimiento empieza con la tarea de determinar las cuotas. Aunque se deje de lado para ese propósito
la inc ógnita de la fuerza tributaria, queda, sin embargo, la desagradable tarea de exp resar la necesidad
financiera con la precisión de tasas porcentuales. Puesto que cada solución, en el mejor de los casos, puede
tener el carácter de un laudo arbitral tendiente a la objetividad, toda decisión ofrece también el flanco a la
afirmación de que los factores determinantes de la necesidad han sido considerados inadecuadamente o
también ponderados equivocadamente". Y criticando el optimismo de Ritschl24 refiere que en la República
Federal Alemana los Lander (Estados) y el Estado federal, para la distribución del producto financiero de los
impuestos, han descendido a luchas que llegaron a los límites de lo soportable y, tal vez, un poco más allá.
CAPÍTULO IV
LAS FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES

EN EL DERECHO ARGENTINO
1. EL PODER FISCAL DE LA NACIÓN Y DE LAS PROVINCIAS

SEGÚN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Las normas de la Constitución Nacional Argentina en las que se trata de la definición del Poder Fiscal de
la Nación y de las Provincias son —esencialmente— los arts. 4 º, 9º, 10, 11 y 12, 67 —inc s. 2º y 12—, 104 y
108*
* N. del A.: el autor se refiere a la constitución de 1853, según la reforma constitucional de 1994, se trata de los arts. 4º, 9º, 10, 11, 12, 75,
—incs. 2º y 13—, 121 y 126.
.
Mientras los arts. 4 º, 9º, 10, 11 y 12 están contenidos en la primera parte de la Constitución, en la que se
establecen las declaraciones, derechos y garantías, el art. 6 7**
** N. del A.: El lector debe remitirse al actual art. 75, según la reforma constitucional de 1994.
determina las atribuciones del Congreso y los arts. 1 04 y 108***
*** N. del A.: Remítase a los actuales arts. 121 y 126 de la Constitución Nacional vigente.
están comprendidos en el título referente a los gobiernos de provincia. Esta ubicación ha de tener su
importancia pero no es fácil desentrañar su significado.
Según lo sostuvimos en otras oportunidades1 después de haber opinado diferentemente y polemizado con
distinguidos juristas acerca de la interpretación de los arts. 4 º y 67 inc. 2 º****
**** N. del A.: En la actualidad, arts. 4º y 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
, llegamos a la convicción que las contribuciones de este último artículo e inc iso se identifican con las
contribuciones del art. 4 º. Esta norma establece la fuente de los recursos del Tesoro Nacional, mientras que
la primera se refiere a los mismos recursos y los atribuye al Congreso en forma exc lusiva o en concurrencia
con otras fuentes.
Poder fiscal atribuido a la Nación con carácter exclusivo (arts. 9 º, 10, 11, 12 y 67, inc. 12*)
* N. del A.: actuales arts. 9º, 10, 11, 12 y 75, inc. 13 de la Constitución Nacional.
El art. 9 º establece que no habrá más aduanas que las nacionales, en las que regirán las tarifas que
sancione el Congreso. Esta disposición es concordante con la del art. 1 08**
** N. del A.: Remítase al actual art. 126 de la Constitución Nacional.
, que prohíbe a las Provincias establecer aduanas provinciales.
El art. 1 0 consagra el principio de la libertad de circulación de los bienes tanto de producción nacional
como de los importados.
El art. 1 1 prohíbe los derechos denominados "de tránsito" y establece la libertad de transporte con la
prohibición de todo impuesto, cualquiera fuere su denominación, por el hecho de transitar el territorio.
El art. 1 2 establece la prohibición de obligar a los buques destinados de una provincia a otra, a entrar,
anclar y pagar derechos por causa del tránsito. Prohíbe, además, conceder preferencias a un puerto respecto
de otro, por medio de leyes o reglamentos de comercio.
El art. 6 7, inc. 1 2***
*** N. del A.: según la reforma constitucional de 199 4, deberá remitirse al art.75,inc. 13.
, establece, como atribución del Congreso, reglar el comercio marítimo y terrestre con las
naciones ext ranjeras y de las provincias entre sí.
Son éstos los límites que la Constitución fija al poder fiscal de las provincias a través de la delegación de
facultades exc lusivas a la Nación.
La aplicación de las normas constitucionales mencionadas ha sido efectuada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación principalmente en dos formas:
a) Mediante su jurisprudencia en la cual ha desarrollado una amplia doctrina respecto de la prohibición de
los impuestos que afecten el libre tránsito de mercaderías y la circulación territorial de bienes. Al decir
circulación territorial como objeto de la protección de la facultad constitucional del Congreso, se distinguió la
circulación territorial que las provincias no pueden violar ni constreñir, de la circulación económica.
b) Mediante pronunciamientos de condena para impuestos en los que la circulación económica se
transforma por su cobro o por ser discriminatorios, en un impuesto sobre la ext racción de determinados artícu-
los de una provincia con destino a otra2 .
Como conclusión de los principios constitucionales sobre las facultades exc lusivas de la Nación y las
limitaciones correlativas del poder fiscal de las provincias, podemos afirmar que es ésta la única materia en la
que la asignación de facultades impositivas adopta el principio consagrado en la carta constitucional.
Volveremos sobre el tema al exa minar los límites que la Constitución impone al ejercicio del poder fiscal y
al desarrollo de otros principios de reparto de los impuestos recaudados por la Nación o por las Provincias, y
por acuerdo o convenio entre los distintos Estados reunidos en la Nación Argentina.
2. LAS LEYES DE UNIFICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LOS IMPUESTOS NACIONALES

Por paradójico que parezca, el régimen de unificación y distribución de los impuestos nacionales, se
establece como consecuencia o reacción de los legisladores frente a los problemas originados por el principio
de la concurrencia, como residuo después de la asignación a la Nación —c on carácter de exclusividad— de
las facultades referentes a las aduanas, a los derechos de importación y exp ortación y demás tributos, los que
son regulados por los arts. 4 º, 9º, 10, 11, 12, 67 —inc s. 2º y 12—, 104 y 108*
* N. del A.: Se trata de los actuales arts. 4º, 9, 10, 11, 12, 75, —incs. 12 y 13—, 121 y 126 de la Constitución Nacional.
de la Constitución Nacional.
Después de la delegación de facultades a la Nación con carácter de exc lusividad en materia aduanera, de
tránsito, etcétera, las normas de la Constitución ofrecían el régimen de asignación de las "demás
contribuciones" en los arts. 4 º y 67 inc. 2 º**
** N. del A.: El lector deberá remitirse a los arts. 4º y 75, inc. 2º de la Carta Magna.
.
La int erpretación de estas normas fue objeto de numerosas discusiones en las cuales participamos3 ,
aceptando la int erpretación de López Varela.
Sin embargo, no fue ésta la int erpretación que prevaleció y fue aceptada por la Corte Suprema. En efecto,
como lo sostuvo Terry al int roducir los impuestos int ernos en el sistema tributario de la Nación, debíase
distinguir entre impuestos directos e ind irectos: estos últimos constituían facultades concurrentes de la Nación
y de las Provincias, mientras que aquéllas eran, por principio, facultad exc lusiva de las Provincias, salvo en la
hipótesis prevista en el art. 6 7, inc. 2 º***
*** N. del A.: El autor se refiere al actual art. 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
de la Constitución, en cuyo caso también los impuestos directos podían ser establecidos en concurrencia
por la Nación y las Provincias.
El ejercicio de las facultades concurrentes por parte de la Nación y de las Provincias en materia de
impuestos int ernos durante el período de 1894 a 1934 dio origen a superposiciones desordenadas de
impuestos nacionales y provinciales y, a veces, también municipales.
Ello creó dificultades e inj usticias a las que se int entó poner coto con la ley de unificación y distribución de
impuestos int ernos nacionales (ley 1 2.139).
Un régimen análogo fue implantado unilateralmente por la Nación a medida que se crearon los impuestos
a los réditos, a las ventas, a los beneficios extraordinarios a las ganancias eventuales y otros, la mayoría de
los cuales podrían clasificarse como impuestos directos con importantes exc epciones (impuesto a las ventas).
El régimen respectivo se consolidó, después de algunas reformas en diferentes tópicos, en la ley 1 2.956.
Al vencimiento de estas leyes, por ini ciativa del Gobierno Nacional, fueron sustituidas por los números
14.390 y 14.788, respectivamente.
Un tercer régimen de distribución de impuestos nacionales fue establecido por la Nación (ley 1 4.060) en
materia del impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes.
A pesar de las diferencias de origen y de alcance de los tres regímenes y de los impuestos comprendidos
en ellos, era ind udable la tendencia unificadora de este cuerpo del derecho tributario int erestatal, en
diferentes círculos y ámbitos científicos o gremiales. El estudio más aproximado al planteo de los problemas
jurídicos y económicos y a la solución de los mismos fue la ini ciativa del Consejo Federal de Inversiones que
promovió dos estudios e inf ormes, el primero como acopio de todos los antecedentes legislativos y
convencionales sobre el régimen de participación (esta denominación, por sí correcta, fue modificada por el
neologismo de "coparticipación"). El segundo fue de carácter científico abarcando el origen del problema, las
condiciones políticas y jurídicas de los tres regímenes mencionados que, como dictamen y proyecto de
legislación especial, nos fuera adjudicado y que dio origen a nuestro informe bajo el título de "régimen federal
de unificación y distribución de impuestos" al lado del de "coparticipación provincial en impuestos nacionales".
La tendencia fundamental recogida de las conferencias de Ministros de Hacienda, fue la de lograr
un aum ento significativo del volumen de fondos a distribuirse a través de la coparticipación, mediante un
creciente porcentaje del contingente destinado a las provincias en comparación con el porcentaje de la Nación.
Paralelamente a esta preocupación provincial por el resultado cuantitativo del régimen, se produjo la
unificación de los tres regímenes en uno solo, tanto en el aspecto cuantitativo de los recursos distribuibles
como en las normas que tenían que disponer las condiciones a las que debían sujetarse las partes int eresadas
(Nación y Provincias).
La unificación se logró con la fusión de todos los regímenes anteriores por medio de la ley 2 0.221 y sus
modificaciones.
Corresponde hacer mención de otro régimen de reparto de las facultades impositivas entre la Nación y las
Provincias. Aludimos a la norma contenida en el art. 9 º de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos
(t.o. en 1979 y sus modificaciones). En esta norma, la Ley de Coparticipación inv ade un terreno ajeno a su
propósito directo, pero establece limitaciones a los fiscos provinciales y municipales como condición para estar
comprendido cada uno en el régimen de distribución de impuestos nacionales.
El apartado 1, noveno párrafo, del art. 9 º de la ley dispone que "en materia de combustibles derivados del
petróleo con precio oficial de venta, la imposición no alcanzará a la etapa de producción en tanto continúe en
vigencia la prohibición contenida, en tal sentido, en el decreto-ley 5 05/58 y sus modificaciones".
"En las etapas posteriores podrá gravarse la diferencia entre los precios de adquisición y de venta".
El régimen especial para combustibles se limita a éstos y tiene como su texto legal el decreto-ley
mencionado.
Concluimos esta digresión con la obvia observación que tan escuetas normas no tienen estructura ni
alcance suficiente para constituir un régimen especial. Obvio es también que la imposición de los combustibles
derivados del petróleo ha mantenido su propia norma sin pasar aintegrar el régimen de unificación y
distribución de impuestos nacionales.
3. CARACTERÍSTICAS Y CONTENIDO DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

Las características salientes del régimen de coparticipación federal son las siguientes:
a) El ins trumento normativo es la ley del Congreso (ley 2 0.221 t.o. en 1979 y sus modificaciones) al cual
las provincias deben prestar su adh esión expresa por sendas leyes, aceptando las condiciones que la ley
nacional les impone.
No obstante esta apariencia de contractualidad del régimen, ésta queda limitada a la distribución del
producto de la recaudación de los impuestos. No es, en cambio, materia de adh esión la elección de los hechos
imponibles en sus diferentes aspectos como en la definición objetiva, atribución subjetiva, connotaciones
cuantitativas, espaciales y temporales. La Nación elige los impuestos y los crea por ley nacional
sin int ervención de los gobiernos de provincia. Éstos prestan su aprobación a las pautas de distribución de la
recaudación, asumen las obligaciones que la ley nacional les impone y aceptan los derechos que la misma ley
les confiere.
Por otra parte, las provincias quedan exc luidas del proceso creativo de la ley tributaria.
Por consiguiente, el régimen de unificación y distribución de los impuestos nacionales implica una
verdadera transferencia de facultades impositivas de las provincias a favor de la Nación.
Si tenemos presente que el art. 1 04*
* N. del A.: actual art. 121, según la reforma de 1994.
de la Constitución Nacional establece que "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno federal" la delegación que se opera por el mecanismo de la ley nacional con la
adh esión de las leyes provinciales, constituye una transferencia del poder fiscal provincial a la Nación por
un ins trumento que no es la Constitución ni una enmienda de la misma. Por lo tanto, en la situación actual,
dicha delegación no se ajusta a la norma del art. 1 04* de la Constitución Nacional4 .
b) La Ley de Coparticipación vigente sigue el método de reparto del régimen antecesor, de crear dos
contingentes, uno para la Nación y el otro para el conjunto de las Provincias. Más adelante, la ley establece
las normas para el reparto del contingente provincial entre todas ellas.
c) Determinación de los criterios de reparto entre las provincias del contingente provincial. A diferencia de
lo que acontecía según las anteriores leyes de coparticipación, el régimen establecido por la ley 2 0.221 y sus
modificaciones, adopta las mismas pautas para la distribución de todos los impuestos.
d) Los fondos recaudados según el texto legal vigente, previa deducción de los importes requeridos para
el cumplimiento de la ley de supresión de los aportes patronales, se distribuirán de la siguiente forma:
1. Un 48,5% en forma aut omática a la Nación.
2. Un 48,5% en forma aut omática al conjunto de las provincias adh eridas.
3. Un 3% en forma aut omática como aporte al Fondo de Desarrollo Regional, creado por el art. 1 5 de la
Ley de Coparticipación.
En plena conformidad con lo exp uesto en nuestro trabajo encomendado por el Consejo Federal de
Inversiones5 , la ley en exa men ha dado una gravitación prevaleciente a la población entre los parámetros en
función de los cuales debe efectuarse la distribución entre las Provincias del contingente respectivo.
Distribución del contingente provincial

El contingente de las provincias según lo dispone el art. 3º se repartirá de la manera siguiente:
En forma directamente proporcional a la población, 65%.
En proporciónper capitaa la brecha de desarrollo entre cada provincia y el área más desarrollada del país,
siempre que la provincia no pertenezca a dicha área, 25%.
A las provincias que no tengan densidad de población superior al promedio del conjunto de provincias, y
en proporción a la diferencia entre la densidad de población de cada provincia y dicho promedio, 10%.
La ley define con precisión en el art. 4º la brecha de desarrollo. Hay que determinar el nivel de desarrollo y
el correspondiente al área que comprende a la Capital Federal y a la Provincia de Buenos Aires.
Para determinar el nivel de desarrollo de cada provincia, el art. 4º de la Ley de Coparticipación dispone que
se aplique el promedio aritmético simple de los siguientes índices:
1. Calidad de la vivienda, según surja del último censo nacional de viviendas;
2. Grado de educación de los recursos humanos, de acuerdo con los datos del último censo nacional de
población; y
3. Automóviles por habitante correspondientes al año del último censo nacional de población.
La aprobación de los porcentajes de distribución entre las provincias, establecidos de conformidad con los
arts. 2º, 3º y 4º, compete a la Comisión Federal de Impuestosinstituida por el art. 11 de la ley, cuya estructura
y atribucionesexpondremos más adelante.
Una vez aprobados por la entidad mencionada, los porcentajes serán comunicados al Banco de la Nación,
el que transferirá diariamente a cada provincia el monto de recaudaciones que le corresponda por aplicación
de dichos porcentajes.
El Banco de la Nación no percibirá remuneración alguna por los servicios que preste conforme con esta
ley.
Esta norma es la base de laautomaticidad de la distribución según las pautas establecidas en la ley (art. 6º
del texto vigente).
El régimen convencional de la coparticipación impone obligaciones a las partesintervinientes, entre las que
se cuentan la Nación y las Provincias.
4. OBLIGACIONES DE LA NACIÓN
Los arts. 7º y 8º de la Ley de Coparticipación establecen para la Nación tres obligaciones:
1. Mantener el régimen de la coparticipación para todos los gravámenes enumerados en el art. 1º (son
ellos: los impuestos nacionales a la s ganancias, a los premios de determinados juegos y concursos y los
adicionales a los mismos que eventualmente se establezcan en situaciones de emergencia; a la regularización
impositiva, sobre los capitales y el patrimonio neto, al valor agregado,internos y adicional a los aceites
lubricantes, a la transferencia de títulos valores, a los beneficios eventuales, a los beneficios adicionales
provenientes deinversiones de capitalextranjero, a la actualización de valores de bienes de cambio y de
emergencia a la producción agropecuaria). La misma obligación dispone el art. 7º para todos los
impuestosindirectos que gravan consumos o actos conforme con la facultad del art. 67,inc. 2º *
* N. del A.: Se trata del actual art. 75, inc. 2º de la Constitución Nacional.
En otras palabras, el régimen de coparticipación debe ser mantenido también para los impuestos que en el
futuro establezca la Nación, sean ellos impuestosindirectos, cuya facultad impositiva le compete en forma
concurrente o impuestos directos, cuya facultad limitada en el tiempo y en sus propósitos le corresponde por
delegación conferida por el Congreso Nacional yautorizada por el art. 67,inc. 2º*de la Constitución Nacional.
El segundo párrafo del art. 7ºexcluye de esta obligación a los impuestos nacionales cuyo producto se halle
afectado especialmente al cumplimiento deinversiones, servicios, obras y al fomento de actividades declarados
deinterés nacional. Cuando termine la afectación por el cumplimiento del objeto del gravamen y si éste
continuara en vigencia, deberáincorporarse al sistema de coparticipación establecido por esta ley.
2. La segunda obligación de la Nación consiste en entregar al Territorio Nacional de la Tierra del Fuego **
** N. del A.: En la actualidad reviste la calidad de "provincia".
, Antártida e Islas del Atlántico Sur,de su parte en la distribución del producto recaudado, una participación
equivalente a 2 décimos por ciento (0,2%) del monto recaudado a distribuir y a la Capital Federal el 1,8%.
A fin de evitar confusiones y a pesar de la precisión de esta norma, debemos dejar constancia que el monto
que la Nación debe asignar a la Capital y a dicho Territorio Nacional**se determina sobre la cantidad total
recaudada y a distribuir, mientras que la fuente de la cual se debeextraer dicha suma es la parte
correspondiente a la Nación.
3. En la segunda parte del art. 82 la ley establece como tercera obligación de la Nación las mismas
obligaciones previstas para las provincias en losincs. b), c), d), e) y f) del art. 9º. Esta obligación es asumida
por imperio de la ley por la Nación por sí y por los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción,
sean o noautárquicos. Esta disposición implica que la Nación en lo referente a las entidades descentralizadas
y municipalidades asume como condición de los beneficios del rég imen de coparticipación las mismas
obligaciones que las provincias.
Un aspecto particular de este problema es el de las obligaciones que asume la Nación respecto del Distrito
Federal y las que asume por separado la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. De ello hablaremos
más adelante.
5. OBLIGACIONES DE LAS PROVINCIAS

La Ley de Coparticipación, en su art. 9 º, establece las obligaciones a las que están sujetas las provincias,
juntamente con las normas que disponen la forma y el contenido de las leyes de adh esión de las provincias.
La norma del art. 9 º mantiene la tradición de los regímenes anteriores, a saber, los de las leyes 14.390 y
14.788 y, remontándonos al primer régimen de unificación y distribución de los impuestos int ernos nacionales,
de la ley 1 2.139.
Sin embargo, agrega otras limitaciones al ejercicio del poder fiscal que corresponde a los Estados
provinciales como requisitos para establecer gravámenes que, de otro modo, podrían caer en alguna de las
prohibiciones que la ley dispone exp resamente como recaudo para el goce de la coparticipación.
Expondremos su propósito y su alcance por cada inc iso.
a) En primer término se establece que la adh esión de cada provincia debe ser exp resa mediante una ley
que manifieste la aceptación del régimen de coparticipación sin limitaciones ni reservas (inc. a ] del art. 9 º).
b) Cada provincia debe asumir la obligación de no aplicar ni por sí ni por int ermedio de los organismos
administrativos ni municipales de su jurisdicción, sean o no aut árquicos, gravámenes locales análogos a los
nacionales inc luidos en el régimen de coparticipación.
c) La norma en exa men especifica que las provincias se comprometen a no gravar con tributos de cualquier
clase y cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos
nacionales coparticipados ni las materias primas utilizadas en la elaboración de bienes sujetos a impuestos,
ambas comprendidas por esta ley. Esta obligación deja fuera de su alcance, por exp resa norma legal, las
tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente.
Conviene destacar que esta última salvedad constituye una exc epción o, mejor dicho, una serie
de exc epciones a la exc lusión referente a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados. Ahora
bien, la exc epción respecto de otra exc epción restablece la regla general.
d) La segunda parte del inc. b ) del art. 9 º prohíbe a las provincias gravar las actividades, bienes y
elementos vinculados con la producción, comercialización, almacenamiento, transporte, circulación,
venta, exp endio o consumo de los bienes sujetos a impuestos int ernos específicos a los consumos y tampoco
la materia prima o productos utilizados en su elaboración con una imposición proporcionalmente mayor —
c ualquiera fuera su característica o denominación— que la aplicada a actividades, bienes y elementos
vinculados con los bienes y servicios análogos o similares y no sujetos a impuestos int ernos específicos a los
consumos.
Esta norma, en general, tiene como propósito evitar que las provincias establezcan en forma directa su
propio gravamen análogo al impuesto int erno sujeto al régimen de coparticipación. Al mismo tiempo, tiende a
evitar que se graven por vía ind irecta, mediante gravámenes diferenciales, las mercaderías producidas,
almacenadas, transportadas, etcétera. O a los bienes ins trumentales empleados en esos procesos respecto
de mercaderías sujetas a los impuestos int ernos a distribuir, comparados con los que afectan los mismos
fenómenos económicos respecto de mercaderías o bienes ins trumentales no gravados con
impuestos int ernos sujetos al régimen de coparticipación.
La ley admite, sin embargo, que el exp endio al por menor de vinos y bebidas alcohólicas esté sujeto a una
imposición diferencial en las jurisdicciones locales. Esta exc epción es el residuo del antiguo impuesto local
sobre licencias de exp endio al público de vinos y otras bebidas alcohólicas.
La norma en exa men establece una aparente exc epción a dichas prohibiciones de gravar en forma directa
o ind irecta los mismos bienes que constituyen la materia imponible de los impuestos sujetos al régimen de
coparticipación. Es así como se exc luye exp resamente de los impuestos prohibidos a las provincias, los
siguientes: impuesto sobre la propiedad inm obiliaria, sobre los ing resos brutos, sobre la propiedad
de aut omotores y de sellos.
Esta norma se origina en análogos preceptos de las antiguas leyes 14.390 y 14.788, pero esos
antecedentes han sido ampliados con respecto a los tipos de impuestos exp resamente admitidos para las
provincias y —e sto constituye una importante novedad en el sistema tributario provincial— la Ley de
Coparticipación determina en sus normas la materia imponible de los impuestos provinciales sobre
los ing resos brutos y de sellos, tanto admitiendo, como prohibiendo algunos elementos parciales de los
hechos y bases imponibles.
Con respecto al impuesto sobre los ing resos brutos el apartado establece las pautas a las que deberá
ajustarse dicho impuesto6 .
Entre las normas que se refieren al alcance de los impuestos provinciales y municipales sobre los ing resos
brutos, merecen un comentario especial las que aut orizan a gravar las actividades conexas con
las exp ortaciones (transporte, eslingaje, estibaje, depósitos y toda otra de similar naturaleza), las actividades
cumplidas en lugares de int erés público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción de la Nación y los casos
de transporte int erjurisdiccional e int ernacional y la comercialización de combustibles derivados del petróleo.
El comentario principal que nos merecen estas normas consiste en que ellas representan la int ervención
del Poder Legislativo de la Nación en la esfera legislativa tributaria de las Provincias y municipalidades,
delimitando, pues, el ejercicio del poder fiscal provincial en las materias en las que se presenta la superposición
o la inv asión de dicho poder en la materia reservada al Congreso Nacional. En particular, se llega a respaldar
la aplicación de las normas del Convenio Multilateral.
Ello significa la adopción para el impuesto sobre los ing resos brutos de la solución que propusimos para
conciliar las facultades aut ónomas provinciales con las normas constitucionales que reservan al Congreso
Nacional la legislación sobre determinadas materias, por ejemplo, el comercio int ernacional e interprovincial7 .
Ello no obstante, la solución conciliatoria adoptada por la Ley de Coparticipación, no impide que en
determinados casos la justicia ordinaria declare la inconstitucionalidad del impuesto sobre los ing resos brutos
respecto de la materia reservada al Congreso y del Convenio Multilateral, sin posibilidad, por razones
procesales, que la Corte Suprema pueda conocer de esa materia y revocar los pronunciamientos de las
Cámaras, civiles o comerciales de la capital.
En lo que respecta a los impuestos de sellos, el apartado 11 del inc. b ) circunscribe la materia imponible y
en los casos en los que ésta puede estar incluida en las normas de dos o más jurisdicciones, dispone que las
provincias y la Nación deben inc orporar a su legislación cláusulas que contemplen y eviten la doble
imposición int erna8 .
Sin embargo, la ley que según suexposición de motivos debe tratar de evitar la doble imposicióninterna,
adopta como momentos de vinculación tanto el criterio de la jurisdicción provincial en la que han sido otorgados
los actos o contratos como la jurisdicción en la que dichos actos o contratos deban surtir efectos, sin tener en
cuenta que una de las razones por las cuales se producen dobles imposicionesinternas es la adopción de los
dos criterios de vinculación, como acabamos deexponer.
Tanto la Nación como las Provincias se obligan por sí y por los organismos administrativos y municipales
de su jurisdicción a no gravar en forma directa o ind irecta los productos alimenticios en estado natural o
manufacturados (inc. c ], art. 9 º).
Se obligan también a aplicar las normas del Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 y sus
modificaciones (inc. d] del mismo artículo).
Se obligan, asimismo, a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de los
municipales que resulten en pugna con el régimen de coparticipación (inc. e ) y a suspender la participación
en impuestos nacionales y provinciales a las municipalidades que no dieran cumplimiento a las normas y
obligaciones del régimen de coparticipación (inc. f ] del art. 9 º).
Finalmente, el inc. g ), último del art. 9 º, establece la obligación de las provincias y de la Nación
como aut oridad local, de establecer un régimen de coparticipación del producto de la recaudación de los
impuestos comprendidos en el régimen de la ley de coparticipación federal, para los municipios de su
jurisdicción.
Derecho de repetición
La Ley de Coparticipación Federal continúa la tradición de las leyes 14.390 y 14.788 al establecer el
derecho de los contribuyentes afectados por una imposición originada por la violación del régimen de
coparticipación. Ese derecho consiste en la repetición de los impuestos pagados en virtud de normas en pugna
con dicho régimen.
El derecho de repetición evidencia el principio que el régimen de coparticipación no constituye sólo una
coordinación de los poderes fiscales del Estado Nacional y de las provincias, sino también el cumplimiento del
derecho de los verdaderos destinatarios de las normas tendientes a eliminar dobles imposiciones y, por ende,
de los principios constitucionales que condicionan la creación y aplicación de los impuestos.
Sin embargo, como lo dijimos en otra oportunidad9 , habrá que ir más lejos eliminando el principio solve et
repete o sea estableciendo también el derecho del contribuyente a recurrir las determinaciones de los
gravámenes en pugna con el régimen de coparticipación en los modos y formas que determinen las
legislaciones respectivas, sin el pago previo de dicha obligación impositiva.
La Comisión Federal de Impuestos

En el año 1949, al entrar en vigencia en la Capital Federal el impuesto municipal a las actividades lucrativas
mientras cumplía un año de vida el mismo impuesto en la Provincia de Buenos Aires, funcionarios de la
administración de ambas entidades se avocaron al estudio de un convenio destinado a evitar las dobles
imposiciones o la ext ralimitación de los poderes tributarios de las dos jurisdicciones. Además tenían el
propósito de coordinar la recaudación de dichos impuestos. Los esfuerzos para concluir dicho convenio se
vieron coronados de éxito el 24 de mayo de 1953 con la firma del acuerdo que se denominó "Convenio
bilateral".
Pocos meses después las dos jurisdicciones se reunieron en conferencia con todas las demás provincias
que habían int roducido en sus jurisdicciones respectivas el impuesto a las actividades lucrativas.
El antecedente de este régimen convencional para los propósitos ind icados era el acuerdo entre los Países
Bajos y las Indias Holandesas. Las provincias argentinas y la municipalidad de Buenos Aires siguieron el
ejemplo, adoptando también de acuerdo con el modelo la creación de una comisión arbitral para el
cumplimiento de los acuerdos (la llamada "Comisión Bruins" por el nombre de su promotor).
Las leyes-convenio de unificación y distribución de impuestos int ernos y la ley de coparticipación de los
impuestos a los réditos, ventas, beneficios extraordinarios, etcétera, adoptaron sendas comisiones arbitrales
y lo mismo hizo la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos en vigencia (ley 2 0.221, t.o. en 1979 y sus
modificaciones) siguieron el ejemplo creando la Comisión Federal de Impuestos en sustitución del Tribunal
Arbitral de la ley 1 4.390 y la Comisión de Contralor e Índices de la ley 1 4.788, mientras que el Convenio
Multilateral suscripto por todas las provincias y la municipalidad de la Capital Federal creó su Comisión Arbitral.
Todo ello había sido propuesto en los estudios del aut or de este libro, en los trabajos encomendados por el
Consejo Federal de Inversiones.
No fue adaptada la propuesta de unificar la Comisión Federal de Impuestos y la Comisión Arbitral del
Convenio Multilateral. Sin embargo, creemos que la meta es la unificación de estos entes con análoga
estructura y similares funciones.
El art. 1 1 de la Ley de Coparticipación determina las funciones de la Comisión Federal, que no sólo son
numerosas sino también de variado carácter. Ellas pueden agruparse en la clasificación siguiente:
1. Control de la distribución según las pautas de la ley [inc s. a) y b)].
2. Control del cumplimiento de las obligaciones de los distintos fiscos y decisión de la exi stencia o no
de inf racciones al régimen de coparticipación y de las medidas sancionatorias [inc s. c), d) y e)].
3. De int erpretación de la ley de coparticipación [inc. f )].
4. De asesoramiento, estudio y proyectos en materia fiscal [inc s. g), h) y j)].
Merece un comentario especial la atribución a la Comisión Federal de las tareas de asesoramiento y
evacuación de consultas. Se trata, en efecto, de funciones por las cuales el poder fiscal de las provincias
delegado en la Nación por medio del régimen de coparticipación federal tiene manera de manifestarse y
contribuir por la vía consultiva a la mejor disciplina de las ins tituciones tributarias, no sólo con respecto a la
participación en la recaudación de los impuestos nacionales unificados, sino también en la propia legislación
tributaria material cuyo ejercicio por la Nación representa una abdicación de las potestades tributarias de las
provincias al margen de la Constitución Nacional10 .
Fondo de Desarrollo Regional

Es int eresante desde el punto de vista de la política económica de las finanzas de múltiples niveles y
como ins titución de la coordinación financiera, la creación por el art. 1 5 de la Ley de Coparticipación Federal
de impuestos del fondo cuyo nombre figura en el epígrafe.
Esta ins titución a la cual contribuyen como recursos de primordial importancia los aportes fijados en el inc.
c ) del art. 2 º de la ley, es el fruto más importante de la función económica que la actual legislación financiera
asigna al régimen de coordinación de las finanzas.
Se trata de la creación de un fondo que persigue la finalidad de promover el desarrollo económico regional,
alimentando las inv ersiones con aportes del sistema federal de recaudación repartida y con criterios de
solidaridad entre los Estados Provinciales más pudientes a favor de los menos favorecidos.
6. EL PODER FISCAL MUNICIPAL

Para definir el alcance del Poder Fiscal Municipal se debe, a nuestro juicio, establecer el principio que las
municipalidades carecen de Poder Fiscal originario, el que compete exc lusivamente al Estado o a los Estados
Provinciales.
De esa afirmación se deduce que las municipalidades tienen únicamente potestades tributarias de carácter
derivado, esto es el conjunto de facultades impositivas que el Estado les asigne.
La opinión contraria se apoya principalmente en dos argumentos: el primero es de carácter histórico-
sociológico y consiste en que las municipalidades son agrupaciones sociales anteriores a los Estados
Provinciales y al nacional.
El segundo argumento consiste en que, de conformidad con la norma del art. 5 º de la Constitución
Nacional, las provincias tienen la obligación de asegurar el régimen municipal. Ello implicaría el reconocimiento
por vía de la Constitución de las facultades impositivas de carácter originario por estar fundadas en normas
constitucionales.
No compartimos ninguno de los dos argumentos exp uestos. No es siempre cierto el origen sociológico del
municipio anterior al Estado. Se da, en gran número de casos, la organización municipal por motivos históricos
y sociales pero por ini ciativa y decisión del Estado.
Por otra parte, el régimen municipal es de carácter administrativo y no político.
El nucleamiento municipal puede ser anterior al establecimiento del Estado o bien posterior a él; también
puede verificarse que la agrupación social espontánea no coincida con la población municipal reconocida y
organizada por el Estado como municipio.
Con referencia al otro argumento fundado en la norma constitucional, la obligación de asegurar el régimen
municipal no demuestra que las municipalidades tengan un poder fiscal originario, antes bien es cierto lo
contrario: la obligación del art. 5 º de la Constitución Nacional demuestra que los municipios derivan su
potestad tributaria de la ley o de las leyes, que las provincias dicten en cumplimiento de la obligación
constitucional11 .
La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires*
* N. del A.: Según lo dispuesto por el art. 129 de la Constitución Nacional de 1994, la Ciudad de Buenos Aires posee un régimen de
gobierno autónomo.
Un problema particular referente al régimen fiscal de las municipalidades es el que surge de la organización
del Distrito Federal12 .
No cabe duda que la Ciudad de Buenos Aires desde su federalización, está organizada como gobierno
municipal y que como le cabe al más humilde de los municipios del int erior del país, debe proveer a organizar
y mantener la prestación de los servicios fundamentales y a su financiación.
Sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires transformada en Capital de la República, tiene atribuciones en
materia de gastos y recursos y, en particular, con respecto a estos últimos, en su carácter de poder local.
Por lo tanto, la Ciudad de Buenos Aires tiene en sí misma toda la gama de las actividades financieras y
agrupa en su seno las funciones de las provincias en cuanto ejerce en su territorio las facultades que las
provincias desempeñan en los suyos.
En segundo lugar, como Distrito Federal y, según la teoría que prevalece, es, como tal, la Nación misma.
En tercer lugar, es una municipalidad con las funciones que una ley del Congreso le asigna.
Por consiguiente, nos parece ine xacta la actitud de las provincias, en general, frente a la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires, que le niega el carácter de Estado lo que es correcto pero también rechaza la
equiparación a las provincias en parte y la naturaleza de gobierno municipal, también parcialmente.
Finalmente, la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se identifica con la Nación misma en la esfera
de su jurisdicción local, pero también con carácter no exc lusivo.
En el aspecto tributario, el sistema fiscal de la municipalidad capitalina se resume en el siguiente esquema.
a) Es correcto el procedimiento adoptado en 1949 por el cual se aprobó por ley del Congreso el impuesto
a las actividades lucrativas13 .
b) Es ine xacto que la municipalidad de la Capital Federal, como cualquiera otra municipalidad, tenga un
poder fiscal limitado al establecimiento de tasas o contribuciones de mejoras o especiales.
c) Como gobierno local la municipalidad de Buenos Aires tiene derecho a establecer en su jurisdicción los
impuestos que las provincias han adoptado para su régimen fiscal, esto es, principalmente los siguientes:
impuesto inm obiliario, refundido o no con otros tributos sobre la propiedad raíz como contribución de
pavimentos, tasas y contribuciones de obras sanitarias; impuestos a las actividades lucrativas, o de patentes
por el ejercicio de actividades con fines de lucro o a los ing resos brutos obtenidos en el ejercicio de dichas
actividades; impuestos de sellos sobre los actos ins trumentados de transferencias a título oneroso: impuesto
a las transmisiones gratuitas de bienes.
La atribución de tales facultades impositivas a la municipalidad de Buenos Aires ha sido objeto de contraste
y resistencia por parte de la Nación, cuyo Gobierno reconoció a regañadientes el impuesto inm obiliario y
similares y el impuesto a las actividades lucrativas o tributos análogos como recaudación del Distrito Federal,
mientras que mantenía como creación y recaudación propia del Gobierno Nacional en la jurisdicción local los
impuestos de sellos y a la transmisión gratuita de bienes.
Desaparecido este último impuesto —t anto el nacional como el de las provincias— la Ley de
Coparticipación Federal reconoció en su art. 9 º como tributos locales —s in exc lusión de la Capital Federal—
el impuesto inm obiliario, el impuesto sobre los ing resos brutos, el impuesto de sellos y el impuesto a la
propiedad de aut omotores.
d) La Ley de Coparticipación mantiene la diferencia entre el impuesto de sellos de la Nación como
jurisdicción local y los otros gravámenes mencionados, cuya recaudación ing resa al fisco municipal.
Entendemos que esta diferencia altera la coherencia del sistema tributario de la municipalidad de Buenos
Aires, pero no la vigencia del principio respecto a que se trata de gravámenes que la Nación recauda en la
jurisdicción municipal como poder fiscal local con simetría con los análogos impuestos provinciales.
e) La oposición de las provincias a considerar al Distrito Federal como equiparado a una de ellas como
fisco aut ónomo, triunfó aparentemente al establecer la Ley de Coparticipación que la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires recibiría su parte del contingente de la Nación. Sin embargo, la reforma del art. 8 º
por ley 2 2.451 eliminó la obligación de la Nación de entregar a la Ciudad de Buenos Aires, de su propio cupo,
la participación que la Ley de Coparticipación Federal de impuestos había establecido. Esta derogación,
que exc luyó al Distrito Federal de la coparticipación es la medida más drástica en contra de la Capital y parece
consagrar definitivamente la tesis de las provincias. No compartimos esta conclusión, por cuanto la exc lusión
del régimen de coparticipación está compensada con creces por el reconocimiento de facultades
impositivas aut ónomas al Municipio de la Capital, como poder local.
La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos 20.221 había establecido que la Nación asignara de su
propia cuota a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires el 1,8% del monto total recaudado y sujeto a
distribución y el 0,8% al Territorio Nacional*
* N. del A.: En la actualidad, reviste la calidad de "provincia".
de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
La ley 2 2.451 eliminó la participación de la Municipalidad. Sin embargo, la Ley de Presupuesto 22.770 la
restableció con el mismo porcentaje y a cargo de la Nación.
PARTE III
GASTOS PÚBLICOS
CAPÍTULO I
LOS GASTOS PÚBLICOS
1. PREMISA Y CONCEPTO DE GASTOS PÚBLICOS

Observamos preliminarmente que la exp osición, en primer término, de la materia referida a los gastos
públicos consiste esencialmente en una elección de carácter arbitrario, que guarda simetría con el esquema
del proceso financiero exp uesto en el segundo capítulo de este libro.
De ninguna manera esta elección significa considerar que en el proceso de la formación del Presupuesto
las decisiones referentes a los gastos sean previas a las concernientes a los recursos, ni —m ucho menos—
que la determinación de aquéllos, cualitativa y cuantitativa, esté afuera de la actividad financiera y constituya
un dato global de orden político cuya cobertura constituiría dicha actividad, limitada, pues, a elegir los recursos
para la financiación de los gastos1 .
Los gastos públicos constituyen las erogaciones que efectúa el Estado para adquirir bienes ins trumentales
o int ermedios y factores para producir bienes y servicios públicos; o para adquirir bienes de consumo a
distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directamente a los consumidores; o bien para
transferir el dinero recaudado con los recursos a ind ividuos o empresas, sin ningún proceso de producción de
bienes o servicios.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Como acontece habitualmente en toda ciencia también en la de las Finanzas Públicas se efectúan
clasificaciones de distintos fenómenos, cuya validez debe juzgarse en razón de su utilidad para el mayor y
mejor conocimiento de los objetos estudiados.
Así es como el fenómeno gastos públicos ha dado origen a variadas clasificaciones, algunas ya perimidas,
otras de reciente creación.
Omitimos considerar las clasificaciones de orden contable o jurídico que no tengan significación a los
efectos del enfoque político-económico (como, por ejemplo: gastos en personal y otros gastos; gastos del
ejercicio y gastos de ejercicios anteriores; gastos reservados o no).
Consideramos, a continuación, las siguientes clasificaciones: a) gastos ordinarios y ext raordinarios, b)
gastos productivos y de transferencia, c) clasificación funcional de los gastos y d) gastos corrientes y
de inv ersión.
Gastos ordinarios y ext raordinarios

La doctrina financiera clásica distinguía los gastos públicos en gastos ordinarios y ext raordinarios. Esta
clasificación tenía, como propósito principal, establecer una correlación con la análoga clasificación de los
recursos en ordinarios y ext raordinarios. Se sostenía, al respecto, que mientras los gastos ordinarios —o sea,
corrientes, periódicos, nacidos de la normal producción de los servicios públicos— debían ser financiados con
recursos ordinarios tributos, tarifas de empresas públicas o producto de monopolios fiscales los
gastos ext raordinarios —c omo los originados por guerras, calamidades o catástrofes naturales— debían
financiarse con recursos del crédito o con gravámenes de emergencia, como el impuesto al capital (capital
levy).
Sin embargo, la doctrina keynesiana y la poskeynesiana han puesto de relieve que la elección del recurso
limitativo del poder de compra de los sujetos particulares o de otros recursos que no afecten las
disponibilidades del público, depende más de la situación por la que atraviesa la economía (recesión, de-
socupación, depresión, o bien, prosperidad, pleno empleo, inf lación) que de la naturaleza del gasto que se
debe financiar2 .
De ahí que, al perder asidero la correlación entre gastos ordinarios y recursos ordinarios o entre
gastos ext raordinarios y recursos ext raordinarios, ha perdido int erés la clasificación de los gastos en
ordinarios y ext raordinarios.
Gastos productivos y de transferencia

Otra clasificación distingue los gastos públicos en gastos productivos y gastos de transferencia.
Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden a la adquisición de
bienes int ermedios y factores para la producción de los bienes y servicios públicos. Tales gastos producen
un aum ento de la renta nacional. Son, en cambio, gastos de transferencia los que consisten en el pago de
una suma a determinadas personas, sin ninguna retribución al Estado y no generan un aum ento de la renta
nacional sino sólo una diferente distribución de la misma. Esta clasificación, que debemos a Pigou3 reproduce
sustancialmente la que en anteriores ediciones de su obra había exp uesto entre gastos consuntivos
(exhaustive ) o reales y gastos de transferencia.
Se trata de una clasificación con criterio económico que parcialmente está contenida en la, más actual, de
gastos corrientes (de consumo o de transferencia) y gastos de inv ersión4 .
Clasificación funcional de los gastos

Otra clasificación agrupa los gastos públicos según el tipo de servicios a los que sirve: educación, defensa,
seguridad, salud pública, seguridad social, justicia, administración financiera, etcétera, a veces reuniendo
algunos de estos servicios.
Trátase de una clasificación funcional porque sirve a los efectos de conocer el contenido o las funciones
de la actividad financiera del Estado, pero no la int eligencia de la estructura de dicha actividad.
Gastos corrientes y gastos de inversión
La clasificación con criterio económico que prevalece en la doctrina moderna es la ya aludida de gastos
corrientes y de inv ersión. A su vez, los gastos corrientes se distinguen en gastos de consumo y gastos de
transferencia.
Gastos corrientes de consumo
Son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la producción de los servicios del Estado. La
calificación de gastos de consumo se debe al supuesto, harto controvertible, que dichos servicios son bienes
finales, de utilidad directa para los destinatarios, tanto si se trata de servicios divisibles como ind ivisibles. Esta
suposición contradice la esencia del fenómeno financiero, por cuanto no sólo los servicios ind ivisibles, sino
también muchos de los divisibles, son prestados no sólo a consumidores finales sino también a empresas y
son complementarios de los demás bienes para la producción de bienes y servicios que se ofrecen en el
mercado.
Según lo que ya dijimos, es de la esencia del fenómeno financiero que gran parte de los servicios públicos
constituye el sustratoindefectible para el funcionamiento de la economía de mercado.
En los serviciosindivisibles esto puede fácilmente discernirse, si se piensa que, por ejemplo, los servicios
de defensa y de seguridadinterior permiten el funcionamiento regular de lasexplotaciones agropecuarias, de
lasindustrias, del comercio y de las profesiones, artes y oficios. Ninguna de estas actividades podría ejercerse
sin la prestación de dichos servicios o, de ejercerse, se enfrentaría con un notableaumento de sus costos de
producción.
En los servicios divisibles, al lado de la satisfacción de las necesidadesindividuales de los destinatarios—
que puede hacer considerar dichos servicios como finales o de consumo, pero no siempre, ya que en muchos
casos se prestan también a empresas comoinsumos de sus actividades productivas—existe también la
satisfacción de una necesidad pública paralela pero no idéntica a la necesidadindividual. Es éste el caso de
los servicios deinstrucción y de salud pública en los que la prestación del servicio a los alumnos y a los
enfermos—actuales o potenciales—, respectivamente, puede considerarse de consumo final, pero el Estado
consigue, al mismo tiempo, la satisfacción de la necesidad pública de elevar el nivel deinstrucción y de salud
de la población como factores de mayor productividad del trabajo y crecimiento de la Renta nacional.
Por estas consideraciones no creemos válida la clasificación de los gastos destinados a la producción de
los servicios corrientes como gastos de consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo menos, dos de los
usos de ese concepto: 1) Al considerar algunos servicios estatales, como de consumo final cuando estén
prestados a empresas, se puedeincurrir en un error de cálculo en la determinación de la Renta nacional5. 2)
La importancia de ciertos gastos, erróneamente clasificados como de consumo final, por el mantenimiento de
la paz social, de la seguridadinterna yexterna y por elincremento de la productividad del trabajo para el de-
sarrollo económico de un país, puede quedar menospreciada o no suficientemente po nderada.
Gastos de transferencia
Son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no sirven para la producción de servicios
públicos, sino que sólo distribuyen a determinados beneficiarios el dinero ext raído de otros sujetos.
Constituyen los casos más importantes de gastos de transferencia los siguientes:
a) Los servicios de la deuda pública, para el pago de los int ereses y de la amortización de la deuda.
Se trata de una transferencia típica y muy importante por su envergadura y sus efectos. El Estado obtiene
dinero de la recaudación de impuestos o de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y lo paga a su
vez a los tenedores de títulos de la deuda pública en concepto de renta y de amortización. De este mecanismo
depende gran parte de la problemática de la deuda pública y de sus efectos 6.
b) Beneficios del sistema de seguridad social. La seguridad social consiste, en general, en los beneficios o
prestaciones que las leyes establecen a cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los habitantes y
pueden comprender todas o algunas de las siguientes prestaciones:
— Renta periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una cierta edad y que se hayan retirado de
sus actividades de trabajo (en la Argentina: jubilaciones).
— Renta periódica a los cónyuges supérstites y otros derechohabientes de trabajadores fallecidos (en la
Argentina: pensiones).
— Renta periódica a losinválidos.
— Pago de gastos de atención médica y otros gastos para la salud de los trabajadores y de los familiares
a su cargo.
— Pago de renta periódica a los desocupadosinvoluntarios.
— Pago de asignaciones para atender los gastos que originen las cargas de familia de los trabajadores.
Estas erogaciones pueden ser financiadas, total o parcialmente, por aportes periódicos de los mismos
beneficiarios y contribuciones obligatorias de los patrones, o bien por otros recursos, tales como: impuestos
en general o endeudamiento del Estado.
En todos los casos, las erogaciones que efectúa el Estado (o las cajas de previsión social como entidades
públicasautárquicas) constituyen gastos de transferencia, por el hecho que las prestaciones conforman una
entrega a los beneficiarios de sumas recaudadas de otros sujetos.
Sin embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema de seguridad social no se puede
decir que noexista por parte del Estado la producción de un verdadero servicio. En efecto, cabe preguntarse
si no constituye un bieninmaterial la paz social que se logra a través del sistema. La contestación nos parece
que ha de ser afirmativa. Entremos a ejemplificar: ¿qué diferencia hay entre el servicio de salud pública y
lasinstituciones de seguridad social?
En ambos casos, el Estado organiza la producción de bienesinmateriales los que, además de satisfacer
necesidadesindividuales, procuran un estado de paz social que es de por sí un bienindivisible.
Obsérvese, también, que muchas prestaciones de seguridad social podrían ser sustituidas por servicios
producidos directamente por el Estado. Así, por ejemplo, el beneficio que la seguridad social presta a los
trabajadores enfermos es equivalente al servicio directo de atención médica; solamente en la forma hay
diferencia entre una y otra prestación: en el caso de la seguridad social el Estado entrega al beneficiario una
suma de dinero con la cual debe enfrentarse el gasto del servicio médico y hospitalario; en el caso de la salud
pública, el Estado mismo produce por medio de sus profesionales y de sus hospitales y laboratorios los
servicios médicos y hospitalarios que suministra gratuitamente (o en forma parcialmente gratuita) a los
trabajadores enfermos. En muchos casos hay combinaciones de los dos sistemas, de modo que es difícilexcluir
del carácter de servicio público a la erogación que fluya directamente al beneficiario, para que éste costee, por
su cuenta, los servicios de salud aludidos.
Si se acepta que los beneficios de la seguridad social configuran un verdadero servicio estatal, su valor
debe ser computado a los efectos de la determinación de la Renta nacional, como lo son los servicios de salud,
los de la justicia y otros, divisibles o no.
c) Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por los subsidios o subvenciones
noincluidos en el sistema de seguridadsocial.
Estos gastos pueden ser periódicos o no; pueden destinarse a los consumidores o a las empresas. En
todos los casos, se trata de la entrega a ciertos destinatarios del poder de compra quitado, a través de
impuestos u otros recursos, a otros sujetos.
Se ha sostenido y es casi un lugar común en la literatura financiera, que los subsidios constituyen impuestos
negativos. Esto es importante para el desarrollo matemático de la teoría de las finanzas públicas; por ello, es
conveniente en una descripción no matemática de los fenómenos financieros, caracterizar este concepto de
subsidio como el concepto antitético del impuesto. Así lo coloca, con razón, A. Lerner7 .
Los subsidios pueden tomar la forma de venta por el Estado de bienes y servicios adquiridos o producidos
por él a precios inf eriores al precio de plaza o aún de los costos de adquisición o de producción. En tales
casos, los gastos de transferencia pueden quedar ocultos.
d) Otro caso de transferencia es el pago de los premios del juego exp lotado por el Estado en sus formas
más variadas: lotería, quiniela, casinos, carreras de caballos, pollas de apuestas sobre los resultados de
encuentros de fútbol, combinaciones de los distintos juegos, etcétera.
Gastos de inversión
El gasto de inv ersión puede definirse como la erogación estatal destinada a la adquisición o producción de
bienes ins trumentales o de capital, que incrementen el activo fijo del Estado y sirvan como ins trumentos de
producción, para el propio Estado, de los bienes y servicios públicos.
En toda época y en todo lugar, el Estado ha efectuado gastos de inv ersión: edificios como sede de los
distintos órganos y oficinas; obras de urbanización; acueductos; cloacas; calles y rutas o caminos; canales;
puertos; diques y embalses; en tiempos más vecinos se agregaron usinas, oleoductos, distribución de gas y
electricidad, etcétera.
Sin embargo, la evolución histórica señala no sólo una variación cualitativa de esos gastos, sino un diferente
enfoque de la política de inv ersiones, puesto que éstas adquieren la función de suplir las deficiencias de la
demanda de bienes de consumo o de inv ersión por el sector privado y contribuir a la estabilización y al de-
sarrollo.
3. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Se atribuye a A. Wagner haber observado primero el constante aum ento de los gastos públicos en los
Estados modernos, formulando lo que se llamó pomposamente "ley del crecimiento de los gastos públicos".
Más que una ley, trátase de una observación empírica, que es int eresante exa minar críticamente para
deslindar fenómenos aparentes y reales, absolutos y relativos y determinar las causas que los originan.
Crecimiento aparente
La comparación de los gastos públicos de un determinado país a través del tiempo exi ge que los valores
a comparar sean homogéneos. No lo son, cuando hubiera variado el criterio de contabilización de los gastos
en diferentes períodos. Por ejemplo, si el Presupuesto de un período no inc luye, entre los gastos, los déficit
de empresas estatales y el de otro período sí los computa, lo mismo si en un período se inc luyen los resultados
netos de las empresas estatales considerando dicho resultado como gasto, si es negativo y como recurso si
es positivo, mientras que en otro período se inc luyen todos los gastos de las empresas entre los gastos
estatales y todos los ing resos entre los recursos, es evidente la posibilidad que se observe un crecimiento de
los gastos públicos, el que será sólo aparente.
Es también causa del aparente aum ento de los gastos públicos el envilecimiento del dinero, tanto de oro
como de papel. En el estudio de la tendencia (Trend) secular del nivel general de los precios en relación con
el oro (cuando éste constituía dinero, especialmente en los pagos int ernacionales), se observa un
constante aum ento del nivel de precios y, correlativamente, una disminución del valor del oro. Se han
señalado como causas de esta desvalorización del oro el descubrimiento de nuevas minas y el adelanto
técnico en la ext racción del metal. El efecto de este fenómeno es el aparente aumento de los gastos públicos
con referencia al oro.
La causa más importante del aum ento aparente de los gastos públicos es, sin duda alguna, la
desvalorización de la moneda de papel en régimen de curso forzoso. Como los gastos públicos representan —
e n gran medida— adquisiciones de bienes y servicios en el mercado, la desvalorización del dinero implica
el aum ento de los gastos públicos en su valor nominal, pero no necesariamente en su valor con moneda
constante. Para deslindar lo que es aumento aparente, atribuible al factor monetario, de un posible aum ento
real, es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos.
Crecimiento real
El aum ento real de los gastos públicos se debe sustancialmente a las siguientes causas: aum ento del
territorio del país; aum ento de la población; aumento de la Renta nacional; aum ento de las tareas y funciones
asumidas por el Estado; armamentismo y preparación para la guerra.
a) Aumento del territorio. Puede tratarse de una ampliación política del territorio del Estado como
consecuencia de una guerra victoriosa o de la incorporación de nuevas tierras de alguna región hasta entonces
no exp lotada aun que ya perteneciente políticamente al Estado, como ocurrió en la Argentina con la conquista
del desierto, o en los Estados Unidos con el ensanchamiento de las fronteras. Cualquiera fuera la causa de
la exp ansión territorial del Estado, ella trae consigo el aum ento de los gastos públicos por la necesidad de
proveer a la organización política y administrativa de las nuevas regiones y atender a los servicios públicos
(defensa, seguridad, salud, ins trucción) como así también efectuar inv ersiones básicas para el desarrollo de
aquéllas.
b) Aumento de la población. El crecimiento demográfico tanto vegetativo como inm igratorio es causa
de aum ento de los gastos públicos, sean ellos destinados a la producción de servicios divisibles e ind ivisibles,
o bien a simples transferencias, ya que el volumen de los servicios está ligado a la magnitud de la población.
c) Aumento de la Renta nacional. El crecimiento de la Renta nacional permite al Estado satisfacer,
más int ensivamente, las necesidades públicas ya asumidas o asumir otras nuevas que antes quedaban
postergadas por el nivel de renta anterior.
Ello es cierto en todos los niveles de gobierno.
En el orden municipal, la mayor renta de la población permite ampliar y mejorar el servicio de alumbrado;
embellecer los paseos públicos creando parques y jardines; proveer mejor a la ins trucción y a la cultura,
promover el arte y las ciencias dentro de su ámbito.
En el orden provincial, se podrá inc rementar la vialidad y el turismo, proveer mejores servicios dentro de
su esfera de acción, promover el progreso de zonas subdesarrolladas y el desarrollo de las actividades
productivas.
En el orden nacional, amén de los servicios ya prestados, que podrán mejorarse, el Estado podrá
modernizar sus fuerzas armadas y sus medios de defensa, encarar obras públicas de mayor aliento y crear
nuevos servicios para necesidades públicas, latentes en un nivel más bajo de Renta nacional y que se vuelven
actuales, cuando la mayor Renta nacional permite la obtención de mayores recursos.
Aumento absoluto y aum ento relativo

Todas las causas de aum ento real de los gastos públicos reseñadas hasta aquí son causas naturales de
que los gastos se acrecienten en una determinada proporción. En otros términos, el aum ento del territorio, de
la población y de la Renta nacional producen —o bviamente— un aum ento absoluto de los gastos públicos.
Pero es oportuno exa minar si también ha habido un aum ento relativo de dichos gastos, comparando no sólo
los guarismos de los gastos públicos, sino los de los gastos públicos por unidad de superficie territorial, los de
los gastos públicos por habitante y los de los gastos públicos por unidad de Renta nacional.
Incremento por motivaciones políticas, económicas y sociales

Las causas del aum ento real de los gastos públicos que exa minaremos ahora no son, como las anteriores,
causas naturales sino inh erentes a motivaciones políticas y económico-sociales.
En primer término, el aum ento de los gastos públicos, no motivado por las causas ya exa minadas, debe
atribuirse al crecimiento de las tareas y funciones asumidas por el Estado. Las tareas limitadas que la filosofía
liberal asignaba al Gobierno, han sido ampliadas masivamente por la filosofía intervencionista. A ello
contribuyeron muchos factores. Entre ellos, la tendencia hacia la planificación económica para asegurar la
estabilización con la actividad directa del Estado. Son ejemplos de esto, los gastos públicos en trabajos y otros
de gran magnitud programados por el Estado y destinados a absorber mano de obra ociosa, en un primer
tiempo, para paliar el mal de la desocupación, en un segundo tiempo para seguir una política económica
deliberada de plena ocupación; igualmente lo son los subsidios a los desocupados y las subvenciones a los
productores; como también, en países como la Argentina, la adquisición por el Estado de los exc edentes de
cereales y oleaginosas.
Ampliación de las funciones del Estado y la planificación
Como ya lo recordamos, la idea de la planificación en los Estados con economía no socialista es hija y
heredera de la planificación de la economía durante la Primera Guerra Mundial, precisamente para coordinar
y fortalecer el esfuerzo productivo para el éxito en la lucha armada. Terminado el conflicto perduró la idea de
la planificación por el Estado y de la asunción por éste de empresas propias en sustitución o en competencia
con las empresas privadas8con la nueva orientación de rehabilitar la actividad patrimonial del Estado en
desmedro del predominio de las finanzas tributarias.
En la época entre las dos guerras mundiales fue acentuándose la tendencia hacia la creación de empresas
públicas, en parte por transformación de empresas privadas a las que el Estado había socorrido durante la
depresión de los años treinta, como también se fue esbozando la planificación no socialista de la economía.
En ciertos países el Estado ya poseía —p or razones diversas— empresas bancarias y de seguros, de
modo que la tendencia que estamos acotando no hizo sino consolidar una situación preexistente.
La Segunda Guerra Mundial encuentra a los países con economía dirigida ya maduros para la planificación.
Antes que terminara el conflicto, la doctrina económica —d e la mano con los gobiernos— prepara la
conversión de la economía de guerra hacia una economía de paz, planificada para la estabilización y el de-
sarrollo. La planificación no se limita al orden int erno de cada país, sino que se proyecta en el
orden int ernacional con los acuerdos de Bretton Woods, de los que nacieron el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial.
La inf luencia del socialismo en el gobierno de países tales como Gran Bretaña y Francia provoca la
estatización de ferrocarriles, bancos, servicios sanitarios, ind ustria siderúrgica, transportes en general; en
muchos países se atribuye al Estado, desde su nacimiento, la exp lotación exc lusiva de la radiotelefonía y
luego de la televisión.
Nuevos cometidos del Estado y sus motivaciones
En este cuadro —d esordenado a propósito, porque los fenómenos se producen aquí y allá con ritmo
distinto y en tiempos diversos, pero con la tendencia unívoca hacia la asunción por el Estado de nuevos
cometidos y funciones—inf luyen dos motivaciones fundamentales: la primera es de índole económico-social,
la segunda de carácter marcadamente sociológico y político.
La motivación económico-social consiste en la tendencia, en el desenvolvimiento de las empresas, a
sustituir gastos específicos por gastos generales9 . Como consecuencia de la división del trabajo y la
ampliación de las dimensiones empresariales, tareas efectuadas hasta ahora por todos los sectores de las
actividades productivas, se unifican en manos de una organización general que en adelante cumple la tarea
para todos. Ese fenómeno, observado en el orden de las empresas, se verifica también en la relación del
Estado como empresa general y las distintas actividades de la economía privada. En lugar de proveer éstas,
cada una parcialmente, al cumplimiento de los mismos cometidos en escala limitada a sus propias
necesidades, encomiendan la tarea a un organismo superior que se desempeñará en beneficio de todos.
La motivación sociológico-política consiste en la transformación ideológica concomitante con la
transformación de la estructura de la sociedad y de la influencia de nuevas clases. Mientras las decisiones
políticas del Estado reflejaban las ideas y los int ereses de la burguesía empresaria, predominó el objetivo de
la libertad económica y las decisiones se ins piraron en el principio de Laissez faire, laissez passer, le monde
ira de lui-même .
El ing reso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros factores, al sufragio universal, llevó
a que predominara o, por lo menos, a que tuviera inf luencia la idea del Estado protector y, en cierto modo, a
reemplazar la libertad por la seguridad. De ello surgen las nuevas necesidades sociales y los nuevos servicios
que el Estado moderno debe producir, atribuyendo especial importancia a la seguridad social, a la ins trucción
gratuita, a los servicios de salud, etcétera.
Obsérvese que la idea del Estado protector y la pretensión que el Gobierno vele por los ciudadanos y todos
aquellos que habitan su territorio, no se limita a la clase proletaria, sino que se ext iende a la clase media; no
se limita a los trabajadores sino que alcanza a los productores agrarios, a los empresarios industriales y a los
establecimientos de crédito. En la aguda depresión económica mundial que se ini ció con la caída de Wall
Street, o sea de la Bolsa de New York en octubre de 1929, llaman al Estado para que acuda en su ayuda los
productores agrarios para que se mantengan los precios de sus productos, asegurándoles precios mínimos,
lo que desemboca —n aturalmente— en la transformación del Estado en el comprador único de las cosechas
claman por ayuda y sostén de sus bodegas y viñedos, los productores vitivinícolas, quienes están lejos
de inv ocar la libertad de sus actividades de la inj erencia estatal y aplauden al Gobierno cuando éste paga un
subsidio por cada cepa ext irpada. Ello no obsta que, una vez superada la depresión y recuperada la
economía —c omo en la fábula del caballo que pidió el aux ilio del hombre para ser protegido de los animales
feroces, pero que se vio obligado de allí en adelante a soportar al jinete, aún después de desaparecido el
peligro—, los productores tratan de sacudirse de encima al Estado demasiado prepotente, que se atreve a
dirigir y entrometerse en sus asuntos, cuando ya no lo precisan.
El caso de los productores se acopla con el de los bancos acorralados por los pedidos de devolución de
los depósitos, lo que obliga al Estado a intervenir en su ayuda tomando a su cargo la dirección de las
operaciones y garantizando a los depositantes sus fondos, evitando, al mismo tiempo, el colapso de los
prestatarios de la Banca que no están en condiciones de devolver los préstamos y reclaman una moratoria y
la asunción de sus deudas por el propio Estado.
Todo lo descripto hasta aquí puede ofrecer una exp licación histórica de un proceso en plena marcha y
cuyos comienzos macroscópicos se remontan a un medio siglo apenas.
Este proceso desemboca en el crecimiento masivo de la economía del sector público y en la creación de
un sistema económico, como una forma nueva de economía mixta del sector privado y del sector público, con
una gravitación cada vez mayor de la economía del sector público.
Desde luego que este crecimiento va más allá de lo que podía imaginar A. Wagner, pero también más allá
de lo que la presente generación, mejor dicho, lo que queda de la generación de 1914-18, pudo vislumbrar a
partir del fin de la Primera Guerra Mundial10 .
Armamentismo y guerra
Desde antes de la Primera Guerra Mundial se desató en Europa la carrera armamentista que desembocó
en el estallido del conflicto en el verano de 1914. Desde entonces se suele considerar al armamentismo como
una de las causas de aum ento de los gastos públicos. Se trata de un aum ento real y no sólo absoluto sino
también relativo, o sea de un aum ento per capita y también con relación al ing reso nacional. El proceso del
armamentismo se puede acoplar a la guerra misma para constituir una de las causas más poderosas de
crecimiento de los gastos públicos. A ese respecto es muy importante la comprobación estadística efectuada
por aut ores británicos, respecto a que los conflictos armados provocan una brusca elevación de los gastos y
que, terminada la guerra, la reducción de ellos no significa el retorno al nivel ni al ritmo de crecimiento anterior
a la guerra11 .
Una int eresante ejemplificación del crecimiento de los gastos públicos en diferentes países, está ofrecida
por Einaudi, desde la primera publicación de sus clases12 .
Un cuadro ind ica la variación de los gastos públicos en Francia, empezando por el año 1243 bajo el reinado
de San Luis hasta 1789 bajo Luis XVI. Dicha variación es de 3,7 millones a 475 millones de francos.
Acota dicho aut or que —s egún se decía— era el régimen monárquico el culpable del fabuloso aum ento
de los gastos. Vino la revolución y hubo un nuevo fortísimo inc remento: de 755 millones en 1789 a 3623
millones de francos en 1905.
Análogos ejemplos son los referentes al gasto público en Gran Bretaña, Alemania, Rusia, Estados Unidos,
Japón, Suecia, Suiza e Italia.
Los gastos de las entidades públicas locales no escapan al fenómeno señalado; tampoco los gastos de las
regiones y las provincias.
CAPÍTULO II
EFECTOS DE LOS GASTOS PÚBLICOS
1. OBSERVACIONES PRELIMINARES
Una cuestión preliminar que se debe resolver, consiste en la exa ctitud o no del planteamiento de los efectos
de los gastos públicos. Se trata, en el caso del enfoque clásico, de erogaciones destinadas a la adquisición de
los factores e ins umos para la producción de bienes y servicios públicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro de los bienes y servicios a sus
destinatarios; en el enfoque de las finanzas redistributivas, consisten en las medidas destinadas a lograr
modificaciones en la distribución de los ing resos entre los diferentes sectores; y en el enfoque de las finanzas
estabilizadoras y como ins trumento de promoción del desarrollo, en el inc remento del ing reso y de la
ocupación hasta llegar al pleno empleo y, respectivamente, en la aceleración del ritmo de crecimiento
económico.
Los efectos de los gastos públicos deben ser reconocidos a través de los efectos de los bienes y servicios
públicos, en un supuesto, en los otros, directamente de las consecuencias de las erogaciones.
En todos los casos, sin embargo, los efectos de los gastos pueden variar según el tipo de recursos
empleados para su financiación. Más precisamente, el análisis de los efectos de los gastos debe efectuarse
suponiendo un determinado recurso, repitiéndolo sucesivamente suponiendo, uno por uno, los otros tipos de
recursos.
De ello resulta, por lo menos, una mejor formulación del problema no sólo como efecto de los gastos
públicos, sino globalmente como efectos de la economía presupuestaria sobre la economía del mercado 1 .
Para el análisis de este problema así reformulado, pueden plantearse las siguientes hipótesis.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS Y FORMAS DE FINANCIACIÓN

Gastos para la producción de bienes y servicios
Financiación con recursos tributarios.
Financiación con recursos del crédito.
Financiación con la emisión monetaria.
Gastos para redistribución de ing resos
Financiación mediante recursos tributarios.
Financiación mediante recursos del crédito.
Financiación mediante emisión monetaria.
Gastos para estabilización del nivel de precios, con plena ocupación
Financiación con emisión monetaria.
Gastos para el desarrollo económico y social
Financiación con emisión monetaria.
3. GASTOS PARA LA PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS
Financiación con recursos tributarios

Los gastos públicos como ins umos del sector público para la producción de bienes y servicios, financiados
con recursos tributarios, producen la satisfacción de las necesidades públicas, sin que pueda plantearse el
logro de una posición óptima en la cual sean idénticas las utilidades creadas por los bienes y servicios públicos
y las creadas por los bienes y servicios del sector privado, por las razones ya exp uestas acerca de la
imposibilidad de un cálculo económico de costos-beneficios en gran parte de la economía del sector público,
por no exi stir precios, sino sólo preferencias por parte del Estado, único sujeto de la actividad financiera.
La financiación por recursos tributarios permitirá al Estado comparar la utilidad del gasto con el sacrificio
del recurso (abarcando, este concepto, la utilidad negativa del recurso elegido como también la de los recursos
que —a lternativamente— hubieran podido utilizar y, paralelamente, las utilidades que se hubieran podido
lograr con otros bienes y servicios públicos que el Estado dejó de producir, por considerarlos menos
prioritarios), si pudiera determinarse en cantidades finitas dicha utilidad y sacrificio.
También sería necesario, para efectuar la comparación y la determinación marginal de la utilidad del gasto
y del sacrificio del recurso, conocer la incidencia y demás efectos del tributo elegido.
Sin llegar al pesimismo de Say, de Mill y de Ferrara acerca de las conclusiones sobre la inc idencia final de
un impuesto, debemos admitir la enorme dificultad de llegar al conocimiento perfecto de dicha inc idencia, que
puede variar por muchos factores determinantes2 . Tanto más difícil será la previsión de esa inc idencia por el
gobierno, en el momento de elegir un impuesto en vez de otro, en oportunidad de la aprobación del
Presupuesto3 .
Si el gasto no puede ser determinado como resultado de un proceso de cálculo de costo-beneficio, es
posible, sin embargo, una determinación política de su prioridad y de la mayor o menor equidad de la
distribución por medio del tributo.
Si se decide un gasto como ins trumento de producción de un bien o servicio público, aun que la decisión
no esté inf luida por un propósito de redistribución de ing resos ni de estabilización o desarrollo, la erogación
provocará un efecto redistributivo, si el bien o servicio beneficia a sectores de los que pagan los tributos o, por
lo menos, beneficia más a aquéllos que a éstos; se acentúa el efecto redistributivo, si el recurso consiste en
impuestos progresivos a la renta o al patrimonio.
Independientemente de todo propósito de estabilización o de desarrollo, el gasto efectuado para la
producción de bienes o servicios públicos, financiado con recursos tributarios, provocará un inc remento de la
Renta nacional igual al monto del gasto mismo, siendo el multiplicador igual a uno, según el teorema de
Haavelmo4 . Si no se acepta la demostración de este aut or, puede admitirse la posibilidad de una disminución
de la Renta nacional, si el recurso o los recursos empleados para financiar el gasto provocan una disminución
equivalente o aún mayor en el gasto del sector privado. Esto dependerá de la coyuntura como lo ind icamos a
continuación.
En situación de plena ocupación, si el recurso afecta, por lo menos en la mayor proporción, a sectores de
rentas bajas, con alta propensión marginal a consumir, es admisible que el gasto —e n la hipótesis que
estamos analizando— provoque un efecto de recesión y desocupación, si la disminución del gasto privado es
mayor que el aum ento del gasto público, a paridad de sectores favorecidos por el servicio.
Por otro lado, si hay desocupación, el mayor gasto público provocará un inc remento de la Renta nacional
y de la ocupación, que se verá acentuada si los tributos elegidos afectan los sectores de alta renta con pequeña
propensión marginal a consumir.
Financiación con recursos del crédito

En la hipótesis del gasto público como ins trumento para la producción de bienes y servicios públicos,
financiado con recursos del crédito, el efecto de la satisfacción de las necesidades públicas consideradas por
el Estado como prioritarias se verificará, sin que se pueda contar con una óptima asignación de los medios
disponibles para la producción de bienes y servicios públicos y de los bienes y servicios privados. Esta
imposibilidad se funda en la razón expuesta en el apartado anterior. A ella debe agregarse la dificultad de
determinar la inc idencia del endeudamiento estatal sobre las diferentes clases sociales y sobre las
generaciones presentes y futuras.
Estos problemas serán exa minados más adelante, en el capítulo referente a la deuda pública 5 . Como en
el caso anterior, también en éste, si no es posible determinar la posición óptima de la asignación de recursos
para la satisfacción de las necesidades públicas y privadas, por carecerse de precios para los bienes y
servicios públicos, puede determinarse —p or el contrario— la prioridad del bien o servicio público y la mayor
o menor equidad de la distribución del costo sobre diferentes categorías económicas y sobre las diferentes
generaciones y demás efectos sobre los consumos, ahorros, inversiones y crecimiento.
El gasto público también, en este supuesto, puede tener efectos redistributivos, si la utilidad del gasto
beneficia en mayor medida a los sectores distintos de aquellos que habrán de soportar la carga del
endeudamiento.
Asimismo, aun que ello no responda a una política de estabilización o de desarrollo, los gastos producirán
el efecto de inc rementar la Renta nacional, en cuanto los recursos empleados para financiarlos no provoquen
una disminución del gasto privado igual o mayor que aquéllos.
Los efectos del gasto, en tanto no sean compensados por los efectos de los recursos, significarán
un aum ento de la ocupación y de la Renta nacional, empujando la economía hacia la plena ocupación, si el
nuevo gasto se efectúa en épocas de depresión. El aum ento de la Renta nacional ocasionado por el aum ento
del gasto público estará medido por el multiplicador, habida cuenta también del principio de aceleración y de
la int eracción entre éste y aquél6 .
Por el contrario, en épocas de aug e con pleno empleo, la inf lación que está al acecho en tales
circunstancias, se producirá, salvo que la nueva deuda esté repartida entre pequeños ahorristas con alta
propensión marginal a consumir, que sacrifiquen parte de sus consumos por la atracción de las condiciones
de emisión de la deuda pública o por otros motivos ext raeconómicos.
El gasto público como ins trumento para la producción de bienes y servicios públicos, financiado con
recursos del crédito, promoverá el desarrollo, siempre que dicho gasto asegure la producción de bienes
de inv ersión o de servicios públicos de alta inf luencia en la productividad de las actividades tanto del sector
público como del sector privado y siempre que la suscripción de la deuda pública no provoque una disminución
de inv ersiones privadas de mayor productividad que la de las inv ersiones y servicios públicos.Financiación
con emisión de moneda
Finalmente, el gasto público, como ins trumento de producción de bienes y servicios públicos, financiado
con emisión monetaria, produce su efecto de satisfacción de la necesidad pública que motiva la producción
del bien o servicio correspondiente. Sin embargo, no sólo queda totalmente descartada la posibilidad de lograr
el óptimo en la asignación de recursos, sino también cualquier comparación entre diferentes utilidades y
sacrificios, puesto que la emisión monetaria puede producir variaciones del nivel general de los precios y
dislocaciones de los procesos económicos con modificaciones profundas en los precios relativos, que impiden
toda determinación de costos y toda comparación con los beneficios derivados de la producción de bienes y
servicios. Esto ocurre en el caso de exi stir plena ocupación, puesto que —e n este caso— el gasto público
puede provocar el estallido de la inf lación.
Si, por el contrario, el gasto ins trumental para la producción de bienes y servicios públicos es financiado
con emisión de moneda en una época de depresión y desocupación, la utilidad del gasto mismo se sumará a
los beneficios de la reactivación económica y del crecimiento de la Renta nacional.
En la hipótesis que nos ocupa, es admisible que el gasto público, aun sin que el Estado se lo proponga,
produzca efectos de redistribución de ing resos, si los bienes y servicios públicos benefician a personas
diferentes de aquellas que sufren las eventuales consecuencias negativas de la emisión monetaria;
especialmente, en épocas de plena ocupación y de aug e económico.
El efecto del gasto en la hipótesis planteada sobre la estabilización estará condicionado por la coyuntura
económica por la que atraviesa el país, cuando el Estado inc rementa su actividad con el gasto adicional.
Habrá estímulo para la economía y un efecto reactivante si el país se halla en época de depresión y de-
socupación. Habrá, en cambio, inf lación, si se halla en época de plena ocupación.
El gasto podrá, también, surtir efectos para el desarrollo económico, si los bienes y servicios que
se inc rementan favorecen la productividad de ambos sectores de la economía, siempre que —p or la
coyuntura por la que se atraviesa— la emisión monetaria no provoque un estallido inf lacionario que, por sus
secuelas, trabe y neutralice el efecto positivo del gasto.
4. GASTOS PARA REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS

Los gastos públicos que consisten en erogaciones con el fin de redistribuir ing resos, financiados con
recursos tributarios, surten los efectos redistributivos deseados, si los tributos elegidos inc iden sobre
categorías de personas diferentes de los beneficiarios del gasto, según los propósitos del Estado y la idoneidad
de los medios empleados.
La redistribución del ing reso será progresiva si los beneficiarios del gasto pertenecen a un sector
de ing resos más bajos que aquel sobre el cual recae la inc idencia del tributo. Será regresiva si los
beneficiarios del gasto pertenecen a un sector de ing resos más elevados que aquel sobre el cual inc iden los
tributos elegidos.
La redistribución de ing resos puede ser un fin en sí mismo para el Estado, pero también puede tener
efectos para la estabilidad del nivel de precios en plena ocupación y dichos efectos pueden ser motivo de una
conducta consciente del Estado, como también ser consecuencias no buscadas de los gastos de transferencia.
En época de plena ocupación la redistribución progresiva tiene efectos exp ansivos del gasto privado en
sectores de alta propensión marginal a consumir, pero el efecto inf lacionista del gasto puede ser
contrarrestado por el efecto multiplicador del tributo elegido en el régimen de presupuesto equilibrado
(Haavelmo)7 , cuya aplicación en este caso no ofrece motivo a la crítica de Neumark8 , ya que el efecto para
la estabilización no es el fruto de una política deliberada, sino sólo una consecuencia eventual.
En la misma hipótesis, pero cuando se trata de una redistribución regresiva, el gasto público no tendrá el
mismo efecto, a causa de la menor propensión marginal a consumir de los beneficiarios.
En épocas de depresión y desocupación, los gastos de transferencia financiados con recursos tributarios
tendrán efectos positivos para la reactivación, si los beneficiarios del gasto pertenecen a sectores de alta
propensión marginal a consumir y siempre que la inc idencia del recurso tributario no neutralice dichos efectos;
en una palabra, cuando se trate de una redistribución progresiva. Lo contrario se verificará tratándose de una
redistribución regresiva.

En el caso de gastos de transferencia financiados con recursos del crédito, el efecto redistributivo se logrará
en la medida en que los beneficiarios de la transferencia sean diferentes de aquellos que soportan la carga de
la deuda pública. Puede haber transferencias progresivas o regresivas. El fenómeno de la transferencia es
aquí doble; hay, en efecto, una transferencia entre los suscriptores de la deuda pública y los beneficiarios del
gasto y hay otra transferencia entre los que pagan los tributos que cubren el servicio de la deuda y los
tenedores de los títulos. La acumulación de transferencias puede ser inf inita, si se supone que los servicios
de la deuda son siempre cubiertos con nuevas deudas.
El gasto de transferencia financiado con recursos del crédito, que produce una redistribución progresiva,
tendrá un efecto inf lacionario si la economía atraviesa por un período de plena ocupación. Este efecto será
menor o será ine xistente si la redistribución es regresiva.
En una época de depresión y desocupación, la redistribución progresiva favorecerá la reactivación
económica, mientras que la redistribución regresiva tenderá a neutralizarla.
Los gastos de transferencia podrán surtir efectos de desarrollo económico si los beneficiarios del gasto
pueden, con las sumas obtenidas, elevar la productividad en sus respectivas actividades, siempre que
la inc idencia de la deuda pública aum entada no neutralice dichos efectos. En particular, la inflación que puede
originarse por los gastos de transferencia financiados con endeudamiento en épocas de plena ocupación,
puede no afectar el desarrollo económico.
Por el contrario, los gastos de transferencia financiados con recursos del crédito en épocas de depresión,
si bien producen efectos de reactivación económica, pueden no ser favorables al desarrollo, por no crear las
bases para una mayor productividad en las actividades económicas.
Financiación con emisión monetaria

Los gastos de transferencia financiados con emisión monetaria lograrán efectos redistributivos, en la
medida en que los beneficiarios de las erogaciones estatales no se vean perjudicados en mayor grado por los
efectos eventuales de esa forma de financiación.
Si se trata de una redistribución progresiva en el caso de pleno empleo, se producirá un efecto deinflación.
Si se trata, en cambio, de una redistribución regresiva, el efectoinflacionario será menor o hastainexistente.
Si el gasto de transferencia financiado con emisión monetaria se efectúa en épocas de depresión y de-
socupación, se producirá un efecto de reactivación económica con mayorintensidad que en el caso de
endeudamiento. Ello, especialmente, si las transferencias benefician a sectores de bajo nivel deingresos, y por
tanto, de elevada propensión marginal a consumir.
Si, por el contrario, los gastos de transferencia benefician a sectores deingresos elevados y de baja
propensión marginal a consumir, el efecto de reactivación será menor.
El gasto de transferencia financiado con emisión monetaria puede surtir efectos favorables para el de-
sarrollo económico, a pesar del efectoinflacionario, si los beneficiarios de la transferencia puedenaumentar,
gracias a las sumas recibidas, la productividad de sus empresas y siempre que las consecuencias negativas
de lainflación no neutralicen o sobrepasen dichos efectos.
Por el contrario, el gasto de transferencia que eventualmente promueva la reactivación económica, puede
no ser favorable al desarrollo económico si no crea las bases de una mayor productividad de la economía en
su conjunto.
5. GASTOS PARA ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE PRECIOS

Si suponemos cubierta la función de los gastos públicos para la producción de bienes y servicios y para la
redistribución deingresos yexaminamos la hipótesis de gastos públicos tendientes al único propósito de la
estabilización económica con plena ocupación y correspondiente nivel de Renta nacional, cabe analizar, en
primer término, los efectos de gastos públicos financiados con recursos tributarios.
Podemos repetir aquí lo ya dicho alexaminar los efectos del gasto p ara la producción de bienes y servicios
públicos. El gasto provoca un aum ento del ing reso nacional igual al monto neto del inc remento del gasto
total, o sea que el efecto exp ansivo del gasto público se verá compensado en parte, en todo o con creces, por
los efectos restrictivos del recurso tributario, pues, según el teorema de Haavelmo, el multiplicador, en el caso
del presupuesto equilibrado, es igual a uno.
En otras palabras, el inc remento de la Renta nacional por efecto del gasto financiado con recursos
tributarios es apenas igual al monto del gasto adicional. Por ello, la eficacia cuantitativa del gasto para la
estabilización a nivel de plena ocupación será menor con un presupuesto equilibrado que con un presupuesto
deficitario.
El inc remento del gasto total por la vía de un aum ento del gasto público en una situación de pleno empleo
tendrá efectos inf lacionarios, aun que dicho gasto se financie con recursos tributarios y tanto más graves
cuando el inc remento del gasto beneficie en mayor grado a sectores de alta propensión marginal a consumir
y el sacrificio del tributo inc ida sobre sectores de baja propensión marginal a consumir. En otros términos, la
política presupuestaria de redistribución progresiva provoca, en situación de pleno empleo, un
brote inf lacionario, mientras que una política presupuestaria dirigida a alcanzar la plena ocupación y
contrarrestar la desocupación deberá ser progresiva, siendo contraproducente una política regresiva.
Debemos también exa minar los efectos del gasto destinado a estabilizar el nivel de precios y asegurar la
plena ocupación, financiado con recursos tributarios, respecto de la asignación de recursos para la producción
de bienes y servicios públicos.
Supongamos que la economía del país atraviese una etapa de depresión y desocupación. La concurrencia
de gastos para la producción de bienes y servicios y otros para la reactivación económica no inf luye sobre la
eficiencia de la actividad financiera en su sentido estricto. Pero no se puede decir lo mismo de los recursos
tributarios que se suman a los ya exi stentes para cubrir los gastos de producción de los bienes y servicios
públicos y los destinados a transferencias, provocando una presión, que puede resultar exc esiva, sobre la
economía.
También se producen efectos redistributivos, aun que ello no sea el propósito del gasto para la
estabilización, si los recursos tributarios empleados recaen —e n definitiva— sobre sectores de altas rentas y
los gastos benefician a sectores de bajos ing resos, generándose —p or ende— una redistribución progresiva.
Por el contrario, si los impuestos inc iden sobre sectores de rentas cada vez más bajas, mientras que los
gastos benefician a sectores de altas rentas, habrá una redistribución quizás no deliberada pero si
objetivamente regresiva, que puede contradecir la voluntad política del Estado.
Los gastos destinados a la estabilización pueden surtir efectos positivos o negativos para el desarrollo
económico del país; los efectos del gasto serán también diferentes según los recursos empleados para
financiarlos.
Supongamos que el Estado decida construir un sistema de diques fluviales para regular la navegación,
para el riego de una determinada zona y para el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica, financiando ese
programa con impuestos. Las inv ersiones, si los programas no son caprichosos y responden a los fines que
hemos ejemplificado, sin duda alguna pueden contribuir al desarrollo económico de la zona y de todo el país,
además de favorecer los planes de estabilización.
Sin embargo, si la financiación con impuestos inc ide sobre los sectores de altas rentas afectando la
formación de ahorros o sustrayéndolos de las inversiones del sector privado, puede quedar reducido, anulado,
o hasta exc edido el efecto del gasto por el efecto contrario de los impuestos utilizados. Podría verificarse un
efecto positivo para el desarrollo si las obras públicas mencionadas estuvieran financiadas con impuestos
con inc idencia sobre sectores de baja renta, o sea, afectando los consumos. Pero si así fuera se malograría
la política de estabilización. Habría, pues, uno de los casos no inf recuentes de objetivos encontrados. La
elección de uno u otro dependerá de una decisión política sobre las prioridades a considerar.
Los gastos en su función estabilizadora financiados con recursos del crédito provocarán, en general, el
efecto de reactivación apetecido, siendo aplicables para conocer el efecto sobre la Renta nacional, el
multiplicador, el principio de aceleración y la int eracción de ambos9 . En cuanto a los recursos del crédito
utilizados, será mayor el multiplicador si la deuda pública es colocada en los bancos, siempre que éstos no
deban o no prefieran reducir el crédito para el sector privado en una medida equivalente o mayor. Esta
salvedad depende de las condiciones de colocación de la deuda, por un lado, y del rendimiento y riesgos de
los préstamos al sector privado, por el otro.
El efecto exp ansivo del gasto financiado por el crédito, en la hipótesis de colocación en los bancos, llega
a su máximo si la cartera de títulos de la deuda pública es descontada en condiciones preferenciales por el
Banco Central, eludiendo —p or esa vía— la disposición de la ley sobre Banco Central, que le veda ser
prestamista del Estado, salvo precisas y rigurosas condiciones de exc epción. La financiación por el crédito se
acerca mucho, en tal caso, a la directa emisión monetaria10 .
En cambio, una colocación de la deuda entre consumidores que reduzcan sus consumos alentados por las
condiciones ventajosas de la emisión, no tendría efectos exp ansivos ya que los fondos utilizados para la
suscripción de la deuda pública disminuirán las disponibilidades para la demanda de bienes de consumo con
un efecto multiplicador negativo.
Si la coyuntura es de plena ocupación y lo que se trata es de evitar o contrarrestar la inf lación, para la
financiación de los gastos, suponiendo que éstos no puedan ser reducidos por el crédito, el Estado deberá
acudir al público, reduciendo —e n lo posible— las disponibilidades para consumo. Las colocaciones en los
bancos deben ser prohibidas o enérgicamente desalentadas.

En la hipótesis de gastos destinados a fines de estabilización y financiados con emisión monetaria se logra
el máximo efecto de reactivación, según lo señaló el profesor Simons11 , ya que esta forma de financiación no
afecta, en la más pequeña cantidad, a las disponibilidades del público para consumo. El peligro de inf lación
no exi ste en los primeros tramos de la curva ascendente de la renta nacional y de la ocupación, pero a medida
que se acerca la meta de la plena ocupación, pueden empezar los cuellos de botella, debidos a la falta de
algunos factores humanos y materiales críticos, con el efecto de provocar aum entos de precios en diferentes
puntos de la producción de bienes y ext enderse y generalizarse, luego, la suba de los precios y el nivel general
de éstos.
Es obvio que la financiación mediante emisión monetaria de los gastos públicos en situación de aug e y
plena ocupación, provocará o agudizará el proceso inf lacionario.
La producción de bienes y servicios públicos no tiene porqué sufrir traba alguna por la financiación por vía
de emisión de moneda de los gastos destinados a la estabilización y a la absorción de trabajadores de-
socupados. En otros términos, los gastos públicos para la estabilización financiados con emisión monetaria en
épocas de depresión económica y desocupación no afectan la eficiencia de la producción de bienes y servicios
públicos.
Tampoco se verá afectada la redistribución de ing resos. Pero el cuadro general sufre una completa
transformación si se llega al punto de flexión de la curva, por haberse exc edido —e n cantidad y tiempo— los
gastos de estabilización financiados con emisión monetaria. Los aum entos del nivel general de precios y, más
que nada, la modificación y distorsión de los precios relativos perturbarán gravemente los gastos públicos para
la producción de bienes y servicios y para la redistribución de ing resos.
6. GASTOS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

Los gastos para el desarrollo no se diferencian—sustancialmente— de los gastos para la producción de
bienes y servicios. En efecto, dichos gastos consisten esencialmente eninversiones y en algunos servicios de
importancia fundamental para el buen funcionamiento de la economía, con efecto sobre la mayor productividad
de todas las actividades productivas.
Por esta razón, no podemos compartir el punto de vista deMusgrave12según el cual la política
presupuestaria para el desarrollo sería una parte o una política análoga a la política de estabilización.
La financiación de los gastos públicos para la estabilización mediante recursos tributarios implica una
disminución de la renta disponible para los gastos del sector privado. Aunque teñido con el nuevo color del
desarrollo económico, el problema es siempre el de las finanzas clásicas, con énfasis en el incremento de la
productividad de los bienes y servicios públicos para el crecimiento sostenido de la renta per capita , en lugar
del aspecto de la igualación de las utilidades y los sacrificios.
La elección de los recursos tributarios adecuados al desarrollo económico puede asumir la forma de
renuncia a los principios de imposición más justos o más flexibles, para adoptar en su lugar los tributos que no
afecten la formación de ahorros y favorezcan, de ese modo, la formación del capital por el sector privado.
El problema puede tomar la forma de un dilema: inv ersión pública versusinv ersión privada, ya que los
medios disponibles a través de la oferta de ahorro son limitados y, si los absorbe el Estado para
sus inv ersiones, no quedan disponibles para la inv ersión privada.
La política de desarrollo puede consistir en la elección de impuestos que reduzcan la demanda de bienes
de consumo para financiar las inv ersiones públicas y dé lugar a la sustitución de consumos por inv ersiones
fenómeno éste que constituye una de las posibles formas del ahorro forzoso .

Los gastos públicos para el desarrollo pueden ser financiados con recursos del crédito y éstos pueden
variar por sus modalidades y su colocación.
Si los gastos se efectúan en una situación de plena ocupación, la financiación por el crédito puede provocar
un brote inf lacionario en la medida en que su colocación se efectúe en bancos o en sectores con
disponibilidades líquidas que suscriben la deuda pública en vez de mantener su liquidez.
El brote inf lacionario puede poner en peligro la inv ersión estatal por el aum ento de los costos y las
distorsiones que provoca la inf lación.
Igual problema ocasiona la financiación por deuda pública de los gastos en servicios básicos para la
economía, siempre que ésta se halle en situación de plena ocupación.
En cambio, si la política de desarrollo se emprende en una etapa de depresión y desocupación, tanto la
producción de bienes de inv ersión como la de servicios públicos financiados con recursos del crédito pueden
lograr —a l mismo tiempo— la plena ocupación y el desarrollo. El brote inf lacionario que puede ini ciarse a
partir del momento en que se haya alcanzado la plena ocupación o antes, puede —d entro de ciertos límites—
no obstaculizar el crecimiento económico y producir, cuando se trate de gastos de inv ersión, una nueva forma
de ahorro forzoso. Sin embargo, es dudoso el impulso para el crecimiento económico si la inf lación se
agudiza, provocando especulación en lugar de inv ersiones productivas y generando perturbaciones en la
distribución, todo lo cual torna problemático el desarrollo.

Finalmente, los gastos para el desarrollo económico pueden ser financiados con emisión monetaria.
Si se trata de inv ersiones en épocas de depresión y desocupación, la financiación por emisión monetaria
contribuirá a alcanzar la plena ocupación y el desarrollo. Lo mismo ocurre respecto de los servicios públicos
fundamentales.
En una situación de plena ocupación, en cambio, los gastos para el desarrollo que se agreguen a los gastos
públicos y privados ya exi stentes y que se financien con emisión de moneda, tendrán efectos inf lacionarios.
La inf lación que se desate por esa causa será más o menos violenta, según la envergadura mayor o menor
de la emisión monetaria y la exi stencia o no de correctivos de dicha emisión. De todos modos,
es ext remadamente difícil corregir eficazmente la inf lación provocada por la financiación exp ansionista de
los gastos para el desarrollo, si éstos tienen una dimensión importante. Y debemos, concluyendo, poner en
claro el peligro de que la inf lación provocada por las medidas de política presupuestaria en cuestión, neutralice
o frustre el propósito del desarrollo económico.
7. NIVEL ÓPTIMO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Se ha planteado, por algunos aut ores, la cuestión del "nivel óptimo de los gastos públicos", concepto
que —e n realidad— debería corregirse por "dimensión óptima del presupuesto estatal".
El problema se vincula con el del crecimiento de los gastos públicos que ya hemos analizado y de las
relaciones del presupuesto estatal con la economía nacional en su conjunto13 y, en particular, con los efectos
de los gastos y recursos (que se han analizado hasta aquí).
Se trata, en definitiva, de la búsqueda de la situación de equilibrio del sistema económico del sector público
con el del sector privado.
El problema así planteado tiene una contestación negativa, en el sentido que no hay posibilidad lógica de
hallar la dimensión óptima del sector público en relación con la del sector privado. El esquema ensayado por
Musgrave14 consiste en un sistema de catorce ecuaciones como "modelo sencillo" del equilibrio general de la
economía, englobando tanto al sector privado como al público y teniendo en cuenta para este último no sólo
la producción de bienes y servicios públicos sino también los gastos y recursos para la redistribución de la
renta, como asimismo los comprendidos en la política de estabilización.
Ya hemos formulado la crítica de este modelo, por cuanto considera una demanda ind ividual de servicios
estatales ind ivisibles que no exi ste y también porque la posible demanda ind ividual de servicios divisibles
descuida la exi stencia, al lado de las necesidades ind ividuales que dan origen a esa demanda, de una
necesidad pública concurrente pero no idéntica a aquéllas. Por estas razones, el modelo de Musgrave está
fundado en supuestos no admisibles, no obstante los heroicos esfuerzos de su aut or para hallar una
uniformidad entre la determinación del equilibrio de la economía del mercado con la del presupuesto público.
Tampoco nos parece aceptable el planteamiento del problema cuantitativo del presupuesto efectuado por
Fasiani y exp uesto por Cosciani15 . Distingue Fasiani entre gastos para la producción de servicios divisibles
e ind ivisibles. Los primeros, dice, son susceptibles de una demanda ind ividual y, por tanto, su dimensión
dependerá de la demanda total de dichos servicios.
Observamos, en primer término, que el aut or citado omite la consideración de los gastos y
recursos inh erentes a las funciones redistributivas, de estabilización y de desarrollo de la economía
presupuestaria.
Por otra parte, la magnitud de los servicios divisibles no depende sólo de las demandas ind ividuales,
puesto que ellos responden también a una necesidad pública paralela, que es la que motiva la producción
pública del servicio y que puede originar un dimensionamiento diferente del que determinaría la demanda
global de los usuarios.
Con respecto a los servicios ind ivisibles —n o susceptibles de una demanda ind ividual— Fasiani distingue
dos categorías. La primera comprende aquellos servicios cuya ind ivisibilidad depende del fenómeno de la
consolidación de las necesidades. Esta consolidación consiste en el hecho que los individuos no advierten o
no sienten las necesidades públicas, mientras los servicios estatales las satisfagan16 . A contrario
sensu, dichas necesidades empiezan a ser sentidas ind ividualmente no bien el servicio estatal sea deficiente.
Por lo tanto, dichos servicios y los gastos pertinentes deberán ser prestados hasta el límite (inf erior) en que
una reducción, por pequeña que fuera, hace surgir la sensación ind ividual de la necesidad.
Los demás servicios ind ivisibles son aquellos cuya ind ivisibilidad depende de la dimensión de la
colectividad a la que están destinados y que se pueden considerar como marginales respecto de los anteriores.
Las variaciones de los servicios que responden a necesidades consolidadas podrán ser compensadas por una
variación, en el sentido opuesto, de los demás servicios ind ivisibles o bien por una variación de los impuestos.
Una variación de los demás servicios no puede, en cambio, hacer variar la dimensión de los servicios
correspondientes a necesidades consolidadas y sólo podrán hacer variar los impuestos. En tales casos, el
límite de los gastos dependería de las reacciones de los contribuyentes.
Este esbozo de los límites de los gastos públicos es demasiado simplista y no supera la objeción de la
imposible comparación de las utilidades y los sacrificios de los servicios ind ivisibles, ni la idea fundamental
respecto a que el cotejo de las utilidades y los sacrificios debe hacerse con respecto al Estado y no con
respecto a los ind ividuos.
CAPÍTULO III
CUANTIFICACIÓN DE LOS EFECTOS

DE LOS GASTOS PÚBLICOS
Los efectos de la economía del sector público sobre la economía total de un país pueden ser cuantificados,
o sea medidos, a través del uso deinstrumentos conceptuales—queexaminaremos someramente a
continuación— elaborados por la doctrina económica y que son esencialmente los siguientes: el multiplicador,
el principio de aceleración y lainteracción de ambos y el principio de la amplificación.
1. EL MULTIPLICADOR
Concepto y antecedentes
El multiplicador es el factor por el cual se multiplica el monto de unincremento neto deinversión (o, más en
general, de un gasto) dando como resultado unincremento de la Renta nacional y de la ocupación.
Debemos a Keynes, sin perjuicio de algunos antecedentes doctrinales y, principalmente, el del multiplicador
creado por Kahn1, mencionado y discutido por Keynes, el mérito de haber elaborado este valiosoinstrumento,
que permite entender y valuar cuantitativamente el efecto del gasto público como factor de la reactivación
económica, hasta alcanzar la meta de la plena ocupación y el nivel de Renta nacional correspondiente a ese
nivel de ocupación.
Factores determinantes
El multiplicador depende de la "propensión marginal a consumir", que es elincremento de la demanda de
bienes de consumo correspondiente a unincremento unitario deingreso .
Es cierto que el inc remento del consumo por cada inc remento unitario de ing reso es diferente para cada
grupo de consumidores, puesto que los sujetos que pertenecen a los grupos de menores ing resos destinarán
todo o casi todo el inc remento de ing resos para demandar bienes de consumo, mientras que los que
pertenecen a categorías de altos ing resos destinarán sólo una pequeña proporción del inc remento
de ing reso para el consumo y la mayor parte restante para el ahorro. Sin embargo, es posible determinar el
valor promedio ponderado de las propensiones marginales a consumir de un país. Este resultado será la
propensión marginal a consumir de la población de un país en su conjunto2 .
Keynes sostiene que un inc remento neto de la inv ersión tiene un efecto superior al monto de la misma o,
mejor dicho, igual al monto de la inv ersión multiplicado por un factor K, igual a:
Dicho factor se llama multiplicador y su valor real en la economía de un país depende, en primer término,
de la propensión marginal a consumir.
Ahora bien, Keynes agrega que, siendo la propensión marginal a consumir más o menos constante, lo
mismo ocurrirá —p resumiblemente— con el multiplicador.
Sin embargo, el propio Keynes admite que la propensión marginal a consumir puede variar; especialmente
a cada aum ento de la Renta nacional baja la propensión marginal a consumir.
No es ello obstáculo para el funcionamiento del multiplicador, el que —e n tales hipótesis— no producirá
todo el efecto que su magnitud significaría en teoría.
Utilización y alcances del multiplicador
Keynes reconoce que el proceso de inc remento de la Renta nacional por efecto de una nueva inv ersión
no es ins tantáneo, sino que se produce paulatinamente y por grados. Sin embargo, Sostargo, sostiene que la
lógica del multiplicador no sufre alteración alguna si se prescinde de la duración del proceso.
El multiplicador de Keynes es, pues, atemporal o, dicho de otra manera, la teoría del multiplicador es
estática, reflejando cómo de una determinada situación y por la variación de un factor se pasa a otra situación.
Debemos a otrosautores, en particular a Machlup y a Hansen haber encarado el problema del multiplicador
en su desarrollo temporal3.
El multiplicador ha sido elaborado y refinado por la teoría económica teniendo en vista—principalmente—
la cuantificación del efecto del gasto público en una situación de depresión y desocupación, con el propósito,
no ocultado, de elaborar no sólo un principio teórico acerca de las relaciones entre un nuevo gasto que se
agrega a la demanda global y elingreso nacional, sino un conocimiento de dichos efectos para emprender una
acción concreta de "política fiscal" en situaciones dadas y con fines prácticos.
Es por ello que, al hablarse demultiplicador,la mente se orienta—casi diríamos por un reflejo
condicionado— a la depresión económica y a la desocupación para salir de ellas y buscar la meta de la plena
ocupación.
Sin embargo, unaumento del gasto total por unincremento del gasto del Estado produce, también en
situaciones de prosperidad y plena ocupación, su efecto sobre elingreso nacional nominal, pero por definición
no puede producir mayor empleo, puesto que ya está pleno, ni, correlativamente, unaumento de la producción;
esto es, unaumento delingreso real, por falta de factores de la producción disponibles. El mayor gasto del
Estado que se agrega al gasto totalincrementará este último, o sea, la demanda total de bienes y servicios,
mientras que la oferta total no podráincrementarse a su vez, por haber pleno empleo de los factores. El
resultado de este desajuste será el alza de los precios, o sea, un broteinflacionario.
Recordemos, también, que el Libro Blanco británico del año 19444, documento oficial sobre la política de
posguerra para evitar la desocupación, no preconizaba una política presupuestaria con déficit.
En el terreno teórico, ha sido preocupación de Haavelmo5y de importantes críticos del mismo6demostrar
que un presupuesto equilibrado tiene también un efecto multiplicador .
Las críticas señalan las condiciones que deben verificarse para que se produzca el efecto multiplicador del
presupuesto equilibrado.
La conclusión a la que se puede llegar es que un presupuesto equilibrado puede producir efectos
multiplicadores (y que el multiplicador puede tener valor = 1), siempre que se den las condiciones señaladas;
en el caso que no se den, podrá haber unaumento de la ocupación y de la Renta nacional en una cantidad
menor que el monto neto de lainversión7.
El efecto multiplicador puede lograrse también con un presupuesto equilibrado por un cambio no
cuantitativo sino cualitativo, tanto en los gastos como en los recursos.
Finalmente, según Cosciani, se puede lograr un aum ento de la demanda total sin alterar el Presupuesto
cuantitativa ni cualitativamente, mediante incentivos a la inv ersión privada8 , tales como: exe nciones o
desgravaciones en el caso de nuevas inv ersiones o ampliación de las ya exi stentes, amortizaciones
aceleradas, cambios en los métodos de valuación de las exi stencias. Sin embargo, se trata —e n todos los
casos citados— de modificaciones cualitativas de los recursos, puesto que la merma del impuesto desgravado
deberá —n ecesariamente— ser compensada con otros recursos.
El efecto multiplicador, en el análisis más sofisticado, ind ica no sólo el aum ento de la ocupación y de la
renta nacional, sino también el tiempo en que dicho aum ento ha de producirse y las etapas periódicas en que
se divide ese tiempo. Igualmente se tienen en cuenta los leakages (filtraciones) y los lags(rezagos o demoras)
que neutralizan parcialmente el efecto u ocasionan un alargamiento de la duración del proceso,
respectivamente.
2. EL PRINCIPIO DE ACELERACIÓN
Conceptos y antecedentes
Otro ins trumento conceptual que contribuye al conocimiento de los efectos del gasto público sobre la
economía consiste en el principio de aceleración.
Este principio es el resultado de importantes contribuciones doctrinales y estadísticas dentro de la teoría
de las fluctuaciones cíclicas. Su origen es más antiguo que el del multiplicador y las discusiones
e inv estigaciones a su respecto han motivado una literatura no menos amplia e importante que la referente al
multiplicador.
El principio de aceleración consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de consumo origina para
la demanda de bienes de inv ersión. En una formulación simple, la exp licación del principio de aceleración es
la siguiente: un inc remento de la demanda de bienes de consumo provoca un mayor uso de los equipos,
originando una mayor demanda de bienes ins trumentales.
Por ejemplo, si en una situación de larga duración, la tasa de consumo permanece inv ariable y, al mismo
tiempo, permanece constante la cantidad de bienes de capital, un aum ento del 10% en la tasa de consumo
puede suponerse que origine un aum ento del 10% en la cantidad del equipo de capital. Si la amortización de
los bienes de capital y su reemplazo abarca el 10% del total, ello significa que un aum ento de la tasa de
consumo del 10% hará duplicar la producción de bienes de capital: en otras palabras, un aum ento del 10%
en la producción de bienes de consumo puede producir un aum ento del 100% en la producción de bienes
de inv ersión9 .
Claro está que este efecto está condicionado por múltiples circunstancias, de las que podemos mencionar:
la exi stencia de plena ocupación en las industrias de bienes de consumo o en la de bienes de inv ersión o en
ambas; las exp ectativas de los empresarios y de los consumidores, la exi stencia o no de ganancias; las
distintas etapas del ciclo, la carrera entre la producción de bienes de consumo y de bienes de capital, etcétera.
Tinbergen ha efectuado, por encargo de la ex Sociedad de las Naciones, una profunda inv estigación con
el propósito de comprobar estadísticamente el principio de aceleración10 ; sus conclusiones han sido bastante
negativas, en contraste con las comunes opiniones de la mayoría de los aut ores. Sin embargo, nos parece
aceptable el punto de vista de Somers11 respecto a que no se puede pretender probar por medio de las
estadísticas el funcionamiento del principio de aceleración, int roduciendo en el análisis todos los supuestos
contemplados en la teoría y admite que dichos supuestos pueden no coincidir con la realidad y que hay que
conformarse con la teoría, según la cual "el principio de aceleración constituye un ins trumento importante para
el análisis de los efectos de los gastos públicos, exa minando la int eracción cualquier tiempo, cuando se
conocen o pueden estimarse las numerosas condiciones involucradas. Proporciona un medio útil y
conveniente para el estudio de los efectos que los gastos públicos pueden tener sobre la inv ersión privada"12 .
3. INTERACCIÓN DEL MULTIPLICADOR Y DEL ACELERADOR

La doctrina económica y financiera ha elaborado —u lteriormente— el análisis de los efectos de los gastos
públicos, exa minando la int eracción del multiplicador con el principio de la aceleración.
Si los gastos públicos tienen como efecto inm ediato el inc remento de la demanda de bienes de consumo
en la medida y en el tiempo que ind ica el multiplicador temporal, la exp ansión de dicha demanda provocará
un aum ento en la demanda de los bienes ins trumentales en la medida y bajo los supuestos del principio de
aceleración. A su vez, el inc remento de las inv ersiones provocará un nuevo proceso de aum ento en la
demanda de los bienes de consumo con la aplicación del multiplicador y, por consiguiente, un
nuevo inc remento de la demanda de los bienes de inv ersión, según el principio de la aceleración y, así,
sucesivamente13 .
El gasto público tendrá, pues, efectos acumulativos por la int eracción del multiplicador y del acelerador,
actuando sobre la demanda tanto de los bienes de consumo como de los bienes de inv ersión.
La utilización del gasto público para lograr el aum ento de la ocupación y de la Renta nacional podrá —s i
no hay factores que neutralicen o traben el funcionamiento del multiplicador y del acelerador— mantenerse en
límites más reducidos de lo que sería necesario bajo el solo efecto del multiplicador.
El efecto acumulativo del multiplicador y del acelerador puede crear el peligro que los gastos públicos —
a lcanzada la plena ocupación— tengan efectos inf lacionarios.
Existe también el peligro opuesto, o sea que una disminución imprevista del gasto público, produzca una
fuerte recesión si la demanda global disminuye por el efecto acumulativo pero negativo del multiplicador y del
principio de aceleración.
4. EFECTO AMPLIFICADOR
Finalmente, se ha elaborado en la teoría económica el efecto amplificador, que consiste en la amplificación
de la demanda global a través de las variaciones en las exi stencias de materias primas o de productos
terminados. Las variaciones en la demanda de bienes de consumo tienen como efecto, las variaciones en
las exi stencias y éstas, a su vez, sobre la demanda de bienes de inv ersión, constituyendo así un
fenómeno int ermedio entre el multiplicador y el acelerador14 .
No obstante los ins trumentos conceptuales elaborados por la teoría económica y las tentativas de su
aplicación práctica en la medición de los efectos de las variaciones del gasto público, estamos aún lejos de
alcanzar resultados concretos. Los ins trumentos reseñados nos dan el camino a seguir para cuantificar dichos
efectos y las discusiones doctrinales contribuyen al conocimiento de todas las circunstancias que deben
tenerse en cuenta para llegar a la meta.
5. APÉNDICE ANALÍTICO DEL MULTIPLICADOR*

* Elaborado con la colaboración de la estadística Graciela María Inés Galetto.
Concepto
Un aum ento del gasto público que produzca un inc remento en la demanda global trae como consecuencia
que se creen los presupuestos necesarios para lograr una mayor ocupación, la que crecerá hasta multiplicar
la ocupación (o aum ento de renta) ini cial.
La primera formulación teórica del multiplicador se debe a Kahn15 .
La teoría del mutiplicador se presenta como una característica propia del gasto público (política de obras
públicas, especialmente en períodos de crisis) aun que Keynes lo ext iende a todo gasto que determine
un inc remento de consumos o de inv ersiones privadas o públicas16 .
Supuestos básicos del modelo

El análisis keynesiano—el análisis de la Renta nacional— trabaja con 5 variables endógenas, esto es,
variables que determina el sistema mismo.
1. La Renta nacional.
2. El empleo.
3. El consumo.
4. La inv ersión.
5. El tipo de int erés.
Y con una variable exó gena dada al sistema por la acción de las "aut oridades", a saber: la cantidad de
dinero .
1. La cantidad de dinero
Se puede eliminar la variable 2 (empleo), basándose en la hipótesis, acaso admisible para el muy corto
plazo, de que está determinado —u nívocamente— por la Renta nacional. El valor corriente de ésta es, por
definición, igual al consumo corriente más la inv ersión corriente.
Expresados los tres conceptos en unidades de salario.

Teniendo en cuenta todas las relaciones implicadas se puede decir que el valor corriente de la Renta
nacional está "determinado" por tres funciones o curvas que Keynes ha definido con el título de "leyes
psicológicas":
a) la función de consumo Y = f (a, b, c),
b) la función de inv ersión, y
c) la función de preferencia por la liquidez.
Los tres grandes elementos simplificadores que han de concretar la visión keynesiana del proceso
económico y, en particular, la int ención de probar la exi stencia de equilibrios con subempleo y —p or decirlo
con una acentuación acaso exc esiva— su convicción que el ahorro (o de otro modo, el tipo de interés)
representa el papel del malo de la comedia, que empobrece a las naciones17 .
Relación con las finanzas públicas
Caso 1
Hemos de suponer:
1) Que en el mercado exi sten factores de producción desocupados o no ocupados plenamente; en primer
lugar el factor trabajo.
2) Que el Estado gasta $a 1000 en obras públicas para atenuar el paro y que las financia sin contraer el
consumo privado global (como sería acudiendo a los depósitos bancarios con bonos a corto plazo). ¿Cuáles
son las consecuencias de este gasto sobre la Renta nacional y el volumen de ocupación?
1. El Estado gasta $a 1000 en hacer una carretera y emplea trabajadores que hasta ese momento estaban
parados y que ven aum entar su renta en $a 1000. O sea, se produce un primer aum ento de $a 1000 en la
Renta nacional.
2. Esos trabajadores (suponiendo una propensión marginal al consumo del 50%) gastan $a 500 en bienes
de consumo.
3. Aumenta en $a 500 la demanda de bienes de consumo.
4. Para satisfacer esa demanda, debe aum entar en $a 500 la producción de bienes de consumo.
Los productores deben contratar nuevos obreros (hasta ahora parados) que percibirán esos $a 500.
5. Estos obreros gastan $a 250 en bienes de consumo.
6. Aumenta en $a 250 la demanda de bienes de consumo y, en consecuencia, debe aum entar en $a 250
la producción o sea que el ciclo se repite.
"En cada una de las etapas de la producción el dinero percibido se distribuye como renta a los participantes
en la misma y representa una contribución al crecimiento de la renta". En este proceso consiste el fenómeno
del "multiplicador"18 .
Los problemas conexos con el multiplicador se pueden ver con mayor claridad teniendo en cuenta la
propensión al consumo.
En el razonamiento seguido aquí se ha partido de la hipótesis que el Gasto Público provoca un aum ento
del gasto en bienes de consumo por parte de los nuevos ocupados.
Pero sabemos que la renta obtenida se divide en dos partes: una, la más importante, se consume; la otra,
se ahorra.
Esta segunda parte no se traduce en demanda de bienes de consumo y como suponemos que
las inv ersiones privadas no cambian, se debe considerar como "pérdida" a los fines de este razonamiento.
Ésta es la razón de que la propensión al consumo sea importante en relación a la teoría del multiplicador por
cuanto condiciona su desarrollo.
Por eso, el multiplicador ha sido definido como la relación entre las variaciones de la Renta nacional y de
la inv ersión primaria (en nuestro caso, el Gasto Público).
Esta relación será tanto más alta cuanto mayor sea la propensión al consumo. La fórmula general que se
ha dado a este principio es
Donde: s = Propensión marginal al ahorro; y

c = Propensión marginal al consumo19 .
El multiplicador de la inv ersión puede obtenerse a partir de la propensión marginal al consumo en la forma
que se ve a continuación.
Partimos de la base que a todo aum ento de la inv ersión corresponde un aum ento de la renta, o sea:
Pero interesa ver qué relación exi ste entre el multiplicador de la inv ersión y la propensión marginal al
consumo (PMC).
Suponemos que un cierto aum ento de la renta procede de un aum ento del consumo y de un aum ento de
la inv ersión, o sea:
o bien, dividiendo numerador y denominador por ¿Y resulta
Con lo que se demuestra que el multiplicador de la inv ersión está en función del valor de la Propensión
Marginal al Consumo20 .
En el ejemplo descripto, que denominaremos Caso 1, la renta nacionalgenera da, suponiendo una PMC
del 50% 1/2 es:
1000+500+250+125... que es lo mismo que:
1000+1/2+1000+1/4+1000+1/8+1000... que se puede escribir:
Sacando factor común 1000.

Caso 2
Si la PMC hubiera sido menor, por ejemplo, la renta generada sería:
Caso 3
Supongamos ahora que la PMC fuera mayor que en el primer caso, por ejemplo, 3/4, la renta generada
sería:
caso, por las razones ya ind icadas.
Esosvalores 2, 4/3, y 4 por los que multiplicamos lainversión o gastoinicial son los diferentes valores del
multiplicador. Teóricamente el mul tiplicador puede tomar valores de 1 . Sin embargo, no puede bajar a 1
porque la PMC nunca es cero y no puede llegar a inf inito, si es válido el supuesto de Keynes respecto a que
la PMC es siempre << 1.
Se considera que: 1/3<PMC<9/10 de donde 1,5<"Multiplicador"<10.
Keynes estima que el valor efectivo del "Multiplicador" es aproximadamente tres con variaciones en las
diferentes fases del ciclo económico21.
Aspectos temporales
La teoría del multiplicador de Keynes hace abstracción —e n principio— de los retardos temporales. Es
obvio, sin embargo, que al juzgar la aplicación práctica del multiplicador debe tenerse en cuenta el hecho del
tiempo que transcurre entre los gastos sucesivos de la renta y los efectos resultantes.
Este período se refiere al tiempo necesario que debe transcurrir desde el momento en que la renta se
distribuye (a los obreros) hasta que el productor se da cuenta de ello eintensifica el proceso productivo. Ese
período puede verse acortado por previsiones rápidas de los empresarios y adquisiciones a crédito o puede
verse alargado si hayexistencias apreciables, dificultades de transporte u otros factores.
Este período de tiempo no se refiere al paso del dinero de una mano a otra.
Para evitar equívocos entre estos dos aspectos Hansen ha distinguido el período de tiempo medio entre
gastos de consumo o período del multiplicador (período que separa elaumento de la demanda de bienes de
consumo delaumento de la demanda de otros bienes de consumo imputable a la variación anterior), del
período de tiempo medio conexo con la velocidad de la renta monetaria "período de velocidad de la renta"
(período que transcurre desde el momento en que $a 1 se convierte en renta para uno hasta el momento en
que llega a serlo para otro).
Enel Caso 1 visto, por ejemplo, si el "período" entre los gastos es de 2 meses, con una PMC =
y, por lo tanto, con un multiplicador de 2, lainyeccióninicial de $a 1000 de gastoincrementará la renta en $a

1000 en el momento del primer gasto por el Estado. Dos meses después se gastarán $a 500 en consumo y la
renta se elevará en la cantidad correspondiente. Cuatro meses después de lainyección, se añadirán $a 250 y
seis meses después se añadirán a la renta $a 125. En cada período (o etapa Ei) sucesivo, la renta se elevará
menos y menos como resultado de este gastoinicial de $a 1000 y se aproximará alaumento total de la renta
de $a 2000 o sea que tiene que transcurrir algún tiempo desde que ha comenzado el gasto público para que
éste alcance su máxima efectividad. Una vez que cesa el gasto público, el efecto de creación de renta
disminuye gradualmente y termina por desaparecer por completo.
Filtraciones
Se ha visto que el multiplicador encuentra una primera filtración o pérdida (leakage, eninglés) en la
propensión al ahorro y un retardo en su desenvolvimiento por el período en que se desarrolle.
Pero éstos no son los únicos impedimentos o límites a su funcionamiento, ya que además cabe señalar:
Consumos anteriores.
1. Reembolso de deudas.
2. Consumos anteriores.
3. Aumento de la preferencia por la liquidez.
4. Saldo pasiv o de la balanza de pagos.
5. Efectos inf lacionarios.
6. Disponibilidad de los factores de la producción.
7. Influencia de los programas de obras públicas sobre la inv ersión privada.
8. Los impuestos y el ahorro de las Sociedades Anónimas22 .
Veremos cómo afectan estas filtraciones a la Renta nacional generada.
Volvemos a considerar el Caso 1 en el que ahora suponemos una filtración constante del 10% en cada una
de las etapas.
Caso 1
1000 + (500 - 100) + (200 - 40) + (80 - 16) + (32 - 6,4) donde el minuendo de cada término entre paréntesis
es el consumo teórico determinado por la PMC y el sustraendo es la filtración a ese consumo.
1000 + 400 + 160 + 64 + 25,6 + ..... que puede expresarse como
; sacando factor común
Se puede llegar a determinar este aum ento de renta directamente: si la PMC = 50% y la filtración = 10%
la PMC queda reducida a un 40%. Llamaremos a esta PMC reducida PMC'.
Por lo tanto, aplicamos la fórmula ya vista y resulta:
Aumento de renta =
Caso 2
Con una filtración del 30%:
Por pasos sucesivos semejantes a los del caso anterior llegaremos a:
Aplicando la fórmula, sería:

PARTE IV
RECURSOS
CAPÍTULO I
RECURSOS
1. CONCEPTOS Y CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Constituyen recursos del Estado los procedimientos mediante los cuales éste logra el poder de compra
necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad financiera.
Repetimos que el estudio de los recursos en este orden, después de los gastos, no significa que en el
proceso de la actividad financiera la determinación de los gastos sea previa a la de los recursos ni que ésta
dependa de aquélla. Por el contrario, insistimos en que las dos son int erdependientes: el proceso de
determinación de ambos es muy complejo y se desarrolla a través de cotejos múltiples de utilidades y
sacrificios: o sea, utilidades y desutilidades según el método de comparaciones marginales de acuerdo con
las escalas de prioridades de gastos y recursos. Las utilidades positivas y negativas de los gastos y de los
recursos, respectivamente, son apreciadas no en cantidades finitas exp resadas en números cardinales, sino
a través de preferencias y postergaciones, según los números ordinales, o —a veces— mediante el empleo
de cuantificación relativa con los conceptos de mayor, igual o menor.
Consideramos inn ecesaria por su controvertibilidad una tabla clasificatoria de los diferentes recursos y
sumamente engorrosa una clasificación que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada especie de
recursos. No nos agradan las exc esivas clasificaciones, las que —a veces— no tienen relevancia y a veces
son curiosas peticiones de principio que carecen de demostración o comprobación. El laudable propósito de
establecer aspectos comunes y aspectos diferenciales entre distintos fenómenos, puede crear complicaciones
y afirmaciones que, más que de un análisis objetivo, derivan de doctrinas a priori . Así, por ejemplo, la creación
del distingo entre recursos racionales e irracionales, según la conocida clasificación de Griziotti 1 , depende —
e sencialmente— de una premisa no demostrada que condiciona el principio de que la capacidad contributiva
es el fundamento del impuesto, con el agregado: siempre que se la tenga como índice de la participación del
contribuyente en los beneficios generales y especiales que el Estado brinda a los habitantes del país con su
actuación.
Caso contrario, no estaríamos en presencia de un impuesto sino de otro recurso racional o irracional, que
podría llegar a ser una exa cción según el aut or citado.
Por otra parte, los recursos pueden distinguirse por connotaciones de diferente naturaleza: ora económicas,
ora políticas, ora jurídicas y ora técnicas, lo cual contribuye a la complejidad del problema de la clasificación
de los recursos. Ello se debe a que no hay, siempre, coincidencia entre las connotaciones de diferente
naturaleza, sino que éstas pueden presentarse desfasadas, como veremos muy pronto.
Nuestra posición int olerante de las exc esivas clasificaciones, especialmente de las que se han ind icado
pocos párrafos atrás o que se fundan en criterios formales y de las que no son utilizadas para sacar de ellas
alguna consecuencia ponderable (que veremos luego en su aplicación a varios criterios clasificatorios de los
impuestos), no significa rechazar cualquier agrupación de fenómenos de acuerdo con ind udables caracteres
comunes, a fin de una mejor comprensión de los fenómenos reales, pero sin distingos escolásticos ni juicios
valorativos preexistentes, o sea prejuicios en el sentido etimológico.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS
Recursos ordinarios y ext raordinarios

Hemos hecho mención de esta clasificación en oportunidad de exa minar la clasificación de los gastos en
ordinarios y extraordinarios y dijimos al respecto que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa
de la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y
recursos ext raordinarios.
En efecto, gastos destinados al pago de sueldos y salarios del personal administrativo del Estado pueden
financiarse con endeudamiento, cuando así lo exi ja la coyuntura económica y, por el contrario,
gastos exc epcionales como los de movilización total de la Nación para la defensa en caso de guerra, pueden
financiarse con impuestos en alta proporción, a fin de evitar la explosión inf lacionaria.
Recursos originarios y derivados

Esta clasificación distingue los recursos obtenidos por el Estado de su propio patrimonio o del ejercicio de
actividades comerciales, ind ustriales, mineras, agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que —p or
proceder de los bienes o de las empresas propias del Estado— se consideran originarios de aquellos que
son ext raídos del patrimonio ajeno por el poder de imperio del Estado y que se denominan derivados.
En esta categoría debe inc luirse no sólo a los recursos tributarios, sino también a los procedentes del
crédito, porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios para cubrir los servicios
por int ereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inc lusión en ésta o en la otra clase de recursos, de
los que el Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias; porque —p or
un lado— el régimen monetario es función típica del Estado que la cumple a través de la Banca Central o
Bancos de Emisión, por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro lado, los
efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las consecuencias de la reducción del poder de
compra de importantes sectores de la población, permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados y,
más precisamente, entre los tributarios. La característica de la coerción está presente en la moderna economía
por la asunción de la emisión como monopolio legal del Estado y por el curso forzoso de los billetes emitidos.
La clasificación de los recursos en originarios y derivados se identifica parcialmente con la clasificación de
los recursos en patrimoniales y tributarios. La coincidencia no es total, por las observaciones que acabamos
de formular respecto de los recursos del crédito y de la emisión u otras operaciones monetarias y las
que exp onemos a continuación.
Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público

Desde un punto de vista jurídico pueden distinguirse los recursos en: los regidos por el derecho privado y
los regidos por el derecho público. Esta clasificación sólo en ciertos casos coincide con la de recursos
originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado,
cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o estatales
o aut árquicas sometidas —v oluntariamente— al derecho civil y comercial. Pero esto no se verifica siempre,
ya que el régimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho
público. Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho
privado.
Además, no es superfluo recordar que el distingo entre derecho privado y público es muy controvertido y
que en algunos casos de empresas del Estado o de entidades aut árquicas, si bien las operaciones pueden
regirse por normas del derecho privado, el estatuto de la empresa o entidad, el control, el nombramiento de
los administradores y su responsabilidad y otros aspectos de su organización y funcionamiento, son regidos
por normas de derecho público.
3. DIFERENTES GÉNEROS DE RECURSOS

Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las siguientes categorías:
a) Recursos patrimoniales.
b) Recursos tributarios.
c) Recursos del crédito.
d) Emisión monetaria.
e) Varios.
Antes de entrar en el estudio analítico de cada una de estas categorías creemos oportuno observar, en
general, que la delimitación de cada una de ellas, como también de los recursos reunidos en las distintas
categorías entre sí o con los de otras categorías, no es absoluta, si no que exi sten —a veces— diferencias
de matices y un gradual camino de uno a otro recurso y un sinnúmero de casos en que los
recursos, aun clasificados en diferentes grupos, se mezclan o combinan entre sí.
4. RECURSOS ORIGINARIOS O PATRIMONIALES
Concepto
Son estos recursos obtenidos por el Estado mediante el aprovechamiento económico de su patrimonio.
Pueden encuadrarse en estos recursos: el producto de tierras de propiedad del Estado a través de
su exp lotación directa o por arrendamiento o aparcería, como también el resultado de la venta de tierras
públicas tanto rurales como urbanas o suburbanas; el producto de bosques o florestas tanto naturales como
artificiales, por exp lotación directa o por concesión a particulares; el producto de empresas del Estado o de
sus entidades aut árquicas, en la minería, la ind ustria y el comercio, incluyendo empresas de transporte
marítimo, terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras; de las empresas
de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro; las exp lotaciones de juegos de azar (casinos, loterías,
quinielas, apuestas en hipódromos y similares); el producto de la exp lotación del patrimonio artístico y turístico
(entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas de castillos, palacios y
jardines; entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural, como parques nacionales, cascadas,
volcanes, grutas, etcétera.
Constituyen también recursos originarios o patrimoniales los frutos de la participación estatal en empresas
mixtas de capital privado y estatal y en sociedades de capital con mayoría privada.
Económicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cuyas fuentes hemos ejemplificado, son
precios. En muchos casos se advierte también la connotación jurídica de pertenecer su régimen al ámbito del
derecho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay reparticiones estatales o
entidades descentralizadas que prestan determinados servicios al público, por lo que perciben
precios, aun que estén sometidas a un régimen netamente de derecho público.
Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes montos en concepto de int ereses y
comisiones, pero su naturaleza legal es, sin lugar a dudas y sin exc epción, juspublicista. Ello
puede ext enderse, aun que con mayor inc ertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el Banco
de la Nación, el Banco Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de Desarrollo y todos los bancos de provincia,
con estatutos legales de derecho público pero cuyos recursos provienen de los precios de sus servicios.
Evolución histórica de los recursos originarios o patrimoniales

Históricamente, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron importancia primordial en el Estado
absoluto anterior a la Revolución Francesa y como prosecución de las finanzas de la época feudal.
Hubo épocas en las que el señor feudal era titular de un dominio eminente sobre todas las tierras y los
bienes de su jurisdicción y con derecho a los frutos de las actividades de sus súbditos. Era generosidad del
señor, la parte que de esos frutos podían disponer para sí los particulares, aun que la arbitrariedad estaba
atemperada por la necesidad de asegurar a los súbditos —p or lo menos— un nivel de subsistencia y por cierto
temor religioso o, simplemente, por temor a la reacción de éstos.
Las monarquías absolutas heredaron el régimen feudal, transformando las finanzas públicas en un
enjambre de derechos sobre cada actividad, que conservaban la contraprestación simbólica de concesiones
del soberano al súbdito pero, en realidad, eran el preludio de los tributos que caracterizaban el régimen de
recursos de la época posterior a la Revolución Francesa.
La época de los estados constitucionales surgidos bajo la inf luencia del pensamiento político del
siglo XVIII marca el eclipse de los recursos originarios o patrimoniales y el ascenso de los tributarios.
Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor en nuestros días, a partir de la Primera Guerra
Mundial y, especialmente, después de la gran depresión de los años treinta. Por distintas razones, en dicha
época se multiplicaron las empresas estatales, en parte por la absorción de empresas ind ustriales y bancarias
en estado de falencia, en parte por la creación de organismos de regulación económica y de empresas
estatales para exp lotación de ind ustrias, comercios y servicios2 .
En el mundo occidental se observa un proceso análogo con mayor o menor int ensidad en los diferentes
países pero con las mismas características.
La nueva concepción de la función del Estado

La filosofía común de esta evolución histórica consiste en la transformación de la función del Estado en el
mundo capitalista, donde no se llega a la propiedad colectiva de todos los medios de producción, pero tampoco
se mantiene la limitación del Estado a sus funciones clásicas de la época liberal.
En la realidad de la vida económica de los países de Occidente, el Estado tiene reservada para el sector
público una amplia gama de empresas algunas monopólicas, otras no, que pueden —p ero no siempre—
proporcionar ganancias destinadas a constituir recursos de las finanzas estatales3 .
El nuevo papel de los recursos patrimoniales

Lo dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva significación en las finanzas, aun que no se llega
a quitar el predominio de los recursos tributarios.
Dicha significación debe considerarse tanto cualitativa como cuantitativamente.
La significación cualitativa frente a los recursos tributarios consiste en no considerar los recursos coercitivos
(principalmente tributos) como los característicos de la economía del sector público y rescatar la importancia
de los recursos patrimoniales que no son coercitivos y permiten al Estado desarrollar una actividad económica
propia, sin depender de la recaudación de los tributos a cargo del sector privado, que representa una inv asión
en la esfera del mismo y, por otra parte, alcanzar directamente ciertos fines de bien público.
La importancia cuantitativa de los recursos originarios o patrimoniales en el presupuesto estatal ha crecido,
con respecto a la de la época liberal de las finanzas, pero, como ya dijimos, está lejos aún de destruir el papel
principal de los recursos tributarios.
Debe observarse, por otra parte, que no siempre la coerción está aus ente de los recursos patrimoniales.
En efecto, en el caso de los monopolios fiscales hay coerción en cuanto el Estado asume el papel de
monopolista garantizando este carácter con leyes prohibitivas de la competencia y represivas —a veces
duramente— de toda inf racción a las prohibiciones mencionadas.
También puede reconocerse el poder coercitivo del Estado aun allí donde su actividad económica se de-
sarrolla en un régimen de libre concurrencia con las actividades del sector privado, puesto que su poder político
y su vida perenne le permiten, por ejemplo, proseguir durante muchos años actividades económicas
deficitarias, cubriendo las pérdidas con erogaciones a cargo de los contribuyentes o con otros recursos.
Esta posición de fuerza en el ejercicio de actividades empresariales tiene su posible consecuencia en el
mercado, auncuando no se trate de monopolios fiscales ins titucionales, si el Estado hace uso de su capacidad
de absorber pérdidas durante un largo plazo para desbaratar la competencia de empresas privadas y lograr
así una situación de monopolio de facto o por el solo hecho de sus dimensiones posibles, que pueden significar
una posición de liderazgo en un régimen de competencia monopólica o de competencia imperfecta.
La doctrina financiera ha escudriñado en la esencia de las actividades estatales que producen recursos
patrimoniales y, en términos generales, ha puesto de relieve las diferencias exi stentes entre los precios que
se forman libremente en el mercado y los que constituyen los recursos patrimoniales del Estado.
La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar
a los recursos tributarios
Debemos principalmente a Seligman y a Einaudi la teoría gradual de los recursos patrimoniales y la de-
sembocadura, al final de la escala, en los recursos tributarios y en los impuestos. Los recursos patrimoniales
constituyen precios que el Estado percibe por la prestación de servicios en el mercado4y5 .
Pero aun que sea un operador en la economía de mercado, el Estado no pretende —n ecesariamente—
obtener precios que logren las máximas ganancias, sino que ejerce sus contrataciones con los demás sujetos
que actúan en el mercado, teniendo presentes el int erés público y los fines políticos en los que se ins pira su
acción. Por ello, no es inf recuente el caso en que, aunactuando en régimen de competencia monopólica o de
monopolio, el Estado fije precios menores de los que le brindarían la máxima ganancia; o que se conforme
con una ganancia mínima o bien con la simple cobertura del costo o hasta puede ocurrir que se limite a una
cobertura parcial de éste. En todos los casos hay una escala ascendente de prevalecencia de los fines políticos
sobre las connotaciones meramente económicas de las negociaciones mercantiles.
Según el slogan aplicable a estos recursos originarios —p ero que se repite con respecto a las tasas—, la
parte del costo no cubierta por los usuarios de los servicios la cubren los contribuyentes. Es ésta una exp resión
sumamente simplista que ind ica, defectuosamente, que el costo del servicio en cuanto no esté a cargo de los
usuarios deberá ser financiado con otros recursos, principalmente por impuestos.
El criterio clasificatorio de los aut ores mencionados consiste en considerar como precios totalmente
privados aquellos que el Estado obtiene por los bienes y servicios que ofrece en el mercado comportándose
como un sujeto cualquiera; precios quasiprivados, cuando el precio se determina según las reglas del mercado,
pero asoma inc identalmente o secundariamente un fin público; precios públicos aquellos precios originados
por la venta de productos o servicios en el mercado, pero con fines eminentemente públicos que exp lican las
razones de la asunción de la actividad por empresas públicas.
En la exp osición de Einaudi son ejemplos típicos de precios quasi privados los obtenidos por
la exp lotación de bosques, y de precios públicos los de las empresas de ferrocarriles o de correos y telégrafos.
La exp lotación de estas actividades por el Estado se debe —p rincipalmente— al fin público de suministrar
los servicios, aun cuando ellos arrojen pérdidas, en zonas o lugares donde ninguna empresa particular los
llevaría a cabo por no ser rentables.
Einaudi, en su obra Principios de Hacienda Pública como ya lo hiciera en sus cursos anteriores en la
Universidad de Turín, ha ampliado la escala de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de
precios políticos a las tasas, que otros aut ores consideran como una especie del género tributario. Es éste
uno de los aspectos más controvertidos de la clasificación de los recursos y especialmente del deslinde entre
recursos patrimoniales y recursos tributarios, al cual nos referiremos más adelante6.
Acotemos desde ya, y con el fin de no confundir al lector, que el precio político en este concepto de Einaudi
nada tiene que ver con la idéntica designación de Pantaleoni para el impuesto, según la teoría que hemos
reseñado anteriormente7 .
Recursos patrimoniales y tributarios. Límites de separación

En suma, los recursos originarios son precios en los que la finalidad del Estado de producir ciertos servicios
es cada vez más importante que la necesidad ind ividual que los servicios mismos satisfacen. Dicha finalidad
pública hace que el Estado provea en cantidad creciente o financie el servicio con recursos diferentes del
precio, de modo que, a medida que crece la importancia relativa de la finalidad pública decrece el precio
cargado al sujeto usuario del servicio.
Visto el problema desde este ángulo, podemos concluir que en los recursos originarios hay precios de
importancia decreciente, acompañados por impuestos (u otros recursos) en proporción creciente, para la
financiación de un mismo servicio que el Estado considera conveniente o justo dividir entre los usuarios en
medida cada vez menor, al crecer la importancia de la necesidad pública que el mismo Estado desea satisfacer
con la prestación de un servicio, sin repartir el costo del mismo entre los usuarios.
Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos
a los consumidores
Desde otro ángulo puede afirmarse que la finalidad pública que mueve al Estado a prestar un servicio es
tan importante que el Estado subsidia a los usuarios, haciéndoles pagar precios inf eriores a los que se
formarían libremente en el mercado, de modo que, en el caso en que la oferta del servicio en determinada
cantidad al precio de oferta no estaría cubierta en su totalidad por la demanda, el subsidio del Estado cubre la
brecha en lugar de limitar la oferta del servicio.
De ahí que se puede inf erir que los recursos patrimoniales a veces ocultan, a través de precios no
compensatorios, un gasto de transferencia que se traduce en un subsidio a la producción de servicios públicos
no totalmente rentables.
Claro está que ello es cierto sólo cuando responde a una política preconcebida y llevada a cabo
deliberadamente. No sirve, en cambio, para encubrir la ine ficiencia de la exp lotación del servicio, que no
puede financiarse enteramente con los precios pagados por los usuarios, a pesar que estos precios sean todo
lo altos que la rigidez de la demanda pueda aguantar.
En otros términos, las pérdidas ocasionadas al Estado por una exp lotación ine ficiente no pueden
justificarse a posteriori con el argumento que el servicio satisface a una necesidad pública y que debe cubrirse
parcialmente con otros recursos.
Tampoco es admisible utilizar este argumento para justificar todos los vicios de la organización de las
empresas públicas, como: abastecimiento inc ontrolado de materias primas y productos semielaborados en
condiciones de precios y cantidades desfavorables, exc eso de mano de obra y personal
administrativo, ine ptitud del personal técnico y directivo, etcétera.
Monopolios fiscales
En ciertos casos, el Estado puede crear empresas con carácter de monopolios por exp resas disposiciones
legales que no sólo estatuyen la creación de las empresas a cuyo cargo estará la exp lotación monopólica,
sino que también toman medidas para la prohibición de actividades en competencia y conminan severas penas
para los inf ractores.
Estos monopolios pueden abarcar actividades primarias (producción agrícola
o ind ustria ext ractiva), ind ustriales y comerciales. La característica saliente de los monopolios fiscales
consiste en el ejercicio de la actividad económica para obtener como recurso toda la ganancia que pueda
obtenerse, según las leyes del monopolio.
Las normas prohibitivas y represivas de las actividades competitivas tienden a lograr la efectividad total o
casi del monopolio. Ellas a menudo se ext ienden no sólo a la producción, elaboración y comercialización de
determinados bienes —p or ejemplo tabaco—, o servicios —p or ejemplo lotería o quiniela— sino también a
los sucedáneos más próximos.
La obtención de la máxima ganancia por la empresa pública monopólica es la consecuencia económica
característica de los precios en un régimen de monopolio y, por lo tanto, no se la puede considerar como una
peculiaridad del monopolio estatal ni menos como ext raña a la economía de mercado o a la formación de los
precios.
Sin embargo, los recursos que se obtienen por medio de los monopolios fiscales tienen una evidente
similitud con los que consisten en impuestos a los consumos de los artículos mismos.
No hay diferencias apreciables en cuanto a la naturaleza y efectos entre la producción de un determinado
bien, por ejemplo: tabaco, ejercida por una empresa privada pero sujeta a un impuesto sobre el precio de venta
al consumidor —a veces recaudado directamente del fabricante— y la adopción del régimen de monopolio
fiscal, en el cual el Estado se hace cargo de la producción del mismo bien que puede colocar en el mercado
al precio que le proporcione la máxima ganancia.
La similitud del monopolio fiscal con el impuesto al consumo es tal, que puede considerarse el precio
obtenido como la suma del costo más una ganancia normal del empresario —c omo sería en un régimen de
competencia— más el impuesto al consumo. Claro está que éste es un artificio ya que no puede
discriminarse —e n forma cierta— en el precio lo que sería la ganancia presunta del régimen de competencia
y, además, cuál sería el grado de imperfección del mercado, si no exi stiera el monopolio. Pero ello no obsta
al análisis teórico ni tampoco a la práctica administrativa, en algunos países, de efectuar la discriminación del
producto neto del monopolio, considerando como recurso tributario el ing reso exc edente del costo, más la
ganancia normal de la empresa estatal.
Desde un punto de vista sociológico y ético puede plantearse el problema de la elección por parte del
Estado entre dejar una actividad económica a la empresa privada y someterla a un impuesto al consumo o
bien ins tituir el monopolio fiscal. La solución no puede ser general ni aplicable a todos los países ni a todos
los bienes y servicios. Pero puede afirmarse que, cuando la aplicación del impuesto al consumo de un
determinado artículo exi ge un riguroso control de los lugares de producción y de los traslados de los artículos
gravados en el curso de la elaboración o en las etapas de comercialización y además exi ste un fuerte poder
monopólico entre las empresas privadas productoras, se dan algunas razones para que el Estado asuma el
monopolio fiscal de los bienes en cuestión.
Desde un punto de vista estrictamente económico, De Viti de Marco sostiene que la elección entre el
impuesto al consumo, dejando en manos de empresas privadas laexplotaciónindustrial y comercial, y el
monopolio fiscal, depende del nivel de costo al cual el Estado puede efectuar dichaexplotación. Si el costo
para el Estado es igual o mayor que el costo para la empresa privada, es conveniente que el Estado deje
laexplotación a la empresa privada y se limite a establecer un impuesto al consumo. Si ese costo fuera menor,
entonces sería conveniente el monopolio fiscal.
Fundamentación pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar

Se ha inv ocado, a menudo, como fundamento de ciertos monopolios fiscales por ejemplo: el de las loterías,
de los casinos, de las carreras de caballos o de las apuestas sobre los resultados de partidos de fútbol, la
circunstancia de que, siendo el juego de azar un vicio arraigado en amplios sectores de la población, se justifica
su monopolio estatal como un ins trumento para volcar los recursos fiscales que se obtengan por
su exp lotación, en beneficio de la sociedad. El argumento puede fácilmente refutarse por la reducción al
absurdo, ya que por igual razón podría ins taurarse el monopolio fiscal de la prostitución, transformando al
Estado en alcahuete o tratante de blancas amparándose, amén de la razón ya inv ocada, en la
famosa expresión del emperador Vespasiano: Non olet .
Empresas mixtas
Son también recursos patrimoniales del Estado los que obtenga de su participación en empresas mixtas o
de participaciones accionarias en sociedades con mayoría privada en el capital.
Tales recursos son aleatorios, por cuanto las empresas mixtas y las sociedades con participación estatal
pueden no arrojar ganancias sino pérdidas. Sin embargo, prescindiendo de esa eventualidad, el objetivo de la
preservación del int erés público desde adentro de la empresa, juntamente con la posibilidad de obtener
recursos, no parece fácilmente asequible en teoría, puesto que puede resultar contradictorio el logro de ambos
fines y es posible que se verifique una inc onciliable divergencia de int ereses entre el capital y el empresario
privado y el capital y la representación estatal8 . En la práctica, tampoco hay pruebas de éxito de
las exp eriencias en diferentes países, inc luyendo la Argentina, donde, después de un corto período de
florecimiento en distintos campos, las empresas mixtas se transformaron en empresas estatales, lo que ocurrió
con bancos, compañías de transporte aéreo, marítimo o fluvial, empresas de teléfonos y otras.
5. RECURSOS TRIBUTARIOS
Los recursos tributarios son aquellos que el Estado obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio o
sea por leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos —ind ividuos y entidades— en la forma y cuantía que
dichas leyes establezcan.
Característica común de los recursos tributarios en su obligatoriedad por imperio de la ley, siendo ésta —
a su vez— fuente de las obligaciones tributarias dentro del marco de las facultades y de los límites que
establezcan las constituciones modernas.
Paradoja de la correlación entre Estados absolutos y recursos patrimoniales u ofrendas voluntarias y entre
Estados
constitucionales y recursos coercitivos
Es un hecho aparentemente paradójico, pero de profunda importancia filosófica que, mientras en las
estructuras políticas de las monarquías absolutas que se remontan al sistema feudal, predominan las finanzas
patrimoniales y al lado de ellas toda suerte de recursos por actos de liberalidad en favor del monarca, en el
Estado moderno constitucional y, especialmente, en la economía liberal fundada en los principios de la
propiedad privada y de la ini ciativa ind ividual, prevalecen los recursos tributarios, frutos del poder de imperio
del Estado. Se puede sintetizar este contraste con el esquema:
a) Estado absoluto —r ecursos patrimoniales y ofrendas al poder
público.
b) Estado constitucional —r ecursos coercitivos.
El segundo esquema ind icado se exp lica por el principio político-ins titucional, según el cual el poder
coercitivo que se reconoce ahora al Estado, sólo puede ejercerse con los límites y las garantías de la
Constitución. La ley, que es producto de la voluntad general, es la única fuente de las obligaciones tributarias
y en su creación concurren los representantes de los ciudadanos, quienes consienten las inv asiones del fisco
en la economía privada, sujetas a los principios de la Constitución.
Este breve excursus nos permite llegar a la conclusión que los recursos tributarios nacen del poder del
Estado, pero les acompañan desde el propio nacimiento las limitaciones que la Constitución crea al ejercicio
de dicho poder y las garantías que ella establece para todos los habitantes del país.
Concepto jurídico, económico y político de los recursos tributarios

No exi ste diferencia alguna, en nuestra opinión, entre el concepto jurídico de tributo y su concepto
económico o político. En efecto, el concepto del fenómeno tributario, necesario para la inv estigación científica
no puede ser sino el que corresponde a las ins tituciones del mundo real y éstas son creación del ordenamiento
jurídico. Existen, sin embargo, divergencias en los criterios para ubicar algunos fenómenos financieros en una
u otra clase de recursos.
En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al producto de los monopolios fiscales, de que algunos
ordenamientos positivos reconocen la exi stencia de un impuesto al consumo —e l exc edente del costo más
una utilidad normal mientras que desde un punto de vista económico o de política económica es sólo un precio
de monopolio en todas sus partes, aun que sus efectos pueden parcialmente equipararse a los del impuesto—
9 .
El concepto de tributo abarca a muchas figuras, algunas muy controvertidas, otras aceptadas generalmente
pero no sin objeciones y reservas.
Diferentes especies de tributos

Se reconoce como tributo: a) la tasa; b) la contribución especial; c) el impuesto; d) los recursos llamados
parafiscales; e) las regalías del sector público; f) los empréstitos forzosos. En todos ellos puede encontrarse
el carácter coercitivo unilateral y la finalidad del fin público al que se destinan sus productos. Puede agregarse
la exc lusividad de la ley como fuente de la obligación tributaria (con importantes exc epciones en la
actualidad).
A continuación procederemos al estudio de los distintos tipos de tributos.
6. LAS TASAS
Generalidades
La tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio público ind ividualizado hacia el sujeto
pasivo.
Se entiende que, como tributo, es un recurso obligatorio cuya fuente es la ley y tiene carácter coercitivo; no
tiene, pues, el carácter de precio.
Es un fenómeno financiero, cuya importancia presupuestaria es escasa y totalmente desproporcionada con
las controversias doctrinales a que ha dado origen.
Concepto. Controversias
Hay quienes niegan el carácter coercitivo, razonando que el particular que pide la prestación del servicio
público exp resa su demanda voluntariamente, aceptando por ello el pago de la tasa10 .
En contra de esa teoría se contesta que, tratándose de servicios que el Estado presta con
carácterexcluyente de toda competencia, la voluntad del sujeto pasivo queexpresa su demanda no es libre.
Además, en muchos casos, la prestación del servicio es obligatoria para su destinatario11.
Hay quienes niegan la fuente legal de las tasas sosteniendo su origen en un acuerdo de voluntades, por
muy compulsiva que sea la adh esión del usuario12 .
Hay quienes afirman que la tasa es la contraprestación obligatoria del uso de servicios inh erentes al Estado
como poder público, estableciendo así un criterio para diferenciar este tributo de los precios de los servicios
que el Estado presta mediante la exp lotación de su patrimonio o el ejercicio de actividades empresariales13 .
Otros14 , entre los que nos contamos, sostienen que las actividades inh erentes al Estado, consisten en
servicios divisibles, constituyen un fenómeno variable a través de la historia y según las ins tituciones
peculiares de cada país. Precisamente, la ampliación de la esfera de acción del Estado ha motivado la
adopción de tareas y cometidos que antes correspondían a la esfera privada, pero políticamente no dejan de
ser inh erentes al Estado, de acuerdo con las nuevas concepciones de su misión y de sus funciones.
Por otra parte, se agrega, también las actividades que políticos y sociólogos consideran
como ine ludiblemente propias del Estado no fueron siempre tales en la historia (prestación de servicios de
justicia y de educación), ni lo son ahora con carácter exclusivo15 , y pueden no serlo en el porvenir.
Finalmente, se objeta la teoría que limita las retribuciones de actividades inh erentes al Estado, con el
argumento de que no se ve cómo la naturaleza de la actividad del Estado inf luye sobre el carácter de la tasa
y sirve para fundar su diferencia del precio16 .
Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un servicio beneficioso para el destinatario a quien se
impone el pago del tributo17 .
Se contesta por otros que la prestación del servicio puede no ser beneficiosa para el sujeto obligado al
pago del tributo, como ocurre en la justicia penal; es suficiente que el servicio se ind ividualice con respecto al
sujeto obligado18 .
Hay quienes afirman que las tasas no pueden exc eder el costo del servicio19 .
Se contesta fácilmente que no se puede supeditar la naturaleza del tributo a un requisito de imposible
cumplimiento, como lo sería el cálculo del costo del servicio y la parte correspondiente a cada usuario20 .
Hay quienes sostienen que las tasas, por su vinculación con la prestación de un servicio estatal, implican —
e n su concepto— la afectación de lo recaudado a la financiación del servicio mismo21 .
Se puede objetar que esta afectación no es una consecuencia necesaria de la vinculación del tributo con
la prestación de un servicio22 .
La universalidad del presupuesto exi ge que lo recaudado por tasas se vuelque a la masa de los recursos,
sin afectación a la financiación del servicio en cuestión. El problema no es diferente de aquel que se presenta
cuando el Parlamento aprueba un nuevo gasto no contemplado en la Ley de Presupuesto, lo que obliga, según
normas legales exp resas, a determinar el recurso con que ha de sufragarse el gasto, pero no implica la
afectación del producto de la recaudación al pago del gasto de nueva aprobación. Además, se observa que si
una ley estableciera una tasa por un determinado servicio ind ividualizable, sin imponer la afectación de lo
recaudado, el tributo sería válido legalmente y no perdería su carácter fundamental de tasa, obligando
al intérprete a crear una nueva especie de tributo que podría denominarse "tasa sin afectación".
Se pone de relieve que, a menudo, las tasas varían no sólo en función de la naturaleza e importancia del
servicio prestado por el Estado, sino también por la riqueza ext eriorizada en la prestación del servicio. Ello
importa, según algunos, la coexistencia de un impuesto junto con la tasa, con la consecuencia de la inv alidez
de ese tributo mixto, cuando normas constitucionales o legales no admitieran la facultad de establecer
impuestos y sí sólo la de crear tasas.
Por otra parte, hay quien sostiene que ello no implica la exi stencia de un impuesto, siendo el tributo en
cuestión siempre una tasa, no obstante la int roducción del principio de la capacidad contributiva23 .
Algunos van más lejos aún y sostienen que el principio de la capacidad contributiva consagrado en muchas
cartas constitucionales, es aplicable también con respecto a las tasas, siéndolo para todo el género tributo y
no sólo para la especie impuesto24 .
Volviendo al criterio distintivo entre tasa y precio de los servicios públicos y descartada la teoría de las
"actividades inherentes" o de "ine ludiblemente propias" del Estado, nos encontramos frente al problema de
suplantar esa teoría por otra que no quede afectada por las críticas mencionadas precedentemente. En tal
menester, mencionamos al simple fin inf ormativo, que hace aproximadamente cuarenta años se nos presentó
el problema, llegando entonces a la conclusión de que si era preponderante la prestación del servicio, se
trataría de una tasa; si, por el contrario, era preponderante el pago del usuario, se trataría de un precio. Hoy
no mantenemos la tesis de antaño y, sin perjuicio de recurrir a otros criterios de distinción, debemos reconocer
que entre las tasas y el precio público sólo hay una diferencia de grado, ya que también en el precio público
hay una cierta coerción evidenciada por el contrato de adh esión, como también la hay en los precios de los
monopolios fiscales en razón de la prohibición de la concurrencia por parte de empresas privadas; y, por otro
lado, no puede exc luirse siempre la relevancia de la voluntad ind ividual en la creación de la tasa, por ejemplo
en el caso de públicas concesiones25 . Es, pues, aceptable, especialmente en un enfoque económico y político,
la doctrina de la evolución escalonada desde el precio privado hasta la tasa-precio político, según Einaudi,
doctrina compartida, con alguna variante, por este aut or y Seligman.
Finalmente nos parece bien fundada, especialmente en el aspecto jurídico, la teoría de Valdés Costa, quien
distingue la tasa del precio por cuanto en la primera la naturaleza del servicio implica —e n general— la
gratuidad, siendo necesaria la ley para imponer, en forma exc epcional y, por ende, taxativa, la obligación de
la tasa a la vez que los servicios económicos —o tros autores los denominan ind ustriales y comerciales— son
por su naturaleza remunerables, razón por la cual no haría falta la ley para crear la obligación del precio26 .
Esta teoría es compatible con la de Einaudi y Seligman salvo en la caracterización de la tasa como recurso
tributario por la preponderancia de la fuente legal sobre el encuentro de las voluntades. Sin embargo, por un
principio de simetría, también la retribución de estos servicios puede establecerse por ley.
La tasa —l o hemos dicho antes— puede ser regulada según las variaciones de la riqueza evidenciada por
la demanda individual o por la determinada por la administración fiscal en el usuario del servicio o de aquél a
quien se presta el servicio en forma obligatoria o voluntaria.
Tasas acopladas a otros tributos

En los casos en que se int roducen tales consideraciones, la tasa se inc lina hacia el impuesto y puede
llegar a transformarse en impuesto con sólo algún residuo de tasa. Es éste el caso de los tributos de
registro (droits d'enregistrement, tasse di registro),de las patentes o licencias para ejercer alguna ind ustria,
comercio, profesión u oficio o la aprobación de los estatutos de sociedades por acciones y la aut orización
gubernamental para actuar como tales.
También puede ocurrir que, por asimilación, se reúnan en un solo tributo varias especies como: tasas por
prestaciones de servicios ind ividualizados, contribuciones especiales por beneficios derivantes de alguna obra
pública y verdaderos impuestos, como, por ejemplo, impuestos a la propiedad inm ueble. En estos casos
pensamos que ha de prevalecer el tributo de mayor gravitación al cual quedan asimilados los demás tributos
reunidos en un solo gravamen.
Ejemplos de este fenómeno pueden encontrarse a menudo en las finanzas estatales y, especialmente, en
las de entidades públicas locales. La fusión de diversos tributos en uno solo puede verificarse también
reuniendo en un solo gravamen uno o varios tributos locales con uno o más impuestos nacionales (por ej.:
tasas y contribuciones por los servicios de obras sanitarias, tasas por retiro domiciliario de residuos
e inm undicias, contribuciones por obras de pavimentación de calles o por la conservación de pavimentos e
impuestos inm obiliarios, etc.).
Tasas sin contraprestación efectiva del servicio al usuario

Sostienen algunos aut ores, y así lo decidieron fallos judiciales en diferentes países, que siendo el
fundamento jurídico de la tasa la contraprestación de un servicio público ind ividualizado, si el servicio no se
presta efectivamente en el caso concreto en relación con el sujeto pasivo de la obligación de tasa, ésta
es inc onstitucional27 .
Por lo contrario, hay aut ores y jurisprudencia y no falta tampoco la posición adoptada exp resamente por
alguna legislación, que se pronuncian en el sentido que no es necesaria la real prestación del
servicio ind ividualizado con respecto al sujeto pasivo determinado, siendo suficiente la organización del
servicio que potencialmente puede afectar al sujeto. Ello ocurre —especialmente— en los servicios de control
e ins pección de locales y establecimientos ind ustriales, comerciales, sanitarios, etcétera, en cuyos casos la
obligación de pagar la tasa no puede ser objetada por el hecho que en un período fiscal o en un determinado
tiempo, el sujeto no haya sido ins peccionado nunca. Claro está que si se admite el criterio riguroso de que
carece de fundamento jurídico válido la tasa que se pretende recaudar sin la prestación efectiva del servicio,
no puede el poder público justificar la procedencia del gravamen por el solo hecho de una ins pección de
carácter formal tendiente a verificar el cumplimiento del pago de la tasa, como ocurrió muchas veces según
nuestra exp eriencia directa. La mera exi stencia teórica de un servicio que no se ind ividualiza efectivamente
hacia el sujeto, no constituye base suficiente para crear una tasa y ésta no puede ser válidamente exi gida.
Tampoco puede considerársela como un impuesto disfrazado, por carecer de los caracteres esenciales de
este tributo28 .
Función económica de la tasa

Desde un enfoque económico si las tasas no son precios, tienen en común con ellos el carácter de
contraprestación. De ahí que en una determinación de la presión tributaria29 no se inc luyan las tasas en cuanto
sean retributivas de servicios prestados sin estar inf luidas por el principio de capacidad contributiva.
También débese reconocer que las tasas tienen en común con los precios la función limitadora del uso de
los servicios. Esta función la ejercen las tasas, aun cuando su creación no responda a un propósito deliberado
del Estado.
Muchos servicios públicos que por la importancia de las necesidades a satisfacer podrían ser prestados
gratuitamente, son —e n cambio— sujetos a la aplicación de tasas para limitar la demanda que, sin dicho
tributo, podría exc eder los límites de la oferta por parte del Estado.
Desde luego, la limitación del uso del servicio por la tasa no puede ser juzgada como ine ludible. Ella
responde a un juicio de valor, por el cual no considera justo que el servicio pueda ser prestado sólo a quien
puede afrontar el pago del arancel o de la tarifa o de la tasa que establece el Estado. Pero podría considerarse
como más conveniente la limitación del servicio según la mayor idoneidad o la más apremiante necesidad del
usuario, manteniéndose la gratuidad del servicio para sus destinatarios.
Prescindiendo del problema axiológico al que acabamos de referirnos, surge el problema económico de la
elección entre la financiación por las tasas y por los impuestos, partiendo de la premisa que lo que no pagan
los usuarios por tasa deberán pagarlo necesariamente los contribuyentes. Difícilmente se plantea este
problema de elección en forma absoluta, o sea: financiación sólo por tasas o sólo por impuestos. La
observación ya efectuada en esta obra que en todo servicio público divisible hay, en forma concurrente, una
necesidad pública y una ind ividual que no necesariamente se identifica con la primera, nos permite afirmar
que se considerará justo que una parte del costo del servicio sea financiada con impuestos y sólo una parte
sea requerida de los usuarios y así se actuará en la práctica en muchos casos 30 .
Por último, nos parece oportuna una evaluación global de la tasa en su significación cualitativa y
cuantitativa.
Cualitativamente la tasa es un tributo ampliamente justificado desde el punto de vista de la equidad, siempre
que los servicios que constituyen la contraprestación se presten efectivamente y no sean de carácter
puramente formal.
También se justifica la tasa por cuanto la contraprestación del servicio ind ividualizado favorece el consumo
no sólo de los representantes parlamentarios en el momento de su creación, si no de los propios sujetos
pasivos, los que, especialmente en el caso de los servicios que generan un beneficio ind ividual, los
considerarán como precios y generalmente tan inf eriores al valor para el sujeto, que en realidad absorben
sólo una pequeña parte de la renta del consumidor. Claro está que todo lo contrario debe decirse de las tasas
por servicios puramente nominales o de aquellos que, aun prestados en forma ind ividualizada, no son
beneficiosos para el destinatario o lo son en medida muy inf erior a la cuantía de la tasa. La función limitadora
que las tasas tienen en común con los precios permite la eficiencia del servicio y su carácter regresivo puede
ser atemperado con adecuadas exe nciones para los usuarios más pobres, como ocurre en muchos países
respecto de los servicios de educación y de justicia.
Cuantitativamente las tasas como recurso del presupuesto del Estado son de importancia muy reducida.
Pero pueden ser más significativas para las finanzas de las provincias o municipalidades, especialmente
cuando —ins titucionalmente— estas entidades no pueden establecer impuestos o tienen muchas
restricciones legales para establecerlos.
7. CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Concepto
Con este nombre y otros equivalentes en distintos países e idiomas, se reconocen tributos que la ley
establece sobre los dueños de inm uebles, que exp erimentan un inc remento de su valor como consecuencia
de una obra pública construida por el Estado u otras entidades públicas territoriales 31 .
Algunosautores comprenden bajo el mismo rótulo tributos pagados por determinados grupos de población
que están o estarán beneficiados por servicios estatales, como los de la seguridad o previsión social 32.
Algunos otros no inc luyen en el concepto de contribuciones especiales a las de seguridad social,
clasificándolas dentro del concepto de la parafiscalidad33 33.
Otros más, reconocen el carácter tributario de dichas obligaciones, pero no las inc luyen entre las
contribuciones especiales sino entre los impuestos.
Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos de habitantes que gozan de beneficios especiales
no ya por una obra sino por la prestación de un servicio público que no se ind ividualiza hacia determinadas
personas, pero beneficia en forma ind irecta y especial a dichos grupos.
Es éste el caso de los servicios municipales de alumbrado público y de barrido. Ambos se prestan en forma
general y en beneficio del tránsito, de la seguridad pública, de la higiene y de la conservación de las
condiciones de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes de los inm uebles sitos a cierta distancia
de los focos del alumbrado público, o frentistas de las calles en que la Municipalidad presta el servicio del
barrido, reciben un beneficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados también en forma diferencial para la
financiación del servicio.
Estos tributos son clasificables en la categoría de las contribuciones especiales y no en la de las tasas, por
cuanto éstas corresponden a la prestación de un servicio ind ividualizado hacia el usuario, connotación ésta
que no se encuentra en los casos que estamos exa minando.
En ciertos países se impone un tributo a los propietarios de bienes inm uebles o muebles beneficiados por
el servicio de los bomberos que int ervienen para ext inguir inc endios que afectan sus propiedades. Este
tributo es considerado también como una contribución, por el hecho del beneficio diferencial que el servicio,
creado para preservar a toda la población de la calamidad del fuego, procura al damnificado o a los
damnificados o bien por ser causantes (culpables o no) de la erogación del servicio de bomberos.
No compartimos la teoría que inc luye en la especie tributaria de la contribución especial a los aportes y
contribuciones de la seguridad social. Con respecto a las contribuciones patronales, es muy dudoso que los
empleadores puedan considerarse beneficiados en forma especial por el sistema de seguridad social que
ampara a los empleados, salvo en la forma muy genérica de la paz social de que gozan las empresas por
la exi stencia de dicho sistema y que favorece su desenvolvimiento y por las eventuales economías ext ernas
representadas por la eliminación de los mayores costos de la mano de obra por la organización ind ividual en
cada empresa de algún régimen de previsión social para su personal.
Con respecto a los aportes de los trabajadores, es cierta la vinculación causal entre los aportes y los
beneficios, pero la obligación de aportar no está en relación directa con los beneficios y de todos modos, no
constituye una forma de contribución por un servicio general que les depare un beneficio diferencial. Se trata
aquí también de un impuesto y como tal se lo debe examinar juntamente con los tributos a cargo de los
empleadores.
Acéptese o no la clasificación de tributos para lo que se paga por los servicios de alumbrado y barrido o de
lo que se pague por el servicio de bomberos en la figura de la contribución especial, el caso de contribuciones
por los beneficios diferenciales obtenidos por los inm uebles en la zona de inf luencia de nuevas obras públicas
es universalmente aceptado como ejemplo típico de la contribución especial, que recibe el nombre de
contribución de mejoras34 .
Principales problemas de las contribuciones de mejoras

Los problemas que se refieren a este tributo son esencialmente los siguientes:
a) Parte del costo de la obra que debe ser financiada por la contribución de mejoras;
b) Determinación de la zona de las propiedades beneficiadas por la obra pública;
c) Determinación del beneficio obtenido por cada inm ueble como consecuencia de la obra;
d) Porcentaje del beneficio que habrá de pagarse en concepto de contribución de mejoras.
A continuación exa minaremos cada uno de estos problemas.
Parte del costo de la obra a financiar con la contribución
La contribución de mejoras tiene como característica esencial el beneficio diferencial que la obra pública
depara a las propiedades privadas de la zona de inf luencia de esa obra. Ello equivale a decir que la
colectividad toda recibe un beneficio general: será una decisión de orden político determinar cuál parte del
costo total se quiere financiar con impuesto y cuál mediante la contribución de mejoras.
No creemos factible determinar la envergadura del beneficio diferencial con respecto al beneficio general
para calcular con un criterio objetivo las proporciones de los dos tributos. El problema se complica por cuanto
la financiación puede, parcialmente por lo menos, lograrse también con las tasas a cargo de los usuarios de
la obra, que pueden cubrir no sólo los gastos de mantenimiento sino también parte de la amortización del costo
de la obra. Aunque se pudiera realizar una determinación de las proporciones de beneficios correspondientes
a la colectividad en general, a los propietarios con beneficios diferenciales y a los usuarios, creemos que no
varía la tesis de que será una decisión política la de establecer las proporciones de impuesto, contribución de
mejoras y tasa. Podrá también el Estado prescindir de las tasas, y de la contribución de mejoras o de ambos
tributos.
En esta elección pueden inf luir las consideraciones sobre el consenso de los propietarios beneficiados y
el grado de utilidad para los usuarios, que hagan más aceptables las tasas y las contribuciones que el
impuesto.
Determinación de la zona beneficiada
La determinación de la zona de propiedades con beneficios diferenciales depende de la naturaleza de la
obra pública. Tratándose de caminos, la zona de inf luencia puede determinarse teniendo en cuenta las
distancias de las propiedades; tratándose de obras de riego, se tendrá en cuenta el caudal de agua que
corresponderá a cada predio; tratándose de desagües, juega un papel importante el concepto de cuenca,
etcétera35 .
La determinación de las zonas de inf luencia de cada obra tiene un carácter bastante discrecional, por
cuanto depende —e n gran parte— del reconocimiento que las propiedades sitas en la zona se han beneficiado
con una determinada int ensidad. Él lo presupone, pues, la determinación del beneficio de cada inm ueble y la
limitación de la contribución a los que obtengan un beneficio mínimo atribuible a la obra pública. Esto, como
veremos, no es fácilmente determinable.
Determinación del beneficio obtenido por cada inmueble
La determinación del beneficio diferencial que depara una obra pública a cada inm ueble de la zona
de inf luencia respectiva, se efectúa, en principio, mediante la comparación del valor del inm ueble antes y
después de ejecutada la obra, a fin de determinar el mayor valor adquirido por el inm ueble como consecuencia
de aquélla. En realidad, siendo fundamento de la contribución el beneficio diferencial y no el beneficio general
originado por la obra pública, sería necesario determinar la relación entre el aum ento de valor exp erimentado
por los inm uebles de la zona de inf luencia con respecto a los demás inm uebles. Esto no hace sino agregar
una nueva dificultad a un problema muy arduo de por sí.
En efecto, el aum ento de valor de los inm uebles de la zona de inf luencia debe —n ecesariamente—
determinarse después de un cierto lapso de concluida la obra, a fin que se revele el efecto de la valorización
provocado por ella. Sin embargo, la determinación del inc remento absoluto y relativo del valor de
los inm uebles afectados sólo en contados casos puede efectuarse con un procedimiento directo, o sea
determinando la diferencia de valor en operaciones reales de compra y de venta, mientras que, en todos los
demás casos, el mayor valor deberá establecerse mediante estimaciones más o menos aproximadas a la
realidad. Además, dicho valor puede estar inf luenciado en sentido positivo o negativo por muchos otros
factores estructurales o coyunturales, tanto más cuanto el tiempo transcurrido desde la ejecución de la obra
sea más largo.
Como consecuencia de estas dificultades, en la práctica y a veces en la doctrina, se tiende a determinar el
mayor valor sobre la base de presunciones, sin admitir prueba en contrario. Entre otras, se puede establecer
que un cierto porcentaje del costo de la obra sea equivalente al mayor valor exp erimentado por los inm uebles
afectados en su conjunto36 .
De esta manera no sólo se elude la determinación del mayor valor adquirido por la propiedad sino también
la necesidad de esperar un lapso de tiempo para poder efectuar la determinación del mayor valor. Esto
favorece también la obtención del recurso en forma más inm ediata a la ejecución de la obra. Hasta podría
concebirse la recaudación durante o antes de la construcción.
Acotamos al respecto, que la presunción del mayor valor en la forma que acabamos de ejemplificar, significa
la eliminación del mayor valor como base de la contribución, quedando únicamente determinada ésta en una
parte del costo de la obra, que se repartirá entre los inm uebles de la zona de inf luencia en razón de algún
parámetro elegido por el legislador en cada caso, tal como las valuaciones fiscales, los metros lineales de
frente o la superficie total de los inm uebles, con la advertencia que de esta manera la determinación del monto
de la contribución no se hará fijando un porcentaje del mayor valor de cada inm ueble, sino mediante el reparto,
entre todos los inm uebles, de la recaudación total que se establece como la parte del costo de la obra que se
desea financiar por medio de este gravamen.
El abandono del mayor valor efectivo de cada inm ueble como base de la contribución, en nuestra opinión,
desvirtúa este tributo, quitándole su rasgo esencial. La presunción del mayor valor es una ficción; la
determinación de la zona de inf luencia de una obra constituye una decisión arbitraria, salvo que se efectuara
sobre la base de un relevamiento previo, por ejemplo, por muestreo del mayor valor adquirido por las
propiedades y su distribución geográfica. Es paradójico pretender luego determinar con fórmulas sofisticadas
los criterios de reparto del costo de la obra que se presume, sin admitir pruebas en contrario, como una parte
proporcional del mayor valor de cada inm ueble. Tales fórmulas tienen el mérito de crear la ilusión, en los
propietarios afectados, de que se les brinda un trato equitativo y racional, a fin de obtener de ellos un consenso
tácito para la aplicación del tributo.
El resultado puede ser mucho mejor si la contribución está establecida por leyes u ordenanzas votadas en
forma especial por los propietarios afectados. Esta posibilidad de obtener el consenso exp reso, que tiene sus
antecedentes en varios países37 , elimina la necesidad de establecer con precisión el inc remento de valor de
cada inm ueble, como también los criterios de reparto del costo de la obra, en la proporción que se pretende
recaudar con la contribución.
La desaparición práctica del beneficio diferencial como base de la contribución de mejoras se exp lica
también por otra circunstancia de hecho más que de lógica. La contribución con sus dificultades reconocidas
para absorber parte del mayor valor diferencial de los inm uebles, como consecuencia de una obra pública, es
reemplazada por los impuestos a las ganancias de capital. No queremos decir que éstos cumplan con el mismo
propósito, ni tampoco que haya una equivalencia de recaudación entre la contribución de mejoras y los
impuestos sobre las ganancias de capital. Pero sí subrayamos que estos impuestos absorben una parte de
los beneficios, sin la dificultad de determinar su causa ni su carácter diferencial. Eliminan asimismo la exigencia
de establecer su zona de inf luencia.
Reconocemos que se trata de dos figuras tributarias muy distintas y que el impuesto sobre las ganancias
de capital tiene una función que difiere totalmente de la función de la contribución de mejoras, pero
reconozcamos también que, de todos modos, el fenómeno económico-social que da origen al mayor
valor inm obiliario se halla sometido a un impuesto más amplio y más determinable que la contribución por el
beneficio diferencial.
La necesidad de mantener en vida la contribución de mejoras puede atribuirse al hecho que se trata de un
medio adecuado para la financiación de obras públicas por parte de las provincias y municipalidades, a las
que puede estar vedado por razones ins titucionales el acceso a otros medios tributarios o crediticios.
La desaparición práctica del beneficio especial o diferencial como base de la contribución y su sustitución
por un beneficio presunto, permite adelantar la recaudación de la contribución y cumplir con mayor eficacia el
rol de financiación de obras públicas. Además, puede favorecer la creación de un fondo rotativo de ing resos
destinados a dicha financiación, como bien ha sido señalado por la doctrina38 .
Porcentaje del beneficio a pagar como contribución
Nos preguntamos para qué sirven las complejas fórmulas para el reparto de la contribución de mejoras
sobre los beneficios diferenciales de la obra pública, si el beneficio es presunto sin permitir prueba en contrario.
Traducido este problema en términos comunes, la contestación es la siguiente: el reparto rigurosamente
igualitario de una pura presunción de la exi stencia y del monto del beneficio.
Creemos que la doctrina debería advertir la paradoja inh erente a dicha figura en el aspecto de la
determinación del beneficio diferencial y del porcentaje del mismo que representa el tributo en exa men. Para
cotejar la doctrina aquíexp uesta, con las ideas que prevalecen en América Latina en el momento actual
respecto de las contribuciones de mejoras, creemos útil reproducir las conclusiones de la Segunda Reunión
Regional Latinoamericana de Derecho Tributario que se celebró, en mayo de 1976, en Porto Alegre, Brasil 39 .
Corresponde ahora tratar el tributo más importante, el impuesto. Sin embargo, creemos más conveniente
postergarlo para el próximo capítulo, para desarrollar la materia con la amplitud que merece y concluir el
presente capítulo con la breve exp osición de las remanentes figuras tributarias, en algunos casos
controvertibles: empréstitos forzosos, regalías mineras y los llamados recursos parafiscales.
8. LOS EMPRÉSTITOS FORZOSOS
Caracteres
Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de su inc lusión también entre los recursos del crédito y,
en especial, entre los empréstitos, los empréstitos forzosos.
Se trata de empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los habitantes de un determinado país cuando
se encuentren en las situaciones de hecho que la propia ley define. Ésta dispone también con carácter
obligatorio el tipo de int erés que se pagará a los tenedores de títulos y la forma de amortización y reembolso
del capital. El int erés periódico puede faltar completamente o ser inf erior al tipo vigente en la plaza al tiempo
de la emisión. Es muy probable que esto acontezca, pues el Estado recurre al empréstito forzoso precisamente
en la prevención que una emisión de un empréstito voluntario en las condiciones del mercado no tendría éxito.
También inf luye en la decisión del gobierno de acudir a este empréstito en lugar de otra alternativa, por
ejemplo, de establecer un impuesto ext raordinario al patrimonio, la suposición que la medida puede más
fácilmente lograr el consentimiento de la población y de sus representantes parlamentarios.
El carácter tributario surge precisamente de la coerción de la suscripción, a través de la ley que lo establece.
Como en el impuesto, hay un presupuesto de hecho definido en el texto legal que, al verificarse en la realidad
de los hechos del caso concreto, da nacimiento a la obligación de suscribir el empréstito en la cantidad, precio
y demás condiciones que la ley fije o autorice al poder público a fijar.
La diferencia entre el empréstito forzoso y el impuesto consiste en que en el primero, y no en el segundo,
el gobierno asume las obligaciones referentes a int ereses, amortización y ext inción de la deuda a su
vencimiento.
Nos remitimos, por lo demás, al capítulo referente a la deuda pública40.
9. REGALÍAS MINERAS Y SIMILARES
Concepto
Existen en muchos países obligaciones, a cargo de las empresas de ext racción de minerales, inc luyendo
el petróleo, a favor del Estado (Estados miembros o Estado Federal) medidas en función de la cantidad o ad
valorem del mineral ext raído (regalías mineras o similares).
Puede plantearse el int errogante siguiente: ¿se trata de un tributo y, en particular, de un impuesto, o bien
se trata de un recurso originario fundado en un derecho que el Estado se ha atribuido, de propiedad sobre los
minerales exi stentes en el subsuelo de su territorio?
El problema no puede ser resuelto con una solución general prescindiendo de las disposiciones del
ordenamiento jurídico del país en que el fenómeno se verifica.
Sin embargo, opinamos que el derecho a las regalías mineras, que nace de la ley que reconoce al Estado
o a entes estatales de menor jerarquía (Estado miembro, provincias, departamentos, etc.) un derecho eminente
sobre las minas de su territorio, puede considerarse como un recurso originario, a pesar de la inc ertidumbre
causada por la coerción y la estructura que a veces las leyes pertinentes adoptan en forma análoga a la de las
leyes fiscales.
Observamos, finalmente, que también con respecto a las regalías mineras puede observarse la gradualidad
con que en los recursos públicos se pasa de los recursos patrimoniales a los tributarios y, como ocurre en este
caso, resulta imposible trazar con exa ctitud la línea divisoria de validez absoluta entre las dos categorías de
recursos.
10. RECURSOS PARAFISCALES

Las doctrinas italiana y francesa y, por contagio, las de otros países, han creado una categoría especial de
gravámenes que, siendo análogos a los tributos, se diferencian de éstos, por algunas connotaciones, como
ser:
a) La administración y recaudación por medio de reparticiones públicas diferentes de la administración
fiscal. Debemos acotar que esta diferenciación no es sustancial y no inf luye sobre la naturaleza y efectos de
los recursos en cuestión.
b) La afectación del recurso a un fin establecido, sustrayéndolo de la masa general de los recursos del
Presupuesto del Estado. Tampoco esta característica es típica de estos recursos ya que a pesar de las críticas
que merece dicha afectación, a la cual nos referimos al tratar los principios generales del
Presupuesto41 proliferan en muchos países los casos de impuestos destinados a fines especiales, de ahí el
nombre a estos impuestos en Alemania "Zwecksteuer", ya sea para cubrir los gastos de un determinado
servicio público, ya sea para constituir fondos especiales para determinados objetivos.
Puede darse como ejemplo del primer caso el destino de la recaudación del impuesto sucesorio para
organizar y mantener la educación primaria en la Argentina, tanto en la legislación nacional como en las
provincias42 . Como ejemplos del segundo caso se puede mencionar el fondo de amortización de la deuda
pública y varios fondos para promover diferentes actividades artísticas o culturales o para
diferentes inv ersiones (fondos de vialidad de aut opistas, de estímulo a las artes o la ciencia, etc.).
c) El parafiscalismo agrupa a tributos a favor del Estado o de entes públicos descentralizados con fines
sociales o de regulación económica. En nuestra opinión, tampoco esto constituye una connotación especial,
porque dichas finalidades se encuentran también en los impuestos en general. Las finalidades ext rafiscales
están descubiertas en los tributos y, especialmente, en los impuestos, siglos antes del descubrimiento del
parafiscalismo.
La consecuencia de la creación de esta categoría de recursos, fuera de los recursos tributarios, es —
p rincipalmente— la de justificar la transgresión de algún principio fundamental de las finanzas, tanto en el
aspecto político-económico, como en el aspecto jurídico. Por ejemplo, se pretende que los gravámenes de la
parafiscalidad no estén sujetos al principio de legalidad con el mismo rigor que los impuestos o los tributos en
general. Esto nos fortalece en la convicción ya manifestada en esta obra, que a menudo las clasificaciones
sirven para justificar juicios a priori o prejuicios. Así se observa la realidad de algunas desviaciones o
violaciones del principio de legalidad y se formula el juicio general de que por no tratarse de tributos financieros
sino de gravámenes parafiscales, no rige o —p or lo menos— no es tan absoluto el principio de legalidad que
sólo atañe a los tributos de las finanzas públicas.
Consideramos más fructífera para la ciencia, la búsqueda de los caracteres comunes o concurrentes de
las ins tituciones que las fragmentaciones y dispersiones a que lleva el afán clasificatorio.
Aun si admitiéramos la exi stencia de la parafiscalidad, ésta debería constituir parte de las finanzas públicas
y sus instituciones deberían encuadrarse en las ins tituciones financieras con las cuales tienen caracteres
fundamentales comunes. Pero vamos más lejos, desechando la hipótesis del párrafo anterior y sostenemos
que las pretendidas diferencias no exi sten o son puramente parciales, sin motivar una separación ni siquiera
por razones didácticas43 .
Con respecto a la naturaleza de los aportes y contribuciones de seguridad social, una vez desechada la
parafiscalidad, creemos ine xacto el concepto de que se trate de contribuciones especiales44 por tratarse de
impuestos sobre sueldos y salarios y sobre el monto de las remuneraciones pagadas al personal,
respectivamente. Dichos impuestos tienen afectación especial para el pago de los servicios de seguridad
social, sin que exi sta, una relación conmutativa directa e ind ividual entre el pago de aportes y contribuciones
y los beneficios del sistema de seguridad social. Sobre estos problemas hablaremos más adelante 45 .
Sin embargo, creemos útil destacar aquí que el criterio clasificatorio por el cual los aportes y contribuciones
de seguridad social deberían considerarse como contribuciones especiales no merece aceptación, por razones
de definición, ya que para nosotros la contribución especial tiene como características el beneficio diferencial
que el contribuyente obtiene de una obra pública o de una actividad estatal. La disociación entre las
obligaciones esperadas pero sujetas a término y a condiciones, nos ind uce a aceptar la naturaleza de
impuestos para dichas obligaciones tributarias.
Reconocemos, sin embargo, que se trata de un problema de semántica, pero también podemos decir que
al igual que se desecha el concepto de parafiscalidad como receptáculo de tributos variados con propósitos
de regulación económica, afectación especial y administración diferente de la financiera, también ha de
seguirse el mismo criterio con la utilización del concepto de contribución especial como recibidor de todas las
formas de tributos que tengan los caracteres no esenciales que se acaban de ind icar y que ya han sido
considerados en los párrafos a), b) y c). Se debe poner de relieve la naturaleza propia de dichos tributos con
prescindencia de la aut oridad de aplicación o administración del tributo, de su finalidad ext rafiscal y de la
afectación especial y considerarlos como impuestos cuando no hay relación de conmutación directa con los
beneficios que se deparan al contribuyente en determinado servicio. Si hay tal relación entonces sí se tratará
de una contribución especial, como ocurre en el caso citado anteriormente de la contribución del propietario
del inm ueble inc endiado, en razón del servicio de los bomberos.
CAPÍTULO II
TEORÍA GENERAL DEL IMPUESTO
1. DEFINICIÓN DE IMPUESTO
Concepto
Llámase impuesto al tributo que se establece sobre los sujetos en razón de la valorización política de una
manifestación de la riqueza objetiva —ind ependientemente de la consideración de las circunstancias
personales de los sujetos a los que esta riqueza pertenece o entre las cuales se transfiere— o subjetiva,
teniendo en cuenta las circunstancias personales de los sujetos pasivos, tales como: estado civil, cargas de
familias, monto total de ing resos y fortunas.
En torno de la definición de impuesto, a pesar de la accesibilidad del concepto empírico para todos los
hombres cultos o no, empresarios, propietarios de bienes inm uebles urbanos o rurales, profesionales,
ocupados en toda clase de oficios o artes, trabajadores aut ónomos o en relación de dependencia,
son inn umerables las controversias doctrinales respecto de determinadas características.
Intentaremos, a continuación, exa minar someramente los diferentes aspectos controvertidos.
El precio de los monopolios fiscales

La primera cuestión se refiere a la ubicación del impuesto como especie dentro de los recursos tributarios.
Ya sabemos que los tributos como género son obligaciones legales que el Estado o entes públicos
descentralizados imponen en virtud de su poder de imperio a todos aquellos para los que se producen los
presupuestos de hecho definidos en la ley.
Como ya dijimos en su oportunidad respecto del género tributo, se replantea ahora respecto de la especie
impuesto, la cuestión de la inc lusión o no de parte del precio de los monopolios fiscales.
Ya vimos que el precio de los bienes sujetos al régimen del monopolio fiscal en la medida en que exc ede
del costo de producción más un beneficio normal, puede asimilarse en cuanto a sus efectos, a un impuesto.
Pero ello no significa que sea un impuesto; es y permanece precio, puesto que no se recauda en virtud de una
obligación legal, sino de un contrato entre la empresa estatal y los consumidores de las mercaderías en
cuestión.
La emisión monetaria
En el ext remo opuesto encontramos el problema de la asimilación al impuesto del recurso de la emisión
monetaria. La inflación que de ese recurso puede surgir, significa —s in duda— una disminución del poder de
compra de todos aquellos que no pueden reajustar de inm ediato el nivel de sus ing resos reales según la
desvalorización de la moneda. En tal sentido puede decirse que la inf lación constituye un impuesto y se le
agrega el adjetivo "ciego" para ind icar que no inc ide a contribuyentes indicados por la ley, sino afectados por
el azar, como consecuencia de la disminución de los ing resos reales. Ahora bien, observamos que
la inc idencia de la inf lación no es ni más ni menos ciega que la inc idencia de los impuestos. Lo que sí es
cierto es que la inf lación, a diferencia de los impuestos, no tiene como criterio ins pirador el principio de la
capacidad contributiva, ni responde a ningún otro criterio de justicia o de eficiencia o de política económica,
siendo casi siempre la consecuencia no deseada de una política desaprensiva de gastos y recursos.
Caracterización del impuesto
Una segunda cuestión consiste en la búsqueda de la característica esencial del impuesto, que lo diferencie
de las otras especies de tributos como las tasas y las contribuciones especiales. Algunos aut ores,
especialmente juristas, han sostenido que el impuesto nace puramente del poder de imperio y sin un
criterio ins pirador determinado, salvo la exc lusión de la contraprestación y del beneficio diferencial que
caracterizan a la tasa y a la contribución especial, respectivamente. Así lo dijo el jurista Otto Mayer 1 , y
adh ieren a su tesis muchos otros juristas.
La crítica de esta doctrina consiste principalmente en que tal definición dice lo que el impuesto no es, pero
no dice lo que es. Además, parece sumamente curioso el hecho que el impuesto que representa el tributo más
importante, carezca de todo carácter esencial.
Cada vez, con mayor aceptación, se caracteriza el impuesto por su naturaleza de tributo que responde al
principio de la capacidad contributiva.
Este principio elaborado por la doctrina financiera ha sufrido una notable evolución2 y de un criterio político-
económico ha pasado a ser considerado también como un principio jurídico3 y, en este campo, a asumir la
jerarquía de principio constitucional4.
Desde un punto de vista filosófico-político se ha sostenido que en el impuesto está aus ente el principio
conmutativo individual que caracteriza los precios y los dos tributos tasa y contribución especial, pero exi ste
aún el principio de la equivalencia global entre la recaudación de todos los impuestos por un lado y los servicios
generales y especiales que presta el Estado, por el otro. En otras palabras, los impuestos no son precios que
paguen los usuarios por los servicios que el Estado preste individualmente a cada uno de ellos; tampoco son
tributos fundados en una contraprestación por servicios que el Estado preste individualizándolos respecto a
cada sujeto tributario o por un beneficio diferencial obtenido por cada sujeto por un gasto o una obra pública
pero la relación conmutativa se establece entre la totalidad de los servicios y la totalidad de los impuestos.
En esta formulación está subyacente el anhelo de la doctrina financiera de asimilar el impuesto al precio,
creando la figura de la equivalencia general. Esta concepción, en realidad, no hace sino exp resar con otras
palabras el principio general de la economía del sector público, que se caracteriza por la equivalencia de los
recursos por un lado, y los gastos por el otro. Ello carece de sentido como principio de reparto de la carga
presupuestaria entre los ind ividuos, ya que —p recisamente— por decisión política o por la propia naturaleza
de ciertos servicios, no hay posibilidad de una conmutación a nivel ind ividual.
Con deducción aparentemente lógica, algunos consideran que los impuestos están destinados a cubrir los
gastos que corresponden a los servicios ind ivisibles que presta el Estado, ya que los precios y, asimismo, las
tasas y las contribuciones especiales están destinados a financiar los gastos de servicios divisibles. Ahora
bien, esta doctrina es falaz, porque la deducción es desprovista de fundamento lógico y está desmentida por
la realidad de los hechos.
En efecto, es exa cto que los precios y las tasas y contribuciones especiales sirven para financiar servicios
divisibles y que sería arduo concebir servicios ind ivisibles financiados con precios, tasas y contribuciones
especiales. Los servicios divisibles a diferencia de los ind ivisibles pueden ser financiados total o parcialmente
por los usuarios o consumidores de los bienes y servicios públicos. Pero ello no exc luye que el Estado pueda,
si así le parece más justo o más conveniente, decidir la gratuidad total o parcial de los servicios para los
usuarios y acudir, para la cobertura de los gastos, a los impuestos. Por lo tanto, los impuestos pueden ser
destinados tanto a la financiación de los servicios ind ivisibles como de los divisibles por la porción o, en su
caso, por la totalidad del costo no financiado por los usuarios.
En la terminología empleada por Musgrave, estoexplica que los impuestos cubran no sólo los gastos para
la satisfacción desocial wants("necesidades sociales"), sino también demerit wants("necesidades
preferentes"), según la traducción española de suTeoría de la HaciendaPública5.
En el lenguaje más comúnmente empleado en la literatura financiera europea o latina, se suele decir —n o
del todo correctamente— que el impuesto sirve para financiar servicios ind ivisibles y la parte de los divisibles
que el Estado resuelve no dividir entre los usuarios.
Como razón de esta decisión del Estado puede mencionarse, en primer término, la importancia que se
atribuye al int erés público en la prestación del servicio como también la menor importancia atribuida a la
función limitadora de los precios y las tasas. En el caso de obras públicas, la determinación de la parte a
financiar por los beneficiarios y los contribuyentes dependerá —e sencialmente— de la importancia que se
atribuya al beneficio diferencial y al int erés general, respectivamente.
Otra cuestión vinculada con la definición del impuesto consiste en determinar si es elemento necesario de
ese concepto la finalidad de obtener uningreso para el público erario. Algunosautores sostienen la necesidad
de ese fin para diferenciar los impuestos de las sanciones pecuniarias, evitando al mismo tiempo la forma
negativa deexcluir el fin punitivo.
La opinión adversa al fin de obtener uningreso, que hemos compartido en otra oportunidad6, se funda en
que la finalidad de obtener uningreso puede noexistir, como se verifica en los impuestos limitativos o
prohibitivos de ciertas actividades consideradas contrarias a determinadosintereses públicos como, por
ejemplo, los derechos aduaneros protectores.
Creemos, sin embargo, que aclaradas las razones en favor o en contra de una u otra connotación, ya no
es importante hallar la formulación exa cta y escueta que reúna todos los aspectos y responda a todas las
cuestiones controvertidas.
Se sostiene por algunos aut ores7 que la definición del concepto de impuesto debe tener en cuenta
la exi stencia, en las finanzas actuales, de impuestos con fines fiscales y otros con fines de regulación
económica. Esta tesis se vincula, en cierto modo, con la cuestión que hemos exa minado en el punto anterior.
Se relaciona con la doctrina de Gerloff también la de Griziotti que en su conocido ensayo sobre la
clasificación de los recursos públicos limita el concepto de impuesto, considerando como tal solamente el
tributo que se funda sobre el principio de la capacidad contributiva como presunción de la participación del
contribuyente en los beneficios de servicios públicos generales y especiales.
En nuestra opinión, la naturaleza del impuesto y la fundamentación del mismo por la capacidad contributiva
no desaparece por el hecho que se le asigne un papel distinto del de la cobertura de las erogaciones estatales.
Si agregáramos al problema planteado, la teoría de las finanzas funcionales (Lerner), deberíamos llegar al
absurdo de que no habría más impuestos, ya que, según la teoría mencionada, no es finalidad característica
de éstos financiar los gastos públicos, sino disminuir el poder de compra del sector privado, para fines de
estabilidad económica.
Tampoco compartimos la idea que el tributo caracterizado por el principio de la capacidad contributiva sea
"impuesto" y recurso racional sólo si se considera dicha capacidad como ind icio de la participación ind ividual
del contribuyente en las ventajas que le otorga la prestación de servicios generales y especiales.
Tal opinión de Griziotti no puede sustentarse desde un punto de vista jurídico, por cuanto la estructura de
la obligación y el presupuesto de hecho que la ley define y que da nacimiento a dicha obligación no permiten
discernir si la capacidad contributiva está o no vinculada con la participación en las ventajas producidas por la
prestación de los servicios generales y especiales por parte del Estado.
Desde un punto de vista político-económico cabe tener en cuenta la posible finalidad ext rafiscal como
también el efecto económico del impuesto con fines ext rafiscales contrapuestos al efecto económico del
impuesto fiscal. Esta contraposición se ejemplifica típicamente en la función de los derechos de importación
fiscales y los protectores.
El logro del fin de protección implicará una exi gua recaudación o ninguna. El logro del fin fiscal implicará
un efecto protector mínimo o nulo. Pero esta contraposición no impide que, en ambos casos, se hable de
impuestos, dividiéndolos en impuestos fiscales e impuestos ext rafiscales. Además, no siempre la
finalidad ext rafiscal es antagónica con la fiscal. Por ejemplo, la imposición de la renta potencial de la tierra
para promover la mejor exp lotación y la subdivisión de los latifundios logra el propósito ext rafiscal sin mengua
de los resultados de la recaudación8 .
2. CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS

Los impuestos han sido objeto, en la doctrina y en la legislación, de varias clasificaciones. Las
principales, aun que controvertidas, serán exa minadas a continuación.
Impuestos directos e ind irectos

La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor importancia es quizás
aquella que distingue los impuestos en directos eindirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme
el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u otra clase.
Un primer criterio de clasificación consiste en considerar como impuestos directos aquellos que se
recaudan periódicamente de contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran
como ind irectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas no registradas.
Este criterio de clasificación tiene el mérito de su absoluta claridad y facilidad de aplicación a todo el
universo impositivo. Tomando cualquier impuesto es suficiente verificar si los contribuyentes del mismo
están inc luidos en un registro o padrón o no. En el primer caso, se trata de un impuesto directo, en el segundo
de un impuesto ind irecto. Pero esta ventaja trae consigo la poca utilidad de este criterio de clasificación. En
efecto, en muchos casos la registración de los contribuyentes depende de un determinado ordenamiento
administrativo que puede ser justificado o no, pero que de ninguna manera implica alguna diferencia sustancial
entre unos y otros impuestos. Es así como se llega al ext remo que un mismo impuesto pueda pertenecer a
ambas clases, como se verifica en el impuesto a la renta en la Argentina donde los contribuyentes en general
son ins criptos en un padrón; pero no están ins criptos los trabajadores en relación de dependencia sujetos a
un régimen de retención en la fuente, que abarca la totalidad de sus rentas procedentes del trabajo en esas
condiciones, aun cuando correspondan a dos o más empleos.
Aplicando el criterio de clasificación en exa men, deberíamos concluir que el impuesto a los réditos en
general es un impuesto directo, salvo para los trabajadores en relación de dependencia, en cuyo caso es un
impuesto ind irecto. En otros casos pertenecen a la misma clase de impuestos directos, por la registración de
los contribuyentes, impuestos tan diferentes como el impuesto a los réditos y el impuesto a las ventas o los
impuestos int ernos (selectivos) al consumo.
Las dificultades de éste y otros criterios de clasificación han llevado a algún aut or a sostener un criterio
análogo, por su naturaleza exc lusivamente formal, diciendo que son impuestos directos aquellos que son
recaudados por la Dirección General de los Impuestos directos e ind irectos los recaudados por la Dirección
General de Impuestos ind irectos. No se trata de una broma9 .
Un segundo criterio de clasificación consiste en considerar como impuestos directos a los que son
soportados efectivamente por los contribuyentes designados como tales por la ley, o sea que no se trasladan
sobre otros sujetos; y comoindirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyentede
iure. En los impuestosindirectos surge la figura del contribuyentede facto, o sea aquel que en definitiva soporta
la carga del impuesto al término de todos los procesos de traslación.
Este criterio de clasificación aparece como más sólido y más profundo, por cuanto agrupa los impuestos
según reales caracteres económicos y no, como en el criterio anterior, por una simple ordenación
administrativa.
Sin embargo, este criterio de distinción tiene en su contra importantes objeciones. La primera en
importancia, quizás, consiste en que no hay impuestos que sólo por su naturaleza se trasladen o no. Salvo
unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado verdaderamente por el
contribuyente de iure (impuestos de capitación, impuestos a las sucesiones y donaciones,
impuestos ext raordinarios una tantum sobre el patrimonio o ciertos rubros del mismo, impuesto a las tierras
libres de mejoras), en todos los demás casos la trasladabilidad de los impuestos depende de muchos factores,
entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como: cuantía del gravamen,
régimen de mercado, estructura de costos de la ind ustria gravada, elasticidad de la demanda y de la oferta
de los bienes gravados, coyuntura económica, rigidez o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema
bancario, consideración de plazo corto, mediano o largo, movilidad de los factores, etcétera. Si se tienen en
cuenta estos factores resultará que un mismo impuesto en determinadas condiciones se traslada y en otras
no, siendo pues clasificable ora entre los impuestos directos y ora entre los ind irectos. La variedad de los
factores y la diversa int ensidad de los mismos tiene como consecuencia que no se pueda determinar a ciencia
cierta si, cuándo y cómo, los impuestos se trasladan. Por lo tanto, también este criterio de distinción es
desprovisto de fundamento.
Tampoco rescata su validez la distinción entre impuestos directos e ind irectos, si se deja librado al criterio
del legislador el juicio sobre trasladabilidad o no de los impuestos y se definen como directos aquellos que
según el legislador son cobrados de unos sujetos con la int ención —y la opinión— de que serán soportados
por ellos mismos, mientras que son ind irectos aquellos que el legislador impone a los contribuyentes de
iure con la presunción y la tácita o exp resa aut orización legal que los trasladen sobre otros. Es evidente que
este criterio supera los obstáculos que se oponen al criterio de la traslación, pero se reduce —nuevamente—
a un aspecto meramente formal, por cuanto las presunciones del legislador pueden estar muy lejos de la
realidad.
Una importante advertencia merece el criterio de clasificación que estamos exa minando. Es muy común
escuchar o leer de un determinado impuesto: es directo, ergo no es trasladable, o viceversa:
es ind irecto, ergo es trasladable. Trátase de una evidente petición de principio. La trasladabilidad supuesta o
comprobada hace que el impuesto se clasifique entre los ind irectos. La aserción de que los impuestos por
ser ind irectos son trasladables o que por ser directos no lo son, es falaz, tanto más si se adopta como criterio
de clasificación otro que no sea el de la traslación.
Un tercer criterio de clasificación de los impuestos en directos o ind irectos, tendiente a superar los reparos
que ofrecen los dos criterios anteriores, agrupa como impuestos directos a los que gravan manifestaciones
directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio y como impuestos ind irectos los que gravan
manifestaciones ind irectas, tales como el consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios.
Aparentemente este criterio es claro y preciso, pero —e n realidad— adolece de un grave defecto. Suponer
que los impuestos a la renta o al patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva
importa admitir implícitamente la no trasladabilidad.
Este efecto, sin embargo, no puede atribuirse genéricamente al sujeto cuya capacidad contributiva se
pretende que fue manifestada en formainmediata. Igualmente, si los impuestos a las ventas o a las
transferencias de bienes no llegan a trasladarse, mal puede considerárselos como manifestaciónindirecta de
la capacidad contributiva, puesto que afectan directamente la renta o el patrimonio del contribuyente de
derecho.
Por lo tanto, también este criterio de clasificación es viciado en su esencia y mantenerlo puede resultar
fuente de erróneas conclusiones.
La clasificación de los impuestos en directos e ind irectos es utilizada por la doctrina para los propósitos
siguientes:
a) Atribuir a los directos una inc idencia progresiva y a los ind irectos una inc idencia regresiva, en el sentido
que los primeros afectarían en mayor medida a los contribuyentes con más altos ing resos y los segundos a
los de ing resos más bajos.
Este efecto, sin embargo, no puede atribuirse genéricamente a las dos categorías de impuestos bajo ningún
criterio empleado para la clasificación y debe más bien resultar del análisis de cada impuesto, inc luyendo,
desde luego, el proceso de traslación e inc idencia.
b) Determinar la inc idencia diferencial de los impuestos ind irectos con respecto a los directos.
Aquí también puede aplicarse la objeción de que esta caja diferencial debe determinarse con el análisis
comparativo de cada impuesto con respecto a los demás.
c) Determinar el ing reso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe adicionar al ing reso nacional
calculado al costo de los factores los impuestos ind irectos (trasladables) con la correspondiente detracción de
los subsidios.
La agrupación de los distintos impuestos en la clase de ind irectos y, por eliminación, en los directos,
aparece en este aspecto ins oslayable. Pero ello no quita validez a la crítica dirigida a la cómoda simplificación
a la que acuden los estadísticos para satisfacer las exi gencias del cómputo del ing reso nacional.
Sobre estos problemas ya hemos hablado oportunamente10 .
d) Determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en su conjunto, a través
del cómputo de la inc idencia global sobre los diversos sectores de ing resos.
e) Para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las provincias en la Argentina. Este tema
relacionado con los arts. 6 7, inc s. 2º y 4º, 104 y 108*
* N. del A.: El aut or se refiere a la Constitución de 1853; según la reforma constitucional de 1994 se trata de los arts. 7 5, inc s. 2º y 5º,
121 y 126.
, de la Constitución argentina, ha sido objeto de controversias jurídicas muy encarnizadas que se suman al
debate acerca de la clasificación doctrinal de los impuestos directos e ind irectos11 .
No es ésta la oportunidad para exa minar este problema y ofrecer una solución del mismo, como ya lo
hicimos en otras oportunidades12 .
Bástenos con observar que el concepto de impuestos directos que adopta la Constitución no puede ser
otro que el que prevalecía en la doctrina en la época en que fue dictada nuestra Ley Fundamental y éste era
el criterio administrativo que hemos exp uesto en primer término.
Impuestos reales y personales

Otra clasificación de los impuestos los agrupa en las dos categorías de impuestos reales y personales.
La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos criterios. Un primer criterio consiste en
denominar personales a los impuestos en que el contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad
que se exp resa en declaraciones juradas o ins cripción en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los
impuestos que prescinden de esa colaboración administrativa.
Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para determinar los aspectos subjetivos y
objetivos de los hechos imponibles.
Denomínanse personales a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al
lado del aspecto objetivo del hecho imponible, y reales a aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al
sujeto pasivo, sino que éste emerge a través del carácter y concepto del hecho imponible objetivo.
Por ejemplo, son personales —e n este sentido— tanto el impuesto a la renta de las personas físicas como
el de las sociedades, porque en ambos el legislador establece en normas exp resas quién es el contribuyente;
lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los
impuestos cuyas leyes ponen de relieve el aspecto objetivo de los hechos imponibles, siendo obra
del int érprete la determinación del sujeto pasivo o contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos
aduaneros, en los impuestos a la propiedad inm ueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravámenes
recaudados con el método del papel sellado o del timbre o del registro.
Es un distingo meramente formal que no llega a tener importancia a los efectos económicos, ni siquiera en
el aspecto jurídico, puesto que, como lo dijimos al comienzo, se trata únicamente del uso más o menos
conveniente de la técnica legislativa.
Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones estén provistas de una garantía
real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como personales a los impuestos
que carecen de esa garantía.
Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de importancia en el aspecto económico.
Finalmente, un cuarto criterio de ind iscutible significación consiste en clasificar entre los impuestos
personales a aquellos que buscan determinar la capacidad contributiva de las personas físicas, discriminando
la cuantía del gravamen según las circunstancias económicas personales del contribuyente, tales como:
conjunto de riqueza o de réditos de la persona; deducción para un mínimo de exi stencia y cargas de familia,
con la consecuencia de la adopción de la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como reales
los impuestos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza, prescindiendo de
las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los réditos o productos
de una fuente determinada, algún bien patrimonial (generalmente bienes de uso durable y de carácter de lujo,
por ej.: casas destinadas a vivienda, o casas de veraneo, o de fin de semana, moblaje de lujo, aut omóviles y
carruajes)13 .
El distingo entre impuestos personales y reales no siempre es absoluto. Existen impuestos personales en
los que, por algunas circunstancias, las connotaciones personalesexhiben brechas importantes. Así, por
ejemplo, un impuesto general sobre la renta global de las personas físicas a vecesexceptúa los dividendos de
acciones procedentes de la distribución de utilidades de las sociedades por acciones que ya han sufrido el
impuesto sobre dichas utilidades o han dado lugar a una retención en la fuente. También se verifica, a menudo,
que el mismo impuesto globalexcluya a los réditos obtenidos por personas residentes en elexterior, que están
sujetos, en cambio, a una retención en la fuente de un impuesto proporcional, sin gozar de las deducciones
por renta no imponible ni cargas de familia, ni estar sujetos a la progresión. Puede ocurrir también
que,auntratándose de contribuyentes residentes en el país y aplicándose el impuesto progresivo sobre la renta
global con deducción de la renta no imponible y cargas de familia, por haber adoptado la ley el principio de la
fuente u origen del rédito, no se computen en la renta gravada losingresos de fuenteextranjera, como ocurre,
por ejemplo, en la Argentina14.
En sentido inv erso, puede un impuesto real adoptar algún matiz de personalidad. Por ejemplo, un impuesto
sobre la propiedad inm ueble puede adoptar como base imponible la suma total de los valores de
varios inm uebles de propiedad de un mismo contribuyente.
Durante muchos años de su vigencia en Italia, el impuesto cedular sobre las rentas mobiliarias (imposta di
richezza mobile)admitió la deducción de montos no imponibles y cargas de familia, reñidos con el carácter real
del tributo.
La personalidad de los impuestos tiende a perfeccionar el principio de la capacidad contributiva como
fundamento de aquéllos.
Además, tiene como consecuencia impedir o dificultar la traslación, máxime en los casos en que la renta
gravada consista en ing resos de fuentes varias, de modo que el impuesto resultante no se
vincula exc lusivamente con ninguno de los fenómenos de mercado que da origen a cada ing reso15 . Lo mismo
puede decirse de los impuestos ordinarios al patrimonio neto de las personas físicas.
Impuestos generales y especiales

Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías de impuestos generales y
especiales. Llámanse generales a los impuestos que gravan todas las manifestaciones de riquezas de una
determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio se consideran especiales los impuestos que
gravan sólo una determinada especie de manifestación de riqueza, dejando libres de tributo a las demás
especies de la misma naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y
servicios que se efectúan en la última etapa de negociación o en todas las etapas con el método del impuesto
al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las empresas productivas.
Dos advertencias importantes deben formularse al respecto. La primera es que—en la práctica— es muy
difícil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general, por cuanto siempre se establecen
algunasexenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de la imposición.
La segunda, es que un impuesto para ser general debe ser también uniforme, o sea, no discriminar en favor
o en contra de ninguna ind ustria o comercio. Cada discriminación implica la exi stencia de un impuesto
especial sobre la ind ustria discriminada desfavorablemente16 .
La clasificación de los impuestos en las dos categorías de generales y especiales tiene como propósito
analizar la traslación e inc idencia, llegándose, especialmente en los estudios de los últimos decenios, a la
conclusión que los impuestos generales provocan la mínima carga exc edente; como también a la conclusión
clásica que los impuestos generales no se trasladan. Ambas conclusiones serán exa minadas más adelante17 .
Pero desde ya recordamos que esta última conclusión está seriamente controvertida tanto en estudios teóricos
como en la opinión de empresarios, legos pero no ajenos al conocimiento de fenómenos que les atañen muy
de cerca, como también en estudios estadísticos y empíricos18 .
Impuestos periódicos e impuestos por una sola vez

Tiene algún int erés el distingo entre los impuestos que se pagan anualmente o por períodos menores, por
tratarse de gravámenes que se aplican sobre manifestaciones de riqueza de carácter periódico o permanente,
y los impuestos que se aplican por una sola vez.
Esta categoría puede referirse a fenómenos económicos distintos.
El impuesto puede aplicarse por una sola vezauncuando el hecho imponible sea permanente o periódico,
si el Estado elige ese impuesto para cubrir necesidadesextraordinarias que se limitan—en la opinión del
legislador— a un momento determinado, sin que la necesidad se prolongue en el tiempo o bien pueda
proveerse a su satisfacción por otrosinstrumentos financieros. Pero también, puede el impuesto gravar
acontecimientos o fenómenos económicos aislados y ocasionales, como ocurre con los impuestos al consumo
de bienes suntuarios, desde el punto de vista del consumidor o los que gravan las ganancias de capital que
no se reproducen periódicamente; o bien que se aplican a eventos que no pueden reproducirse, como un
impuesto sobre las sucesiones por causa de muerte.
Este distingo sirve para determinar laincidencia, siendo que los impuestos no periódicos y—
especialmente— en el primero de los posibles casos, no motivan ajustes en las condiciones de equilibrio tanto
general como particular y, por lo tanto,incidirán sobre los contribuyentes dederecho.
Se plantea también un distingo entre los impuestos cuyo hecho imponible es de por sí un flujo periódico de
riqueza y aquellos otros cuyos hechos imponibles son acontecimientos determinados de la vida económica,
pero cuya recaudación se verifica por períodos, agrupando, para determinar la base imponible y liquidar el
impuesto correspondiente, los importes de las operaciones gravadas de un período mensual, trimestral o
anual. Ello ocurre, por ejemplo, en el impuesto a las ventas, inc lusive en la versión de un impuesto al valor
agregado, en que el hecho imponible consiste en cada operación de venta, a menudo por norma legal exp resa
que dispone también que la deuda tributaria nace en el momento en que se perfecciona la compraventa de la
mercadería, pero la base imponible agrupa el monto de ventas verificadas en cada período fiscal.
El carácter periódico del impuesto, en estos casos, no se limita a la determinación del impuesto
correspondiente a cada período, sino que alcanza —a menudo— a factores o circunstancias relevantes para
la definición de los hechos y bases imponibles. Es así que, recurriendo nuevamente al ejemplo del impuesto a
las ventas en la forma de valor agregado, de los importes de los débitos fiscales se restan las sumas que la
ley admite como créditos fiscales correspondientes a cada período fiscal, aun que las operaciones que originan
dichos créditos se hayan efectuado respecto de mercaderías vendidas diferentes de las que dieran nacimiento
a los débitos.
También en el caso ya mencionado de impuestos int ernos a los consumos en que la inc idencia sobre el
consumidor final se asume como hipótesis de trabajo con la consecuencia del carácter no periódico para este
sujeto, la periodicidad del impuesto surge para el contribuyente de derecho por la reunión en una sola base
imponible periódica de los importes correspondientes a todas las operaciones de venta de un período
determinado. Por otro lado, exi sten impuestos que son periódicos en el sentido que las obligaciones de pago
correspondientes se renuevan periódicamente, pero cuyos hechos imponibles no están constituidos por un
flujo de riqueza dentro de un período o cuyas bases imponibles se agrupan en períodos fiscales, sino que los
hechos imponibles reflejan una situación ins tantánea imputable a un momento dado.
Un ejemplo de esta forma de connotación temporal del impuesto que aun siendo periódico tiene una base
imponible instantánea, se halla en los impuestos patrimoniales, como los que gravan el patrimonio personal
del contribuyente o el patrimonio de una empresa, como también en los impuestos sobre la
propiedad inm ueble. En estos gravámenes, el hecho y la base imponibles consisten en la titularidad del
patrimonio en una fecha determinada y en el valor a esa fecha19 .
Una forma int ermedia entre el flujo periódico del ing reso que constituye el hecho imponible y la
determinación ins tantánea del valor de los inm uebles o del patrimonio personal o de las empresas, consiste
en establecer el ins tante o punto de tiempo (Zeitpunkt) determinante del nacimiento del hecho imponible y del
valor de la base imponible en una fecha determinada (comienzo o fin del ejercicio), pero se corrige ese
valor ins tantáneo teniendo en cuenta las variaciones sufridas por dicho valor durante el año fiscal20 .
PARTE V
IMPUESTOS EN GENERAL
CAPÍTULO I
CARACTERES DEL SISTEMA IMPOSITIVO
1. EL IMPUESTO ÚNICO
Antecedentes
A través de la historia del pensamiento financiero, encontramos —e n repetidas oportunidades— doctrinas que
propugnan la implantación de un impuesto único y, como reacción a ellas, otras doctrinas que, criticando las primeras,
propugnan o justifican la exi stencia de una pluralidad de impuestos.
Recordamos, en primer lugar, la doctrina fisiocrática con su bandera del impuesto único a la tierra. Transitando por
Ricardo y su teoría de la renta diferencial como objeto del impuesto, llegamos a Henry George, que propugna el impuesto
único a la tierra como ins trumento de redistribución de la renta y el fin de la exp lotación de los terratenientes; llegamos
a Hobson y Griziotti, que propugnan impuestos sobre todas las rentas diferenciales (o quasi rentas) y sobre
los inc rementos de capital y, finalmente, la doctrina de aut ores franceses que abogan por un impuesto único a la energía,
con repercusión en la Argentina en época reciente1 .
En la historia de los acontecimientos o de los hechos económico-financieros debemos mencionar que la evolución del
sistema británico de imposición hasta poco antes de la Segunda Guerra Mundial, había conseguido dar al impuesto a la
renta una preponderancia tal, que lo configuraba casi como impuesto único.
Argumentos adversos al impuesto único

Contra la concepción del impuesto único, se observó que un solo impuesto, por amplia que fuere la materia imponible,
no bastaría para producir la recaudación necesaria para cubrir los gastos presupuestarios, puesto que los altos porcentajes
provocan una fuerte evasión y tendría también efectos no deseables sobre la economía, como desincentivantes de
las inversiones y de la asunción de riesgos.
Desde otro punto de vista, un impuesto único no agotaría la capacidad contributiva, quedando, aun dentro de la base
imponible elegida, fenómenos económicos de difícil determinación.
Por ejemplo, en el impuesto personal a la renta, se presenta a menudo la dificultad de gravaringresos obtenidos en
elexterior; muchas prestaciones en especie escapan de las redes del Fisco, asimismo son de difícil apreciación losaumentos
de valores de los bienes antes de su realización. Rentas subjetivas obtenidas fuera del mercado, tales como las utilidades
directas, gozadas por las personas físicas por la posesión de moblaje, colecciones de cuadros y esculturas, de objetos
artísticos u otros bienes como las estampillas de correos o monedas antiguas,instrumentos musicales, aparatos radiofónicos
y televisores, libros, discos o cintas grabadas, etcétera, constituyen elementos de la renta personal que no son detectables
con la técnica operativa del impuesto a la renta. Por ello, fuera de la hipótesis del valor locativo de las casas-habitaciones
ocupadas por sus dueños, son raros los casos, siexisten, deinclusión de estas rentas presuntas (imputed income) en la base
imponible, mientras que en muchos casos podrían ser alcanzadas con relativa facilidad por otros impuestos, por ejemplo:
por impuestos generales al patrimonio neto o por impuestos especiales sobre determinados rubros del patrimonio personal
o familiar.
Otra razón en contra del impuesto único es la utilización del impuesto o, mejor dicho, de varios tipos de impuesto, para
lograr fines ext rafiscales, posibilidad que desaparecería o perdería muchas ocasiones de ser empleado si se adoptara la
doctrina del impuesto único.
Desechadas las doctrinas del impuesto único, se formulan las teorías antagónicas del "sistema tributario". Se postula,
en efecto, un conjunto de diferentes impuestos, aptos para alcanzar todas las formas de la capacidad contributiva, de modo
tal que todas las rentas ind ividuales sean gravadas de manera igual y que ninguna sufra cargas adicionales o duplicaciones
de impuestos, ni vacíos, esto es, ningún impuesto a diferencia de las demás rentas.
2. EL SISTEMA TRIBUTARIO
Acerca del sistema tributario comoinstrumento para la consecución de una distribución del gasto total sobre la
economía en general, creemos necesario poner en evidencia que la implantación de un nuevo sistema totalmente
racionalizado, es decir que adopta algunos postulados y luego elige los recursos adecuados, teniendo presente el cotejo
entre utilidades y costos, no efectuado en números cardinales sino en orden de prelación (números ordinales) como también
el cotejo cuantitativo relativo que seexpresa con los términos mayor, igual y menor2, constituye una empresa titánica, pero
tal vez posible por lo menos por etapas. Pero ello implica una continuidad en el gobierno no sólo de una partido político o
de una corriente de doctrina política, económica y social, sino también de un equipo de técnicos legislativos en materia
económica y financiera.
Desde otro punto de vista, no se debe olvidar que todo ordenamiento tributario se ha ido formando en su devenir
histórico, que no es necesariamente irracional. En efecto, el desarrollo del Estado moderno ha impuesto para ese ente la
búsqueda de mayores, aun que no siempre novedosos recursos, destinados a cubrir los gastos para las diferentes funciones
asumidas. Los mayores gastos exi gen mayores recursos, a menudo de nuevas fuentes para no recargar las fuentes
de ing resos ya explotadas.
Todo ello, aun cuando se parece a la improvisación, no lo es en la realidad, puesto que el ejemplo de otros países, a
veces con muy diferentes grados de desarrollo, y los aportes doctrinarios pueden ser suficiente impulso para la creación
de un conjunto de recursos a los que se van agregando otros, a medida que los gastos crecen. Este proceso histórico no
puede echarse por la borda en aras de un modelo racional que lo sustituya en el cual se establezcan ciertos recursos,
elegidos según una determinada distribución de la renta3 .
En esta obra se ins piró Salvador Treber4 en su trabajo presentado en las Primeras Jornadas de Finanzas Públicas de
Córdoba bajo el título "Proposiciones básicas para una reforma int egral del sistema impositivo argentino".
También debe mencionarse la sugerencia de Aníbal Pinto5 , sobre distribución social de los ins trumentos impositivos.
Los principios fundamentales de la imposición se desplazan del impuesto singular al "sistema". Es así como la igualdad,
amén de ser un principio a observar en cada impuesto, lo es también para el conjunto, o sea, del sistema. Lo mismo puede
decirse de la progresividad: no basta con que determinados impuestos tengan una progresión; es menester que todo el
sistema resulte progresivo, teniendo en cuenta el carácter progresivo de algún gravamen componente y la naturaleza
regresiva de otros.
El sistema tributario ha de lograr la suficiente recaudación que de él se espera como ins trumento destinado a la
cobertura de los gastos presupuestarios (siempre que no se adopte la doctrina de Lerner, que niega esta finalidad de los
impuestos). En una política fiscal tendiente a lograr la estabilidad económica, el sistema tributario debe ser apto para
disminuir el poder de compra de los particulares en la cuantía y en el tiempo necesarios para evitar la inf lación y debe
tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las cambiantes situaciones coyunturales.
Otro problema de carácter general referente al sistema tributario es el antagonismo —h abitual en éste como en otros
campos de la vida social— entre el desarrollo histórico y el reformismo que pretende racionalizar el sistema, según ciertos
principios o postulados.
Sin pretender apoyarnos en la doctrina hegeliana —t odo lo que es real es racional— pensamos que a la par del lenguaje
y del derecho, todo int ento de reforma racionalizadora que se supone fundada, debe compatibilizarse con la evolución
histórica de las ins tituciones que se ha hecho carne de ellas y que en cada momento han sido asimiladas por la economía
nacional constituyendo el equilibrio económico y social, que las reformas aun que fundadas, vendrían a conmover. Este
argumento no significa, sin embargo, una oposición a priori a cualquier proyecto de reforma.
3. PRESIÓN TRIBUTARIA
Concepto
La comprobación que la fuente en la cual normalmente se surte el sistema tributario es la Renta nacional, da ocasión a
la búsqueda de la relación cuantitativa entre el producto total de los tributos y la Renta nacional(P=T/R) siendoPla
presión,Tlos tributos yRla Renta nacional.
No se pretende con esa relación determinar laextensión del sector público y su participación en el conjunto de la
economía de un determinado país, conceptos éstos que sonexpresados con mayor eficacia por la relación entre el total de
los gastos públicos y el producto bruto nacional.
Se aspira, más bien, a obtener algún elemento de juicio macroeconómico sobre el grado de la carga de los tributos
sobre la Renta nacional; las finalidades de estainvestigación consisten en establecer algún límite a la imposición de tributos
y en comparar la presión en un determinado país en diferentes períodos o la presión en diferentes países en un período
determinado.
A pesar de ser un objeto deinvestigación tradicional en la doctrina financiera y de ser particularmente afín con los
objetos deinvestigación macroeconómica en boga en la actualidad, consideramos que la determinación de lo que constituye
propiamente la presión tributaria es sumamente difícil y controvertible y que los propósitos que se atribuyen a esa relación
soninalcanzables o, por lo menos, quedan frustrados—en gran parte— por los resultados de dicha búsqueda.
La recaudación fiscal
En primer término,examinemos el numerador de la fracción.
Éste representa el total de los tributos que el Estado recauda en un determinado año. De este concepto se deriva que
han de serexcluidos del cómputo los recursos originarios, que son precios y no representan una carga del Estado sobre la
Renta nacional. Pero, ¿acaso no hay hipótesis de precios asimilables a impuestos? Sabemos que sí las hay, en el caso de
los monopolios fiscales y en el de monopolios de hecho en los que la diferencia entre el beneficio total y el normal obtenible
en un régimen de competencia perfecta puede asimilarse, por sus efectos, a un impuesto al consumo. Por ello, dicha
diferencia podría—por lógica— sumarse a los tributos.
También podría adicionarse en el numerador alguna cantidad representativa de aquel fenómeno que ya vimos y que se
ha definido como impuesto ciego, esto es, lainflación causada por laexpansión monetaria utilizada por el Estado para cubrir
sus gastos deficitarios. Esta cantidad puede ser difícil de calcular pero es determinable y es justo adicionarla a los demás
tributos6.
Por otra parte, y por razones de simetría con el razonamiento anterior, debería restarse del monto de los tributos la
parte en que su peso ha disminuido por efecto de la desvalorización de la moneda. Sin embargo, ello no es procedente si
en el denominador el valor de la Renta nacional seexpresa en moneda corriente y no en moneda de valor constante.
Del monto total de los tributos correspondería exc luir las tasas y las contribuciones especiales, ya que su equivalencia,
más supuesta que real, con el servicio prestado por el Estado a los sujetos pasivos de estos tributos, las hace más asimilables
a precios que a impuestos, a los efectos de la carga que ellos representan. La exc lusión de estos tributos del cómputo total
debe limitarse a aquellas tasas y contribuciones en las que —c uantitativamente— hay equivalencia entre servicios y tasa
o contribución. Las tasas y contribuciones que exc eden dicha equivalencia y que representan parcialmente impuestos
encubiertos, deben inc luirse en el cómputo del numerador.
Los aportes de los futuros beneficiarios de los servicios de seguridad social a las ins tituciones estatales
correspondientes, a diferencia de las contribuciones de los empleadores, que son impuestos desde cualquier punto de vista,
pueden considerarse exc luidos de la carga tributaria por la equivalencia (muy relativa por cierto) entre dichos aportes y
los beneficios presentes y futuros del sistema. Por ello, dichos aportes, según algunos, deben ser restados del numerador 7 .
Se observa que una relación conmutativa exi ste también entre los impuestos por un lado y los servicios que presta el
Estado. Si bien esta relación es controvertible o rechazada en el plano ind ividual de cada contribuyente, es ind iscutible
en el plano de la economía total, o sea en el enfoque macroeconómico en que se ubica la búsqueda de la presión tributaria.
Si las cosas están así, es forzoso admitir que el numerador debe disminuirse en el monto correspondiente a la utilidad de
los servicios públicos financiados por los recursos computables ut supra . Queda por determinar esta utilidad. Para hacerlo
es preciso establecer previamente cuáles son los sujetos de cuya utilidad se trata.
No serán los contribuyentes ind ividuales, que pueden subjetivamente valorar en cero o hasta en cantidad negativa la
utilidad de los servicios públicos ind ivisibles o de algunos de ellos. Será el mismo Estado que produce los servicios el
sujeto al cual debe atribuirse la utilidad de aquéllos. Esta respuesta es congruente con la doctrina según la cual la utilidad
de los servicios para su cotejo con el sacrificio producido por los recursos deben referirse al Estado como sujeto de la
actividad financiera. Pero esto nos lleva a la conclusión que la utilidad originada por los servicios no puede ser inf erior a
su costo, siendo razonable admitir su igualdad con el costo de los servicios. Si se supone que toda la financiación de los
servicios públicos se efectúa mediante impuestos, en el sentido que hemos precisado, el costo de los servicios y su utilidad
se igualan al monto total de los tributos, siendo el numerador de la fracción que mide la presión tributaria igual a cero y
también cero el valor de dicha presión8. Esto quitaría cualquier significación al concepto de presión tributaria.
Agregamos que, como lo subraya Lenti9, la utilidad o, mejor dicho, el valor de los bienes y servicios del sector
públicointegran el monto de la Renta nacional que figura en el denominador de la fracción queindica la presión tributaria,
prescindiendo aquí de las graves dificultades que presenta la determinación del valor de los servicios del Estado o los
efectos de suinclusión en el computo de la Renta nacional.
Análogas consideraciones merece la deducción del monto total de los tributos, de los beneficios producidos por el uso
de dichos recursos para fines de redistribución y de estabilización y desarrollo, que propone Griziotti.Se presenta, en
primer término, la dificultad de determinar los beneficios de la redistribución. Hay dos supuestos aexaminar: el primero
es que la redistribución se opereintegrando la recaudación tributaria de algún sector con la erogación a otros sectores por
vía de gastos de transferencia. Tales procesos deingresos-gastos no se computan en la Renta nacional ni tampoco pueden
ser tomados en cuenta en la determinación de la presión tributaria ya que los que son cargas para algunos son beneficios
para otros. En la formulación de la presión tributaria general, el saldo de la redistribución debe ser cero. El segundo
supuesto es que la redistribución se opere mediante el procesoingresos-gastos a través de la producción y distribución de
bienes y servicios públicos, en cuanto los beneficios no sean repartidos entre los sectores en la misma forma en que se
reparten los tributos, pudiendo recibir mayores beneficios los contribuyentes que pagan menores impuestos o viceversa.
En este caso, el beneficio neto de la economía debería computarse en el beneficio de los servicios públicos, con todas las
salvedades, dificultades y objeciones que al respecto se han mencionado.
La renta nacional
En lo que se refiere al denominador de la fracción, se plantea—como primerinterrogante— cuál es la magnitud a elegir
para determinar la riqueza sobre la que presiona la tributación; ¿ha de ser el producto bruto o elingreso bruto o netointerno
o tambiénincluyendo el saldo del comerciointernacional, según el costo de los factores o el valor de mercado?
La contestación es que cualquiera de esas magnitudes permitiría exp resar con cierta aproximación la absorción de la
riqueza nacional por la recaudación tributaria que el sector público demanda.
Por otra parte, siendo la determinación de la presión tributaria un ins trumento destinado a las comparaciones en el
tiempo y en el espacio, no es muy importante la precisión absoluta del denominador, si se supone una constancia en las
relaciones entre los tributos y la Renta nacional.
Sin embargo, se suele aconsejar la renta neta a los precios de mercado.
Un segundo aspecto del denominador es la deducción de una cantidad correspondiente al costo de la vida. Se
argumenta, para ello, que la recaudación tributaria debe relacionarse no con la Renta nacional, sino con la parte de ésta
que exc ede la cantidad necesaria para el sustento de la población10 .
Sin embargo, esta deducción que refleja la parte de la Renta nacional destinada al consumo, deja representado al
denominador por los ahorros e inv ersiones11 . Esto quitará significación al concepto de presión tributaria.
Creemos que ello no es cierto, por cuanto la cantidad que se propone restar de la Renta nacional no comprende todo el
consumo, sino sólo la parte necesaria para el sustento de la población, que está lejos de representar la totalidad de la Renta
nacional destinada al consumo.
Nos hemos preguntado, tiempo ha, si no sería aconsejable deducir de la Renta nacional no sólo el costo de la vida sino
también una cantidad representativa del monto de las inv ersiones que se quiere dejar para el sector privado. Es cierto que
la Renta nacional neta ya tiene en cuenta el monto de las amortizaciones para mantener int acto el capital. Pero nos parece
que si la Renta nacional no presenta capacidad contributiva por la parte que se quiere afectar al sustento de la población,
tampoco la presenta por la parte que se quiere destinar a nuevas inv ersiones del sector privado.Conclusiones acerca de la
validez e importancia de la presión tributaria
Pasando al análisis de la relación en su conjunto, observamos que la recaudación tributaria puede no corresponder en
el tiempo con la Renta nacional con la cual se quiere relacionarla, ya sea por atrasos en la percepción de los impuestos, ya
por demora entre la recaudación y su utilización para la producción de bienes y servicios. Aun admitiendo que estos
desfases sean corregidos, la presión tributaria no puede quedarexpresada en la sencilla fórmula
de los tributos recaudados yRla Renta nacional neta, ya que omite considerar elementos y factores que contribuyen a
sembrar dudas sobre cualquier conclusión que se quiera obtener de la relación (límites de la imposición, comparaciones
en el tiempo y en el espacio). Las correcciones para tener en cuenta dichos elementos y factores son de realización muy
difícil y, tal vez, imposible.
Creemos firmemente que la presión tributaria debe ser abandonada como ins trumento de análisis macroeconómico,
siendo aventurada cualquier conclusión que se quiera obtener de ella. La presión tributaria tiene mayor significación si se
utiliza como criterio básico de la inv estigación no ya el cotejo global y, por lo tanto, la determinación de un valor promedio
entre los tributos y la Renta nacional, sino la presión sobre los diferentes sectores de la población 12 .
En particular, lainvestigación si es referida a sectores de contribuyentes, personas físicas y sus familias, sirve para
determinar los sacrificios relativos de los diferentes sectores o clases; si es referida a las empresas, sirve para determinar
las variaciones en los costos de producción13. Con todo, las fórmulas correspondientes a estas presiones para distintos
sectores reflejan situaciones en un determinado período y no pueden suministrarnos conocimiento alguno acerca de los
efectos de la imposición.
4. ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Conceptos
En los estudios de finanzas modernas asume un rol importante la determinación de la flexibilidad de cada impuesto
respecto de las variaciones del Producto Bruto Interno (PBI). Sin embargo el concepto de flexibilidad no era ajeno al
enfoque de las finanzas clásicas. En efecto, se consideraba que un sistema fiscal en su conjunto —y , para que ello fuera
posible, cada uno de los impuestos o la gran mayoría de ellos como componentes del sistema— debía poseer, además de
otras características que ya hemos mencionado en este capítulo, las dos cualidades de ser productivo y elástico.
El carácter de productividad, al cual se refería la doctrina mencionada, nada tiene que ver con el principio productivista,
según la doctrina de Einaudi, que abogaba porque los impuestos elegidos promovieran o estimularan las actividades
económicas por la vía de cargas impositivas pesadas que provocaran, como efecto de remoción, una mayor productividad
en dichas actividades precisamente para remover la inc idencia de los impuestos que las afectaban. La productividad del
sistema impositivo y de los impuestos que lo componen, ind ica la idoneidad para dar un rendimiento fiscal de la misma
magnitud de los gastos que se deben sufragar, con cierta aproximación, por cierto.
A su vez, la elasticidad del sistema impositivo o de los impuestos componentes de aquél, ind icaba, en el enfoque
clásico, la adaptabilidad aut omática o procurada mediante ajustes cualitativos y cuantitativos sobre los impuestos mismos,
para producir mayor o menor recaudación según las exi gencias de las variaciones de los gastos públicos.
La doctrina moderna ha ido modificando los conceptos ind icados, de acuerdo con las funciones que el sistema
impositivo cumpla en la política financiera.
El concepto de productividad ya no juega el papel de cubrir totalmente el porcentaje previsto de los gastos y la
elasticidad ya no tiene el significado de ajustarse a las necesidades, en aum ento o en disminución, de los gastos destinados
al cumplimiento de la producción de bienes y servicios públicos.
En el enfoque de las finanzas modernas la productividad ind ica la idoneidad de los ins trumentos tributarios para cubrir
las necesidades tanto de la producción de bienes y servicios públicos como de la redistribución del ing reso, como
finalmente, de la estabilización y del desarrollo.
Elasticidad fiscal
En cuanto a la elasticidad del sistema tributario, ya no se trata de establecer la correspondencia entre el monto
en aum ento de los gastos y la capacidad del sistema impositivo para adaptarse a las nuevas exi gencias de los gastos para
fines distintos a los de la producción de bienes y servicios públicos.
En lugar de la elasticidad del sistema impositivo en el nuevo enfoque se prefiere hablar de la flexibilidad de dicho
sistema y de los impuestos que lo componen, en relación con las modificaciones del PBI14 .
Al estudiar los problemas de las finanzas compensadoras,Musgrave 15señala la preferencia que debe darse a los cambios
presupuestarios que actúan rápidamente y a los que produzcan sus efectos en un buen período.
La dificultad de lograr del Congreso modificaciones de los impuestos vigentes (especialmente en el caso
de aum ento) induce a crear una delegación de las facultades del Parlamento en el Poder Ejecutivo, o en una comisión
mixta parlamentaria y ejecutiva, a efectos de tomar las decisiones oportunas en el plazo más breve.
En lugar de recurrir a los cambios legislativos de los parámetros de impuestos y gastos o en la forma que se acaba
de exponer, se puede utilizar la aptitud que ciertos recursos poseen de variar en relación con las modificaciones de la Renta
nacional. Hay gastos públicos que de por sí están estructurados para una acción anticíclica como el sistema de subsidio a
los desocupados. Asimismo, hay impuestos cuyo rendimiento sigue fielmente los cambios en la Renta nacional. Por
ejemplo, el rendimiento tributario del impuesto a la renta crece o disminuye con las variaciones de la Renta nacional,
al aum entar o decrecer la base imponible. Una disminución de la renta conduce —aut omáticamente— a la reducción del
superávit o a un aum ento del déficit.
Flexibilidad fiscal
Esta adaptación de ciertas figuras tributarias para frenar aut omáticamente tanto la deflación como la inf lación, gracias
a su propia estructura, conocida ya por las finanzas clásicas pero menos utilizable como ins trumento de política financiera,
ha sido bautizada por la moderna doctrina con el nombre de built-in flexibility o sea, literalmente, "flexibilidad int rínseca";
esta valoración puede deducirse de la eficacia de la flexibilidad aut omática en reducir en un determinado porcentaje las
fluctuaciones de la renta que se producirían si aquella flexibilidad no exi stiera16 .
A la flexibilidad aut omática y su eficacia en la atenuación de las fluctuaciones de la economía, la doctrina económica
ha agregado otro ins trumento no sólo conceptual sino como arma de la política de estabilización. Se trata de la
llamada formula flexibility que, traducida literalmente, significa "flexibilidad de fórmula", exp resión correcta en su
traducción literal, pero que sólo puede entenderse si se exp lica su contenido.
Llámase flexibilidad de fórmula al temperamento por el cual las modificaciones en los tipos impositivos, en los niveles
de gastos o en ambos, se predisponen por ley anterior a su empleo para entrar en vigor en cuanto se produzcan cambios
específicos en la renta.El análisis de la acción de la "flexibilidad int rínseca" de los impuestos arroja como resultado la
debilidad de esa arma anticíclica, como también la potencia de la misma si se trata de un presupuesto grande. Éste podría
no llegar a ser suficiente para compensar las fluctuaciones del sector privado, pero podría proporcionar un importante
núcleo estable de gastos en bienes y servicios. Cuanto mayor sea este núcleo de gastos, tanto menor será, en general, la
fluctuación17 .
En cuanto a la eficacia de la flexibilidad de fórmula, se presenta la grave dificultad de encontrar un arreglo concebido
de antemano para resolver problemas diferentes que aún no se han producido. Ello lleva al escepticismo sobre la
posibilidad de las fórmulas establecidas por ley anterior a los hechos, que es una de las exi gencias de la legalidad, de-
sembocando en la discrecionalidad, si en lugar de la fórmula legal se prefiere formular, en cada caso concreto, cuáles han
de ser los cambios en los parámetros presupuestarios.
Ningún ejemplo podrá ser mejor que el de la stagflation de los años 1973-1977. Como se sabe stagflation es un
neologismo nacido de la unión del término stagnation (en castellano, "estancamiento") hecho famoso por Alvin Hansen
y aut ores de la misma corriente de pensamiento. Acompañado por el adjetivo "secular", dicho término ind icaba una
situación económica de desempleo estructural sólo modificable por la política presupuestaria y, preferentemente, con el
permanente déficit del presupuesto estatal (deficit spending ). La segunda parte del vocablo esto es: flation , pertenece al
vocablo inflation (inf lación), cuyo tratamiento presupuestario exi ge la adopción de medidas de detracción de poder de
compra de los consumidores, exa cerbando la presión tributaria.
Como se ve, la situación de estancamiento que necesita un tratamiento de creación de poder de compra adicional y de
financiación con endeudamiento o emisión y la inf lación que exi ge el tratamiento deflacionario, parecen o por lo menos
parecieron a dos generaciones de economistas, términos irreconciliables. Pero la realidad histórica ha tenido más
imaginación que los científicos y los estadistas. Se ha producido estancamiento, tal vez no secular, con inf lación. Aquí se
produjo el desafío: ¿cómo corregir este fenómeno del acoplamiento de dos enfermedades consideradas hasta ahora como
situaciones patológicas ambas, pero de signo contrario y de diferente int ensidad? Aun admitiendo que el enfermo pueda
tolerar dos remedios antagónicos y que éstos, debidamente dosificados en cantidad y tiempo, sean eficaces para tratar
ambas enfermedades —l o que parece muy difícil— se plantean problemas subsidiarios: ¿empezar tratando uno de los dos
males y cuál, o bien los dos simultáneamente?Como se ve, sería milagroso que una fórmula terapéutica preparada antes
de la guerra del Kippur pudiera aplicarse a la grave enfermedad que se hizo endémica en muchos países del mundo
occidental. Como decía Musgrave en 1959, la limitación en la eficacia de la flexibilidad, corrigiendo o fortaleciendo
la aut omática con la de fórmula, surge porque el sistema económico es demasiado complejo para permitir la adopción de
una fórmula que funcione adecuadamente en todas las situaciones. Continúa diciendo el distinguido aut or, que "no hay
un tipo de ajuste perpetuamente aplicable que si se utiliza sólo una vez transformaría la economía en un estado de
bienaventuranza permanente, donde la mano inv isible mantendría desde entonces en adelante el orden social a la
perfección". Recomendamos a nuestros lectores la lectura de la media página que sigue a esta cita en la que el aut or ubica
el problema en la filosofía política antes que en la economía técnica, porque son la expresión de un pensamiento que
trasciende los aspectos técnicos de la economía para abrevarse en la concepción filosófica de la política y del derecho, de
cuya naturaleza participan los problemas de la política financiera18 .
5. APÉNDICE ANALÍTICO DE LA ELASTICIDAD Y FLEXIBILIDAD 19
Elasticidad
Concepto
Mide la forma en que el sistema tributario acompaña y responde al crecimiento de la economía y a las variaciones del
nivel de precios.
Básicamente, depende de dos grandes grupos de factores, el primero, que podríamos denominar componente "base de
imposición - PBI" y el segundo "recaudación efectiva - base de imposición".
Formulación analítica
El componente "base de imposición - PBI" representa la relación exi stente entre la base imponible de los distintos
gravámenes y la evolución del PBI y depende, a su vez, de la forma en que varía la estructura de la economía ante el
crecimiento económico, como así también de la conformación técnico-tributaria de los distintos impuestos.
Por lo general, el elemento "base de imposición - PBI" es de elasticidad positiva (mayor que uno), lo que ind ica que
debido a la estructura de la economía y a la conformación del sistema tributario la base de imposición de los gravámenes
crece proporcionalmente más que el PBI.
El factor "recaudación efectiva-base de imposición" define la relaciónexistente entre el crecimiento de la recaudación
y elaumento de la base de imposición y depende—en alguna medida— de la actividad concreta de las Administraciones
Recaudadoras, ya que resulta—principalmente— de la variación en el grado de evasión, de la eficiencia del organismo
tributario en el cobro, control y fiscalización de los impuestos, etcétera.
En general, esta relación es ine lástica o sea que el inc remento de la recaudación efectiva es menor, en términos
relativos, que el aum ento operado en la base de imposición potencial.
El análisis precedente se realiza a efectos de poder identificar los factores que inf luyen en los ing resos fiscales en su
relación con el crecimiento de la economía y las variaciones del nivel de precios de modo de poder puntualizar el campo
de acción de las reparticiones recaudadoras. No obstante lo dicho, los estudios tanto de elasticidad como de flexibilidad,
sólo pueden evidenciar tendencias o el sentido en que se mueven dichos ind icadores. Ello se debe a las permanentes
modificaciones del sistema tributario argentino que no permiten efectuar comparaciones homogéneas.
Pero si el estudio se realiza en una serie lo bastante representativa y ext ensa y, a su vez, se correlaciona con
otros indicadores económicos (tasa anual de inf lación, liquidez, etc.), surgen elementos de juicio suficientes que
permiten inf erir las causas de las variaciones, como así también proponer las medidas correctivas necesarias.
Para efectuar el cálculo de la elasticidad procedemos de la siguiente forma:
donde:
a)
b)
c) Ri = recaudación período i.
d) Yi = PBI período i.
De -1- tenemos que:
Haciendo la multiplicación resulta que:
La fórmula obtenida en -2- es la utilizada para el cálculo de la elasticidad fiscal.

Alternativas temporales
Se han supuesto distintas formas de medir la elasticidad en relación con el momento en que se estima que reacciona el
sistema tributario ante las variaciones del PBI, lo que es función del modo en que se configuran, en cada impuesto, los
respectivos hechos imponibles y del momento en que se determinan, declaran e ing resan los gravámenes.
a) Concomitante
Implica suponer, en cada caso, la reacción de la recaudación fiscal en el mismo período en que se opera la variación
del PBI.
b) Diferida un año
Se supone la reacción de la recaudación fiscal en el período siguiente al que se opera la variación del PBI.
c) Diferida seis meses

En este supuesto, la reacción de la recaudación fiscal opera con un retraso de seis meses respecto de la variación del
PBI.
Nota: Las variaciones podrían calcularse también refiriendo los períodos bajo análisis desde julio de un año hasta junio
de otro.
d) Diferida tres meses
Se considera que la reacción de la recaudación fiscal opera con un retraso de tres meses respecto de la variación del
PBI.
donde:
R (A2 a M3 ) = recaudación comprendida entre el mes de abril del año dos y marzo del año siguiente (año tres).
R (A1 a M2 ) = recaudación comprendida entre el mes de abril del año uno y marzo del siguiente (año dos).
Flexibilidad
Concepto
Intenta estudiar la respuesta anual —e n valores absolutos— de la recaudación, pero medida a lo largo de
una serie, en relación con la variación, también en términos absolutos, del PBI de forma de poder analizar el
comportamiento de aquélla y la tendencia resultante. En definitiva, mide la parte porcentual del inc remento
del PBI que es captada por el régimen tributario.
Formulación analítica
Una tendencia creciente de la misma podría estar ind icando la ampliación de la base de imposición de los
gravámenes, la creación de otros tributos, la inc orporación de nuevos sectores de contribuyentes, la entrada
de otros en tramos más progresivos de la escala de imposición, etcétera. Su estabilidad, una reacción
totalmente proporcional a las variaciones del PBI y una tendencia decreciente, la falta o menor adaptación de
las tasas, escalas o base de imposición de los tributos a las modificaciones crecientes del producto,
un aum ento de evasión, erosión de la base imponible, etcétera.
Para su cálculo procedemos de la siguiente forma:
Alternativas temporales
Se han supuesto, al igual que con el estudio de la elasticidad, distintas formas para la medición de la
flexibilidad, que son las que a continuación se detallan:
a) Concomitante
Consistente en la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y del PBI, suponiendo que
ambas operan en el mismo período.
b) Diferida un año
Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y el PBI suponiendo que la primera opera
al período siguiente que la variación del producto.
c) Diferida seis meses

Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y del PBI suponiendo que la primera
opera con un retraso de seis meses respecto de la variación del PBI.
Nota: Las variaciones podrán calcularse también refiriendo los períodos bajo análisis desde julio de un año
hasta junio de otro.
d) Diferida tres meses
Es la relación entre las variaciones brutas de la recaudación fiscal y del PBI suponiendo que la primera
opera con un retraso de tres meses respecto de la variación del PBI.
donde:
R (A2 a M3 ) = recaudación comprendida entre el mes de abril del año dos y marzo del año siguiente (año
tres)
R (A1 a M2 ) = recaudación comprendida entre el mes de abril del año uno a marzo del año siguiente (año
dos).
CAPÍTULO II
IMPUESTOS FIJOS, GRADUALES, PROPORCIONALES,

PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
Según la forma en la que se establece el monto del impuesto en relación con el monto imponible, se suelen clasificar
los impuestos en las categorías ind icadas en el título de este capítulo. La clasificación merece algunas aclaraciones.
Examinaremos a continuación cada una de estas clases.
1. IMPUESTOS FIJOS
Son los impuestos que se establecen en una sumainvariable por cada hecho imponible cualquiera que fuera el monto
de la riquezainvolucrada en éste. Es evidente que la igualdad del impuesto fijo, a pesar de las variaciones de la riqueza
considerada objetivamente o en relación a los contribuyentes, implica una desigualdad respecto del producto de la renta o
del patrimonio de los diferentes sujetos alcanzados por el gravamen.
No obstante su escasa significación en el conjunto de impuestos que conforman el sistema impositivo del Estado, hay
en los diferentes países muchos casos de impuestos fijos.
Además, el impuesto fijo es empleado a menudo como hipótesis en el análisis económico de los impuestos y,
especialmente, en la determinación de los efectos de éstos sobre la economía 1 .
El caso del impuesto fijo se verifica en el impuesto de capitación, o sea, que éste es un impuesto fijo, pero hay muchos
otros impuestos fijos que no son de capitación; por ejemplo, una patente fija por el ejercicio de algún comercio, ind ustria,
oficio, profesión.
2. IMPUESTOS GRADUALES
Son los impuestos que varían en relación con una graduación de la base imponible. Por ejemplo, se clasifican las
empresas en diferentes clases, según determinados parámetros: número de obreros y empleados, capital inv ertido,
volumen de ventas u otros o una combinación de algunos de ellos. Por cada categoría el impuesto es fijo. Se trata, como
es obvio, de un progreso respecto del impuesto fijo, pero adolece aún del defecto de profundas desigualdades por el carácter
discontinuo de la graduación y, por lo tanto, por el tratamiento igual de contribuyentes en condiciones muy desiguales y
desigual en condiciones no tan desiguales.
Observamos también que esta forma de impuesto es de escasa significación en los sistemas tributarios de Estados
evolucionados, pero mantiene int erés en los ordenamientos fiscales de entidades locales (provincias, municipios).
En ciertos casos, sin embargo, esta forma de imposición puede permitir, en el supuesto de ser necesario adoptar
gravámenes no muy sofisticados, aun en países de alto grado de desarrollo, un sistema de forfait, con la posibilidad de
denuncia del mismo tanto por el Fisco, como por el contribuyente.
3. IMPUESTOS PROPORCIONALES
Este tipo de impuesto consiste en establecer el monto del impuesto como alícuota constante de la base imponible.
Ejemplo y el caso de mayor importancia es el de un impuesto proporcional a la renta, pero también constituyen ejemplos
importantes el impuesto proporcional a las ventas, el impuesto proporcional al gasto, el impuesto proporcional al
patrimonio de las personas físicas, el impuesto proporcional a los beneficios de las empresas y el impuesto proporcional
al capital de las empresas.
Un rasgo importante de este tipo de impuesto, en el caso del impuesto a la renta global de las personas físicas, es su
neutralidad, en el sentido que exa minaremos más adelante de dejar inv ariadas en su aplicación y caeteris paribus, las
posiciones relativas de los contribuyentes entre sí. Esta característica del impuesto proporcional a la renta no se ext iende
al impuesto proporcional al patrimonio, ni al impuesto proporcional a las ventas, ni a otros impuestos proporcionales. En
tema de igualdad, como postulado fundamental de la justicia en materia tributaria, encontramos que el impuesto
proporcional a la renta no satisface dicho postulado porque no tiene en cuenta la curva descendente de la utilidad marginal
del ing reso personal admitiendo como hipótesis la comparabilidad de las utilidades marginales de sujetos diferentes,
admisión ésta que mucho cuesta aceptar, salvo en forma hipotética o bien como axioma a los efectos de avanzar en la
especulación teórica; sin detenernos ante el no bridge de las apreciaciones int ersubjetivas de utilidades marginales2 .
4. IMPUESTOS PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
Se denominan progresivos los impuestos establecidos con una alícuota creciente del monto imponible y regresivos
aquellos cuya alícuota es decreciente a medida que crece el monto imponible.
El impuesto progresivo que ha ofrecido, y ofrece aún, el mayor int erés en la doctrina es el impuesto progresivo a la
renta total de las personas físicas.
Sin embargo, puede haber impuestos progresivos sobre hechos imponibles diferentes de la renta y no es imposible a
pesar de las dificultades que presentaría su exp licación racional —q ue la progresividad del gravamen se adopte respecto
de productos de determinadas fuentes, o sobre ciertos consumos, o bien, sobre el gasto—.
La progresión es una medida adecuada de la capacidad contributiva en los impuestos personales, que toman como
hechos reveladores de esa capacidad la renta, o el patrimonio o el gasto total del contribuyente, mientras que no es adecuada
para los casos de impuestos reales, que gravan manifestaciones aisladas de riqueza. Ello no exc luye, sin embargo, la
adopción de esa forma de determinar la cuantía del impuesto en aquellos casos de impuestos reales, con fines distintos a
los de adecuación a la capacidad contributiva como, por ejemplo, en los impuestos a la tierra, con el propósito de lograr
una menor concentración de la propiedad raíz, o en los impuestos sobre consumos de bienes determinados, con el fin de
desalentar dichos consumos.
Progresividad de los impuestos

Debe distinguirse la progresión, como forma técnica de determinar la cuantía de un impuesto, de la eficacia progresiva
de ese impuesto en relación con la distribución de la Renta nacional entre diferentes grupos de contribuyentes. Desde este
segundo aspecto, un impuesto progresivo al consumo de bebidas alcohólicas puede tener un efecto regresivo o sea inc idir
más sobre los grupos de contribuyentes de menor renta y, del mismo modo, un impuesto proporcional al patrimonio puede
recaer en mayor medida sobre los grupos de contribuyentes de mayor renta, o sea, tener efecto progresivo.
Técnicas de progresión
Respecto a la técnica de la progresión del impuesto, pueden utilizarse diferentes métodos, a saber:
Progresión por categorías o clases
Consiste este método en agrupar o clasificar a los contribuyentes en categorías o clases, según el monto
total de la riqueza que constituye la base imponible, en orden creciente y aplicar sobre cada categoría o clase
una alícuota del monto total.
Este método tiene la característica favorable de que todo el monto imponible, que se presume representa
una determinada capacidad contributiva, está sujeto a una sola alícuota, adecuada a dicha capacidad.
En cambio, tiene la característica desfavorable que, en los límites de cada categoría o clase, se produce
un salto de alícuota y que contribuyentes situados cerca del límite inf erior de una clase y que antes del
impuesto tenían un mayor monto imponible que otros situados cerca del límite superior de la clase inf erior
contigua, se encuentran después del impuesto con menor riqueza neta que éstos. Es ésta una distorsión de
la distribución del impuesto, que sin duda es defectuosa y conspira contra la igualdad de la imposición.
Agréguese que este método produce el desaliento de los contribuyentes situados cerca del límite superior
de una categoría para inc rementar su renta o su patrimonio superando dicho límite, ya que el paso a la
categoría inm ediata superior les produciría un empobrecimiento. También puede ocurrir que ciertos
contribuyentes en esa situación traten de evitar ese efecto, ocultando parte de su monto imponible, a fin de
gozar de la menor alícuota de la categoría inf erior.
Progresión por grados o escalones
Este método consiste en subdividir el monto imponible de cada contribuyente en partes o escalones, que
pueden ser iguales o desiguales y aplicar sobre cada uno de éstos en forma creciente una alícuota o
porcentaje. De este modo, contribuyentes con diferentes montos imponibles están sometidos a los mismos
porcentajes hasta la concurrencia del mismo monto imponible, aplicándose mayores alícuotas sólo sobre los
escalones superiores.
El principal defecto de este método de progresión consiste en que precisamente, los contribuyentes de
mayor riqueza están sometidos a las mismas alícuotas que los de menor riqueza sobre los escalones iguales
de los respectivos montos imponibles y que para aplicar una alícuota promedial más elevada para los primeros,
es menester aplicar porcentajes marginales muy altos sobre los escalones mayores. Si la renta gravada
después del pago del impuesto resulta inf erior al costo marginal necesario para producirla, el método provoca
un desaliento al esfuerzo productivo, tanto si la renta deriva del trabajo personal, como si deriva del capital o
de las empresas. En todos los casos el contribuyente se halla ante la necesidad de soportar un costo mayor
del rédito neto que le quedaría después de pagado el impuesto. Volveremos sobre este problema al exa minar
el impuesto a la renta y también los impuestos reales sobre los sueldos y salarios, sobre int ereses y beneficios
comerciales, ind ustriales o de actividades agropecuarias.
El método de progresión por grados o escalones tiene la ventaja, sin embargo, de evitar los saltos de las
alícuotas, como también el trastrocamiento de posiciones de contribuyentes situados cerca de los límites de
clases contiguas. Proporciona, además, al Estado una amplia gama de alternativas en cuanto a la curva de
progresión a elegir, variando no sólo las alícuotas crecientes, sino también la amplitud de los escalones.
Progresión por deducción en la base
Consiste este método en la deducción del monto imponible de una suma fija —q ue se declara no
imponible— y en la aplicación de una alícuota constante sobre el remanente.
Esta forma de progresión, tomada aisladamente— ya que puede combinarse con cualquiera de los otros
métodos— representa apenas una corrección del impuesto proporcional, siendo más drástica esa corrección
en los montos imponibles más bajos, mientras que va perdiendo int ensidad a medida que se pasa a montos
mayores. La alícuota constante sobre el monto imponible neto es, en realidad, una alícuota que crece
rápidamente en los primeros tramos y luego se estanca. En ningún caso la alícuota real se identifica con la
nominal, salvo en el inf inito. Huelga decir que para montos imponibles muy elevados, si no es muy grande la
deducción en la base, la diferencia entre la alícuota nominal y la real es ins ignificante.
Como ya lo anticipáramos, el método de la deducción en la base es combinable con cualquiera de los
demás métodos de progresión, siendo —e ntonces— reemplazada la alícuota constante por las crecientes
según cada método.
El efecto de esta combinación consiste en agudizar el ritmo de crecimiento de la alícuota promedial en los
comienzos, o sea para los primeros tramos de la riqueza gravada.
Progresión continua
Este método de progresión consiste en establecer sumas de impuestos crecientes por cada monto
imponible creciente. Es, en realidad, un método de progresión por clases o categorías, en el que la amplitud
de cada clase está reducida al mínimo. Por cada peso de diferencia de monto imponible corresponde un monto
creciente de impuesto.
En la práctica, la aplicación de este método presupone el redondeamiento de los montos imponibles,
por exc eso o por defecto, a variaciones mínimas de diez, cien o mil unidades monetarias y la confección de
una tabla de montos imponibles y correspondientes impuestos.
En la mayor parte de los casos, la alícuota creciente del impuesto progresivo se mantiene hasta llegar a un
porcentaje tope, a partir del cual deja de crecer y el impuesto se vuelve proporcional. Caso contrario, el
impuesto se volvería igual o mayor que el monto imponible, lo que generalmente se trata de evitar por
considerárselo ine quitativo o inc onveniente en los impuestos a la renta o al patrimonio, mientras que ello
puede justificarse en el impuesto personal al gasto3 .
CAPÍTULO III
Deben considerarse como principios de la imposición aquellos postulados que se asumen como limitadores
u orientadores de las decisiones estatales en cuanto a la adopción de determinados impuestos y su
configuración.
Dichos principios son, a veces, simples reglas empíricas formuladas por la doctrina, empezando —p or
ejemplo— por las de los mercantilistas y cameralistas y pasando por Adam Smith, Pietro Verri, para llegar a
Adolfo Wagner y Luigi Einaudi. A veces, los principios, coincidentes o análogos a los doctrinales, son recogidos
por las cartas constitucionales y, por tanto, adquieren un carácter jurídico y dan lugar a pronunciamientos
jurisprudenciales que, en algunos casos, divergen sustancialmente de la elaboración científica de los principios
que les dieron origen.
1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Es un principio que emana de las luchas políticas contra el Estado absoluto, afirmando, de acuerdo con la
doctrina ing lesa y norteamericana, la necesidad de la aprobación parlamentaria de los impuestos para su
validez. Desde este aspecto el principio se funda en el postulado no taxation without representation . Confluyen
en esta sentencia el pensamiento económico liberal que considera el impuesto como una restricción del
derecho de propiedad y el pensamiento jurídico-político contractualista, que exige el consentimiento del
pueblo, a través de sus representantes para la validez de los impuestos.
Desde otro punto de vista, el principio de legalidad consagra en las cartas constitucionales, el principio de
certeza, ya enunciado por Adam Smith1 .
La int erpretación jurídica de este principio ha señalado diversos corolarios:
a) La necesidad de la ley como acto del Parlamento, para la exi stencia del impuesto.
b) La ind elegabilidad en el Poder Ejecutivo de la facultad parlamentaria de crear impuestos y exc epciones.
Este corolario no es siempre reconocido y en muchos países se acepta la delegación, aun que limitada por
ciertos recaudos y condiciones.
c) La necesidad que la ley defina todos los elementos constitutivos de la obligación tributaria. Aquí también
hay países en los que el principio se int erpreta más rigurosamente y otros que admiten que basta la sanción
legal para la creación del impuesto con sus características generales, librándose al Poder Ejecutivo la facultad
de establecer los caracteres secundarios.
d) Partiendo de la doctrina de que el impuesto is a matter of statute, not of equity se ha propiciado
la int erpretación literal y restrictiva de las leyes impositivas. Superada esta doctrina en casi todos los países,
se ha mantenido que la int erpretación de dichas leyes debe fundarse en la letra y en el espíritu de las mismas,
pero se ha negado la posibilidad de la creación de impuestos y exe nciones por vía del procedimiento
analógico.
e) Se ha negado toda facultad discrecional de la administración en materia de impuestos y
considerado inc onstitucional la norma que concediera esa facultad.
f) Se ha considerado como ind erogable por acuerdo de partes la obligación impositiva de los
contribuyentes de derecho, sin perjuicio de la validez de los pactos entre ellos y los de hecho para la carga del
impuesto. También para la administración rige dicha ind erogabilidad.
Debe advertirse que el principio de legalidad, en cuanto afirma el requisito de la aprobación parlamentaria
de los impuestos es una de las bases de las doctrinas financieras del cambio voluntario, como las de
Pantaleoni, De Viti de Marco, Knut Wicksell y Frik Lindahl y también la de Musgrave2 .
Por último, debemos analizar la doctrina según la cual la política fiscal en sus funciones de estabilización y
desarrollo es incompatible con el principio de legalidad. Se dan como argumentos de esta tesis el hecho que
dicho principio es una derivación de la doctrina liberal ind ividualista y que las finanzas en su faz
moderna exi gen la rapidez de las decisiones para el cambio en la utilización de los diferentes ins trumentos
y, en particular, de los impuestos, para adaptarlos a las necesidades de cada situación. Ambas razones
impondrán la atenuación, si no el abandono, del principio de la aprobación parlamentaria de los impuestos,
tanto en lo referente a su creación, como a las modificaciones, desgravaciones o aum entos.
Ahora bien, no nos parece que los argumentos traídos a colación resistan el análisis.
Si la tutela del int erés ind ividual ha ins pirado históricamente el principio no taxation without
representation , no es menos cierto que los int ereses sociales a los que sirve la política fiscal son igualmente
dignos de la sanción legal, como requisito de voluntad mayoritaria en la estructuración de dicha política.
La propia planificación económica que comprende la política fiscal, debe surgir de una ley y sus
correcciones también deben ser el fruto del consenso general.
La pretendida necesidad de rapidez en las decisiones para adecuar los ins trumentos a las contingencias
de la economía, es un argumento falaz que sólo puede llevar a la exi gencia de lograr mecanismos más
acelerados de acción legislativa. La urgencia no juega ningún rol en la planificación, especialmente en la de
mediano y largo plazo. En el plazo corto exi sten antecedentes de atenuaciones del principio de legalidad en
materia aduanera (por ej., los decretos "cerrojo") y tales medidas de urgencia pueden ser contempladas en las
leyes supeditándolas a requisitos de forma y de fondo, a fin de evitar el discrecionalismo y la falta de control
de la representación parlamentaria.
2. PRINCIPIO DE IGUALDAD
El postulado de la igualdad como principio fundamental de la imposición ha tenido y tiene un notable de-
sarrollo científico por las vías paralelas de la elaboración jurídica y de la económica. La doctrina de ambas
ciencias es rica en obras y en aportes de gran importancia.
En la obra de A. Smith, el principio de igualdad se identifica con el canon de las facultades. En la obra de
J. Stuart Mill y en una ext ensa serie de aut ores se int egra en las doctrinas del sacrificio. Más recientemente
la igualdad se estructura en el principio de la capacidad contributiva, concebida dentro del marco de una política
económica de bienestar y que no admite las comparaciones int ersubjetivas3 .
Jurídicamente, también, hay una evolución de la doctrina, de la jurisprudencia e —inc lusive— de la
legislación, en particular de las cartas constitucionales. Esta evolución culmina con la identificación del principio
de igualdad con el principio de la capacidad contributiva, concebida ésta como la valoración política de una
realidad económica y acompañada por la orientación progresiva de la tributación4 .
Para dar contenido al postulado de la igualdad, recordamos que A. Smith consideraba desiguales los
impuestos que gravaran sólo una de las fuentes de rentas, aun que no profundizara esta desigualdad para
ceñirse a la que se produjera dentro de la imposición de la renta de una fuente determinada.
Ello implica reconocer que los impuestos parciales —l os que afectan sólo a la renta de fuentes
determinadas— son desiguales así como lo son aquellos que dan trato desigual a los iguales o trato igual a
los desiguales, dentro de una misma categoría de renta.
Un paso más allá encontramos impuestos que no gravan la renta sino consumos o transferencias de bienes.
En estos casos, puede haber desigualdades en el trato de diferentes consumos o diversos bienes.
Pero aun cuando el tratamiento dado por estos impuestos sea igualitario dentro de sus respectivas bases
imponibles, la premisa tácitamente admitida de que la verdadera manifestación de capacidad contributiva es
la renta ind uce a declarar dichos impuestos como desiguales, si así resultan tomando como término de
confrontación la renta neta. Así son desiguales los impuestos sobre los ing resos brutos de cualquier actividad,
a pesar de su trato general y uniforme con respecto a esa base de imposición, porque a los mismos ing resos
brutos pueden corresponder —e n definitiva— rentas netas diferentes. Análogamente, impuestos selectivos a
los consumos pueden ser regresivos o progresivos y de todos modos desiguales respecto a las rentas de los
consumidores.
Se trata de conclusiones generalmente aceptadas por la doctrina, aun que en un terreno puramente lógico
puede ser controvertible el juicio crítico de los impuestos como desiguales, porque así resultan con respecto a
la renta, si se admite que el legislador ha elegido precisamente hechos imponibles distintos de la renta, por
entender que ésta no es o no debe ser considerada como la única manifestación de capacidad contributiva5 .
Es evidente que la ciencia jurídica, al int erpretar el principio constitucional de la igualdad, no puede llegar
tan lejos como la ciencia financiera en el diagnóstico de la igualdad o desigualdad de los impuestos.
Es común, en cambio, a ambas ciencias el planteamiento de la compatibilidad del principio de igualdad con
la utilización del impuesto como ins trumento de la política de redistribución de ing resos o de las políticas de
estabilización y desarrollo. Pero las conclusiones pueden ser muy distintas. Damos como ejemplo de las
conclusiones de la doctrina financiera el esquema departamental de Musgrave6 y como ejemplo de las
conclusiones de la ciencia jurídica, la doctrina de Pont Mestres7 .
El primero elude el problema separando el departamento estatal que tiene como cometido la producción
de servicios —p ara el cual rige el principio de la igualdad como condición de su plena eficiencia— del
departamento que tiene a su cargo la distribución de ing resos y del departamento de estabilidad y de-
sarrollo —p ara los cuales no rige el principio de igualdad— cuyos impuestos "por definición se establecen
para alterar el trato igual de personas iguales"8 . Se debe reconocer, sin embargo, que Musgrave admite que
esta disminución de equidad debe ser tenida en cuenta como un costo social, al elegirse entre esos impuestos
reguladores u otros tipos de control.
El segundo, considera que no hay, en principio, contradicción alguna entre el principio de justicia fundado
en la capacidad contributiva y la función ext rafiscal del impuesto. Sin embargo, "algunas medidas estimadas
idóneas desde el ángulo estrictamente económico como, por ejemplo, las exe nciones y desgravaciones con
fines meramente ext rafiscales, pierden esa aptitud al someterlas a análisis desde el ámbito más amplio
del int erés general y del bien común, esto es de la conveniencia de la sociedad, por lo que devienen en
contraindicadas". Concluye en que la contraindicación debe dar lugar a la preeminencia del principio de justicia,
o sea de la igualdad (capacidad contributiva).
Por nuestra parte, consideramos que el principio de la capacidad contributiva, tal como se acepta en la
actualidad, no es una medida objetiva de la riqueza de los contribuyentes, sino una valoración política de la
misma. Esta valoración política implica instrumentar el impuesto sobre la base de los valores que conforman
el acervo ideológico del gobierno. Ello exc luye la posibilidad de un contraste entre los fines de la política fiscal,
en el sentido de las finanzas modernas y el principio de igualdad identificado con el de la capacidad
contributiva, puesto que ésta contempla todos los valores relevantes para la actividad del Estado. Con ello no
se reduce el principio de la capacidad contributiva puesto que ésta contempla todos los valores relevantes
para la actividad del Estado. Con ello no se reduce el principio de la capacidad contributiva a un cascarón
vacío de contenido, ya que éste corresponde precisamente a los fines y propósitos de la política fiscal.
3. PRINCIPIO DE ECONOMÍA
Consiste este principio, según la acepción de A. Smith9 en lograr que los impuestos impongan al
contribuyente la menor carga posible por encima del monto que efectivamente ing rese en las arcas del fisco.
Los ejemplos de los vicios a que se opone este principio y que formula A. Smith no son obsoletos pero pueden
agregárseles otros y especialmente: a) la complicación de las liquidaciones de impuestos, las exi gencias de
una compleja contabilidad fiscal en adición a la contabilidad comercial y la necesidad de asesoramiento técnico
profesional para el cumplimiento de las obligaciones fiscales; b) la carga exc edente (excess burden) que
ciertos impuestos provocan por la alteración de la oferta, la demanda y los precios del mercado.
En las decisiones del Estado respecto de la creación de uno u otro impuesto para cubrir los gastos que
demande la producción de servicios, al lado de las consideraciones de equidad horizontal (igualdad) y vertical
(proporcionalidad o progresividad) juega el principio de economía en el sentido de minimizar el "excess
burden" del ins trumento impositivo. Lo ideal sería que el impuesto a elegir satisficiera al mismo tiempo los
requisitos de la equidad y no provocara ninguna carga exc edente. Pero ello no se da y ocurre a menudo todo
lo contrario. Un impuesto que no crea cargas exc edentes como lo es el impuesto de capitación está muy lejos
de satisfacer las exi gencias de la equidad, según los criterios valorativos dominantes.
Aunque el problema de la carga exc edente no está contemplado por A. Smith como caso de aplicación del
canon de la economicidad del impuesto, creemos conveniente considerarlo así.
Llamamos la atención sobre su posible inc ompatibilidad con el principio de igualdad. El Estado deberá
decidir entre uno y otro principio: si evitar impuestos con cargas exc edentes y preservar íntegramente la
equidad del impuesto pero sacrificando la eficiencia de la actividad financiera de producción de servicios o
bien preservar esta eficiencia sacrificando —e n cierta medida— la equidad del impuesto.
4. PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
La neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar ina lteradas todas las condiciones del mercado o
no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes
gravados, sino de todos los bienes y servicios.
El principio de neutralidad es, desde un punto de vista histórico, la bandera de las finanzas liberales. En su
contra, se ha observado que todos los impuestos producen algunos efectos en la economía del mercado y —
p recisamente— esta comprobación ha servido de base para la utilización del impuesto no sólo y no siempre
para cubrir los gastos públicos, sino también —y en ciertos casos preponderantemente— para el logro de otros
propósitos como la redistribución de ing resos, la estabilización o el desarrollo.
¿Implica ello decir que la neutralidad del impuesto ha dejado de ser un principio de la imposición fuera del
marco ideológico de las finanzas liberales y equivale a considerarlo inc ompatible con las políticas de
redistribución, de estabilización y de desarrollo? La contestación a esta pregunta —aun que pueda parecer
paradójico— es negativa. En otros términos, el principio de neutralidad sigue vigente pero con alguna
corrección. No se postula más que el impuesto no debe provocar distorsiones en los mecanismos del mercado
sino que el impuesto no debe provocar en el mercado otras modificaciones que las int encionales en relación
con los fines de la política fiscal para los cuales ha sido elegido.
En este contexto, la neutralidad se logra haciendo mínima la carga exc edente a la cual nos referimos en
el punto anterior. Queda en pie, sin embargo, el problema de compatibilizar el mínimo de carga exc edente
con las exi gencias de la equidad. Es int eresante, al respecto, la reseña histórica trazada a grandes rasgos,
por Musgrave, de algunas tentativas de encontrar instrumentos impositivos que satisfagan a ambos
principios10 .
Menciona este aut or, en primer término, las doctrinas fisiocráticas, luego la de David Ricardo y la de Henry
George sobre el impuesto a la renta de la tierra.
Posteriormente, la doctrina de Hobson y, más recientemente, la de A. Lerner, que preconiza la imposición
de todos los fenómenos de rentas exc edentes o superrentas, como ext ensión del concepto de renta de la
tierra. A los aut ores situados en esta línea debemos agregar, por su ext raordinaria contribución a esta
doctrina y llenando —d e tal modo— una laguna de Musgrave, a Benvenuto Griziotti11 . Finalmente Musgrave
hace mención del imaginario sistema de aut oliquidación atribuido por Jonathan Swift al país de Liliput y de la
sugerencia de A. Lerner de un impuesto sobre la renta potencial, distinta de la real, que Musgrave considera
"int eresante pero operativamente impracticable".
5. PRINCIPIO DE LA COMODIDAD EN EL PAGO DEL IMPUESTO

Este principio, uno de los cuatro enunciados por A. Smith, en su formulación original, pregona que todo
impuesto debe ser recaudado en el tiempo y en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente para
el contribuyente pagarlo12. Pensamos que, además de los ejemplos dados a su respecto por A. Smith, este
principio implica atenuar los efectos del impacto o percusión del impuesto13. La percepción del impuesto en el
tiempo y modo que disponga el legislador o, por delegación, la administración fiscal, produce una sustracción
de dinero al contribuyente que se hallará compelido a proveer con la financiación, esto es, a proveerse de la
liquidez necesaria para el cumplimiento de su obligación legal. Esto tiene un costo para el contribuyente que
deberá ser reducido al mínimo, so pena de provocar una cargaexcedente, en desmedro de la eficiencia de la
asignación de los recursos y del principio de economicidad.
6. PRINCIPIO DE EVITAR LA APLICACIÓN DE IMPUESTOS SOBRE ACTIVIDADES QUE SE INICIAN

Es éste un principio enunciado por el economista italiano de fines del siglo XVIII y comienzos del XIX Pietro
Verri. En su significado práctico traduce para el impuesto el proverbio que no se debe matar a la gallina de los
huevos de oro. Su fundamentación consiste en que el fisco debe buscar como fuente de recursos las empresas
ya consolidadas, evitando que una imposición de gravámenes demasiado temprana debilite las empresas en
sus comienzos. Se trata, pues, de un principio de incentivación de las actividades productivas que se adelanta
a la política de desarrollo económico que se propugna en la actualidad.
Omitimos considerar como principio reconocido de la imposición otro postulado de Pietro Verri referente a
la imposición de los contribuyentes pobres por hallar discutible y quizás no ajustada a la realidad actual la
fundamentación exp uesta por su aut or; sin embargo puede aceptarse dicho principio como una forma de
condenación de los impuestos regresivos.
7. PRINCIPIO DE PRODUCTIVIDAD
Este principio, cuya enunciación se atribuye a Luigi Einaudi14 , consiste en que el legislador al elegir el tipo
de impuesto a establecer ha de dar la preferencia a aquel que estimule y no desaliente las actividades
productivas de la economía privada. El principio en su definición y propósito genéricos no puede ser rechazado.
El problema que se plantea, sin embargo, consiste en las elecciones concretas, ya que no basta con
encontrar ins trumentos fiscales que cumplan con ese requisito, sino que, al mismo tiempo, satisfagan los
demás principios, entre otros: el de igualdad y el de eficiencia, o sea el de la óptima asignación de los recursos.
8. PRINCIPIO DE DISCRIMINACIÓN ENTRE RENTAS GANADAS Y NO GANADAS
Trátase de un principio fundado en premisas de equidad y que dice que debe ser más atenuada la
imposición que recae sobre ing resos que derivan total o preponderantemente del trabajo personal, en
comparación con aquellos que se originan total o prevalentemente del capital (inc luyendo la tierra).
Se han esbozado diferentes motivaciones de este principio. La primera es un postulado de equidad, según
el cual es justo que la renta obtenida por el esfuerzo productivo del ind ividuo no sea gravada con el mismo
peso que la renta obtenida sin sacrificio por el contribuyente, por originarse del capital o de eventos fortuitos.
Una segunda motivación consiste en el hecho que quien posee un capital, aun que se vea imposibilitado de
trabajar para el sustento suyo y de su grupo familiar, tiene a su disposición el capital que le puede suministrar
una renta. Naturalmente, esta motivación asume como exi stente el hecho que la renta del capital sea
suficiente para el sustento del contribuyente inh abilitado. Una tercera motivación —e strechamente vinculada
con la segunda— consiste en la capacidad de ahorrar. En efecto, el contribuyente que tiene sólo una renta
proveniente de su trabajo tiene menor capacidad de ahorrar, mientras que el poseedor de capital puede ahorrar
parte o toda la renta de esta fuente, quedándole, además, la posibilidad de proveer al sustento con su trabajo
personal.
Por otra parte, se esgrime contra la discriminación el principio de igualdad, según el cual a igualdad de
renta neta total debe corresponder igual impuesto, no siendo relevante el origen de las partes componentes
de la renta total.
A nuestro juicio, no hay forma de resolver la contradicción entre la primera motivación a favor de la
discriminación y este argumento en contra, por tratarse de una apreciación puramente subjetiva de la igualdad.
En cierto modo es análoga a esta discriminación la que consiste en sustraer del impuesto a la renta las
herencias, legados y donaciones y someterlos a un impuesto especial a las sucesiones y donaciones y, dentro
de este impuesto especial, la discriminación en las transmisiones entre diferentes grados de parentesco.
Podríamos también considerar como postulado análogo la discriminación aconsejada por Rignano15 .
Este aut or, cuyo proyecto de reforma del impuesto ha tenido una repercusión int ernacional, en el trabajo
citado propugna una discriminación del impuesto según el número de transferencias de un determinado
patrimonio, siendo nulo o mínimo el gravamen sobre el patrimonio creado por el causante, mientras el impuesto
va creciendo en cada transmisión siguiente hasta llegar a la total apropiación por el Estado.
La difusión de este proyecto en la doctrina financiera no ha llevado, según nuestro conocimiento, a ninguna
aplicación concreta. Por el contrario, muchas legislaciones16 han adoptado normas tendientes a desgravar las
sucesiones de un mismo bien o acervo de bienes que se ocasionan dentro de un cierto int ervalo de tiempo,
por considerar que, de lo contrario, se llegaría a la confiscación de la propiedad.
Sin tomar posición en este conflicto ideológico, subrayamos que el mentado "Proyecto Rignano" contiene
una discriminación entre el patrimonio creado por el trabajo y el patrimonio obtenido por herencia, siguiendo
una senda paralela al principio de discriminación entre rentas ganadas y no ganadas (por el esfuerzo del
trabajo personal).
Acerca de esta discriminación volveremos en oportunidad de exa minar el impuesto a la renta y los
problemas relativos al mismo.
9. OTRAS FORMULACIONES
Samuelson
Estrechamente vinculadas con los principios de la imposición, son las metas de la política fiscal propuestas
por Samuelson en su exp osición ante el Joint Economic Committee on Federal Tax Policy for Economic
Growth and Stability17 . Estas metas representan, según su aut or, las bases de un sistema tributario. Son
ellas:
a) Estructura que proporcione la tasa de crecimiento más rápida.
b) Sistema que permita el más alto nivel presente.
c) Estructura que nos inm unice contra las oscilaciones del nivel de empleo y de precios.
d) Estructura que aproxime más al sentido de justicia y equidad de la sociedad.
e) Estructura que tenga los mínimos efectos perturbadores sobre el uso de los recursos económicos.
La conclusión a que llega Samuelson es la siguiente: "Será evidente que no puede exi stir un sistema
tributario que maximice simultáneamente esas cinco metas completamente diferentes de la vida social".
Neumark
Una reciente obra del profesor Fritz Neumark18 contiene la enunciación de dieciocho principios que,
parcialmente, coinciden con los cánones de Adam Smith y, en parte, recogen las tendencias y doctrinas
modernas de las finanzas públicas, sin descartar totalmente las clásicas19 .
Los principios de Neumark son reunidos en grupos, como sigue:
Primer grupo, fines político-sociales: 1º generalidad; 2º igualdad; 3º capacidad de pago o capacidad
contributiva; 4º redistribución.
Segundo grupo, fines políticos-económicos: 5º evitar el dirigismo; 6º minimizar la int ervención tributaria en
la esfera privada y en la libre disponibilidad económica; 7º evitar distorsiones en la competencia y favorecerla;
8º eficiencia en la provisión de recursos; 9º capacidad de adaptación o inc rementación de los ing resos
necesarios; 10º Flexibilidad activa, o sea que posibilite la acción política coyuntural; 11º Flexibilidad pasiva, o
sea la conocida también como flexibilidad aut omática (built-inflexibility ); 12º favorecer el desarrollo.
Tercer grupo, fines técnico-tributarios: 13º congruencia y sistematización; 14º transparencia (claridad de
las normas); 15º factibilidad; 16º continuidad; 17º economicidad; 18º comodidad20 .
10. ANÁLISIS GENERAL DE LOS PRINCIPIOS

Los principios fundamentales de la tributación, sean ellos los de Petty y Adam Smith, o los de Pietro Verri,
o el postulado único del impuesto óptimo de Luigi Einaudi21 o bien éste, combinado con el principio
productivista del mismo aut or, al cual ya nos referimos, las metas de Samuelson o los dieciocho principios de
Neumark no tienen todos la misma naturaleza ni la misma eficacia.
Debemos destacar —t ambién— que los llamados "principios de la tributación", cumplen diversas
funciones: en algunos casos son reglas, pautas o guías de la acción fiscal, otros se constituyen en la referencia
o modelo obligado, otros más actúan como patrón de control de razonabilidad, utilidad, objetivos, etcétera;
otros —e n fin— son exp resiones de buenos deseos.
Algunos son verdaderos postulados, equivalentes al postulado de Euclides en la geometría, o sea
afirmaciones de premisas, de requisitos, o condiciones fijados a priori , sin demostración, ya que la pretensión
de hacerla desnaturalizaría dicho carácter. Pertenecen a este grupo los principios de generalidad, de igualdad,
justicia y equidad con sus corolarios de beneficio y de capacidad contributiva, de neutralidad (en sus variantes
liberal o colectivista).
Otros principios no tienen ese caráctera priori, sino que constituyen laexpresión de objetivos
políticosinspirados en la ideología dominante, como ser: evitar—en lo posible— la modificación del
equilibrioexistente antes del impuesto o la posición económica relativa de los contribuyentes y permitir o
consagrar lainviolabilidad del derecho de propiedad.
Otros principios más, son reglas de buen criterio en la elección de los impuestos a utilizar y adecuado
manejo de los impuestos elegidos. Es éste el caso del principio de asegurar una recaudación significativa y de
elegir impuestos flexibles (con flexibilidad aut omática o no); también pertenecen a este grupo los principios
que Neumark denomina de congruencia y sistematización, transparencia y continuidad (o sus correlativos) en
la enunciación de A. Smith u otros.
Otros principios, finalmente, son en realidad los objetivos que las doctrinas modernas han atribuido al
Estado como tareas a cumplir con los ins trumentos financieros o, más restrictivamente, tributarios. Ellos son:
la adopción del principio redistributivo en su versión wagneriana o en la de la política financiera moderna; la
adopción de impuestos que promuevan el logro y el mantenimiento del nivel de empleo y de precios, evitando
por un lado la inf lación y por el otro la depresión y el desempleo.
Definida así la diferente naturaleza de los principios de la imposición, podemos también ind agar sobre su
eficacia.
Los primeros son postulados, cuya aplicación es ins oslayable cuando ellos son receptados, como
generalmente acontece, en las cartas constitucionales. Si esto no ocurre, su aplicación depende de la
conciencia de su imperatividad por los poderes públicos y por la voluntad general.
Los segundos dependen de la importancia que el Estado, a través de sus poderes y, en particular, el Poder
Legislativo, atribuye a esos objetivos políticos.
Los terceros tienen eficacia por la común aceptación de su bondad como reglas empíricas derivadas de
laexperiencia y de la razón.
Los cuartos reflejan la aceptación por el poder público de los objetivos de las finanzas modernas; a saber:
principio de redistribución deingresos, política de estabilización y de desarrollo22.
Los principios enunciados por Neumark, como ya se dijo, coinciden en ciertos casos con los llamados
postulados de Adam Smith y nos parece obvio el parentesco, en general, con el método preceptístico del
cameralismo.
A la vez que reproduce o absorbe con su enunciación algunos de los principios ya formulados por otros
financistas empezando por Petty y Adam Smith, Neumarkexcluyeexplícitamente otros principios a saber:
a) El principio de moderación;
b) El de neutralidad;
c) El de la constancia de losingresos;
d) El principio de la imperceptibilidad;
e) El de juridicidad o legalidad.
Es curiosa la fundamentación de laexclusión del principio de este últimoinciso. Aclara Neumark que la
conservación de este principio jurídico entre los de la imposición es superflua, puesto que para cumplir con
esa función, en los Estados de Derecho, están los tribunales de justicia, queinvalidarán los impuestos ilegales
einconstitucionales.
En cambio, Neumarkincluye otros sin similitud con los principios tradicionales: por ejemplo, los principios
que denomina de "suficiencia" y de "movilidad". El primeroexige, según la definición de suautor, que la totalidad
del sistema fiscal de un país, bajo el supuesto de un racional equilibrio financiero vertical, se estructure
cuantitativa y cualitativamente de manera tal, que losingresos tributarios permitan en todo nivel político, la
cobertura duradera de los gastos que éste haya de financiar tributariamente.
El segundo enuncia que el sistema tributario ha de permitir que, en caso necesario y a corto plazo se
consigan mediante medidas jurídico-tributarias, losingresos complementarios que sean imprescindibles para
la cobertura económicamente racional de unas necesidades adicionales notablemente superiores a la medida
usual ("normal"), surgidas como consecuencia de nuevos gastos de carácter permanente o de carácter único
yextraordinario.
Nos permitimos, además, formular una crítica referente a laexclusión por parte de Neumark, del principio
de neutralidad. Ya vim os que este principio, acogido en el cuadro de las finanzas modernas, ha perdido el
carácter absoluto que le asignaba la doctrina liberal. Ya no se trata de que el sistema tributario no altere ni
distorsione las condiciones del equilibrio económico preexistente, sino que las modificaciones provocadas por
losinstrumentos tributarios se ajusten a los propósitos de la política tributaria, esto es, que no resulten
contradictorios con los fines que la actividad financiera persigue,incluyendo tanto los fines de las finanzas
clásicas como los de las finanzas modernas.
Por otra parte, la supresión del principio de neutralidad por Neumark no es absoluta ya que dicho principio
es suplantado y hastaexagerado con respecto a su antecedente liberal por los nuevos principios enunciados
por elautor mencionado, a saber: evitar el dirigismo; minimizar laintervención tributaria en la esfera privada y
en la libre disponibilidad económica; evitar distorsiones de la competencia y favorecerla.
No es ésta la oportunidad de unexamen pormenorizado de los dieciocho principios de Neumark. Sólo
queremosindicar algunas de las aplicaciones de dichos principios y formular algún comentario al respecto.
— Neumark ubica en el principio de generalidad, aspectos de la imposición que estamos acostumbrados a
tratar como en pugna con el principio de igualdad (por ej.: distingos de raza, religión, color de la piel, etc.).
— El principio de igualdad es separado del de proporcionalidad o de capacidad de pago.
— Justifica como no anticristiano el principio: "de quien tenga, se quitará", en vez de "a quien tenga se le
dará".
— Reconoce que la capacidad tributaria o de pago a los efectos tributarios no es un principio preciso. Sin
embargo, le atribuye vigencia y vitalidad, a diferencia del principio de beneficio o de la equivalencia.
— Subraya la tendencia a dejar afuera de la imposición de la renta y al patrimonio a amplios sectores de la
población y también a aliviar la imposición "indirecta ".
— Se pregunta: ¿El principio de la capacidad tiene aplicación a cada impuesto o al conjunto? Teóricamente
debería ser por cada impuesto. Pero de hecho, hay impuestos que componen el sistema tributario y que, de
ninguna manera, se ajustan al postulado de la capacidad contributiva.
— Admite laextensión de la capacidad contributiva a las personas jurídicas. Propugna un trato igual a las
ganancias de capital que a la renta de frutos, modificando su opinión anterior.
— Considera el impuesto al patrimonio como útil complementación del impuesto a la renta y sostiene,
además, que es en sí una manifestación de capacidad contributiva.
— Los impuestos sobre consumos particulares,inclusive sobre artículos suntuarios, no son admisibles
porque la capacidad contributiva que su adquisición denuncia para el contribuyente, ya habrá sido contemplada
en un sistema tributario en el que se aplique un impuesto gene ral a la renta y otro general a las ventas.
— Recomienda el impuesto general al patrimonio neto, a pesar de los aut ores anglosajones y latinos (cita
la recomendación del C.E.E. en el mismo sentido).
— Descarta los impuestos cedulares sobre productos y los impuestos sobre tráfico.
— Recomienda el impuesto sucesorio (sobre hijuelas) teniendo en cuenta la situación patrimonial del
heredero antes de la herencia (personalidad del impuesto).
Los principios de la imposición constituyen, en la mejor hipótesis, afirmaciones tautológicas de los fines y
caracteres de los impuestos. Es dable reconocer en su exp resión reciente debida a F. Neumark la exi stencia
de un verdadero sofisma: los principios fundamentales de la imposición son derivados del planteo de los fines
del Estado y de los medios para alcanzarlos. Enunciados los principios sobre la base que se acaba de
mencionar, se aplican los mismos para aceptar o rechazar acciones e ins tituciones que no comulgan con
aquéllos.
Nos preguntamos: ¿no es que la exi stencia de estas acciones e ins tituciones debían ser ponderadas como
tales entre los fines de las finanzas, con lo cual los principios hubieran sido otros o por lo menos su enunciación
hubiera sido menos absoluta?
¿Pueden los principios ser adoptados como conclusiones finales del análisis de los fenómenos financieros
o sea de la ciencia de las finanzas, tanto en su enfoque normativo como en su enfoque positivo?
Ya hemos anticipado la contestación, pocas líneas arriba, a ambas preguntas.
CAPÍTULO IV

EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO
1. NATURALEZA DE LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN

Los principios de la imposición no constituyen solamente el producto de la doctrina filosófica y económica
en el esfuerzo para lograr la justicia de los impuestos sino, también, el resultado de tales esfuerzos sobre la
proclamación de los supremos principios constitucionales en materia impositiva.
La primera cuestión, a este respecto, consiste en resolver si los principios enunciados por las constituciones
de diferentes países deben considerarse como simples enunciaciones de las tendencias fundamentales del
Estado en materia tributaria o como normas programáticas queindican las finalidades a las que deben tender
las leyes y los planes de gobierno, o bien si se trata de normas operativas superiores, o sea normas
obligatorias, cuya violación implica lainvalidez del impuesto.
En el derecho argentino, lainterpretación de la doctrina y de la jurisprudencia ha sido constante en
considerar que los principios constitucionales son normas positivas cuyos destinatarios son los poderes del
Estado y que ninguno de ellos legislativo, ejecutivo y judicial puedeninfringirlos so pena deinvalidez de sus
actos.
De ahí que dichos principios constituyen límites al ejercicio del poder fiscal.
2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En el art. 4º la Constitución establece la forma deintegrar el Tesoro Nacional, con el cual el Gobierno
Nacional ha de proveer a los gastos de la Nación. En tal empeño, después de enumerar algunos recursos,
menciona "las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
general". De esta manera,aunque en formaindirecta y no enfática, se establece que el ejercicio del poder fiscal
corresponde al Congreso Nacional o a las Legislaturas provinciales, en su caso.
El art. 1 7 consagra, como bien se sabe, el principio de la inv iolabilidad de la propiedad como
derecho ind ividual y lo proclama solemnemente. Luego de esta proclamación, el art. 1 7 establece algunos
principios dependientes de ese propósito en los ámbitos respectivos de diferentes materias jurídicas. Es así
como dispone que ningún habitante de la Nación puede ser privado de la propiedad, sino en virtud de sentencia
fundada en ley; la exp ropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y
previamente ind emnizada; ningún servicio personal es exi gible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada
en ley; todo aut or o inv entor es propietario exc lusivo de su obra, inv ento o descubrimiento, por el término
que le acuerde la ley; la confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino;
ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exi gir aux ilios de ninguna especie.
Y en el medio de esta ejemplificación de consecuencias inm ediatas del principio general de
la inv iolabilidad de la propiedad, brilla el precepto referido a la materia tributaria, con la siguiente redacción:
"Sólo el Congreso impone las contribuciones que se exp resan en el art. 4 º".
El principio de legalidad es el resultado del encuentro y combinación de dos principios: el
primero exp resado con el aforismo "nullum tributum sine lege" refleja la exi gencia de una ley formal en
materia tributaria; el segundo se conoce habitualmente con el aforismo de origen anglo-
estadounidense, ins pirado en la representación del pueblo en las tareas legislativas, "no taxation without
representation".
Mientras el primero tiende a consagrar la primacía del Poder Legislativo para imponer tributos, el segundo
tiende a afirmar la razón política de la ley como exp resión de la voluntad general.
El principio de legalidad comprende en su virtualidad los siguientes corolarios.
a) Es el Congreso Nacional el titular del Poder Fiscal en la esfera de la creación del impuesto o de
las exe nciones. Ello excluye la legalidad del impuesto creado por un gobierno de facto. Sin embargo, la
legalidad debe ceder frente a la necesidad del Estado de obtener recursos tributarios aun cuando no tenga un
gobierno legítimo.
Una vez dictada la ley que int roduce o modifica un determinado tributo, éste rige por todo el tiempo que
resta al gobierno de facto y también más allá de ese término, pudiendo tener una prórroga tácita, mientras el
Congreso no resuelva derogarla.
b) El principio de legalidad implica la necesidad que el Congreso establezca en el texto legal todas las
normas que definen el hecho imponible en sus diferentes aspectos: objetivo, subjetivo, cuantitativo, temporal
y espacial.
Es ésta, la ortodoxia en la aplicación del principio de legalidad. Sin embargo, hay una tendencia a atenuar
dicho principio, considerándoselo satisfecho cuando el Congreso define los elementos fundamentales del
presupuesto legal del gravamen y delega en el Poder Ejecutivo o, directamente, en la repartición recaudadora
complementar la ley en aspectos secundarios, siempre que se mantenga el espíritu de las normas dictadas
por el Congreso. En el art. 8 6 inc. 2 º1 , se atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de exp edir "las ins trucciones
y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su
espíritu con exc epciones reglamentarias".
Sin perjuicio de la facultad reglamentaria que puede no ser delegada en cada oportunidad en la que el
Ejecutivo reconozca la necesidad de esa reglamentación, pudiendo ejercerla por ini ciativa propia, la ley del
Congreso puede delegar en forma exp resa en el Poder Ejecutivo dicha reglamentación.
c) Otra derivación del principio de legalidad es la inc onstitucionalidad de la retroactividad del impuesto y
de las exe nciones. Se entiende este principio como lógica consecuencia del propósito fundamental de la
legalidad, esto es que los hombres en el ejercicio de su libre actividad económica se ajusten a un marco de
derecho que les garantice las reglas del juego (the rules of the games) como lo sostiene el profesor Hayek en
el capítulo que se refiere al imperio del derecho, en su libro "The road to serfdom".
En el derecho argentino, parte de la doctrina y de la jurisprudencia no han aceptado esta derivación del
principio de legalidad. El profesor Bielsa, por ejemplo; escribe: "Las leyes impositivas pueden ser retroactivas
porque son impositivas". Esta afirmación parece significar que las leyes de impuestos por su naturaleza de
ejercicio del poder estatal pueden regir sobre hechos anteriores o posteriores2 .
d) Otro corolario del principio de legalidad se refiere a la int erpretación de las normas tributarias materiales.
Se dijo que, siendo el derecho tributario materia de ley y no de equidad (en el sentido del derecho
anglosajón) (maffe r of statute and not of equity) sus normas deben ser int erpretadas literalmente. Otra
corriente de pensamiento no es tan rigurosa como para exi gir la int erpretación literal, pero condena
la int egración analógica, negando la exi stencia de verdaderas lagunas en el derecho tributario material3 .
Ello significa que cuando la ley establece un impuesto por verificarse un determinado hecho imponible,
la exi stencia de otros hechos similares no gravados especialmente no puede dar lugar a análogas
obligaciones impositivas, porque no se puede presumir que de haber previsto la ley estos casos similares los
hubiera sometido a idéntico impuesto. Al contrario, la presunción que debe presidir la int erpretación es que el
legislador lo que no ha gravado lo previó y lo exc luyó, a sabiendas, de la imposición.
e) El principio de legalidad implica la obligación para el legislador de no reconocer o conceder a la
administración o a la justicia facultades discrecionales en materia de impuesto. Toda violación de ese precepto
debe considerarse como inconstitucional.
f) Las obligaciones impositivas nacidas por ley no pueden ser derogadas por acuerdo de partes, tanto entre
el Fisco y el contribuyente, como entre particulares, uno de los cuales se haga cargo del impuesto del otro.
Este principio significa que frente al Fisco no son válidos los acuerdos particulares, sin perjuicio de su validez
entre éstos4 .
El tema de la legalidad en el Derecho Tributario actual ha sido exa minado detenidamente en conferencias
y jornadas de estudio, con la concurrencia de especialistas int ernacionales, algunos de ellos de alto renombre.
Recordamos, a este respecto, las sextas y séptimas jornadas latinoamericanas de Derecho Tributario que
tuvieron lugar en Punta del Este en el año 1970 y en Caracas en 1975, respectivamente. En estas últimas se
aprobaron las siguientes recomendaciones referentes al principio de legalidad en su encuentro con la política
de inc entivos tributarios. "1. El establecimiento de inc entivos tributarios debe dejar a salvo el principio de
legalidad. Tales inc entivos sólo pueden ser creados por el legislador, pero en casos exc epcionales, cuando
la Constitución respectiva lo permite, ellos pueden ser establecidos por el Poder Administrador. En este último
caso, la ley deberá señalar con toda precisión los límites estrictos dentro de los cuales habrán de otorgarse,
sin conceder competencias discrecionales".
"2. Que los inc entivos tributarios deben aplicarse con carácter temporal. Los beneficios previstos por
los inc entivos por tiempo determinado deben mantenerse, a pesar de la modificación o derogación de la ley,
por el lapso por el cual fueron establecidos, sólo respecto de quienes han cumplido los requisitos de la norma
legal que los estableció; de lo contrario, el contribuyente debe serindemnizado por los perjuicios que
eventualmente sufriera".
3. PRINCIPIO DE IGUALDAD
De los principios de la imposición elaborados por economistas y juristas es seguramente el más importante
por su esencia y por las contribuciones queautores de los más diferentes países y formación cultural han
prestado a su análisis científico, el principio de igualdad.
Hemosexpuesto anteriormente el origen clásico de este principio y su identificación, en las cartas
constitucionales, con el principio de la capacidad contributiva.
Hasta aquí hay paralelismo entre los principios aceptados por el Derecho Constitucional y por la doctrina
financiera. A partir de aquí el derecho positivo argentino emprende un nuevo camino, mientras la ciencia de
las finanzas construye nuevos principios que no responden a los de las Constituciones de los respectivos
países.
El principio de igualdad ha sido establecido y consagrado en nuestra Constitución en el art. 16, que dispone
que la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.
Este principio ha sidointerpretado de manera distinta, según los regímenes constitucionales. En los países
europeos, habitualmente, se considera al principio de igualdad—contenido, de una u otra manera, en casi
todas las Cartas constitucionales o implícito dentro del sistema del Estado de Derecho como una mera
enunciación de principios—, no como una norma imperativa que obligue a los legisladores a un
comportamiento determinado, o límite el ejercicio del poder fiscal; sobre todo, no ha sidointerpretado como
una norma perfecta, cuya violación pueda importar una sanción determinada.
En nuestro país ha ocurrido lo contrario. El principio de igualdad ha sidointerpretado como un verdadero
límite al poder fiscal y a su ejercicio por parte del Poder Legislativo con la consecuencia que si éste lo viola, el
Poder Judicial, como supremointérprete de la Constitución, puedeinvalidar la ley queinfrinja este principio.
Aquí estamos frente a una elaboración jurídica de nuestros tribunales, desde el comienzo mismo de la
vidainstitucional del país, y sería ridículo oponerse a estainterpretación para sostener la tesis mantenida en
otros países, o sea que la igualdad consagrada en la Constitución sea la mera enunciación de un principio sin
constituir una verdadera norma y, si lo es, sin ser perfecta y con sanción.
Significado de la igualdad
De esta premisa surge la pregunta de qué se entiende por igualdad. Una norma perfect a que inv olucre
esta consecuencia de tan ext raordinaria gravedad, como es la inv alidación de una ley impositiva en los casos
concretos, exi ge, como en todos los problemas jurídicos, una int erpretación que debe tener, si no precisión
matemática, por lo menos ese carácter de objetividad susceptible de ser entendida por los int érpretes de la
norma: los legisladores, que ven restringido su poder tributario por este principio y que deberán atenerse a él
cuando dicten las leyes tributarias, a fin de no inc urrir en violación; y los jueces, quienes pueden aplicar el
principio con toda la amplitud de criterio int erpretativo que se quiera, pero siempre dentro del molde de la
voluntad constitucional, contenida en el texto de la Carta fundamental.
Nada más difícil y más vago que definir lo que se entiende por igualdad. En todo el desarrollo de nuestra
jurisprudencia y de nuestra doctrina no hallamos una definición precisa y sí encontramos una serie de fallos a
través de los cuales se va elaborando, mediante ejemplos o especificaciones, el criterio de la igualdad, sistema
que, después de una larga evolución, vuelve al punto de partida.
El principio de igualdad, tal como lo exp onemos, no significa —c omo podría deducirse de su ubicación
dentro de la Constitución— simplemente igualdad ante la ley, es decir, que la ley se aplica de igual manera a
todo el mundo, o sea, que frente a una relación jurídico-tributaria nacida de la ley, todos deben ser tratados
con aplicación de los mismos principios legales establecidos.
El principio va mucho más allá. La ley misma debe dar un tratamiento igual y tiene que respetar las
igualdades en materia de cargas tributarias, o sea, que los legisladores son quienes deben cuidar de que se
les dé un tratamiento igualitario a los contribuyentes. No es que los jueces o la Administración deban tratar a
todos con igualdad frente a la ley, sino que ella debe ser pareja. Por consiguiente, el principio de igualdad es
un límite para el Poder Legislativo.
Es notorio el esfuerzo de la ciencia de las Finanzas para definir el concepto de impuestos iguales. Pero
también es cierto que las diferentes doctrinas han arribado a conclusiones distintas. Se han elaborado teorías
fundadas en la igualdad de sacrificio, en la proporcionalidad de sacrificio o en el sacrificio mínimo para la
colectividad; unos, han referido las apreciaciones al criterio individual del contribuyente; otros, al juicio político
del Estado. Todas las ins tituciones financieras históricamente conocidas han sido analizadas críticamente y
medidas con el metro de la igualdad, según la teoría abrazada.
Se ha llegado así a poner de relieve las desigualdades de los impuestos sobre los ing resos brutos,
abogándose por la sustitución por los impuestos a los ing resos netos; de los impuestos al consumo por
su inc idencia regresiva en perjuicio de los más pobres; de los impuestos reales en comparación con los
personales; de los impuestos sobre las rentas normales en comparación con los gravámenes sobre las
rentas exc edentes o "superrentas"; y de estos últimos por la técnica defectuosa que puede utilizar el legislador
para definir las "superrentas" en las diferentes empresas y actividades humanas.
No exi ste, pues, un criterio objetivo suministrando por la ciencia de las finanzas que pueda ser utilizado
para la interpretación del principio de igualdad constitucional.
Pero, aun si admitiéramos la posibilidad de int erpretar la norma de la Constitución con el criterio de la
ciencia de las finanzas, llegaríamos a la paradójica conclusión de condenar como inc onstitucionales la
mayoría o la totalidad de los impuestos existentes; por cuanto, por una o por otra razón todos son desiguales
frente a rígidos criterios científicos, y el solo impuesto igual sería un hipotético o utópico "impuesto óptimo",
que constituye el ideal de la política tributaria.
Debemos, por consiguiente, buscar en la jurisprudencia el significado que los jueces han atribuido al
principio de igualdad.
Se puede afirmar que un impuesto es igual a otro cuando el Poder Judicial participa de la misma conciencia
jurídico-social y política del legislador. En este caso, los distingos que hace el legislador, fundados en
diferentes capacidades tributarias, concuerdan con las apreciaciones del Poder Judicial y, por lo tanto, los
impuestos resultan iguales. Si, en cambio, el Poder Judicial no comparte las opiniones y los propósitos políticos
de las medidas fiscales adoptadas por el legislador, si no hay punto de contacto en las apreciaciones políticas
de uno y otro, en la conciencia político-social de ambos poderes, entonces el Poder Judicial considera que los
distingos hechos por el legislador no se ajustan a criterios racionales de tributación, que son arbitrarios frente
a los que él considera legítimos y, por consiguiente, los impuestos son desiguales.
Ejemplo ilustrativo de esta doctrina es —p recisamente— la cuestión que ha dado origen a los fallos
"Massott de Buso", "Gaviña" y toda una serie de otros ulteriores, hasta algunos recientes, en materia del
impuesto inm obiliario en el caso de condominio. En ellos la Corte, en forma no por cierto unánime —p ues el
presidente doctor Alfredo Orgaz se exp idió en disidencia— ha afirmado que el impuesto debe ser igual, lo que
significa igual tratamiento a igualdad de capacidad tributaria con respecto a la misma riqueza.
Evolución de la jurisprudencia
Tratándose de un impuesto inm obiliario la Justicia considera violada la igualdad cuando se aplica, como
en el caso del condominio, la misma escala de la progresión que la ley establece sobre la valuación de
los inm uebles cuando ellos pertenecen a un solo propietario, fundándose en el hecho que el condómino por
el Derecho Civil es propietario exc lusivo de su cuota parte y, por lo tanto, debe estar sometido, como si fuera
un propietario ind ividual, a la misma alícuota o escala tributaria en relación con la cuota de condominio y no
del valor global de la propiedad.
Es una tesis que no compartimos. "En un impuesto inm obiliario de tipo real esto sosteníamos, la capacidad
tributaria es una manifestación objetiva, que es el valor de un inm ueble, sin tener en cuenta el número de
condóminos; y cuando éstos son más de uno, siendo única la relación tributaria que nace de este hecho
imponible, la consecuencia es que se aplica el impuesto que corresponde a la riqueza en su manifestación
objetiva o real, siendo solidarios todos los propietarios. La aparente inj usticia se debe al sistema de adoptar
una escala progresiva en un impuesto de tipo real, que los tratados de finanzas consideran como un absurdo".
"Absurdo" es el término con el que el profesor Einaudi califica el hecho de establecer un impuesto
progresivo en materia de impuestos reales, ya que la progresión es un medio tendiente a captar mejor la
capacidad tributaria de la persona física y, entonces, presupone un impuesto sobre la totalidad de la riqueza
de la persona, mientras que un impuesto de tipo real, que grava a una fracción de riqueza, descuida la situación
global del contribuyente y crea desigualdades —e n el sentido que un contribuyente que posee menos
riqueza inm obiliaria puede ser, sin embargo, mucho más rico que otro que posee mucho más, porque tiene
bienes de otra naturaleza—, máxime cuando se trata de un impuesto de tipo territorial, donde la progresión
aplicada sólo sobre la fracción de riqueza contenida en estos ámbitos territoriales descuida la otra riqueza de
la misma persona, que puede estar situada en otras provincias.
Lo exp uesto sería suficiente para condenar como inc onstitucionales, violatorios de la igualdad, a todos los
impuestos de tipo real, doctrina a la que no ha llegado la Corte. Los impuestos reales son desiguales porque
no tienen en cuenta la situación personal del contribuyente, y lo son doblemente cuando son progresivos,
porque establecen una progresión sin tener en cuenta la situación del contribuyente que no posee riqueza en
el territorio, pero que la posee en otra jurisdicción.
En el mismo caso del condominio, la desigualdad que condena la Corte se produce en sentido inv erso
cuando una persona que es propietaria de un inm ueble, por ejemplo de 100.000 pesos argentinos, paga una
determinada alícuota, mayor que la que paga otro propietario que posee diez inm uebles de 10.000 pesos
argentinos cada uno. Éste paga el impuesto sin progresión, de acuerdo con el valor de cada inm ueble y el
propietario de uno solo, en cambio, paga un impuesto de acuerdo con una alícuota superior.
Esta desigualdad en perjuicio del Fisco no queda subsanada por la jurisprudencia de la Corte; queda
subsanada sólo cuando perjudicaría a los contribuyentes y sería necesario condenar como inc onstitucional
todo el sistema progresivo en materia inmobiliaria, pero la Corte no lo ha hecho. ¿Por qué? Porque bien puede
el legislador —e s prerrogativa reservada a su criterio político— adoptar y establecer las escalas que considere
oportunas, siendo esto facultad propia del Poder Legislativo, no controlable por el Poder Judicial.
Por otra parte, la Corte mide la capacidad tributaria por el derecho formal del propietario sobre la cuota,
diciendo que el propietario de una cuota de condominio, a los efectos del Código Civil, es igual al
propietarioexclusivo de un determinadoinmueble. Pero desde el punto de vista de la capacidad tributaria,
¿podemos afirmar, a ciencia cierta, que el propietario de una cuota de condominio igual a la décima parte de
uninmueble de diez millones de pesos argentinos tenga la misma capacidad tributaria del propietarioexclusivo
de uninmueble de un valor de un millón de pesos argentinos? La Corte ha dicho lo contrario cuando ha
reconocido lícitos los impuestos que gravan más a las formas asociativas, como a las sociedades queexplotan
determinados bienes, afirmando que bien se puede establecer una categoría de contribuyentes, representada
por las sociedades, haciéndoles pagar un recargo, porque por la agrupaciónexiste una mayor capacidad
contributiva de ellas frente a las personasindividuales. Sin embargo, el mismo fundamento puede llevar a
afirmar que la forma de condominio representa una diferente capacidad contributiva frente a aquel que posee
un bien como propietario único.
En resumen: la evolución de la jurisprudencia ha establecido la posibilidad de la formación de distingos y
categorías de contribuyentes, siempre que dichos distingos y categorías sean razonables o estén en relación
lógica con los deberes de tributar; por consiguiente, los impuestos deben ser iguales en igualdad de capacidad
contributiva; la capacidad contributiva es una apreciación o valoración del legislador, en virtud de los fines y
propósitos de la tributación. Se llega, pues, a la conclusión que los impuestos son iguales cuando las
apreciaciones político-sociales del legislador coinciden con las del Poder Judicial y son desiguales cuando no
coinciden.
Principio de igualdad e incentivos

También el principio de igualdad ha sufrido recientemente nuevos embates, por cuanto se ha considerado
que losincentivos tributarios constituyen disposiciones que favorecen a categorías o sectores del mundo
económico medianteexenciones o rebajas o subsidios, lo que implica una desigualdad y una violación del
principio constitucional correspondiente.
También con respecto al principio de igualdad, la crisis es producida por el choque de las nuevas tareas
que la ciencia de las finanzas públicas ha asignado a la política fiscal. Frente a ésta ya ha perdido su carácter
de principio fundamental en materia de impuestos y se ha abierto paso a la concepción de losincentivos
tributarios. En vez o, además de la igualdad como guía del legislad or, asoman los propósitos de premio o
castigo de las actividades económicas que se quieren promover o desalentar, respectivamente. Al lado de la
igualdad como base de los impuestos, según las finanzas clásicas aparece con rigor y tiende a tomar el lugar
de la igualdad el propósito de la redistribución del ing reso o el del mantenimiento de la plena ocupación y del
crecimiento sostenido de la Renta nacional o también, en su caso, el de la lucha contra la inf lación.
Reconocida la equivalencia del principio de igualdad con el de la capacidad contributiva y la importancia de
ambos en el Estado moderno constitucional, resulta dramático para muchos juristas que se ocupan de la
materia permitir que los principios clásicos mencionados pasen a la sombra o sean cancelados por el brillo de
la política fiscal (en el sentido anglosajón de la fiscal policy ) y de sus propósitos ya ind icados. Ejemplo de ello
es la exp resión del profesor Fernando Sáinz de Bujanda: "Inevitablemente surge así entre nosotros el terrible
problema de la justicia o inj usticia de la exe nción tributaria con fines extrafiscales o, para decirlo con lenguaje
jurídico más próximo y directo, el de la legitimidad constitucional de ese tipo de exenciones".
Las palabras del catedrático madrileño fueron recogidas en las VII Jornadas Latinoamericanas de Derecho
Tributario en la intervención del doctor Octavio y también en la nuestra propia5 . La discusión del tema
evidenció una gran variedad de opiniones, desde la de quienes negaban la posibilidad de la violación del
principio de igualdad a la de otros que ante el choque de los incentivos con el principio de igualdad prefieren
sacrificar el inc entivo, mientras que otros prefieren dar prioridad a la política de incentivación, abandonando
el principio de justicia inh erente en la igualdad. La discusión pierde el carácter de lucha por principios jurídicos
para adoptar la solución que satisface la ideología de cada aut or.
Releyendo las versiones de dichos debates causa ext rañeza descubrir el apego de los juristas al principio
constitucional de la igualdad, aun a costa de pretender no reconocer la exi stencia de esa confrontación con
la política fiscal. Nosotros tampoco queremos abandonar la igualdad como principio fundamental no sólo de
las finanzas clásicas, sino también de las modernas y creemos logrado un equilibrio satisfactorio en la
recomendación de las jornadas ya mencionadas de Caracas, aun que suenen un poco utópicas. La segunda
recomendación en cuestión reza: "que los regímenes de inc entivos tributarios pueden contrariar el principio
de igualdad concebido como principio de capacidad contributiva; en tales casos debe admitirse la conciliación
de dicho principio con valores de int erés público igualmente protegidos por las garantías constitucionales".
La más reciente doctrina sobre el principio de igualdad tiende a identificarlo con el de capacidad
contributiva. Algunas constituciones recientes como la italiana, española y la venezolana noexigen que los
impuestos respeten el principio de igualdad, sino que declaran que los impuestos deberán fundarse sobre el
principio de la capacidad contributiva.
Esto significa, en nuestra opinión, que no hay diferencias sustanciales entre las constituciones modelo 1800
que proclaman el dogma de la igualdad, y las modelo 1900 que consagran el dogma de la capacidad
contributiva.
4. PRINCIPIO DE EQUIDAD
El principio de equidad en la Constitución Argentina vigente se halla exp resado inc identalmente en el art.
4 º como condición del uso del Poder Fiscal por el Congreso Nacional. Sin embargo, la jurisprudencia de la
Corte Suprema en numerosos fallos ha dicho que no es función del Poder Judicial exa minar la equidad del
impuesto en referencia con su monto o con la base de imposición elegida por el legislador. La aparente
contradicción se resuelve int erpretando que la Corte quiso decir que el Poder Judicial no puede controlar
si exi ste la necesidad del recurso y la equidad en cuanto a la magnitud del gravamen.
En fallos más recientes, la Corte parece identificar el principio de equidad con el de la no confiscatoriedad.
5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Este principio se halla exp resado en casi todas las Constituciones de los diferentes países. En particular
en la Argentina, lo encontramos consagrado en forma inc idental en el art. 4 º de la Constitución Nacional
juntamente con el principio de equidad ("...las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General...") y en el art. 6 7 inc. 2 º*
* N. del A.: La reforma constitucional y la redacción del art. 7 5, inc .2º además, pone fin a la histórica discusión relativa a las facultades
impositivas de la Nación y de las Provincias, originada en la antigua polémica respecto de las contribuciones "directas" e "ind irectas" (ver al
respecto JARACH , Dino, Curso Superior de Derecho Tributario , t. I , ps. 4 7 y ss.), dándole asimismo sustento constitucional a las leyes de
coparticipación de impuestos entre la Nación y las Provincias.
6("...proporcionalmente iguales..."). El significado de este principio en general y en el caso especial de la
Argentina ha sido objeto de diferentes int erpretaciones. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos una
formulación de la Constitución Federal análoga a la mencionada del art. 4 º de la nuestra, fue int erpretada en
el sentido de que los impuestos directos podían ser recaudados por el Gobierno Federal en proporción del
número de habitantes de cada Estado; fue necesario el transcurso de más de 100 años para que el Gobierno
Federal pudiera int roducir el impuesto a la renta (income tax ) previa enmienda constitucional (la XVI de 1913)
¡para que el Congreso Norteamericano pudiera establecer el impuesto a la renta con escala progresiva y
liberado del vínculo del censo!
Siempre en los Estados Unidos, el principio de proporcionalidad establecido en la Constitución de Illinois
fue int erpretado por la Justicia de ese Estado como una prohibición de los impuestos progresivos.
En la Argentina, se int erpretó dicho principio como que la proporcionalidad requerida por la Constitución
no significa la prohibición de los impuestos progresivos y que no se exi gía una proporción respecto del
número, sino de la riqueza de los habitantes.
6. PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD
Al tratar el principio de legalidad, recordamos que éste está consagrado en nuestra Carta Constitucional en
el art. 1 7, en el que se establece la garantía del derecho de propiedad. Es ahí donde la Constitución, en medio
de un conjunto de principios relativos a la inv iolabilidad del derecho de propiedad, dice que sólo el Congreso
establece los impuestos a los que se hace referencia en el art. 4 º.
Cuando nos referíamos al concepto de equidad como límite constitucional al ejercicio del poder
fiscal, exp resamos que, después de alguna inc ertidumbre o aparente contradicción de la jurisprudencia, ésta
se inc linaba a considerar que violaba el principio de equidad el impuesto que resultare exp oliatorio o, en otras
palabras, que fuera violatorio de la garantía del derecho de propiedad.
En el art. 1 7, al garantizarse el derecho de propiedad con la exp resión muy amplia y muy terminante
respecto a que es inviolable, se afirma que nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada
en ley, que la exp ropiación por pública utilidad debe ser calificada por ley y previamente ind emnizada y que
la confiscación de bienes queda eliminada del Código Penal.
Con respecto a los impuestos, no se dice que no puedan ser confiscatorios, sólo se afirma que el Congreso
establece los impuestos. ¿Cuál es la consecuencia lógica que cualquier int érprete de la Constitución, prima
facie , ext raería de ese texto constitucional? A nuestro juicio, es la siguiente: que los constituyentes han
querido, en materia impositiva, salvaguardar el derecho de propiedad con una garantía meramente formal. El
derecho de propiedad está a salvo cuando los impuestos sean aprobados por ley del Congreso. Esto es lo que
el texto de la Constitución exp resa.
Algo parecido se afirma en el fallo del año 1906, "Faramiñán, Manuel v. Municipalidad de La Plata",
sobre inconstitucionalidad de ordenanzas municipales (Fallos 105:50). La doctrina de este fallo es
muy int eresante, comparada con la evolución posterior de la jurisprudencia.
"Las confiscaciones prohibidas por la Constitución —d ice la Corte— son medidas de carácter personal y
de fines penales por las que se desapodera a un ciudadano de sus bienes, es la confiscación del Código Penal
y en el sentido amplio del art. 1 7 el apoderamiento de bienes de otro sin sentencia fundada en ley o por medio
de requisiciones militares, pero de ninguna manera lo que en forma de contribuciones para fines públicos,
pueda imponer el Congreso a los gobiernos locales".
¿Cuál es el sentido de este fallo? Que la prohibición de las confiscaciones es limitada, en el significado del
art. 1 7 tal como lo int erpretó la Corte en esa oportunidad a la verdadera confiscación de bienes del Código
Penal o sea, aquella medida de carácter personal cuyo origen histórico es bien conocido. Se trata de reprimir,
en la Carta de 1853 los vejámenes de carácter patrimonial establecidos por el dictador Rosas con anterioridad
al régimen de la Confederación y al establecimiento del Estado Constitucional; lo que se quiere reprimir es la
verdadera confiscación como medida represiva penal. Pero de ninguna manera se puede aplicar este concepto
de confiscación a los impuestos aprobados por el Congreso o, en su caso, por las legislaturas provinciales.
A nuestro juicio, este fallo confirma aquella int erpretación que hemos dado como primera
aproximación, prima facie , del texto constitucional respecto a que por la ubicación y el sentido lógico del art.
1 7 los impuestos establecidos por el Congreso o las legislaturas provinciales no violaban el derecho de
propiedad. El principio de legalidad era la garantía misma del derecho de propiedad.
Pero con posterioridad, en una larga serie de fallos, la Corte Suprema ha ido elaborando una doctrina
totalmente distinta, en la que la garantía del derecho de propiedad deja de ser simplemente formal para
convertirse en verdaderamente sustancial. Podemos decir, sin duda alguna, que se trata de una evolución
también de la conciencia jurídica con respecto al contenido del derecho de propiedad, porque en sus
aplicaciones prácticas veremos que la Corte no ha quedado en una posición firme y constante, sino que ha
ido evolucionando, pero siempre dentro de un límite que está dado por la característica fundamental del Estado
constitucional, en el que se reconoce el derecho de propiedad como inv iolable.
En ningún otro campo como en esta materia se revela con mayor claridad esta tutela que el Estado
constitucional hace de la propiedad privada, donde no se limita como en otros países igualmente
constitucionales, a una garantía formal, sino que quiere tutelar el derecho de propiedad, inc lusive en su
contenido útil o económico. Es así que la Corte manifiesta que no se puede admitir que por la vía del impuesto
el poder público o el Poder Legislativo venga a privar a los ciudadanos del derecho de propiedad. El impuesto
sería una especie de ins trumento usado ind irectamente para lograr el mismo fin de la confiscación de bienes,
y la Corte exp resa que el hecho de adoptar el ins trumento fiscal no puede permitir tampoco al Congreso privar
a los ciudadanos de sus derechos patrimoniales.
La doctrina de la Corte se funda en el principio que los impuestos no pueden ser confiscatorios, no ya en
el sentido que se respete la garantía formal de legalidad, sino que no se quite al derecho de propiedad su
contenido. Y ha hecho aplicación de esta doctrina en diferentes tributos: contribuciones de mejoras, de
pavimentos y, especialmente, en dos clases de impuestos: a la transmisión gratuita de bienes e inm obiliario.
En cambio, no conocemos jurisprudencia alguna sobre la confiscatoriedad en impuestos de mucha mayor
envergadura, como a los réditos, a los beneficios ext raordinarios o a las ganancias eventuales.
Por otra parte, se ha hecho aplicación del principio, pero casi en sentido negativo y como para exc luirlo
antes que para afirmarlo, en materia de impuestos ind irectos, especialmente de ciertos impuestos a los
consumos, inc lusive en el impuesto sobre los artículos suntuarios.
Conviene analizar detalladamente este punto, para ver qué aplicación ha hecho la Corte y cuál es el estado
actual, después de la larga evolución jurisprudencial, del principio de la prohibición de los impuestos
confiscatorios.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes derogado en la Argentina en 1973 ha sido uno de los campos
más amplios y fecundos de aplicación de este principio. Ello seexplica, porque se trata de un gravamen sobre
la sustancia patrimonial de los herederos que afecta directamente a la propiedad, en el sentido que el impuesto
recae sobre el patrimonio y que en virtud de los principios del Código Civil, derivados del Código de Napoleón
y de los juristas franceses anteriores a la codificación, los herederos y legatarios son propietarios de los bienes
de la sucesión desde el mismo momento de la muerte del causante, principio que los franceses establecen
con el aforismo:Le mort saisit le vif. Hay una transmisióninmediata sin solución de continuidad;. por lo tanto,
un impuesto que recae sobre el heredero grava el derecho mismo de la propiedad.
En esta materia, la Corte ha tenido que dictaminar en el caso de muchas leyes provinciales o nacionales,
que aplicaban alícuotas progresivas que llegaban a absorber una parte importante de la hijuela hereditaria,
pero el problema era aplicar el principio ya sentado respecto a que no puede ser lícito el poder fiscal ejercido
por el Congreso para vaciar de contenido el derecho de propiedad.
Pero, ¿cuándo y en cuáles condiciones se consideraba violado este derecho? En alguno de los primeros
fallos se consideró que era confiscatorio un impuesto del 15% y luego del 20%. La evolución ulterior llevó a
una especie de estabilización. Durante mucho tiempo se estableció que el impuesto era confiscatorio cuando
absorbía más del 33% del haber hereditario, o sea, de la hijuela tomada con respecto a cada heredero.
La Corte estableció el 33%, como pudo decir otra cifra, y durante mucho tiempo aplicó este criterio,
cualquiera que fuera el grado de parentesco de los herederos con el causante y el monto hereditario. Más
tarde el Supremo Tribunal aum entó ese porcentaje máximo cuando se tratare de herederos domiciliados en
el ext erior que, en virtud de las leyes locales de casi todas las provincias, estaban sujetos, además del
impuesto normal, al adicional al aus entismo que, en algunas jurisdicciones, era del 50% y en otras del 100%.
El impuesto a la transmisión gratuita de bienes se caracterizaba, por su finalidad y evolución histórico-
política, como un impuesto progresivo en razón del monto y del grado de parentesco, lo que significa que el
legislador tiene el propósito, y lo manifiesta a través de las leyes, de graduar el impuesto en forma progresiva
cuanto más grande sea el monto de la sucesión y alejado el grado de parentesco del heredero con respecto
al causante. Pero si se aplica el tope del 33%, ello significa que la progresión jugaría sólo hasta el límite de
esa cifra y no más allá. Y el adicional al aus entismo, que también respondía a un propósito de política fiscal,
era aplicable sólo en la medida en que el impuesto más el adicional al aus entismo no pasara del 33%.
En otras palabras, para las grandes sucesiones, cuyos herederos residían en el ext erior, no había ni
progresión ni recargo por aus entismo.
La doctrina de la Corte vino a desvirtuar y a enervar en cierto modo, el propósito del legislador. A nuestro
juicio, se creaba un contraste entre los propósitos del Poder Legislativo y la aplicación de la Constitución por
el Poder Judicial, donde éste, como intérprete de la Constitución y en virtud de esta doctrina, que es de su
propia creación, para defender el derecho de propiedad enervaba los propósitos de política fiscal adoptados
por el legislador, con esta consecuencia: que mantener una progresión establecida por el legislador, pero hasta
el tope del 33%, no creaba —t al vez— una desigualdad en el sentido constitucional, pero sí un tratamiento
desfavorable hacia los pequeños contribuyentes. Para éstos regía en toda su plenitud el criterio progresivo,
mientras que para los grandes contribuyentes el impuesto era proporcional, porque alcanzado el tope del 33%,
cualquiera que fuese el monto de la hijuela hereditaria, se seguía aplicando el mismo porcentaje. Es decir, la
progresión era drástica y gravosa, únicamente para los pequeños contribuyentes.
La consecuencia de jure condendo frente a una situación de esta naturaleza no era la de readaptar la
progresión, como han hecho la Nación y la provincia de Buenos Aires, en el sentido de poner el tope del 33%
pero manteniendo, por razones fiscales, un impuesto progresivo fuerte al comienzo, sino reestructurar toda la
escala progresiva para mantener el propósito originario de la ley, de que este gravamen fuera progresivo según
el grado de parentesco y el monto, y no progresivo para mantener la recaudación a cargo de los descendientes
directos de las sucesiones de pequeño monto.
Toda la exp osición que antecede referente a la aplicación en varios supuestos del principio de la no
confiscatoriedad del impuesto a la transmisión gratuita de bienes ha quedado en la Argentina como una simple
reliquia histórica, puesto que la reforma del sistema tributario nacional y provincial ha eliminado totalmente
dicho gravamen, a partir del año 1973, inc lusive.
Con respecto al impuesto inm obiliario, que ha sido también campo de aplicación muy frecuente de la
doctrina de la confiscatoriedad, la Corte ha establecido que dicho gravamen, que se aplica anualmente sobre
la valuación fiscal de la propiedad, es confiscatorio cuando llega a absorber reiteradamente un porcentaje
importante de la renta anual del inm ueble, es decir, más del 33%.
Aquí también, a pesar de que no se trata de un impuesto sobre el capital, o que, por lo menos, el índice de
imposición no se mide sobre el capital sino sobre la renta, la Corte adopta el criterio del 33% pero su doctrina
hace una especificación muy interesante y digna de meditación: no es el 33% de la renta real del inm ueble,
cualquiera ella sea, sino de la renta del inm ueble, siempre que el propietario lo exp lote en forma racional. No
se pretende la mejor exp lotación posible, sino una exp lotación normal, según criterios razonables. Éste es un
concepto ext raído en préstamo de un viejo concepto del Derecho Romano: siempre que el propietario utilice
su propiedad como "bonus pater familias" . Por consiguiente, el impuesto no se considera confiscatorio en los
casos de inm uebles no exp lotados, donde implícitamente la Corte afirma que cargue el propietario con la
consecuencia del hecho de no exp lotar la propiedad o no exp lotarla en forma racional y adecuada (véase,
entre otros, el fallo "Uriburu v. Provincia de Córdoba", Fallos 201:165).
Se entra así en un terreno donde el criterio de la confiscatoriedad es relativo y se transforma, en muchos
casos, en una mera cuestión de hecho, o sea, saber si exi ste o no una exp lotación racional.
En otras oportunidades hemos analizado con sentido crítico la jurisprudencia de la Corte con respecto a la
confiscatoriedad del impuesto inm obiliario, por cuanto las soluciones posibles en la aplicación de la doctrina
en este caso eran varias y la Corte eligió una, que es la que acabamos de enunciar. Hubiera podido afirmar
que en el caso concreto debía verse si la finalidad del legislador era la de violar el derecho de propiedad o no.
La Corte ha hecho caso omiso de la finalidad y dice, simplemente, que cualquiera que sea el fin del legislador,
si en el caso concreto se llega a absorber más del 33% de la renta por un cierto número de años, el impuesto
es confiscatorio.
También hubiera podido tenerse presente que se trata de un impuesto creado sobre el capital y no sobre
la renta pero, en este caso, estuvo en lo cierto la Corte al tener en cuenta la renta y no el capital, porque, a
pesar de que, técnicamente, en nuestro país el impuesto se mida sobre el valor capital del inm ueble, no deja
de ser cierto que es un impuesto periódico que debe pagarse con la renta, y únicamente afecta al capital
cuando se trata de bienes ine xplotados, en los cuales —p or las razones ya exp uestas— no rige la doctrina
de la confiscatoriedad.
Otra crítica fue subsanada luego por una evolución en la jurisprudencia en virtud de un fallo del año 1946.
Antiguamente la Corte, aplicando la prohibición de los impuestos confiscatorios en el caso del
impuesto inm obiliario, en una serie de fallos, donde, víctima de la limitación constitucional fue especialmente
el Poder Legislativo de la provincia de Córdoba, dijo que era tarea del Poder Judicial únicamente enervar la
aplicación del impuesto en los casos en los que exc edía los límites que la Corte consideraba constitucionales,
pero no era tarea de la Corte decir hasta qué límite podía establecerse ese impuesto. En otros términos, la
Corte juzgaba que un determinado impuesto debía devolverse totalmente por el hecho de ser inconstitucional.
No limitaba la obligación fiscal, sino que declaraba inc onstitucional el impuesto cobrado.
La consecuencia que de ello se derivaba era una laguna impositiva, porque ningún otro impuesto hubiera
podido legalmente ser aplicado en este caso, por una razón obvia: el legislador no podía dictar una ley para el
caso concreto, ya que esto hubiera violado el principio de igualdad, hubiera sido un impuesto para el señor
López o —c omo en el caso ya comentado— para la señora Harilaos de Olmos.
No podía la administración fiscal limitar el impuesto por carecer de la base legal. En la práctica se devolvía
el exc edente del 33%. Pero, evidentemente, era una violación o bien de la sentencia del Poder Judicial o bien
del precepto legal que decía cuál era la obligación correspondiente.
Desde el año 1946 la Corte (fallo "Vázquez de Filipini v. S.A. Weyss y Freitag", Fallos 206:21) ha establecido
que, una vez fijado el límite constitucional, la Corte enerva la pretensión fiscal del Estado únicamente hasta el
límite en el que ésta exc ede de lo compatible con el principio de amparo del derecho de propiedad y todo lo
demás queda perfectamente legal. Por otra parte, ha reiterado que no es inc onstitucional la ley en sí;
solamente es inc onstitucional la pretensión que se funda en esta ley cuando viola el derecho de propiedad.
Se trata de un conflicto que debe ser subsanado también en el caso concreto, sin declarar inconstitucional la
ley.
En el caso del gravamen a los consumos, por el contrario, la Corte ha afirmado que los impuestos que
gravan las mercaderías, aun que en cantidad desmedida y exc esiva con respecto al valor de ellas, si se trata
de bienes de consumo, no son impuestos confiscatorios, porque la confiscatoriedad sólo se aplica cuando se
afecta el capital o la renta de la persona, y un impuesto muy elevado sobre un artículo de consumo por un
impuesto int erno, por ejemplo, o un impuesto a los artículos suntuarios, o una patente sobre determinada
actividad —q ue también se traslada a los artículos de consumo— no resultan confiscatorios. En el caso
"Scaramella Hnos. v. Provincia de Mendoza"(Fallos 15:78) se dice:
"Para que esta tacha proceda, el impuesto ha de absorber el valor o una parte considerable del valor de la
propiedad gravada e impedir al contribuyente el resarcimiento del gravamen tributario y no puede decirse que
está en esas condiciones una contribución de emergencia que representa menos de un vigésimo del precio
medio de la materia imponible y que el ind ustrial recupera del consumidor elevando el precio del producto".
En un caso sobre encendedores, naipes y cigarrillos o sea, relacionado con los impuestos int ernos, el de
"Fisco Nacional v. Roberto Bosch S.A.", año 1934 (Fallos 170:180), también se dice que se trata de impuestos
sobre artículos considerados superfluos, o sin considerar el valor que pueda tener en sí la mercadería, sobre
la base que el consumidor y no el comerciante es quien, en último término, lo paga.
Un impuesto a los consumos, aun que su valor sea desmedido con respecto al de la mercadería —
s upongamos del 200% como ocurre habitualmente en materia de los impuestos de los tabacos— no resulta
confiscatorio. Así, algunos impuestos de carácter ext raordinario creados bajo la legislación de emergencia del
gobierno revolucionario, designados con el nombre de recargos sobre determinados artículos, tienen
antecedentes jurisprudenciales que ind ican que, por muy cuantiosos que sean esos recargos, siendo
aplicados a artículos de consumo sin inc idencia sobre la propiedad, o la renta, no dan motivo al amparo del
derecho de propiedad, o sea, a la aplicación de la doctrina de la prohibición de los impuestos confiscatorios.
Ninguna jurisprudencia declara la inc onstitucionalidad, por confiscatorios, de los impuestos a los réditos, a
los beneficios extraordinarios o a las ganancias eventuales. Es curioso que a pesar de la escala progresiva y
de las altas tasas, la Corte no haya ext endido a estos impuestos la doctrina de la confiscatoriedad. Tal vez,
ha considerado que estos impuestos afectan a la renta, sin afectar directamente el derecho de propiedad.
La Corte ha tenido oportunidad de tratar —t ambién— otro tema con respecto a la confiscatoriedad y es el
de la acumulación de varios gravámenes sobre un mismo contribuyente.
Ha habido cierto titubeo en la jurisprudencia. Hay fallos como el del año 1941, en el caso "Compañía Ltda.
de Tranvías Anglo Argentina" (Fallos. 191:502), en el que la Corte afirmó que la acumulación de varios
gravámenes a cargo de un mismo contribuyente no da lugar a confiscación y, por lo tanto,
no exi ste inc onstitucionalidad.
A la conclusión contraria parece llegar el fallo de la Corte Suprema (Fallos 193:397) de 1942, en causa
"Frederking y otros v. Nación", en el que se afirma:
"Si ese doble gravamen sobre la misma materia y por el mismo concepto fue categóricamente reconocido
a las Provincias en concurrencia con la Nación, claro se advierte que, desde el punto de vista constitucional,
no se le puede desconocer a la Nación misma por una doble imposición que vendría a ser como una sobretasa,
en tanto no se exc eda el límite que fija el concepto de confiscatoriedad".
Con ello ind ica la Corte que la superposición de gravámenes y aun las dobles imposiciones son
constitucionales, mientras no se llega a la confiscatoriedad. A contrario sensu , es inc onstitucional la
acumulación de impuestos que exc ede del límite admitido por la jurisprudencia.
Pero, en este caso, ¿cuál de los impuestos resultaría confiscatorio: el último o el primero establecido por
ley, o el último cobrado, el primero vencido, o el último vencido, o el más gravoso?
Evidentemente, estamos en un terreno difícil, porque todos los impuestos, en definitiva, se pagan con la
renta o con el capital, cualquiera que fuere la base técnica imponible. De modo que, al final, todos los impuestos
se acumulan y pueden representar porcentajes superiores al 33% de la renta, como ocurría por la acumulación
de los impuestos a las ventas, a los réditos ya los beneficios ext raordinarios. Sin embargo, no se ha hecho
esta cuestión, y si ella se hiciera pondría a dura prueba la capacidad de la Corte para adaptar su doctrina, si
pretendiera neutralizar uno de los impuestos, o bien reducirlos todos en forma proporcional, máxime cuando
la acumulación fuera de impuestos correspondientes a distintos poderes impositivos, todos actuando dentro
de los límites de sus respectivas facultades.
7. PROHIBICIÓN DE LOS IMPUESTOS QUE LIMITAN EL LIBRE EJERCICIO

DEL DERECHO DE TRABAJAR Y EJERCER INDUSTRIAS LÍCITAS
Análogo al caso de la limitación del poder fiscal por la prohibición de los impuestos confiscatorios es el de
los impuestos que, de alguna manera, traban el libre ejercicio del derecho de trabajar o ejercer ind ustria o
comercio lícito. También sobre esta materia exi ste una abundante jurisprudencia, a través de la cual no queda
la menor duda que la Corte ampara la garantía establecida en el art. 1 4 de la Constitución, en el sentido que
condena por inc onstitucionales todos los impuestos que en alguna forma impidan, menoscaben o prohíban el
ejercicio de ind ustrias, comercios o trabajos lícitos y, por lo tanto, amparados por la Constitución.
Pero aquí también debe señalarse alguna contradicción, ya que, por un lado, la Corte ha afirmado que se
viola la garantía del art. 1 4 cuando los impuestos impidan el ejercicio de una ind ustria o comercio lícito y, por
el otro, ha exp resado que son constitucionales los impuestos prohibitivos de determinadas actividades,
cuando por la naturaleza de estas actividades deban o puedan ser prohibidas.
El fallo "Nougués Hnos. v. Provincia de Tucumán" (Fallos, 98:52) del año 1908, es característico al
respecto. Dice la Corte: "Es de doctrina que el monto de un impuesto empleado como medio e ins trumento
de prohibir o restringir determinadas industrias es materia propia de la discreción legislativa, si la ind ustria así
prohibida o restringida es de aquellas que por su peculiar naturaleza pueden ser objeto de tales medidas".
Es un fallo digno del oráculo de Delfos, porque es de lo más evasivo. Dice que es del arbitrio del legislador
fijar impuestos que puedan prohibir o restringir ciertas actividades, cuando sean de las que, por su naturaleza,
puedan ser restringidas o prohibidas. ¿Cuáles son las ind ustrias, entonces, que por su naturaleza, pueden
ser restringidas o prohibidas? Si son las ilícitas o las inmorales, no cabe la menor duda pero si se trata
de ind ustrias lícitas, que no atentan contra la moral ni son delictuosas evidentemente, en virtud del art. 1 4 de
la Constitución, son de libre ejercicio y no pueden ser restringidas por vías del impuesto, salvo en el sentido
de limitar o reglamentar su ejercicio, como prevé la Constitución Nacional. Lo único que podría hacerse sería,
pues, prohibir a través del impuesto algunas actividades de carácter inm oral o delictuoso, pero para
esto exi sten otros medios. La política de aplicar impuestos restrictivos de las actividades inm orales nos hace
recordar el famoso aforismo atribuido al emperador Vespasiano, quien había aplicado el impuesto
sobre ins talaciones sanitarias y que, criticado por algunos de sus asesores, o por su propio hijo Tito, contestó
en forma rotunda: "Aurum non olet ", es decir, que el dinero no huele y que de cualquier fondo que se pague
está bien cobrado.
Imponer gravámenes específicos a las actividades inm orales con fines restrictivos es algo que se hace
comúnmente, y el caso típico es el del juego; pero no podemos decir hasta qué punto sea loable. De todos
modos, es algo que en la práctica se ha verificado.
Cabe señalar que, por esta jurisprudencia, el amparo del art. 1 4 de la Constitución sufre un límite, debido
a que son lícitas las prohibiciones o restricciones de las actividades que, por su naturaleza, sean dignas de
ser restringidas o prohibidas, dejándose librado al control jurisdiccional determinar en qué medida estas
actividades pueden ser objeto de esas disposiciones.
8. FACULTAD EXCLUSIVA DEL CONGRESO PARA REGLAR

EL COMERCIO INTERNACIONAL E INTERPROVINCIAL
El art. 6 7 inc. 1 27 de la Constitución Nacional establece que corresponde en forma exc lusiva al Congreso
Nacional reglar el comercio con las demás Naciones y de las Provincias entre sí.
Esta norma impone una importante limitación a la potestad fiscal de las Provincias. De ella hablaremos más
adelante, al estudiar la distribución de las facultades impositivas de la Nación y de las Provincias.
CAPÍTULO V
EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS
1. INTERÉS DE SU ESTUDIO
Como se recordará, economistas de gran envergadura como J. B. Say, F. Ferrara y Adolfo Wagner han
sido muy escépticos respecto de la posibilidad de descubrir los efectos económicos de los impuestos, salvo
algunas generalidades de escasa significación.
Sin embargo, ya a partir de los fisiocráticos y de A. Smith, a través de toda la evolución del pensamiento
financiero, la ciencia de las finanzas ha profundamenteinvestigado acerca de los efectos de los impuestos.
La concepción moderna de las finanzas comoinstrumento de redistribución y de estabilización y desarrollo
no ha provocado una disminución en elinterés de lasinvestigaciones acerca de los efectos económicos de los
impuestos, sino que ha contribuido a laextensión de los estudios, por la necesidad de analizar los efectos
económicos de la política fiscal y su compatibilización con los efectos de los impuestos en su función dentro
de las finanzas clásicas.
Diferentes enfoques caracterizan a los diversosautores y escuelas y distintas terminologías son empleadas
para denominar los mismos fenómenos o los mismos términosexpresan fenómenos diferentes.
En este capítulo hemos de efectuar el análisis general del tema bajo estudio, el que será completado con
el comentario más detallado que se realiza para cada uno de los gravámenes en particular.
2. ESQUEMA TRADICIONAL
En la doctrina tradicional, especialmente en la italiana, la francesa, la alemana y laaustríaca predomina el
siguiente esquema, también sintetizado yexpuesto por Selig man1 .
Percusión
1. Los impuestos son pagados por los sujetos a quienes las leyes imponen las obligaciones
correspondientes. Este acontecimiento se denomina percusión . Este hecho no tiene solamente un significado
jurídico, ya que el pago del impuesto impone al sujeto —c ontribuyente de iure — la necesidad de disponer de
las cantidades líquidas para efectuarlo lo que, a veces, inv olucra también la necesidad de acudir al crédito en
sus diversas formas. Todo ello trae consigo consecuencias en la conducta económica del contribuyente y
alteraciones en el mercado. La percusión es, pues, de por sí un efecto económico del impuesto.
Transferencia o traslación
2. El contribuyente de derecho —s e dice— tratará de transferir la carga del impuesto por vía de los precios
del mercado en que actúa. Aquí ya se abre una bifurcación de los fenómenos económicos ocasionados por
los impuestos. En efecto, si el mercado en que actúa el contribuyente de derecho es de competencia perfecta
y, tal vez, si lo es de competencia imperfecta pero con un grupo numeroso de empresas, el precio es —
f undamentalmente— el resultado de la demanda global de la oferta global de productos determinados y de
los factores de la producción, sin que el productor ind ividual para adoptar otra postura que vender al precio
del mercado toda su producción o retirarse del mismo, ya que no puede —p or una disminución de la cantidad
ofrecida— hacer aum entar el precio de venta.
Tampoco puede, por restricción de la demanda de los factores, hacer disminuir el precio de éstos, para
transferir a otros la carga del impuesto. Esta transferencia podrá verificarse por la disminución de la oferta de
productos o de la demanda de factores, producidas por la desaparición de los productores marginales para
quienes los precios del mercado resultan inf eriores a su costo inc rementado por el impuesto, tratándose del
mercado de productos.
En el caso del mercado de factores, el contribuyente percutido no podrá disminuir su demanda para lograr
la disminución de los costos, originándose —p or ello mismo— costos adicionales que no hacen rentable la
permanencia en el mercado de los productores marginales.
En cambio, en régimen de monopolio o de competencia monopólica o imperfecta no de grupo numeroso el
contribuyente de derecho puede, dentro de ciertos límites, restringir su oferta de productos o su demanda de
factores aum entando, por consiguiente, el precio de los productos o disminuyendo el precio de los factores y
compensando, de este modo, todo el impuesto, parte del mismo o bien el impuesto con una mayor suma,
según las diferentes condiciones del régimen de costos de laindustria2. El proceso de alteraciones de los
precios de la demanda de los factores o de la oferta de los productos por el cual se transfiere a otros sujetos—
contribuyentes de hecho— la carga del impuesto, se denominatraslacióndel impuesto. Este proceso puede
reproducirse en etapas sucesivas si el contribuyente de hecho logra, a su vez, transferir la carga del impuesto
sobre otros sujetos que, si no consiguen hacer lo mismo, serán finalmente los verdaderos contribuyentes de
hecho.
Incidencia
3. El fenómeno por el cual ciertos sujetos, que han sufrido la traslación del impuesto y que no pueden—
asu vez— trasladarlo a otros, razón por la cual soportan la carga del mismo o sea que desembolsan la suma
correspondiente juntamente con el precio de las mercaderías y los servicios que adquieren o ven disminuido
el precio que han de recibir por sus ventas de los factores o bienesintermedios, se denominaincidenciadel
impuesto y se conceptúa como la definitiva carga del impuesto o parte del mismo o del impuesto con más los
importes adicionales que en las variaciones de los precios en el mercado pueden sumarse al impuesto.
Difusión
4. Laincidenciadel impuesto es definitiva en el sentido que no reconoce posibilidad alguna de modificar los
precios en el mercado de los productos o de los factores en que es parte el contribuyente de hecho.
Pero ello noexcluye laexistencia de efectos ulteriores, los que se suelen denominar en su
conjuntodifusióndel impuesto o, también, comootros efectosoefectos, a secas, de los impuestos.
Laincidenciaimplica una disminución delingreso del sujetoincidido o, si elingreso es menor que la carga
impositiva que se le transfiere, una disminución de su patrimonio.
Ahora bien, las consecuencias de dichas disminuciones pueden ser las siguientes: a) el sujetoincidido
disminuye su consumo, o sea: la demanda de bienes de consumo; b) disminuye su ahorro; c) enajena parte
de su patrimonio—fruto de ahorros anteriores— para cubrir el gravamen que le ha sido transferido; d)aumenta
su oferta de trabajo para compensar la disminución delingreso debido a laincidencia del impuesto. Si
laincidencia es sufrida por una empresa, ésta mejorará—si puede— su estructura productiva y racionalizará
sus procesos con el fin de disminuir sus costos y compensar, de esta manera, la disminución de susingresos
o de su capital. Estos procesos se denominan remoción del impuesto.
Amortización
5. Uno de los efectos de los impuestos, que no es de carácter general sino peculiar de los impuestos reales
que gravan permanentemente el rédito de los capitales durablemente inv ertidos y que, en cierto modo, distinto
de la inc idencia, se denomina amortización del impuesto.
Este efecto consiste en lo siguiente: el impuesto permanente que grava el producto neto del capital ocasiona
una disminución inm ediata del valor del capital mismo en un importe igual a la capitalización del impuesto en
cuestión, según la tasa de int erés vigente en el mercado. Si X es el bien ins trumental con un valor de 1000
cuyo producto neto ($a 50) es gravado con una tasa tdel 10% (siendo la tasa de int erés i del 5% anual) el
valor de X queda disminuido en $a 100* como consecuencia de la creación del impuesto. Esta disminución del
capital afecta a quien fuera propietario del bien en el momento de la creación del impuesto, pero no afecta a
los futuros adquirentes de los bienes ins trumentales que constituyen dicho capital, pues ellos capitalizarán,
para determinar el precio del mismo, según la tasa corriente del int erés, el producto neto deducido el impuesto
periódico que lo grava.
Algunos aut ores3 consideran este fenómeno de la amortización del impuesto como un caso de traslación
hacia atrás. Pero esta clasificación es impropia, si se quiere mantener el concepto de traslación, que se refiere
a las modificaciones de los precios en los mercados de productos —t raslación hacia adelante— o de los
factores y bienes int ermedios —t raslación hacia atrás—, la amortización del impuesto debe considerarse
como una forma de la inc idencia, ya que una de las condiciones para producirse el fenómeno bajo análisis,
pacíficamente admitida por la doctrina, es que el impuesto en cuestión no puede ser trasladado.
*Situación antes del impuesto.
Lo que es equivalente a señalar que el gravamen al afectar la renta, opera una amortización o
capitalización negativa (siguiendo a Musgrave) de pesos 100 en el valor del bien, el que queda reducido
a $ 900 que es el capital mediante el cual en el mercado se obtiene una renta de $ 45 a la tasa del 5%
Capitalización
Como en otros casos, hay diferencias en la terminología empleada. Einaudi4 y Griziotti5 consideran la
capitalización del impuesto como el fenómeno opuesto a la amortización, o sea como el efecto de
una exe nción o liberación del impuesto real total o parcial que provoca un aum ento del valor de los
bienes ins trumentales anteriormente afectados por un impuesto sobre el producto neto de los mismos. Otros,
como Musgrave, usan el término capitalización como el fenómeno que abarca todos los cambios —p ositivos
o negativos— en el valor del capital por efecto de una nueva imposición sobre el producto de la inv ersión o
por una liberación total o parcial del impuesto6 .
Dicha divergencia terminológica carece de importancia, siempre que no se omita tener en cuenta en qué
sentido se utiliza el término "capitalización". A decir la verdad, sin embargo, nos parece más lógico adoptar el
término capitalización en el sentido más amplio que abarca el fenómeno en su aspecto positivo y negativo,
según Musgrave.
3. OTROS ESQUEMAS DE ANÁLISIS
Musgrave
Otra corriente deautores desecha la separación entre percusión, traslación eincidencia de los impuestos
por un lado y los demás efectos (la difusión, la remoción y la capitalización) y prefiere el siguiente esquema.
La creación de un nuevo impuesto produce la obligación de pagarlo para el contribuyente de derecho; esto
constituye el impacto del impuesto. Hasta aquí el planteamiento del problema de los efectos del impuesto corre
paralelo al esquema tradicional. Pero en adelante transita por otro camino. Consiste éste en el estudio de
la inc idencia como resultado de los cambios y ajustes que se operan en el mercado, reuniendo tanto los
fenómenos de traslación como los de difusión en un solo análisis.
Este planteamiento es sostenido por Musgrave7 , quien analiza los ajustes del mercado como consecuencia
de un cambio en la política pre-
supuestaria. Y subraya que adopta el método de la estática comparativa entre el estado de cosas exi stente
en la economía antes de producirse un cambio en la política presupuestaria y la nueva situación de equilibrio
a la que se llega como consecuencia de todos los ajustes, o sea, el cambio total, "sin que importe en qué parte
del sistema ocurren, o si han sido alcanzados por un camino directo o ind irecto".
Incidencia específica y diferencial
En esta línea de pensamiento se define como inc idencia el cambio resultante en la distribución de la renta
disponible para uso privado como consecuencia de una modificación de la política presupuestaria.
En particular, si se asume un cambio en la política impositiva, quedando ina lterados los gastos públicos
en términos reales, las alteraciones resultantes constituyen la incidencia específica del impuesto. Si se
considera además un presupuesto equilibrado y se sustituye un impuesto por otro, a paridad de rendimiento,
los cambios distributivos resultantes de la comparación constituyen la incidencia diferencial del impuesto.
En todos los casos, aun en aquellos que reflejan sustituciones de impuestos en un presupuesto con fines
compensatorios, o que utilicen el proceso recursos-gastos para lograr la estabilización de los precios y el pleno
empleo, la inc idencia se mide mediante el exa men comparativo de las situaciones de equilibrio general.
Traslación y ajuste general
En este esquema, la traslación —p roceso de alteración de los precios por las variaciones de los equilibrios
parciales como consecuencia de la creación o modificación del impuesto— pierde int erés y debe ser sustituida
por el concepto de "proceso general de ajuste en respuesta a un cambio en la política presupuestaria"
englobando todos los ajustes y los efectos sobre la distribución y sobre la producción, directos o ind irectos.
Empero, Musgrave propone rescatar el uso del término "traslación" para ind icar, no ya una línea de ajustes
separada de las otras, sino la comparación entre la inc idencia de impacto y la inc idencia efectiva, entendiendo
por inc idencia de impacto "el cambio que resultaría si la situación de un nuevo contribuyente se redujera en
la cuantía de la suma de impuestos o la situación de renta de un contribuyente anterior mejorara en la cuantía
de la disminución de impuestos, permaneciendo ina lteradas las situaciones de todos los demás"; y,
por inc idencia efectiva, "el cambio real en la distribución que resulta cuando se establece un impuesto dado
o se hace una sustitución de impuestos".
Hicks
Incidencia formal y efectiva
Por otra parte, Úrsula K. Hicks8 distingue entre la inc idencia formal —e sto es, la porción
de ing resos ind ividuales pagados al fisco en un período determinado, a los fines de la contabilidad social—;
y la incidencia efectiva , esto es, el resultado de todos los ajustes económicos a través del tiempo y del espacio,
originados por un impuesto particular. El concepto de incidencia efectiva abarca las consecuencias más
amplias de un impuesto, no sólo las primarias o secundarias y por ello es preferible a los términos de "efectos"
o de "difusión".
Enfoque del costo total

Un enfoque que no es novedoso pero que ha ido cosechando nuevos adeptos en las filas de economistas
y financistas9 y que es el fruto de la exp ansión en el campo de la economía y de las finanzas públicas del
punto de vista de los empresarios y de la contabilidad, construye el fenómeno de la traslación sobre la base
de la formación de los precios. Éstos son el resultado, desde el punto de observación de la oferta, del costo
total que inc luye, además de los rubros habituales de costos fijos y costos variables, un beneficio normal y los
impuestos, sin exc luir siquiera el impuesto real y hasta el impuesto personal a la renta.
Esta construcción está concebida para sustituir el enfoque marginalista y pone en tela de juicio también la
doctrina de la optimización del resultado total elaborada por las teorías económicas de los equilibrios particular
y general.
No compartimos todos los aspectos de esta doctrina heterodoxa, pero creemos que aun que los
empresarios y los contadores estén equivocados en sus creencias acerca de la formación de los precios y los
puntos de óptimo costo unitario medio y de máximo beneficio del monopolista y de los competidores
monopólicos, si adaptan su conducta en el mercado y en el dimensionamiento de sus empresas a dichas
convicciones, constituirán un régimen de mercado congruente con sus convicciones y no con la doctrina
adversa, por muy científica que fuere.
Lo señalado coincide esencialmente con el llamado teorema de W. I. Thomas, destacado sociólogo
norteamericano, quien lo enunció de la siguiente forma: "Si las personas definen a una situación como real,
esa situación se torna real en sus consecuencias"10 .
Volveremos a exa minar estos enfoques en los capítulos referentes a los distintos impuestos 11 .
Parece muy arduo, además, elegir uno de los métodos de análisis reseñados.
4. NUESTRA OPINIÓN
Concordamos con Musgrave en que, a) no tiene significado la búsqueda del contribuyente final donde se
detendrían los procesos de traslación, alcanzándose —d e esta manera— la inc idencia del impuesto, y b) que
no hay porqué suponer que el proceso de traslación se detenga y de allí en adelante empiecen los efectos de
los impuestos.
No compartimos, en cambio, la posición del mismo aut or en el sentido que los efectos de los impuestos no
pueden prescindir de los efectos del gasto público.
La razón consiste en que el proceso ing reso-gasto es un esquema doctrinario que exp lica el fenómeno
financiero desde el punto de vista de la racionalidad o del logro del máximo bienestar, en un ámbito en que no
operan los precios del mercado. En el proceso de producción de bienes y servicios públicos, aun en un enfoque
macroeconómico, se efectúan en el mercado los gastos públicos mientras que los impuestos son establecidos
por el legislador, algunas veces int roduciendo una cuña entre la demanda y la oferta de los bienes,
representada por la imposición, en otros casos afectando la renta o el patrimonio de los contribuyentes,
sin int erferencias con el mercado. Objetivamente, y también desde el punto de vista de los ind ividuos que
operan en el mercado, no exi ste relación alguna entre el gasto que efectúa el Estado y los impuestos que
establece o que modifica o sustituye. De esta premisa desciende la consecuencia que la inc idencia de los
impuestos depende de la conducta del o de los contribuyentes quienes ignoran o sólo descuidan la exi stencia
del gasto estatal, ajustando su demanda y oferta con prescindencia de los efectos del gasto público.
El argumento utilizado por De Viti de Marco para fundar su teoría de la traslación en el sentido que el
impuesto no hace aumentar el costo de producción cuando el impuesto pueda considerarse como un precio
de equilibrio de los bienes y servicios públicos, supone como cierto que el contribuyente, al pagar el impuesto
no sólo tiene presente la exi stencia de los gastos públicos para producir bienes y servicios, sino que determina
si el impuesto que se le pretende cobrar es el precio de equilibrio por su goce de dichos bienes y servicios
públicos. La ine xistencia del mercado como campo de acción de la actividad financiera, implica una
separación entre los gastos y los recursos públicos que exc luye la posibilidad de una apreciación por parte de
los contribuyentes de la utilidad del gasto y de la desutilidad del impuesto para aceptar el tributo como un
precio de equilibrio y absorberlo sin traslación alguna.
El estudio de la inc idencia y de los efectos de los impuestos mediante la comparación de dos situaciones
de equilibrio general antes y después del cambio de la política fiscal, es un método adecuado para un enfoque
macroeconómico de la economía inc luyendo la actividad del sector público. Pero dudamos que sea el método
más apropiado para seguir paso a paso los ajustes de la economía como consecuencia de un nuevo impuesto
o su modificación.
El método de los equilibrios particulares, pese a sus limitaciones, permite desentrañar los cambios y ajustes
del mercado frente a un impuesto. Los conceptos de percusión, traslación, inc idencia, difusión, remoción,
capitalización y amortización según la doctrina tradicional, si no reflejan los cambios globales, en la economía
por efecto de los impuestos, son útiles como instrumentos de análisis.
5. EFECTOS DE LOS IMPUESTOS

Procederemos, pues, al exa men de cada una de las etapas de ajustes de la economía, siguiendo el camino
de la doctrina tradicional, sin perjuicio de inc ursionar en el análisis de otras doctrinas, cuando ello sea
conveniente para un mejor conocimiento de los fenómenos.
Percusión o impacto de los impuestos

Ya dimos el significado de estos términos12 .
Traslación
Puede verificarse este efecto en diferentes formas: Establecido un impuesto sobre determinada ind ustria,
pueden producirse modificaciones de la oferta, de la demanda y de los precios resultantes, de modo que se
crea una nueva situación de equilibrio en el mercado del producto sometido al impuesto o de los
bienes int ermedios y factores de la producción referentes a la rama de la actividad económica de que se trate.
El proceso de traslación se realiza esquemáticamente así:
a) El contribuyente de derecho, o sea el percutido, consigue restringir su oferta del bien que produce y/o
vende en el mercado, con la consecuencia del aum ento del precio a cargo de su comprador. Esta formulación
es valedera sólo en los casos de monopolio o de competencia monopólica o imperfecta, puesto que en el
régimen de competencia perfecta el productor —individualmente considerado— no puede aum entar el precio
del mercado por su propia decisión y conducta. Una hipotética tentativa de aum ento del precio produce la
desaparición total de la demanda a que hace frente, ya que ésta es absolutamente elástica. Una hipotética
restricción de oferta por parte del productor ind ividual sólo ocasionaría un perjuicio para él, puesto que al
precio del mercado hubiera podido colocar su producción total.
Para reflejar el fenómeno de la traslación en un régimen de competencia perfecta es necesario modificar
la enunciación del caso en la forma siguiente:
Por una salida de los productores marginales se restringe la oferta total de la ind ustria
gravada, aum entándose el precio del producto en beneficio de los productores int ramarginales.
Estos casos representan la traslación hacia adelante o protraslación .
b) El contribuyente de derecho, o sea el percutido, consigue disminuir su demanda de factores o
bienes int ermedios logrando —a sí— una disminución del precio de dichos factores o bienes que adquiere.
Esta formulación presupone la exi stencia de un monopsonio (monopolio de la demanda) o de una
competencia monopsónica, ya que sólo en tales hipótesis el productor puede, mediante la disminución de la
demanda, obtener un menor precio. Suponiendo la exi stencia de una competencia perfecta, puede admitirse
la disminución del precio de adquisición de los factores y bienes int ermedios si la disminución de la demanda
es la consecuencia de la salida del mercado de los productores marginales. La restricción de la demanda por
un productor solo no hace alterar; en dicho régimen, el precio de los factores y bienes int ermedios en el
mercado.
Este proceso se denomina traslación hacia atrás o retrotraslación .
c) Puede haber, también, un proceso de traslación oblicua hacia adelante, cuando el contribuyente
percutido logra trasladar el impuesto a través del aum ento del precio como consecuencia de una disminución
de la oferta no del bien gravado, sino de otro bien de producción conjunta.
d) Análogamente, puede haber una traslación oblicua hacia atrás, cuando el contribuyente percutido
consigue disminuir el precio de compra de un factor o bien int ermedio, mediante la disminución de la demanda
no del factor o del bien gravado, sino de otro factor o bien complementario.
Elementos determinantes de la traslación

Sin que la enumeración que sigue sea exh austiva, reseñamos en ella los elementos que condicionan el
fenómeno de la traslación de los impuestos en general, reservando, para un análisis posterior, el estudio de la
traslación de los diferentes tipos de impuestos en especial.
Influyen sobre la traslación y su grado (total, parcial o más que total) los siguientes factores:
a) Monto del impuesto.
b) Régimen del mercado (competencia perfecta, monopolio, oligopolio, monopolio bilateral, competencia
imperfecta, etc.).
c) Tipo de impuesto (de sumas fijas, sobre la producción y venta de determinados bienes de consumo, por
unidades, peso o volumen o por sus precios de venta; sobre los beneficios de una ind ustria o comercio en
especial o general y uniforme sobre los beneficios de todas las ind ustrias y comercios; impuestos de una sola
vez o periódicos; impuestos sobre las rentas exc edentes o sobre los beneficios normales; impuestos
proporcionales o progresivos, etcétera.
d) Régimen de costos de la ind ustria (costos constantes, costos crecientes, costos decrecientes).
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta (según se trate de la traslación hacia adelante, o de la traslación
hacia atrás).
f) Plazo brevísimo, breve o largo.
g) Situación coyuntural.
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por el sistema bancario.
A continuación, exa minaremos brevemente el papel de cada uno de estos factores en el proceso de
traslación.
a) El monto del impuesto
Este factor juega en el proceso de traslación un rol que podríamos denominar justificatorio o no de las
modificaciones de la oferta o de la demanda y de los precios.
En efecto, cuando el impuesto es de escaso monto en relación con la magnitud de las operaciones
económicas o con la renta o el patrimonio del contribuyente de derecho, puede ocurrir que éste aun cuando
tenga algún poder monopólico que le permita restringir su oferta o su demanda con el fin de lograr un aum ento
de sus precios de venta o disminuir sus precios de compra no considere la carga fiscal tan importante como
para alterar su posición en el mercado mediante ajustes que, de por sí, tienen un costo operativo e inv olucran
siempre ciertos riesgos o desventajas, que neutralizarían el beneficio de la traslación.
Cosciani señala que un impuesto pequeño en su monto es una premisa metolodológica para el estudio de
los procesos de traslación con el enfoque de los equilibrios particulares, mientras que en la hipótesis de los
impuestos de monto considerable se debe abandonar ese planteamiento y admitir las modificaciones del
equilibrio general13 .
b) Régimen del mercado
Los estudios clásicos de la traslación y también los más modernos, concuerdan en distinguir los procesos
de la traslación tanto en el enfoque de los equilibrios particulares como en el del equilibrio general, según que
el régimen del mercado en el cual se verifica la percusión del impuesto sea de competencia perfecta, de
monopolio o de competencia monopólica o imperfecta. También se analiza el fenómeno de la traslación en los
casos de duopolio, de oligopolio o de monopolio bilateral.
El primer caso a analizar es el de la competencia perfecta. Su planteamiento se efectúa hoy más que nada
por razones metodológicas, porque todos admiten la dificultad de poder hallar en la realidad un régimen de
mercado que responda plenamente a los requisitos de la competencia perfecta.
La diferencia fundamental entre los efectos del impuesto en el régimen de competencia perfecta y en los
demás regímenes, es la imposibilidad que el contribuyente —o sea la empresa percutida— pueda, por su
voluntad y acción de restricción de la oferta de sus productos alterar el precio de venta, ya que no tiene
significación alguna su conducta en el mercado por su dimensión inf initamente pequeña14 . Análogas
consideraciones merece la restricción de la demanda de bienes int ermedios y factores por un
productor ind ividual que no tiene efecto alguno en los mercados respectivos.
La mayor libertad de acción del productor frente a la creación del impuesto es la del monopolista absoluto,
por cuanto puede modificar su oferta de productos y, consecuentemente, modificar los precios. Pero su libertad
tiene límites ine ludibles dados por las variaciones de los costos y por la elasticidad de la demanda. Los límites
mencionados pueden resumirse en las siguientes alternativas:
a) El monopolista no había —a ntes del impuesto— alcanzado su punto óptimo de producción y de precio.
En tal caso el impuesto que se crea puede ind ucirlo a modificar su oferta y sus precios buscando su punto
óptimo (punto de Cournot).
b) El monopolista había alcanzado, antes del impuesto, su óptimo. En este caso hay impuestos que no
alteran su equilibrio y que, por lo tanto, serán absorbidos por el monopolista; o impuestos que alteran dicho
equilibrio y debido al reajuste que el monopolista puede int roducir en su oferta y en los precios, pueden
provocar su traslación total o parcial hacia los consumidores.
Otros regímenes de mercado en los que la creación del impuesto puede alterar las condiciones de equilibrio
preexistentes son el oligopolio (con el caso particular del duopolio); la competencia monopólica o imperfecta.
Aunque en éstos puedan —a veces— producirse, por la creación de impuestos, procesos análogos a los
del régimen de competencia perfecta y —a veces— análogos a los del monopolio, nos encontramos con
regímenes especiales distintos de aquéllos. Los procesos de traslación deben ser analizados siguiendo los
caracteres propios de tales regímenes y no tratando de formular algunos principios transaccionales o a medio
camino entre la competencia perfecta y el monopolio.
El proceso de traslación presenta caracteres especiales en el fenómeno peculiar del monopolio bilateral, o
sea en el régimen de mercado en que se encuentran frente a frente dos monopolistas, uno por la oferta y otro
por la demanda15 .
c) Tipos de impuestos
Los diferentes tipos de impuestos inf luyen de manera multiforme sobre los procesos de traslación. Sólo en
contados casos, sin embargo, encontramos tipos tales que los impuestos por sí solos se trasladan o no se
trasladan, cualesquiera fueren los demás factores que estamos reseñando.
1. El primer tipo de impuesto, desde el punto de vista del sistema de determinación de su medida, es el que
se establece en una suma fija . Este impuesto es ind ependiente de las variables que juegan en el mercado o
sea tanto de las variaciones de la cantidad de producción como de los precios.
2. Impuesto específico. Es un impuesto que se mide en función de la producción en su número de unidades,
volumen o peso, pero es ind ependiente de los precios.
3. Impuesto ad valorem . Es un impuesto que varía según la producción o las ventas medidas según sus
precios.
Los impuestos generales no permiten a los empresarios dejar la ind ustria de su ramo para transferirse a
otra ind ustria no gravada, ya que todas lo son por igual. Éste es uno de los factores adversos a la posibilidad
de la traslación del impuesto.
4. Impuestos generales sobre los consumos, las ventas o capitales; los beneficios de todas las ind ustrias;
los patrimonios y sobre la renta de las personas físicas.
5. Impuestos especiales. Sobre los consumos, las ventas, los capitales o sobre los beneficios de
una ind ustria determinada, sobre bienes patrimoniales o sobre ciertas ganancias de las personas físicas.
Estos impuestos especiales (así llamados en oposición a los generales antes mencionados), permiten el
traslado de los consumos, capitales y otros factores hacia consumos, inv ersiones, etcétera, en
ramos ind ustriales o comerciales no gravados. Se producirá, entonces, en la ind ustria gravada una
disminución de la oferta y, por consiguiente, un aum ento de los precios o sea una traslación hacia los
consumidores.
6. Impuestos por una sola vez. Los impuestos establecidos por una sola vez, tanto si se trata de impuestos
generales, como si se trata de impuestos especiales, pueden ser absorbidos por los contribuyentes percutidos,
los que —p or el carácter extraordinario del gravamen— pueden soportar el sacrificio patrimonial sin retirarse
de la competencia ni alterar los precios de venta de sus productos ni los precios de compra de los factores o
de los bienes int ermedios.
7. Impuestos periódicos. Pueden ser los generales y los especiales, como también los personales a la renta
o al patrimonio. Por su sola exi stencia legal promueven los ajustes en el mercado que, junto con otros factores,
producen la traslación. Si se trata de impuestos periódicos al producto de inv ersiones duraderas, pueden
producir en lugar de la traslación, la capitalización en perjuicio de los propietarios, de la cual ya hemos
hablado16 .
8. Impuestos sobre las rentas exc edentes. Nace con David Ricardo y se generaliza con Hobson, Griziotti
y otros aut ores, la doctrina según la cual los impuestos que gravan rentas diferenciales o exc edentes,
llamadas también superrentas o rentas en los réditos, inc luyendo el caso de la renta del consumidor, no se
trasladan. No hay controversias acerca de esta afirmación teórica, pero sí las hay con respecto a la posibilidad
de definir con precisión e ind ividualizar, en la práctica, los fenómenos de las rentas diferenciales.
9. Impuestos sobre los réditos normales. A diferencia de los mencionados en el punto anterior los impuestos
que gravan las retribuciones normales de los factores, inc luyendo el beneficio normal del empresario, son
trasladables. Subsiste la dificultad de deslindar las retribuciones normales de las rentas exc edentes, pero a
la inv ersa del caso anterior, con la consecuencia que se reputen trasladables impuestos que pretenden gravar
réditos normales y en realidad afectan a las rentas exc edentes.
10. Impuesto progresivo. Aludimos a los casos del impuesto a la renta global de las personas físicas, como
asimismo al impuesto al gasto y al patrimonio neto también de las personas físicas. La progresión es un
carácter del impuesto atribuible a la personalización del gravamen que el contribuyente no puede salvo en el
caso del monopolio hacer jugar en el mercado modificando la oferta para obtener un aum ento del
precio, aun que la demanda de sus productos sea muy ine lástica.
d) Régimen de costos de la industria
El régimen de costos de la ind ustria inf luye sobre la traslación en el caso en que el impuesto pueda ser
considerado como un acrecentamiento de los costos. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el impuesto es una
suma fija en función de la producción (unidades producidas, peso o volumen de los bienes producidos) o del
monto total de ventas (o sea precio por cantidades).
La doctrina tradicional exa mina las variaciones de los costos como consecuencia de los impuestos,
distinguiendo tres regímenes: costos constantes, costos crecientes y costos decrecientes (antes de la
aplicación del impuesto). Estos regímenes de costos no están referidos a las empresas sino a la ind ustria que
agrupa todas las empresas de un mismo ramo. Sólo en el caso del monopolio los costos de la ind ustria son
también los costos de la empresa.
Depende del régimen de costos que la traslación se verifique, si concurren los demás factores, en su
totalidad, en menos o en más del total del impuesto. A ellos conducen —r espectivamente— los regímenes de
costos constantes; en los que el aum ento del precio es igual al monto del impuesto; crecientes en los que
el aum ento del precio debido al impuesto se neutraliza en parte por la disminución de los costos; y decreciente,
en que el aum ento del precio debido al impuesto se suma al mayor costo correspondiente a las menores
cantidades vendidas.
e) Elasticidad de la demanda o de la oferta
La elasticidad de la demanda inf luye sobre la traslación hacia adelante; la elasticidad de la oferta inf luye
sobre la traslación hacia atrás.
En el primer supuesto, cuanto menos elástica sea la demanda tanto menor será la disminución de la
cantidad demandada, con la consecuencia que será mayor el sacrificio que el impuesto trae al adquirente y
menor el que soporta el productor.
En el segundo supuesto, cuanto mayor sea la rigidez de la oferta de un factor o de un bien int ermedio,
tanto mayor será la cantidad ofrecida a pesar de la disminución del precio. Será pues, mayor el sacrificio que
soporta la oferta de los factores o de los bienes int ermedios y menor el de la empresa percutida.
Una observación general se hace necesaria con respecto a la traslación, especialmente en los casos de
los impuestos selectivos a los consumos o de los impuestos sobre la producción de bienes: la circunstancia
de que los ajustes en los equilibrios particulares originados por el impuesto provoquen unaumento del precio
igual o mayor que el impuesto mismo, no impide que el productor pueda sufrir un perjuicio por el impuesto
mismo, si la cantidad vendida en definitiva multiplicada por el nuevo precio arroja uningreso totalinferior al
queexistía antes del impuesto. Lo mismo valemutatis mutandis,en el caso de la traslación hacia atrás.
f) Factor tiempo
La traslación, como proceso de modificación de los equilibrios particulares o general, a causa de un nuevo
impuesto, se desarrolla en el tiempo y su análisis debe, por tanto, tener en cuenta los ajustes que se operan
en los diferentes plazos.
Hay, en primer término, traslación en un plazo brevísimo, que la doctrina de lengua ing lesa denomina
"traslación en el período de mercado". En esta hipótesis se verifica la traslación a través de la modificación de
los precios de oferta de las existencias de las mercaderías listas para su entrega.
Hay traslación a corto plazo, en los casos en que las variaciones de la oferta y de los precios dependen,
entre otros factores, de la disponibilidad de las ins talaciones y equipos productivos y de su grado de utilización.
Finalmente, a largo plazo, la traslación depende de la exi stencia o no de factores de la producción
disponibles en gran medida o en cantidad limitada. La traslación se operará previo ajuste de la capacidad
productiva de la ind ustria.
Debemos subrayar que los ajustes en la capacidad productiva de la ind ustria pueden no desembocar en
la traslación sino en la remoción del impuesto17 .
La duración del proceso de traslación desde la percusión hasta la inc idencia es sumamente variable, no
sólo porque depende de los ajustes a diferentes plazos, sino también por la variabilidad del número de
traslaciones que pueden verificarse en las diversas etapas del proceso productivo y de comercialización de
los productos.
Es evidente que las modificaciones de los equilibrios partiendo de una situación dada y hasta el último
proceso de traslación verificado, pueden verseinterferidas por otras modificaciones no atribuibles al impuesto
sino a otros factores causantes de las mismas, a veces dependientes de nuevos cambios de la política fiscal,
de la política monetaria, o de la política de precios, o a vecesinherentes a la economía general con
prescindencia de la actividad del Estado. Dichasinterferencias pueden desviar totalmente los procesos de
traslación, como asimismo los otros efectos posteriores a laincidencia.g)Situación coyuntural
A pesar del carácter estático del análisis de las modificaciones de los equilibrios particulares, nos parece
necesarioincluir, entre los factores queinfluyen sobre la traslación a la situación coyuntural.
En el caso de situaciones de euforia económica, acercándose a la situación de plena ocupación y de precios
crecientes, la traslación hacia adelante se verá facilitada por cuanto losaumentos de precios de los productos
por el impuesto se esconderán en losaumentos debidos al alza general. Por el contrario, resultará difícil la
traslación hacia atrás sobre los precios de los factores, puesto que elauge económico promueve la mayor
elasticidad de la oferta de los capitales o del trabajo.
En una situación de recesión y tendencia hacia la depresión y disminución de los precios,aumenta la
elasticidad de la demanda de los productos y la rigidez de la oferta de los factores, razón por la cual será
menor la demanda de los consumidores frente alaumento del precio debido al impuesto y también será mayor
la oferta de los factores frente a la disminución de la demanda. Por consiguiente, en una situación de recesión
económica resultará más difícil la traslación hacia adelante y más fácil la traslación hacia atrás.
h) Elasticidad o rigidez de la oferta de dinero por parte del sistema bancario
También la elasticidad o la rigidez de la oferta de dinero por parte del sistema bancarioinfluye sobre la
traslación. La necesidad de hacer frente al pago de impuestos de nueva creación, implica ya para el propio
contribuyente de derecho la necesidad de proveerse de dinero para cubrir esa erogación,aunque esté
convencido—yesté acertado en ese convencimiento— que podrá trasladar el impuesto hacia adelante o hacia
atrás. La financiación puede serle suministrada por la propia oficina recaudadora bajo la forma—en uso, por
ejemplo, en la Argentina— de aceptación de letras; o bien por algún banco comercial. Tratándose de un nuevo
impuesto, la financiaciónexige que el sistema bancario en general responda a los nuevos requerimientos de
liquidez tanto del contribuyente percutido como de aquellos que adquieren los productos sujetos al nuevo
impuesto. Si el sistema bancario noexpande suficientemente el suministro de dinero, podrá verse frenado el
proceso de traslación y viceversa. Ello puede responder a una política int encional tendiente a evitar un
brote inf lacionario, o bien puede ser un efecto inv oluntario de una conducta contradictoria o no bien
coordinada de la política fiscal y de la política monetaria.
Acotemos que si se aceptara la doctrina de las finanzas funcionales de Abba Lerner, debería exc luirse
siempre la posibilidad que el sistema bancario suministrara liquidez a los contribuyentes para hacer frente al
pago de los impuestos, por cuanto éstos, según esa doctrina no tienen otro objetivo que el de restringir la
liquidez del sector privado18 . Desde luego, el factor de la elasticidad o de la rigidez de la oferta de dinero
trasciende el fenómeno de la traslación y se proyecta en el planteamiento del equilibrio general y sus
variaciones. En particular, la elasticidad o rigidez de la oferta monetaria deben considerarse como
circunstancias relevantes en la política de finanzas compensatorias o sea, de estabilización.
Remoción del impuesto

Este efecto ha sido exp uesto ya por A. Smith. Su realidad ha sido reconocida por casi todos los cultores
de la ciencia económica, aun que sociológicamente resulte un fenómeno a veces odioso por sus implicancias,
como lo veremos dentro de poco.
La remoción del impuesto es, en cierto modo, un efecto alternativo con la traslación, en el sentido que si
hay traslación, no hay remoción y ésta presupone la inc idencia. Puede ocurrir, sin embargo, que ese impuesto
sufra una traslación y aun repetidas traslaciones hasta inc idir sobre el llamado contribuyente de hecho y que
éste no pudiendo a su vez trasladarlo, realice los cambios de su comportamiento económico que dan lugar a
la remoción.
El contribuyente inc idido (en primer término o luego de una o varias traslaciones) puede inc rementar su
oferta aun a costa de una disminución del precio a fin de compensar con mayor sacrificio la pérdida de renta
ocasionada por la inc idencia.
El caso típico es el del asalariado que al ver disminuido su salario real por la inc idencia de un gravamen
sin posibilidad —asu vez— de trasladarlo, decide aum entar sus horas de trabajo (es ind iferente que lo haga
con su empleador o con otro) con el fin de restituir aun con mayor esfuerzo y disminución de ocio, su renta
total a las condiciones preexistentes al impuesto. Con ello consigue un tipo de salario tal vez menor que el
anterior, pero restituye el salario absoluto total a su monto ini cial.
El aspecto odioso desde el punto de vista sociológico está en la consecuencia, puesta de relieve por los
economistas clásicos, respecto a que conviene el impuesto que grave a los salarios porque estimula al
asalariado a aum entar su trabajo.
Es inú til subrayar que esta sugerencia nada tiene que ver con la exa ctitud del análisis que pone de relieve
el efecto de la remoción de los gravámenes.
Aunque no todos los aut ores reconozcan la amplitud del concepto de remoción, éste, en nuestra opinión,
puede comprender otras variantes en el comportamiento del contribuyente inc idido. El propio asalariado,
afectado por el impuesto, puede, en lugar de aum entar su cantidad de trabajo, racionalizar el mismo, evitando
actos y operaciones superfluas o capacitándose y perfeccionándose en sus tareas, logrando de este modo un
mayor salario total.
También la empresa inc idida por un impuesto que no pueda trasladar, podrá recuperar su monto mediante
la racionalización de los procesos productivos, por ejemplo: eliminando derroches, reduciendo gastos
superfluos, mejorando la organización del trabajo. En una palabra, reduciendo costos en vez de aum entar los
precios.
Claro está que en la conducta de la empresa tendiente a reducir costos puede inc luirse la sustitución de
factores o, en general, la disminución de la demanda de ciertos factores o ins umos, con la cual habrá una
traslación hacia atrás y no una remoción del impuesto. Se plantea, pues, el problema de deslindar —e n ese
supuesto— la remoción de la traslación hacia atrás. Creemos que el criterio discriminatorio reside en que hay
remoción en todos los ajustes de la empresa que no tengan como instrumentos las restricciones de la oferta
de productos ni de la demanda de factores e ins umos. En los casos opuestos, hay traslación.
Difusión del impuesto

Los efectos más inm ediatos y generales de la inc idencia son, sin duda alguna, los siguientes: disminución
de la renta del contribuyente inc idido. Ésta provoca —a su vez— una disminución del consumo o una
disminución del ahorro o la disminución de ambos en diferentes proporciones.
La aplicación del análisis keynesiano nos ind ica que la disminución del consumo y del ahorro dependen
de la propensión marginal a consumir o a ahorrar. Cuando mayor sea la propensión marginal a consumir, tanto
mayor será la disminución del consumo. Si el impuesto inc ide sobre sectores de la población de bajos o
medianos ing resos, cuya propensión marginal a consumir es elevada y en ciertos casos se acerca a la unidad,
el efecto de la inc idencia fiscal será una disminución de la demanda de bienes de consumo. Si, en cambio, el
impuesto inc ide a contribuyentes de altos ing resos, serán los ahorros los que mermarán por efecto de
la inc idencia.
Estas consideraciones nos llevan directamente al enfoque macroeconómico y de equilibrio general.
En efecto, las contracciones del consumo o del ahorro y sus consecuencias, según la situación coyuntural,
pueden encuadrarse en el estudio macroeconómico de las modificaciones de los grandes agregados de la
economía nacional. Las disminuciones de la demanda de factores einsumos y de bienes de consumo
posteriores a laincidencia, afectan no sólo a los equilibrios particulares de los mercados sobre los cuales
percute el impuesto, sino a todos los mercados en que puede difundirse laincidencia, por las disminuciones de
la demanda de los bienes y de los factores.
Por otra parte, esta difusión ya no refleja los ajustes inm ediatos provocados por la percusión del impuesto,
sino que presupone cumplidos dichos ajustes. Ello trae como consecuencia que se suponga —
r azonablemente— que también se hayan cumplido por separado los efectos inm ediatos de los gastos
públicos, siendo lógico emprender la síntesis de los efectos de los gastos y de los recursos.
Vendrán así en exa men los efectos de ambos lados del presupuesto, no sólo para determinar la eficiencia
de la satisfacción de las necesidades públicas por medio del suministro de los servicios estatales y el logro de
la óptima asignación de los recursos en toda la economía, sino también para planear la redistribución de
los ing resos y la estabilización de los precios y del empleo pleno y el desarrollo económico.
La disminución del consumo, si se verifica en una situación de plena ocupación evita el efecto exp ansivo
del nuevo gasto público. Entramos, entonces, en la hipótesis del presupuesto equilibrado, al cual nos hemos
referido anteriormente19 . Se verificará el efecto multiplicador, que —s in embargo— implicará una exp ansión
de la renta monetaria mucho menor que con el supuesto de financiación por deuda pública o por emisión de
dinero. De esta manera, se podrá evitar la inf lación.
En épocas de depresión, la disminución del consumo significará quitar fuerza a la política del gasto público
para la estabilización, lo que redunda en perjuicio de dicha política.
Por el contrario, la reducción del ahorro en época de plena ocupación puede originar un brote inf lacionario,
efectuándose el gasto público no a costa de la demanda privada de bienes de consumo, sino del ahorro.
Debemos aquí plantear dos hipótesis: a) que el ahorro disminuido por la inc idencia se habría inv ertido, o
sea, se habría destinado a la adquisición de bienes ins trumentales. Ello promoverá una disminución de
las inv ersiones privadas como consecuencia del alza del tipo de int erés. Pero si el gasto público se destina
a inv ersiones, se producirá —s implemente— una sustitución de inv ersiones privadas por inv ersiones
públicas. Si, por el contrario, el gasto público se destina a gastos corrientes, se producirá una disminución de
la inv ersión total. b) Que el ahorro se hubiera mantenido ocioso. Habrá entonces unaumento del gasto
financiado en forma tal, que no restringe el gasto privado. Cualquiera que fuere el destino del gasto público,
se producirá un broteinflacionario.
Amortización o capitalización del impuesto

Este efecto consiste en la disminución del valor patrimonial de los bienesinstrumentales
durablementeinvertidos, como efecto del impuesto, en el momento de su creación, que grava la renta de dicho
capital.
El efecto consiste en la capitalización del impuesto a la tasa corriente (inversa de la tasa deinterés) porque
el impuesto afecta permanentemente el producto de lainversión, lo que implica una disminución del valor del
capital, si no se altera la tasa deinterés. El dueño del capital en el momento de la creación del impuesto sufre
la pérdida del valor de aquél y no podrá recuperarlo al enajenar suinversión, por cuanto el adquirente pagará
por esainversión un precio igual a la capitalización a la tasa corriente, del producto neto, deducido el impuesto.
Por consiguiente, el nuevo adquirente se habrá liberado del impuesto ya que para él, en el capitalinvertido ya
ha sido descontado el valor actual del impuesto sobre todos los productos futuros.
La doctrina tradicional respecto de la amortización del impuesto puede resumirse en los puntos siguientes:
a) El fenómeno se verifica en todos los casos de impuestos reales permanentes sobre los productos de
capitales durablementeinvertidos, bajo las condiciones que se establecen en los puntos siguientes.
b) El impuesto debe ser especial—osea— gravar sólo la fuente de productos; o diferencial, es decir, mayor
para una clase deinversiones que para otra. Si el impuesto fuera general sobre todas lasinversiones, la
consecuencia sería una disminución de la tasa de rendimiento, con lo cual los valores de los capitales
quedaríaninvariables no obstante el impuesto.
c) El fenómeno debe considerarse como un efecto de laincidencia que se verifica cuando no hay traslación
del impuesto ni hacia adelante ni hacia atrás.
Es propiamente un efecto distinto de la traslación por cuanto no se opera periódicamente en todos los
momentos en que se aplica el impuesto, sino que se produce en una sola vez disminuyendo el valor del
capitalinvertido para quien era propietario en la oportunidad en que se creó el impuesto,independientemente
de la operación de venta de lainversión. Ésta sólo es laexteriorización de la disminución del valor del capital,
pero dicha disminución ya estaba cumplida a cargo del propietario.
Con respecto al primer punto, la doctrina moderna no comparte la necesidad que el impuesto deba ser
periódico, ya que lo mismo puede ocurrir en el caso de un impuesto que se aplique una sola vez sobre las
transferencias de capitalesinvertidos o deinmuebl es.
Con respecto al segundo punto, la doctrina moderna tampoco admite la condición que el impuesto sea
especial o diferencial y afirma la posibilidad que la amortización se verifique —t ambién— respecto de un
impuesto general sobre todos los capitales invertidos, ya que no se reconoce necesariamente como cierta la
afirmación que un impuesto general haga bajar la tasa de int erés.
Con respecto a la consecuencia de la venta, en el sentido que el comprador no pagará el impuesto sobre
el producto de la inversión pues ya lo ha capitalizado y transferido al propietario anterior, observa De Viti de
Marco que ello no es cierto, por cuanto también el adquirente puede haber soportado igual pérdida al vender
su inv ersión para obtener el dinero necesario para efectuar la nueva compra. Nos parece exa cta la
observación pero ella no significa que los nuevos adquirentes no hayan amortizado el impuesto y sólo lo
paguen formalmente sobre los productos futuros. Lo único cierto es que en determinados casos los adquirentes
pueden, con anterioridad, haberse encontrado en la situación de los vendedores y haber sufrido la amortización
del impuesto. Pero no todos los adquirentes deben —n ecesariamente— haber pasado por ese camino, porque
puede tratarse de profesionales que adquieren la inv ersión con sus ahorros anteriormente no inv ertidos o de
personas provenientes de otros países de donde traen sus ahorros o el resultado de la venta de
sus inv ersiones anteriores.
De la comprobación que los impuestos reales producen la amortización y de la hipótesis concomitante que
impuestos de larga vida pueden afectar a personas que han adquirido sus inv ersiones después de la creación
del impuesto y que, por lo tanto, sólo continúan pagándolo nominalmente, se ha derivado la propuesta del
rescate de los impuestos reales y de su sustitución con impuestos personales y a las superrentas 20 . En la
historia financiera hay dos ejemplos de operaciones de esta índole: la del rescate propuesto en el Gran Ducado
de Toscana por el senador Gianni y decretado por el gran duque Pietro Leopoldo en 1788 y la del land tax en
Inglaterra por William Pitt en el año 177521 . El primero fracasó, el segundo tuvo un éxito parcial.
El rescate de los impuestos reales no es, a nuestro juicio, una medida que se imponga —n ecesariamente—
como consecuencia de la amortización, sin perjuicio que en determinadas circunstancias pueda ser
aconsejable como una solución adecuada para los problemas de la política fiscal; por ejemplo, para
contrarrestar un brote inf lacionario, como lo propuso Griziotti durante la Segunda Guerra Mundial22 .
Se ha objetado la realidad del fenómeno de la amortización del impuesto, argumentando que el valor de
una inv ersión no depende sólo del valor actual de su rentabilidad, ya que los fenómenos especulativos o el
propósito de asegurar el valor de los ahorros con su inv ersión en bienes de capital no sujetos a la devaluación
monetaria, pueden contrarrestar o neutralizar la pérdida de valor de la inv ersión como consecuencia de la
creación del impuesto.
Es obvio que la objeción es inc onsistente metodológicamente, el análisis del fenómeno se hace con la
premisa tácita del caeteris paribus. De hecho, además, el fenómeno de la amortización, aun que compensado
por las alzas de los valores por otras circunstancias, exi ste y sin él el alza debida a otros factores sería más
pronunciada.
Otros efectos
Desde un punto de vista totalizador de la actividad financiera, no deben dejarse de lado los efectos que
provoca a nivel macroeconómico el presupuesto sobre la realidad económica, en el proceso recursos-gastos;
efectos éstos que por razones metodológicas tratamos más arriba en la parte general del análisis del
presupuesto y las finanzas públicas23 .
PARTE VI
EL DERECHO TRIBUTARIO
CAPÍTULO I
DIVERSOS ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. CONCEPTO
El aspecto jurídico de la ciencia de las finanzas comprende el estudio de otras disciplinas vinculadas con
dicha ciencia, tales como el Derecho Presupuestario, el Derecho de la deuda pública o, también, la ciencia
jurídica de la administración y de la contabilidad pública.
El Derecho Tributario forma parte de ese estudio pero no lo agota. Se acerca, en cambio, a ese propósito
el llamado Derecho Financiero. Dentro de esta materia jurídica sobresale como parte del mismo, el Derecho
Tributario.
Llamamos Derecho Tributario al conjunto de normas y principios del Derecho que atañe a los tributos y,
especialmente, a los impuestos.
2. EL ENFOQUE ADMINISTRATIVO Y EL DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO

En nuestra opinión, la doctrina del Derecho Tributario está dividida entre dos enfoques.
El primer enfoque tiene como punto de partida laexistencia de una rama de la administración pública,
acompañada—aveces— por cuerpos policiales o militares especializados en la materia tributaria. Algunos
nombres asignados a esos cuerpos revelan su razón de ser, a saber: policía tributaria, guardias de finanza o
simplementefinanza.
El segundo enfoque toma como punto de partida el fenómeno de la vida social de la necesidad de recursos
estatales dentro de los cuales se destacan los impuestos, cuyo pago y fiscalización representan el propósito
fundamental de las leyes fiscales.
Aun reconociendo este objeto como contenido fundamental de la administración fiscal, esinnegable que el
segundo enfoque busca el fondo o la esencia de la materia tributaria, mientras que el primero magnifica el
papel de la administración, para la recaudación de los impuesto s.
Este constraste tiene sus consecuencias en la concepción del Derecho Tributario.
La concepción que sustentamos y que tiene su punto de partida en la esencia del fenómeno tributario, se
resume sustancialmente en lo siguiente: el tributo es un recurso que el Estado obtiene por medio de la coerción
que nace de su poder de imperio. En los Estados modernos de Derecho, el poder coercitivo estatal se ejerce
a través de la ley, como exp resión del poder legislativo y como norma jurídica que define exh austivamente
los supuestos objetivos y subjetivos de la pretensión del Estado y de la obligación correlativa del contribuyente.
La otra concepción, que toma como punto de partida la actividad del Estado tendiente a la recaudación del
tributo, desemboca en la configuración del Derecho Tributario como una especie de guía jurídica de la
administración.
Como consecuencia ulterior de esta concepción, se producen la confusión y los errores de la técnica
legislativa que consisten, por ejemplo, en formular muchas normas como facultades concedidas a la
administración tributaria, en lugar de establecer objetivamente las consecuencias jurídicas de determinadas
situaciones de hecho. Esta formulación equivocada lleva al ext remo que los funcionarios
competentes int erpreten dichas facultades como libradas a su criterio discrecional y pretendan no solamente
ejercerlas según su arbitrio, sino también sustraerlas al control jurisdiccional.
Nuestras leyes tributarias y las reglamentaciones respectivas abundan en ejemplos de esta posición, que
se refleja en alguna de las siguientes exp resiones: "La Dirección podía considerar..." o "cuando, a juicio de la
Dirección..." o "cuando la Dirección lo estime conveniente...".
El contraste entre los dos enfoques se halla perfectamente definido en el siguiente trozo de un
administrativista italiano, Cino Vitta: "La administración fiscal no posee poderes discrecionales y la ley
determina precisamente, cuándo, en cuáles casos y en cuál medida ella puede recaudar un tributo sobre la
riqueza privada; y a pesar de esto, erraría quien creyera que la aut oridad fiscal actúa con la finalidad de aplicar
las leyes impositivas; la realidad es diferente y la aut oridad fiscal está ins tituida para hallar dinero para el
Fisco, conformándose, sin embargo, a los preceptos que las leyes han establecido al respecto".
Aquí está admirablemente enunciada la posición de los administrativistas. La posición contraria en la que
militamos, se expresa utilizando la misma enunciación, con el cambio de la proposición negativa en afirmativa
y viceversa. Podría, pues, formularse así: "la administración fiscal no posee poderes discrecionales y la ley
determina precisamente cuándo, en cuáles casos y en cuál medida ella puede recaudar un tributo sobre la
riqueza privada; por ello, la aut oridad fiscal actúa con la finalidad de aplicar las leyes impositivas y erraría
quien creyese que aquélla está ins tituida para hallar dinero para el Fisco, conformándose a los preceptos que
las leyes han establecido al respecto".
Los dos enfoques del Derecho Tributario, a veces, van acompañados con una carga ideológica. En efecto,
se pretende, por un lado, someter al Derecho Tributario a los principios del Derecho Privado, lo que traiciona
el origen ideológico ind ividualista o liberal. Por el contrario, las doctrinas que asimilan el Derecho Tributario al
Derecho Administrativo se ins piran, a menudo, en una concepción estadólatra, con fácil degeneración en una
doctrina totalitaria.
Expusimos estas conexiones entre las concepciones del Derecho Tributario y las diferentes teorías de las
finanzas en un artículo publicado en la Revista de Economía de Montevideo, "La aut onomía del Derecho
Fiscal y la Teoría de las Finanzas".
3. SUBDIVISIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO

Es tradicional descomponer el Derecho Tributario en diferentes subdivisiones e, igualmente, lo es criticar
dichas subdivisiones o sostener su irrelevancia desde el punto de vista científico. Por nuestra parte creemos
útil desde el punto de vista del análisis de las ins tituciones jurídicas, diferentes disciplinas jurídicas que por su
esencia pertenecen a diferentes ramas del Derecho, pero tienen en común el objeto Tributario.
Encontramos, en primer término, al Derecho Tributario Constitucional. Éste comprende las normas
constitucionales que se refieren a los tributos y, en los países que no posean constituciones escritas, las
normas y principios fundamentales de la organización estatal.
El Derecho Tributario Constitucional delimita el ejercicio del poder estatal y distribuye las facultades que de
él emanan entre los diferentes niveles y organismos de la organización estatal.
En el marco del Derecho Tributario Constitucional y, a veces, superponiéndose al mismo, encontramos en
el ordenamiento jurídico convenios y normas provenientes de acuerdos entre los entes que ejercen el Poder
Fiscal, destinados a distribuir las facultades impositivas, garantizar su ejercicio y sancionar su inc umplimiento.
Estas normas constituyen el Derecho Tributario Interestatal.
El conjunto de normas que definen los supuestos de las obligaciones tributarias, cuyo objeto es la
prestación del tributo y las obligaciones accesorias, como también la relación que surge del pago ind ebido,
constituyen el Derecho Tributario Sustantivo o Material.
La naturaleza del Derecho Tributario Sustantivo es la de un derecho de las obligaciones tributarias. Su
contenido está constituido, en efecto, por relaciones jurídicas que poseen la misma estructura que las
obligaciones del Derecho Privado. Los sujetos activos y pasivos de estas relaciones jurídicas tributarias se
hallan en posición de igualdad, derivando sus pretensiones y obligaciones recíprocas de la ley.
El Derecho Tributario Sustantivo o Material no se int egra con la actividad de la administración pública y no
constituye el marco legal en el cual ésta opera. Por el contrario, tiene su vivencia propia.
Los sujetos de las relaciones jurídicas tributarias regidas por el Derecho Tributario Sustantivo no son la
administración y los administrados, sino los acreedores y los deudores de los tributos y de las obligaciones
accesorias, o de los ind ebidos y sus accesorios.
Contrapuesto al Derecho Tributario Sustantivo o Material aun que ligado con él por razones teleológicas,
se encuentra el Derecho Tributario Formal o Administrativo como conjunto de normas y principios que rigen la
actividad de la administración pública en lo referente a los tributos. Las relaciones jurídicas comprendidas en
este derecho no son obligaciones de dar, sino de hacer o no hacer o soportar. Los sujetos de estas relaciones
son la administración y los súbditos, ciudadanos o no; ellos no coinciden necesariamente con los sujetos de
las relaciones jurídicas del Derecho Sustantivo. En efecto, no sólo los contribuyentes, obligados a prestar
tributo, tienen obligaciones hacia la administración, sino también los sujetos que —e n definitiva— no
resultarán contribuyentes y aun otros de los que la administración sabe de antemano que no son deudores ni
coobligados al tributo.
La distinción entre Derecho Tributario Sustantivo o Material, por un lado y Derecho Tributario Administrativo
o Formal por el otro, responde a una exi gencia del análisis científico que no tiende a desmembrar el Derecho
Tributario ni a dividirlo en compartimentos estancos, sino a distinguir conceptos e ins titutos jurídicos y a
determinar la naturaleza y el alcance de las funciones de la administración, no sólo para satisfacer
las exi gencias del conocimiento teórico, sino también para la aplicación práctica en la vida real.
El conjunto de normas que definen las inf racciones, o sea, las violaciones de las obligaciones tanto del
Derecho Sustantivo como del Derecho Administrativo y establecen las sanciones correspondientes,
constituyen el Derecho Tributario Penal.
Constituyen el Derecho Tributario Procesal las normas y principios que gobiernan los procesos en los que
se dirimen las controversias que surgen entre sujetos activos y sujetos pasivos de las relaciones jurídico-
tributarias.
Las relaciones jurídicas que surgen de la ins titución del proceso son distintas de las relaciones jurídicas
tributarias materiales o sustantivas.
Muchos son los problemas jurídicos que se refieren a esta materia. En primer término, las vinculaciones
que exi sten entre la actividad administrativa tendiente a la recaudación, en el sentido definido anteriormente,
y la actividad procesal. En segundo término, y en conexión con el problema recién ind icado, la naturaleza de
los órganos a los que está confiada la función de dirimir las controversias tributarias. En tercer lugar, la
característica del proceso tributario y su comparación con los demás procesos.
El Derecho Tributario Procesal pertenece, como rama científica, al Derecho Procesal. Sin embargo, la
naturaleza de las controversias vinculadas al tributo impone al proceso peculiaridades propias.
Un aspecto particular del proceso tributario se refiere a las controversias que surgen con motivo del
reconocimiento de la existencia de inf racciones tributarias y la aplicación de las penas correspondientes. Las
normas que se refieren a esta materia forman parte del Derecho Tributario Procesal. Sin embargo, en ciertos
casos, el proceso tributario propiamente dicho se divorcia del proceso tributario referente a las inf racciones y
penas, siendo este último regido por normas y principios especiales en conexión con la naturaleza de la acción
penal que en él se ventila. Por ello, puede considerarse como un capítulo aparte el conjunto de dichas normas
y principios bajo el título de Derecho Tributario Procesal Penal.
Finalmente, los tratados y acuerdos concertados entre Estados soberanos en el orden int ernacional, con
miras a evitar las dobles imposiciones y asegurar la asistencia y la colaboración de los Fiscos respectivos para
combatir la evasión fiscal, constituyen una materia cuya importancia ha ido aum entando a partir de la
finalización de la Primera Guerra Mundial hasta nuestros días. La República Argentina ha participado en años
recientes en este desarrollo de tratados y acuerdos internacionales.
Las normas establecidas en dichos tratados son propiamente derecho int ernacional, que se refiere a la
materia tributaria y puede, por lo tanto, denominarse Derecho Tributario Internacional.
No debe confundirse con esta materia, el conjunto de normas int ernas que delimitan el campo de acción
del poder fiscal con referencia a sujetos o a objetos que, por su naturaleza, trascienden los límites de su
territorio. Estas normas forman parte del derecho tributario material o sustantivo y no del derecho
tributario int ernational o int erestatal, como se verá más adelante, al examinar analíticamente la relación
jurídica tributaria.
CAPÍTULO II
CONTENIDO DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
1. OBJETO PRINCIPAL. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA

La doctrina moderna del Derecho Tributario tiene como objeto principal la llamada "relación jurídica
tributaria". Cuando se habla de este tópico, se alude —e n general— a la relación tributaria principal, la que
tiene por objeto la obligación de pagar el tributo (obligación de dar). No se dejan afuera de ella las obligaciones
accesorias como: los int ereses, suplementos de impuestos, etcétera. Pero se exc luyen de la misma las
obligaciones penales tributarias, las obligaciones o deberes de los administrados hacia la administración, como
también las relaciones procesales que surgen con motivo de los juicios en materia tributaria o penal tributaria.
Componen el Derecho Tributario Sustantivo o Material las relaciones de dar el tributo propiamente dicho y
sus accesorias.
La mayoría de los aut ores consideran que forman parte del Derecho Tributario las relaciones entre el
Estado o entidad pública, titular del crédito contra el contribuyente en lo que atañe al pago ind ebido y al
derecho de repetición consiguiente.
Un tema aparte que ubicamos en el Derecho Tributario Sustantivo es el que se refiere a la obligación de
pagar anticipos o bien a las obligaciones de retención o percepción en la fuente.
Desbrozada así de los elementos heterogéneos que hemos reseñado arriba, la relación jurídica tributaria
principal asume un papel central y fundamental.
Su naturaleza es la de una relación de derecho, lo que implica la igualdad de la posición jurídica del sujeto
activo —E stado u otra entidad a la que la ley atribuye el derecho creditorio— y del sujeto pasivo deudor o
responsable del tributo y se identifica con una obligación de dar, a pesar de las obligaciones accesorias.
Debe rechazarse la teoría según la cual hay una relación jurídica de prestar el tributo con el bagaje de los
deberes administrativos y penales, transformándose el impuesto en una relación jurídica compleja.
2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA SUSTANTIVA

Este análisis está destinado a poner de relieve el núcleo fundamental del Derecho Tributario Sustantivo, lo
que se logra separando las obligaciones y deberes hacia la administración y las relaciones penales, porque
sólo de esta manera puede establecerse la naturaleza de la relación jurídica tributaria propiamente dicha.
Dicha naturaleza puede resumirse en las siguientes proposiciones:
a) La relación jurídica tributaria es una relación de carácter personal y obligacional.
b) La relación jurídica tributaria comprende obligaciones y derechos, tanto del Estado hacia los particulares
como de éstos hacia el Estado.
c) La relación jurídica tributaria es una relación simple no compleja que abarca obligaciones de dar el
impuesto y otras cantidades de dinero.
d) La relación jurídica tributaria es una relación de derecho y no una relación de poder.
En materia de derecho tributario sustantivo, es decir, cuando se trata de la relación cuyo objeto es la
prestación del tributo, el acreedor no puede dejar de cobrar el impuesto que nace de la ley; únicamente debe
adaptar su voluntad a lo que establece la ley y tiene una suerte de derecho-deber, en el sentido que lo que es
su derecho creditorio es también su obligación de hacerlo valer en favor del Estado, que el organismo
administrativo representa. En cambio, cuando se trata de una relación de carácter administrativo, exi ste la
posibilidad que la Administración ejerza o no su facultad, de acuerdo con un criterio de oportunidad; y cuando
hablamos de oportunidad administrativa, usamos un término que es característico para ind icar el contenido
de las facultades discrecionales que se rigen no por derechos-deberes, sino por el criterio de apreciación, de
oportunidad, que el mismo organismo puede ejercer.
Ésta es una norma que otorga una facultad discrecional en varios sentidos, ante todo porque la Dirección
puede usarla o no, puede ins peccionar o no.
Es discrecional también en otro aspecto, una vez elegido por la Dirección General Impositiva el camino de
realizar la inspección, ninguna norma establece cómo, en qué circunstancias y en qué forma debe ejercerse
tal ins pección.
Basta este ejemplo paraindicar queexiste una diferencia fundamental entre ciertas obligaciones de los
contribuyentes como las de pagar el tributo, y otras de adoptar un determinado comportamiento activo o pasivo
frente a la Administración, para facilitar o cooperar con las tareas del organismo administrativo encargado de
la recaudación fiscal. Mezclar todo esto en una única relación jurídica de carácter complejo, significa ignorar
la característica fundamental del estudio científico, que consiste, ante todo, en el análisis con el que se
adquiere el conocimiento de lasinstituciones y, luego, en la síntesis que capta y abraza la naturaleza de
conjunto.
La diferencia fundamental que exi ste entre los deberes de colaboración con la Administración Pública,
entre las relaciones que nacen de las inf racciones y pretensiones a las multas o sanciones correspondientes
y la relación tributaria propiamente dicha, cuyo objeto es la prestación del tributo, lleva a la conclusión que no
se puede admitir que la relación jurídica tributaria sea compleja: es una simple relación obligacional, al lado de
la cual exi sten otras relaciones completamente distintas.
Ni siquiera exi ste —n ecesariamente— una identidad de sujetos en la relación sustantiva y en las demás,
porque la relación que tiene como objeto la prestación del tributo tiene, siempre como sujetos, por un lado, el
sujeto activo titular del crédito fiscal —e s decir, de la pretensión al tributo— y por el otro, los contribuyentes y
responsables que están obligados al pago de esa prestación. Pero los que deben soportar
verificaciones, ins pecciones, que están obligados a inf ormar o llevar determinados libros, no son
forzosamente los contribuyentes que tienen que pagar el tributo; en muchos casos se deben presentar
declaraciones juradas sin ser contribuyentes.
Por ejemplo, por la ley de la provincia de Buenos Aires, tienen la obligación de presentar declaración jurada
en relación con el impuesto sobre los ing resos brutos, los sujetos exe ntos del pago del impuesto por gozar
de la exe nción en virtud de la ley de radicación de ind ustrias o bien en virtud de otras normas. En una palabra,
personas que no son contribuyentes y que no están obligadas y, por lo tanto, no son sujetos de la relación que
tiene como objeto la prestación del tributo, son sujetos pasivos de un deber de colaboración con la
Administración Fiscal, en el sentido que deben presentar una declaración jurada, sin que puedan sustraerse a
ella, alegando no ser contribuyentes.
Existen otras relaciones jurídicas tributarias, de carácter accesorio, que nacen por hechos distintos. Así, la
mora puede provocar la obligación del pago de int ereses. No queremos llegar a un fraccionamiento exc esivo
de relaciones, sosteniendo que la obligación del pago de int ereses o recargos sea una relación jurídica
separada: pero, por cierto, es una obligación accesoria y nace por un hecho nuevo, distinto del hecho
imponible, que es el supuesto de la relación jurídica tributaria propiamente dicha.
Forma parte también del derecho tributario sustantivo otra relación jurídica tributaria, opuesta a la relación
que tiene como objeto la prestación del tributo y que no puede confundirse con ésta, porque el supuesto es
totalmente distinto y podríamos decir contrario al que da origen a la obligación tributaria. Aludimos a la relación
que surge entre el contribuyente o el responsable que ha pagado un tributoindebido y cuyo objeto es la
repetición de loindebido: es una relación igual y contraria, paralela pero opuesta, a la relación jurídica
propiamente dicha. Tiene su origen en un mismo principio constitucional, es decir, que el contribuyente sólo
debe en concepto de impuesto lo que la ley ha establecido, de lo cual deriva que cuando se verifica un
determinado hecho imponible surge la obligación, pero limitada al supuesto y a la cantidad que la ley ha querido
imponer. Y si limitamos, entonces, la relación jurídica tributaria sustantiva a aquella que tiene como objeto la
prestación del tributo y descartamos la tesis que se trata de una relación compleja, vemos también que esta
relación nace de la ley, atribuyendo derechos y obligaciones a las partes, en la misma forma que cualquier
otra obligación legal.
Las dos partes están en un pie de absoluta igualdad. Ninguna puede arrogarse más derecho que el que la
ley ha establecidoexpresamente. El poder público por ser tal, no puedeexigir el pago de un tributo que no esté
previsto en la ley, ni en medida mayor que la que la ley determina; pero el particular no puede bajo ningún
concepto, sustraerse al pago de la obligación, niinvocar que se le reduzca lo que la ley ha establecido. Sus
derechos están fijados en formainalterable eintransigible por la norma tributaria.
3. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA NO ES UNA RELACIÓN DE PODER

Algunosautores alemanes han sostenido que en materia tributaria la relaciónexistente entre el Estado y los
particulares no es una relación de derecho, sino una relación entre un poder superior y unos sujetos sometidos
a ese poder, por lo cual la han designado con el nombre deGewaltverhaltnis, que quiere decir relación de
fuerza o relación de poder.
Entre losautores alemanes sostenedores de esa teoría sobresale Ottmar Buhler, que fue profesor de la
Universidad de Munster y después de la guerra en la de Francfort, uno de los más distinguidos juristas en esa
materia.
Algunosautores italianos, siguiendo—tal vez— caminos distintos, han llegado a la misma postura,
sosteniendo que no se trata de una relación de derecho, sino de una relación en la cual por un ladoexiste el
Estado dotado de su poder fiscal y, por el otro, sujetos obligados a someterse a este poder.
La teoría que sostiene la naturaleza de relación de poder se funda, consideramos, sobre una equivocación
de carácter doctrinario e ideológico, y también sobre la falta del análisis dogmático de lasinstituciones
tributarias.
El error ideológico consiste en considerarineludible la supremacía del Estado frente a losindividuos y que
en todas las obligaciones que el Estado impone a l os particulares, aquél se coloque en una posición de
preeminencia por la cual su int erés prive sobre el de los particulares, debiendo éstos quedar sometidos a su
voluntad y a su arbitrio, como si el Estado fuese una entidad superior cuyos derechos prevalecen sobre
los ind ividuales. Esta actitud, a nuestro juicio, es contraria a la naturaleza del Estado de Derecho, en la que
el Estado, como persona jurídica, se coloca en el ámbito de derecho, máxime en el derecho tributario, en el
que en virtud del principio de legalidad o de reserva y, precisamente, por una evolución histórico-constitucional,
los int ereses estatales no pueden hacerse valer sino a través del ins trumento de la ley.
Pero algunos sostenedores de esta teoría llegan a negar a la ley tributaria el carácter de verdadera norma
jurídica y afirman que es simplemente un acto administrativo que se ejerce por el ins trumento de la ley. Esta
teoría la encontramos exp resada por administrativistas tales como Víctor Manuel Orlando y E. Lolini.
Al lado de la razón ideológica de la doctrina que sostiene la naturaleza de la relación de poder hay, en
nuestra opinión, otra razón de esa doctrina; esto es, un defecto de análisis jurídico. Los que sostienen que la
relación jurídica tributaria es una relación de poder lo hacen porque no distinguen, como lo hacemos nosotros,
los aspectos propiamente dichos del Derecho Tributario Sustantivo o Material, de los otros de Derecho Formal
o Administrativo y de Derecho Penal Tributario. Al contrario, los unen, dando a la relación tributaria el carácter
de relación compleja. Por una parte, exi ste el Estado con una serie de pretensiones, una de las cuales es el
tributo propiamente dicho, esto es, la pretensión de obtener el pago de una suma de dinero, pero dentro de
una serie, por una parte, de otras pretensiones, como las de citar a comparecer, solicitar inf ormes, imponer
determinados deberes: llenar declaraciones juradas, presentarse a rendir cuentas ante el Fisco; permitir
allanamientos, compulsas o inspecciones de libros, visitas de locales; llevar determinados libros y
escrituraciones contables a pedido, no ya de la ley o del Código de Comercio, sino de la aut oridad
administrativa tributaria. Es decir, toda una serie correspondiente de deberes y obligaciones de los ciudadanos
que entran en esta relación, y las que, en algunos casos son obligaciones de dar, como las de pagar el tributo;
en otros casos, obligaciones de dar accesorias, como las de pagar determinados int ereses o recargos; y,
finalmente, obligaciones de hacer, como las ya enunciadas; llevar libros, comparecer, etcétera, y obligaciones
de soportar, como las de permitir allanamientos, visitas de locales, compulsas de libros por parte de
los ins pectores, etcétera.
4. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA NO ES UNA RELACIÓN COMPLEJA

Según esta doctrina, que confunde los aspectos del Derecho Tributario Sustantivo con los del Derecho
Formal, estaríamos frente a una sola relación que abarcaría todos esos aspectos. La relación así establecida
sería por cierto compleja, y así la define, por ejemplo, el profesor Giannini, aut or de la obra que podemos
calificar de clásica: La Relación Jurídica Tributaria(Rapporto Giuridico d'Imposta ). Para Giannini, la relación
jurídica tributaria es, precisamente, una relación compleja, a pesar que reconoce luego que, dentro de ésta —
q ue abarca todos los aspectos de las obligaciones de dar, de hacer y de soportar— exi ste una relación stricto
sensu, que sería la obligación sustantiva de pagar el tributo.
Otros aut ores, como Pugliese, sostienen también la exi stencia de una relación compleja, donde, al lado
de la relación principal de pagar el impuesto, estarían las obligaciones accesorias de pagar int ereses y multas,
es decir, todas las relaciones de carácter sustantivo, pero no tributario, sino penal, esto es, relaciones de
Derecho Tributario Penal. Pero éstas son originadas por otros hechos, que no son los que dan origen a la
relación tributaria; la inf racción es un hecho punible del que nace la relación jurídica tributaria penal.
5. LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA ES PERSONAL, NO REAL

Otra cuestión a exa minar es la de la naturaleza personal de la relación jurídica tributaria.
Es ésta una relación que constituye una obligación y no un derecho de carácter real. Esto parece bastante
claro; sin embargo, hay casos en los que ha sido disputado y hay aut ores que han sostenido la doctrina
contraria, sobre todo respecto de ciertos gravámenes. Por ejemplo, se ha sostenido que una categoría de
impuestos que se clasifican como "impuestos reales" constituyen derechos o cargas reales.
Los impuestos de tipo real son una clasificación de los impuestos, no en relación con los términos jurídicos
de derechos reales y derechos de obligación, sino en virtud de otros criterios.
Como lo señalaron Fleiner y Griziotti, los términos de impuestos reales y personales han sido utilizados por
diversos aut ores en sentidos distintos. De manera que se crea una confusión cuando se trata luego de
identificarlos, porque no se sabe a qué particular sentido se refieren.
El sentido fundamental de este distingo es el siguiente: son impuestos reales aquellos en los que se
prescinde de las condiciones personales del contribuyente y del total de su patrimonio o renta, aplicándose el
impuesto sólo sobre una manifestación objetiva y aislada de riqueza o capacidad contributiva.
En la Argentina, un impuesto de tipo real, en este sentido, era el impuesto a los beneficios ext raordinarios,
porque no se aplicaba el impuesto sobre la renta de un determinado sujeto, sino que se tomaba como base
para calcularlo una determinada empresa o exp lotación y se aplicaba el gravamen sobre aquello, que según
la ley, representaba la superrenta o beneficio extraordinario de esa empresa
o exp lotación, ind ependientemente del hecho que perteneciera a una persona que poseía también otras
empresas o riquezas o a uno o más sujetos; es decir, se aplicaba sobre una manifestación objetiva de riqueza.
El impuesto de tipo real más conocido es el impuestoinmobiliario en las provincias o contribucióninmobiliaria
en la Capital Federal, llamado también contribución territorial o directa según el nombre tradicional.
En este caso, el impuesto se aplica por el uso y goce de la propiedad inm obiliaria, algunas
veces, aun cuando se carezca del título correspondiente, por lo menos según las leyes vigentes ahora en casi
todas las provincias, con ind ependencia de las condiciones personales del contribuyente que posea otras
propiedades o riqueza de otra naturaleza, y sin medir el gravamen de acuerdo con su renta total, sin tener en
cuenta otras circunstancias que son de importancia fundamental en los impuestos de tipo personal (los montos
no imponibles, las cargas de familia, la circunstancia que se obtenga la renta con el trabajo o bien, únicamente,
con la propiedad o con el capital, etc.).
Éste es el significado fundamental de carácter financiero, es decir, refleja un distingo por propósitos
diferentes y modalidades distintas de imposición. Pero exi ste también otro distingo entre impuestos reales y
personales que no refleja los criterios financieros, sino la diferente técnica legislativa en materia tributaria.
Existen algunos tributos, como el impuesto inm obiliario o, mejor aún, los derechos aduaneros, en los que
el legislador no define quién es el sujeto que estará obligado al pago del impuesto, sino que precisa únicamente
la materia imponible, y muchas veces emplea una terminología también un poco equivoca, que da lugar a la
confusión consiguiente.
Por ejemplo, se dice en materia de derechos aduaneros: el hierro redondo pagará un impuesto de acuerdo
con tal aforo. ¿El hierro redondo paga? El hierro no pagará nada ni estará sometido al impuesto. Lo que se
define es la materia imponible. Y, más aún, se omite lo que es el verdadero hecho imponible, esto es, el hecho
de la vida humana que da origen al impuesto, que es la int roducción a través de la frontera aduanera de esa
mercadería, ya que éste es el supuesto legal de la obligación tributaria correspondiente.
Simplemente, se pone en evidencia la materia imponible, o el objeto material del hecho imponible. Es una
forma práctica, sencilla, para exp licar las cosas que usa el legislador, lo que es comprensible dado que él no
debe manejar conocimientos científicos sino establecer preceptos, y cuando se dice: los inm uebles situados
en la provincia de Buenos Aires, pagarán —como se dijo en varias leyes durante mucho tiempo— debemos
tomar esa exp resión como una forma empírica de exp resarse, poco precisa desde el punto de vista jurídico,
pero no debe sacarse la consecuencia que quien paga el impuesto sea el inmueble.
En estos impuestos, el sujeto pasivo, a veces, ni siquiera se nombra. El sujeto pasivo sólo se determina
por implicancia, porque el legislador, ante todo, adopta la técnica de establecer el hecho objetivo que da origen
a la obligación de poner en relieve el bien económico sobre el cual, en definitiva, cae la inc idencia del
gravamen o que constituye el objeto de este hecho económico que da origen al impuesto, pero quien lo pagará
será quien realice ese acto de la vida económica, o aquel por cuenta del cual ese acto se realiza y, en la gran
mayoría de los casos, no hay peligro de confusiones.
Sin embargo, esta técnica puede originar difíciles cuestiones. Por ejemplo, en materia de derechos
aduaneros, ¿quién es el contribuyente? ¿El que materialmente int roduce la mercadería, o el propietario de
ésta, o aquél por cuya cuenta se verifica el despacho aduanero, o el que figura como propietario en el
despacho? Todas estas preguntas surgen por esa equivocada o imperfecta formulación.
Los impuestos de esta naturaleza, que definen la materia imponible y no hablan del sujeto pasivo, o sólo
tratan de él en segundo término, se denominan impuestos reales, o mejor, impuestos objetivos, porque se
pone de relieve el objeto, pero no el sujeto. También en este caso se trata de obligaciones en las que exi ste
una relación personal jurídica entre el sujeto activo que tiene la pretensión y el sujeto pasivo. El sujeto pasivo
será aquel que realiza o con respecto del cual se verifica este hecho de la vida humana que la ley ha definido
como supuesto de la obligación.
En materia de impuesto inm obiliario, por tratarse de inm uebles que —m uchas veces— son objeto de
derechos reales, era fácil la aparente deducción lógica respecto a que, si se dice que los inm uebles pagarán,
el impuesto es un derecho real sobre el inm ueble que tiene el Estado. Y también exi ste el parecido con la
hipoteca, derecho real de garantía, que grava el inm ueble porque el propietario del inm ueble hipotecado —
exa ctamente como el propietario del inm ueble contribuyente del Estado— tiene que efectuar el pago de los
servicios de la hipoteca y en el caso de falta de pago debe soportar la ejecución sobre el mismo bien
hipotecado, porque es objeto de garantía en ambos casos. Y, finalmente, porque el valor económico de su
propiedad queda reducido, tanto por los servicios hipotecarios como por la exi stencia de este impuesto de
carácter real. Pero la analogía no pasa de este simple parecido.
Las cargas o derechos reales eminentes del Estado, eran un fenómeno típico del Estado feudal y luego del
Estado absoluto anterior a la Revolución Francesa. Hasta esa época se podía considerar que todas las
propiedades estaban sujetas al dominio eminente del Estado y, por lo tanto, se pagaban las "regalías" y otras
formas de "droits" como decían los franceses.
De aquí deriva la exp resión "derecho" en concepto de impuesto, porque se refiere al derecho eminente
que tenía el soberano de recaudar, de exi gir estas prestaciones, que algunas veces eran derechos sobre las
personas y otras sobre las actividades, por la razón de que todas las actividades también pertenecían al
soberano. Así para el ejercicio del comercio, de ind ustrias lícitas o ilícitas y, quien quisiera ejercer esas
actividades debía solicitar la aut orización correspondiente al soberano, quien la otorgaba mediante una carta
patente, de la cual ha derivado otra ins titución, una patente, necesaria para ejercer determinado comercio.
Para obtener la patente debía pagarse un tributo, que en aquel tiempo tenía la naturaleza de una
contraprestación por una concesión soberana.
Actualmente, en virtud del principio constitucional ya comentado, contenido en el artículo 14 de nuestra
Carta, los ciudadanos pueden ejercer todos los comercios o ind ustrias lícitas, sin tener que solicitar permiso
de nadie. Sin embargo, ha permanecido la ins titución de la patente como impuesto, por lo cual la solicitud del
permiso es simplemente la formalidad que se adopta administrativamente para establecer la forma del pago
de este gravamen, donde lo principal ha pasado a ser lo accesorio y lo accesorio lo principal, en el sentido que
en el Estado absoluto lo principal era tener la concesión y lo accesorio era el pago del tributo, y ahora el
otorgamiento de la patente es, simplemente, una formalidad administrativa para documentar el pago del
impuesto correspondiente.
La prueba del carácter personal del impuesto inm obiliario se halla en esto cuando exi ste una obligación
por el pago de ese gravamen, el deudor no puede, salvo una disposición exp resa que así lo establezca,
liberarse abandonando el predio, o dando éste en pago; no se ext ingue totalmente la obligación por el hecho
que el remate del inm ueble gravado haya resultado infructuoso parcialmente y exi sta un sobrante de crédito.
Este sobrante queda como un derecho creditorio del Estado hacia el contribuyente, porque el tributo es una
deuda personal del contribuyente por el hecho del uso y goce del inm ueble y no es una obligación real —
u na obligacio propter rem — del inm ueble hacia el Estado.
En definitiva, todos los impuestos, tanto los llamados reales como personales, desde el punto de vista
jurídico, son obligaciones y, por lo tanto, relaciones jurídicas personales en las que por un lado exi ste una
persona que debe pagar el impuesto y, por el otro, el sujeto activo con la pretensión fiscal correspondiente.
Algunos aut ores se obstinan en el error de creer que exi sten impuestos cuyos deudores no son personas,
sino determinados hechos o cosas. El malogrado doctor Andreozzi, ya profesor de Derecho Administrativo en
Tucumán, en su Tratado de Derecho Tributario Argentino sostiene que, en lugar del hecho imponible, debe
hablarse más propiamente de la "situación jurídica tributaria", y que éste es el sujeto pasivo de los impuestos.
Esto nos parece una equivocación desde el punto de vista jurídico. No es posible concebir que una situación
jurídica sea deudora, o que sea el sujeto pasivo.
"Situación jurídica" es un término que puede emplearse, si así se desea —y sería vano polemizar sobre
esta terminología— para ind icar las circunstancias de hecho, es decir, es equivalente al término "hecho
imponible" que, como sostuvimos, es una exp resión sintética para ind icar los hechos, la situación de hecho,
o el conjunto de circunstancias de hecho, que constituyen el supuesto legal de la obligación; pero en ningún
momento puede afirmarse que esta situación de hecho sea el sujeto pasivo. Quien debe pagar el impuesto no
puede ser sino una persona.
6. NACIMIENTO DE LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA

La relación jurídica tributaria, en cuanto nace de la ley, exi ge como requisito fundamental para su
nacimiento que se verifique en la realidad fáctica el hecho o los hechos definidos abstractamente por la ley
como supuestos de la obligación.
Este presupuesto de hecho se compone, a su vez, de diferentes elementos; en primer término, los hechos
objetivos contenidos en la definición legal del presupuesto; en segundo término, la determinación subjetiva del
sujeto o de los sujetos que resulten obligados al pago del gravamen y el momento de vinculación del
presupuesto de hecho con el sujeto activo de la imposición; en tercer término, la base de medición, llamada
también base imponible, esto es, la adopción de parámetros que sirvan para valorar cuantitativamente los
hechos cuya verificación origina la obligación; en cuarto término la de limitación en el espacio y en el tiempo
de esos hechos; en quinto término la cantidad exp resada en una suma finita o bien en un porcentaje o alícuota
aplicable a la base imponible, que representa o arroja como resultado el quantum de la obligación tributaria.
En este enfoque, todos los elementos subjetivos y objetivos de la relación jurídica tributaria se resumen en
el único concepto del presupuesto de hecho definido por la ley.
En el análisis de la relación obligacional se adopta a menudo otro enfoque y otra terminología. Concebida
la relación jurídica tributaria como relación personal, se considera que el primer elemento de la obligación
consiste en los sujetos activos y pasivos; el segundo elemento es el objeto o la materia imponible,
identificándose en este concepto los hechos objetivos que dan origen a la obligación.
No compartimos esta posición doctrinal y, por el contrario, creemos que es fuente de errores y confusiones.
Los sujetos de la obligación tributaria no son un elemento a priori, ni desvinculado del presupuesto de hecho
objetivo. No existe una relación int ersubjetiva con prescindencia de la obligación tributaria concreta, que surge
de la verificación de los hechos definidos por la ley. Por el contrario, hay impuestos que, como se ha visto, ni
siquiera contienen en las disposiciones legales pertinentes la definición de los sujetos. Por otra parte, cuando
la ley define a los sujetos y establece su grado de responsabilidad para el pago del tributo, lo
hace exc lusivamente en conexión con los hechos objetivos que constituyen el supuesto legal de la obligación.
Con razón ha sido señalada por algunos aut ores, Araujo Falção y Sáinz de Bujanda, como errónea o, por
lo menos, como fuente de posibles confusiones terminológicas y conceptuales, la adopción del concepto de
objeto del impuesto. En efecto, desde el punto de vista jurídico el objeto de la relación tributaria obligacional
es la prestación, es decir, el mismo tributo que debe ser pagado por los sujetos pasivos y cuya pretensión
corresponde al sujeto activo. El concepto de objeto es apropiado en la ciencia de las finanzas para ind icar el
fenómeno económico de la inc idencia del impuesto, esto es, por ejemplo, el patrimonio global de las personas
físicas o su renta, como también el producto neto de una determinada actividad productiva o, finalmente,
determinados bienes materiales, cuya venta o producción soporten el gravamen.
Desde el punto de vista jurídico, esos fenómenos económicos o esos bienes materiales sólo constituyen
un elemento componente del conjunto de circunstancias de hecho que el legislador define abstractamente
como presupuesto de la obligación tributaria y cuya verificación concreta da nacimiento a la obligación.
Nuestra posición doctrinal, exp uesta por vez primera en El Hecho Imponible , coincide con la de aut ores
clásicos como Hensel y también con la de aut ores más recientes como Araujo Falção y Sáinz de Bujanda.
La posición contraria tiene, además, el inc onveniente que en ella se confunden diferentes aspectos del
presupuesto de hecho de la obligación como, por ejemplo, las circunstancias objetivas que constituyen el
hecho imponible con la base de medición o base imponible. Prueba de ello puede hallarse en la jurisprudencia
de las Cámaras Civiles de la Capital en materia de impuestos a las actividades lucrativas, en cuanto sostiene
que un impuesto que grave las actividades lucrativas adoptando como base de medición el monto de
los ing resos brutos es, en definitiva, un impuesto sobre los ing resos brutos. Nada hay que objetar a esta
afirmación desde el punto de vista del análisis económico del gravamen, pero sí desde el punto de vista
jurídico, por cuanto la base de medición utilizada no puede hacer desaparecer como presupuesto de hecho de
la obligación el ejercicio de la actividad lucrativa. Ello no implica desconocer que también la base imponible
constituye un elemento del presupuesto de hecho de la obligación, que en su conjunto abarca todos los
aspectos subjetivos, objetivos, cuantitativos, espaciales y temporales, que la ley define en forma exp resa o
implícita.
El presupuesto de hecho de la obligación tributaria ha recibido diferentes denominaciones no solamente
por razones derivadas de los diferentes idiomas en que seexpresa la doctrina o las leyes de diferentes países,
sino también por diferentes tradiciones o enfoques. La literatura jurídica alemana y suiza ha denominado dicho
presupuesto de hecho con el término deSteuer - Tatbestand; la doctrina italiana lo ha denominadofattispecie
tributaria; la doctrina francesa y la brasileña han preferido el término "hecho generador de la obligación
tributaria". Otrosautores en diferentes países prefieren hablar de "situación base" o "situación jurídica tributaria"
(Allorio en Italia y Andreozzi en la Argentina).
Desde el año 1943 el término "hecho imponible", que empleamos como título de un libro de teoría general,
ha tenido en la Argentina y en otros países latinoamericanos la suerte de ser aceptado por la doctrina, la
legislación y la jurisprudencia y, especialmente, de ser adoptado en la literatura española.
Creemos int eresante señalar al respecto, que las admisiones que formuláramos en el Curso Superior de
Derecho Tributario , del año 1957, al mencionar las críticas desde el punto de vista lexicológico al término
"hecho imponible", fueron refutadas por el profesor Sáinz de Bujanda (en su obra Hacienda y Derecho , Vol.
IV, pág. 276), quien se preocupó de disipar nuestros escrúpulos y dar la razón de la amplia aceptación del
término cuestionado.
7. UNA CUESTIÓN TERMINOLÓGICA DE FONDO
Una cuestión principalmente terminológica pero también de importancia fundamental, ha sido planteada
por el brillante profesor de la Universidad de São Paulo Geraldo Ataliba, quien sostiene1 que debe haber
diferencia de nombre y concepto para dos fenómenos vinculados entre sí, pero sustancialmente diferentes.
Una cosa es la definición legal del presupuesto de hecho de la obligación tributaria, la que es un concepto
abstracto contenido en la ley al cual se denomina, siguiendo la teoría de Alfredo Augusto Becker2 , hipótesis
de inc idencia, y otra cosa es el hecho imponible que es un fenómeno fáctico o concreto que se verifica en el
mundo real y que se subsume en la norma tributaria, originando así una obligación tributaria.
No dudamos de la razonabilidad de distinguir dos conceptos diferentes dándoles también dos nombres
distintos. También es obvio que dándoles el mismo nombre a dos conceptos distintos puede y es muy verosímil
que ocurra alguna confusión, o bien alguna oscuridad en el discurso en el que dichos conceptos se empleen
promiscuamente.
Este peligro de confusión no es muy grave, porque el distingo que no se efectúa en el nombre, se verifica,
en cambio, en el adjetivo. En efecto, se dirá hecho imponible abstracto y hecho imponible concreto. Sin
embargo, creemos que la denominación única para los dos conceptos es conveniente. En efecto, desde el
punto de vista conceptual es mucho mejor la denominación única porque permite la identificación dialéctica
entre el hecho imponible abstracto según la definición de la ley y el hecho imponible concreto como espejo de
esa imagen. Esta utilización anfibológica del concepto legal y abstracto con el fenómeno real y concreto no se
verifica sólo en el derecho tributario. Por el contrario, se trata de un fenómeno general. En el derecho privado,
por ejemplo, se habla de contrato de compraventa refiriéndose tanto a la ins titución abstracta del Código Civil
o Comercial, como a los negocios concretos que se realizan en el mercado y que reflejan la figura legal del
contrato respectivo. Nos parece indudable que ningún jurista soñaría siquiera con crear dos vocablos distintos
para la compraventa como modelo legal y para las compraventas reales que se verifican en determinado
tiempo y lugar.
Si analizamos desde el punto de vista jurídico la relación jurídica tributaria como relación obligacional que
nace de la ley, nos encontramos ante un fenómeno cuyos elementos y estructura no se diferencian
sustancialmente de las relaciones ex lege del derecho privado. En efecto, todas las relaciones jurídicas, sean
ellas de derecho privado o del derecho público, exi gen como requisito fundamental para su nacimiento, que
se verifique en la realidad fáctica el hecho o los hechos definidos abstractamente por la ley como presupuestos
de la obligación.
Este presupuesto de hecho se compone, a su vez, de diferentes elementos: en primer término, los hechos
objetivos contenidos en la definición legal del presupuesto de hecho; en segundo término, el momento de
vinculación del presupuesto de hecho con el sujeto activo de la imposición; o sea la delimitación del ámbito
territorial o humano en el cual se desarrolla el fenómeno concreto; en tercer término, la ubicación de dicho
fenómeno en el tiempo; en cuarto término, la base de medición, llamada también base imponible, esto es, la
adopción de parámetros que sirvan para valuar cuantitativamente los hechos cuya verificación da nacimiento
a la obligación; en quinto término la atribución a los sujetos pasivos de las circunstancias objetivas
comprendidas en la definición legal del presupuesto de hecho. A este respecto ind icaremos una importante
divergencia metodológica entre nuestra doctrina y la técnica legislativa y buena parte de los aut ores. La
divergencia mencionada abarca también el léxico empleado.
Estos errores son agravados por las disposiciones legales del Título I, Capítulo 3 de la ley 1 1.683 (t.o. en
1978 y sus modificaciones)3 . En dicho capítulo el legislador ha dictado normas generales respecto de los
sujetos pasivos de los impuestos, las que entran a aplicarse si en las leyes impositivas particulares se crean
obligaciones atribuibles a esos sujetos, poniendo así en vida las responsabilidades que prevén las normas
generales de la ley citada.
En sexto término la cantidad exp resada en una suma finita o bien en un porcentaje o alícuota aplicable a
la base imponible, que da como resultado el quantum de la obligación tributaria4 .
Según este enfoque, todos los elementos objetivos, subjetivos, espaciales, temporales y cuantitativos de
la relación jurídica tributaria se resumen o se reúnen en el único concepto del presupuesto de hecho definido
por la ley o hecho imponible.
En la técnica legislativa y en los tratados doctrinarios se adopta otro enfoque metodológico: concebida la
relación jurídica tributaria como relación personal, se considera que el primer elemento de la obligación
consiste en los sujetos activos y pasivos; el segundo elemento es el objeto, o materia imponible, a veces con
los momentos de vinculación y las delimitaciones temporales que la ley establece y la cuantificación mediante
parámetros adecuados.
No compartimos ese método ni el léxico empleado, que son fuente de errores y confusiones.
"Los sujetos de la obligación tributaria no son un elemento a priori ni desvinculado del presupuesto de
hecho objetivo. No existe una relación jurídica int ersubjetiva con prescindencia de la obligación tributaria
concreta que surge de la verificación de los hechos definidos por la ley" 5 .
Las leyes tributarias nacionales en la Argentina en general, definen en primer lugar los sujetos pasivos de
la obligación y luego los hechos objetivos bajo la denominación de objeto del impuesto. Este concepto es
erróneo y puede ser fuente de confusión terminológica y conceptual, como lo señalaron Araujo Falção y Sáinz
de Bujanda.
CAPÍTULO III
EL HECHO IMPONIBLE: CONCEPTO Y NATURALEZA
1. CONCEPTO
La ley no puede generar la obligación sin laexistencia en la vida real del hecho imponible concreto que
pueda subsumirse en la definición legal del hecho imponible abstracto. Por otra parte, el hecho imponible no
crea por sí solo la obligación, sino que lo hace a través de la ley.
Esta conexión entre el hecho imponible y la norma demuestran que el hecho imponible es un "hecho
jurídico" o, dicho con otras palabras, es un hecho que por voluntad de la ley, produce efectos jurídicos.
Hemos leído o escuchado alguna vez que los hechos imponibles son de naturaleza económica antes que
jurídica. También se ha dicho que son hechos de naturaleza económica que la ley elige como hechos jurídicos.
La primera afirmación esincorrecta, por lo cual tenemos que rechazarla.
La segunda no esinexacta, pero merece una mayor precisión.
El error de las doctrinas que niegan la naturaleza jurídica de los hechos imponibles consiste—
precisamente— en esta negación, mientras que esexacta la afirmación que dichos hechos son de naturaleza
económica.
El problema planteado encuentra su solución alexplorar si el presupuesto de hecho de los impuestos posee
características particulares que permitan identificarlo como tal.
Este planteamiento responde a la cuestión que surge de la doctrina del administrativista de Otto Mayer,
respecto a que la obligación del impuesto, a diferencia de las tasas y de las contribuciones, carecería de
características propiasinherentes a su contenido o, como loexpresa dichoautor, sería"rein urld voraus-
setzungslos".
La doctrina opuesta—ala cual pertenecemos—, reconoce en los presupuestos de hecho de las obligaciones
impositivas una naturaleza específica con respecto a los otros tributos y común a todos l os impuestos por ser
la naturaleza sustancial de los hechos imponibles o, como lo prefiere Sáinz de Bujanda, el fundamento que
caracteriza los hechos imponibles.
La inv estigación de la naturaleza sustancial del hecho imponible se acopla —s egún la escuela de Pavía
creada por Benvenuto Griziotti y a la cual pertenecemos con Pugliese, Vanoni, Pesenti, Micheli, y muchos
otros—, con el problema de la causa jurídica del impuesto. Esta escuela identifica el principio rector de los
hechos imponibles con la causa jurídica de las obligaciones impositivas1 .
Si seguimos la ciencia de las finanzas en la búsqueda de los criterios selectivos que caracterizan las
diferentes especies de tributos, encontramos como principio fundamental de los hechos imponibles el de
la capacidad contributiva o capacidad de pago(traducción habitual del ing lés "ability to pay" y del
alemán Leistungs-fahigkeit).
2. EL ASPECTO ESPACIAL DEL HECHO IMPONIBLE

Los hechos imponibles definidos por la ley en su aspecto objetivo, deben —n ecesariamente— ser
delimitados territorialmente para abarcar solamente a aquellos que se verifican en el ámbito espacial que
establece la ley misma y que, aut omáticamente, exc luye los hechos imponibles que, si bien responden a la
delimitación objetiva, deben hacerlo con respecto al espacio que la ley circunscribe para el ejercicio de su
poder fiscal. Como alternativa de este criterio territorial, la ley puede adoptar otro criterio limitador: el ámbito
social formado por la sociedad humana sobre la cual el legislador ext iende la potestad tributaria.
Son éstos los momentos de vinculación de los hechos imponibles con el sujeto activo de la obligación
tributaria.
Ellos pueden distinguirse en criterios territoriales o en criterios personales o políticos.
La selección del momento de vinculación responde a dos propósitos principales. El primero es la posibilidad
de ejercer eficientemente el ejercicio del poder fiscal por ser asequibles los casos concretos por la
administración tributaria que puede realizar así la recaudación correspondiente. El segundo es el logro de la
finalidad socioeconómica de la ley fiscal, según la posición del Estado dentro de la comunidad mundial y la
realización de sus int ereses consiguientes2 .
3. EL ASPECTO TEMPORAL DEL HECHO IMPONIBLE

Las circunstancias de hecho que el legislador adopta para establecer la ubicación en el tiempo de los
hechos imponibles, delimitan, como consecuencia, el alcance de la obligación tributaria en el tiempo.
A este respecto, los hechos imponibles pueden ser circunstancias de hecho de verificación ins tantánea;
en otros casos abarcan un determinado proceso que se desarrolla en el tiempo.
Podemos mencionar como ejemplo el del impuesto sobre los beneficios eventuales. El legislador considera
como beneficio imponible el que se realiza en ocasión de la venta o de la transferencia de bienes inm uebles.
Se trata de un hecho ins tantáneo a pesar que el proceso de formación del beneficio puede abarcar un largo
período de tiempo.
En otros casos, los hechos imponibles representan fenómenos que —c onvencionalmente— se identifican
con los ejercicios anuales. Ello ocurre por ejemplo en el impuesto a la venta o a las ganancias. El legislador
puede elegir como imputación el ejercicio anual comercial o bien el año fiscal en el cual termina un ejercicio.
En el impuesto sobre los capitales de empresas como otrora en el impuesto sustitutivo del gravamen a la
transmisión gratuita de bienes, se considera como connotación temporal una fecha determinada, por ejemplo,
el día del cierre del ejercicio anual, mientras que en el impuesto a los beneficios ext raordinarios, el capital que
representaba una base para el cómputo del beneficio gravado se calculaba a la fecha del comienzo del ejercicio
y por un largo período de vigencia de ese impuesto, dicho capital sufría variaciones de acuerdo con
acontecimientos que afectaban el patrimonio durante el curso del ejercicio y que motivaban el ajuste a dicho
capital.
En el caso de los impuestos inm obiliarios provinciales y municipales, el hecho imponible surge de la mera
circunstancia de ser propietario al comienzo del año fiscal. Ello es tan cierto que aquel que vende el inm ueble
en cualquier fecha debe justificar el pago del impuesto inm obiliario por todo el año, sin perjuicio que por arreglo
de derecho privado la carga del impuesto se reparta entre vendedor y comprador a prorrata temporis.
En el impuesto al valor agregado (IVA) como en el gravamen antecesor, impuesto a las ventas, los hechos
imponibles se verifican cada uno en la fecha en la que se produce la entrega consiguiente a la operación
gravada. Sin embargo, a los efectos de la liquidación periódica por posiciones mensuales o por declaración
jurada anual, se reúnen los montos que constituyen el débito fiscal y los que representan los créditos fiscales,
sin tener en cuenta las fechas aisladas de cada operación.
4. BASE DE MEDICIÓN O BASE IMPONIBLE

La base imponible representa uno de los elementos constitutivos del hecho imponible y responde a la
necesidad de cuantificar dicho presupuesto de hecho a fin de aplicar sobre esa cantidad el porcentaje o la
escala progresiva cuya utilización dará como resultado el importe del impuesto.
La adecuación del monto del impuesto a la magnitud de los hechos económicos que constituyen los
presupuestos legales de las obligaciones tributarias, implica —n ecesariamente— una medición de los hechos
imponibles, es decir la aplicación de una unidad de medida que permita transformar esos hechos en
cantidades, a las que se aplicarán las alícuotas correspondientes.
En los impuestos, en general, estas unidades de medida se aplican directamente sobre el objeto material,
o sea, sobre el aspecto objetivo de los hechos imponibles.
Es característica del impuesto, especialmente de aquellos que representan los más importantes modelos
impositivos, la casi identidad entre hechos imponibles y base imponible.
Por ejemplo, en el impuesto a las ganancias el aspecto objetivo del hecho imponible es la realización de
una ganancia correspondiente a un determinado período fiscal y con las demás connotaciones; la base
imponible se aplica directamente a ese objeto o, más aún, casi se confunde con él. Es así como el concepto
de renta o ganancia imponible reúne en sí mismo el hecho y la base imponibles, porque la propia renta es
una exp resión numérica o una cantidad.
Lo mismo ocurre con el beneficio eventual en el impuesto correspondiente.
Existen, sin embargo, casos en los que la base de medición no se aplica directamente sobre el objeto del
hecho imponible y la ley toma algún índice o cantidad como medida del hecho imponible sin una relación
directa con éste; se da en esos casos, la posibilidad para el legislador de elegir la base de medición entre
diferentes elementos cuantificadores.
Un exc elente ejemplo de lo exp uesto es el actual impuesto provincial o de la municipalidad de la Capital
Federal sobre los ing resos brutos, nombre actual del anterior impuesto a las actividades lucrativas o a las
actividades con fines de lucro.
En el momento de su creación, el impuesto mencionado tenía como hecho imponible el ejercicio de una
actividad lucrativa en la jurisdicción de la provincia o de la capital, en su caso. El legislador adoptó como base
imponible los ing resos brutos obtenidos en la jurisdicción del sujeto activo en el ejercicio de dicha actividad.
Pero el legislador bien hubiera podido adoptar otros índices como, por ejemplo, el capital empleado o los
salarios pagados.
En la actualidad, después de un corto eclipse y como consecuencia de la reforma de los impuestos
nacionales y del régimen de coparticipación federal, rige el mismo impuesto cuya nueva denominación refleja
el deseoinalcanzable—anuestro juicio— de diferenciar este impuesto de su antecesor. En efecto, el gravamen
se denomina "impuesto sobre losingresos brutos" (base imponible) obtenidos en el ejercicio de una actividad
lucrativa o con fines de lucro (hecho imponible en su aspecto objetivo).
La base imponible puede consistir en cualquier parámetro, tal como: peso, volumen, unidades o valor
monetario. Existen ejemplos de cada uno de ellos en los impuestos aduaneros e impuestos int ernos.
Más frecuente es el uso del valor monetario, como exp resión fiel de la riqueza que evidencia una
determinada capacidad contributiva.
Cuando la ley adopte la base del valor monetario, ésta puede denominarse correctamente "monto
imponible"3 .
5. ASPECTO SUBJETIVO DEL HECHO IMPONIBLE

Hemos referido la cuestión metodológica que consiste en la ubicación de la clasificación y determinación
de los sujetos pasivos como primer elemento del hecho imponible en su sentido amplio. Es éste un error en el
análisis jurídico de los elementos que componen el cristal del hecho imponible en todas sus facetas. Hemos
visto también que este error de método está acompañado por normas generales de la ley 1 1.683, cuya validez
depende de la verificación concreta de los hechos imponibles.
Subrayamos ahora que el error de enfoque tiene su exp licación en un orden abstracto pero no jurídico,
puesto que se funda únicamente en una prioridad atribuida a los protagonistas humanos con respecto a las
circunstancias objetivas y a los elementos espaciales, temporales y cuantitativos. Jurídicamente, en cambio,
la identificación de los sujetos depende de la atribución del hecho imponible a los sujetos según
criterios ins trumentales para la mayor eficacia de la recaudación.
Esta aclaración respecto de la ubicación del aspecto subjetivo de la relación jurídica tributaria nos permite
rechazar en forma coherente con lo exp uesto, la concepción de Blumenstein que construye la relación jurídica
tributaria sustantiva sobre dos tramas, imaginando la coexistencia de una relación puramente subjetiva y sin
circunstancias objetivas ni parámetros cuantificadores. Esta relación adquirirá su naturaleza completa de
relación obligatoria cuando se verifique el hecho imponible en su aspecto objetivo.
Concluimos que hay una sola obligación tributaria que nace de la ley por la verificación en la realidad fáctica
del hecho imponible con sus diferentes aspectos que constituyen una sola trama.
Desde el punto de vista práctico pero ins pirado en el análisis científico para la exp osición de la materia se
deberá desarrollar a continuación la teoría de los sujetos pasivos en general, la que se completará en el estudio
de cada impuesto en particular.
En primer término, el sujeto pasivo obligado por exc elencia es el que comúnmente se denomina
"contribuyente".
Es éste el sujeto obligado en virtud de la propia naturaleza de los hechos imponibles, que de acuerdo con
la ley, resultan atribuibles a dicho sujeto por ser el que los realiza. Este sujeto es el que la literatura tradicional
en materia de finanzas públicas denomina "contribuyente de derecho".
En el exa men de las diferentes ins tituciones tributarias se presentan dos problemas acerca de la
determinación de este sujeto pasivo.
El primer problema consiste en que no siempre las leyes tributarias al definir el hecho imponible ponen de
relieve no sólo el aspecto objetivo sino también su atribución al sujeto pasivo, de la cual surgiría la obligación
de éste al pago del impuesto. Efectivamente, en ciertos tipos de gravámenes o, a menudo, por deficiencias
técnicas en las normas positivas, éstas se limitan a definir el aspecto objetivo sin siquiera nombrar al sujeto
obligado. Esto ocurre en los tributos que se califican como reales, o, mejor dicho, objetivos. En tales hipótesis,
toca al int érprete hallar en las normas mismas en forma implícita la atribución de estas circunstancias objetivas
a un determinado sujeto que será el contribuyente. La naturaleza de la obligación tributaria como relación
personal exc luye la posibilidad de la ine xistencia de un sujeto pasivo aun cuando la ley no lo mencione
especialmente.
El segundo problema consiste en lo siguiente: a menudo las leyes establecen responsabilidades y
obligaciones a una serie de sujetos con respecto al pago de un impuesto; ahora bien, ¿se hallan todos estos
sujetos en la posición de contribuyentes o deudores principales del impuesto, o bien hay un grado distinto de
responsabilidad entre ellos?
La contestación a ambos problemas es común y puede exp resarse así: tanto en el caso en el que la ley
no mencione al sujeto pasivo como en el caso en que enumere y determine diferentes sujetos obligados, debe
distinguirse entre aquel que realiza el hecho imponible o al cual este hecho es atribuible por naturaleza o como
propio, de todos aquellos otros a los cuales la responsabilidad por el impuesto deriva únicamente de un
precepto legal que así lo establece. Se verifica así el siguiente distingo de carácter fundamental: el
contribuyente es tal tanto en el caso en el que la ley lo establezca exp resamente, como en el que la ley nada
diga al respecto. Por el contrario, los demás sujetos pasivos son tales sólo en virtud de una exp resa
disposición legal.
En otras oportunidades hemos sostenido que el sujeto pasivo principal es aquel que posee la capacidad
contributiva que constituye el fundamento del hecho imponible, mientras que los demás sujetos sólo son tales
porque la ley considera oportuno y conveniente ampliar la esfera de los sujetos obligados, para mayor garantía
del crédito fiscal, sin que ellos posean la capacidad contributiva.
Sin embargo, este criterio puede no ser tan seguro o preciso como otrora pensáramos. En efecto, en la
determinación del sujeto pasivo principal exi ste siempre un cierto grado de arbitrariedad o, si se prefiere, de
decisión discrecional del legislador. En determinadas circunstancias el legislador puede elegir entre diferentes
alternativas. Por ejemplo: si el hecho imponible consiste en la venta de un determinado bien el legislador puede
considerar como sujeto pasivo principal al vendedor o al comprador o a ambos solidariamente. Ocurre así que
en el caso del impuesto sobre las transferencias de títulos valores la ley respectiva (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)4 establece claramente que el impuesto está a cargo de los enajenantes. En el impuesto de
sellos, en cambio, frente a análoga operación de venta de inm uebles la ley establece la obligación de ambas
partes; en la ley nacional (art. 2 4)5 por mitades, en la legislación provincial, en forma ind ivisa y solidaria.
Otro motivo de aut ocrítica al concepto otrora sostenido que el contribuyente sea necesariamente aquel
que posea la capacidad contributiva, consiste en la gravitación que pudo tener en la creación de la ley el
conocimiento del fenómeno económico de la traslación del impuesto. En términos concretos, nos referimos a
la importancia que en el legislador pudo haber inf luido para la elección de un determinado hecho imponible,
la previsión que el impuesto establecido como obligación de un sujeto se transfiera a otro. En el impuesto a
las ventas, en el IVA y en los impuestos int ernos, la capacidad contributiva que determina la elección del hecho
imponible venta o exp endio de productos gravados, ¿pertenece al fabricante o vendedor o bien al comprador,
a aquel que consume el producto final?
Si nos fundamos únicamente sobre los conocimientos de la teoría financiera, la capacidad contributiva que
quiere captar el legislador es la de los consumidores que pagarán con el precio de los artículos gravados al
impuesto correspondiente. Sin embargo, el consumidor final es totalmente ext raño a la relación jurídica
tributaria y, por lo tanto, la capacidad contributiva del consumidor en nada puede servirnos para determinar el
sujeto pasivo principal de la obligación.
La conclusión de este razonamiento nos conduce a la siguiente alternativa: o bien la capacidad contributiva
es un concepto inú til para la determinación del sujeto pasivo principal, o bien debe adoptarse como concepto
de capacidad contributiva, no ya la capacidad evidenciada por el consumidor final del producto en cuyo precio
esté contenido el impuesto por efecto de la traslación, sino la capacidad contributiva del productor o fabricante.
Nos inc linamos por la segunda alternativa, de conformidad con lo que exp usimos en referencia con el
sistema del derecho tributario argentino en un trabajo publicado en la revista Jurisprudencia Argentina en el
año 1947.
La doctrina tributaria distingue dos categorías de sujetos pasivos: la primera es la de los sujetos pasivos
responsables por una deuda propia; la segunda es la de los responsables por deuda ajena.
Esta distinción se funda sobre la separación entre la deuda y la responsabilidad, o bien, de acuerdo con
los conceptos desarrollados por la doctrina jurídica acerca de las obligaciones, entre debitum y obligatio o bien,
entre Schuld y Haftung. Estos conceptos sirven para establecer una diferenciación entre el verdadero
contribuyente, al que la ley le atribuye la titularidad del hecho imponible, de acuerdo con los conceptos ya
desarrollados, y los demás sujetos a los que la ley ext iende la obligación de pagar el tributo con diferentes
grados de responsabilidad, que pueden variar desde la responsabilidad solidaria sin condiciones, a la
responsabilidad solidaria supeditada a la verificación de ciertos supuestos, a la responsabilidad subsidiaria y
a la responsabilidad sustitutiva.
Esta graduación de la responsabilidad puede resultar de normas generales aplicables a diversos tributos,
o bien de normas particulares establecidas con referencia a un impuesto en especial.
Examinemos lo que ocurre a este respecto en la legislación positiva argentina.
Laley 11.683, desde la profunda reformaintroducida en ese texto legal por el decreto-ley 14.341/1946 del
año 1946, en su capítulotercero6, distingue las diferentes categorías de sujetos pasivos y el grado de
responsabilidad.
El art. 157de la ley mencionada establece la obligación del pago del impuesto para todos aquellos que sean
contribuyentes según las leyes tributarias respectivas. Igual obligaciónincumbe a los herederos y legatarios,
de acuerdo con las disposiciones del Código Civil. El artículo enexamen, en su primer párrafo, agrega también
que la obligación que corresponde a los contribuyentes deberá ser satisfecha por ellos o por sus
representantes legales. Esta norma se refiere tanto al caso de contribuyentes personas físicasincapaces, como
a contribuyentes personas jurídicas.
El art. 1 5, en su segundo párrafo, define impecablemente al contribuyente, es decir, al sujeto pasivo por
deuda propia, y enumera en varios inc isos los sujetos que pueden revestir ese carácter.
La exé gesis de esta norma pone de relieve lo siguiente: la ley no establece quiénes son los contribuyentes
de los diferentes impuestos, sino quiénes pueden serlo. En otros términos, no se trata de una norma
de inm ediata aplicación, sino —simplemente— de una disposición con contenido doctrinal, cuya aplicación
está supeditada a lo que concretamente dispongan las leyes tributarias particulares en su definición de los
hechos imponibles y atribución a los sujetos pasivos.
Es así, por ejemplo, en el caso de sociedades que de acuerdo con los inc s. b) y c) del art. 1 58 pueden ser
contribuyentes, su carácter de sujetos pasivos principales con respecto al impuesto a las ganancias depende
de la forma de la sociedad, ya que las que asumieron la forma de las sociedades de capital son contribuyentes,
mientras que no lo son, salvo casos especiales, las sociedades de personas.
Por otra parte, la disposición del último inc iso no tiene carácter general, sino que se refiere, concretamente,
al impuesto a las ganancias y debe int egrarse con las normas contenidas en el texto legal de este impuesto,
esto es, con las normas de la ley 20.628 en lo referente a la sociedad conyugal.
La responsabilidad por deuda tributaria ajena está definida en los arts. 1 6 y 189 .
El art. 1 810 , a su vez, establece la responsabilidad personal y patrimonial de dichos sujetos. Salvo en el
caso de los agentes de retención, todos los responsables enumerados en el art. 1 711 tienen responsabilidad
personal y solidaria con los contribuyentes. Esta responsabilidad consiste, precisamente, en responder con su
propio patrimonio de las obligaciones de los contribuyentes. Esta responsabilidad está supeditada
al inc umplimiento de sus deberes impositivos y a la circunstancia de que los contribuyentes verdaderos no
hayan cumplido la int imación administrativa del pago de sus obligaciones.
Además de estas condiciones de su responsabilidad, el inc. a ) del art. 1 812 , los exo nera cuando los
contribuyentes los hayan puesto en la imposibilidad de cumplir con las obligaciones.
Con respecto a los agentes de retención13 su responsabilidad está determinada en el inc. c ) del art. 1 814 .
Ellos también, como los demás responsables por deuda ajena, deben satisfacer el impuesto que corresponde
al contribuyente con los fondos de éste que hayan retenido. Además, tienen responsabilidad personal y
solidaria en el caso de no haber efectuado la retención o de no haber ing resado los importes retenidos dentro
de los quince (15) días de efectuada la retención. Esta responsabilidad de los agentes de retención queda
eliminada —d e hacérseles responsables— si ellos, los agentes de retención, demuestran que los
contribuyentes han pagado el impuesto en forma directa.
Debemos señalar, sin embargo, que la disposición legal genérica contenida en el inc. c ) del art. 1 815 no
concuerda con las disposiciones específicas que rigen en el régimen de retención del impuesto a las
ganancias. Ello ind ica, una vez más, la falla técnica de nuestra ley al disponer en términos generales algunas
obligaciones de carácter sustantivo que pueden no coincidir con las normas particulares establecidas para
cada impuesto. Desde luego, cuando esta discordancia se verifica, las normas particulares privan sobre las
normas generales. El inc. c ) del art. 1 816 agrega análogo precepto con respecto a los agentes de percepción.
Mientras para los responsables enumerados en los inc s. 1º a 6º del art. 1 7 su responsabilidad patrimonial
y solidaria está supeditada a la condición que —p reviamente— haya resultado inf ructuosa la int imación del
Fisco a los contribuyentes, para los agentes de retención no se establece igual condición de exc usión y su
responsabilidad puede ser dejada sin efecto únicamente si los propios agentes demuestran el cumplimiento
de la obligación por parte de los contribuyentes17 .
El art. 1 8 contempla, además, otros dos tipos de sujetos pasivos por deuda ajena18 .
El primero de ellos es el sucesor a título particular en la titularidad de empresas o exp lotaciones
consideradas por las leyes impositivas, como centro de atribución de la obligación tributaria respecto de sus
propietarios o titulares. La obligación de estos sujetos goza del beneficio de exc usión, como la de los sujetos
enumerados en los primeros cinco inc isos del art. 1 719 . En efecto, la ley establece que la responsabilidad
patrimonial de los sucesores a título particular exi ge la previa int imación administrativa de pago del impuesto
adeudado al contribuyente y el inc umplimiento de éste. Por otra parte, la responsabilidad de los sucesores a
título particular caduca a los tres meses de efectuada la transferencia, siempre que ésta hubiera sido
comunicada con quince días de antelación a la DGI , o cuando ésta reciba por parte del enajenante garantía
suficiente por el impuesto adeudado.
A contrario sensu, la responsabilidad del adquirente no caduca si la denuncia a la DGI no hubiera sido hecha
en la forma indicada. También cabe subrayar que esta responsabilidad del sucesor a título particular sólo se
refiere a la transferencia de activos y pasivos de empresas o exp lotaciones, y no a otros casos de transferencia
de bienes.
El otro caso de responsabilidad patrimonial por deuda tributaria ajena es el previsto a cargo de los terceros
que, sin tener obligación de carácter formal o sustantiva hacia el Fisco, hayan favorecido por culpa o dolo la
evasión fiscal de los contribuyentes.
En este caso la responsabilidad patrimonial de los terceros surge de su conducta ilícita tendiente a facilitar
la evasión del impuesto. La ley no establece ningún beneficio de exc usión, ni tampoco la prueba liberatoria
que el impuesto haya sido pagado por el contribuyente. Es evidente, sin embargo, que también en este caso
el tercero puede librarse de sus obligaciones, demostrando que el contribuyente ya ha pagado el impuesto.
En algunas leyes tributarias se creó la figura del agente de percepción, cuya obligación hacia el Fisco
consistía en percibir de los compradores junto con el precio de los bienes vendidos también un impuesto. A
esta figura se le dio el nombre de agente de percepción. La ley 1 1.683 consagró la exi stencia y el nombre de
este sujeto.
En algunos casos la responsabilidad del agente de percepción se identifica con la del sujeto del cual
hablamos a continuación.
La doctrina tributaria, especialmente la alemana e italiana, reconoce también otra figura de sujeto pasivo
por deuda ajena, pero no ya con responsabilidad solidaria, como en los casos que acabamos de exa minar,
sino con responsabilidad sustitutiva. Esta figura del sustituto tributario consiste en un sujeto pasivo al cual la
ley impone la obligación de satisfacer al Fisco la deuda del contribuyente como primer y principal obligado,
salvo su derecho de regreso contra el verdadero contribuyente.La diferencia fundamental entre el agente de
retención y el sustituto tributario consiste esencialmente en lo siguiente: el agente de retención tiene en primer
término la obligación de retener y pagar al Fisco la suma retenida; sólo el inc umplimiento de una de las dos
obligaciones referidas hace nacer su responsabilidad patrimonial hacia el Fisco. En cambio, en el caso del
sustituto, la obligación de pagar el impuesto le inc umbe directa y primordialmente sin perjuicio de su derecho
de reclamar la restitución de lo pagado al verdadero contribuyente. La obligación de éste hacia el Fisco puede
surgir en forma condicional, cuando el sustituto no haya satisfecho el impuesto y su ins olvencia pueda frustrar
la pretensión tributaria del Fisco. También puede ocurrir que determinados ordenamientos positivos no
sólo aut oricen al sustituto la acción de regreso contra el contribuyente sino que le impongan la obligación de
ejercer dicha acción de regreso, con el fin de que el verdadero contribuyente tenga conciencia y, podríamos
decir, sensibilidad efectiva de la carga tributaria que la legislación le impone. En esta hipótesis, el sustituto
tiende a acercarse más a nuestra figura del agente de retención pero se diferencia de él, por cuanto el
contribuyente no tiene ninguna relación directa con la administración tributaria a los efectos del pago del tributo,
que sólo inc umbe, frente al Fisco, al sustituto.
En algunos fallos del Tribunal Fiscal de la Nación y en artículos doctrinales, el doctor Francisco Martínez
ha sostenido que en el derecho impositivo argentino se encuentra la figura del sustituto tributario en aquellos
casos en los que la ley de impuesto a los réditos20 establece la obligación de retener el impuesto con carácter
único y definitivo.
Según el mencionado aut or, la responsabilidad de los agentes de retención en estos casos no sería
responsabilidad solidaria, como —e n general— establece el inc. c ), del art. 18 de la ley 1 1.683, texto
ordenado en 1978 y sus modificaciones21, sino responsabilidad sustitutiva.
No compartimos la tesis del distinguido jurista. En efecto, nuestra ley no establece distingo alguno entre los
diferentes casos de agentes de retención.
En segundo término, las leyes positivas imponen al agente de retención, en todos los casos, la obligación
de retener y hacen nacer su responsabilidad patrimonial del inc umplimiento de dicha obligación o de la ulterior
de entregar al Fisco las sumas retenidas. En ninguna disposición se establece la responsabilidad directa,
personal y patrimonial del agente de retención con prescindencia de la obligación de retener. En otros términos,
también los agentes de retención que la efectúen con carácter único y definitivo, no tienen primordialmente la
obligación de pagar con su propio peculio y luego el derecho o aun la obligación de ejercer la acción de regreso
contra el contribuyente. Por el contrario, todos los agentes de retención tienen la obligación de retener, que
implica la de pagar a los acreedores la suma debida con detracción del importe que éstos deban al Estado en
concepto de tributo.
En tercer lugar, el principio de acrecentamiento de la renta, contenido exp resamente en el art. 2 1 del
decreto reglamentario de la Ley del Impuesto a las Ganancias (t.o. en 1979 y sus modificaciones)22exc luye la
posibilidad que el agente de retención pueda considerarse como obligado sustitutivo. En efecto, ese principio
consiste en que el agente de retención que toma a su cargo la obligación del impuesto que por ley inc umbe a
un tercero contribuyente, debe determinar el impuesto inc luyendo en el monto imponible el impuesto mismo.
Ahora bien, si el agente de retención tuviese una responsabilidad sustitutiva, no sería menester aplicar el
principio de acrecentamiento de la renta, ya que el agente de retención quedaría liberado con pagar
directamente el impuesto sobre el monto neto del rédito del contribuyente.
Un caso de verdadera responsabilidad sustitutiva es el que establece el segundo párrafo del art. 2 0 de la
Ley de Impuesto al Valor Agregado (t. o . en 1977 y sus modificaciones)23 . En la hipótesis de ventas a
comerciantes o ind ustriales no ins criptos en los registros de contribuyentes, la norma dictada establece a
cargo de los vendedores la obligación de pagar, como impuesto que corresponde a dichos comerciantes
o ind ustriales, una suma determinada presuntivamente por la ley. Esta obligación entraña una responsabilidad
sustitutiva, ya que la relación tributaria se establece directamente entre el vendedor y el Fisco, quedando
afuera de ella el verdadero contribuyente, esto es, el comerciante o ind ustrial, sin perjuicio de que el
responsable ejerza contra él el derecho de regreso.
CAPÍTULO IV
INTERPRETACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA
1. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
El problema de la int erpretación de las normas tributarias se plantea con respecto al derecho sustantivo,
es decir, el conjunto de disposiciones que establecen los elementos constitutivos de las obligaciones tributarias
cuyo objeto es la prestación del impuesto.
La doctrina y jurisprudencia que prevalecen actualmente en casi todos los países se fundan en la negación
de concepciones pretéritas acerca de la naturaleza de las normas tributarias sustantivas. Se niega que las
leyes impositivas sean leyes de excepción y leyes odiosas, como también limitadoras de la libertad ind ividual
y del derecho de propiedad.
El abandono de estas concepciones significó la desaparición de la doctrina según la cual las normas
tributarias sustantivas deben int erpretarse según el significado literal de sus términos y, con mayor razón, en
forma no ext ensiva. A pesar de ello aparecen de vez en cuando afirmaciones nostálgicas de dichas doctrinas,
como lo puso de relieve Larraz1 y, como resulta de los casos judiciales que hemos seleccionado entre los fallos
de la justicia argentina2 .
2. TEMAS FUNDAMENTALES ACERCA DE LA HERMENÉUTICA

En una clase de seminario en la Universidad Católica de San Pablo (Brasil) hemos puntualizado los temas
fundamentales de la hermenéutica en el Derecho Tributario, a saber:
a) Empleo de aforismos o brocardos para establecer el criterio deinterpretación de las normas tributarias.
b) Eficacia de las normasinterpretativas dictadas por el legislador.
c) Carácter taxativo o, simplemente, ejemplificativo de las enunciaciones de los hechos imponibles o de
sus elementos constitutivos.
d) Vigencia de los principiosinterpretativosin dubio pro fiscoein dubio contra fiscum.
e) Evaluación del criterioinspirado por el propósito o el fin de las normas.
f) Validez y límites de laintegración analógica de las normas tributarias.
g) Significado y vigencia del principio de laconsideración económica.
a) Con respecto al empleo de aforismos o brocardos como guía del int érprete, sostenemos la
improcedencia de su utilización como reglas prácticas a priori, ya que ellos no alcanzan a contemplar todas
las facetas de los preceptos a int erpretar.
b) En cuanto atañe a la eficacia de las normasinterpretativas dictadas por el legislador, debe admitirse, en
primer lugar, la naturaleza de normas jurídicas de aquellas reglas, de modo que si bien la falta de ellas en el
texto legal noexcluye suexistencia como reglas elaboradas por la doctrina y la jurisprudencia, su validez
cuandoexisten, es la de normas generales de aplicación del derecho positivo y del medio para restringir o
ampliar la tarea delintérprete. Su presencia en las leyes positivas no es un fenómenoexclusivo del Derecho
Tributario, puesto que normas de este tipo se encuentran, por ejemplo, en el título preliminar del Código de
Comercio.
c) Como medio de reconocer el carácter taxativo o ejemplificativo de las enunciaciones contenidas en las
leyes tributarias, sirve el texto mismo de las normas en cuestión que contenga o noexpresiones de apertura,
tales como: "etcétera" o "en casos similares". También puede acudirse a lasexposiciones de motivos de las
leyes respectivas, o a otros antecedentes.
d) El principioin dubio contra fiscumresume el responso del jurisconsulto romano Modestino quienexpresó
"no creo que cometa un delito aquel que en cuestiones dudosas se pronuncie fácilmente contra el Fisco". En
cambio, el principioin dubio pro fiscono es original y, simplemente, establece bajo forma análoga al anterior la
oposición al mismo, con fundamento en la preeminencia delinterés público sobre el privado.
e) Doctrina y jurisprudencia en la actualidad seinclinan a sostener, casi sin contraste, la admisibilidad de
todos los métodos utilizados para lainterpretación en general de las leyes, también para las leyes tributarias
sustantivas.
En particular, se rechaza la doctrina tantas vecesexpresada en todos los países respecto a que las leyes
tributarias deban serinterpretadas literalmente.
En la Argentina ha encontrado aceptación la doctrina opuesta a lainterpretación literal y que pone como
fundamento deinterpretación el fin de la norma.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un fallo memorable, cuyos términos fueron repetidos en otras
sentencias de los tribunales de cualquier grado y rige actualmente en la jurisprudencia (fallo "Scarcella v.
Administración de Impuestos Internos" del año 1937) dijo:
"...las normas impositivas no deben necesariamente entenderse con el alcance más restringido que su texto
admita, sino en forma tal, que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable
y discretainterpretación".
f) Esta doctrina en combinación con la de la aplicación de cualquier método o criteriointerpretativo de las
leyes tributarias implica el reconocimiento, también, de laintegración analógica. Cualquiera fuere la teoría que
se abraza con respecto a lainclusión de la analogía entre las reglas deinterpretación o no, somos de opinión
que laextensión analógica puede admitirse también con referencia a las normas tributarias sustantivas, con la
solaexcepción que no puede aplicarse un impuesto o unaexención en casos no previstos,aunque sean
análogos a otros casos previstosexpresamente por el legislador3.
g) El principio de la consideración económica ha sido enunciado a partir del año 1919 por la doctrina y
jurisprudencia alemanas y suizas con laexpresión deWirtschaftliche Betrachtungsweise.
Conviene preliminarmente disipar una confusión con respecto a este criterio.
3. FUNDAMENTO DE LA "CONSIDERACIÓN ECONÓMICA"

Hay quien dijo que en materia tributaria las leyes seinterpretan económicamente y no jurídicamente. Esta
aseveración es un verdadero desatino, porque las leyes tributarias, como todas las demás, siempre
seinterpretan jurídicamente. La consideración económica no es unainterpretación opuesta a la jurídica, es un
criterio jurídico que sugiere alintérprete tener en cuenta el contenido económico de los hechos para
encuadrarlos en las normas materiales.
Como ya lo escribimos en otras oportunidades, esta especialidad no es un fenómeno único yexclusivo de
la materia tributaria y hemos recordado que Vivante al tratar del derech o comercial en general, y en materia
de seguros, en particular, sostuvo que el derecho comercial se diferenciaba y liberaba de los moldes del
derecho civil en virtud de este criterio de int erpretación y para aplicar las leyes de acuerdo con el contenido
real de las ins tituciones de la vida económica efectiva.
En materia tributaria, el principio de la consideración económica sigue idéntico fundamento. El criterio
político que constituye el fundamento del impuesto es el de la capacidad contributiva. Ésta significa una
apreciación por el legislador, de fenómenos o manifestaciones de riqueza. Es ésta, en nuestra opinión, una
característica común de todos los impuestos.
La consecuencia lógica de este principio es que la aplicación del impuesto de acuerdo con los fines y
funciones de las instituciones perseguidos por el legislador no puede ser otra que la de int erpretar los hechos
imponibles según su naturaleza económica, porque sólo ella es capaz de ind icarnos cuál es la realidad que
el legislador ha querido adoptar y valorar a los efectos tributarios.
Esta regla o criterio int erpretativo es, en cierto modo, el resumen de todos los métodos de int erpretación
y coincide con la doctrina de la Corte Suprema de buscar "el propósito de las normas, de acuerdo con una
razonable y discreta int erpretación".
4. EL CONTRASTE ENTRE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES Y LA DE LA LEY RESPECTO DE LOS HECHOS IMPONIBLES
DERIVADOS DE ACTOS JURÍDICOS
La consideración económica adquiere un alcance particular en los casos en los que los hechos imponibles
sean el fruto de actos de la vida comercial o civil en los que tiene relevancia la voluntad creadora de las partes.
En efecto, esto puede originar un conflicto entre la voluntad creadora ind ividual y la voluntad de la ley, que
establece consecuencias tributarias para los hechos económicos que emergen de los actos jurídicos de las
partes.
El contraste entre el reconocimiento de la aut onomía de la voluntad de las partes en la creación de actos
y contratos y la relevancia exc lusiva de la ley como fuente de las obligaciones tributarias cuando los hechos
imponibles sean el fruto de negocios jurídicos de derecho privado, ha sido planteado por nosotros y receptado
por otros aut ores, en los términos siguientes.
Debe distinguirse en los actos o negocios jurídicos entre la voluntad de las partes de realizar una
determinada operación económica, como por ejemplo una compraventa o una locación, el fin práctico o de
hecho que las mueve (int ención empírica o intentio facti) y la voluntad de someter sus actos o negocios al
régimen jurídico establecido en las leyes del Derecho Privado (intención jurídica o intentio juris)4 .
Ahora bien, a los efectos tributarios, de todas las consecuencias jurídicas que las partes quieran obtener a
través de su manifestación de voluntad, lo único que el Derecho Tributario reconoce es el aspecto empírico
encuadrado en el régimen jurídico, que el derecho objetivo por sí solo asignaría a este fin práctico, si las partes
nada dijeran, pero no sigue a las partes en lo referente al régimen jurídico al cual quieran someterse, porque
esto significaría reconocer la voluntad creadora de aquéllas respecto al régimen tributario.
Esta doctrina ha sido adoptada por Araújo Falção5 en el año 1967 y mantenida a través de numerosas
ediciones posteriores.
En el derecho positivo argentino se consagró esta doctrina juntamente con la de los más
prestigiosos aut ores ins piradores o ins pirados por la legislación alemana a partir de
la Reichsagabenordnung (ordenamiento tributario de Alemania) tales como Enno Becker, Albert Hensel, Hans
Nawiasky, Ottmar Buhler y muchos otros e inf luyó sobre la redacción de losarts. 1 1 y 12 (originariamente 12
y 13) de la ley 1 1.683 cuya aut oría debe reconocerse al doctor Jorge G. Tejerina6 .
5. RELACIONES ENTRE EL DERECHO TRIBUTARIO MATERIAL

Y EL DERECHO PRIVADO
Hemos sostenido otras veces, y sostenemos aún la doctrina que hemos denominado de la aut onomía
dogmática del derecho tributario frente al derecho civil o privado, la que se resume en los siguientes términos:
que en la elaboración de sus conceptos y en el establecimiento de sus normas, el derecho tributario no debe —
n ecesariamente— estar sometido al derecho privado, ni debe tener una línea coincidente con él, porque
ambos derechos regulan relaciones jurídicas distintas, sin que exi sta una superioridad de los principios del
derecho privado sobre los del derecho tributario, ni viceversa.
Un mismo hecho de la vida económico-social puede constituir una relación jurídica privada a la vez que ser
un hecho imponible, o uno de sus elementos. Pero esta circunstancia no significa que el legislador del derecho
tributario está sometido al derecho privado en la elaboración de los conceptos legales y que, por lo tanto,
el int érprete del derecho tributario está sometido a los principios y normas o conceptos del derecho privado,
para int erpretar las leyes tributarias.
Esta doctrina ha sido elaborada a través de una larga evolución que parte de la época en la que el derecho
público se emancipó del derecho privado.
El acta de nacimiento del derecho tributario, que es el principio de legalidad, afirmado en las revoluciones
emancipadoras, al establecer que sólo puede haber impuesto por la ley y, por ello, dar vida a un derecho que
será el conjunto de leyes que gobiernan los tributos, marca al mismo tiempo el comienzo del Estado
constitucional y representa la primera base del derecho público.
Al emanciparse el derecho público, y el derecho tributario en particular, del derecho privado, se han ido
elaborando doctrinariamente los conceptos contenidos en estas leyes, y uno de los primeros puntos de vista
sostenidos por la nueva doctrina, especialmente en materia de derecho tributario, ha sido el siguiente: que el
carácter de las actividades sometidas a impuesto no depende de la validez o inv alidez jurídica, a los efectos
del derecho privado, ni de su licitud o ilicitud.
Desde el punto de vista técnico del derecho tributario, el principio sobre el que se sustenta la aut onomía
dogmática es —esencialmente— el siguiente: la relación jurídica tributaria nace ex lege, por voluntad de la ley,
tomando como base la exi stencia de determinados hechos que tienen eficacia, esto es, son generadores de
obligaciones, no porque se atribuya poder creador de la relación jurídica tributaria a las personas que dan
nacimiento a los hechos sino, simplemente, porque la ley toma esos hechos como supuestos de las
obligaciones.
Cuando el derecho tributario omite reglar, de alguna manera, ciertas relaciones tributarias ¿cuál es la
aplicación que puede hacerse del derecho privado?
La int erpretación del derecho tributario como derecho público implica, a nuestro juicio, que siempre, salvo
el principio que sólo la ley puede establecer impuestos y, por lo tanto, no se puede admitir la int erpretación
analógica el derecho tributario y el complemento de las normas del derecho positivo, debe hacerse dentro del
mismo derecho tributario o del derecho público en general.
Sólo cuando ello no sea posible, deben buscarse principios generales de derecho que sean aplicables a la
materia, pero teniendo en cuenta la finalidad, el propósito y el significado de las normas tributarias y de
las ins tituciones que se quieren reglar; esto es, se hará aplicación de los principios generales, pero con las
limitaciones dadas por los propósitos y la naturaleza misma de la materia tributaria.
En última ins tancia, cuando ninguno de estos procedimientos permita int erpretar el significado de la norma
tributaria, es posible también la aplicación supletoria del derecho privado, porque todo el derecho constituye
una unidad, y no es concebible que exi stan lagunas y que deban establecerse normas a capricho, porque
nosotros no admitimos la libre creación del derecho7 .
En el derecho tributario provincial al proyectar el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires en el año
1947 se establecieron criterios int erpretativos análogos a las normas de la ley nacional, pero con una
redacción más sencilla. Las normas sufrieron varias reformas, sin que se alterara su sentido y propósito 8 .
6. PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN Y DE LA ELUSIÓN TRIBUTARIA
La problemática de la int erpretación de la ley tributaria material alcanza su cumbre con el fenómeno y el
concepto de la elusión tributaria.
El problema que se plantea —y que podemos anticipar— no tiene una solución definitiva, consiste en la
oposición entre el principio de la soberanía de la voluntad ind ividual por un lado y el de la igualdad sustancial
de las obligaciones tributarias en los casos de realizarse un mismo hecho imponible, en un caso según
la int ención empírica y en el otro según la int ención jurídica de la voluntad ind ividual.
El problema ha tenido su debate en la doctrina y jurisprudencia de varios países. Recordamos, en primer
término, lo establecido en el ordenamiento tributario de Alemania bajo la inf luencia de juristas que a partir de
1919 fundaron la solución por vía legislativa en el abuso de las formas y posibilidades de adaptación del
Derecho Privado.
Otra solución es la nuestra que reconoce antecedentes en la doctrina desarrollada en Alemania alrededor
del ordenamiento tributario ya mencionado. Esta solución consiste en considerar la elusión tributaria como un
caso de aplicación de la "consideración económica" en virtud de la cual en los hechos imponibles creados por
la voluntad negocial de los particulares, es decisiva laintención empírica y no laintención jurídica.
Por consiguiente, la elección que las partes pueden buscar respecto del régimen fiscal al que quieren
someter sus operaciones económicas es irrelevante, puesto que lo que int eresa para la aplicación del
impuesto es la operación económica que se ha realizado y no las formas.
Con ello contradecimos la doctrina sostenida por Blumenstein y aceptada por Giuliani Fonrouge en su
proyecto de Código Fiscal Nacional respecto a que la aplicación del impuesto prescindiendo de las formas
adoptadas por los contribuyentes, sólo procede cuando estas formas estén motivadas por un propósito de
evasión fiscal9 .
"Aplicar el principio de la consideración económica sólo cuando exi sta el propósito de evasión fiscal, lejos
de ser una doctrina más favorable al contribuyente, choca contra el principio constitucional de legalidad, porque
significa gravar un hecho que, de por sí, no estaría sometido al impuesto solamente porque se entiende
que exi stió un propósito de evasión fiscal".
"Ello establece también una igualdad de tratamiento entre acreedor y deudor del impuesto, porque
esta int erpretación económica juega tanto a favor del Fisco como del contribuyente. Si la consideración
económica y la prescindencia de las formas utilizadas por los contribuyentes conduce a la aplicación de un
mayor impuesto, el principio jugará a favor del Fisco; pero si esta int erpretación tiene como consecuencia un
impuesto menor, no por esto la DGI o la Dirección de Rentas deben dejar de aplicar la int erpretación
económica".
También la formulación de la elusión fiscal en el Modelo de Código Tributario para América Latina comete
el mismo pecado. En efecto, en lugar del motivo o propósito de eludir el impuesto, dicho modelo ha int roducido
la circunstancia objetiva que las formas jurídicas empleadas den como resultado un impuesto menor.
Este requisito, más que el propósito de eludir, es un hecho que surge objetivamente y no puede identificarse
con el fraude a la ley. Por ello debemos mantener la conclusión que si el hecho se ha realizado, deberá
sometérselo al impuesto, exi sta o no el animus de evasión o el resultado objetivo de un menor impuesto10 .
CAPÍTULO V
DERECHO TRIBUTARIO PENAL
1. NORMAS PENALES EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

En el derecho argentino como en la mayoría de los países, las normas que definen lasinfracciones fiscales
y conminan las sanciones correspondientes, constituyen una materia jurídica no prevista en el Código Penal
y, casi siempre, comprendida en el texto de las leyes tributarias generales o especiales.
Hay en la Argentina una razón más para esta particularidad, esto es su organización como Estado Federal
con dos órdenes de entidades estatales, la Nación y las Provincias. A ellas deben agregarse las
Municipalidades,incluida la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en razón del poder fiscal que aquéllas
les delegan. En efecto, las legislaciones tributarias provinciales y municipales contienen normas que definen
lasinfracciones a sus propiasinstituciones tributarias y prevén las sanciones pertinentes fuera del derecho
penal general que, por disposición constitucional, pertenece a la Nación (art. 67,inc. 11], Const. Nac.) *
* N. del A.: Luego de la reforma constitucional del año 1994, el art. 6 7, inc. 1 1) se encuentra contenido en el art. 7 5, inc. 1 3 de la
Constitución Nacional, que faculta al Congreso de la Nación a reglar el comercio con las naciones ext ranjeras, y de las provincias entre sí.
.
Se plantean, por loexpuesto, algunos problemas tradicionales, pero no por ello de más fácil solución.
Un primer problema consistirá en determinar en qué consisten—si las hay— las diferencias entre las
normas que definen lasinfracciones fiscales y sus sanciones y las normas del derecho penal general.
Otro problema conexo con el anterior consiste en establecer si es constitucionalmente válida la legislación
provincial y municipal que contienen normas penales diferentes del Código Penal.
Hay sin embargo, una cuestión previa que consiste en tomar partido por el reconocimiento de la naturaleza
penal de la s infracciones y sanciones fiscales, en especial, para las dictadas por las provincias y los
municipios.
Este último problema es inh erente a la doctrina general del derecho penal y puede formularse como
cuestión de teoría pura, en la siguiente manera: las inf racciones de carácter penal, ¿son tales por su
naturaleza int rínseca y, por ello, deben ser sancionadas con penas?, o bien, ¿son penales por la razón que
la ley las sanciona con penas?
La doctrina que prevalece considera correcta la respuesta afirmativa de la segunda pregunta. En otros
términos, son ilícitos penales aquellos que son sancionados con penas. Ello implica que no exi ste una
connotación de los ilícitos que les haga merecer que sean sancionados con penas. En otros términos,
la exi stencia de la pena es lo que caracteriza la inf racción penal.
La doctrina penalista a la cual adherimos, entre cuyosautores se destaca Grispigni, ha definido la pena
como sanción diferente de las sanciones llamadas de ejecución. Éstas constituyen el medio de cumplir con el
precepto primario o suministrar un equivalente del precepto primario de cuya violación se trata. La pena
consiste—jurídicamente— en algo más o algo diferente de las demás sanciones, cuyo carácter ya
hemosexpuesto1.
La idea de pena no es exc lusiva del Código Penal, sino que los casos de su exi stencia se hallan
abundantemente esparcidos en todo el derecho y también pues, en el Derecho Tributario.
Las penas pecuniarias que se encuentran habitualmente en todo el Derecho Tributario y no sólo de nuestro
país, no son suficientes para caracterizar el Derecho Tributario Penal. Tampoco las penas pecuniarias
son ext rañas al derecho penal propiamente dicho, ni las penas privativas de la libertad personal
son exc lusivas de éste.
En conclusión, el derecho tributario penal es derecho penal que no se ha separado del derecho tributario.
Algunos aut ores sostienen que el derecho tributario penal forma parte del derecho administrativo penal,
adoptando en lo pertinente la doctrina de James Goldschmidt.
No compartimos esa concepción y tampoco la concepción de Giuliani Fonrouge, que considera el derecho
sancionatorio como un complemento necesario del poder fiscal y constituye un capítulo del derecho tributario
que no admite separación ni parcelamiento de éste ni diferencias entre inf racciones sustanciales
e inf racciones a los deberes formales.
Concluye este aut or que el ilícito tributario tiene carácter de unidad y especificidad o, mejor dicho,
particularismo.
Es curiosa la teoría de Bielsa acerca del derecho tributario penal. Según él, la multa calculada en un múltiplo
del impuesto omitido o evadido, constituye la sanción característica del delito fiscal y recepta la teoría según
la cual esta forma de calcular las multas se propone compensar las sumas no percibidas por el Fisco por
evasiones no descubiertas, sin perjuicio de su eficacia correctiva o de escarmiento para el inf ractor.
La jurisprudencia argentina ha oscilado ampliamente entre las diferentes concepciones. En muchos casos
ha reconocido el carácter penal de las sanciones, especialmente cuando se trata de inf racciones a los
impuestos nacionales, ya que de este modo no se crea ninguna contradicción con la delegación a la Nación
de la facultad de dictar el Código Penal. En otros casos, especialmente tratándose de sanciones pronunciadas
por el juez en lo Civil, por transgresiones al impuesto a la transmisión gratuita de bienes, ha afirmado su
naturaleza civil. En otros casos más, ha reconocido a las sanciones fiscales, además del carácter represivo,
un carácter ind emnizatorio y, por lo tanto, un carácter sui generis.
2. TIPOS PENALES EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

Una observación preliminar para ind icar el contenido de este capítulo consiste en que, en general, en todo
el presente volumen prescindimos del derecho aduanero, aun reconociendo el estrecho parentesco de esta
materia con el derecho tributario.
Los tipos penales son los siguientes:
a) Infracción a los deberes formales.
b) Infracción a los deberes formales agravada.
c) Omisión de impuestos que se desdobla en dos tipos:
— omisión del pago del impuesto por su deudor, y
— omisión de actuar como agente de retención o de percepción o sea de retener o percibir.
d) Defraudación fiscal genérica.
e) Defraudación fiscal agravada.
f) Defraudación fiscal de los agentes de retención y de percepción.
g) Defraudación de los agentes de retención y de percepción agravada.
h) Insolvencia maliciosa y provocada para evitar el pago de tributos.
a) Infracción a los deberes formales. Esta figura penal consiste en la violación de las disposiciones de la
ley general o de las leyes especiales de impuestos, de los reglamentos respectivos y de las disposiciones
e ins trucciones emanadas de la administración, que establezcan o requieran el cumplimiento de deberes
formales tendientes a determinar la obligación impositiva y a verificar y fiscalizar su cumplimiento por parte de
los contribuyentes.
Es de observar que este tipo penal constituye una ley penal en blanco, por cuanto los preceptos cuya
violación configura lainfracción pueden ser dictados por otras leyes, reglamentos yaunactos administrativos.
Mientras nos remitimos a lo ya exp uesto acerca del requisito subjetivo y de la multa aplicable, señalamos
que la definición de la inf racción está limitada a la hipótesis de la violación de los deberes formales para
favorecer la determinación, verificación y fiscalización. Por lo tanto, otras obligaciones como las de retener el
impuesto en la fuente, que no sean cumplidas por los agentes no configuran, a nuestro juicio, este tipo penal,
contrariamente a la práctica de la administración que, tradicionalmente, las ha penado como tal. Esta opinión
se halla ahora corroborada por la nueva redacción del art. 4 4, int roducido nuevamente en la ley con la
definición de la figura penal de la omisión, que comprende en su texto en forma exp resa el hecho de no retener
por parte de los agentes de retención.
b) Las infracciones formales agravadas. Ya dijimos que en los casos de inf racciones agravadas, el artículo
442 establece además de la multa, la pena de arresto con una notable severidad respecto de
estas inf racciones, como resulta de comparar la disposición que comentamos con el arresto por el mismo
plazo que anteriormente estaba reservado para una defraudación agravada.
c) La omisión fiscal . Tercera figura penal tributaria que contempla la ley 1 1.683, es la omisión fiscal.
El art. 4 53 la define como sigue:
"El que, mediante declaraciones juradas o inf ormaciones ine xactas omitiera pagar, retener o percibir
tributos, será sancionado con multa de media a una vez, o en caso de reiteración hasta dos veces el tributo
omitido, no retenido o no percibido oportunamente y en tanto no exi sta error exc usable. La misma sanción se
aplicará a los agentes de retención o de percepción que omitan actuar como tales".
Esta definición permite distinguir dos tipos penales como también uno de ellos agravado. El primer tipo
comprendido en la norma del art. 45 de la ley 1 1.683 (t. o . en 1978 y sus modificaciones)4 es la falta de pago
por parte del contribuyente mediante declaraciones juradas o inf ormaciones ine xactas.
El segundo tipo penal contemplado en el art. 45 ya mencionado, consiste en la omisión de retener o percibir
por parte de los agentes de retención o percepción, respectivamente. Se observará fácilmente que la redacción
de la norma en este respecto es reiterativa. En efecto, la primera definición de lainfracción abarca ya y somete
a la misma sanción a quien omitiera pagar, retener o percibir tributos. Ocurre también que la norma al conminar
la multa y definir la circunstancia agravanteexpresamente reúne al deudor, al agente de retención y al de
percepción. Sin embargo, la última parte del artículo agrega que la misma sanción se aplicará a los agentes
de retención o de percepción que omitan actuar como tales.
Aparte de ese defecto de redacción, se mantiene la crítica del concepto mismo de declaraciones juradas
o inf ormaciones inexactas por cuanto la ine xactitud es un concepto muy vago y muy amplio que puede pasar
por una gama ind efinida de conductas del inf ractor, desde la ine xactitud por inc apacidad de exp resarse
correctamente o de conocer y entender las circunstancias de hecho o de derecho que debe volcar en la
declaración jurada o en la inf ormación requerida, hasta la imprecisión en formular la declaración o inf ormación
de su corrección, hechos o situaciones que tienen relevancia a los efectos de determinar la obligación
tributaria. La ine xactitud puede llegar aún más allá y no exc luye la posible int ención maliciosa de tergiversar
los hechos o las situaciones. Para evitar estos ext remos que llevarían la omisión en el propio territorio de la
defraudación creando posibles confusiones entre los dos tipos de inf racción, la doctrina ha ins istido en el
criterio de separación fundado en el elemento subjetivo del inf ractor, reconociendo el carácter culposo de la
omisión y el doloso de la defraudación. Pero bueno sería si también la ley proporcionara al int érprete la
calificación de la omisión como culposa y de la defraudación como dolosa.
d) Defraudación fiscal genérica. La defraudación fiscal genérica está definida y sancionada en el art. 4 6,
primer párrafo, de la ley 1 1.683 (t. o . en 1978 y sus modificaciones)5 . Este tipo penal consiste en perjudicar
al Fisco con liquidaciones de impuestos que no correspondan a la realidad mediante declaraciones engañosas
u ocultación maliciosa. La pena establecida por la disposición citada es la multa variable de dos a diez veces
el importe del tributo evadido.
Corresponde esta figura penal a lo que fue tradicionalmente la defraudación fiscal según la ley 1 1.683
hasta el año 1976.
Se observa que la defraudación fiscal es una inf racción dolosa que se compone de dos distintas hipótesis,
la declaración engañosa y la ocultación maliciosa.
Cabe preguntarse cuál es el alcance de los dos casos. El primero abarca cualquier declaración, sea ella la
declaración jurada o cualquier otra, por ejemplo, para contestar a requerimientos de la DGI dentro y fuera del
procedimiento de determinación de oficio y sumario por eventuales inf racciones. El solo hecho de no presentar
declaraciones juradas y no pagar el impuesto debido no constituye la defraudación de la cual estamos tratando,
ni siquiera por el segundo caso, el de la ocultación maliciosa.
Observamos también que a diferencia de lo establecido otrora, por el ya mencionado art. 4 56 , la
disposición actual es mucho más sencilla y contempla supuestos legalmente fijados menos detallados. En
efecto, el art. 4 5 definía la defraudación como "cualquier hecho, aserción, omisión, simulación, ocultación o
maniobra que tenga por objeto producir o facilitar la evasión total o parcial de los tributos".
De dicha norma por la enumeración de las diferentes conductas y, no obstante, la falta de un concepto
general de la infracción para cualquier eventual escapatoria por la naturaleza de esa enumeración meramente
ejemplificativa, se desprende, además, que la tentativa estaría penada como el delito consumado, mientras
que la nueva definición exi ge el requisito de la consumación del daño ocasionado al Fisco. Por ello, la tentativa
debe recibir el tratamiento previsto en el Código Penal, artículos 42 y 44 de aplicación subsidiaria según el art.
4 º del mismo Código. Compartimos a ese respecto, lo escrito por Héctor B. Villegas7 .
Un aspecto de gran importancia, a nuestro juicio, en el nuevo régimen penal de la ley 1 1.6838 , es la de-
saparición de la lista de circunstancias de hechos que fundaban la presunción legal de la int ención de
defraudar al Fisco.
Desde el punto de vista jurídico es éste un progreso en el ordenamiento tributario penal, por cuanto las
presunciones legales facilitaban las tareas del Fisco para inc riminar a contribuyentes reales o supuestos,
responsables y terceros, pero en la misma medida dificultaban la defensa de los presuntos inf ractores. A este
defecto jurídico se agregaba otro que, contrariamente a lo sostenido por nosotros (Curso Superior de Derecho
Tributario , vol. I, 2ª ed., ps. 3 41 y 342), apoyándonos en la aut orizada doctrina de Sebastián Soler, era
aceptada sin discusión ni duda por la mayoría de los aut ores y de los jueces (Giuliani Fonrouge)9 , es ésta
la inv ersión de la carga de la prueba, que es reñida con los principios básicos de la defensa en juicio y con la
presunción general que el inc riminado es ino cente mientras no se pruebe su culpabilidad.
Ha desaparecido también el último párrafo del art. 4 610 citado que en el último texto antes de la ley de
reforma rezaba:
"Se reprimirá como defraudación fiscal el declarar, admitir, o hacer valer ante la Dirección General formas
y estructuras jurídicas manifiestamente ina propiadas para configurar la efectiva situación, relación u operación
económica gravadas por las leyes impositivas, cuando deba razonablemente juzgarse que
ha exi stido int ención de evitar la imposición justa".
Esta norma transformaba en ilícito tributario la denominada elusión de impuestos (véase p. 3 78). Podemos
preguntarnos si la supresión de esta norma elimina o no la figura penal de la elusión tributaria.
Empecemos por admitir que desaparece como tipo penal especial. Sin embargo, en nuestra opinión, podría
subsistir su inclusión en el art. 4 6, primer párrafo, en cuanto se perjudica al Fisco con liquidaciones de
impuestos que no corresponden a la realidad mediante declaraciones engañosas.
e) Defraudación fiscal agravada . Este tipo penal se verifica cuando el daño al Fisco está acompañado por
una cualquiera de las siguientes hipótesis:
1. cuando mediare reincidencia;
2. cuando se evadieren durante un ejercicio fiscal obligaciones tributarias superiores a determinada
cantidad de pesos argentinos.
La defraudación fiscal agravada está sancionada con la pena de prisión de un mes a dos años, sin perjuicio
de la multa prevista en el primer párrafo.
La int roducción en esta hipótesis de defraudación agravada como también en otros supuestos, ha sido
según parece, el motivo determinante de la supresión de una norma del régimen tributario penal que habíamos
criticado en anteriores oportunidades, esto es, la posibilidad de la coexistencia de la inf racción tributaria con
el delito del derecho penal común. La crítica que había merecido esa coexistencia y la consiguiente duplicación
de sanciones era la violación del principio non bis in idem . Es éste también un progreso en el régimen tributario
penal.
f) Defraudación genérica de los agentes de retención y de percepción. En el art. 4 711 se define el nuevo
tipo penal por infracción de los agentes de retención y de percepción que anteriormente estaba previsto en el
segundo párrafo del art. 4 5.
La defraudación genérica es castigada con multa de dos hasta diez veces el tributo retenido o percibido
por dichos agentes que lo mantengan en su poder, después de vencidos los plazos en los que
deberían ing resarlo.
En esta norma se ha eliminado el requisito de la exi stencia de fraude por parte de los agentes mencionados
al mantener en su poder las sumas retenidas o percibidas después del vencimiento del plazo para ing resarlas.
Esto no significa crear una responsabilidad objetiva que no admita exc ulpación, aun cuando el tercer párrafo
del art. 4 712 establezca que no se admite excusación basada en la falta de exi stencia de la retención o
percepción, cuando éstas se encuentran documentadas, registradas, contabilizadas, comprobadas o
formalizadas de cualquier modo.
Esta norma ya exi stente en el texto anterior, deja a salvo la punibilidad, cuando se den las circunstancias
allí mencionadas, pero no exc luye que otros hechos o situaciones permitan a los agentes demostrar
su exc ulpación.
g) Defraudación fiscal agravada de los agentes de retención o de percepción . Es ésta una nueva figura
penal reprimida con la pena de prisión de un mes a dos años, imputable a los agentes de retención o de
percepción cuando noingresaren los importes correspondientes, después de estar firme laintimación
fehaciente que se le efectuare (art. 47, 2º párr.)13.
El párrafo tercero del art. 4714que hemosexaminado en el último párrafo del punto anterior, se aplica
también en la hipótesis de la defraudación fiscal agravada.
h)Insolvencia maliciosa y provocada para evitar el pago de tributos.Este tipo penal consiste en provocar
maliciosamente lainsolvencia patrimonial propia o ajena; perjudicando al Fisco por evitar el pago de tributos
determinados o aún no,exigibles o no, debidos por elautor de lainfracción o por otros sujetos.
Lainsolvencia fraudulenta actúa en la etapa de la ejecuciónextrajudicial o judicial y es imputable al propio
contribuyente o a terceros, por ejemplo, administradores de bienes ajenos o apoderados o representantes
legales que pueden disponer de los bienes de sus representados.
3. ESPECIES DE PENAS EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

En el derecho tributario propiamente dicho, prescindiendo del derecho aduanero, encontramos diferentes
clases de penas, queexaminaremos a continuación.
a) La primera sanción penal es la delinterés punitorio, que laley 11.683 (art. 55) conmina para el caso en el
que sea necesario recurrir a la vía judicial para el cobro de impuestos, recargos,intereses y multas. Esteinterés
es del 3% mensual, desde la fecha de la demanda sobre todos los importes cuyo cobro seintente15.
b) Las multas en el orden nacional se gradúan de la siguiente manera:
1. Porinfracción a los deberes formales, de veintitrés mil a dos millones trescientos mil pesos16.
2. La omisión fiscal, según el nuevo art. 4 5 int roducido en la ley 1 1.683 por la ley 2 1.858, puede ser
reprimida por una multa graduable de media a una vez o hasta dos veces en caso de reiteración el tributo
omitido, no retenido o percibido17 .
3. La multa por defraudación fiscal genérica de la ley 1 1.683 se gradúa de dos a diez veces el monto del
impuesto evadido18.
En el caso de inf racciones a los deberes formales en materia de impuestos int ernos, la ley remite al art.
43 de la ley 11.68319 .
Las inf racciones a las normas de la ley de sellos, son exc lusivas para este impuesto, pero es de aplicación
supletoria la disciplina penal de la ley 1 1.683 en todo cuanto no se oponga o no esté previsto en la ley de
impuesto de sellos (t.o. en 1977 y sus modificaciones) o en su reglamentación. Así lo establece en forma
general el art. 5 5 de la ley de la materia ya citada20 .
La mayor parte del régimen penal del impuesto de sellos hállase en el art. 5 6, cuya primera parte enumera
una serie de supuestos cuya realización constituye inf racción y los exa minaremos más adelante. La norma
citada omite calificar esos supuestos o tipos penales ubicándolos en tipos penales propios y, por lo tanto, entra
en función el carácter supletorio de las normas de la ley 1 1.68321 .
El segundo párrafo del art. 55 remite, en lo que se refiere ainfracción de los deberes formales y a los efectos
de establecer la sanción correspondiente, a lo dispuesto en el art. 43 de laley 11.683 22.
El párrafo siguiente prevé el caso de omisión y establece su sanción de acuerdo con lo dispuesto en el art.
45 de laley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones). La norma de la ley de sellos, de cuyo contenido se
trata, termina con el tercer párrafo referente a la omisión y la única causa deexculpación consiste en dar por
cierta laexistencia de errorexcusable.
El penúltimo párrafo del art. 56 de la ley de sellos conmina la pena para la defraudación o su tentativa,
remitiéndose para la configuración del tipo penal al art. 45 de laley 11.683 (t.o. en 1974 y sus modificaciones),
cuya obligación en el texto legal debemos actualizarla en referencia con la numeración de laley 11.683 (t.o. en
1977 y sus modificaciones) y la última reforma de ésta por laley 21.858 23.
c) Otra sanción que tiene carácter accesorio es el comiso de las mercaderías o efectos objeto deinfracción
fiscal. En el derecho argentino se aplica solamente a los derechos aduaneros y a ciertos impuestosinternos a
los consumos, por ejemplo, impuesto al alcohol (art. 56 de la ley respectiva)24.
d) Tanto en el orden nacional como en el provincial, se prevé como otra sanción accesoria la clausura de
los locales, fábricas o negocios. Así, por ejemplo, la ley de impuestosinternos (art. 14) la establece, en el caso
de los reincidentes eninfracciones a las normas sobreexpendio de tabacos, por el término de hasta cinco
años25.
e) Otra sanción accesoria es lainhabilitación que el derecho tributario argentino establece en el caso de
contrabando y, en un caso especial, de complicidad de empleados fiscales eninfracciones a la ley de
impuestosinternos26.
f) La suspensión de las funciones y el retiro del registro están previstos para los escribanos queinfrinj an la
ley de sellos (art. 63)27 .
El art. 5 4 que reproduciremos a continuación, contiene la pena accesoria de la publicación por los medios
que la DGIconsidere adecuados. (Los valores son actualizables).
"Art. 5 4.— En los casos de pena de multa por omisión de impuesto, previamente actualizado, por monto
superior a once millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 11.850.000) o de arresto a prisión aplicada de
conformidad con lo dispuesto, en los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 50, la Dirección General dispondrá la
publicación periódica, por los medios de divulgación que estime adecuados, del nombre o denominación,
domicilio y actividad de cada inf ractor y de la sanción impuesta.
"Asimismo deberá disponer tal publicación en todos los casos en que se haya dictado resolución
determinando de oficio la materia imponible por montos de impuesto, previamente actualizados, superiores a
once millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 11.850.000) de acuerdo con el procedimiento establecido
por el art. 2 4.
"La publicación a que se hace mención en los párrafos precedentes, será efectuada cuando exi sta
sentencia firme y definitiva, o cuando el contribuyente haya aceptado la determinación realizada"28 .
g) Debemos ahora mencionar las penas privativas de la libertad personal. La int roducción de esta clase
de penas ha sido muy resistida y ha ido exp andiéndose de a poco. Podemos decir aún hoy que las penas
privativas de la libertad personal son de aplicación menos general que las penas pecuniarias.
Después de un breve período de vigencia de un régimen represivo, casi diríamos, en competencia con el
de la ley 1 1.683 por la ley 2 0.658, ésta fue derogada mediante la ley 2 1.344. El régimen actualmente vigente,
al cual se ceñirá la exp osición siguiente es el de la ley 1 1.683 con la reforma int roducida por la ley 2 1.85829 .
La primera sanción privativa de la libertad personal es el arresto que el art. 4 4 dispone, sin perjuicio de la
multa prevista por el art. 4 3 de la misma ley. La inf racción sancionada con multa de 23.000 pesos hasta
2.300.000 pesos es la inf racción a los deberes formales tendientes a determinar la obligación tributaria y a
verificar y fiscalizar el cumplimiento que de ella hagan los responsables. (Los valores son actualizables).
La pena privativa de la libertad por lainfracción a los deberes formales, sin perjuicio de la multa establecida
por el art. 43, está conminada por el art. 44, con el arresto de hasta 30 días alinfractor, luego de haber
sidointimado en forma fehaciente en los casos siguientes:
a) No presentar declaraciones juradas dentro de los 15 días, luego de haberle sido reiterada dichaintimación
en forma fehaciente.
b) No cumpliere por dos o más veces con los requerimientos a que se refieren losincisos a) y b) del art. 41.
c) Incurriere en falta deexpedición de facturas o documentos equivalentes, cuando las disposiciones
fiscales loexijan, por dos o más veces.
El mismo art. 44 establece la competencia para aplicar la sanción de arresto en el director general y los
jueces administrativos sustitutos y en el mismo párrafo, dispone que las actuaciones que desembocan en la
decisión de aplicar la sanción de arresto, deben respetar el derecho a ser oídos.
En todos los casos seráindispensable un acta de comprobación como cabeza de proceso. En dicha acta
deberá dejarse constancia fehaciente de la citación del presuntoinfractor a unaaudiencia de descargo.
La sanción de arresto será apelable libremente y con efecto suspensivo dentro de los cinco días ante los
jueces en lo
Penal Económico de la Capital Federal o los jueces Federales en el resto de la República.
Serán aplicables para la sustanciación del recurso las normas del Código de Procedimientos en lo Penal.
La pena de prisión en el derecho tributario argentino ahora, después de las reformasintroducidas
principalmente por laley 21.858, está prevista para las siguientesinfracciones30:
a) En el caso de defraudación genérica de conformidad con lo dispuesto en el art. 46, segundo
párrafo,incisos a) y b)31.
La definición de la defraudación genérica está contenida en el primer párrafo del art. 46, pero la sanción de
la pena privativa de la libertad personal se aplica en los supuestos adicionales del segundo párrafo,incisos a)
y b). Son ellos los siguientes:
— Cuando mediare reincidencia.
— Cuando se evadieren durante un ejercicio fiscal obligaciones tributarias por un monto superior a
23.700.000 pesos (el monto es actualizable conforme con las normas del capítulo XV de laley 11.683 [t.o. en
1978 y sus modificaciones]). La cifra mencionada en esta segunda hipótesis es precisamente el monto
resultante de la actualización dispuesta por la resolución general 2180 de laDGI.
La pena de prisión, por consiguiente, se aplica a la defraudación genérica sólo en los supuestosindicados,
los que pueden calificarse (ambos) como agravantes de dichainfracción.
b) En el caso de los agentes de retención o percepción también se aplica la pena de prisión, cuando se den
los supuestos de circunstancias agravantes que prevé el segundo párrafo del art. 4732. También en este caso
hay una defraudación genérica definida por el primer párrafo del art. 47 en la forma siguiente: mantener en su
poder el tributo retenido o percibido por dichos agentes, después de vencidos los plazos en que
deberíaningresarlo. Esta defraudación genérica está penada con multa de dos hasta diez veces.
Volveremos sobre el tema de la defraudación fiscal de los agentes mencionados alexaminar especialmente
este tipo penal.
Un tercer tipo deinfracción reprimido con la prisión de un mes a dos años está previsto en el art. 48 de la
ley para el que maliciosamente mediante la provocación de lainsolvencia patrimonial propia o ajena perjudicare
al Fisco evitando el pago de tributos33.
La aplicación de las penas privativas de la libertad personal ha creado o agudizado algunos problemas
jurídicos a los cuales doctrina y jurisprudencia no han encontrado solución universalmente aceptada.
En primer término, la aplicación de la pena de prisión hace más agudo el problema de laexigencia del
factorintencional en la definición de estainfracción. A este problema nos referiremos más adelante al tratar los
distintos tipos penales.
El art. 49 de laley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones) resuelve un segundo problema estableciendo
que en los casos de tratarse de personas jurídicas, sociedades, asociaciones u otras entidades del derecho
privado o de losincapaces del art. 57, la pena de prisión corresponderá a los directores, gerentes,
administradores, mandatarios o representantes que, por razón de contratos, estatutos o disposiciones legales,
fueran los responsables del cumplimiento de las obligaciones tributarias de las sociedades a que pertenecen
o de sus mandantes o representados.
Esta disposición salva elinconveniente que se había verificado cuando, por primera vez, laley 17.595
habíaintroducido en el régimen tributario penal las penas privativas de la libertad personal, por laausencia de
normas que previeran la hipótesis de las personas jurídicasinfractoras.
Un tercer problema con referencia a la aplicación de las penas privativas de la libertad no esexclusivo de
esta sanción, pero sí tiene con respecto a ella particular importancia.
Antes de la reformaintroducida por laley 21.858, laley 11.683 establecía en general, al definir la
defraudación fiscal y conminar la pena correspondiente, que la multa se aplicará "sin perjuicio de la
responsabilidad penal por delitos comunes"34. Se planteaba, pues, la posibilidad que determinados actos u
omisiones constituyeran no sólo la figura de la defraudación fiscal, sino también otros delitos criminales
previstos en el Código Penal. Por ejemplo, se había planteado la posibilidad que el hecho ilícito cometido
constituyera defraudación fiscal y, al mismo tiempo, el fraude en perjuicio de la administración pública, penado
con prisión de dos a seis años por el art. 174,inc. 5º del Código Penal argentino. Además, puede entenderse
que el agente de retención que noingresara en su momento los impuestos retenidos,incurriera no sólo en la
defraudación fiscal, de acuerdo con el art. 47 de laley 11.683, sino también en la apropiaciónindebida prevista
en el art. 173,inc. 2º, del Código Penal. Si así fuera,existiría la posibilidad que la pena de prisión prevista para
este delito común se duplicara con la prisió n por defraudación fiscal.
4. LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL

EN EL DERECHO TRIBUTARIO
a) Principio nullum crimen et nulla poena sine lege. Los principios nullum crimen et nulla poena sine
lege tienen plena aplicación en materia de inf racciones fiscales.
La doctrina y la jurisprudencia hacen derivar estos principios de la norma constitucional que señala que:
"Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe" (art. 1 9, Const. N ac.).
Un caso de violación a la universalidad de este principio está contenido, a nuestro juicio, en el art. 5 835 de
la ley de impuestos int ernos, que aut oriza al Poder Ejecutivo para fijar, en los decretos reglamentarios, multas
por inf racciones a dichos decretos, variables según su gravedad. Esta norma es inc onstitucional, porque hay
una delegación de una facultad reservada a la ley.
Diferente es el caso de las leyes penales en blanco, como se hallan en el art. 43 de la ley 1 1.68336 , que,
en el orden nacional, crea la figura penal de la inf racción formal, o en el art. 32 del Código Fiscal de la provincia
de Buenos Aires que, con denominación más exa cta, prevé la inf racción a los deberes formales establecidos
en el Código mismo37 , en las leyes fiscales especiales y sus decretos reglamentarios, así como en las
disposiciones administrativas. En estos casos, la ley penal establece la sanción y define la inf racción, pero el
contenido del deber inf ringido puede estar definido por el decreto reglamentario o por una disposición de
la aut oridad. No hay violación alguna de los principios nullum crimen et nulla poena sine lege.
Como corolario de estos principios, se ha reconocido la vigencia en el derecho tributario penal de la
irretroactividad de la sanción penal. A ello condujo no sólo la aplicación del principio propio del derecho penal
criminal, sino, sobre todo, una norma constitucional que se considera de validez universal para cualquier clase
de penas (art. 1 8, Const. N ac.: "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en
ley anterior al hecho del proceso,...").
La única exc epción que se hace a este principio en el derecho tributario penal, como en el penal criminal,
es en el caso que la ley posterior sea más benigna. Sin embargo, la doctrina está dividida respecto de la
aplicación del principio de la ley más benigna en el derecho tributario penal. Giuliani Fonrouge niega su
aplicabilidad y Freytes la sostiene.
b)Principio nulla poena sine judicio.También es de aplicación en el derecho tributario penal el principionulla
poena sine judicio. El principio se halla consagrado en el ya citado art. 18 de la Constitución Nacional. En el
ámbito tributario se ha concretado, en el orden nacional, en las normas que estatuyen la necesidad del sumario
previo,instruido por laautoridad administrativa (arts. 66 al 70 de laley 11.68338) y en los recursos administrativos
y judiciales que siguen a la imposición de sanciones por dichaautoridad (arts. 71 al 73 y 130 de laley 11.683,
t.o. en 196839).
Así por ejemplo, en materia de impuestos de sellos sobreinstrumentos privados, la presentación del
documento fuera de término acarrea la obligación del pago de la multa, que se liquida y obla sin juicio alguno
y sin pronunciamiento de laautoridad40.
Igualmente en el caso del pago con atraso de impuestos regidos por laley 11.683, antes de la reforma por
las leyes 20.024 y 20.046 la liquidación de los recargos se efectuaba con una fórmula cuya naturaleza es hoy
muy discutida, ya que la administración ha dispuesto que debe ser suscripta por juez administrativo (antes lo
era por cualquier funcionario sin talinvestidura). El Tribunal Fiscal de la Nación estuvo dividido entre dos
tendencias, una Sala opinando que la liquidación de los recargosexige el cumplimiento de las formas
establecidas para la determinación de los impuestos y sosteniendo lainexistencia, como acto jurisdiccional, de
la liquidación que carezca de dichas formas; las demás admitiendo la validez de la liquidación de los recargos
y su apelabilidad ante el Tribunal. Pero éste, como ya dijimos, no reconoció la naturaleza penal de los
recargos41.
c)Imputabilidad.La imputabilidad en el derecho tributario penal no se rige por las normas y principios del
derecho penal criminal.
De las normas contenidas en los artículos de laley 11.683 resultan los principios siguientes:
1. Losincapaces no son imputables,aunque se trate de menores de más de 18 años. Por otra parte,
losinfractores con alteraciones de sus facultades mentales que no hayan sido o no sean declaradosincapaces,
son imputables por lasinfracciones fiscales,auncuando no lo sean para el derecho penal criminal.
2. El cónyuge que perciba y disponga de todos los réditos propios del otro, los padres, tutores y curadores
de losincapaces, los síndicos y liquidadores de las quiebras, síndicos de los concursos civiles, los
administradores legales o judiciales, de las sucesiones y, a falta de ésto s, el cónyuge supérstite y los
herederos, son imputables por las inf racciones fiscales que cometan en lugar de los sujetos ind icados en el
art. 5 7, primer párrafo42 .
3. Con respecto a las sociedades y personas jurídicas o entidades colectivas, a diferencia de lo dispuesto
para las sucesiones ind ivisas, la imputabilidad corresponde a la entidad, sin perjuicio de la imputabilidad de
los propios administradores. Trataremos más adelante este tema en particular 43 .
4. Tanto los contribuyentes imputables como los administradores imputables en los casos enumerados en
el art. 5 1, primer párrafo, responden por las inf racciones cometidas o por hechos u omisiones de sus
subordinados, como sus agentes, factores o dependientes (véase también el art. 19, ley 1 1.683)44 .
En estos casos, la culpa in eligendo e in vigilando hace imputable y punible por inf racciones, inc luyendo
aquellas como las penadas en el art. 4 6 de la ley, que exi gen el dolo como elemento subjetivo de
la inf racción. A nuestro juicio, ello constituye no sólo una evidente contradicción con los principios de
culpabilidad, sino también una anomalía que debe ser remediada por una norma legal. Tanto más ello es
necesario, por cuanto el último párrafo del art. 5 2 establece que cuando las inf racciones son cometidas por
administradores, representantes, liquidadores, mandatarios, etcétera, las sanciones se aplican siempre a los
contribuyentes representados, siendo responsables personalmente de su pago, los administradores, etcétera,
y se podrá aplicar también la multa ind ependiente a dichas personas, cuando así lo exi ja la naturaleza y
gravedad del caso. Ello significa, en efecto, que aun cuando se pueda determinar la plena culpabilidad del
representante y se le aplique a él la sanción correspondiente ello no quita la imputabilidad del representado,
salvo en los casos ind icados en el primer párrafo del art. 5 145 .
d) Culpabilidad. En el derecho tributario penal de la Argentina se ha verificado, como en todos los países,
una tendencia hacia una relevancia cada vez mayor del factor subjetivo dolo o, simplemente, culpa.
La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente, en especial aplicando las leyes represivas del contrabando
o las referentes a las inf racciones a los impuestos int ernos al consumo, que la materialidad de la inf racción
es suficiente, sin necesidad de demostrarse la inf racción y, más aún, ha llegado a sostener que corresponde
al contribuyente probar su ino cencia. Esta doctrina jurisprudencial ha sido aceptada por Giuliani Fonrouge
como valedera en términos generales, siendo de carácter especial los casos en los que la ley exi ge la
búsqueda de la culpabilidad del aut or.
La tesis debe ser inv ertida. El principio general también en materia tributaria penal, es el del requisito
subjetivo de la culpa, en sentido amplio, pudiendo exi stir casos especiales, en los que se prescinda de ese
requisito.
Además, en la tesis general, no exi ste una inv ersión de la carga de la prueba, por la cual el aut or deba
probar su ino cencia cuando se verifica la materialidad de la inf racción; sólo en los casos en los que la ley
establece presunciones legales de intención, es necesario probar lo contrario. Pero, aun en estos casos,
creemos aplicable la doctrina penal general respecto a que la carga de la prueba no resulta inv ertida, esto es,
no grava al aut or, sino que inc umbe también al juez, mediante sus poderes de inv estigación, exa minar
si exi ste la prueba contraria que la ley exi ge.
e) Relevancia jurídica del error. La ignorancia y el error de hecho y de derecho en el derecho tributario
penal argentino son reconocidos ampliamente como causas de exc lusión de la culpabilidad y, por lo tanto, de
no punibilidad de las inf racciones (art. 45, ley 1 1.683)46 .
El error de derecho al que se refiere la ley no es manifiestamente el error sobre la punibilidad o no del acto
u omisión, es decir, no es el error sobre la ley penal, sino el que se refiere a la aplicación de las leyes tributarias
al caso concreto. Este error de derecho es considerado por la jurisprudencia alemana y un gran número
de aut ores, entre los que nos inc luimos, como error de hecho.
Cabe subrayar, además, que aun que la ley nada diga al respecto, el error de hecho o de derecho acerca
de las normas tributarias aplicables en los casos concretos, no solamente exc luyen la punibilidad de la simple
omisión, sino a fortiori la defraudación fiscal, ya que la exi stencia del error es suficiente para eliminar
la int ención de defraudar.
Si ello es muy claro en teoría, no lo es por cierto en los casos concretos que se presentan al juzgador,
especialmente por la exi stencia de una presunción legal de defraudación cuando exi sta manifiesta
disconformidad entre los preceptos legales o reglamentarios y la aplicación que de ellos se haga al liquidar el
impuesto. En efecto, puede preguntarse si la disconformidad es tan manifiesta que haga presumir la int ención
de defraudar o bien aparece en virtud de un sutil trabajo de int erpretación, de modo que el contribuyente
justificadamente puede haberse equivocado en la aplicación de las normas en el caso concreto.
Por otra parte, el error de derecho tributario, como causa de exc ulpación en los delitos fiscales, crea un
difícil problema interpretativo frente a la figura penal de la elusión del impuesto. A este problema nos
referiremos más adelante, al tratar en particular de la defraudación fiscal en el derecho argentino.
f) Personas jurídicas . En el orden nacional las personas jurídicas son imputables por las inf racciones
fiscales, y las sanciones pueden ser impuestas a ellas. Así lo establece exp resamente el art. 49 de la ley
1 1.68347 .
Subrayamos que esta imputabilidad de las personas jurídicas rige en lo referente a las multas, pero no es
aplicable en el caso de penas privativas de la libertad. La ley nacional contempla en tal caso la aplicación de
sanción a los administradores, representantes y mandatarios (art. 49, ley 1 1.683)48 .
g) Tentativa. En el derecho tributario penal argentino, la tentativa está contemplada en forma exp resa en
el caso del contrabando (art. 1 88, Ley de Aduana)49 al establecer que la tentativa será reprimida como si el
delito se hubiera consumado.
La ley de impuestos int ernos al consumo, en el art. 3 950 referente a las inf racciones al impuesto al alcohol,
remite expresamente a lo dispuesto en el art. 4 4 del Código Penal. Debe int erpretarse que esta remisión se
aplica tanto para la pena corporal, que dicho artículo conmina juntamente con la multa y la inh abilitación, como
a la multa misma y a la otra sanción accesoria. El art. 4 4 del Código Penal establece que en el caso de
tentativa, la pena se disminuirá de un tercio a la mitad. Si el delito fuera imposible, la pena se disminuirá a la
mitad o podrá ser reducida a un límite menor o ser remitida, según el grado de peligrosidad revelado por el
delincuente.
Con respecto a la defraudación fiscal —s egún la ley 1 1.683—, nada se dice en forma exp resa de la
tentativa. Sin embargo, la formulación de la figura penal en el ordenamiento nacional, ind ica claramente que
la tentativa se pena de la misma manera, salvo, naturalmente, la facultad del juez de graduar la multa entre el
mínimo y el máximo, según las normas del art. 4 4 del Código Penal.
El arrepentimiento activo (tätige Reue) es contemplado en la legislación argentina bajo la forma
de aut orización de la ley al Poder Ejecutivo para disponer, por vía reglamentaria, la no aplicabilidad de las
sanciones en el caso de presentación espontánea de los inf ractores para regularizar su situación y remediar
las evasiones efectuadas (art. 111, ley 1 1.683)51 . La reglamentación ha hecho uso de la aut orización legal
en los artículos 66 y siguientes52 , pero su aplicación permanece en suspenso.
El efecto exi mente de la presentación espontánea se ext iende a las multas por defraudación y cualquier
otra sanción por infracciones.
La presentación no se considera espontánea cuando se produzca a raíz de una ins pección efectuada
o inm inente, observación formulada por la aut oridad o denuncia que se vinculen directa o ind irectamente con
el inf ractor.
h) Participación en la infracción. En el derecho tributario penal argentino la responsabilidad penal no está
delimitada en forma acorde con los principios doctrinarios de la materia. Además no hay una distinción neta ni
una diferenciación en la sanción que responda a criterios racionales para la punibilidad de terceros que, de
alguna manera, int ervengan en la inf racción, ya como instigadores, ya como cómplices o encubridores.
Esta observación atañe solamente a las inf racciones sancionadas con multas ya que actualmente con
respecto a los hechos reprimidos con penas de prisión, el art. 50 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus
modificaciones) dispone que la participación criminal se regirá por lo dispuesto en el Título VII del Libro
Primero, "Disposiciones generales" del Código Penal53 .
Con respecto a la responsabilidad de los representantes, mandatarios y gestores y la de sus representados,
remitimos a loexpuesto en referencia con la imputabilidad.
Un problema particular, que en el derecho argentino no se ha profundizado aún, ni ha sido objeto de
pronunciamientos judiciales, es el de la responsabilidad de los contadores oauditores u otros profesionales
que asesoren a los contribuyentes para evadir los impuestos. En nuestra opinión, la participación material o el
asesoramiento en las maniobras de evasión fiscal que configuran defraudaciones hace comprender a los
agentes entre los terceros que la ley, tanto nacional como provincial, considera como comprendidos entre
losinfractores por defraudación.
i)Concurso de infracciones. A diferencia de lo que dispone el Código Penal, el caso de concurso ideal y el
de concurso real dan lugar lisa y llanamente a diferentes sanciones yuxtapuestas, cada una de acuerdo con
la configuración penal que corresponda. Hasta parece que la ley tributaria llega a la negación del principionos
bis in idemcuando los hechos caen tanto bajo la previsión de la ley tributaria penal como de la ley penal
criminal.
j)Órganos de aplicación. Tanto en el orden nacional como en el provincial, la competencia para imponer las
multas porinfracciones fiscales corresponde a laautoridad administrativa. Los funcionarios competentes son
solamente aquellos que tienen, de acuerdo con la ley nacional, el carácter de jueces administrativos o, en el
orden provincial, una delegaciónexpresa del director general.
Sin embargo, las resoluciones administrativas que impongan multas son siempre susceptibles de recursos
jurisdiccionales, ya ante el Tribunal Fiscal de la Nación o de la provincia, ya ante laautoridad judicial.
La pena privativa de la libertad, en cambio, no puede ser aplicada salvo en el caso del arresto según el art.
4454, por laautoridad administrativa, la que debe someter la causa al juez en lo penal.
k)Suspensión de la pena.En el derecho tributario argentino no se ha admitido lainstitución de la condena
condicional. Laley 11.585, art. 2º, laexcluyó en formaexpresa y con carácter general respecto de las multas
porinfracción a las leyes de impuestos. Laley 11.683 no contempló dichainstitución y, por lo tanto, es evidente
suinaplicabilidad. En particular, la ley de impuestosinternos al consumo, en el art. 1555, reitera laexclusión de
la condena condicional prevista por el Código Penal.
l)Muerte del infractor.La ley nacional 11.683, en su art. 5756establece que el fallecimiento
delinfractorextingue las sanciones de penas porinfracción a los deberes formales, omisión y por
defraudación,auncuando la sanción hubiera sido impuesta por resolución firme y pasada enautoridad de cosa
juzgada.
Esinteresante subrayar que la ley argentina ha aceptado así el principio que rige en el derecho penal
criminal y no ha acogido la teoría negativa, admitida en algunos países, respecto a que en el derecho penal la
muerte delinfractor no causa laextinción de la pena, ni la teoríaintermedia que acepta laextinción de la acción
penal cuando la pena no hubiera sido aún impuesta, pero considera la multa aplicada como un crédito de
carácter patrimonial para el Estado que no seextingue por la muerte del deudor y se transmite a sus sucesores.
m)Prescripción.La prescripción de la acción penal para imponer multas y de las multas mismas, se verifica,
en el derecho nacional, por el transcurso de cinco años, en el caso de contribuyentesinscriptos que no tengan
la obligación legal deinscribirse o que, teniendo esa obligación y no habiéndola cumplido, hayan regularizado
espontáneamente su situación y por el transcurso de diez años en el caso de contribuyentes noinscriptos.
La prescripción de la acción penal y de las multas en los impuestos nacionales no regidos por la ley 1 1.683
se verifica también por el transcurso de cinco años (art. 1 º, ley 1 1.585)57 .
El término de prescripción de la acción penal empieza a correr, en el orden nacional, desde el 1º de enero
siguiente al año en el que haya tenido lugar la inf racción (art. 61, ley 1 1.68358 ). La ley establece —t ambién—
la ind ependencia de la prescripción de la acción para exi gir el pago del impuesto, siempre que, naturalmente,
la inf racción sea susceptible de ser cometida con posterioridad al vencimiento del plazo para el pago del
impuesto (art. 6 259 ). El término de la prescripción de la acción para el cobro de la multa impuesta comienza
a correr desde la fecha de la notificación de la resolución respectiva (art. 6 360 ).
La ley nacional establece también normas respecto de la suspensión y de la int errupción de la prescripción
de la acción penal. Ésta se suspende por un año desde la fecha de la resolución condenatoria, y si la resolución
fuera recurrida ante el Tribunal Fiscal, el término de la suspensión se cuenta desde la fecha de la resolución
recurrida hasta sesenta días después de notificada la sentencia del mismo (art. 6 8, inc. b ], ley 1 1.683)61 .
CAPÍTULO VI
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO Y NATURALEZA
El Derecho Tributario Administrativo constituye una rama separada del Derecho Tributario Sustantivo desde
el punto de vista conceptual, pero no desde el punto de vista teleológico.
En efecto, en el Derecho Tributario Administrativo se encuentran numerosas relaciones jurídicas entre la
Administración y los administrados, que no deben confundirse con las relaciones tributarias sustantivas.
Sin embargo, en algunos casos las relaciones administrativas se acoplan a las sustantivas. Por ejemplo, la
obligación tributaria cuyo objeto es la prestación del tributo, o sea, que constituye una obligación de dar puede
acoplarse con una relación jurídica entre los mismos sujetos cuyo objeto sea la prestación de determinados
comportamientos, es decir hacer, no hacer o tolerar.
Esta situación de paralelismo entre la relación jurídica sustantiva y las relaciones formales o administrativas
no es jurídicamente necesaria y no se verifica ind efectiblemente en todos los casos. Pueden exi stir
obligaciones tributarias sustantivas que nacen en virtud de la ley, son reconocidas y satisfechas por los
deudores o responsables y recibidas de plena conformidad por el acreedor del impuesto, sin que la
administración pública int ervenga y cree obligaciones de hacer, no hacer o tolerar a cargo de dichos
contribuyentes o responsables. Análogamente, pueden exi stir obligaciones impuestas por la administración
en uso de las facultades que le otorga la ley o dispuestas por la ley misma, por decretos reglamentarios o por
resoluciones del ente recaudador a favor de la administración y a cargo de determinados sujetos, sin
que exi sta ninguna obligación tributaria sustantiva.
En las relaciones tributarias administrativas el sujeto activo es la administración pública y los sujetos
pasivos pueden ser contribuyentes o responsables reales o presuntos y también terceros que no son partes
de la relación tributaria sustantiva.
En el aspecto del contenido, el derecho tributario administrativo comprende todas las actividades de la
administración tendientes a lograr el cumplimiento del derecho sustantivo.
En el Derecho Tributario Administrativo, a diferencia del sustantivo, son frecuentes las facultades
discrecionales de la administración y la facultad reconocida a ésta de imponer determinados deberes a los
administrados.
El estudio del Derecho Tributario Administrativo comprende elexamen de las facultades y atribuciones de
la administración y el de los deberes de los administrados, entre ellos, el deber de presentar declaraciones
juradas.
Es materia fundamental del Derecho Tributario Administrativo el procedimiento de la determinación de las
obligaciones tributarias, cualquiera fuere la naturaleza jurídica de ese procedimiento y del acto de
determinación que constituye su desembocadura.
2. DEBERES FORMALES
Se denominan deberes formales las obligaciones que la ley o las disposiciones reglamentarias
y,aunlasautoridades de aplicación de las normas fiscales, por delegación de la ley impongan a contribuyentes,
responsables o terceros para colaborar con la administración en el desempeño de sus cometidos.
La ley nacional 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)1no enumera los deberes formales de los
administrados, los que surgen por implicancia de la enumeración de las facultades de la administración.
Por el contrario, el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires,aunen el texto reformado por laley 9204
de diciembre de 1978 en el art. 20, enumera los deberes formales a la vez que en el art. 29 enuncia las
atribuciones de la administración2.
Existe, en primer término, un deber general de los ciudadanos y demás habitantes del país de colaborar
con la administración.
Laley 11.683 contiene en sus arts. 40 y 413las facultades de la administración de las que se originan otros
tantos deberes formales de los administrados.
Las disposiciones del art. 4 0 contienen facultades de carácter general en el sentido que la Dirección
General Impositiva puede establecer mediante resoluciones generales obligaciones a categorías de
personas4 . Por su parte, el art. 4 1 establece facultades particulares (es decir, aquellas que permiten al
organismo recaudador solicitar determinadas obligaciones de hacer, no hacer o tolerar), a los presuntos
contribuyentes, responsables o terceros5 .
El art. 4 1 se subdivide en dos partes: el primer párrafo establece que la Dirección tendrá amplios poderes
para ejercer sus funciones de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones sustantivas o formales de los
administrados. La segunda parte del artículo enumera una serie de facultades particulares. Esta enumeración
no es taxativa. Se observa, además, que estas facultades de la Dirección son discrecionales en el doble sentido
que la Dirección pueda ejercerlas, o no, según criterios de oportunidad o conveniencia que ella misma
determine, y también que al emplearlas puede hacerlo con mayor o menor intensidad, con respecto a bienes
y personas que ella misma elija, siempre que no afecte mediante su acción determinadas garantías personales
consagradas por las normas constitucionales6 .
Esinteresante subrayar que en ninguno de los párrafos del art. 417ni, por implicancia, en el primer párrafo
de carácter general, se menciona la facultad de la Dirección deincautarse de libros, documentos o papeles de
los contribuyentes, responsables o terceros. Con respecto al impuesto de sellos en los arts. 55 de la ley de
sellos vigente (t.o. en 1977 y sus modificaciones) se establecen disposiciones más amplias en su alcance y
más detalladas en su forma que en laley 11.683. En particular, el art. 61 de la ley de sellos especialmente
prevé la facultad de la Dirección de retirar papeles de losinspeccionados bajo recibo, o bien la alternativa de
enumerarlos, sellarlos y dejarlos en poder de losinspeccionados en carácter de depositarios con las
responsabilidades legales correspondientes8.
3. LA DECLARACIÓN JURADA
Entre todos los deberes formales tiene una posición de preeminencia la declaración jurada 9.
En primer lugar debe afirmarse el principio que la declaración tributaria es una prestación, objeto de una
obligación legal. Por lo tanto tiene naturaleza de un acto debido en virtud de disposiciones legales.
En ciertos ordenamientos impositivos y para determinados impuestos, la declaración sólo contiene el
suministro por parte del contribuyente u otro sujeto a la administración pública de datosinformativos sobre la
realización, en casos concretos, de los hechos imponibles definidos abstractamente por la ley. Para estos
casos, la doctrina alemana representada por Enno Bécker, pero seguida por muchos otrosautores, ha
sostenido que la declaración tributaria es una declaración de saber y no una declaración de voluntad. De esta
naturaleza deriva, como consecuencia entre los efectos, la modificabilidad de la declaración por actos
posteriores del mismo declarante.
Aceptamos el carácter de declaración de conocimiento y laexclusión de la voluntad en las declaraciones
de este tipo, que constituyen obligaciones de colaboración en el procedimiento de determinación confiado a
laautoridad administrativa. Sin embargo, consideramos necesario agregar que el conocimiento que es objeto
de la declaración no es sólo un conocimiento de hechos, sino que puede comprender también el conocimiento
del derecho,involucrando un juicio, por parte del declarante, respecto del encuadramiento en las normas de
los hechos verificados en la realidad concreta como también otros juicios del mismo declarante respecto de la
atribución de valores según las pautas legales. De esta proposición surge la consecuencia que la declaración
tributaria puede adolecer no sólo de errores de hecho, sino también de derecho. Ambos deben ser corregidos
y pueden serlo por el propio declarante, sin perjuicio de las sanciones que la anterior declaracióninexacta
puede acarrearle.
En los casos que acabamos de exp oner, la declaración tributaria no es una confesión ext rajudicial. Su
función es solamente inf ormativa y su eficacia depende de la exi stencia de medios de prueba que confirmen
la veracidad de los datos suministrados en la declaración.
Debe afirmarse, también, que las declaraciones tributarias de esta índole pertenecen al ámbito del derecho
tributario formal y no tienen eficacia alguna respecto de la obligación sustantiva.
En otros casos, para determinados impuestos, la declaración tributaria tiene un alcance mucho más amplio.
El contribuyente u otro sujeto obligado a declarar, int erpreta las normas tributarias sustantivas aplicándolas a
la situación o los hechos cuya verificación reconoce e identifica el hecho imponible definido por la ley; valora
también el contenido de estos hechos económicos según las pautas legales y, finalmente, aplica la alícuota
del impuesto sobre los valores determinados.
Según Giuliani Fonrouge y la doctrina sustancialmente análoga de Blumenstein y Giannini, en estas
hipótesis la declaración tributaria sería una determinación del impuesto efectuada por el sujeto obligado y
sustituiría la determinación por parte de la administración pública. A la luz de esta doctrina, sería criticable la
definición de la declaración jurada contenida, por ejemplo, en el Código Fiscal de Buenos Aires, que pone de
relieve también en esta hipótesis el valor inf ormativo de la declaración y su naturaleza de acto de
colaboración exi gido por la ley hacia la administración. También sería errónea la vinculación entre la
declaración jurada y el procedimiento administrativo de determinación, como resulta del art. 25 del Código
Fiscal de la provincia de Buenos Aires y del art. 21 de la ley 1 1.68310 . Este último dice, precisamente, que la
determinación y percepción de los impuestos comprendidos en el régimen de esa ley se efectuará sobre la
base de declaraciones juradas. El art. 25 del Código Fiscal de Buenos Aires contiene idéntica norma y agrega,
además, que la declaración jurada deberá contener todos los elementos y datos necesarios para hacer conocer
el hecho imponible y el monto de la obligación fiscal correspondiente11 . La doctrina que analizamos atribuye
a la declaración jurada en estos casos, una función propia desvinculada del proceso de determinación
administrativa y, por el contrario, colocaría la declaración jurada en la misma posición de la determinación
administrativa, identificándola con una determinación por parte del contribuyente.
Es cierto que un gran número de casos de impuestos, en nuestro derecho tributario y en los ordenamientos
de otros países que adoptan esta tendencia, se ext ingue como consecuencia del cumplimiento por parte de
los obligados, de conformidad con la liquidación contenida en su declaración jurada. Sin embargo, también en
estas hipótesis la declaración jurada tiene un destinatario, esto es, la administración, la que puede y debe
verificarla y establecer su correspondencia con la situación de hecho que constituye el supuesto de la
obligación. En los casos en los que la administración considere que la declaración no refleja la realidad por
deficiencia o falsedades respecto de los hechos o por errónea int erpretación del derecho aplicable, debe
proceder a determinar la obligación tributaria. Cuando ello ocurre, la determinación por la aut oridad
administrativa no es —s implemente— una impugnación de la declaración jurada sino un acto de
determinación originario en el cual la declaración jurada constituye un elemento inf ormativo utilizable en la
medida de su veracidad y correspondencia con los hechos y el derecho pertinente.
En consecuencia, la declaración tributaria es siempre un acto dirigido a la administración pública y en esto
no se diferencia del caso exa minado anteriormente de la determinación con el solo fin inf ormativo. En este
aspecto, la declaración jurada es siempre el cumplimiento de un deber formal y se ubica en el campo del
Derecho Tributario Administrativo, sin ninguna eficacia constitutiva de la obligación sustantiva.
La función de la declaración jurada, además, constituye la obligación de ext eriorizar hacia la administración
tributaria el cumplimiento de la obligación. Como tal la declaración jurada es un acto de conocimiento y
voluntad. En los tributos que, como se suele decir, se pagan por declaración jurada, las normas legales
imponen, el deber formal de ext eriorizar hacia la administración el proceso de conocimiento y voluntad, que
acompaña la ext inción de la obligación.
De conformidad con el art. 21 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978)12 , la declaración jurada hace responsable al
declarante por el impuesto que de ella resulte, cuyo monto no podrá reducir por declaraciones posteriores,
salvo en los casos de errores de cálculo cometidos en la declaración misma. Esta norma legal no significa
la exc lusión de la modificación de la declaración jurada ni la prevalecencia de ésta respecto de la obligación
que corresponde al hecho imponible efectivamente realizado, sino solamente la exc lusión de ciertos modos
para obtener la prevalecencia de ésta sobre aquélla. En otros términos la ley permite y reconoce
eficacia inm ediata a la declaración tributaria que modifique una anterior en los casos de errores de cálculo
cometidos en ésta. Por el contrario, prohíbe la rectificación por el propio declarante en el caso de errores de
derecho o de hecho, que no sean meros errores de cálculo. En estos casos la ley admite la rectificación con
la conformidad de la Dirección, según resulta del art. 3 6 de la ley citada13 o bien por un formal reclamo de
repetición ante la propia Dirección General Impositiva.
Debe observarse, sin embargo, que algunos Códigos provinciales admiten la rectificación directa por el
declarante, sin necesidad de requerir la conformidad del organismo de recaudación, sin perjuicio del derecho
de la administración de verificar y determinar la obligación tributaria, inv alidando la declaración rectificativa,
de la misma manera como hubiera podido hacerlo con respecto a la declaración originaria.
Por otra parte, en los casos en los que la declaración resulte ina decuada respecto de la verdadera
obligación tributaria, el derecho del Fisco a la diferencia se hará valer en diferentes formas según los distintos
ordenamientos impositivos, por ejemplo, como simple exi gencia de rectificación de declaración jurada, o bien
como una formal determinación de oficio. En el derecho tributario argentino en el orden nacional, la ley
establecía hasta la reforma int roducida por la ley 1 7.595 en el texto de la ley 11.683, que la Dirección debía
emplazar al responsable para que ratificara o rectificara el contenido de declaraciones juradas que hubiera
presentado o bien, si no lo hubiera hecho, presentara las declaraciones. En la actualidad, por efecto de la
reforma aludida, se ha eliminado en el procedimiento de determinación este emplazamiento previo como
elemento o paso necesario antes de llegar a la determinación de oficio. Esta eliminación no significa, a nuestro
juicio, que la Dirección no pueda, en determinados casos, efectuar el emplazamiento.
Además, tanto en el procedimiento anterior a la reforma, como en la actualidad, los funcionarios de la
Dirección pueden efectuar la determinación o bien someter a los contribuyentes las liquidaciones del impuesto
cuestionado y obtener de ellos la conformidad a dichas liquidaciones. En tal caso, según el art. 24 de la ley
1 1.683, la Dirección no está obligada a efectuar una determinación mediante una resolución formal y las
liquidaciones rectificativas preparadas por los funcionarios de la Dirección y conformadas por el contribuyente,
de cuya eficacia trataremos más adelante14 .
Tampoco cabe considerar la declaración jurada como una confesión ext rajudicial que releve al Fisco de la
obligación de probar. Según el derecho vigente (art. 21 de la ley 1 1.683 y art. 27 del Código Fiscal de la
Provincia de Buenos Aires15 ), es un deber de la administración verificar la declaración jurada para comprobar
su correspondencia con los supuestos de hecho de la obligación que se ha originado. A este efecto la
administración se vale de sus facultades de inv estigación y de los deberes formales que inc umben a los
contribuyentes, responsables o terceros. Pero la administración no debe detenerse ante el impuesto resultante
de la declaración jurada como el importe mínimo cuyo cumplimiento puede pretender sino que está obligada,
en caso de divergencia entre la declaración jurada y la real situación fáctica que da nacimiento a la obligación,
a determinar si está de acuerdo con el supuesto del derecho material, aun que ello redunde en perjuicio del
propio Fisco. Más aún, no hay tal perjuicio, ya que la administración no tiene como función recaudar cuanto
más dinero pueda, sino exa ctamente la suma que la ley imponga a cada contribuyente.
En conclusión, la declaración jurada es un acto que manifiesta el saber y la voluntad de cumplir una
obligación, sin eficacia definitoria de la obligación sustancial. Su finalidad consiste en colaborar con la
administración haciéndole saber el conocimiento y la voluntad del obligado de ext inguir una determinada
obligación.
4. DETERMINACIÓN TRIBUTARIA
En el Derecho Tributario Administrativo ocupan un lugar preponderante el procedimiento y el acto de la
determinación de la obligación tributaria con el cual se concluye dicho procedimiento.
La naturaleza y eficacia de la determinación tributaria son materia de amplias controversias en casi todos
los países, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia.
Una primera cuestión consiste en saber si el acto de determinación es exc lusivo de la aut oridad
administrativa.
En nuestra opinión la contestación a esa cuestión debe ser afirmativa. El acto de determinación es un acto
de la administración fiscal, por el cual se reafirma en un caso concreto la voluntad abstracta de la ley,
reconociendo laexistencia de un hecho imponible en sus diferentes aspectos, o sea, elementos objetivos,
atribución subjetiva, vinculación con el poder fiscal, aspectos temporal y cuantitativo y finalmente,
pronunciamiento de laautoridad competente queintima el pago de la obligación tributaria que nace en virtud de
la ley y por las circunstancias fácticasindicadas.
La determinación no es un elemento constitutivo de la obligación ni tampoco un acto necesario para
la exi stencia ni una etapa de la vida de aquélla.
Disentimos de los aut ores que consideran el acto de determinación como necesario para la vigencia de la
obligación tributaria sustantiva y reconocen tres clases de determinación: la que se efectúa por el contribuyente
o responsable, la que surge de la colaboración entre contribuyente o responsable con la administración y la
determinación por la aut oridad administrativa únicamente.
La actividad int electual del contribuyente o responsable que reconoce la exi stencia de un hecho imponible
en todos sus aspectos y, por lo tanto, el nacimiento de una obligación que cumple satisfactoriamente,
constituye la motivación int erna de su acatamiento de la voluntad de la ley, pero no es asimilable al proceso
que realiza la aut oridad administrativa tendiente a reafirmar en el caso concreto la voluntad abstracta de la
ley. En otras palabras, cuando el derecho tributario positivo admite que la obligación tributaria pueda ser
cumplida espontáneamente por el contribuyente o responsable sin int ervención de la aut oridad administrativa
y que dicho cumplimiento consista, por ejemplo, en el pago por declaración jurada, ésta no es una forma de
determinación, sino un acto de ext eriorización de la voluntad de cumplir con la obligación legal a su cargo,
para conocimiento de la administración recaudadora.
En el derecho argentino la determinación administrativa no es un acto general en todos los casos, salvo
pocas exc epciones, como ocurre en los derechos tributarios europeos. Por el contrario, tiene carácter
supletorio y eventual por inc umplimiento del contribuyente o responsable o por cumplimiento defectuoso o
parcial. Son raros los casos en los que la determinación administrativa sea requerida como acto
previo ine ludible para el cumplimiento de la obligación.
Otra cuestión controvertida en muchos países es la eficacia del acto de determinación. Hay aut ores que
sostienen la eficacia constitutiva de la determinación. Son ellos aut ores alemanes, franceses e italianos como
Jèze, Ingrosso y Allorio y otros. La doctrina de estos aut ores se complementa con la teoría que el derecho del
Fisco que nace de la ley no es un derecho creditorio correspondiente a la obligación sustantiva del
contribuyente, sino un derecho potestativo, es decir, el derecho conferido a la administración de crear a través
de la determinación, una obligación para contribuyentes o responsables.
Otra doctrina, que se apoya en laexpresa disposición de la ordenanza tributaria alemana, reconoce a la
determinación eficacia declarativa.
En el derecho argentino la doctrina toma partido en forma casi unánime por la eficacia meramente
declarativa16 .
Hemos sostenido que el acto de determinación tiene naturaleza de acto jurisdiccional y no de acto
administrativo. A pesar de las críticas que de muchas partes atacaron a esta doctrina, la mantenemos y
creemos en ella.
Los fundamentos de esta tesis son esencialmente los siguientes: la aut oridad encargada por la ley de
efectuar la determinación de la obligación tributaria no tiene facultades discrecionales para determinar o no las
obligaciones tributarias. Una vez reconocida la exi stencia en el mundo fáctico de un hecho imponible en sus
diferentes aspectos o elementos constitutivos, la administración tiene el derecho pero también la obligación de
determinar la obligación tributaria correspondiente.
Además, el contenido de la determinación no depende de un juicio de conveniencia u oportunidad sino —
ú nicamente— de la ejecución del precepto legal.
Por consiguiente, el acto de determinación en su contenido objetivo no difiere del fallo del juez que
pronuncia el derecho, es decir, cumple con la función jurisdiccional17 .
Diferentes críticas han sido formuladas a esa doctrina. Trataremos de resumirlas a continuación:
a) El profesor Bielsa en sus estudios de derecho fiscal afirma que la determinación no puede ser un acto
jurisdiccional, considerando que la voluntad de la ley no necesita ser afirmada ni reafirmada y que la jurisdicción
implica la exi stencia de una controversia entre partes que debe ser eliminada. Ahora bien, en el acto de
determinación administrativa no hay aún controversia y, por lo tanto, la administración actúa dentro de sus
funciones de administración activa y no jurisdiccional.
b) Sostiene, por otra parte, Francisco Martínez en su obra Derecho Tributario Argentino que la jurisdicción
implica una posición predominante del juez o del órgano jurisdiccional por encima de las partes, mientras que
en la determinación impositiva la administración es una de las partes y, por lo tanto, no tiene carácter
jurisdiccional.
c) Otros aut ores sostienen que la función jurisdiccional tiene como requisito ine ludible la ind ependencia
del órgano que pronuncia el derecho con la fuerza obligatoria de sus pronunciamientos, mientras que los
funcionarios facultados para determinar los impuestos no gozan de esas garantías de ind ependencia ni del
carácter obligatorio y definitorio de sus pronunciamientos, que siempre son revisibles y modificables por
la aut oridad judicial.
d) También sostiene que la función jurisdiccional exi ge un debido proceso legal con legítimo contradictorio
entre las partes, lo que no se daría en el procedimiento de determinación.
En respuesta a las consideraciones que anteceden, contestamos lo siguiente:
En primer término, consideramos inf undada la posición de Bielsa en cuanto niega que la voluntad de la ley
necesite una reafirmación en el caso concreto. Por el contrario, precisamente la necesidad de esta reafirmación
ha sido la fuente de los debates doctrinales de los cuales hablamos con anterioridad, respecto de la eficacia
de la determinación y de la tesis sostenida por algunos aut ores de la necesidad del acto de determinación,
cualquiera fuere el sujeto al que compete, para reafirmar la voluntad de la ley en el caso concreto y transformar
la previsión abstracta de la ley en una relación obligacional concreta.
En segundo lugar, la exi stencia de la controversia no es requisito ind ispensable para la función
jurisdiccional, como se comprueba con la exi stencia de la denominada "jurisdicción voluntaria". Pero aun si
se aceptara como requisito de la jurisdicción la exi stencia de la controversia, debe reconocerse que
ésta exi ste potencialmente en todos los casos en los que actúa la administración, determinando las
obligaciones fiscales de los contribuyentes y responsables por la exi stencia manifiesta de intereses
contrapuestos. Este argumento está ind irectamente confirmado por la disposición de la ley 1 1.683, según la
cual la administración no está obligada a dictar el acto de determinación cuando el contribuyente acepta las
liquidaciones o ajustes efectuados por los funcionarios administrativos, es decir, precisamente cuando la
conformidad entre las partes exc luye la controversia.
Por otra parte, no concordamos con la doctrina exp uesta por Martínez e ins pirada en Carnelutti, respecto
a que en la función jurisdiccional debe exi stir una posición superior del juez por encima de las partes. Además,
es cierto que el organismo encargado de dictar el acto de determinación representa al Fisco y, por lo tanto, al
Estado, sujeto activo de la relación tributaria sustantiva; pero, no obstante, es característica del derecho público
la posibilidad que el Estado adopte diferentes papeles y atribuya distintas funciones mediante la separación
de poderes y la creación de organismos distintosaundentro de un mismo poder. Por ello no esinadmisible que
el Estado acreedor del tributo pueda funcionalmente separarse del Estado que a través de sus órganos
competentes pronuncia el derecho respecto del crédito y de la obligación tributaria.
Laindependencia del órgano jurisdiccional es un aspecto meramente subjetivo que concierne a las
garantías de la corrección de la actuación jurisdiccional pero no al concepto de ésta. De todos
modos,institucionalmente hayindependencia del juez cuando éste no debe recibir órdenes ni ajustarse
ainstrucciones particulares en el caso concreto que juzga y su pronunciamiento sólo es revisable por
laautoridad superior dentro de los moldes y de los procedimientos de las acciones o recursos jurisdiccionales.
Con este alcance laindependencia del órgano jurisdiccionalexiste ampliamente en el derecho tributario
argentino, tanto en el orden nacional como en el provincial, ya que laley 11.683 y los Códigos fiscales de las
diferentes provincias aseguran laindependencia del órgano encargado de determinar los impuestos, respecto
de sus superiores jerárquicos y en muchos casos, también la estabilidad de los funcionarios competentes para
esa función.
Como argumento general, además, debe dejarse establecido que si se reconoce que el acto de
determinación no es simplemente la manifestación de voluntad del acreedor del tributo, sino el acto de un
organismo con la atribución de establecer—en el caso concreto— la obligación nacidaexclusivamente por la
ley, la política legislativa debeinclinarse en el sentido de dotar al acto de determinación de todas las garantías
y requisitos objetivos y subjetivos del acto jurisdiccional. Esinteresante establecer que la evolución de
nuestrasinstituciones positivas tiende, precisamente, a ese propósito de dotar a la administración tributaria de
todos los atributos necesarios para el mejor desempeño de su función jurisdiccional y que el procedimiento
que desemboca en la determinación se acerca cada vez más a un verdadero proceso judicial, con legítimo
contradictorio entre las partes, superioridad del organismoinvestido de la función de juzgar por encima de las
partes representadas por funcionarios de la administración activa por un lado y contribuyentes o responsables
por el otro, eliminación de cualquier dependencia jerárquica y sujeción ainstrucciones superiores en el caso
contrario.
5. DIFERENTES ESPECIES DE DETERMINACIÓN

El derecho tributario argentino clasifica la determinación tributaria en dos especies:
a) Determinación en forma directa por conocimiento cierto de la mater ia imponible.
b) Mediante estimación (art. 23 de la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones18 ). En la práctica la
clasificación legal se denomina con las exp resiones "determinación sobre base cierta o sobre base presunta",
esta última también denominada "estimación de oficio".
El distingo entre determinación sobre base cierta y sobre base presunta se fundaba, en sus comienzos, en
diferentes procedimientos y contenido.
El procedimiento sobre base cierta se cumplía con la sola int imación administrativa de pago, sin necesidad
de una resolución fundada ni procedimiento previo con legítimo contradictorio del contribuyente o responsable.
En cambio, la determinación presuntiva implicaba la necesidad de una resolución fundada y un previo
emplazamiento al contribuyente o responsable, para que presentase las declaraciones juradas, si no lo hubiese
hecho con anterioridad, o rectificase o ratificase las declaraciones ya presentadas.
Además, en el caso de determinación sobre base cierta, el contribuyente no tenía la posibilidad de discutir
ni impugnar administrativamente o judicialmente la int imación de pago, la que surtía sus efectos ejecutorios;
la disconformidad del contribuyente no provocaba la suspensión de la obligación de pago. El contribuyente
tampoco podía recurrir en ins tancia alguna contra la int imación de pago, salvo —ú nicamente— para un mal
llamado recurso de repetición, lo que implicaba, naturalmente, el previo pago de los impuestos int imados. Por
el contrario, en el procedimiento de determinación presuntiva, el contribuyente tenía facultad de int erponer
recurso de reconsideración contra la resolución de la estimación de oficio, con efecto suspensivo de la
obligación de pagar el impuesto determinado.
Las sucesivas reformas del texto legal fueron desdibujando la distinción entre las dos clases de
determinación.
Se estableció, en primer término, como principio general aplicable en ambos casos, la exi gencia de una
resolución fundada. En segundo lugar se generalizó a todos los procedimientos de determinación el
emplazamiento previo para presentar, ratificar o rectificar declaraciones juradas. En una posterior reforma este
requisito fue eliminado como trámite obligatorio pero no vedado. En tercer término se int rodujo para ambas
especies de determinación la vista previa a los contribuyentes, de las liquidaciones efectuadas por los
funcionarios, a fin que aquéllos formulasen su conformidad o disconformidad, aportasen u ofreciesen las
pruebas que hicieran a su derecho, impugnaran la int erpretación efectuada por los funcionarios de la DGI y la
aplicación en el caso concreto.
Desde el punto de vista del contenido y fundamentación de la determinación, subsiste el distingo entre
determinación sobre base cierta y estimación presuntiva. Pero no es tan marcado como otrora.
En efecto, una determinación sobre la base del conocimiento directo de los hechos que constituyen el
hecho imponible en todos sus aspectos, no exc luye la posibilidad que algunos de los componentes sean
comprobados mediante presunciones, tanto legales como del int érprete. De la misma manera, una
determinación presuntiva no exc luye en forma absoluta la posibilidad que algunos elementos constitutivos del
hecho imponible resulten de pruebas directas y no de simples presunciones.
La ley 1 1.683 en la actualidad contiene en el art. 2 5 la ind icación genérica del contenido de la estimación
de oficio. Después de esa disposición genérica, el artículo mencionado contiene una enumeración
ejemplificativa de hechos susceptibles de ser utilizados como bases de presunciones y establecen las fuentes
de inf ormación (sin carácter taxativo) a las que puede acudir la DGI.
a) La primera presunción general consiste en que las ganancias netas de personas físicas equivalen por lo
menos a tres veces el alquiler que paguen por la locación de inm uebles destinados a casa-habitación en el
respectivo período fiscal.
b) Cuando los precios de los inm uebles que figuren en las escrituras sean notoriamente inf eriores a los
vigentes en plaza y ello no sea exp licado satisfactoriamente por los int eresados, por las condiciones de pago,
por características peculiares del inmueble o por otras circunstancias, la Dirección General podrá impugnar
dichos precios y fijar de oficio un precio razonable de mercado.
Esta disposición no nos parece establecer ninguna presunción, sino un procedimiento para desvirtuar lo
manifestado por las partes y, eventualmente, por el escribano acerca del precio de la escritura.
c) Este inc iso establece las consecuencias jurídicas del descubrimiento de diferencias de inv entario de
mercaderías, respecto de los impuestos a las ganancias, al valor agregado, a los impuestos int ernos y sobre
patrimonio neto y los capitales.
d) Este inc iso es novedoso en nuestra legislación tributaria, porque determina el monto presunto de ventas,
prestaciones de servicios u operaciones durante un mes determinado según el método estadístico de
promediar los totales de las operaciones controladas por la DGI en no menos de cinco días continuos o
alternados y multiplicar este promedio por el número de días hábiles comerciales. El mismo inc iso dispone,
además, que si el control se efectúa en no menos de cuatro meses alternados de un mismo ejercicio fiscal, el
promedio de operaciones se considerará suficientemente representativo y podrá, también, aplicarse a los
demás meses no controlados del mismo período fiscal.
El inc iso en exa men establece cómo se aplica la presunción legal con respecto a los impuestos a las
ganancias y al valor agregado, como también a los impuestos int ernos que correspondan.
e) Este inc iso es el sucesor de la presunción establecida en el art. 2 5 de la ley de procedimiento cuyo
texto ha sido, sin embargo, modificado tanto en la redacción como en la sustancia. La norma actual dispone
que los inc rementos patrimoniales no justificados con más de un 10% en concepto de renta dispuesta o
consumida en gastos no deducibles, constituyen ganancia neta del ejercicio en el que se produzcan a los
efectos de la determinación del impuesto a las ganancias.
La novedad de la norma en su nuevo texto consiste en la presunción adicional de la ganancia dispuesta o
consumida que acompaña a la presunción referente al aum ento patrimonial. Adolece de ine xactitud la
hipótesis principal, o sea, la exp resión "los inc rementos patrimoniales no justificados" que sustituye
la exp resión anterior: "los aum entos de capital cuyo origen no pruebe el int eresado".
La falta de prueba del origen de un aum ento patrimonial es una hipótesis perfectamente clara y congruente
con la consecuencia que le atribuye la ley, mientras que los inc rementos patrimoniales "no justificados"
constituyen hechos a los que se reconoce una falta de justificación sin que se defina esta calidad moral y
jurídica. Sólo la tradición y la evolución de la norma puede suministrarnos el significado de esa exp resión en
clave.
Una norma general que el art. 2 5 agrega al final como para atenuar la eficacia de las presunciones
enumeradas, es la del último párrafo de dicho artículo que dispone que las presunciones establecidas en los
distintos inc isos del párrafo precedente no podrán aplicarse conjuntamente para un mismo gravamen por un
mismo período fiscal19 .
La reforma de la determinación presuntiva coloca al derecho tributario argentino en la posición de una
tendencia que ha sido señalada y exp licada por el catedrático madrileño Fernando Sáinz de Bujanda en su
conferencia pronunciada en ocasión de incorporarse a la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación en
Madrid. Esta tendencia consiste en sustituir los hechos ciertos que configuran los hechos imponibles por
presunciones que facilitan la tarea del organismo recaudador, pero desnaturalizan la determinación directa de
los hechos imponibles20 .
El procedimiento de determinación de oficio según la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)21 ha
vuelto a dimensiones relativamente reducidas, después de un período de hipertrofia debida al int ento del
legislador de hacer de ese procedimiento una verdadera ins tancia jurisdiccional.
Sin embargo, han quedado en el procedimiento algunos rasgos del régimen procesal anterior.
Se ini cia el procedimiento de determinación con la vista al contribuyente que el juez administrativo le
confiere a fin que formule su defensa respecto de las impugnaciones y ajustes efectuados por los funcionarios
actuantes de la DGI y produzca u ofrezca las pruebas pertinentes.
Con respecto a las pruebas en el procedimiento de determinación se plantean, principalmente, las
cuestiones siguientes:
a) ¿Cuáles son los medios de prueba admitidos? La contestación es: todos los medios sin restricciones
salvo aquellos que no sean pertinentes.
b) La aut oridad administrativa tiene facultad de admitir o no las pruebas producidas u ofrecidas pero
también de rechazar aquellas que no sean conducentes, sin perjuicio de la revisión por la justicia de la
resolución del juez administrativo.
c) ¿Sobre cuál de las partes en litigio inc umbe la carga de la prueba? La contestación es compleja y
comprende una verdadera distribución del onus probandi entre las partes.
En primer término, si el contribuyente ha presentado declaraciones juradas que ratifica, debe aportar los
elementos probatorios de la veracidad de aquéllas. Igual carga de la prueba rige en el caso en el que, en virtud
de una int imación de los funcionarios de la Dirección, el contribuyente o responsable presente una nueva
declaración jurada o rectifique la anterior.
Por otra parte, inc umbe la carga de la prueba a la Dirección General Impositiva, en cuanto se refiere a las
modificaciones o ajustes formulados por ella en contra de la declaración jurada presentada por el int eresado.
Con mayor razón, le toca al Fisco probar los hechos que representan pruebas directas de la exi stencia de la
obligación tributaria, de su atribución subjetiva y de su cuantía, cuando el contribuyente no haya presentado
declaración jurada y se verifique la determinación de oficio.
La exi stencia de esta carga de la prueba para el Fisco está confirmada por las facultades de inv estigación
que la administración posee y que en el orden nacional se hallan reunidas en los arts. 4 0 y 4122 o que también
en referencia con las materias particulares se encuentran repartidas en diferentes textos legales. Al mismo
tiempo, la carga de la prueba de la administración se halla aliviada por la exi stencia de los deberes formales
que la ley, la reglamentación, las disposiciones generales o hasta las órdenes particulares de la Dirección
General Impositiva imponen tanto a contribuyentes como a responsables y terceros.
En resumen, inc umbe al declarante la prueba de la veracidad de su declaración jurada e inc umbe a la
Dirección la demostración de la ine xactitud de las declaraciones juradas, si los funcionarios impugnan los
elementos probatorios o constatan la ine xistencia de éstos.
La ley contiene, además, normas referentes a la caducidad de ins tancia cuando hayan transcurrido
noventa días desde la evacuación de la vista o del vencimiento del término establecido sin que se dictara la
resolución.
El procedimiento puede concluir en una resolución que determine la obligación impositiva; o bien en una
declaración de cierre de la causa, aceptando las declaraciones juradas originarias o las rectificaciones
efectuadas por el contribuyente a requerimiento de la DGI.
También podrá concluir sin resolución de la DGI si el contribuyente aceptare y prestare conformidad con
las liquidaciones practicadas por los funcionarios.
Tiene importancia desde el punto de vista procesal esta última posible desembocadura del procedimiento
de determinación.
Durante muchos años rigió una disposición según la cual la liquidación practicada por los funcionarios y
conformada por el contribuyente surtía los efectos de una declaración jurada. Ello implicaba la obligación del
contribuyente de cumplir con el pago de la liquidación, sin poder disminuir su monto, salvo errores de cálculo.
Por el contrario, la Dirección quedaba habilitada para impugnar dicha liquidación y ajustar en más la suma del
impuesto y accesorios.
La última reforma por ley 2 1.858 ha corregido la eficacia del acuerdo entre funcionarios y contribuyentes
en orden a la liquidación practicada por aquéllos y conformada por éstos. En tales casos el acuerdo tiene los
efectos de una declaración jurada para el contribuyente con las consecuencias ind icadas en el párrafo anterior
y de una determinación de oficio para el Fisco. En otros términos, ni el contribuyente puede modificar a su
favor el resultado de la conformidad prestada, ni la Dirección puede rectificarlo a su arbitrio 23 .
Se debe agregar que las formas de llegar a una liquidación conformada pueden ser múltiples, siendo
variadas las contribuciones de las dos partes en la confección de liquidaciones aceptables por ambas.
6. CONTENIDO DE LA DETERMINACIÓN
El acto de determinación según la concepción que ha sido exp uesta al comienzo de este capítulo, contiene
el pronunciamiento de la administración fiscal acerca de la exi stencia de una obligación impositiva, con
referencia a la persona obligada y el grado de su responsabilidad, la unidad de medida, esto es la cuantificación
del hecho imponible y, finalmente, el monto de la obligación. Se considera —e n general— como requisito de
la determinación la ind icación precisa de las normas jurídicas aplicables o aplicadas en el caso concreto y
culmina —p or lo común— con la int imación de pago de la obligación determinada.
En el orden nacional, laley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones) contiene las normas referentes a la
determinación en los arts. 23 a 2624.
Es int eresante comprobar que la determinación a la cual se refieren las normas mencionadas es la
determinación de oficio, esto es la combinación del procedimiento confiada a la repartición recaudadora.
Las conexiones con las declaraciones juradas como también con las liquidaciones administrativas de
ciertos impuestos están regidas por los arts. 2 0 a 22 y desde luego por las normas ind icadas como específicas
de la materia25 .
Acerca del contenido del acto de determinación han surgido muchas controversias, en las cuales
participaron doctrina y jurisprudencia, tanto en el orden nacional como en el provincial.
Referiremos uno de los debates más int eresantes en el cual la reforma de la ley de procedimiento en
ocasión de la creación del Tribunal Fiscal de la Nación ha resuelto exi tosamente el contraste entre la práctica
viciosa anterior y la doctrina elaborada por los estudios científicos y de derecho comparado.
La administración nacional había adoptado la práctica de resolver cuestiones parciales referidas a la
obligación tributaria, pero sin pronunciarse sobre otros aspectos relevantes para la obligación del impuesto a
cargo de un sujeto, por un período fiscal y de una cierta cuantía. Esto inv olucraba la posibilidad de numerosas
resoluciones para una determinada obligación. Además, como secuela de la multiplicidad de las
determinaciones podía llegarse al ext remo de resoluciones encontradas (escándalo jurídico).
La reforma de la ley 1 1.683 aceptó la doctrina de la unicidad de la determinación, la que debe abarcar la
obligación fiscal en su int egridad. Pero este reconocimiento actúa sólo en teoría o sea afirmando el principio
general. En la realidad el juez administrativo puede resolver la determinación en aspectos parciales, siempre
que se declare en el cuerpo de la resolución, el carácter parcial de la determinación y se ind ividualicen los
aspectos a los que se refiere dicha resolución.
Otra cuestión de fundamental importancia consiste en considerar o no como determinación la evacuación
de las consultas.
La jurisprudencia ha variado entre las dos posiciones ext remas, negando o afirmando la naturaleza de la
contestación a la consulta como determinación. Sólo en el impuesto de sellos se reconoció el carácter de
determinación a dicha respuesta, siempre que el pronunciamiento de la Dirección se refiera a hechos
verificados y no simplemente hipotéticos, establezca las normas aplicables e int imen el pago de la obligación
resultante.
El Tribunal Fiscal de la Nación ha conocido numerosos juicios para establecer si ciertos actos de la
administración constituyen o no una determinación de oficio. El Tribunal Fiscal de la Provincia de Buenos Aires
ha adoptado la concepción de la unicidad de la determinación sin componendas con la concepción opuesta.
La legislación provincial como la nacional contienen normas para acoplar en el procedimiento y en el acto
de determinación, la decisión referente a la obligación tributaria y la aplicación de sanciones penales.
Hay, sin embargo, una diferencia fundamental en la ins trumentación de ese acoplamiento. En el orden
nacional el art. 76 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones) establece la obligatoriedad de reunir la
determinación con la sanción penal que corresponda26 . Esta obligación se exp resa en la última parte del
artículo mencionado en la forma siguiente: "si no ocurriera, se entenderá que la Dirección General no ha
encontrado mérito para imponer sanciones, con la consiguiente ind emnidad del contribuyente".
En el orden provincial, el art. 4 5 del código fiscal en su texto de la ley 9 204, que reproduce análoga
disposición del código fiscal anterior, establece como facultad de la administración la de ins truir el sumario
antes de dictar la resolución que determine las obligaciones fiscales. En este caso, agrega la ley, la aut oridad
de aplicación dictará una sola resolución con referencia a las obligaciones fiscales, accesorios e inf racciones,
para lo cual acumulará los procesos si hubieran sido separados. Esta medida de unión del procedimiento de
determinación y del penal tributario tiene como presupuesto que exi stan actuaciones tendientes a la
determinación de obligaciones fiscales y ni medien semiplena prueba o ind icios vehementes de la exi stencia
de la inf racción prevista en el art. 3 7 (defraudación fiscal)27 .
7. EFICACIA DE LA DETERMINACIÓN DE OFICIO

La resolución de la DGI que determina la obligación tributaria e int ima el pago correspondiente puede ser
recurrida de acuerdo con el régimen procesal establecido en el capítulo X de la ley 1 1.68328 .
Si la resolución no fuera recurrida en forma y tiempo establecidos en el art. 7 8 de la ley29 , el art. 7 9
establece que dicha resolución se tendrá por firme30 . En el mismo caso, pasarán en aut oridad de cosa
juzgada las resoluciones sobre multas y reclamos por repetición de impuestos.
Esta norma establece una diferencia entre la resolución que determina el impuesto y la que impone
sanciones. Esta última de no ser recurrida pasa en aut oridad de cosa juzgada, mientras que la primera
simplemente se considerará firme (art. 7 9)31 .
La firmeza de la determinación es un efecto atenuado respecto de la cosa juzgada. Sin embargo, la cosa
juzgada en materia de multas no impide que al int entarse una demanda de repetición del impuesto el
contribuyente pueda comprender en la demanda de repetición también la multa consentida (art. 8 4 de la ley
de procedimiento)32 .
Por otra parte, el legislador no es muy consecuente consigo mismo ya que contrariamente a lo establecido
en el art. 7 9, en el art. 7 7 inc identalmente dice: ..." una vez firme y pasada en aut oridad de cosa juzgada la
determinación del impuesto..."33 .
La diferenciación entre firmeza de la resolución y eficacia de cosa juzgada es similar a la distinción del
derecho alemán entre cosa juzgada material y cosa juzgada formal34 .
Se trata de un problema de graduación de la estabilidad del derecho en las situaciones ind ividuales del
contribuyente frente a la administración fiscal.
La irrevocabilidad del acto de determinación debidamente notificado al destinatario, puede ser asegurada
en virtud de principios generales del derecho o también ser estructurada por normas legales, como se verifica
en la Argentina por el art. 26 de la ley 1 1.68335 .
Acerca de la eficacia de la determinación tributaria, el legislador nacional ha condensado los preceptos
pertinentes en el art. 26 de la ley 1 1.68336 .
La norma mencionada puede ser evaluada de la manera siguiente: la modificabilidad de los actos de
determinación por la propia aut oridad administrativa depende, de acuerdo con las normas anteriormente
citadas, de la posibilidad de comprobar algunas de las circunstancias allí enumeradas.
La primera causa según el inc. a ) del art. 2 6 arriba reproducido37 , no es —e n realidad— una verdadera
causa de modificación de la determinación anterior, sino simplemente una circunstancia que habilita una nueva
determinación sobre puntos diferentes.
En cambio, son verdaderamente causas de revisión y modificación de la determinación las
circunstancias ind icadas en el inc. b ) del artículo citado38 .
Conviene desglosar y analizar por separado cada una de esas causas.
En primer término, se admite la revisión administrativa de la determinación, cuando surjan nuevos
elementos de juicio. Este concepto comprende tanto la hipótesis de hechos nuevos, desde luego ya exi stentes
en el momento de realizarse el hecho imponible pero que fueron ignorados, como también el caso de pruebas
que anteriormente no se habían hallado y que corroboran circunstancias de hecho no debidamente probadas
antes de la determinación.
En segundo término, el texto legal prevé la posibilidad de error, omisión o dolo en la exh ibición de los
elementos de juicio que sirvieron de base a la determinación anterior. Esta norma debe int erpretarse en el
sentido que el pronunciamiento de la administración está viciado por causas ajenas a ella misma, es decir, por
error, omisión o dolo provenientes de los sujetos pasivos que hayan provocado una decisión equivocada de la
administración.
Debe exc luirse, en cambio, la posibilidad de revisión con modificación de la determinación, cuando la
administración misma sin la exi stencia de hechos imputables a los administrados, haya cometido errores de
hecho o de derecho en su pronunciamiento. En otras palabras, la norma en cuestión no permite a la Dirección
General Impositiva o al organismo recaudador en el orden provincial, modificar posteriormente sus decisiones
para subsanar sus propias deficiencias. Si así no fuera, no habría determinación firme con respecto a la
administración tributaria.
La afirmación anterior parece desmentida por la norma en exa men que también ind ica como causa de
modificabilidad de la determinación, el error, omisión o dolo en la consideración de los elementos de juicio
ya exi stentes y conocidos.
Admitir la modificabilidad de la determinación en esa circunstancia significaría no sólo desvirtuar el principio
de la eficacia de la determinación para definir la obligación tributaria, sino también el principio de la estabilidad
jurídica y prácticamente eliminar la firmeza de la determinación, ya que un error de derecho de la
administración en la consideración de los elementos de juicio a su disposición podría ser inv ocado para
modificar las determinaciones anteriores. De conformidad con la doctrina de la Corte Suprema, esa norma
debe int erpretarse en el sentido más restringido de que la administración sea ind ucida al error por el dolo del
administrado. En caso contrario, rige el principio que el organismo recaudador debe cargar con sus propios
errores.
Debemos agregar que la Corte Suprema al sostener la doctrina que acabamos de enunciar, ha hecho
hincapié más sobre la eficacia del pago que ha sido consecuencia del pronunciamiento administrativo, que
sobre el principio de la firmeza de los actos de la administración debidamente notificados a los int eresados.
Por otra parte, merece señalarse también que se ha discutido en el orden provincial si la revisión de la
determinación solamente puede practicarse de oficio o también constituye un posible recurso de los
administrados, cuando se den las circunstanciasindicadas en la ley. En nuestra opinión, la solución es negativa
en el sentido que el administrado no tiene un derecho a obtener la revisión de la determinación firme, ya que
cuenta a su favor con el reclamo de repetición, y los recursos sucesivos ante el Tribunal Fiscal o la Justicia
nacional o provincial, en su caso.
Finalmente, subrayamos que la modificabilidad de las determinaciones en los casos ind icados en las
normas comentadas aclara el sentido del primer párrafo del art. 26 de la ley 1 1.68339 , que establece que si
la determinación de oficio resultara inferior a la realidad, quedará subsistente la obligación del contribuyente
de así denunciarlo y satisfacer el impuesto correspondiente al exc edente, bajo pena de las sanciones de esa
ley.
CAPÍTULO VII
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL
1. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO TRIBUTARIO Y CLASES DE PROCESOS

El derecho tributario procesal es, en cierto modo, la culminación de las relaciones tanto del derecho
material, como del derecho tributario administrativo.
Ello es así, porque ninguna materia que se refiera a las relaciones entre el Estado, en sentido amplio, y los
particulares puede sustraerse al control jurisdiccional del Poder Judicial.
El proceso tributario se caracteriza, en general, o tiende a caracterizarse, superando concepciones jurídicas
adversas, como un sistema procesal con amplias atribuciones del juez para llegar a determinar las reales
relaciones jurídicas sustantivas, esto es, las obligaciones tributarias y las pretensiones correspondientes del
Fisco, aún más allá de las alegaciones y probanzas de las partes. Asimismo, el proceso tributario tiene como
atribución juzgar las conductas de la administración hacia los administrados y viceversa y las sanciones
penales que pretenda aplicar el Estado a los inf ractores de los preceptos tributarios.
Un segundo principio del derecho tributario procesal consiste en la vinculación entre procedimiento
contencioso y el anterior procedimiento administrativo de oficio que se desarrolla ante la administración pública
en materia tributaria y penal tributaria, como —a simismo— para conocer de los reclamos y demandas de
repetición de pagos de tributos ind ebidos1 .
Un tercer principio es que, ya se trate de impugnaciones de determinaciones o de acciones de repetición,
en todos los procedimientos por la vía administrativa o judicial con la sola exc epción del juicio ejecutivo fiscal
(apremio) corresponde la posición de actor al contribuyente o responsable y al fisco la de demandado.
Podemos distinguir las diferentes clases de procesos tributarios en la forma siguiente:
a) Impugnaciones de determinaciones de oficio.
b) Impugnaciones de la resoluciones administrativas que impongan sanciones.
c) Reclamos o demandas de repetición.
d) Recursos de amparo.
La competencia para conocer de los litigios en los procesos enumerados arriba se distribuye, en el orden
nacional, entre los órganos administrativos y judiciales de la manera siguiente:
a) Dirección General Impositiva.
b) Tribunal Fiscal de la Nación.
c) Justicia Nacional.
2. ANTE LA DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA

Las acciones y recursos ante la Dirección General Impositiva previstos en la ley 1 1.683 (t.o. en 1978)2 son
dos: el recurso de reconsideración y la demanda de repetición.
El recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración está especialmente aut orizado por el art. 7 8 de la ley citada3 , contra
resoluciones que impongan multas o determinen los impuestos y accesorios en forma cierta o presuntiva o se
dicten en reclamos por repeticiones de impuestos.
Una característica general del recurso de reconsideración previsto por el art. 7 8 citado, consiste en que
dicho recurso en principio no es el único recurso que la ley ofrece para obtener la modificación o revocación
de los pronunciamientos de la Dirección General Impositiva, ni siquiera como ins tancia previa para ocurrir
luego ante otra aut oridad jurisdiccional.
En el actual régimen procesal tributario nacional el recurso de reconsideración tiene, en general, carácter
alternativo. En efecto, el art. 7 8 aut oriza la opción entre dicho recurso y el de apelación ante el Tribunal Fiscal,
cuando éste fuera viable. Debemos agregar sin embargo que, a estar a la disposición del art. 8 2, inc. b ) de
la misma ley4 , en el caso de una resolución de la Dirección recaída en demanda de repetición, exi ste también
la opción de ejercer la demanda contenciosa ante el juez nacional, ya que dicha norma aut oriza esa acción
"contra las resoluciones fiscales en materia de repetición de impuestos y sus reconsideraciones". De acuerdo
con la letra de esa norma el contribuyente, a quien la Dirección haya denegado una repetición, puede optar
por la reconsideración o por la demanda contenciosa. Pero también esta demanda procede cuando el
contribuyente haya ejercido el recurso ante la Dirección. Por lo tanto, mientras que de acuerdo con el art. 7 8
la opción entre el recurso de reconsideración y el recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal se rige por el
principio que elegida una vía no se puede luego recurrir a la otra, en el caso de resoluciones recaídas en
demandas de repetición, el recurso de reconsideración no es excluyente de la demanda contenciosa ante el
juez nacional.
Por otra parte, el recurso de reconsideración aut orizado por el art. 7 85 no agota las posibilidades ofrecidas
a los contribuyentes para recurrir ante la Dirección, a efectos que ella reconsidere otros pronunciamientos o
actos administrativos que afectan los derechos o los int ereses de los contribuyentes. Como lo exp ondremos
más adelante, todos los actos de la Dirección General Impositiva dirigidos a contribuyentes, responsables o
terceros, que no constituyen determinaciones impositivas, ni aplican sanciones son susceptibles del curso de
reconsideración, como resultado del principio general del derecho administrativo, que habilita a la
administración a rever sus actos de oficio y, más aún, a ins tancia de parte int eresada.
El art. 8 0 establece que el juez administrativo, sustanciado el recurso —l o que significa recibir o sustanciar
las pruebas ofrecidas por el recurrente o, por lo menos, aquellas que el propio juez considere conducentes y
las demás que él mismo disponga como medidas para mejor proveer—, deberá dictar su resolución en el
término de 60 días hábiles y notificarla al interesado, con todos sus fundamentos en algunas de las formas
previstas por la ley6 .
El art. 7 4 del decreto reglamentario7 aclara, además, que las normas anteriormente ind icadas serán
aplicables cuando la instancia administrativa ante la Dirección General fuese obligatoria, de acuerdo con el
art. 78 de la ley 1 1.6838 , como también cuando sea elegida por el contribuyente de acuerdo con la opción
que le confiere el art. 7 8 de la misma ley. Esta norma significa que el mismo procedimiento se sigue cuando
el recurso de reconsideración es la única vía admitida por la limitación del valor mínimo del pleito en
la ins tancia ante el Tribunal Fiscal, como también cuando este Tribunal sería competente por la cuantía del
juicio, pero el contribuyente haya ejercido la opción por la vía administrativa ante la Dirección.
La eficacia de la resolución recaída en el recurso de reconsideración es la siguiente: En todos los casos
podrá ser recurrida o inv alidada solamente por la Justicia Nacional a través de las acciones correspondientes.
Igualmente obligará al pago de los impuestos y accesorios sin que las acciones tendientes a inv alidarla tengan
efecto suspensivo del pago y otorgará a la Dirección la facultad de perseguir su cobro por la vía de apremio.
El recurso de reconsideración para impugnar determinaciones de oficio y resoluciones que aplicaran
sanciones se int erpone ante la misma aut oridad que dictara la resolución recurrida, pero debe ser conocido
y resuelto por el superior.
Debe entenderse, atento a lo dispuesto en la reglamentación (art. 7 4)9 , que el mismo recurso de
reconsideración coincide con el recurso de apelación para ante el Director General al cual se refiere dicho
artículo para los casos de pronunciamientos de la Dirección cuya impugnación no tenga previsto un
procedimiento recursivo especial. Por consiguiente, el recurso de reconsideración se int erpondrá para ante el
Director General, sin perjuicio de la delegación de facultades que el Director establezca en favor de
funcionarios de su dependencia.
La norma reglamentaria del art. 7 4 tiene la característica de int roducir una vía procesal
anteriormente ine xistente, por lo menos en la letra, para todos aquellos pronunciamientos de las aut oridades
fiscales que no fueran determinaciones impositivas o aplicación de sanciones. Obsérvese el uso promiscuo de
los términos reconsideración y apelación, que puede originar alguna confusión10 .
El procedimiento sigue —e n este caso— el régimen de la ley 1 9.549. La decisión del Director General en
el recurso de reconsideración no necesita sustanciación alguna y tendrá el carácter de definitiva, pudiendo
sólo impugnarse por la vía prevista en el art. 23 de la ley 1 9.54911 .
Si la resolución sólo se refiere a impuestos y accesorios el contribuyente podrá int erponer demanda contra
el Fisco Nacional ante el juez nacional, no exi stiendo para esta acción término perentorio y sí solamente el
plazo de prescripción.
Si la resolución recae en materia de repetición de impuestos o en materia de multas, la demanda
contenciosa ante el juez nacional estará sujeta al término perentorio de quince días hábiles.
Esta distinción de eficacia de la resolución del recurso de reconsideración reedita el distingo del art. 7 9,
primer párrafo, entre la firmeza de la determinación impositiva no recurrida y la aut oridad de cosa juzgada en
el caso de resoluciones sobre multas y reclamos de repetición12 .
Si la resolución inv olucra tanto el aspecto penal tributario como la determinación, será evidente el int erés
de la parte afectada de int erponer la demanda contenciosa ante el juez nacional en el término perentorio de
quince días también con respecto a la determinación impositiva, no sólo en cuanto a su monto, sino también
en cuanto a la exi stencia de la inf racción objetivamente considerada y a la culpabilidad del presunto inf ractor.
El procedimiento de reconsideración determina —e n cierto modo— el objeto de las controversias en la
etapa contencioso-judicial posterior, por cuanto el art. 83 de la ley 1 1.68313 establece en su primer párrafo
que en la demanda contenciosa por repetición de impuestos no podrá el actor fundar sus pretensiones en
hechos no alegados en la ins tancia administrativa. Esta disposición debe int erpretarse en el sentido estricto
de sus términos literales: los hechos en los que se funda la demanda no pueden ser diferentes de
los inv ocados en la ins tancia administrativa. Ello permite que las razones de derecho puedan ser
libremente inv ocadas en la ins tancia contencioso-judicial, y, desde luego, suplidas por el propio juez, en caso
de considerarlo conveniente, en homenaje al principio de la legalidad del impuesto y al principio procesal que
el Tribunal debe conocer el derecho aplicable (iura curia novit),aunsupliendo a las deficiencias de las partes.
Existe unaincongruencia entre esta limitación de la materia litigiosa en la esfera judicial y la falta de toda
limitación en el procedimiento ante el Tribunal Fiscal. Esta desarmonía se debe a la diferente concepción
adoptada por el legislador al crear el Tribunal Fiscal que, como veremos, tiende a establecer una jurisdicción
plena sin limitación de ninguna clase en la revisión de la determinación administrativa, mientras que la norma
señalada del art. 83 refleja la concepción anterior, según la cual la materia litigiosa estaba determinada en la
propiainstancia administrativa. A esta cuestión nos referiremos nuevamente, más adelante, al tratar—en
particular— la acción de repetición en lainstancia judicial.
La segunda esfera de competencia de la Dirección General Impositiva en los procedimientos contenciosos
consiste en la demanda de repetición.
La demanda de repetición
En la actualidad, el sistema contencioso en materia de repetición ha sido modificado notablemente. En
efecto, el art. 81 de laley 11.68314, en su texto vigente, establece la competencia de la Dirección General
Impositiva en materia de demandas de repetición en el caso en que el pago de impuestos hubiera sido
efectuado sobre la base de la declaración jurada presentada por el propio contribuyente o responsable. No
corresponde a la competencia de la Dirección la acción de repetición cuando el impuesto hubiera sido pagado
en virtud de una liquidación administrativa efectuada por funcionarios de la Dirección, sin que se llegue a la
resolución que determine el impuesto, por haber conformado el contribuyente dichas liquidaciones, según lo
establece el art. 24 de laley 11.683 en su texto actualmente vigente15.
Por el contrario, en el caso del impuesto pagado a requerimiento de la Dirección—entendiéndose ahora
por tal no solamente la determinación efectuada por juez administrativo mediante resolución fundada, sino
también las liquidaciones preparadas por funcionarios de laDGIy conformadas por el contribuyente—, ésta no
es competente para conocer la demanda de repetición que podrá serintentada por elinteresado a su e lección
ante el Tribunal Fiscal o bien ante el juez nacional.
La exc lusión de la competencia de la Dirección General para conocer de las demandas de repetición
cuando el pago indebido hubiera sido la consecuencia de una liquidación conformada por el contribuyente es,
en nuestra opinión, el resultado de la disposición del último párrafo del art. 24 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y
sus modificaciones)16 y, además, se compadece con el propósito ins pirador de esta distribución de
competencia.
3. ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN

La ley 1 5.265 creó en el ámbito nacional un Tribunal Fiscal, orgánicamente comprendido en la esfera del
Poder Ejecutivo, pero con ind ependencia funcional y con las garantías necesarias para asegurar
su ind ependencia, según el sentido con que se emplea normalmente este término para ind icar que los jueces
no están sometidos en su juzgamiento sino a leyes materiales y formales, sin ninguna subordinación a órdenes
impartidas por aut oridades jerárquicamente superiores.
La creación del Tribunal Fiscal coincidió con una revisión profunda de la ley 1 1.683, modificando el
procedimiento de determinación y estableciendo opciones de ins tancias jurisdiccionales ante las cuales los
contribuyentes o responsables podrían hacer valer sus derechos y pretensiones.
La composición y el funcionamiento del tribunal han sufrido desde su creación varias modificaciones, la
última de las cuales, int roducida por ley 2 1.858 ha determinado la composición actual (arts. 132 a 140 de
la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones)17 . En sus más de veinte años de vida el Tribunal ha pasado
por cambios de estructura muy notables. Empezó siendo organizado en salas colegiadas de tres vocales cada
una. Posteriormente se modificó la estructura pasando a ser unipersonal con la característica que el fallo
dictado por el juez estaba sujeto a la aprobación del presidente del Tribunal, se volvió luego a la composición
colegiada y luego nuevamente a la forma unipersonal. En la actualidad se ha restablecido la composición
colegiada, habiendo sido aum entada elevando a 21 el número de vocales que componen el tribunal (art. 132
de la ley 1 1.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones)18 .
Entre las reformas más importantes a las que fue sometida la ley en lo que respecta al funcionamiento del
Tribunal Fiscal, cabe mencionar la competencia que le fue atribuida para entender en materia aduanera, de la
cual nos abstenemos de hablar en este libro.
Otra reforma de importancia, pero aún no llevada a la práctica, es la posibilidad de que el Tribunal se
constituya y sesione no solamente en la Capital Federal, en la cual tiene su asiento, sino también en cualquier
lugar de la República mediante delegaciones fijas o delegaciones móviles.
Los vocales deberán tener 30 o más años de edad con cuatro años o más de ejercicio de la profesión de
abogado o contador, según corresponda.
El Tribunal se dividirá en siete salas; cuatro de ellas int egradas por dos abogados y un contador público
tendrán competencia en materia impositiva; las tres restantes serán int egradas cada una por tres abogados
con competencia en materia aduanera. El art. 132 de la ley 1 1.683 citada y los arts. 1 33 a 136 contienen
otras normas referentes a la designación de vocales y presidente como también a la
remoción, inc ompatibilidades, exc usación de los miembros19 .
El art. 1 3720 dispone la forma de distribución de exp edientes entre los miembros y sobre la convocatoria
a Tribunal pleno. Corresponde dicha convocatoria cuando la misma cuestión de derecho haya sido objeto de
pronunciamientos divergentes por parte de diferentes salas. El plenario fijará la int erpretación de la ley que
todas las salas deberán seguir uniformemente de manera obligatoria. Dentro del término de cuarenta días se
devolverá la causa a la sala e n la que estuviera radicada para que dicte la sentencia aplicando
la int erpretación sentada en el plenario. Cuando alguna de las salas entienda que en determinada causa
corresponde rever la jurisprudencia de los plenarios, deberá convocarse a nuevo plenario según las reglas
establecidas al respecto.
Convocados los plenarios, se notificará a las salas para que suspendan el pronunciamiento definitivo en
las causas en las que se debaten las mismas cuestiones de derecho. Hasta que se fije la
correspondiente int erpretación legal, quedarán suspendidos los plazos para dictar sentencia tanto en
el exp ediente sometido al acuerdo como en las causas análogas.
Competencia del Tribunal Fiscal

Después de una grave crisis en el funcionamiento del Tribunal Fiscal en cuanto a su int egración y
competencia por estar vacantes muchos cargos de vocales y por haber sido restringida la competencia en
materia de repetición de impuesto, en la actualidad, el Tribunal Fiscal tiene doble esfera de competencia: una
competencia originaria como aut oridad jurisdiccional para entender en materia de demandas de repetición o
recursos de amparo y otra competencia como tribunal de apelación, o sea, de segunda ins tancia en materia
de resoluciones de la Dirección General Impositiva que determinen impuestos, liquiden recargos, o apliquen
multas y otras sanciones. Una posición particular en este distingo corresponde al denominado recurso por
demora (art. 1 50)21 , ya que el nombre de recurso no se identifica con la realidad, por entender el Tribunal
Fiscal en la causa como si fuera una demanda originaria, según se verá más adelante.
El Tribunal Fiscal, de acuerdo con la disposición del art. 141 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus
modificaciones)22 es competente, en cuanto a la materia del litigio y al valor del juicio, de acuerdo con lo que
se exp resa a continuación:
a) De los recursos de apelación contra las resoluciones de la DGI que determinen tributos y sus accesorios
en forma cierta o presuntiva o ajusten quebrantos por un importe superior a 118 mil pesos o 354 mil,
respectivamente; (los importes son actualizables).
b) De los recursos de apelación contra la resolución de la DGI que imponga multas superiores a 118 mil
pesos (actualizables) o sanciones de otro tipo, salvo la de arresto.
c) De los recursos de apelación contra las resoluciones denegatorias de las reclamaciones por repetición
de impuestos formuladas ante la DGI y de las demandas por repetición que se entablen directamente ante el
Tribunal. En todos los casos siempre que se trate de importes superiores a 118 mil pesos; todas las cantidades
establecidas en este artículo son actualizables.
d) De los recursos por retardo en la resolución de las causas radicadas ante la DGI .
e) Del recurso de amparo al que se refieren los arts. 1 64 y 165.
La norma que se acaba de reproducir continúa estableciendo la competencia en materia aduanera.
Prescindimos del exa men de esta materia, de acuerdo con el programa preestablecido para la obra.
Observamos que la competencia del Tribunal Fiscal se compone de tres recursos de apelación que lo
convierten en ins tancia de alzada con respecto a la DGI ; de una demanda de repetición de la cual es ins tancia
originaria; de un recurso por retardo o por demora (los dos términos son usados ind iferentemente) en la
resolución de las reclamaciones de repetición entabladas originariamente ante la DGI , tratándose más bien de
una demanda que de un recurso. Este último concepto se justifica apenas por la presunción tácita que el
retardo equivalga a un rechazo.
Finalmente, el Tribunal Fiscal es competente para conocer del llamado recurso de amparo al que se refieren
los arts. 1 64 y 165 de la ley23 .
Características del funcionamiento del Tribunal Fiscal

Las características generales del funcionamiento del Tribunal Fiscal reproducen y, más aún, son exp resión
significativa de los caracteres generales de lo contencioso tributario.
Dichos principios son:
a) La ini ciativa procesal reconocida únicamente a contribuyentes, responsables y terceros contra el Fisco
y la negación de toda acción o recurso del Fisco contra los contribuyentes y demás sujetos particulares, con
la sola salvedad de las exc epciones de especiales características de las que se habló anteriormente.
b) La amplitud de las facultades del Tribunal para establecer la verdad de los hechos y resolver el
caso ind ependientemente de lo alegado por las partes, impulsando de oficio el procedimiento (art. 1 46)24 .
Ello implica, como es natural, dos aspectos diferentes: el primero consiste en que el Tribunal puede disponer
medidas de prueba diferentes de las ofrecidas o sustanciadas por las partes hasta el momento de dictar
sentencia, inc lusive cuando exi stiera acuerdo de las partes sobre los hechos (art. 142).
El segundo aspecto consiste en que el Tribunal tiene la facultad para distribuir la carga de la prueba y exi gir
de cualquiera de las partes en litigio pruebas determinadas, bajo apercibimiento de rebeldía y de continuarse
con la sustanciación de la causa (art. 1 51, 2ºº párr.)25 .
En lo referente al impulso procesal, debemos señalar que todo el procedimiento se ajusta a términos
perentorios tanto para las partes como para el Tribunal (véase especialmente el art. 1 7026 ), con la sanción
para el Tribunal que establece el art. 8 6, inc. d ) y segundo y tercer párrafo27 . La exi stencia de estos términos
no produce, sin embargo, en ningún caso la perención de ins tancia. Tampoco nos parece que la caducidad
de la ins tancia pueda aplicarse ante el Tribunal Fiscal en virtud de lo dispuesto por el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, por cuanto la aplicación subsidiaria de dicho Código está prevista en el art. 179 de
la ley 1 1.68328 para el procedimiento ante el Tribunal Fiscal.
Por otra parte, la aplicación supletoria del Código Procesal, si se entendiera que fuera aplicable también al
procedimiento ante el Tribunal Fiscal, de ninguna manera podría int roducir una ins titución jurídica como la
perención de ins tancia que la ley específica no ha siquiera mencionado.
c) Las actuaciones ante el Tribunal Fiscal son, en general, por escrito, contrariamente al procedimiento oral
que había instituido originariamente la ley 1 5.265. De esa oralidad quedan sólo residuos, tales como
la aud iencia para la vista de la causa. Esta aud iencia fue una característica saliente del procedimiento ante
el Tribunal Fiscal en los primeros años de su funcionamiento. Actualmente, el art. 1 5829 establece como regla
el alegato escrito, salvo que la Sala considerara necesario un debate más amplio (son palabras de la propia
norma legal), en cuyo caso convocará por aut o fundado a la aud iencia para la vista de la causa. Los
caracteres y el desarrollo de esta aud iencia están regidos por los arts. 4 5 a 51 del reglamento de
procedimiento del Tribunal Fiscal de la Nación aprobado por unanimidad de los miembros del mismo Tribunal
con fecha 23/10/197830 .
En cuanto a la competencia por materia, con referencia a los impuestos a cargo de la Dirección General
Impositiva, ella está contenida en el decreto 14.631/60, cuyo alcance, sin embargo, ha quedado modificado
por la agregación de nuevos impuestos, a cargo de la Dirección, y la exc lusión del impuesto municipal a las
actividades lucrativas.
En lo referente a la competencia por el monto del litigio, la misma surge de las normas ya citadas de los
arts. 1 41 y 14731 . Deseamos, sin embargo, hacer resaltar una inc ongruencia en la limitación cuantitativa de
un monto mínimo en el recurso de apelación. Su significado no puede ser otro que el de exc luir la posibilidad
de int erponer el recurso con el efecto suspensivo del pago. En efecto, la limitación no rige para la demanda
de repetición y, por lo tanto, los contribuyentes podrán someterse a la competencia del Tribunal por la demanda
originaria de repetición, después de haber consentido y pagado la obligación determinada en una cantidad no
menor de 30.000 pesos (actualizables).
Además de la apelación contra las resoluciones de la DGI que determinen impuestos, accesorios o multas,
el Tribunal Fiscal es competente para conocer de la apelación contra las resoluciones denegatorias de
repeticiones. El art. 8 1 de la ley (t.o. en 1978 y sus modificaciones)32 establece al respecto una triple
opción: int erponer el recurso de reconsideración ante la misma Dirección, apelar ante el Tribunal Fiscal o bien
entablar demanda contenciosa ante la Justicia nacional.
Recurso de apelación
En la apelación ante el Tribunal Fiscal el procedimiento se rige por las mismas normas de la apelación
contra determinaciones o aplicación de multas. Así lo dispone exp resamente el art. 1 60 de la ley33 .
Demanda originaria de repetición

La acción de repetición originaria ante el Tribunal corresponde cuando el impuesto haya sido pagado en
virtud de una determinación administrativa no impugnada con los recursos previos en la ley. Así lo establece
el art. 8 1, tercer párrafo34 que concede a ese efecto la opción entre la demanda ante el Tribunal Fiscal o la
demanda contenciosa ante la Justicia nacional.
Recurso por retardo

Una tercera acción de repetición ante el Tribunal Fiscal es la denominada impropiamente por la ley recurso
por retardo en el art. 141,inc. 4º35, y recurso por demora en el art. 16336. Esta acción ya prevista en el art. 81,
segundo párrafoin fine,es alternativa de la demanda contenciosa ante la Justicia nacional. El supuesto procesal
que da lugar a esta acción es que la Dirección General Impositiva no haya dictado su resolución ante un
reclamo de repetición dentro de los tres meses de presentarse el mismo. El art. 163 de la ley37no contiene otra
disposición que la que el procedimiento será igual al que rige para las apelaciones. Es ésta una disposición
poco precisa en cuanto que, si bien es cierto que el procedimiento es el mismo, es diferente sin duda el
contenido de los escritos del llamado recurso y la materialidad misma de la controversia, porque el
contribuyente que solicita la repetición debe fundar la misma sin impugnar la resolución de la Dirección General
Impositiva que noexiste y demostrar el fundamento de su acción con las pruebas pertinentes, como en el caso
de la demanda originaria de repetición ante el Tribunal.
Una consecuencia común de la acción y del recurso de repetición, como también del recurso por demora
es que, en el caso de prosperar el recurso o demanda, corren int ereses contra el Fisco desde la fecha de
la int erposición del recurso o demanda ante el Tribunal (art. 1 61)38 .
Recurso de amparo
El recurso de amparo, previsto en el art. 1 41, inc. e )39 , se rige por las normas de los arts. 1 64 y 16540 .
Su contenido consiste en requerir la int ervención del Tribunal en el caso en el que una persona física o jurídica
se vea perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora exc esiva de los empleados
administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo de la DGI . El procedimiento de este recurso es
sumamente sencillo. A tenor del art. 1 6541 , el Tribunal requerirá del funcionario a cargo de la DGI que dentro
de un breve plazo inf orme sobre la causa de la demora imputada y sobre la forma de hacerla cesar.
Contestando el requerimiento o vencido el plazo para hacerlo, el Tribunal resolverá lo que corresponda para
garantizar el ejercicio del derecho del afectado, ordenando, en su caso, la realización del trámite administrativo
o liberando de él al particular, mediante el requerimiento de la garantía que estime suficiente.
Etapas del procedimiento
Las etapas de procedimiento ante el Tribunal Fiscal —t omando como base el procedimiento de apelación
al cual prácticamente se asimilan todos los demás— son las siguientes:
1. Escrito de recurso. A este respecto la ley se limita a establecer que el recurso debe ser int erpuesto ante
el Tribunal dentro de los quince días de notificada la resolución administrativa.
Asimismo, que el mismo deberá exp resar todos los agravios del apelante y ajustarse a los requisitos de
forma y condiciones que establezca el reglamento del Tribunal.
De acuerdo con esa norma legal, el reglamento procesal detalla los requisitos de los escritos de recursos
o demandas (art. 18 del reglamento de procedimiento)42 . Lo más destacado en ese procedimiento consiste
en la exi gencia de descripción de los hechos inv ocados, del derecho aplicable y del petitorio en términos
concretos.
2. La segunda etapa procesal es el traslado del recurso o de la demanda a la DGI . Ésta deberá contestar
el recurso de apelación dentro de los treinta días, acompañando el exp ediente administrativo.
Igual plazo para contestar el traslado rige para los recursos de apelación contra la denegatoria de repetición.
En cambio, en las demandas originarias de repetición ante el Tribunal el plazo para contestarlas, es de sesenta
días. En el caso de recurso por demora el plazo, si bien la ley nada dice al respecto, es el que corresponde a
las apelaciones, o sea treinta días (arts. 1 51, 160 y 163)43 .
Si la DGI no contesta el traslado en término, queda detenido el curso de los int ereses previsto en el art.
1 5044 .
El art. 1 5145 , a su vez, dispone que en el caso de la falta de contestación del traslado, el Tribunal, a pedido
del apelante, hará un nuevo emplazamiento a la DGI por el término de diez días, bajo apercibimiento de rebeldía
y de continuarse con la sustanciación de la causa. El emplazamiento será dispuesto de oficio por el Tribunal
después de 30 días de vencido el término para contestar la apelación.
Esta disposición que inv olucra no solamente una caducidad procesal, sino también la pérdida del derecho
para el Fisco, debe int erpretarse en relación con el distingo contenido en el art. 2 6 de la ley46 entre
determinación parcial y determinación total. En el primer caso, la pérdida del derecho del Fisco a ejercer su
acción solamente se referirá a los aspectos inv olucrados en la determinación; en el segundo caso, en cambio,
esa pérdida significará la exc lusión de toda nueva pretensión fiscal, salvo en los supuestos contenidos en
el inc. b ) del art. 2 6 citado47 .
En correlación con la disposición del art. 1 4648 , según el cual el Tribunal Fiscal debe impulsar de oficio el
procedimiento, el segundo párrafo del art. 1 5149 dispone que el propio Tribunal debe emplazar a la DGI de
oficio, bajo el mismo apercibimiento indicado, después de los sesenta días de vencido el término para contestar
la apelación.
En el caso del recurso de apelación contra las denegatorias de repetición o de demanda directa de
repetición (siendo en este último caso el término para contestar el traslado de 60 días) la falta de contestación
en los términos fijados da derecho a la parte actora a solicitar al Tribunal un nuevo emplazamiento por diez
días, bajo apercibimiento de tenerse por reconocido el derecho del contribuyente al impuesto que reclama (art.
1 60, 2º párr.50 ). En esta norma no se prevé el emplazamiento de oficio, pero la misma razón de simetría con
el procedimiento de apelación y la característica del contencioso tributario que reconoce al Tribunal la facultad
y la obligación de impulsar de oficio el procedimiento, implica la consecuencia de la aplicación del segundo
párrafo del art. 1 6051 , también en el caso de apelación o acción directa de repetición.
3. La tercera etapa procesal consiste en la sustanciación de las exc epciones de previo y especial
pronunciamiento. El art. 15352 de la ley establece que el vocal dará traslado al apelante por el término de diez
días de las exc epciones que la DGI hubiera opuesto, para que las conteste y ofrezca la prueba que haga a las
mismas.
Las exc epciones que las partes puedan oponer como de previo y especial pronunciamiento son las
siguientes:
a) inc ompetencia;
b) falta de personería;
c) falta de legitimación en el recurrente o la apelada;
d) litispendencia;
e) cosa juzgada;
f) defecto legal;
g) prescripción;
h) nulidad.
Las exc epciones que anteceden serán evaluadas por el vocal, quien juzgará si son o no de previo y
especial pronunciamiento. Si no lo fueran, se resolverán con el fondo de la causa. La resolución que así lo
disponga será ina pelable.
Dentro de los diez días el vocal deberá resolver sobre la admisibilidad de las exc epciones opuestas y
ordenará la producción de las pruebas ofrecidas, en su caso. Producidas que fueren dichas pruebas, el vocal
pasará los aut os a sentencia.
Resueltas las exc epciones mencionadas, pueden presentarse dos hipótesis alternativas: a) que
no exi stiera prueba a producir; en este caso, el art. 1 54 dispone que el vocal pasará los aut os a sentencia53 ;
b) subsistiendo hechos controvertidos, el vocal resolverá sobre la pertinencia y admisibilidad de las pruebas,
las proveerá en su caso y fijará un término que no podrá exc eder de sesenta días para su producción. Dicho
término a pedido de cualquiera de las partes, podrá ser ampliado por el vocal por otro período que no
podrá exc eder de treinta días. Así lo dispone el art. 1 55 de la ley54 .
4. La cuarta etapa procesal consiste en el ofrecimiento y la producción de las pruebas.
La ley prevé la posibilidad de que las pruebas sean tramitadas directamente entre las partes y que su
resultado se inc orpore luego al proceso (art. 1 56 de la ley55 , arts. 2 8 a 43 y sigs. del Reglamento Procesal56 ).
Sin embargo, el ins tructor debe prestar asistencia a las partes para la sustanciación de la prueba57 . En la
práctica, la prueba testimonial, la prueba de inf ormes y la de peritos se sustancian con la int ervención directa
del Tribunal.
La ley no contiene disposición alguna acerca de las pruebas admitidas o no. De ello debe deducirse que
no hay ninguna medida de prueba que esté exc luida en el proceso tributario ante el Tribunal Fiscal.
La prueba testimonial puede alcanzar a los propios funcionarios de la DGI . A este respecto, sin embargo,
debe señalarse que las declaraciones de los testigos deben considerarse como testimonial de
ellos ind ividualmente y no como absolución de posiciones por parte del organismo recaudador.
Es digna de mención particular la disposición del art. 157, segundo párrafo, de laley 11.68358, según la cual
la Dirección General Impositiva deberáinformar sobre el contenido de resoluciones ointerpretaciones aplicadas
en casos similares al que motive elinforme. Esta norma significa la obligación de la Dirección General
Impositiva de suministrar al Tribunalinformación acerca de casos concretos resueltos por la Dirección o sobre
resoluciones einstruccionesinternas, ya que las resoluciones einterpretaciones generales que dicta la
repartición son publicadas y, por lo tanto, conocidas. El alcance de esta prueba tiene, a nuestro juicio,
relevancia más en el aspecto penal que en el aspecto tributario propiamente dicho, ya que los antecedentes
pueden servir paraexcluir la culpabilidad del contribuyente o responsable y poner de manifiesto las
dificultadesinterpretativas que pueden justificar su conducta. No debeexcluirse, sin embargo, la posibilidad que
el antecedenteinterpretativo sobre el cualinforme la Dirección General Impositiva constituya un elemento útil
para la solución del caso sometido al conocimiento del Tribunal.
La ins trucción se cierra una vez producidas todas las pruebas ofrecidas por las partes y dispuestas por el
vocal.
El art. 1 54 de la ley establece que, una vez contestado el recurso y las exc epciones en su caso, si
no exi stiera prueba a producir, el vocal pasará los aut os a sentencia59 .
La ley es bastante escueta con respecto a la sustanciación de las pruebas (arts. 1 56 y 157)60 , pero el
reglamento procesal suple las deficiencias de la ley (arts. 2 8 a 43)61 .
5. La quinta etapa del procedimiento ante el Tribunal Fiscal consiste en el alegato o en la vista de la causa
(art. 158 de la ley 11.683, t.o. en 1978 y sus modificaciones)62 . El reglamento procesal int egra las normas
referentes a esta etapa (arts. 4 4 y 51 inc lusive)63 .
El art. 1 58 de la ley64 dispone que el vocal ins tructor, vencido el término de prueba, declarará su clausura,
elevando los autos a la sala. Ésta de inm ediato los pondrá a disposición de las partes para que produzcan
sus alegatos, por el término de 10 días. O bien si entendiera que fuera necesario un debate más amplio (son
palabras textuales de la ley), convocará a aud iencia para la vista de la causa. El reglamento procesal dedica
los arts. 4 4 a 5165 para resolver cuestiones de detalle acerca de las modalidades de esta aud iencia. Debe
subrayarse que la elección entre el alegato escrito y la vista de la causa está librada al juicio de la sala. El
contribuyente no tiene derecho alguno para optar entre las dos medidas procesales, pero ello no significa que
le sea vedado solicitar cualquiera de las dos por escrito motivado.
En la aud iencia de vista de la causa concurrirán las partes o sus representantes, los peritos que hubieren
dictaminado y los testigos citados por el tribunal (arts. 1 59, 4º párr. de la ley y 47 del reglamento procesal)66 .
6. Entre la etapa del alegato o de la aud iencia para la vista de la causa y la sentencia puede int ervenir la
adopción, por el tribunal, de medidas para mejor proveer. Tales medidas pueden ser dispuestas por la Sala
hasta el momento de dictar sentencia (art. 1 59, párrs. 1º a 3º de la ley)67 .
7. La séptima etapa procesal es la sentencia. En cuanto a la forma, la sentencia del tribunal puede dictarse
con el voto coincidente de dos de los miembros de la sala, en el caso de vacancia o licencia del otro
vocal int egrante de la misma (art. 1 66, 2ºº párr. de la ley)68 . Podrán tener la forma de votos ind ividuales o
impersonal. Así lo establece el art. 5 2 del reglamento del Tribunal69 . El art. 1 66 de la ley, en su tercer párrafo,
dicta una norma que se refiere al contenido de la sentencia, pero en la primera parte se relaciona con las
obligaciones sustantivas de las partes. Dispone, en efecto, que la parte vencida en el juicio deberá pagar todos
los gastos causídicos y costas de la contraria, aun cuando ésta no lo hubiese solicitado. Sin embargo, la Sala
respectiva podrá exi mir total o parcialmente de esta responsabilidad al litigante vencido, siempre que
encontrara mérito para ello, exp resándolo en su pronunciamiento bajo pena de nulidad de la exi mición. A los
efectos exp resados serán de aplicación la ley del arancel de abogados y procuradores para los representantes
de las partes y sus patrocinantes y las leyes arancelarias respectivas para los peritos int ervinientes70 .
La sentencia no puede pronunciarse sobre la falta de validez constitucional de las leyes tributarias y sus
reglamentaciones, a no ser que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación haya declarado
la inc onstitucionalidad de las mismas, en cuyo caso podrá seguirse la int erpretación de dicha Corte. Esto no
impide que se pueda ini ciar ante el Tribunal Fiscal una demanda de repetición fundada total o parcialmente
en la inc onstitucionalidad de las normas tributarias, ya que el tribunal no es inc ompetente en sentido absoluto,
pero no podrá pronunciarse sobre las razones relacionadas con la supremacía de la Constitución. En esto
radica una diferencia entre la sentencia del Tribunal Fiscal y la del juez nacional de primera ins tancia, porque
éste puede conocer la cuestión de inc onstitucionalidad, mientras que el primero no lo puede. Por consiguiente,
si la impugnación de la resolución del a quo consiste totalmente o en su parte principal en una crítica de la
sentencia del inf erior o consiste en la repetición de una suma ind ebida por razones constitucionales, la
demanda o el recurso ante el Tribunal Fiscal puede resultar una simple pérdida de tiempo, salvo
cuando exi stieran claros antecedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema aplicables al caso en cuestión.
Por el contrario, el Juez Nacional tiene plena jurisdicción para conocer las cuestiones de inc onstitucionalidad
que plantean las partes.
Siempre con referencia al contenido de la sentencia del Tribunal Fiscal, el art. 168 de la ley 1 1.683 citada,
dispone que el Tribunal Fiscal podrá declarar en el caso concreto que la int erpretación ministerial o
administrativa aplicada no se ajusta a la ley int erpretada71 .
Esta disposición significa —p rácticamente— que el Tribunal puede declarar la inv alidez de las
resoluciones de la DGIdictadas en virtud de la delegación que la ley efectúa a su favor en los arts. 7 º y 8º72 .
Con mayor razón, el Tribunal puede declarar la inv alidez de circulares, ins trucciones o cualquier otro
acto int erpretativo o reglamentario de la DGI .
La misma impugnación rige, según la norma citada, con respecto a las resoluciones de la Secretaría de
Hacienda de la Nación.
La sentencia del Tribunal Fiscal puede contener la liquidación del impuesto y accesorios y establecer el
monto de las multas; o bien deberá, si lo estimara conveniente, dar las bases precisas para ello, ordenando a
las reparticiones recurridas que practiquen la liquidación en el término de treinta días prorrogables por igual
plazo y una sola vez, bajo apercibimiento de practicarlas el recurrente.
De la liquidación practicada por las partes se da traslado por cinco días, vencidos los cuales el tribunal
resolverá dentro de los diez días. Esta resolución será apelable en un plazo de quince días debiendo fundarse
al int erponer el recurso. Así lo dispone el art. 1 69 de la ley73 .
Dispone el art. 1 6074 , que la resolución administrativa recaída en el reclamo de repetición es apelable, en
uso de la opción que otorga el art. 8 1 de la ley, ante el Tribunal Fiscal en la forma y condiciones establecidas
en las demás apelaciones y quedará sometida al procedimiento que corresponde a éstas.
El segundo párrafo del artículo citado dispone que si la Dirección no evacuara en término el traslado previsto
en el art. 1 51 será de aplicación la norma del art. 1 52, o sea la prosecución del procedimiento en rebeldía y
que si ésta en algún momento cesare, no se podrá retrogradar75 .
El mismo régimen tendrá la demanda directa de repetición ante el Tribunal Fiscal, pero el término para
contestarla será de sesenta días. Con la contestación, el representante fiscal deberá acompañar la certificación
de la DGI sobre los pagos que se repiten. El art. 1 61 estatuye la obligación de los int ereses correspondientes
a las sumas que se repiten del Fisco76 .
A ese respecto dispone que losintereses comenzarán a correr desde lainterposición del recurso o de la
demanda ante el tribunal, según fuera el caso, salvo cuando sea obligatoria la reclamación administrativa
previa, en cuyo caso losintereses correrán desde la fecha de esa reclamación.
La más peculiar entre las disposiciones referentes a la repetición de impuestos ind ebidos es la del art.
1 6277 . El supuesto del cual depende el precepto legal consiste en la hipótesis del contribuyente que
no int erpusiera recurso alguno contra la resolución que determinó el impuesto y aplicó multas que int ente la
acción de repetición con respecto al gravamen que considere ind ebido. En tal caso, la ley permite que la
acción se ext ienda a la multa consentida, pero tan sólo en la parte proporcional al tributo cuya repetición se
persigue. Esta norma constituye una exc epción a la eficacia de la cosa juzgada estatuida en el art. 7 º de la
ley, con referencia a las resoluciones sobre multas. Esta norma, que hemos calificado de peculiar, constituye
además una inc ongruencia con respecto a la diferencia entre la firmeza de la resolución que determine el
impuesto y la cosa juzgada que la ley reconoce a las resoluciones sobre multas y reclamos por repetición de
impuestos78 .
La eficacia de la sentencia del Tribunal Fiscal consiste en el efecto de cosa juzgada tanto con respecto a
la obligación tributaria como al aspecto penal y a las obligaciones accesorias como en lo atinente a las multas.
En otras palabras, no se repite respecto a la sentencia del Tribunal Fiscal el distingo del art. 7 º entre firmeza
y cosa juzgada que mencionamos arriba79 .
La sentencia del Tribunal Fiscal que fuera apelada ante la Cámara Federal no resulta suspendida por el
recurso, en cuanto se trate de condenas al pago de impuestos y accesorios, pero sí cuando se trata de multa.
4. ANTE LA JUSTICIA NACIONAL
El procedimiento contencioso-judicial se rige por las normas del capítulo XI de la ley 1 1.683 y,
parcialmente, por los arts. 1 61 y siguientes de la misma ley80 , con respecto al recurso de revisión y apelación
limitada ante la Cámara Nacional competente, contra las sentencias del Tribunal Fiscal.
La demanda contenciosa contra el Fisco Nacional se ejerce ante el juez nacional respectivo, siempre que
se cuestione una suma mayor de 67.000 pesos (actualizables). La demanda podrá ser int erpuesta en los
siguientes casos:
a) Contra las resoluciones dictadas en los recursos de reconsideración en materia de multas.
b) Contra las resoluciones dictadas en materia de repetición de impuestos y sus reconsideraciones.
c) En el supuesto de no dictarse la resolución administrativa dentro de los plazos señalados en los arts. 8 0
y 81 en los casos de sumarios ins truidos o reclamaciones por repetición de impuestos (art. 8 2).
A esta enumeración de casos en los que procede la demanda contenciosa, debe agregarse la hipótesis de
la demanda de repetición de impuestos pagados en virtud de una determinación de la Dirección General
Impositiva que no fuera impugnada por algunos de los recursos previstos en el art. 7 881 . Esta observación
tiene importancia no sólo para completar el cuadro de las acciones admitidas en la vía judicial, sino también
por la diferencia que caracteriza la acción de repetición en el último caso mencionado con respecto a los
enunciados en los inc s. a) y b).
En efecto, en los supuestos de los inc s. a) y b), el art. 8 2 establece que la demanda deberá presentarse
en el término perentorio de 15 días a contar de la notificación de la resolución administrativa. En cambio, en el
caso de la demanda de repetición de impuestos pagados en virtud de una determinación no recurrida, no hay
plazo perentorio para la int erposición de la demanda y sí sólo el plazo de prescripción de conformidad con el
art. 6 4 de la ley82 .
El art. 8 3 de la ley establece una limitación fundamental al contenido de la demanda de repetición: el actor
no podrá fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la ins tancia administrativa.
Limitación del juez nacional

Esta disposición forma parte del régimen procesal de la demanda contenciosa judicial. Se plantea, pues, el
siguienteinterrogante: ¿La norma misma es aplicable a la demanda de repetición ante el Tribunal Fiscal?
Al abordar la discusión para resolver este problema, se nos presentan deinmediato dos argumentos, uno
derivado de la ubicación de la norma y el otro literal. El primer argumento consiste en que el art. 83 mencionado
se halla en el capítulo XI de la ley83, dedicado en su totalidad al procedimiento contencioso judicial. De ello
puedeinferirse que la norma sólo se refiere al procedimiento mencionado. El segundo argumentoexegético
consiste en la letra de la norma que afirma en su primeraexpresión que el precepto se aplica "en la demanda
contenciosa por repetición de impuestos" lo queindica,a contrario sensu, que en el procedimiento ante el
Tribunal Fiscal por repetición no es aplicable esa limitación.
A estos argumentos puede contraponerse un principio que podríamos llamar de equivalencia procesal entre
las dosinstancias ante el juez y ante el Tribunal Fiscal, esto es, un régimen sustancialmente común a las dos
vías que la ley ofrece a la opción del contribuyente. Esta equivalencia debe admitirse mientras no se demuestre
que alguna normaexpresa efectúa un distingo entre las dos.
También las normas de los dos párrafos siguientes del art. 83 dan lugar a un problema análogo al que
hemos debatido hasta ahora. Se trata en primer término, del principio delonus probandi(carga de la prueba)
en las demandas de repetición. La regla que fija el segundo párrafo del art. 83 de la ley da preeminencia a la
obligación sustantiva sobre la validez del acto administrativo de la determinación, por cuanto establece que la
pretensión del actor en el proceso de repetición debe fundarse en lainexistencia de una obligación tributaria
por la cual el actor, creyéndose alcanzado por ésta, haya pagado el tributoindebidamente. Por ello, el objeto
del litigio no consiste en la impugnación del acto de determinación sino en la improcedencia del impuesto,
siendoindiferente la validez oinvalidez del acto de determinación, si lo hubo.
La posición de laDGIen el proceso de repetición tampoco ha de ser la defensa de su pronunciamiento de
determinación, sino la legalidad de lo resuelto en lo referente alan debeaturcomo alquantum debeatur.
El fundamento de esta norma consiste en que la finalidad del proceso es la de repetir loindebido, no la de
demostrar lainvalidez de la determinación. Si la finalidad de la repetición es la de obtener la devolución de una
suma no debida, el medio para llegar al triunfo de la acción no puede ser otro que la demostración de que
ningún impuesto ha nacido como consecuencia de verificarse el hecho imponible.
Limitación de la acción de repetición

Finalmente el tercer párrafo del art. 83 al cual nos estamos refiriendo, limita la acción d e repetición y
establece que la misma "sólo procederá con respecto a los períodos fiscales con relación a los cuales se haya
satisfecho el impuesto hasta ese momento determinado por la Dirección General"84 .
Esta norma tiene referencia directa al caso de los impuestos determinados por la Dirección, por lo tanto no
se aplica en la hipótesis de la demanda de repetición siguiente a una resolución denegatoria de la
reclamación int erpuesta por vía administrativa por impuestos pagados espontáneamente.
El origen de la disposición se remonta al régimen procesal establecido originariamente en la ley 1 1.683,
en virtud del cual la determinación administrativa de los impuestos no podía ser impugnada con efecto
suspensivo del pago y si sólo por vía de repetición. Por consiguiente, para evitar que el principio resultase
frustrado, la disposición en exa men dispuso que no podía intentarse la repetición sino después de haber
pagado enteramente el impuesto anual determinado por la Dirección. La disposición debe considerarse
actualmente como una limitación anómala y, como tal, debe circunscribirse a los
términos exp resamente indicados en ella. Por lo tanto, no puede aplicarse ext ensivamente en el
procedimiento de repetición ante el Tribunal Fiscal, ni tampoco en el procedimiento judicial cuando la repetición
se refiere a impuestos pagados espontáneamente por el contribuyente en virtud de su declaración jurada o de
conformidad prestada a las liquidaciones de funcionarios de la Dirección sin un acto formal de determinación.
Procedimiento ante la Cámara Nacional

En la segunda ins tancia ante la Cámara Nacional competente, convergen los procedimientos ante el
Tribunal Fiscal, el procedimiento ante la justicia y ahora, luego de la última reforma de la ley 1 1.683 por la
21.911, también el procedimiento administrativo que se ini cia con la resolución de la DGI con apelación ante
el director general.
Los procedimientos ante la Cámara se caracterizan por las connotaciones siguientes:
a) Contra la sentencia del Tribunal Fiscal según el art. 8 6 de la ley en el inc. b ), se puede int erponer un
recurso que la propia disposición legal denomina "recurso de revisión y apelación limitada". La competencia
de la Cámara por materias está dada por las sentencias del Tribunal Fiscal en materia de tributos y sanciones;
por las sentencias o providencias del Tribunal Fiscal en los recursos de amparo de los arts. 1 64 y 165 de la
ley85 . Es competente también la Cámara en los recursos por retardo de justicia del Tribunal Fiscal (inc. d ] del
art. 8 6 y 87 de la ley).
b) En las apelaciones que se int erpusieran contra sentencias de los jueces de primera ins tancia en materia
de repetición de gravámenes y aplicación de multas.
Una de las hipótesis de mayor calibre de un procedimiento especial es, precisamente, el de la ley 1 1.683
en materia de determinación de impuestos y el de la aplicación de multas.
Con referencia al procedimiento administrativo regido por la ley 1 9.549 y su adaptación para convivir con
otros procedimientos, se debe recalcar que su ins titución da respuesta positiva para resolver parcialmente,
por lo menos, los interrogantes acerca de los remedios jurisdiccionales contra los actos de la administración
que no constituyen determinaciones de impuestos ni aplican sanciones.
El art. 86 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)86 resume todos los casos de jurisdicción de
la Cámara Nacional competente.
El procedimiento de la Cámara se rige supletoriamente por las normas del Código de Procedimientos en lo
Criminal de la Capital y Territorios Nacionales, siempre que sean pertinentes, si se trata de multas, y por las
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, si se tratara de la repetición de impuestos (art. 9 2)87 .
Contra las sentencias definitivas de la Cámara no habrá otros recursos que los previstos en las leyes 48 y
4055 (art. 8 9).
Analizaremos ahora las normas que rigen el recurso de revisión y apelación limitada contra las sentencias
dictadas por el Tribunal Fiscal, por lo peculiar de este procedimiento.
El plazo para la int erposición del recurso es de treinta días a contar desde la notificación de la sentencia
(art. 1 74)88 .
El escrito de apelación se limitará a la mera int erposición del recurso. Dentro de los quince días siguientes
a la fecha de su presentación, el apelante exp resará agravios por escrito ante el Tribunal Fiscal, el que dará
traslado a la otra parte que lo conteste por escrito en el mismo término, vencido el cual, haya o no contestación,
se elevarán los aut os a la Cámara, sin más sustanciación y dentro de las 48 horas (art. 1 77)89 .
En el caso que la sentencia del Tribunal Fiscal no contenga la liquidación del impuesto y accesorios que
mande pagar al contribuyente —y consecuentemente de la multa, en su caso— el plazo para exp resar
agravios se contará desde la fecha de notificación de la resolución que apruebe la liquidación (arts. 1 76 y
17890 ). Esta disposición significa que la falta de liquidación en la sentencia del Tribunal no suspende el término
para int erponer el recurso ante la Cámara, pero sí el término para exp resar agravios.
Ambas partes tienen derecho al recurso ante la Cámara; sin embargo, la Dirección General Impositiva
necesita como requisito previo, la aut orización escrita para cada caso del secretario de Hacienda o del
subsecretario de Administración Fiscal o, en aus encia o impedimento de éstos, del director general del
Sistema Tributario o quien lo reemplace. La aut orización debe ser solicitada por el director general de la
Dirección General Impositiva, acompañando el pedido con un inf orme fundado. En futuros casos
estrictamente análogos, se considerará válida la aut orización ya concedida. Naturalmente, la exi stencia de
este supuesto está sujeta al control del Tribunal, como requisito procesal del recurso (art. 1 75)91 .
El art. 1 76 de la ley92 establece que el recurso será concedido en ambos efectos, pero si se tratara de una
sentencia que condene al pago de impuestos y accesorios, se acordará al solo efecto devolutivo. Transcurridos
treinta días desde la fecha de la sentencia del Tribunal o de la resolución que apruebe la liquidación, si no se
acreditare el pago de lo adeudado, el Tribunal expedirá una constancia de deuda y la remitirá a la Dirección
General Impositiva a los efectos del cobro y, si fuera necesario, de la ejecución fiscal (art. 1 76)93 . Se suele
decir impropiamente que
esta norma es una aplicación del principio del solve et repete . Ello no es exa cto, por cuanto el recurso ante
la Cámara no suspende la obligación del pago de impuestos y accesorios, pero el pago mismo no es un
requisito procesal para la procedencia del recurso.
Recibido el recurso y la exp resión de agravios con o sin la contestación de la otra parte, la Cámara podrá,
a pedido de parte o aun de oficio, en el caso de violación manifiesta de las formas legales por parte del Tribunal
Fiscal, declarar la nulidad de las actuaciones y devolverlas al Tribunal bajo apercibimiento; o bien podrá, si lo
considerare conveniente de acuerdo con la naturaleza de la causa, abrirla a prueba ante ella misma (art. 8 6,
apart. b ], inc. 1 º).
En cuanto al fondo del asunto, la Cámara resolverá teniendo por válidas las conclusiones del Tribunal sobre
los hechos probados (art. 8 6, apart. b ], inc. 2 º). Es precisamente en este aspecto en que se pone de
manifiesto el carácter limitado del recurso de apelación y revisión ante la Cámara de la sentencia del Tribunal
Fiscal. Sin embargo, la Cámara podrá apartarse de las conclusiones del Tribunal acerca de los hechos
probados, si de las constancias de aut os resulta que el Tribunal ha apreciado erróneamente los hechos. En
tal hipótesis la Cámara podrá reabrir la causa a prueba.
Conviene agregar que las cuestiones de inc onstitucionalidad planteadas por los recurrentes ante el
Tribunal Fiscal, respecto de las cuales el Tribunal no puede pronunciarse, podrán ser conocidas por la Cámara.
Una solución diferente implicaría limitar el alcance de la jurisdicción por la vía del Tribunal Fiscal. La tesis aquí
sostenida se apoya en el propio texto legal de la ley 1 1.683 que no declara la inc ompetencia del Tribunal
Fiscal cuando se plantee la inc onstitucionalidad de las leyes y decretos reglamentarios, sino sólo establece
en el art. 1 6494 que el Tribunal no podrá en su sentencia declarar la falta de validez constitucional de las leyes
tributarias y de los decretos reglamentarios. Consideramos, sin embargo, que es menester que la cuestión
de inc onstitucionalidad sea planteada por ante el Tribunal para que pueda conocer de ella la Cámara en el
recurso de apelación y revisión limitada. De no aceptarse esta tesis, ello significaría que, cuando la demanda
o recurso ante el Tribunal Fiscal sólo se fundara en la pretendida inv alidez constitucional de la ley o del
reglamento, la única vía contenciosa sería la de reconsideración ante la Dirección General Impositiva
(igualmente ino cua) y luego la demanda ante el juez nacional.
El reglamento de procedimiento agrega dos normas de mucha importancia con respecto al recurso de
apelación y revisión limitada ante la Cámara. La primera (art. 9 1, 2º párr.) establece que si el apelante
no exp resara agravios en el término legal, el Tribunal declarará desierto el recurso95 . La segunda (art. 1 67)
establece, int egrando la norma ya recordada de los arts. 1 75 y 177 de la ley, que si la sentencia del Tribunal
Fiscal mandara practicar liquidación y no hubiera sido apelada, las partes podrán apelar la liquidación96 . A
nuestro entender, este recurso sólo puede referirse a la corrección de la liquidación de acuerdo con las pautas
sentadas en la sentencia, pero no podrá impugnar la sentencia misma.
El recurso por retardo de justicia del Tribunal Fiscal, corresponde cuando dicho Tribunal no hubiera dictado
sentencia en el plazo legal.
Es requisito para la procedencia del recurso que hayan transcurrido diez días desde la presentación del
escrito de cualquiera de las partes urgiendo la sentencia.
La Cámara, recibida la queja con copia de aquel escrito, requerirá del Tribunal que dicte pronunciamiento
dentro de los quince días desde la recepción del oficio. Vencido el término sin que el Tribunal dicte sentencia,
la Cámara solicitará los aut os y se ocupará del conocimiento del caso, de acuerdo con el Procedimiento
establecido en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación para los recursos de apelación concedidos
libremente, produciéndose en la ins tancia toda la prueba necesaria (art. 8 7).
Débese señalar que si el retardo de justicia se refiere a una causa en la que se cuestione únicamente una
sanción penal recurrida ante el Tribunal Fiscal, la norma recién dictada es inc ongruente con el art. 9 2 de la
misma ley97 , que establece la aplicación supletoria del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Capital
y Territorios Nacionales, si se tratara de multas y la del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación si se
tratara de la repetición de impuestos.
PARTE VII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO A LA RENTA O A LOS RÉDITOS
1. PREMISA TERMINOLÓGICA
La renta (o el rédito) ha surgido como la base de imposición más representativa de la capacidad contributiva
en los Estados modernos y también como índice de la participación del contribuyente en los beneficios que
deparan los servicios públicos1 . Actualmente, la ciencia financiera exh ibe opiniones menos entusiastas
acerca del papel del impuesto a la renta o a los réditos, especialmente en lo relativo a la política de
estabilización y de desarrollo económico2 pero no faltan defensores del impuesto no sólo como criterio de
distribución más adecuado de las cargas presupuestarias según las funciones de las finanzas clásicas, sino
también desde el punto de vista de las finanzas modernas3 .
¿Cuál es el concepto de renta o rédito? Es evidente la necesidad de definir qué es la renta o el rédito como
base de imposición. Pero, previamente, es necesaria una breve reseña de la terminología que se emplea, y
no sólo en un idioma sino en varios, puesto que las traducciones utilizan términos no siempre equivalentes.
El término renta se utiliza en español para ind icar el ing reso neto total de una persona; pero también se
lo emplea para designar los productos netos de fuentes determinadas, tales como: renta del suelo, de capitales
y títulos mobiliarios, del trabajo, etcétera. Se lo usa, además, en el sentido más restringido de la renta ricardiana
y fenómenos asimilados.
El término renta es equivalente al concepto de ingreso neto global y corresponde al ing lés income, al
alemán Einkommen, al francés révenu, al italiano reddito.
El término rédito se usa en la doctrina y en la legislación tributaria, principalmente para designar el producto
neto de una fuente determinada y en la denominación del impuesto global a la renta, se lo emplea también en
plural, para hacer resaltar la suma de los réditos de distintas fuentes.
De tal manera, "impuesto a los réditos" es sinónimo de "impuesto a la renta".
Etimológicamente, los dos términos tienen el mismo origen del verbo latino reddere (rendir), aun que
algunos aut ores sostienen que el vocablo rédito (italiano: reddito ) proviene del verbo latino redire que
significa retornar (también exi ste en español con significado análogo a rédito el término retorno) y de ello
pretenden sacar la conclusión que el rédito tiene el carácter periódico o recurrente.
El término ganancia es usado también, generalmente en plural, para ind icar ing resos netos de
determinadas fuentes o, en singular, para ind icar la renta neta global.
Los términos réditos y ganancias son, además, sinónimos de productos, como rendimientos netos de
fuentes determinadas (en alemán Ertrag).
El término beneficios (en ing lés profits, en francés bénefices, en italiano profitti se usa generalmente para
designar los réditos de las empresas agrícola-ganaderas, comerciales, ind ustriales, mineras y, menos
frecuentemente, del ejercicio de profesiones, artes u oficios, como también para las ganancias accidentales o
de capital. Es equivalente a beneficios en el sentido que acabamos de ind icar, el término utilidades (en
italiano: utili).
2. CONCEPTO DE RENTA (O RÉDITO, GANANCIA, INGRESO)
Debemos afirmar rotundamente que el concepto de renta o rédito a los efectos de asentar sobre él un
impuesto, depende de lo que en realidad se considera como revelador de la capacidad contributiva o sea, de
lo que se quiere gravar. No exi ste un concepto de renta o rédito a priori que obligue al Estado a ceñirse a él
en el momento de crear un impuesto a la renta; sólo existe un concepto normativo y éste podrá, en la esfera
científica, ser objeto de crítica bajo diversos ángulos, tales como su consistencia, su adecuación al principio
de igualdad, su idoneidad para lograr determinados efectos redistributivos o su neutralidad, o bien su
adaptabilidad a una política de estabilidad o desarrollo.
Ahora bien, las doctrinas económico-financieras conocen diferentes conceptos de renta o rédito, a veces
con leves variaciones. De entre ellas merecen señalarse tres teorías fundamentales: a) la teoría de las fuentes;
b) la teoría del inc remento patrimonial neto más el consumo; c) la teoría de Irving Fisher.
Teoría de las fuentes

La teoría de las fuentes asimila el concepto de renta o rédito al producto neto periódico por lo menos
potencialmente de una fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para
conservar int acta la fuente productiva. Ejemplificando, esta teoría distingue la renta del suelo (urbano o rural);
la renta de inm uebles edificados, la renta de capitales y títulos-valores, la renta de empresas ind ustriales,
comerciales, agropecuarias, mineras, etcétera, la renta del trabajo personal aut ónomo o en relación de
dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas del capital puro, rentas del trabajo puro y rentas mixtas
del capital y del trabajo.
El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de la capacidad contributiva de un sujeto
a la renta que obtiene periódicamente, que demuestra el grado de su capacidad económica
normal, exc luyendo las ganancias ocasionales o eventuales que no fluyen regularmente al sujeto
contribuyente.
La crítica a este concepto de renta periódica reveladora de la capacidad contributiva habitual y permanente,
consiste en que no hay asidero alguno, desde el punto de vista de la igualdad, en que esté sometido al
impuesto el producto del trabajo y no lo esté la ganancia eventual u ocasional, como por ejemplo el inc remento
de valor de los inm uebles urbanos debido al desarrollo de las ciudades y obtenido, pues, sin esfuerzo alguno.
En un juicio valorativo de lo que es más idóneo para ser gravado con el impuesto, no parece dudoso que, para
usar otro ejemplo, lo sea la ganancia del juego más que el salario del trabajador. Prescindimos de las
consideraciones totalmente distintas y ext rañas al problema que nos ocupa, relativas a la facilidad y
posibilidad para la administración de detectar estas ganancias para recaudar el impuesto correspondiente.
Uno de los argumentos inv ocados en favor del concepto de renta según la teoría de las fuentes, consiste
en la desigualdad que originaría la aplicación de las alícuotas progresivas sobre las ganancias ocasionales y
no periódicas. A lo cual se suele contestar que el problema no es sólo originado por el carácter ocasional de
las ganancias no derivadas de una fuente permanente, sino que se presenta también ciñéndose estrictamente
al concepto de la teoría de las fuentes. Así un negocio extraordinario efectuado por un comerciante, o un
trabajo ext raordinario realizado por un profesional y retribuidos ambos con grandes ganancias y honorarios,
respectivamente, provocan la misma dificultad para la aplicación de la progresión. El inconveniente es
remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en cada año no la renta neta del año,
sino el promedio de las rentas de un período plurianual.
Una mención especial merece el problema de las rentas de las empresas frente al concepto de renta de la
teoría de las fuentes. Si bien puede arguirse que también las empresas tienen ganancias ordinarias o
de exp lotación o de la gestión normal de los negocios y pueden tener ganancias ext raordinarias, como las
provenientes de la realización de bienes inm uebles o muebles del activo fijo, exi ste la tendencia a considerar
a la misma empresa como fuente y dar a todas las ganancias —periódicas o no— el mismo tratamiento como
rentas imponibles. De esta manera se amplía para las rentas de empresas el concepto de renta según la teoría
de las fuentes. Esta ampliación se conoce como teoría del balance contrapuesta a la más restrictiva teoría de
la cuenta de explotación.
Teoría del inc remento patrimonial neto más consumo

Mientras la teoría de las fuentes propicia como concepto de renta el conjunto de productos periódicos netos
de una fuente permanente, para revelar la capacidad contributiva normal del contribuyente, considerando que
el impuesto a la renta tiene como principio fundamental detectar dicha capacidad normal y dicho sea de paso
con mayor razón, si se asume la renta como monto presuntivo de la demanda de servicios
públicos ind ivisibles, según las doctrinas de Adam Smith, De Viti de Marco y seguidores, consideraciones de
equidad y de coherencia ind ucen a otros aut ores a propiciar como base del impuesto el inc remento
patrimonial neto (rein Vermogenszuwachs) más el consumo de cada año.
En ésta la doctrina —s ustancialmente análoga— de aut ores de diferentes países, tales como Georg von
Schanz en Alemania4 , Benvenuto Griziotti en Italia5 , Henry C. Simons y R. M. Haig en Estados Unidos6 .
Si se adopta en la estructura legal del impuesto la deducción del mínimo de subsistencia y cargas de familia
y gastos para la salud y la educación en cantidades significativas, queda limitada de hecho la imposición a la
renta ahorrada, y sólo parcialmente a la consumida, lo que crea una evidente contradicción con la doctrina
que exa minaremos en el inc iso siguiente, según la cual es el ahorro lo que debería exc luirse del alcance del
concepto de renta o rédito imponible.
El concepto de rédito o renta según la teoría del inc remento patrimonial neto comprende en su alcance,
además de los productos periódicos de fuentes permanentes, todos los ing resos de ganancias ocasionales o
eventuales, las llamadas "ganancias de capital" y las provenientes del juego. En ello reside el aspecto más
importante de la diferencia entre el concepto de la teoría de las fuentes y el de la teoría del inc remento
patrimonial neto.
Este concepto abarca también a los aum entos de patrimonio derivados de herencias, legados y
donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exa cta esta inc lusión desde el punto de vista de su
coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aum entos patrimoniales sometidos a un impuesto
especial7 .
Hay exp eriencia histórica de la posibilidad que también las ganancias de capital y las eventuales, una vez
reconocida su naturaleza de rentas a los efectos del impuesto, sean sometidas a gravamen separadamente
de las otras rentas. Pero con ello se crearán desigualdades notorias en los siguientes aspectos: no habrá
compensación entre rentas de otra naturaleza y pérdidas de capital u ocasionales o bien, entre ganancias de
capital u ocasionales y pérdidas en las demás actividades; la progresión perderá significación y habrá
evasiones de impuestos si los contribuyentes consiguen —c omo la exp eriencia lo demuestra— transformar
las rentas en ganancias de capital. Obsérvese, sin embargo, que análogas desigualdades se verifican en
cualquier sistema de impuestos a los réditos de carácter real o, como también se lo denomina, cedular.
La teoría de Irving Fisher

A este aut or, también famoso por su teoría cuantitativa de la moneda, debemos una teoría fundamental
del capital8 y algunos artículos directamente dedicados al concepto de renta a los efectos impositivos.
La esencia de la teoría de Fisher consiste en que el ing reso o renta se define como el flujo de servicios
que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado período. Se trata, pues, de la
utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de bienes anteriormente en su poder o
adquiridos en el período con el dinero obtenido en remuneración de bienes vendidos y servicios prestados a
terceros.
De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas:
— La primera consiste en que deben inc luirse en el concepto de renta no sólo los ing resos monetarios,
sino también el goce de los bienes en poder del contribuyente, como ser: casa-habitación, lugares de recreo,
vehículos, muebles del hogar, colecciones, etcétera.
— La segunda es que no se consideran como renta los montos ing resados y no destinados al consumo,
sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inv ersión.
La inc lusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina la de-
sigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar
su vivienda en locación. Lo mismo ocurre entre sujetos que poseen vehículos propios y los que no los poseen.
La dificultad en la determinación del valor económico de dichos ing resos no exc luye la necesidad de inc luir,
por lo menos, los rubros más importantes en el concepto de renta imponible.
En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teoría de Fisher es que el ahorro no
debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin perjuicio de su inc lusión, en el momento
del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio. La teoría de Fisher desemboca así en una
conclusión análoga a la de John Stuart Mill y de Luigi Einaudi; o sea la exe nción del ahorro.
Fisher demuestra que la exe nción del ahorro en el momento en que se produce y su inc lusión en el
impuesto sucesorio, permite al contribuyente inc rementar la formación del capital, con apreciable ventaja para
él y para la economía nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudación de impuesto, sino aum entándola
considerablemente.
He aquí un nuevo punto de contacto entre la teoría de Fisher y la de John Stuart Mill, que propiciaba, salvo
para las cantidades necesarias para proveer a la educación de los menores, la absorción total del acervo
sucesorio por el Estado9 .
3. SISTEMAS DE IMPOSICIÓN A LA RENTA O A LOS RÉDITOS

La renta o rédito puede ser adoptada como base de los impuestos en tres formas o
sistemas, ind ependientemente del concepto que se elija para su definición y su alcance:
a) Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases de rentas.
b) Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas físicas.
c) Sistema mixto.
Impuestos reales o cedulares

En el sistema de impuestos reales o cedulares, los diferentes réditos están sujetos cada uno a un impuesto
diferente. La delimitación entre las diferentes clases es obra del legislador, que puede reunir o separar distintos
réditos para la aplicación del impuesto correspondiente.
Lo más usual en los diferentes países que adoptaron este sistema es la creación de un impuesto sobre las
rentas inmobiliarias, urbana y rural, o bien un impuesto sobre los inm uebles edificados (más frecuentemente
urbanos) y otro sobre los inmuebles rurales; un impuesto sobre los beneficios o utilidades del comercio,
la ind ustria manufacturera, la minería y la explotación agropecuaria. A menudo los réditos de esta última están
sujetos a un impuesto por separado; un impuesto a los réditos de las profesiones liberales, artes y oficios o
actividades con fines de lucro ejercidos por personas no en relación de dependencia; un impuesto sobre los
réditos de los trabajadores en relación de dependencia.
Las características del sistema cedular (vocablo derivado del sistema británico de impuestos a las rentas,
clasificadas en distintas tablas o schedules) son esencialmente las siguientes:
1. Cada clase de réditos está sujeta a un impuesto por separado: no hay, pues, compensación entre réditos
y pérdidas de diferentes categorías.
2. No cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello equivaldría a una desigualdad manifiesta.
3. Tampoco caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para la salud y
la educación.
4. El sistema cedular se presta a una adecuada administración por la precisa ind ividualización de las rentas
y de las deducciones pertinentes.
5. Pueden quedar afuera de cualquier gravamen, réditos no clasificables en ninguna de las categorías
definidas por la ley, como también pueden exi stir int ereses y gastos no atribuibles a ninguna de las
categorías, pero que disminuyen la renta del contribuyente, quien deberá someterse a una
imposición exc esiva con respecto a su capacidad contributiva global, por no poder efectuar la deducción
correspondiente.
6. El sistema cedular se presta a la realización del principio de discriminación de las rentas, o sea un
tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según el mayor o menor esfuerzo personal para su obtención.
El distingo se aplica generalmente diferenciando las rentas ganadas de las no ganadas10 , siendo las primeras
las que derivan en mayor medida del trabajo y las segundas principalmente del capital. Las discriminaciones
pueden hacerse en forma más pormenorizada, distinguiendo diversos grados de preponderancia del capital o
del trabajo en las actividades productoras de ing resos.
Este principio puede justificarse por razones políticas inc urriendo, entonces, desde un punto de vista
objetivo, en la violación de la igualdad de impuesto en iguales condiciones de renta. Creemos, sin embargo,
que el principio de discriminación de las rentas tiene también su justificación económica objetiva y no es el
fruto de una simple valoración política. La base económica consiste en el costo del trabajo personal que como
tal y, además, por razones de equidad, debe ser tenido en cuenta para determinar la renta neta sujeta al
impuesto.
Sistema unitario
Las características de este sistema son las siguientes:
1. Hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas físicas, compensándose los resultados
positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de réditos.
2. Pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, por cargas de familia y por gastos de salud
y de educación.
3. Puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.
4. La discriminación de rentas no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de impuestos
cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminución del monto de la renta gravada en un porcentual o
en sumas determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la
adopción de un impuesto ordinario sobre el patrimonio neto personal, como se verá más adelante11 .
5. El impuesto unitario y personal exi ge para su coherencia, que se graven tanto las rentas obtenidas en
el país donde se domicilia el contribuyente, como las de fuente ext ranjera. Este alcance puede contrastar con
la política de limitar la imposición a las solas rentas de fuente nacional, cualquiera fuere el domicilio del
contribuyente.
Entran así en colisión dos principios: el de la universalidad del impuesto por su carácter personal y el de la
territorialidad. La elección entre los dos principios puede originar desigualdades y distorsiones en el tratamiento
de rentas para nacionales y extranjeros. La conciliación entre los dos principios no es, a veces, satisfactoria.
Por ejemplo, una forma conciliatoria habitual consiste en gravar a los contribuyentes domiciliados en el país
por la totalidad de sus rentas de fuente nacional y ext ranjera y a los no domiciliados, por sus rentas de fuente
nacional.
El trato resulta discriminatorio especialmente cuando las rentas de fuente ext ranjera sufren también el
impuesto en el país donde se generan, como cuando las rentas de fuente nacional son gravadas también en
el país donde el contribuyente se domicilia. Como se ve, no hay solución que respete totalmente la
personalidad del impuesto y el principio de territorialidad, auncuando se estipulen tratados int ernacionales
para la armonización de los respectivos sistemas de imposición a la renta (que no es sólo evitar las dobles
imposiciones int ernacionales).
Sistemas mixtos
Consiste el primer tipo mixto en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas de diferentes
fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto global de las rentas.
Para salvar los inc onvenientes del sistema cedular (por ej., la exi stencia de rentas no gravadas y gastos
e int ereses no deducibles) el impuesto complementario deberá determinar el monto imponible en
forma aut ónoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos
cedulares, aun cuando éstos constituyan una base importante para la determinación de la renta global.
Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histórico más que racional, debido a la
decisión política adoptada por algunos países de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de
impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de las personas físicas, sin desmantelar la
organización administrativa ni anular los resultados de la largaexperiencia de los impuestos cedulares que,
como impuestos viejos, ya habían entrado en la conciencia común de los contribuyentes y que, además, en
ciertos casos (rentas deinmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizados por
los actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y llanamente
por el impuesto unitario personal, se habría originado una gananciainmerecida a favor de dichos
contribuyentes12.
Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y doctrinales.
A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la renta neta global,
las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador a adoptar medidas tendientes a asegurar la retención
del impuesto en la fuente de las rentas. La retención mencionada tiene diferentes motivaciones y puede servir
a propósitos diversos.
Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta manera, la administración fiscal pone
a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes a muchos contribuyentes. Esto ocurre,
por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a cuyo cargo se pone la obligación de retener y pagar al
fisco los impuestos a las rentas de sus empleados u obreros.
Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de otros sujetos, que
garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la retención como en el caso de haberla
omitido.
Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente para asegurar el cobro de los impuestos
en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el ext erior o por no ser fácilmente detectables
por la administración fiscal, podrían eludir el pago; en el caso de los pagos de int ereses, dividendos,
regalías (royalties) u otras rentas a contribuyentes residentes en el ext erior, o de dividendos o int ereses a
poseedores de títulos al portador y no identificables de otro modo.
Un propósito de política fiscal puede ins pirar la retención en la fuente, y es el de lograr el pago del impuesto
a la renta a medida que ésta se produce (sistema del "pay as you earn"), lo que asegura al erario el rápido y
regular flujo de los recursos, evitando, además, la erosión del impuesto por la desvalorización monetaria. El
sistema ind icado tiene también efectos económicos en orden a la traslación e inc idencia de los impuestos.
Al ejemplificar las motivaciones de la retención en la fuente, hemos mencionado el caso de pagos de
dividendos por sociedades de capital. En efecto, dichas sociedades son la fuente de importantes rentas de
personas físicas inv ersoras de capital en acciones o en debentures.
Esta circunstancia ha motivado en muchos países la obligación de las sociedades de capital de pagar un
impuesto real sobre sus utilidades, conindependencia, a veces, del pago por los accionistas del impuesto sobre
los dividendos; a veces a cuenta de este impuesto y, en otros casos más, limitando el impuesto a cargo de la
sociedad a las utilidades no distribuidas y dejando a cargo de los accionistas el impuesto sobre los dividendos
con retención en la fuente por la sociedad; o, finalmente, como una evolución de la justificación doctrinal del
impuesto, considerado como un impuesto distinto de la imposición de la renta de los accionistas y con su
propia justificación como impuesto real. De ello hablaremos más adelante13.
Al lado del impuesto unitario y personal sobre la renta de las personas físicas surge así el impuesto real
sobre las utilidades de las sociedades de capital. En algunos países este último se haextendido hasta abarcar
a todas las sociedades comerciales yauna las empresas unipersonales.
También han sido creados impuestos reales sobre determinadosingresos que por su naturaleza podrían
evadir el impuesto personal a la renta, como ocurre con las erogaciones no documentadas, o sea de aquellas
cuya naturaleza no surge de documentación probatoria, y que podrían encubrir gastos no
deducibles,inversiones de ganancias o rentas no declaradas por los destinatarios de aquéllas. Recordamos—
también— laexistencia de impuestos reales sobre los dividendos eintereses de títulos-valores al portador o
pagados a contribuyentes residentes en elexterior.
La coexistencia de estos impuestos reales con el impuesto personal a la renta de las personas físicas,
amén de significar importantes brechas en la imposición personal, configura un sistema mixto, diferente del
sistema de los impuestos cedulares con el agregado del impuesto complementario progresivo sobre la renta
total.
En los puntos siguientesexaminaremos los impuestos reales sobre las rentasinmobiliarias, sobre las rentas
del capital mobiliario, sobre los beneficios de las empresas comerciales eindustriales, de las actividades
agropecuarias, sobre honorarios, comisiones y otras retribuciones de profesiones, artes y oficios y sobre
sueldos y salarios. Por último analizaremos los impuestos a la renta total de las personas físicas y sobre las
utilidades de las sociedades de capital.
4. IMPUESTOS SOBRE LAS RENTAS DEINMUEBLES
Nociones preliminares
Alrededor de los impuestos a las rentas deinmuebles, la doctrina ha elaborado muchos de los teoremas
que luego han sido base del análisis de aspectos más generales de la economía, tales como las características
diferenciales entre impuestos sobre la renta efectiva y la renta potencial; la traslación eincidencia de los
impuestos sobre las rentas diferenciales (excedentes yquasirentas); los fenómenos de la amortización del
impuesto y de la capitalización de las desgravaciones totales o parciales.
Los impuestos reales sobre las rentas deinmuebles pueden distinguirse: en un impuesto a la renta de la
tierra destinada a los diferentes cultivos y a la ganadería y otro a la renta de terrenos y edificios urbanos. En
ambos casos debemos distinguir a la renta pura del propietario, de la renta obtenida por laexplotación agrícola
ganadera, o de la empresa comercial oindustrial que se ejercen en dichosinmuebles.
Históricamente, esta separación entre la renta del propietario y el beneficio de laexplotación costó algún
esfuerzo doctrinal para ser aceptada, especialmente en el caso deexplotaciones agrícolas por el mismo
propietario.
También deben distinguirse entre la renta del propietario y el beneficio de la empresa agropecuaria, por un
lado y la retribución del empresario por su trabajo personal y el de los componentes del grupo familiar y
elinterés del capital mobiliario de su propiedad, por el otro. A menudo, los impuestos en las leyes positivas no
efectúan estos distingos, gravando pues, al mismo tiempo y sin discriminación alguna, salarios,intereses,
beneficios empresariales y renta de la tierra. Ello tiene, como se verá, notable importancia ya que salarios
eintereses son costos de factores y un gravamen sobre costos tiene—generalmente— efectos distintos de un
impuesto sobre beneficios netos y, más aún, de un impuesto sobre las superrentas.
Determinación catastral de la renta de la tierra libre de mejoras

Los impuestos sobre la renta de la tierra libre de mejoras —r enta del propietario— pueden estar
estructurados como tributos sobre la renta efectiva, o bien como impuestos sobre la renta que resulta del
catastro. El catastro es una registración efectuada por la Administración Pública de un conjunto de datos de
relevamiento objetivo sobre límites, ext ensión, caracteres orográficos e hidrográficos, calidad de la tierra,
distancia de carreteras, puertos u otros lugares de salida de los productos, producción anual según estadísticas
de un período de años (por ejemplo, 5 o 10) y precios promediales de dicha producción, gastos promediales
de exp lotación menos beneficios del empresario agrícola-ganadero, int ereses del capital y salarios o
retribuciones de los componentes del grupo familiar, etcétera.
Todos estos datos, cuyo relevamiento se registra en el catastro, pueden desembocar en la estimación de
la renta potencial de la tierra o en el valor fiscal de la propiedad inm ueble. No hay diferencia esencial entre
impuestos a la renta potencial de la tierra o sobre el avalúo fiscal de la propiedad si, para ambos, se toma
como base el relevamiento catastral de los mismos datos y sólo corresponde realizar un paso más después
de determinar la renta potencial para llegar al valor fiscal: esto es, la capitalización de la renta potencial
obtenida a la tasa estimada de rendimiento de los capitales inv ertidos en tierras.
Otras formas de determinación de la renta de inm uebles rurales

Diferente es el caso si los valores fiscales de las tierras se estiman sobre la base de otros elementos de
juicio, tales como el valor de venta de fracciones de tierras de la misma zona y de análogas características
según datos relevados en operaciones registradas oficialmente o según inf ormes de int ermediarios en los
negocios de inm uebles. Estos valores pueden —ocasionalmente— diferir en mucho de los obtenidos según
el método catastral y, además, los valores así determinados pueden no ajustarse a la realidad, por razones de
evasión fiscal.
Si el impuesto sobre la renta potencial o efectiva del propietario de la tierra es determinado sin confusión
de elementos extraños, como lo puntualizamos al comienzo, débese admitir su inc idencia sobre el propietario
y, al mismo tiempo, su amortización sobre el que fuera propietario en el momento de la creación del impuesto.
También se provocará la amortización del impuesto en la proporción correspondiente por aum ento de las
alícuotas y la capitalización proporcional de la liberación del impuesto por la disminución de las alícuotas.
Si el impuesto a la renta del propietario de un inm ueble que exp lota su tierra directamente grava solamente
la renta diferencial de los predios int ramarginales, la inc idencia sobre el contribuyente de derecho se ajusta
a la clásica demostración de David Ricardo. El precio de los productos de la tierra se fijará según el costo del
productor marginal, esto es, el productor cuyo precio iguala el costo, sin dejar al productor ganancia alguna.
Por ello, el productor marginal, no teniendo renta, no paga el impuesto y, por tanto, no se verificará salida
alguna de productores del mercado. Consiguientemente, el impuesto no sufre traslación alguna e inc ide sobre
el propietario.
Análoga demostración puede hacerse para el impuesto que grava el beneficio de las empresas agrícolas y
ganaderas, siempre que se depure ese beneficio de las retribuciones a los factores, a fin que el beneficio
empresarial no contenga costos.
Si, por el contrario, la renta gravada inc luye int ereses por capitales prestados y sueldos por el trabajo del
productor y de sus familiares, exi stiría la posibilidad de traslación hacia adelante.
Estos principios rigen también si la renta de la tierra no es la renta efectiva sino la potencial.
En ambos casos se verifica la amortización del impuesto.
Imposición sobre la renta normal potencial de la tierra

El sistema de imposición sobre la renta normal potencial de la tierra tiene dos efectos que pueden ser
concurrentes o excluyentes.
El primer efecto consiste en estimular al productor a mejorar la productividad de su exp lotación, mediante
la aplicación de mayores capitales o de mayor trabajo y racionalizando la producción, adoptando cultivos más
rentables o —s implemente— mejorando los métodos de cultivo de los productos ya elegidos anteriormente.
Puede verificarse la circunstancia que el productor carezca de los medios para efectuar inv ersiones o utilizar
métodos de producción más actualizados, en cuyo caso se le abren diversas soluciones alternativas: acudir al
mercado de capitales, asociando a los que estén dispuestos a inv ertirlos en la empresa como socios, o bien
concertando un préstamo. A veces los requerimientos de capitales pueden satisfacerse con crédito bancario
a plazo breve o mediano. En otros casos, será necesario capital para inv ersiones de largo plazo. También
pueden los productores unirse en cooperativas para el uso conjunto de tecnología avanzada
que, ind ividualmente, no podrían adquirir y emplear.
El estímulo o inc entivo al que nos referimos consiste en la exe nción impositiva de toda la suma en que la
renta efectiva del productor exc eda la renta normal potencial.
Este inc entivo va, aut omáticamente, acompañado por un gravamen más pesado sobre la renta efectiva
de aquellos productores que obtengan de sus predios una renta en cantidad menor que la renta normal
potencial. Éstos podrán reaccionar al impuesto mediante la puesta en exp lotación de sus predios, efectuando
las inv ersiones y el trabajo para lograr —c uando menos— el producto mínimo necesario para pagar el
impuesto. Finalmente, si no quieren o no pueden adoptar ninguno de los temperamentos ind icados, podrán
vender sus tierras. En este caso sufrirán la amortización del impuesto o, mejor dicho, se evidenciará dicha
amortización.
El impuesto a la renta normal potencial tiene, pues, el efecto de aum entar la oferta de tierras en el mercado,
abaratando su precio y abriendo así el acceso a la propiedad de nuevos adquirentes con mayores perspectivas
de utilización racional de la tierra14 .
Impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados o no

El impuesto sobre la renta de los inm uebles urbanos edificados grava generalmente la renta efectiva y sólo
en ciertos casos la renta presunta determinada por medio del catastro.
Es muy común utilizar en este impuesto medidas para inc entivar la edificación en general o la edificación
para vivienda en particular mediante la desgravación total o parcial de los inm uebles que se edifiquen por un
cierto número de años (5, 10 o 25, en la exp eriencia argentina e italiana, por ejemplo).
También puede promoverse la edificación mediante la imposición especial a los terrenos urbanos
edificables, pero no edificados. Este impuesto sobre el valor de dichos terrenos es —e n realidad— un
impuesto sobre la propiedad, o sea sobre una parte del patrimonio. Pero, por lo ya exp uesto, puede
considerárselo como un impuesto sobre la renta potencial, con efectos análogos a los ya exp uestos para la
renta normal potencial de las tierras rurales.
El impuesto sobre la renta de inm uebles edificados recae sobre una especie de retribución del uso de un
capital que los propietarios ceden a los arrendatarios. Se trata, pues, de un impuesto sobre un producto
competitivo en el mercado, cuya traslación puede operarse en la medida en que las condiciones del mercado
y de la coyuntura lo permitan15 .
Las conclusiones del análisis del proceso de traslación en los diferentes supuestos ind ican la posibilidad
que el impuesto se reparta entre propietarios e inq uilinos, a veces recaiga totalmente sobre el inq uilino y a
veces sobre el propietario. Puede darse también el caso de un aum ento del precio de la locación que no sólo
cubra el monto del impuesto sino que irrogue una ganancia al propietario. Asimismo, puede verificarse el caso
opuesto, que el propietario no sólo pague todo el impuesto sino también una ganancia ine sperada para
el inq uilino.
5. IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE CAPITALES MOBILIARIOS Y RENTAS DE TÍTULOS

Se trata de un impuesto real sobre los int ereses de capitales prestados, sea en la forma clásica del contrato
de mutuo, sea en cualquier otro tipo de contrato, del cual surja la obligación de pagar int ereses. El impuesto
puede, por tanto, gravar el descuento de letras o pagarés, los int ereses por deudas de saldo de precio por
operaciones de venta de bienes inm uebles o muebles a crédito, etcétera.
En ciertos países el impuesto abarca también a los dividendos de acciones de sociedades de capital. Sin
embargo, creemos que a los fines del análisis del impuesto, los problemas que se refieren a la imposición de
los dividendos se entrelazan con el impuesto que recae sobre las utilidades de las sociedades de capital, de
manera tal que resulta conveniente estudiarlos juntamente con este último. Así lo haremos 16 .
Impuesto sobre los int ereses
En un sistema de impuestos cedulares los réditos (productos) netos, los int ereses por préstamos y por
deudas del mismo carácter, que constituyen el rédito de capitales mobiliarios sujetos al impuesto real
correspondiente, son, en un gran número de casos, gastos deducibles para el deudor a los efectos de la
determinación del rédito imponible, tanto de la renta de la tierra, como de los beneficios de la exp lotación
agrícola-ganadera y de los beneficios de la ind ustria y el comercio. Pero hay casos en los que los int ereses
gravados en cabeza del capitalista no son deducibles por el deudor y los hay en los que son deducibles por el
deudor y no constituyen réditos imponibles para el capitalista.
Sobre estas alternativas ha construido Somers su análisis de la traslación e inc idencia del impuesto17 .
Este aut or hace hincapié en el hecho que lo que constituye rédito imponible para uno es monto deducible
para otro, en cuyo caso, si las alícuotas de ambos impuestos son iguales, la carga impositiva es absorbida
íntegramente por el Fisco. En otra hipótesis, si el int erés es gravable para el capitalista pero no es deducible
para el deudor, el impuesto inc ide en parte sobre el prestatario. Si, por el contrario, el int erés no está gravado
pero es deducible por el deudor, la carga impositiva es soportada íntegramente por el Fisco, ganando tanto el
prestamista como el prestatario.
En el caso en que el impuesto sobre elinterés es mayor que la deducción permitida al prestatario,
laincidencia será parte sobre el prestamista, parte sobre el prestatario y parte sobre el Fisco. Si, finalmente, el
impuesto sobre elinterés gravado es menor que la deducción admitida, tanto el prestamista como el prestatario
se beneficiarán aexpensas del Fisco.
Intereses de títulos públicos

Un aspecto importante del impuesto real a los réditos de capitales mobiliarios es el tratamiento fiscal de
los int ereses de títulos públicos, empréstitos y bonos gubernamentales.
Hay, al respecto, dos tratos alternativos: emitir los empréstitos o los bonos del tesoro con las tasas
de int erés corrientes en el mercado y someter los int ereses al impuesto a los réditos de tipo real que
estamos exa minando, con lo cual se colocan los prestamistas del Estado en un pie de igualdad con los demás
capitalistas, o bien se dispone como condición de emisión la exención de los int ereses de cualquier impuesto
presente o futuro, como también la exe nción del capital de todo impuesto existente o por venir sobre el
patrimonio, en cuyo caso el int erés de los títulos puede ser mucho menor que en el caso anterior, siendo la
diferencia el valor del impuesto del que se exi men los poseedores de los títulos.
Laexención de losintereses de los títulos de la deuda pública, puede provocar una disminución de los
capitales ainvertir o yainvertidos en otras colocaciones, que se desviarán hacia los títulos públicos. Ello
haráaumentar el tipo deinterés en lasinversiones de capital de carácter privado con lo cual puede desaparecer
la preferencia por los títulos públicos.
Si el impuesto sobre los int ereses de capitales mobiliarios es general y uniforme, puede considerarse que
los capitales disponibles no dejarán de ofrecerse en ninguna de las colocaciones deseadas, quedando,
pues, inc ididos los prestamistas. También puede aceptarse como principio general que, si se trata de capitales
durablemente inv ertidos, se producirá el efecto de la amortización del impuesto.
El desaliento del ahorro por el impuesto

Otro aspecto del problema de los efectos del impuesto cedular sobre los réditos del capital mobiliario, es el
análisis del estímulo hacia el ahorro y la formación del capital. La exi stencia de un impuesto sobre la renta de
capitales mobiliarios puede determinar que algunos ahorristas para quienes el int erés antes del impuesto era
la utilidad necesaria para ind ucirlos a sacrificar consumos presentes, dejarán de ahorrar. Esta posibilidad no
reviste, sin embargo, una importancia muy grande para la formación del capital, que depende, en cambio, en
medida mucho más significativa de ahorros de otras fuentes. La mayor creación de capital depende de aquellas
rentas que exc eden las posibilidades de consumo de sus beneficiarios.
El verdadero problema del impuesto sobre la renta de capitales será la opción entre la colocación de los
ahorros en préstamos o bien la inv ersión accionaria en sociedades de capital. Aquí está en juego no sólo la
forma jurídica de las inversiones de capital, sino la participación diferente en las empresas, en un caso como
préstamos con rendimiento establecido contractualmente, en el otro como participación en el patrimonio de las
empresas y la asunción del riesgo correspondiente.
6. IMPUESTO A LOS SUELDOS Y SALARIOS

Trátase de un impuesto real que se aplica sobre los sueldos o salarios del personal en relación de
dependencia. En los sistemas de impuestos cedulares ocupa un lugar de importancia. Es característica de
este impuesto la utilización —e n gran escala— del sistema de recaudación conocido como retención en la
fuente, a cargo de los empleadores.
Como impuesto parcial sobre los réditos de una fuente —t rabajo personal en relación de dependencia—
su alícuota debería ser proporcional. Sin embargo, en muchos casos este impuesto se considera como un
verdadero impuesto global a la renta, partiendo de la premisa, no siempre verificable en los hechos, que el
sueldo y salario constituyen para sus beneficiarios la única fuente de sus réditos. Por esta razón, a la cual se
puede agregar el motivo de comodidad en la administración impositiva, que puede controlar con mayor
eficiencia el impuesto si se elimina una cantidad muy grande de contribuyentes pequeños, en diversos países
en que exi ste o exi stió el impuesto cedular, se admitieron deducciones por mínimos de sustento, cargas de
familia y gastos para la educación o la salud, con lo cual la alícuota, aparentemente constante, sobre
el exc edente de esas deducciones, convertía el impuesto proporcional en progresivo. No faltan tampoco
ejemplos de países que aplicaron una escala progresiva, sin perjuicio de las deducciones recordadas.
Podemos decir que el impuesto real sobre los sueldos y salarios es el primer impuesto que evoluciona del
sistema real de imposición hacia el sistema personal. Contribuye a esta evolución también la aplicación del
principio de discriminación entre rentas ganadas y no ganadas, puesto que el impuesto a los sueldos y salarios
como forma ext rema de imposición a las rentas ganadas, debe admitir deducciones que no corresponden a
las rentas de capital.
El impuesto real a los sueldos y salarios que percute a los trabajadores en relación de dependencia, puede
provocar los siguientes efectos alternativos:
a) Reducir la oferta de trabajo y lograr así la traslación sobre los empleadores.
b) Aumentar la oferta de trabajo para mantener, a costa de mayor esfuerzo, el rédito anterior al impuesto,
o sea, remover el impuesto.
c) Disminuir el consumo.
d) Disminuir el ahorro.
Analizaremos a continuación cada una de estas proposiciones.
Traslación e inc idencia

La reducción de la oferta de trabajo y la traslación consiguiente sobre los empleadores tiene como premisa
la posibilidad del trabajador de renunciar a su ing reso por el tiempo que ha sustraído al trabajo. Esta
posibilidad depende de muchos factores.
En primer término, entra en juego para su decisión el cotejo entre el sacrificio del impuesto y la utilidad
subjetiva del ocio. Si el trabajador considera que la pérdida delingreso está compensada con creces por el
mayor tiempo disponible para dedicarse a cualquier otra actividad como, por ejemplo: lectura, concurrencia a
espectáculos, conciertos, práctica de deportes,hobbies,actividades políticas o sociales, juego, educación de
los hijos o nietos, etcétera o, simplemente, para no trabajar ni ejercer actividades alternativas y descansar,
restringirá su oferta de trabajo, con lo cual trasladará el impuesto al empleador. Para que se verifique esta
hipótesis es necesario queexistan determinadas condiciones, como ser: posibilidad de contar con
otrosingresos que le permitan mantener—por lo menos—, el nivel mínimo de subsistencia. Inclusive el ocio
debe ser acompañado por algún factor que lo haga apetecible, para que el trabajador percutido por el impuesto
valore debidamente sus beneficios.
En segundo término, inf luye en esta actitud la exi stencia de la agremiación de los trabajadores con poder
suficiente para lograr el aum ento de sueldos y salarios. Desde luego que si exi ste fuerte agremiación de los
trabajadores, pero también de los empleadores, la demanda y oferta de trabajo se operan entre dos
monopolios o, mejor dicho, transforman el mercado en un régimen de monopolio bilateral en el cual no hay
punto de equilibrio, fluctuando el precio en una amplia zona. Aun así es posible afirmar que el salario después
del impuesto quedará fijado en un monto mayor del anterior o menor y en grado variable, según que el gremio
de los trabajadores tenga o no mayor poder de regateo que el gremio de los empleadores.
En tercer lugar, juega un papel en este proceso de traslación, la coyuntura. En épocas de pleno empleo y
de aug e económico, será más factible el aum ento del salario como consecuencia de un impuesto sobre los
réditos del trabajo en relación de dependencia, no sólo por ser más rígida la demanda de trabajo, sino también
por la perspectiva del empresario de poder, a su vez, trasladar el impuesto en los precios hacia los
consumidores. En cambio, en épocas de depresión económica y desocupación resultará difícil a los
trabajadores; trasladar el impuesto al empleador, cuya demanda de trabajo es más elástica y cuyas
perspectivas de poder, a su vez, trasladar la carga sobre los consumidores son negativas.
En cuarto lugar, las posibilidades de restringir la oferta de trabajo dependen —e n alto grado— de la índole
del trabajo y del grado de especialización de los trabajadores. Mientras los trabajadores especializados pueden
restringir su oferta, por la posibilidad de obtener fácilmente empleo en otras empresas o en otros mercados
(no exc luyendo los países ext ranjeros), como también de establecerse por su cuenta en un
trabajo ind ependiente, los trabajadores no especializados no pueden, en general, gozar de esas alternativas
y sufrirán en mayor grado la inc idencia del impuesto.
Cabe reconocer que la traslación del impuesto sobre los empleadores y de éstos sobre los consumidores,
devuelve a los trabajadores, en su carácter de consumidores, buena parte de la carga impositiva.
También debe subrayarse que la traslación del impuesto sobre sueldos y salarios, a los empleadores es
tanto más fácil cuanto más elevado sea el impuesto sobre las utilidades de las empresas, puesto que los
salarios son deducibles para determinar las utilidades netas imponibles, lo que hace menos fuerte la resistencia
de los empresarios a la presión de los trabajadores por mayores salarios.
Remoción del gravamen

La remoción del impuesto a través de un aum ento de la oferta de trabajo es una alternativa que se abre al
trabajador, que no logre o no int ente trasladar el impuesto hacia el empleador. Están en esta condición no
sólo los trabajadores no especializados, sino todos aquellos cuyos ing resos no superaran antes del impuesto
el mínimo necesario para el sustento, sin contar tampoco con ahorros acumulados para emplearlos en la
demanda de bienes de consumo, a fin de llenar la brecha abierta por la aplicación del impuesto, por lo menos
en el corto plazo.
El aum ento de la oferta de trabajo provoca, desde luego, una disminución del salario unitario, pero permite
al trabajador compensar en su retribución total el pago del impuesto.
Disminución del consumo

Los trabajadoresincididos por el impuesto a los salarios, tienen como alternativa a la remoción, resignarse
a disminuir sus consumos o sus ahorros.
Consideramos en primer lugar la disminución de los consumos. Esta consecuencia de la inc idencia es muy
probable en todos aquellos trabajadores que no pueden remover el impuesto ni trasladarlo, y cuyos ing resos
antes del impuesto no les permitían ahorrar. En esta situación el impuesto que grava el salario origina una
disminución de la renta del trabajador y, por ende, de su demanda de bienes de consumo.
Somers18 considera esta disminución de la demanda de bienes de consumo como un caso aparentemente
paradójico de traslación hacia atrás. La paradoja aludida consistiría en que, a diferencia de lo que
generalmente ocurre, la traslación hacia adelante o sea hacia el empleador, provoca un aum ento de costos y
de precios, mientras que la traslación hacia atrás, o sea, hacia los vendedores de bienes de consumo, provoca
una disminución de los precios. Pero no hay, en realidad, ninguna paradoja, puesto que el problema radica en
la terminología empleada, según la cual hay traslación hacia adelante cuando se aum enta el precio del bien
vendido (en este caso: el trabajo) y hacia atrás cuando se disminuye el precio de los bienes que se adquieren.
En el caso del impuesto sobre el salario, la disminución de la demanda de bienes de consumo no constituye
una hipótesis de traslación hacia atrás porque no juega en el equilibrio particular del mercado del trabajo, sino
que se trata del efecto consiguiente a la inc idencia, que se produce por resultar derrotado el trabajador en su
lucha en el mercado para mantener inc ólume su salario.
No es controvertible, por lo demás, que la disminución del salario como consecuencia del impuesto, dará
lugar a una disminución de la demanda de bienes de consumo en la proporción que ind ica la propensión
marginal a consumir.
En épocas de desempleo y recesión, el efecto que acabamos de mencionar agudizará la recesión misma,
salvo que la disminución del consumo como consecuencia del impuesto sea compensada o sobrepasada por
el aum ento del consumo consiguiente al aum ento del gasto público.
En épocas de plena ocupación y aug e económico, la disminución del consumo por efecto del impuesto
sobre sueldos y salarios tiende a detener el proceso inf lacionario, siempre que dicha disminución no sea
neutralizada o, también, sobrepasada por un aum ento de consumo como consecuencia del aum ento de los
gastos públicos.
Esta disminución de la demanda de bienes de consumo variará mucho de mercadería a mercadería, puesto
que el trabajador que sufre la inc idencia del impuesto reajustará sus preferencias y los componentes de su
demanda de bienes de consumo. Hasta podrá aum entar la demanda de ciertos bienes en sustitución de otros
de menor necesidad19 .Disminución del ahorro
La disminución del ahorro será el efecto probable de la inc idencia del impuesto sobre los sueldos y salarios,
cuando éste afecte a sujetos con salarios mayores del mínimo de sustento o, visto el problema en su aspecto
global, en toda la economía, en proporción con la propensión marginal a ahorrar.
La disminución del ahorro podrá originar una merma en la formación del capital, pero no en la misma
proporción.
En efecto, una parte importante de los ahorros de los trabajadores no se destina a la inv ersión sino al
consumo futuro. Ello no obstante, no debemos subestimar el aporte de los ahorros de los asalariados a la
formación del capital, por lo menos en los países más desarrollados.
7. IMPUESTO REAL SOBRE LOS BENEFICIOS NETOS DE EMPRESAS COMERCIALES, INDUSTRIALES, AGROPECUARIAS,
ETCÉTERA
Concepto
Debemos exa minar ahora un impuesto cedular que grave la renta neta de las empresas.
Suponemos que se trata de un impuesto general y uniforme sobre los beneficios de las empresas. En otros
términos, descartamos el caso de un impuesto a los beneficios de empresas que pertenezcan a una
determinada rama del comercio o de la ind ustria.
El requisito de la uniformidad está comprendido, en cierto modo, en el de la generalidad, puesto que la no
uniformidad puede considerarse como la creación de un impuesto especial por la parte de renta que exc ede
del monto en que hay concurrencia de los montos de las rentas de las diferentes ind ustrias, comercios,
etcétera, gravados.
Para determinar el rédito o ing reso de las empresas, puede adoptarse la llamada teoría del balance o la
de la cuenta de explotación. En el primer caso, el impuesto alcanzará a los ing resos provenientes de la
enajenación de bienes del activo fijo o sea los bienes ins trumentales, como cualquier otro beneficio que se
produzca en el ejercicio y que resulte de la comparación patrimonial entre el fin y el comienzo del ejercicio
anual. En la exp eriencia histórica hay ejemplos de adopción de ambas teorías.
En lo referente a la adh erencia de este impuesto a los principios de la imposición, se considera que es
conforme al principio de igualdad, siempre que se ins erte en un sistema de impuestos a la renta que grave
los beneficios de empresas de modo igual con respecto a los réditos de otras fuentes. Ello implica que la
discriminación de las rentas para aliviar las rentas del trabajo en comparación con las de capital, si no llega a
tener suficiente fundamentación económica, puede representar una violación del principio de igualdad.
La neutralidad de este impuesto no resulta lograda por el solo hecho de su carácter general y
uniforme, aun que la mayor generalidad implica reducir el exc eso de carga que el impuesto inv olucra20 .
Incidencia del tributo

La inc idencia del impuesto general y uniforme sobre las rentas de empresas ha sido objeto de estudios
profundizados desde David Ricardo y hasta el primer cuarto del siglo presente prevaleció la doctrina, de
raigambre ricardiana, de la no trasladabilidad del impuesto general y uniforme sobre los beneficios de las
empresas. La doctrina mencionada parte del supuesto que el beneficio de la empresa es un fenómeno residual,
una vez cubiertos todos los costos.
Entre éstos debe comprenderse también el beneficio normal del empresario o sea la retribución mínima,
sin la cual el empresario no correría el riesgo de la empresa. Ahora bien, como en el caso de la renta de la
tierra, se argumenta que el precio de mercado de los productos de las empresas se determina por el costo del
productor marginal quien cubre con el precio su costo, sin tener beneficio.
Por ello, la empresa marginal no paga el impuesto por carecer de materia imponible, no modificándose, por
consiguiente, el precio del mercado.Ergo, las empresasintramarginales deberán absorber el impuesto.
Esta doctrina se funda en la hipótesis de la concurrencia perfecta. En el caso del monopolio desde Wicksell
en adelante se ha adoptado la teoría según la cual si el monopolista ha dimensionado su capacidad productiva,
logrando el precio que le arroje la máxima utilidad, de modo que tanto el aum ento de la oferta con disminución
del precio, como la disminución de la oferta con aum ento del precio, le provocarían una disminución del
beneficio (punto de Cournot), el impuesto sobre el beneficio no alterará esa posición óptima.
El beneficio máximo seguirá siendo tal a pesar de ser disminuido en una parte proporcional en concepto
de impuesto. Análoga argumentación se aplica en la hipótesis de competencia imperfecta.
Se responde a la doctrina clásica fundada en la teoría de Ricardo con numerosas objeciones:
a) El impuesto aparentemente general y uniforme puede no serlo en la realidad de los hechos por
la exi stencia de diversas franquicias o exe nciones o por tratos diferenciales a las diferentes ind ustrias.
b) La uniformidad de la alícuota impositiva no tiene en cuenta la exi stencia de diferentes grados de riesgo
empresarial. Si se asume la premisa que el beneficio es la remuneración del empresario para compensar el
riesgo asumido, el trato igual a todas las ind ustrias implica una desigualdad real en perjuicio de los
empresarios que asumen riesgos mayores.
c) Los impuestos que en la realidad dicen gravar los beneficios de las empresas no distinguen ese beneficio
del int erés que corresponde al empresario por el uso de su propio capital, ni del salario por su trabajo personal
y el de sus familiares. En una palabra, el beneficio que adoptan como imponible las leyes fiscales, no es el
beneficio residual, después de cubiertos todos los costos, sino que comprende algunas remuneraciones de
factores.
d) Los empresarios consideran como costo el impuesto sobre los beneficios.
Equivocados o no, ellos basan sus cálculos económicos sobre la perspectiva de un determinado beneficio
neto, o sea, después de pagado el impuesto. Como los fenómenos económicos y especialmente los elementos
que constituyen el mercado y la formación de los precios dependen de la conducta de los sujetos
que int ervienen en aquél y como dicha conducta está regida por las decisiones que, a su vez, se apoyan en
las opiniones de los sujetos actuantes, si los empresarios creen que el impuesto es un costo, por muy
equivocados que estén, su convicción determinará sus decisiones y éstas las conductas.
En definitiva, no se puede mantener inc ólume la doctrina ricardiana y así lo piensan muchos aut ores21 .
8. IMPUESTO A LOS BENEFICIOS DE PROFESIONES, ARTES Y OFICIOS

U OTRAS ACTIVIDADES CON FINES DE LUCRO EJERCIDOS
POR PERSONAS SIN RELACIÓN DE DEPENDENCIA
En un sistema cedular de impuesto a los réditos quedan por analizar uno o más impuestos que graven
losingresos netos del ejercicio de profesiones, artes y oficios u otras actividades ejercidas por personas sin
relación de dependencia, o algunas de ellas. Se trata de una pléyade de actividades en las que prevalece el
trabajo personal, pero que puedeninvolucrar un abundante concurso del capital y del trabajo propio o de
terceros.
La característica saliente de esta fuente de réditos consiste, en el caso de las profesiones y las artes—que
pueden abarcar las artesanías, etc.— en la naturaleza del mercado en que actúan, en el que prevalece el
régimen de la competencia monopólica que puede llegar en algunos casos al monopolio.
En ciertos países los réditos de estas fuentes son asimilados a los beneficios de laindustria o del comercio;
en otros, son tratados por un impuesto separado.
En muchos casos las deficiencias o la falta completa de libros de contabilidad y de comprobantes
deingresos y gastos, favorece la evasión fiscal, a la cual se trata de poner coto mediante determinaciones
administrativas sobre la base de presunciones, que confieren un alto grado de aproximación a la realidad, o
bien mediante la aplicación de impuestos fijos o graduales con el nombre de patentes o licencias, o bien
mediante el uso deforfaits.
En el sistema cedular, puede, en general, observarse que los beneficios de profesiones, artes y oficios
están sujetos a porcentuales de impuesto que no guardan proporción con las de otros impuestos reales y,
especialmente, con los impuestos sobre sueldos y salarios. La razón de esa desproporción, especialmente si
el sistema adoptado pretende discriminar las rentas del trabajo de las producidas por el capital o mixtas de
capital y trabajo, se atribuye a la posibilidad de evasión, que el legislador compensa con tasas de imposición
más elevadas. Consideramos que ésta, más que una razón, es un prejuicio reñido con la lógica y la equidad.
Lo primero, porque si hay evasión por parte de los contribuyentes, el remedio que no falta a la administración
fiscal consiste en reforzar los controles y utilizar elementos probatoriosindirectos como losaumentos
patrimoniales no justificados, los movimientos de las cuentas bancarias y hasta los simplesinterrogatorios de
los pretendidos evasores. Lo segundo, por cuanto esinicuo compensar lasinfracciones de algunos—por
numerosos que sean— con el castigo de todos, entre los cuales seguramente hay—por pocos que sean—
algunosinocentes.
Los impuestos a los beneficios de profesiones, artes, oficios, etcétera, son trasladables en la medida en
que sus contribuyentes no hayan, antes del impuesto, a lcanzado su óptimo. Si, en cambio, dichos sujetos
habían alcanzado supunto de Cournot,siendo a menudo monopolistas de sus servicios o sólo muy
imperfectamente competitivos, no podrán trasladar el impuesto.
Hay fuertes razones para suponer que, salvo en algunos casos, los contribuyentes puedanremoverel
impuesto mediante unaumento de su oferta,aunque a costa de una disminución de sus remuneraciones
unitarias. Entre lasexcepciones más notorias están los artistas y los profesionales más encumbrados, cuya
oferta de servicios no puede seraumentada sin sacrificio del renombre de que gozan.
Laincidencia del impuesto sobre los contribuyentes de derecho, si no hay traslación ni remoción, implica la
disminución de sus consumos, o sea de sus demandas de bienes de consumos o de sus ahorros o de ambos;
de acuerdo con las respectivas propensiones marginales a consumir o a ahorrar.
Un efecto de laincidencia del impuesto sobre los contribuyentes de derecho puede consistir en el abandono
de la actividadindependiente para transformarse en empleado de una empresa. Es un fenómeno análogo, pero
en dirección opuesta, al comportamiento del empleado que abandona el empleo frente a laincidencia del
impuesto sobre el sueldo, para ejercer su profesión u oficio sin dependencia.
9. EL IMPUESTO PERSONAL A LA RENTA
Caracteres del impuesto y sus consecuencias

Contrastando con el sistema cedular de impuestos a los réditos que hemos venido reseñando en el capítulo
anterior, se ha abierto camino, a partir del impuesto prusiano de 1891, el sistema de impuesto unitario personal
a la renta global de las personas físicas. Actualmente rige este sistema en Alemania Federal, Francia, Italia,
Holanda, Estados Unidos, la Argentina y en muchos otros países.
Por su carácter unitario este impuesto debería comprender todas las rentas de las personas físicas, de
cualquier fuente que provengan, siendo el problema fundamental, a este respecto, el de definir qué se entiende
por renta y, por consiguiente, si las ganancias de capital o eventuales, la renta de goce de bienes de uso, las
utilidades obtenidas por sociedades de capital, constituyen renta gravable a sumar con los demásingresos.
Por su carácter personal, el impuesto debería abarcar todas las rentas,incluyendo las de fuenteextranjera.
Esto contrasta con la doctrina de la territorialidad, que pretende limitar la imposición a la renta producida en el
país acreedor del impuesto. En general, los países más importantes yexportadores de capitales, han adoptado
el método del domicilio, que consiste en gravar a las personas domiciliadas en ellos, en forma ilimitada, esto
es, sobre las rentas de cualquier fuente u origen; pero han adoptado, al mismo tiempo, el método de la fuente
u origen para g ravar a las personas no domiciliadas, limitadamente, por los réditos provenientes de fuentes
situadas en su territorio. La exi gencia del carácter personal del impuesto es una verdad lógica y una razón
ética y no un simple pretexto para la decisión política de someter al impuesto todos los réditos producidos en
el ext erior que obtienen las personas domiciliadas en su territorio.
Igualmente, el carácter personal del impuesto exi ge la universalidad de su contenido. Cuando mayores
sean las exe nciones por cualquier razón que las haya motivado, el impuesto personal pierde significado y
tiende a ser cada vez más ine quitativo. Además, al exi mirse los réditos de algunas actividades puede
provocarse un abandono de las actividades relativamente más gravadas, para dedicarse a las desgravadas.
Otra consecuencia del carácter personal del impuesto es la adopción de la progresividad de las alícuotas;
no porque ésta sea una consecuencia necesaria, pero sí en el sentido que, sin ese carácter personal, no será
justificada la progresión o ésta podría tener efectos ind eseables.
Juntamente con el tipo de impuesto progresiva, deben considerarse los otros elementos típicos de la
personalidad del impuesto, tales como las deducciones de los int ereses pasivos aun cuando no sean gastos
necesarios para la obtención de la renta o de algunos de sus componentes; de la renta no imponible y de las
cargas de familia, de los gastos —o alguna parte de ellos— para la salud del contribuyente y de su familia,
obligaciones legales de alimentos, otros gastos no propiamente imputables a la obtención de la renta de una
fuente determinada, pero que afectan genéricamente la capacidad del sujeto para obtener rentas como, por
ejemplo, los gastos de movilidad y representación, participación en congresos o convenciones, no
estrictamente ligados con una fuente determinada de rentas.
La estructura del impuesto personal y progresivo a la renta neta total de las personas físicas plantea una
serie de problemas que exa minaremos en las siguientes páginas y que son principalmente los que aquí
enunciamos: a) sujeto pasivo del impuesto, en el caso de sociedad conyugal u otro régimen matrimonial y de
menores con o sin rentas propias; b) concepto de renta imponible con referencia a la progresión en los casos
de rentas ocasionales y de ganancias de capital; c) los problemas de la progresión, con referencia al factor
tiempo y a la equidad vertical como también sus efectos sobre la sustitución de trabajo por ocio o
de inv ersiones por consumo; d) concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios; e)
requisito de la realización de los réditos, f) imposición de las rentas subjetivas o presuntas por el goce de las
utilidades provenientes de bienes de uso de propiedad del contribuyente; g) el problema de la imposición del
ahorro; h) traslación e inc idencia del impuesto; i) efectos sobre las inv ersiones y asunción de riesgos
empresariales.
Sujeto pasivo del impuesto

Se plantea el problema de la atribución de la renta en el caso de contribuyentes casados y con hijos u otros
parientes a cargo, pero con ing resos del cónyuge y dichas personas a cargo. Pueden arbitrarse diferentes
métodos de atribución para los que juega, en alguna medida, el régimen legal patrimonial del matrimonio y del
núcleo familiar. En algunos países, se adopta el sistema de sumar los réditos de ambos cónyuges y luego
dividir el resultado por dos y atribuir la mitad a cada uno, aplicándoles la alícuota correspondiente a cada uno
de ellos ind ividualmente. Otro sistema consiste en atribuir a cada cónyuge por separado el rédito obtenido por
él de sus bienes ind ividuales o de su trabajo o de sus empresas o participación en empresas, atribuyendo al
marido enteramente el rédito proveniente no sólo de su trabajo personal sino también de sus participaciones
en empresas o de otras inv ersiones, aun que exi sta en la legislación civil el régimen de la sociedad conyugal.
Otro sistema puede consistir en sumar los réditos de ambos cónyuges y aplicar sobre dicha suma una alícuota
reducida respecto de la que rige para los contribuyentes ind ividuales.
En cuanto a los réditos de los hijos menores o inc apacitados u otros parientes a cargo del jefe del núcleo
familiar o de ambos cónyuges, se suelen atribuir a la persona o a las personas a cuyo cargo ellos estén,
especialmente si estos sujetos gozan del usufructo legal de los bienes de los hijos y otros. Pero también
pueden atribuirse de la misma forma cuando no haya usufructo. En particular, pueden exc eptuarse de dicha
atribución los réditos del trabajo personal de los hijos.
Es evidente que el régimen fiscal de atribución de los réditos del núcleo familiar puede afectar seriamente
la igualdad al crear discriminaciones ora favorables al núcleo familiar, ora favorables a los
contribuyentes ind ividuales o no casados legalmente. Sin embargo, nos parece que el método menos
censurable consiste en la atribución de los réditos según la realidad socioeconómica que rige en el ámbito de
cada país.
Concepto de rédito imponible

Aunque el concepto de rédito imponible adoptado por el legislador es un problema librado al criterio político
de éste, es evidente que exi sten pautas de apreciación objetiva, para determinar si hay o no el debido respeto
al principio de igualdad. También debe aceptarse que la adopción del concepto elaborado por la teoría de las
fuentes comulga más con un sistema cedular de impuestos a los réditos, que con un sistema de impuesto
unitario personal y progresivo sobre la renta global de la persona física. Es así como encontramos adoptado
el concepto de renta como inc remento patrimonial más consumo en el impuesto creado por Estados Unidos
en el año 1913 sobre la base de la Enmienda XVI a la Constitución y una ind udable tendencia en muchos
otros países hacia el impuesto personal y la adopción de un concepto de renta cada vez más cercano al
concepto de la teoría del inc remento patrimonial neto.
Fruto de esta tendencia es la inc lusión de las llamadas ganancias de capital en el ámbito del concepto de
renta y su sometimiento al impuesto personal. No hay duda que en un sistema coherente de imposición a la
renta global, la inc lusión en ésta de las ganancias de capital asegura de la mejor manera el principio de
igualdad, con las salvedades que formularemos más adelante. En efecto, dicha inc lusión permite alcanzar el
objetivo de la imposición de todos los ing resos y de la compensación, en cada período fiscal y en años
posteriores, de las ganancias con las pérdidas, a fin que se evidencie la verdadera capacidad contributiva del
sujeto.
También debe ponerse de relieve que mediante esa inc lusión es posible sortear algunos problemas de
equidad y de evasión fiscal que se originan, precisamente, por la transformación de ganancias periódicas en
ganancias de capital. El ejemplo tal vez más llamativo es el de los dividendos de acciones de sociedades de
capital y, dentro de éstos, de los dividendos en acciones liberadas (gratuitas).
El contribuyente que percibe un dividendo de una sociedad en proporción con su tenencia de acciones,
percibe una suma que constituye en sí una ganancia; pero ésta puede ser compensada, quizás con creces,
por la disminución del valor de las acciones que la han producido. En otros términos, la renta del título puede
coexistir con una pérdida de capital, de modo que sólo la inclusión de ésta en el concepto de rédito imponible
permite computar la verdadera renta neta que ha de someterse al impuesto.
En el caso de las acciones liberadas, su inc lusión como renta debe supeditarse a la determinación del
valor de la inv ersión en acciones del contribuyente como consecuencia de la distribución de aquéllas como
dividendo. Si se pretende, como lo hizo Seligman en su dictamen y lo decidió la Suprema Corte norteamericana
en el memorable caso "Eisner vs. Macomber", que la distribución de acciones liberadas no constituye una
renta imponible para su beneficiario, no se produce evasión alguna si se somete al impuesto el inc remento
del valor de la tenencia total de acciones, inc remento que puede manifestarse por la cotización del mercado
bursátil o por la venta total o parcial de las acciones. En el caso contrario, la no imponibilidad de los dividendos
en acciones liberadas puede permitir que el accionista se sustraiga para siempre a la imposición de una parte
de su ganancia total.
La salida aparentemente razonable de establecer un impuesto especial a las ganancias de capital,
quedando éstas fuera del monto total de las ganancias sujetas al impuesto personal y progresivo, no satisface
las exi gencias fundamentales de la igualdad, ya que la alícuota del impuesto —c ualquiera ella fuera— no
reflejará la adecuación a la altura de la renta total del contribuyente y el monto de ésta no tendrá en cuenta la
compensación entre ganancias sujetas al impuesto a la renta y pérdidas de capital o entre pérdidas compu-
tables para el impuesto a la renta y ganancias de capital.
Problemas de la progresividad
La inc lusión de las ganancias (o pérdidas) de capital en el ámbito del impuesto a la renta personal no
puede realizarse sin tener en cuenta el problema del tiempo, durante el cual se han producido dichas ganancias
o pérdidas. Se han ensayado o propuesto diferentes soluciones para obviar las consecuencias inj ustas de la
aplicación de las alícuotas progresivas en los casos de ganancias o pérdidas de capital, como también —
y más en general— en los casos de rentas ocasionales y de rentas que cualitativamente son habituales del
contribuyente, pero que son notoriamente exc edentes del nivel normal de la renta en uno o más períodos
fiscales. Uno de los temperamentos consiste en adoptar como base del impuesto, en lugar de la renta del
ejercicio, el promedio de tres o más ejercicios, método éste que elimina los picos de un período determinado.
Otra solución consiste en aplicar a la ganancia exo rbitante ocasional o de capital la alícuota que según la ley
corresponde al nivel de renta del contribuyente, exc luyendo dicha ganancia.
Huelga mencionar que si se supone que la ganancia en cuestión se ha ido produciendo a lo largo de un
período plurianual, sería equitativo ajustar las liquidaciones del impuesto de cada uno de los años
correspondientes, agregando a cada monto imponible la parte proporcional de la ganancia ocasional o de
capital. Esta solución, sin embargo, implica la rectificación de un cierto número de liquidaciones de impuestos,
en desmedro del principio jurídico y de buena administración, de no alterar situaciones ya definitivamente
valoradas a los efectos impositivos. Si se pretendiera que este sistema es más equitativo que otros, puede
contestarse que con él se adopta un método cuya base lógica es la presunción de que la ganancia se haya
ido produciendo año tras año con un ritmo constante y uniforme, lo que sólo accidentalmente puede haber
ocurrido. En ciertos casos, la ganancia de capital puede haberse producido enteramente en un período fiscal,
sin que en los otros años se haya verificado inc remento alguno; hasta pudo haberse producido algún
retroceso. El temperamento del ajuste anual con una suma constante de la ganancia o pérdida, que se obtiene
dividiendo su monto por el número de años que duró la inv ersión, es una solución no menos artificial que otras
propuestas; cada solución tiene sus pro y sus contra.
Subrayamos que el problema no se origina sólo por la aplicación del impuesto progresivo a una ganancia
de formación plurianual, sino por el principio que siguen, en general, todas las leyes de impuesto a la renta,
de gravar esta clase de ing reso en el momento de su realización. Hablaremos de este requisito más
adelante22 . Sólo conviene recordar aquí que la inc lusión mecánica de las ganancias eventuales y de capital
en el ámbito del gravamen a la renta, sin temperamento alguno que tenga en cuenta el acrecentamiento a
través de un largo período para homogeneizarlo con las rentas anuales, crea desigualdades notorias e inf ringe
la equidad vertical del impuesto.
En Estados Unidos se ha ensayado por cierto tiempo la siguiente medida. Se han distinguido las ganancias
de capital en ganancias de corto plazo y de plazo largo. Las primeras —c uyo tiempo de formación no exc ede
de los dos años— se inc luyen directamente en la renta sin ningún ajuste. Las ganancias de largo plazo
se inc luyen en la renta disminuidas en un cincuenta por ciento.
Esta solución adolece del evidente defecto de no tener en cuenta la gradualidad del paso de las ganancias
de corto plazo hacia las de plazo largo y, por tanto, de la ine quidad de no contemplar situaciones int ermedias.
Podría enmendarse la medida disminuyendo el monto de las ganancias de capital en un cierto porcentaje por
cada año de inv ersión de modo que, por ejemplo, las ganancias de inv ersiones de un período anual
se inc luirán lisa y llanamente en la renta de ese año; las de dos años se reducirán, por ejemplo, en un tres
por ciento y así sucesivamente hasta llegar a las ganancias de inv ersiones de veinte años, en las que las
ganancias de capital se inc luirán —d igamos— con una disminución del sesenta por ciento.
La progresión del impuesto personal a la renta y, sobre todo, las altas alícuotas marginales que caracterizan
dicho impuesto en muchos países, pueden afectar la equidad vertical del impuesto.
También puede señalarse otro efecto de notoria evidencia. Las altas alícuotas del impuesto —s in que sea
necesario que se trate de un impuesto progresivo— favorecen que los contribuyentes afectados por esas
tasas inc rementen desaprensivamente sus gastos y sus costos, ya que la erogación deducible será, en
definitiva, soportada en la proporción correspondiente por el Estado. Las tasas progresivas acentúan este
efecto, contrario a la racionalización de la producción y al abaratamiento de los productos.
La escala progresiva tiene también la consecuencia de favorecer la elección del ocio en lugar del trabajo,
cuando el incremento marginal del ing reso después del impuesto es menor que el costo marginal del esfuerzo
necesario para obtenerlo. En tal situación el contribuyente se abstendrá de efectuar ese esfuerzo adicional
prefiriendo el ocio al trabajo. Esta conclusión contrasta con el argumento de que, cuando el salario no supera
el mínimo para subsistencia, el trabajador que se enfrenta con un impuesto que disminuye el
salario, aun cuando no se trate de una elevada tasa marginal, difícilmente elija el cambio deingreso por ocio,
siendo más realista la solución de unincremento del esfuerzo para reconquistar un salario que cubra el nivel
mínimo de subsistencia (fenómeno de remoción del impuesto).
En un balance general de hipótesis y soluciones, no está muy lejos de la realidad la suposición de que a
un nivel de salario mínimo la reacción al impuesto sea la remoción, o sea alincremento de la oferta de
trabajoauna costas de una disminución de la tasa de salario, mientras que a niveles mayores de salario y con
diferente calidad de trabajo llegando hasta elextremo en el caso de los trabajadores altamente especializados
o de elevada preparación técnica o científica, la reacción puede ser la sustitución de trabajo por ocio.
Huelga repetir que el ocio no esincompatible con una actividad de estudio y especulaciónintelectual.
Otro efecto del impuesto progresivo con altas tasas marginales para los escalones más elevados
deingresos—que constituyen presumiblemente los frutos del ahorro y de lasinversiones— puede ser la
sustitución del ahorro por el consumo. La desincentivación del ahorro y su sustitución por el consumo puede
ser una suposición fundada para los contribuyentes medianos que tienen un margen de necesidades de
consumo potencialesinsatisfechas y por tantoexpuestos a preferir la utilización delingreso en una mayor
demanda de bienes de consumo o, como parece más probable, de bienes de uso. La sustitución de ahorro
einversiones por consumo no es probable, en cambio, en los más altos niveles deingresos, donde puede
suponerse colmada la satisfacción de consumos, de bienes de uso y servicios altamente suntuarios y los
ahorros no reflejan tanto la virtud de la abstinencia, cuanto más bien la imposibilidad deextender ulteriormente
los consumos demandados.
Concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios

Elingreso o rédito seexpresa y computa en dinero, según la teoría y práctica universales. Sin embargo, en
épocas de graveinflación la adopción de los valores nominales sin ajustes para tener en cuenta la depreciación
de la moneda engendra el llamado de contribuyentes, entidades gremiales y empresarias y entidades
profesionales para que se adopten medidas conducentes a reajustar los balances de modo deexcluir del
impuesto la ganancia ficticia que aparece como consecuencia de lainflación.
Estaexigencia surge especialmente cuando lainflación asume proporciones muy graves. Frente a pequeñas
variaciones del poder adquisitivo del dinero, nunca ha surgido ese problema y, de plantearse por
losinteresados, no ha recibido respuestas favorables de parte del Estado. Admitamos que el ajuste de los
valores de los bienes y de las deudas por desvalorización monetaria no puede, en la gran mayoría de los
país es, ser dispuesto por la administración tributaria o por los jueces, sin una norma o conjunto de normas
dictadas por el Poder Legislativo.
Débese pensar también que la falta de ajuste de la renta imponible por desvalorización monetaria constituye
un ins trumento coadyuvante para contrarrestar la inf lación; en otras palabras, el mantenimiento del principio
nominalista del dinero es una medida que contribuye a contrarrestarla; mientras que el sistema de reajuste
que implica una adaptación de las diferentes relaciones económicas al proceso inf lacionario, es una forma de
convivencia con la inf lación.
No hay duda que la imposición no puede sistemáticamente asumir como base imponible una renta ficticia,
so pena de inv adir el patrimonio del contribuyente y desvirtuar el principio de la capacidad contributiva, pero
puede admitirse su aplicación transitoria como imposición reguladora.
Desde el punto de vista de las finanzas clásicas, la imposición tiene que guiarse por ganancias reales y no
sólo monetarias. No solamente son ina ceptables los impuestos que gravan ganancias ficticias, sino que
también tienen que someterse a impuesto las ganancias por inflación, esto es, los beneficios que obtiene el
contribuyente por la disminución del valor de sus deudas monetarias. Todo ello en homenaje al principio de
equidad y de capacidad contributiva.
Realización de la renta
La doctrina y la jurisprudencia tributarias, sobre todo en los Estados Unidos, han int roducido como requisito
para la imponibilidad de la renta, su realización. La doctrina económico-financiera no comparte generalmente
esa posición aun que admite su aplicación. Fúndase la primera doctrina en el argumento que el Fisco no puede
pretender que esté sometido al impuesto el rédito-producto que aún no se haya separado de su fuente
productora ni los aum entos patrimoniales que no son definitivos por ser simplemente estimados, al carecer
del carácter de irreversible que sólo le otorga la venta, o sea la enajenación del bien.
Sostienen, en cambio, los economistas que la adopción del concepto de rédito como inc remento de
patrimonio más consumo, exi ge que los aum entos patrimoniales se graven en el período fiscal en que se
producen, sin que tenga relevancia, en aras de la igualdad, que el inc remento haya sido convertido en una
suma de dinero líquido o no.
Esta posición defendida por Musgrave23 no llega al ext remo de condenar la teoría opuesta, que justifica la
realización como exi gencia pragmática para la administración del impuesto.
Acotamos, sin embargo, que también el principio de la realización puede ser relativo, variando según se
trate de réditos provenientes de la venta o de los aum entos de valor de las exi stencias de mercaderías o de
mayores valores de los bienes de uso.
En el caso de las mercaderías, las leyes fiscales admiten diferentes métodos de valuación que tienen
distintas consecuencias frente al problema de la realización de la renta. Con el método del costo de producción
o de adquisición, los beneficios derivados del mayor valor de las mercaderías sólo se registran cuando la
mercadería se vende o por cualquier otra forma deja de formar parte del inv entario. Con los métodos del costo
en plaza o del precio de plaza menos gastos de venta, se abre la posibilidad de que se consideren como
imponibles los mayores valores y como computables las pérdidas de valor de las mercaderías en existencia,
sin necesidad de la venta de dichos bienes. Con el método de "costo o valor de mercado, el que sea
menor" (cost or market, whichever is lower) los mayores valores son imponibles sólo después de la venta,
mientras que las pérdidas resultan computables antes de su realización.
Para los bienes de uso, el mayor valor o la disminución del valor sólo se computan después de la
enajenación y en los casos de reorganización de empresas, a veces ni siquiera en el momento del traspaso
de esos bienes de la antigua a la nueva empresa, ya que las leyes admiten que, dados ciertos recaudos, no
se reconozca ganancia o pérdida alguna (no gain or loss shall be recognized).
También con respecto a las mercaderías, las normas legales en muchos países permiten alejar en el tiempo
el impuesto sobre los mayores valores adquiridos por las exi stencias, mediante la adopción de ciertos
principios de valuación de inventarios, por ejemplo con el llamado método del L.I.F.O. (last in, first out ), en
castellano: U.E.P.S. , último entrado, primero salido. Este método permite, en épocas de precios en ascenso,
valuar las mercaderías en exi stencia siempre al valor de costo más antiguo y, por ende, menor atento a la
premisa que las mercaderías de más reciente adquisición y, por ello, de costo más elevado han sido vendidas
primero.
El requisito de la realización responde, en nuestra opinión, no a una calificación ontológica de la ganancia
o pérdida, puesto que el fenómeno del inc remento patrimonial exi ste como tal ind ependientemente de la
realización, sino a un recaudo equitativo para la exi gibilidad del impuesto, esto es, que lo que aún no está
disponible para el contribuyente, tampoco ha de serlo para el Fisco y que lo que no es definitivo para el
contribuyente y está aún ligado al albur de los riesgos empresariales, no puede ser sometido al impuesto,
colocándose el Fisco en mejor posición económica que el propio contribuyente en el reparto del beneficio.
Imposición de rentas subjetivas o presuntas

No hay duda que el concepto de renta o rédito no puede, frente al principio rector de la capacidad
contributiva, dejar fuera de su ámbito el goce directo por su propietario de la utilidad o de los servicios que
prestan los bienes de uso —c onsumo duradero— que obran en su patrimonio. No está de más recordar que,
según Fisher, dichos servicios son justamente el contenido típico del concepto de renta, siendo el ing reso
monetario renta o rédito sólo en cuanto se destine a la adquisición de bienes de consumo, inc luyendo los
bienes de uso directo y exc luyendo el ahorro inv ertido o no.
El caso más importante por su frecuencia y su difusión en amplios sectores de la población es el de la renta
de la casa-habitación utilizada por su propietario para sí y su familia. Ello se ext iende a las casas de recreo o
de veraneo, las casaquintas o en la Argentina los cascos de estancia. Su inc lusión en el concepto de renta
imponible responde a las exi gencias del principio que, de no ser gravadas estas utilidades, dejarían abierta
una gran brecha en la imposición de la renta, en violación de la igualdad.
Esto constituye, sin embargo, sólo el aspecto teórico del problema. En la práctica, la imposición de la renta
de goce está expuesta a serios inc onvenientes que, a nuestro juicio, no empañan la verdad teórica ni su
realización.
En efecto, hay que recordar que la inc lusión en el concepto de renta de las utilidades de goce directo
implica la deducción de las pérdidas que pueden ocasionar los bienes de uso a sus propietarios.
Estas pérdidas pueden ser reales pero también pueden resultar abultadas por la magnitud de los gastos
de mantenimiento, las amortizaciones, etcétera, frente a un rédito bruto que consiste en el valor locativo y que
puede ser subestimado, especialmente en épocas de congelación de las locaciones urbanas.
Por otra parte, la imposición de las rentas de goce no puede ser restringida en su alcance a los
bienes inm uebles. Hay un amplio campo de aplicación, especialmente en los niveles medianos y altos
de ing reso, sobre los bienes muebles de muy variada naturaleza. En primer lugar, los muebles que adornan
la casa-habitación y los demás muebles utilizados por el contribuyente y su familia, sean dichos bienes
muebles de propiedad de ellos o de terceros. Es obvio que a paridad de ing reso monetario, tiene mayor renta
aquel que posee inm uebles para vivienda y/o muebles para adornarla, ya que los otros que no los poseen
deberán utilizar parte de sus ing resos monetarios para alquilar dichos bienes.
También otorgan a sus propietarios rentas de goce, las bibliotecas, las discotecas, las pinacotecas,
los ins trumentos musicales, las colecciones filatélicas y numismáticas y los vehículos, aut omotores o no.
En muchos de los ejemplos dados el problema más agudo es el de la estimación de la renta. La equidad
que exi ge la inclusión de las rentas de goce en la renta imponible puede trocarse en la ine quidad en la
estimación del valor de dichas rentas.
Una solución a este problema puede lograrse por un camino ind irecto; no gravar las rentas de goce dentro
del impuesto a la renta e inc luir los valores capitales de los bienes en cuestión en el monto imponible de un
impuesto al patrimonio. Esta medida crea un sucedáneo satisfactorio del impuesto a la renta, como lo veremos
más adelante24 .
La imposición del ahorro

Bajo este título queremos reunir diferentes cuestiones que tienen en común el tratamiento del ahorro en la
imposición a la renta.
John Stuart Mill sostuvo que si el impuesto a la renta grava la parte ahorrada, ésta queda sujeta a una
doble imposición: la primera en ocasión de producirse el rédito y una segunda vez al gravarse la serie de
rentas futuras procedentes de la inv ersión de la parte ahorrada.
Este problema de la doble imposición del ahorro, que ha suscitado un despliegue de discusiones aun en la
actualidad, implica una discriminación entre el impuesto sobre la renta ahorrada y el gravamen sobre la parte
consumida que, a diferencia de aquel, inc ide una sola vez sobre la renta respectiva. La tesis de Stuart Mill ha
sido retomada por Irving Fisher y Luigi Einaudi. Fisher hace hincapié no tanto en la doble imposición del ahorro,
sino en el propio concepto de renta, que abarca las utilidades directas que brindan al contribuyente los bienes
que posee, con exc lusión de los ahorros y las inv ersiones efectuadas con ellos. Según este aut or, los ahorros
no sólo estarían exp uestos a la doble imposición, sino que no pueden ser considerados como renta, ya que
no proporcionan utilidad directa.
Los sostenedores de la teoría opuesta afirman que no se puede hablar de una doble imposición, puesto
que no se grava dos veces la misma cosa. La parte ahorrada de la renta produce a su vez sus frutos, pero
éstos son rentas de otros ejercicios fiscales y derivan de procesos productivos diferentes. No faltan quienes
ven connotaciones políticas en la tesis de la no imponibilidad de los ahorros.
Hay también quienes, sin necesidad de reconocer la tesis de J. S. Mill o la definición de renta imponible de
I. Fisher, propugnan la exe nción del ahorro por razones de política fiscal, a saber, para favorecer la formación
de capital y el desarrollo económico. El propio Fisher se exp laya sobre los efectos de la no inc lusión del
ahorro en el rédito imponible, para el desarrollo25 .
Un nuevo enfoque del problema del tratamiento fiscal del ahorro, es efectuado por Kaldor26 . Este aut or no
pretende restringir el alcance del concepto de renta para exc luir de él a los ahorros, sino que propone como
imponible, en lugar de la renta, el gasto.
Un impuesto de esta naturaleza puede ser personal y progresivo y, a diferencia del impuesto a la renta,
que puede alcanzar teóricamente una alícuota marginal cercana al 100% como máximo, puede tener alícuotas
de múltiplos de la base imponible. Su filosofía reside en el principio ya postulado por Hobbes de hacer pagar
el impuesto por lo que el contribuyente saca del fondo común y no por lo que pone en él 27 . Su propósito
es exi mir el ahorro, favorecer la formación del capital y promover el desarrollo económico, sin acudir a
impuestos regresivos. Observamos que el impuesto al gasto no sólo estimula el ahorro al exi mir la renta
ahorrada, para lo cual bastaría un impuesto a la renta que exi miera a dicha parte, en la línea de Mill, Fisher y
Einaudi, sino que desalienta el desahorro, o sea la utilización de ahorros previamente formados en gastos de
consumo.
Traslación e inc idencia del impuesto personal a la renta global

En principio, la doctrina sostiene la tesis de la int rasladabilidad de este impuesto, fundándose en su
naturaleza personal y progresiva, que lo sustrae del mecanismo del mercado y de la formación de precios. Sin
embargo, siendo base del impuesto la suma de elementos positivos o negativos cuyos resultados dependen
de negociaciones de mercado fácil es deducir de ello que la exi stencia del impuesto, a pesar de su carácter
global, personal y progresivo, determinará la conducta de los contribuyentes en los mercados en que de-
sarrollan sus actividades ajustando la oferta de productos y de trabajo, teniendo en cuenta el conjunto de
costos y, como parte de ellos, la proporción del impuesto a la renta atribuible a ese ramo de actividad.
A fin de simplificar las hipótesis, supóngase que el contribuyente del impuesto personal a la renta tenga
una sola fuente de ing reso: los sueldos o salarios de un trabajo en relación de dependencia. En este caso, no
se advierte diferencia alguna con la hipótesis de un impuesto real sobre sueldos y salarios28 . Análogas
suposiciones pueden hacerse con respecto a las rentas de inm uebles, rentas de capitales mobiliarios,
beneficios de actividades agropecuarias, ext ractivas, ind ustriales o comerciales, honorarios profesionales,
comisiones y retribuciones por oficios o artes, etcétera.
Si se plantea la hipótesis de contribuyentes cuyos ing resos provienen de diferentes fuentes, ello no será
obstáculo para la modificación de las cantidades ofrecidas y de los precios de venta de bienes y servicios.
Puede verificarse que en un mercado el contribuyente pueda restringir su oferta y trasladar así una parte de la
carga del impuesto y en otro no pueda lograrlo y adopte otra conducta, como la de un aum ento de la oferta,
consiguiendo remover el impuesto en la porción correspondiente.
Sin embargo, si recordamos que en el régimen de competencia perfecta, el sujeto ind ividual no puede por
su sola decisión restringir la oferta y determinar así modificaciones de precios, podemos deducir que en un
régimen de mercado de esa índole sólo la salida de productores marginales determinará modificaciones de
precios. Esta consideración no impide que la porción de impuesto correspondiente al beneficio de esa actividad
se traslade, en el supuesto poco verosímil de competencia perfecta, bajo la condición de la salida de las
empresas marginales que deberán retirarse del mercado provocando la disminución de la oferta
que ind ividualmente las empresas no podrían realizar exi tosamente.
A nuestro juicio, no hay motivo alguno para exc luir el impuesto personal y progresivo sobre la renta global
de las personas físicas del cálculo económico que los contribuyentes —s ean ellos trabajadores, empresarios,
capitalistas o terratenientes— efectúan o deberían efectuar como base de su conducta en los mercados en
que actúan con sus ofertas de productos o su demanda de factores e ins umos.
Laexistencia de una progresión en las alícuotas del impuesto representa sólo un pequeño obstáculo
aritmético en la distribución en perspectiva del impuesto total en los diferentes mercados en que el
contribuyente actúa. La pluralidad de esos mercados permite al contribuyente elegir aquellos que le ofrezcan
menor resistencia a las modificaciones de precios de los productos o remuneraciones de factores. Puede así
verificarse que el impuesto correspondiente a una actividadindustrial sea trasladado por las alteraciones de
los precios en el mercado donde el contribuyenteinterviene como oferente en una actividad comercial distinta
de aquélla. Estas conclusiones son opuestas a las de la doctrina que prevalece29.
Efectos sobre las inversiones y la asunción de riesgos empresariales

Un impuesto personal y progresivo sobre la renta global de las personas físicas debe —
n ecesariamente— inf luir sobre la disposición a inv ertir, ampliando inv ersiones anteriores o aventurándose
en nuevos proyectos.
Partamos de la premisa que las decisiones de inv ersión son tomadas por las personas físicas que
controlan de alguna manera las empresas de las cuales son propietarios exc lusivos o asociados con otros
sujetos. Aceptemos también como un hecho que la decisión sobre inv ersiones depende, principalmente del
cotejo entre perspectivas de ganancias mediante las nuevas inv ersiones y el costo de éstas representado por
el desembolso por la adquisición de bienes de capital.
En consecuencia, la exi stencia de un impuesto personal y progresivo hace disminuir las ganancias en
perspectiva, tanto más cuanto más elevadas sean las alícuotas marginales del impuesto.
Suponiendo inv ariable el costo de la inv ersión, el impuesto hace inc linar el fiel de la balanza hacia el lado
del costo, no siendo ventajoso su cotejo con las ganancias esperadas.
Un análisis profundo de los ajustes en la inv ersión como consecuencia de los impuestos entre los cuales
se exa mina el impuesto a la renta, es el de Musgrave, al cual, como en la mayoría de los problemas de
finanzas públicas debe referirse cualquier estudio especial de este tema30 .
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO A LOS RÉDITOS

DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
1. ORIGEN DEL IMPUESTO
Antecedentes
El impuesto a los réditos de las sociedades de capital nace, en los países que adoptaron el sistema cedular
de imposición a los réditos, en el seno del impuesto sobre los réditos de las empresas, siendo el caso de las
sociedades de capital sólo una parte del conjunto de empresas societarias oindividuales cuyos beneficios
constituían la base del impuesto real correspondiente.
En cambio, en los países que adoptaron el modelo de impuesto unitario personal a la renta neta de las
personas físicas, el origen y el propósito de la imposición real sobre las sociedades de capital son distintos.
Por un lado se quiere captar la renta procedente de las actividades agropecuarias, mineras,industriales,
comerciales o de servicios en su fuente. Por otro lado, se quiere cerrar el camino hacia la evasión fiscal con
respecto a las utilidades de las sociedades de capital, que éstas no distribuyen a sus accionistas ni a los
componentes de sus órganos directivos y que se acumulan bajo diferentes formas en las sociedades, sin ser
puestas a disposición de accionistas y directores.
Esta imposición así concebida es—por naturaleza— transitoria, hasta tanto las utilidades acumuladas se
distribuyan finalmente, en cuyo caso la imposición de las sociedades de capital se considera como un pago a
cuenta del impuesto personal de los accionistas. Huelga decir que el impuesto sobre las sociedades de capital
por las utilidades no distribuidas, a pesar de su carácter de pago a cuenta para los accionistas, percute a la
sociedad, siendo una cuestión a resolver si, en estas condiciones, el impuestoincide sobre los accionistas o
bien sobre los sujetos que adquieren los bienes producidos por la sociedad, o bien sobre los que, suministran
a la sociedad ins umos o factores de la producción, distintos de los accionistas. Esta cuestión será examinada
más adelante1 .
Obsérvese ya, en esta oportunidad, que el impuesto sobre las utilidades no distribuidas aun que constituya
una imposición transitoria, sujeta a la condición resolutoria de la posterior distribución, implica un gravamen
definitivo sobre la sociedad, si las circunstancias provocan pérdidas antes de esa distribución, que al absorber
las ganancias acumuladas, destruyen su realización.
Un paso ulterior en la creación del impuesto a los réditos de las sociedades de capital tiene su punto de
partida en la doctrina jurídica de la ind ependencia de la sociedad de capital como ente distinto de las personas
físicas de sus accionistas y directivos. Esta distinta personalidad jurídica se amplía abarcando también la
esfera económica en la teoría de la capacidad contributiva propia de la sociedad, distinta de la capacidad
contributiva de las personas físicas de accionistas y directivos.
Esta concepción se limita, en la mayoría de los casos, a las sociedades de capital, cuya personalidad
jurídica distinta de la de los accionistas y administradores es más aceptada, mientras que las demás formas
sociales se consideran como simple reunión de socios (partners) a los que se atribuyen directamente los
resultados económicos del ejercicio anual, sin reconocer personalidad fiscal a la entidad social.
Sin embargo, pueden encontrarse casos en que el tratamiento fiscal de los réditos de las sociedades de
capital se ext iende a otras sociedades y hasta a las empresas ind ividuales, cuyos réditos se someten a
imposición a cargo de la sociedad, sin perjuicio de la imposición posterior de los socios y de las medidas
destinadas a evitar una doble imposición como consecuencia de dicho trato2 .
Concepción doctrinaria
La doctrina financiera nos ofrece un int eresante duelo entre dos concepciones:
a) La que considera que el principio de la capacidad contributiva tiene significado sólo con referencia a las
personas físicas, siendo las personas jurídicas entidades reconocidas como tales por el derecho, pero sin que
ello inf luya en la sustancia económica, de acuerdo con la cual las formas societarias son simples ins trumentos
adoptados por los sujetos personas físicas para organizar sus negocios.
b) La que considera que es una tendencia de la economía moderna la evolución de las empresas hacia
formas asociativas cada vez más complejas. Las entidades que se forman tienen su propia actividad en el
mercado nacional y, a menudo, en el ámbito int ernacional, que no puede ni debe confundirse con las
actividades y ámbito de actuación de los sujetos ind ividuales que las constituyeron con sus aportes de capital,
que se han transformado en accionistas y que pueden o no dirigirlas como administradores.
La primera concepción está inf luida por la teoría jurídica según la cual la personalidad de la sociedad,
como en general de las personas jurídicas, es una ficción y no una realidad. En efecto, se argumenta, si la
personalidad de la sociedad es una ficción creada por el derecho, la economía no puede tenerla en cuenta
puesto que lo que int eresa son las relaciones humanas efectivas.
La segunda concepción está inf luida por la teoría jurídica según la cual la personalidad jurídica es una
realidad. Sin embargo, hay que determinar si hay o no en las sociedades de capital una capacidad contributiva
y en qué consiste la diferenciación entre la entidad societaria y las personas que la componen como
accionistas.
Si el principio de la capacidad contributiva se identifica con las teorías del sacrificio y, más aún, si se aceptan
las antiguas versiones que admiten las comparaciones int ersubjetivas de utilidades y sacrificios, debe
concluirse negando la exi stencia de una capacidad contributiva de las sociedades de capital, para hacer de
ella la base de la imposición ind ependiente o absoluta, como la llama Musgrave3 .
Hemos visto, anteriormente, que la capacidad contributiva es una valoración política de la riqueza, en la
que el papel protagónico corresponde a las apreciaciones del Estado y no a los ind ividuos.
Nada se opone, en este contexto, a que el Estado reconozca una capacidad contributiva de las sociedades
de capital. Desde luego, esta apreciación del Estado supone la exi stencia objetiva de circunstancias
económicas que den asidero a esa valoración política.
Retornamos, así, al planteamiento ini cial de la búsqueda de lo que diferencia la sociedad de capital de los
accionistas que la componen.
Encontramos la base de esa diferenciación en la heterogeneidad de los int ereses y propósitos de las
distintas categorías de accionistas, ninguna de las cuales puede pretender la representatividad del int erés
societario total.
Categorías de accionistas
En efecto, y como consecuencia de la negociabilidad de las acciones, surgen diferentes categorías de
accionistas.
En primer término, hay accionistas-empresarios. Se trata de aquellos accionistas que además de haber
contribuido con sus aportes a la formación del capital social, dirigen las actividades de la sociedad como si se
tratara de un negocio propio, no con el propósito de obtener a corto plazo un rendimiento satisfactorio de su
capital inv ertido en la sociedad sino, principalmente, de consolidar y desarrollar la empresa societaria con
fines que se proyectan en el plazo mediano y largo.
Es su int erés primordial tener el gobierno de la sociedad y no el de obtener frutos periódicos de
su inv ersión. Estas connotaciones se pueden encontrar tanto en las sociedades de capital que provienen de
la transformación, por razones de expansión u otras, de empresas ind ividuales o familiares o de otra forma
societaria, como también en sociedades ya establecidas como de capital desde largo tiempo, cuyo grupo
directivo haya logrado acceder al gobierno y consolidado su poder.
En otro sector de accionistas se ubican aquellos accionistas inversores que, sin querer o poder ejercitar el
gobierno de la sociedad han inv ertido en ella sus ahorros con el propósito de correr la ventura de la sociedad
enfrentando los riesgos de los negocios, con el propósito primordial de obtener ganancias razonables en
relación con el monto del capital inv ertido. Son accionistas a quienes int eresan fundamentalmente los
dividendos que reparta periódicamente la sociedad y que, en muchos casos, tienen int ereses opuestos a los
de los accionistas empresarios, por lo que a menudo se oponen a la reinversión de utilidades y a la exp ansión
del capital social, porque ello significa postergar, a veces, sine die el reparto de dividendos. El caso más típico
de accionistas de esta categoría es el de los suscriptores o adquirentes de acciones preferidas, que de acuerdo
con exp resas previsiones legales y estatutarias truecan la seguridad de un dividendo fijo con la falta de los
derechos de voto en las asambleas. Pero hay también dueños de acciones ordinarias que esperan de éstas
el máximo rendimiento anual, sin participar en la conducción de la empresa y sin identificarse con los propósitos
de mediano y largo plazo.
Hay una tercera categoría de accionistas, que podemos denominar especuladores. Éstos son personas
que aprovechan la negociabilidad de las acciones para lucrar con las diferencias del valor de venta y de compra
en operaciones al contado o de futuro. Son los visitantes habituales de las Bolsas de Valores y de las oficinas
de los comisionistas. A ellos poco int eresa la suerte de la empresa y el rendimiento anual de sus acciones.
No son ni empresarios ni inv ersores de capital, sino compradores o vendedores de títulos, cuyas exp ectativas
de oscilación o variación de las cotizaciones bursátiles les determinan la compra o la venta. Éstos son también
accionistas, a veces fugaces, a veces más duraderos. Como grupo, si se supone una cantidad más o menos
estable de especuladores, que en definitiva compran y venden acciones entre sí, representan para las
sociedades emisoras un grupo de accionistas relativamente permanente con una tenencia global de acciones,
a pesar del carácter transitorio de su inv ersión4 .
La heterogeneidad de los sectores o categorías de los componentes se produce tanto en las sociedades
de capital que nacen de la exp ansión o, simplemente, de la transformación de firmas ind ividuales o familiares,
cuanto en aquellas que desde su acta fundacional reciben el aporte del capital de un número amplio de
suscriptores.
En el primer caso, los int ereses concurrentes del titular de la firma o de su grupo familiar, van
diferenciándose, cuando por razones de herencia o por la necesidad de nuevos capitales, algunos accionistas
empiezan a desligarse de la conducción de los negocios sociales, que dejan en manos de los que mantienen
su carácter de empresarios. La diferenciación de las participaciones en el capital accionario puede verificarse
en un lapso relativamente breve o puede exi gir un tiempo más largo, pero es un fenómeno común en la
evolución de las sociedades de capital. En el segundo caso, la diferenciación de los int ereses y el nacimiento
de grupos heterogéneos son congénitos.
Ahora bien, las empresas organizadas bajo la forma de sociedades de capital no pueden considerarse
como una suma de personas con int ereses análogos simplemente repartidos entre los accionistas en
proporción con sus tenencias de acciones. La sociedad como entidad organizada tiene su propio
capital inv ertido en una o más empresas y sus órganos deliberativos y ejecutivos en los que convergen las
posiciones de los distintos accionistas. La conducta de la entidad será la resultante de la pugna y
conciliación —o prevalecencia de algunos— de los diferentes int ereses representados.
Personalidad societaria
La personalidad de la sociedad de capital es una realidad, según una importante doctrina jurídica 5 . Como
fenómeno social y económico, la sociedad de capital no se identifica con los accionistas aisladamente, ni con
algún grupo de accionistas ni, mucho menos, con la totalidad de los accionistas. Ella ocupa en la vida
económica una posición propia, la que le otorga la posesión de un patrimonio propio y una actividad en la
producción o la negociación de bienes con la consecuencia de logro de ganancias que, en principio, son
atribuibles a la sociedad y sólo por decisión de la asamblea y ejecución de la administración podrán ser
distribuidas entre los accionistas o también recibir otro destino, según las disposiciones legales y estatutarias.
En nuestra opinión, la realidad de la personalidad jurídica y económica de la sociedad de capital no deriva,
como alguien sostuvo, de la identificación de sus fines con los del Estado, sino de la heterogeneidad de los
grupos de accionistas que la componen, lo que plantea la imposibilidad de la identificación de losintereses
sociales con los de todos los accionistas.
Es éste un fenómeno análogo al del Estado, que tiene finalidades eintereses que surgen de las luchas y
transacciones entre las fuerzas políticas y los sectores socioeconómicos que lo componen y que, por ello, no
pueden identificarse con los de los ciudadanosindividualmente considerados o de los sectores en que éstos
pueden agruparse.
Sobre esta base tiene asidero la imposición de las sociedades de capital por una capacidad contributiva
propia.
2. EL POSTULADO DE LA IGUALDAD
Superposición del impuesto a la renta de las sociedades y a la renta
de los accionistas
Surge, sin embargo, el problema de la posible violación del principio de igualdad si el impuesto a la renta
de la sociedad de capital se superpone—total o parcialmente— con el impuesto a la renta de los accionistas.
Este problema no se resuelve con la teoría de la capacidad contributiva de la sociedad distinta de la de los
accionistasindividuales, ya que—aunadmitiéndola— debe reconocerse la posibilidad que el accionista soporte
una cargaexcesiva por los dos impuestos, uno a cargo de la sociedad y otro a cargo del accionista.
Laexención de los dividendos y utilidades distribuidos a los accionistas

También en la hipótesis opuesta seinfringe el principio de igualdad y es cuando la imposición absoluta de
la sociedad de capital se acopla con la liberación de los dividendos o, en general, de las utilidades de la
sociedad que fluyen al patrimonio de los accionistas.
Es preliminar a las dos cuestiones planteadas la resolución de otro problema, el de la traslación del
impuesto a la renta de las sociedades de capital.
En efecto, si este impuesto se traslada a los adquirentes de los productos de la sociedad o a los que le
suministran losinsumos o los factores de la producción, carece de sentido plantear la desigualdad del
gravamen por su duplicación o superposición con el impuesto personal a la renta de las personas físicas o por
la brecha impositiva que nace de la falta deinclusión de la renta obtenida de la sociedad de capital en la renta
total del accionista , persona física.
Traslación e inc idencia del impuesto a la renta de las sociedades

de capital
La inv estigación de la traslación e inc idencia del impuesto a la renta de las sociedades de capital ha sido
conducida por la doctrina económica sobre la base del proceso de la traslación de un impuesto general y
uniforme sobre los beneficios de las empresas. Según la teoría derivada de D. Ricardo, no hay traslación del
impuesto que, según la ley, recae sobre las sociedades de capital. Ya vimos, en cambio, la posición antitética
de los hombres de negocios y la inc linación de la doctrina actual hacia la posibilidad de la traslación hacia
adelante o hacia atrás6 . A esto debe agregarse el aporte de la inv estigación empírica efectuado por
diferentes aut ores7 sobre la traslación de este impuesto. Las conclusiones diametralmente opuestas a las que
llegan los aut ores citados no permiten aceptar como ciertos los resultados de estas inv estigaciones8 .
Una posición int ermedia aparece como la única hipótesis de trabajo para encarar los problemas de la
imposición de la renta de las sociedades de capital. No se trata de una solución salomónica, sino de la
ponderación de los factores favorables a la traslación y los desfavorables9 .
A falta de otros criterios de reparto posible de la inc idencia del impuesto a los réditos de las sociedades de
capital, podemos adoptar la presunción que el impuesto en cuestión se traslade en un 50% sobre los precios —
h acia adelante— y sobre los suministros de factores, salvo el aporte del capital accionario —h acia atrás—,
en el restante 50% sobre los accionistas.
Doble imposición de las utilidades

Podemos ahora encarar el problema de la doble imposición sobre las utilidades repartidas como dividendos:
una vez con el impuesto a cargo de la sociedad y otra a cargo del accionista.
De acuerdo con la teoría de la no trasladabilidad del impuesto sobre los réditos recaudados a nivel
societario, debería concluirse que hay doble imposición ind iscutible y a la cual hay que poner coto, en
homenaje al principio de igualdad, con alguna medida destinada a paliar esa ine quidad. En términos
cualitativos, el problema no cambia si se admite la hipótesis de una traslación parcial, salvo, en el aspecto
cuantitativo, tener en cuenta el carácter parcial de la traslación, a los efectos de dosificar adecuadamente los
remedios legales pertinentes.
Una medida destinada a eliminar de lleno la doble imposición puede consistir en limitar la base imponible
del impuesto sobre los réditos de las sociedades de capital a las utilidades no repartidas como dividendo a los
accionistas, con el corolario del reembolso del impuesto, cuando las utilidades acumuladas que ya tributaron
se repartan posteriormente.
Otra forma de evitar la doble imposición consiste en mantener la imposición de la utilidad total a nivel
societario y las de los accionistas sobre las utilidades repartidas acreditando a los accionistas, como pago a
cuenta de su impuesto a la renta, el impuesto pagado por la sociedad sobre las utilidades totales. El crédito a
favor de los accionistas puede alcanzar un porcentaje igual a la tasa del impuesto sobre la sociedad, aplicado
a los dividendos recibidos: pero al hacerlo así sólo se evita parcialmente la doble imposición, puesto que los
dividendos son, respecto de las utilidades sometidas al impuesto societario, iguales a la diferencia entre las
utilidades totales y el impuesto correspondiente. El cómputo del crédito debería efectuarse acrecentando los
dividendos en la suma correspondiente al impuesto sobre las utilidades. Sin embargo, si se admite la traslación
parcial del impuesto societario, el crédito a los accionistas debe disminuirse en la proporción correspondiente.
Si la traslación fuese total, no exi stiría razón alguna para reconocer un crédito a los accionistas. Además, si
el crédito exc ede el porcentaje de inc idencia del impuesto societario sobre los accionistas, el crédito
constituiría una liberalidad del legislador reñida con el principio de igualdad.
En cuanto a la brecha que se produce al gravar a la sociedad por toda su utilidad pero liberando de impuesto
a los dividendos, la traslación del impuesto societario implica liberar a los accionistas tanto del
impuestoindicado, como del impuesto personal a la renta. En tal hipótesis no sólo se concede al accionista
unaexencióninjustificada, sino que se sustrae del impuesto personal una parte que puede ser sumamente
importante de la rentaindividual. Este tratamiento pone fuera de toda lógica la imposición personal y progresiva
sobre la renta de las personas físicas.
Únicamente puede justificarse un sistema estructurado de tal manera como abandono del impuesto
personal en su significado fundamental, aceptando el sistema mixto como una medida de transacción entre la
imposición según la capacidad contributiva ind ividual y la imposición según la capacidad contributiva
societaria.
Esta conclusión merece ulteriores consideraciones con referencia a la coordinación entre el impuesto
personal a la renta de la persona física y el impuesto a los réditos de las sociedades de capital.
La coordinación fuera de las hipótesis exa minadas hasta aquí puede tener dos soluciones ext remas:
a) La negación de la capacidad contributiva de la sociedad como tal y la afirmación del principio clásico que
la capacidad contributiva sólo puede concebirse a nivel ind ividual, o sea para las personas físicas, y que las
sociedades de capital como cualquier otra sociedad, son sólo el ins trumento jurídico elegido por las personas
físicas para realizar sus negocios.
La consecuencia directa de esta solución consiste en que todas las ganancias de la sociedad pertenecen
a sus accionistas, sean ellas repartidas como dividendos o pasen a engrosar el patrimonio de la empresa.
En otras palabras, se consideran como réditos de los accionistas tanto las utilidades distribuidas como las
retenidas por la sociedad. Tales réditos contribuyen a formar la renta global de los accionistas, sometida al
impuesto personal y progresivo.
Las objeciones a esta posición son múltiples. Aunque no se admita la doctrina de la capacidad contributiva
de la sociedad de capital, debe reconocerse que no todos los accionistas ind ividuales disponen de las rentas
acumuladas por la sociedad ni tienen inj erencia significativa en el destino de dichas utilidades. Tampoco
tienen medios para sustraerse a las decisiones de la mayoría sobre formación de fondos de reserva,
capitalización o distribución en una u otra forma. A lo sumo, hay una convergencia entre los int ereses de la
empresa y los de los accionistas que gobiernan a la sociedad y que hemos denominado accionistas
empresarios. Éstos identifican a la sociedad como su propia empresa y consideran las utilidades no repartidas
como ganancias propias. Sin embargo, no puede olvidarse que hay otros tipos de accionistas a quienes no
puede atribuirse identificación con la empresa ni apropiación psíquica de la cuotaparte de las utilidades no
distribuidas.
Las utilidades acumuladas de la sociedad sirven para crear ganancias de capital a favor de los accionistas
y constituyen un ahorro forzoso impuesto por la mayoría para fortalecer o exp andir la empresa con el sacrificio
del rendimiento periódico de las acciones.
b) La solución opuesta consiste en desconocer toda vinculación entre la utilidad de la sociedad, sometida
al impuesto como manifestación de capacidad contributiva propia de la entidad, y el dividendo repartido a los
accionistas, que constituye renta imponible de éstos. También serán ganancias (o pérdidas) de capital de los
accionistas y sujetas al impuesto personal las diferencias entre el valor de las acciones al término de cada
período fiscal y su costo de suscripción o adquisición. Si la ley o la jurisprudencia lo requieren, podrá esta
ganancia de capital (o pérdida, en su caso) ser considerada imponible sólo cuando sea efectivamente
realizada10 .
3. COORDINACIÓN DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES
Y DE LAS PERSONAS FÍSICAS
Constituyen problemas vinculados con la coordinación entre el impuesto a la renta de las sociedades de
capital y el impuesto personal a la renta global de las personas físicas además de los ya mencionados hasta
aquí, los siguientes:
a) Distribución de dividendos en especie.
b) Distribución de dividendos en acciones liberadas (gratuitas).
c) Primas de emisión de acciones.
d) Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto del dividendo.
Examinaremos a continuación cada una de estas cuestiones.
Distribución de dividendos en especie

El problema que se plantea en el caso de las sociedades que repartan a sus accionistas dividendos no en
dinero efectivo sino en bienes —g eneralmente bienes de cambio— es la valuación de éstos. A pesar de
algunas int erpretaciones divergentes, nos parece ajustado a los principios o sea al significado de la renta
como base del impuesto personal, que el valor del dividendo esté dado por el valor de mercado de los bienes
distribuidos, ind ependientemente del valor de adquisición por la sociedad de capital y del valor registrado en
los libros de contabilidad a la fecha de la entrega. A la objeción respecto que ese valor de mercado no es aún
realizado por el accionista, se puede objetar que los bienes recibidos en pago del dividendo son negociables
y lo que la sociedad entrega no es un bien inc orpóreo, sino un bien real cuyo valor debe también tomarse a
la fecha en que se transfiere de la sociedad al accionista. Si, por voluntad de la ley ext eriorizada en
normas exp resas o declarada por int erpretación judicial, las ganancias son imponibles en el momento en que
se realicen, puede admitirse la postergación de la imposición hasta el momento de la enajenación de los bienes
recibidos en pago de dividendos.
Esta solución posterga, a veces, la recaudación del impuesto por un tiempo largo, durante el cual pueden
acontecer hechos que inf luyen sobre el valor de dichos bienes y, por tanto, distorsionan el valor
del inc remento del patrimonio del accionista, siendo tales hechos ext raños a la determinación de la renta del
accionista correspondiente a las utilidades de la sociedad. Por ello, no consideramos acertada en este aspecto
la doctrina de la realización.
Una consecuencia de la conclusión a la que arribamos, es la determinación de la renta imponible de la
sociedad por efecto de la distribución de dividendos en especie. Formalmente, el valor del dividendo debe
considerarse como una utilidad de la sociedad, puesto que ésta por disposiciones de la ley comercial sólo
puede repartir utilidades líquidas y realizadas. Sustancialmente, el mayor valor de los bienes a la fecha de la
distribución respecto del valor de adquisición o del valor de libros, se había formado para la sociedad y había
entrado a formar parte de su patrimonio antes de disponer el pago del dividendo. Corresponde, pues,
considerar ese mayor valor como renta imponible de la sociedad. No es necesarioexigir el requisito de la
realización, puesto que no puede caber duda alguna acerca del definitivoingreso del mayor valor al patrimonio
de la sociedad antes de disponer la distribución del dividendo en especie, como también que, con posterioridad
al pago del dividendo, ya no hay otra posible ganancia para la sociedad, por el mayor valor de dichos bienes,
que han salido definitivamente del patrimonio social.
Dividendos en acciones liberadas

Un caso particular de distribución de dividendos en especie consiste en la distribución de acciones liberadas
(o gratuitas) como dividendo. Técnicamente la operación consiste en transformar las utilidades del ejercicio o
las de años anteriores acumuladas, en fondos de reserva sin afectación a un fin determinado, enaumento del
capital y distribuir las acciones correspondientes a dichoaumento a los accionistas, en proporción con sus
tenencias respectivas.
Conviene subrayar que el problema del impuesto a la renta de las personas físicas sobre los dividendos en
acciones liberadas nada tiene que ver con la distribución, como dividendo, de acciones emitidas por otra
sociedad, que estaban en cartera. Esta hipótesis es asimilable al caso yaexaminado de dividendos en especie
y por tanto, plantea los problemas de la valuación de dichas acciones y lainclusión de su mayor valor como
renta imponible de la sociedad, amén del impuesto personal a la renta de los accionistas.
Las acciones que se reparten a los accionistas como capitalización de las utilidades de la sociedad,
constituyen también dividendos en especie. Peroexiste la peculiaridad que la distribución de esas acciones
sólo altere el número de acciones de cada accionista, dejandointacto el valor global de la tenencia de acciones,
antes y después del reparto del dividendo.
Es un hecho que la utilidad de la sociedad de capital es previa a la distribución de acciones y lo es también
que el valor de cada acción antes de la determinación de la asamblea de repartir el dividendo en acciones,
había subido —caeteris paribus— para acusar el rédito de la s ociedad que ya resultaba de los balances
periódicos durante el ejercicio y quedaba corroborado definitivamente con el balance de cierre.
En una ejemplificación con supuestos simplificados se puede aclarar la cuestión, de acuerdo con lo
siguiente:
Con la distribución de las acciones como dividendos, se verifica el fenómeno —c omún al caso de
dividendos en dinero efectivo, según lo veremos dentro de poco— de la disminución del valor de las acciones
tal como se cotizaba antes de la distribución del dividendo. Siempre que no int ervengan otros factores, la
disminución del valor se puede determinar con precisión. Si la acción vale en el mercado 200 pesos argentinos
y la sociedad resuelve distribuir un dividendo de 100 pesos argentinos después del pago del dividendo en
efectivo, la acción se cotizará en 100 pesos argentinos. Si un accionista posee diez acciones, con un valor
antes del dividendo, de 2000 pesos argentinos, y la sociedad resuelve distribuir un dividendo en acciones de
1000 pesos argentinos valor nominal, el accionista verá aum entado, después de la distribución, su número de
acciones, pero no el valor del conjunto, porque éste será igual al valor de las acciones poseídas antes de la
distribución. De este fenómeno simple, se ha derivado la tesis compartida por economistas y tribunales
de justicia11 , según la cual la distribución de dividendos en acciones no constituye un rédito imponible para
los accionistas o, si se admite lo contrario, no está realizado, por lo cual hay que esperar que se cumpla el
requisito de la realización para someterlo al gravamen.
En contra de esta opinión los administradores tributarios y, a veces, los legisladores comulgando con ellos,
sostienen que la distribución de dividendos en acciones permite considerar que el accionista ha recibido el
fruto de su inv ersión en el capital accionario de la sociedad y que, si se argumenta que sólo ha variado el
número de acciones pero no el valor del conjunto de su tenencia, se responde que las acciones recibidas como
dividendo pueden ser vendidas, transformándose en dinero efectivo. La réplica de los economistas en tal caso
es: ¿qué ocurre si las acciones distribuidas como dividendo no se venden?
La doctrina contable agrega como argumento en favor de la tesis de los economistas que, mientras en los
casos de dividendos en efectivo o en especie la distribución significa una enajenación de partes del activo de
la sociedad hacia los accionistas, en el caso de las acciones liberadas no se modifica la composición del activo,
no hay ningún desprendimiento de bienes de la sociedad en favor de sus accionistas y sí sólo modificaciones
en el pasivo, con el paso contable de las sumas a distribuir, de las cuentas de "utilidades" o de "reservas sin
afectación" a la cuenta "capital". La tesis de la imponibilidad de las acciones liberadas recibidas en pago de
dividendos, tiene su fundamento en que la imposición en el momento de la distribución es necesaria para evitar
que la misma quede en suspenso por un tiempo cuya duración queda librada al criterio unilateral del accionista
de realizar la ganancia mediante la venta de las acciones, si y cuando mejor le parezca.
No obstante la mejor posición teórica de la tesis de Seligman y de la Suprema Corte norteamericana ya
citadas, no puede discutirse el fundamento de la opinión opuesta, en lo referente a la postergación sine die de
la inc lusión del valor de las acciones liberadas en la renta del accionista.
La divergencia, a nuestro juicio, deriva de los diferentes int ereses y puntos de vista de los distintos sectores
de accionistas. Para los accionistas-empresarios, la distribución de dividendos en acciones no altera su
posición relativa en términos de la tenencia de las acciones y, por consiguiente, no es considerada como un
fruto del capital inv ertido, separado de su fuente productora y disponible para destinarlo a consumo o a
otra inv ersión fuera de la empresa, sin la consecuencia temida de afectar su porcentaje en el capital social.
Por estos motivos, el accionista empresario no considera como imponibles las acciones liberadas recibidas
como dividendo. Por el contrario, los accionistas capitalistas no están int eresados en el mantenimiento de un
porcentual del capital accionario que les asegure un poder de conducción de la empresa, sino en el rendimiento
periódico de las acciones. Para ellos el dividendo en acciones significa un acrecentamiento de su patrimonio,
del cual pueden disponer para sus necesidades de consumo o de ahorro fuera de la sociedad; es —p or tanto—
una renta imponible desde el momento en que se ponga a disposición del accionista. Finalmente, para el
accionista-especulador, el dividendo en acciones será considerado como una ganancia si el mismo aum enta
la diferencia de valor entre el costo y el valor de cotización o de venta de las acciones. No será considerado
como ganancia, si las fluctuaciones desfavorables de las cotizaciones bursátiles absorben —t otal o
parcialmente— el dividendo en acciones.
Como es difícil imaginar un ordenamiento tributario que dé al dividendo en acciones tratamientos
impositivos distintos según los sectores de accionistas y como, además, la clasificación de los distintos tipos
de accionistas es eminentemente teórica, ya que en la práctica hay movilidad entre ellos y no faltan ejemplos
frecuentes de cambio en las actitudes de los accionistas o en el rol que juegan respecto a la empresa social,
es menester que el legislador tome partido entre diferentes soluciones, que indicaremos y comentaremos a
continuación.
1. Puede considerar las acciones liberadas como renta del accionista que las recibe en concepto de
dividendo por el valor de la última cotización —s i las acciones se negocian en la Bolsa— o por el valor de
tasación sobre la base del análisis del balance último o de los balances de los últimos n (por ejemplo: tres o
cinco) ejercicios. Una eventual venta de dichas acciones daría lugar a un rédito imponible o una pérdida
deducible según sea de signo positivo o negativo la diferencia entre el precio de venta y el valor computado a
los efectos del impuesto a la renta del accionista por los dividendos.
2. El legislador puede disponer que las acciones liberadas sean tratadas como dividendo imponible por su
valor nominal. También, en este caso, la eventual ganancia o pérdida en la venta de dichas acciones será
computable en el rédito global del accionista en el año en que la enajenación se produzca.
3. El legislador puede, también,eximir del impuesto a la renta personal a las acciones liberadas recibidas
como dividendo, manteniendo sujeto a dicho impuesto el resultado de la enajenación posterior de dichas
acciones, considerando como nulo o cero el costo de adquisición. En tal hipótesis será rédito imponible para
el accionista el precio de venta total que obtenga.
Si en lugar del impuesto a la renta el accionista está sujeto a un impuesto a las ganancias de capital que
alcance al resultado de la venta de acciones, se producirá la distorsión del sistema de impuesto personal a la
renta que ya hemos ilustrado por la falta de cómputo de las ganancias de capital como parte de la renta total12.
Mayor distorsión y violación del principio de igualdad serán producidas por un régimen deexención tanto
del impuesto a la renta como del impuesto a las ganancias de capital, de los resultados de la venta de acciones,
si también estuvieranexentos del primero los dividendos en acciones liberadas, ya que—en tal caso— un
evidente acrecentamiento patrimonial, con presumible colocación en los sectores de más elevada capacidad
contributiva, quedaría libre del impuesto a la renta o de su complementario a las ganancias de capital.
Un régimen de esta naturaleza contribuye fuertemente a dar carácter regresivo al sistema tributario13.
Primas de emisión de acciones

Cuando una sociedad de capital emite nuevas acciones paraaumentar el capital social, puede, si ello no
contraría disposiciones legales o estatutarias, determinar que los suscriptores paguen por las acciones que
suscriban su valor nominal más una suma que se denomina prima de emisión. Esta prima tiene como objeto
evitar un enriquecimiento de los nuevos accionistas aexpensas de los viejos, cuando las acciones de éstos
por la acumulación de utilidades y por el mayor valor de los bienes que componen el activo, tienen también un
mayor valor con respecto al valor nominal, que se compartiría gratuitamente con los nuevos accionistas si
éstos solamente aportaran como precio el valor nominal de las acciones. El éxito del llamado a suscripción de
nuevas acciones está supeditado a que el valor de la prima de emisión no supere o, mejor dicho, seainferior
al mayor valor de las acciones después de la nueva suscripción.
Se ha discutido ampliamente en muchos países acerca del problema de la naturaleza de la prima de
emisión de las acciones frente al impuesto a la renta de la sociedad. En algunos países se llegó en la doctrina
a la conclusión que esa prima no constituía una ganancia de los accionistas viejos, ya que sólo servía para
equiparar el aporte de los accionistas nuevos al valor de las acciones en poder de aquéllos. Tampoco se
trataría de una ganancia de la sociedad que recibe el importe de la prima en concepto de capital o similar.
La tesis opuesta, sin entrar a analizar el punto de vista de los viejos accionistas ni discutir la función de la
prima para evitar unindebido enriquecimiento de los nuevos suscriptores, hace hincapié en que el patrimonio
de la sociedad se acrecienta en una suma que no es propiamente capital yaunsi le fuera asimilable
noaumentaría el monto de la responsabilidad social, siendo, pues, una ganancia de la sociedad, que debería
por ello estar sujeta al impuesto a los réditos de la sociedad o al impuesto a las ganancias de capital, siexistiera
este gravamen.
La capitalización delingreso en concepto de prima de emisión, si fuera admitida legal y estatutariamente,
daría lugar a un dividendo en acciones que tendría el tratamiento fiscal que corresponde a éste, según se
haexpuesto anteriormente.
Es evidente que el problema de la prima de emisión de acciones refleja la posición principista acerca de la
capacidad contributiva propia de la sociedad, distinta de la de los accionistas. En efecto, si se sostiene esa
postura, elingreso de la prima constituye una renta de la sociedad, pues ellaincrementa el patrimonio social
sin compensación en la responsabilidad hacia terceros ni a los propios accionistas en caso de liquidación.
Diferente puede ser la solución si se admite que el único sujeto dotado de capacidad contributiva es la persona
física. Desde este ángulo, la prima no es ganancia ni para los antiguos accionistas ni para los nuevos y se
puede llegar alextremo de negar el carácter de renta imponible para el accionista respecto del dividendo que
la sociedad reparta con cargo a la prima de emisión14.
Dividendos de acciones que pierden valor capital por efecto
de la distribución del dividendo
Es notorio que no siempre el dividendo pagado por una sociedad a sus accionistas, aun cuando lo sea en
dinero efectivo, representa una ganancia para el accionista. Si éste adquiere la acción en el mercado antes
que la sociedad haya resuelto la distribución del dividendo o antes de su puesta a disposición de los
accionistas, la acción tiene un valor en el que se engloba el dividendo esperado por el conocimiento de los
resultados del ejercicio y de la política de dividendos que sigue la sociedad, o bien por la propia resolución de
la sociedad de repartir tal o tal otro dividendo. Una vez puesto el dividendo a disposición de los accionistas, la
cotización de la acción ex dividendo acusa una disminución que puede ser mayor, igual o menor que aquél.
En todos los casos el dividendo no representa siempre un rédito igual a su monto, ya que debe adicionársele
o, en su caso, restársele el mayor o menor valor de la acción.
Si el impuesto personal a la renta de las personas físicas no comprende las ganancias de capital, y éstas
están gravadas con un impuesto especial, no hay suma de ganancias ni compensación de las ganancias
alcanzadas por el impuesto personal con las pérdidas de capital. Así acontece —p recisamente— en el caso
de los dividendos cuya imposición puede resultar una expoliación parcial en perjuicio de los accionistas. Aún
peor es el caso si las ganancias o las pérdidas por fluctuaciones del valor de las acciones —r ealizadas o no—
están exc luidas tanto del impuesto a la renta como el gravamen a las ganancias (o pérdidas) de capital 15 .
CAPÍTULO III
LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA EN EL DERECHO

TRIBUTARIO ARGENTINO
1. INTRODUCCIÓN. TERMINOLOGÍA
En la Argentina la imposición a la renta, sin perjuicio de los antecedentes de impuestos creados con otros
propósitos que, durante algunos años fueron recaudados por la Nación o por las Provincias, nace con la
legislación del gobiernode factodel año 1932 en la que se establece el impuesto denominado a los réditos.
Se plantea pues, un problema de terminología.
El impuesto que constituye el objeto de este capítulo es denominado en el derecho positivo argentino
vigente (ley 20.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)1, impuesto a las ganancias, denominación que nace
con la ley que acabamos de mencionar.
Se trata de un rótulo queindica la forma discrecional con la que el legislador ha elegido la materia contenida
en el texto legal, y a decir verdad—en nuestra opinión— no muy atinada, especialmente después de la reforma
del año 1976, como loexplicaremos enseguida.
Desde el año 1932 haexistido en nuestro país un impuesto que, de acuerdo con la terminología científica y
del derecho comparado, se denominaría por sus características "impuesto a la renta" o—para el caso de la
fragmentación de ese gravamen en diversos impuestos particulares sobre los resultados de diferentes
actividades o fuentes patrimoniales o de trabajo— impuesto a losingresos netos o a los réditos (término, este
último, muy poco usado en la doctrina y en la legislación de países de habla española). Se usó como nombre
oficial paraindividualizar hechos y bases imponibles, el de réditos en plural,aunque en los textos legales
respectivos ese vocablo se usaba también en singular, no sólo para referirse a uno u otro rédito comprendido
en los que trataba la ley, sino como nombre colectivo paraindicar el conjunto de réditos netos o el rédito neto
sujeto a impuesto, según laley 11.682 hasta el fin de su vigencia.
De este breve comentario terminológico nos parece resultar claramente que el nombre más aconsejable
no es el que se le ha dado al impuesto por la ley 2 0.268, sino el del impuesto a la renta. Esta conclusión se
ve fortalecida por circunstancias históricas que pasamos a recordar.
En el sistema tributario argentino el "impuesto a los réditos" o sea, según la terminología adoptada "a las
ganancias", dejaba fuera de su alcance, en sus comienzos, a todos los ing resos que no fuesen regulares o
periódicos nacidos de fuentes permanentes y que se mantuvieran int actas después de separados los frutos
respectivos2 . En otras palabras, se exc luían los inc rementos de patrimonio fortuitos, las ganancias (o
pérdidas) provenientes del juego, como de las apuestas y las ganancias que en la literatura anglosajona se
han denominado —c on términos que en ing lés o en las traducciones a otros idiomas han tenido general
aceptación— ganancias o pérdidas de capital (capital gains or losses). En un cierto momento de la evolución
del impuesto a los réditos, se hizo común la conciencia que, de esta manera, se cometía una grave inj usticia,
por ejemplo con los contribuyentes con réditos provenientes del trabajo, sometidos al impuesto, mientras que
los especuladores o en general, los que obtuvieran de la suerte y sin esfuerzo material o int electual,
abundantes ganancias, quedaban libres del gravamen, por el apego a viejas tradiciones, acaso exp licables
racionalmente con respecto a sus orígenes, pero ya repugnantes a los postulados de generalidad, igualdad,
proporcionalidad y capacidad contributiva (equidad horizontal y vertical).
Ahora bien, esta conciencia de las brechas que la adopción de un concepto restringido del rédito imponible,
dejaba abiertas, dio lugar —a bstracción hecha de algunas tentativas de ampliación del concepto de rédito por
vía reglamentaria o administrativa, a las que puso fin la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación— a dos soluciones alternativas.
La primera consistió en inc luir en el concepto de réditos algunas ganancias de capital (como, por ejemplo,
los resultados de la enajenación de inm uebles adquiridos para liquidar deudas provenientes de actividades
sujetas al impuesto o los que se hubieran utilizado en el ejercicio de actividades ind ustriales o comerciales,
etc.); los resultados de la enajenación de bienes amortizables; los resultados de loteos, con frecuentes
modificaciones del régimen aplicable a dichas operaciones, lo que no impidió que quedaran importantes
confusiones e inc ertidumbres en la definición del hecho imponible, cuyo concepto fue completado (en forma
anómala) por vía reglamentaria.
La segunda solución fue la creación de un impuesto que, en cierto modo, era complementario del impuesto
a los réditos, porque gravaba todos los enriquecimientos exc luidos del alcance de este gravamen y no
declarados exe ntos por disposición legal.
Este impuesto que, en el acto de su creación por el decreto-ley 1 4.342/1946 del año 1946
nació inn ominado y luego mantuvo esa condición a través de la ley de ratificación 12.965, adquirió por el uso
popular, pasando luego al léxico oficial, el nombre de impuesto a las ganancias eventuales.
No es ésta la oportunidad para penetrar en la maraña de problemas que origina la separación de una parte
de las ganancias de capital de la base imponible del impuesto a los réditos o, más en general, la exi stencia
de dos impuestos diferentes para gravar por separado una sola manifestación de capacidad contributiva,
deslindando en forma arbitraria lo que constituye rédito o ganancia eventual y, sobre todo, la brecha que esta
división provoca en la imposición personal a la renta.
El legislador del año 1973 se encontró frente a un sistema de imposición a la renta así compuesto: un
impuesto denominado a los réditos que inc luía en su texto legal los impuestos a la renta, el impuesto personal
y progresivo a la renta de las personas físicas y sucesiones ind ivisas y el impuesto real y proporcional a la
renta de las sociedades de capital.
La ley establecía, además, una cantidad de otros pequeños impuestos reales y proporcionales para
alcanzar a través de un sistema de retención en la fuente de algunas rentas que podrían escapar o no a la
captación hipotética de la ley, sino a la real de la recaudación, tales como: los dividendos de sociedades de
capital correspondientes a tenedores de títulos al portador y no identificados o residentes en el ext erior; los
beneficios en forma de regalías, de int ereses a pagar a sujetos domiciliados en el ext erior; los honorarios a
miembros del directorio residentes en el ext erior y las retribuciones por asesoramiento técnico o financiero
prestados desde el ext erior; las salidas no documentadas, etcétera.
Otro impuesto, denominado ya oficialmente como impuesto a las ganancias eventuales, abarcaba a todos
los enriquecimientos a título oneroso no alcanzados por el impuesto a los réditos, siempre que no
estuvieran exp resamente exentos.
La reforma tributaria de 1974 reunió ambos impuestos, esto es, el impuesto a los réditos con el conjunto
de impuestos arriba ind icados y el impuesto a las ganancias eventuales.
Frente al problema simplemente formal de la denominación del nuevo gravamen en el que se refundieron
los anteriores, el legislador adoptó la fácil solución de denominarlo impuesto a las ganancias, desapareciendo
el adjetivo "eventuales" y abandonándose el nombre ya añejo de impuesto a los réditos. Manifiestamente, el
legislador consideró equivalentes los términos réditos y ganancias y, probablemente, no quiso mantener el
nombre de rédito o réditos, puesto que parte de la doctrina jurídico-tributaria había afirmado por decenios que
el concepto de rédito no inc luiría los inc rementos patrimoniales que no tuvieran carácter periódico y no
nacieran de una fuente permanente ni, en general, las ganancias de capital, ni las de juego y no pareció
oportuno que la reforma de la ley resumiendo en un solo impuesto tanto los réditos con las características
tradicionales como las ganancias eventuales, significara una desmentida póstuma a esa doctrina. Por ello, el
nuevo impuesto no mantuvo el nombre de impuesto a los réditos sino que adoptó el de impuesto a las
ganancias, lo que anunciaba la absorción de las ganancias eventuales en el hecho y la base imponible del
gravamen fusionado.
Dudamos, sin embargo, que el término "ganancia" pueda comprender, según el lenguaje común,
ciertosingresos como las rentas de la tierra para el propietario que no laexplota directamente, la renta de títulos,
los salarios y sueldos, siendo—en cambio— más usado paraindicar beneficios de empresas, honorarios de
profesionales y retribuciones de oficios.
Lo que nos sorprende y consideramos un error, aun que no tenga consecuencias jurídicas, es la
circunstancia que el legislador de 1976, al volver al régimen dual del impuesto a los réditos con sus demás
acompañantes por un lado y, por el otro, el impuesto sobre las ganancias de capital y otras accidentales, haya
mantenido el nombre del impuesto a las ganancias para el primero e inn ovado para el segundo con la
denominación de impuesto sobre los beneficios eventuales, aum entando así la impropiedad de los nombres
y llamando impuesto a las ganancias al renacido impuesto a los réditos, cuyos caracteres no sólo confirma
sino que los profundiza, al definir el concepto de ganancia, y llamando impuesto sobre los beneficios
eventuales el impuesto a las ganancias eventuales, resucitado de sus cenizas como el ave Fénix. Pero el
nombre no tiene mayor importancia, siempre que la ley defina con precisión su alcance. La elección de
denominaciones no adecuadas o diferentes de las que estaban en uso por largos años sólo puede originar
confusión en los legos, pero, ¿cui prodest?.
2. SISTEMA DE IMPOSICIÓN DE LAS GANANCIAS (O RENTAS)
EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO
Los sistemas de imposición de la renta, según la exp eriencia histórica en los diferentes países que
adoptaron dicho impuesto, en el momento actual, pueden agruparse en tres especies:
a) Impuestos reales o cedulares sobre distintas clases de rentas.
b) Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas físicas.
c) Sistemas mixtos.
Nos remitimos a lo ya exp uesto en este libro en la Parte VII, Capítulo I (véase en la p. 4 71). El impuesto
a la renta en la Argentina, después de una larga evolución, en algunos casos con progresos técnicos y
jurídicos, en otros con retrocesos y ambigüedades, debe ubicarse entre los sistemas mixtos a pesar de la
preponderancia de los dos pilares del sistema adoptado, esto es el impuesto unitario y personal sobre la renta
de las personas físicas y el impuesto real sobre las utilidades de las sociedades o empresas.
La imposición de la renta en la actualidad consiste en un sistema de impuestos más que en un impuesto
singular.
Los componentes del sistema son:
a) Impuesto a las ganancias de las personas físicas y sucesiones ind ivisas.
b) Impuesto a las ganancias de las sociedades de capital que, a su vez, comprende dos diferentes
gravámenes: 1. Impuesto a las ganancias de sociedades nacionales; 2. Impuesto a las ganancias de
sociedades ext ranjeras.
c) Impuestos sobre las ganancias de beneficiarios del ext erior.
d) Impuesto (retención a título definitivo) sobre las ganancias de los beneficiarios residentes en el país, no
identificados ante la DGI .
e) Impuesto sobre los dividendos no repartidos dentro de los 60 días de la puesta a disposición de los
contribuyentes.
f) Impuesto sobre las ganancias de artistas ext ranjeros contratados en el país.
g) Impuesto sobre los beneficios eventuales.
h) Impuesto sobre los resultados de determinados juegos o concursos.
i) Impuesto a las ganancias por salidas no documentadas.
A este esquema podría objetarse que los dos impuestos de los inc s. g) y h) no forman parte del sistema
de los impuestos a las ganancias, puesto que se rigen por diferentes textos legales que los constituyen en
gravámenes aut ónomos3 . A ello contestamos que la separación formal del impuesto sobre los beneficios
eventuales del régimen de la ley de impuesto a las ganancias no exc luye la complementariedad del primero
con respecto del segundo (art. 1 º, inc. a ) y los arts. 2 0 y 21 de la ley de impuesto sobre los beneficios
eventuales (t.o. en 1977 y sus modificaciones) y la aplicación supletoria de las normas legales y reglamentarias
del impuesto a las ganancias (art. 1 9 de la Ley de Impuesto sobre los Beneficios Eventuales)4 .
Los impuestos enumerados como componentes del sistema de la imposición a las ganancias, con la
sola exc epción del primero o sea, del impuesto sobre las ganancias de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas, constituyen impuestos reales, ya que en contraposición al impuesto personal y
progresivo sobre la suma de los ing resos netos de la persona física, no reconocen las deducciones por
ganancias no imponibles, cargas de familia, ni deducciones adicionales por ganancias originadas en el trabajo
personal.
También son reales por cuanto su monto imponible está sustraído de la totalidad de la renta y, por lo tanto,
no está sujeto a la suma con otros ing resos o a la compensación con pérdidas computables a los efectos del
impuesto a las ganancias, ni viceversa, la pérdida computable por ellos puede compensarse con las ganancias
del impuesto personal. A pesar de lo dicho respecto a la aut onomía de los impuestos reales mencionados y
en apoyo a la opinión de su int egración en el sistema de imposición a la renta, debemos puntualizar desde ya
que exi sten normas comunes aplicables a dichos impuestos.
En primer término, las que definen los conceptos de ganancia bruta y neta, deducciones y exe nciones.
En segundo término, las disposiciones que tienen por objeto coordinar o armonizar el impuesto a las
ganancias de las sociedades con el que recae sobre las personas físicas y sucesiones ind ivisas, por
ganancias originadas en las sociedades y atribuibles a los socios y accionistas.
El fundamento de estas normas está en la propia naturaleza de este gravamen, que afecta a las ganancias
o ing resos con sus propias características, pero sustancialmente a las ganancias. La naturaleza de éstas
ha ind ucido al legislador a darles un régimen particular, que no se diferencia, en general, del impuesto a las
ganancias más de lo que ocurre con el impuesto a las ganancias de las sociedades y otros con respecto al
impuesto a las ganancias de las personas físicas y sucesiones ind ivisas: la diferenciación no es más
acentuada, pero es de otra naturaleza.
A pesar de la aus encia de normas exp resas como las que acabamos de mencionar, la complementariedad
de la materia imponible y el común carácter de ganancias sujetas a impuesto, aun que sea con un
régimen aut ónomo, contribuyen a considerar como parte del sistema de impuestos a las ganancias también
al impuesto a los premios de determinados juegos de sorteos y concursos deportivos (ley 2 0.630).
Por el contrario, debe considerarse ext raño al sistema de impuestos a las ganancias el gravamen a la
transferencia de títulos o valores, a pesar de su mención en el art. 1 º, inc. a ) de la ley de impuesto sobre los
beneficios eventuales y del art. 9 º de la ley 2 1.280 y sus modificaciones5 .
En efecto, este impuesto, si bien sustituye a los gravámenes a las ganancias y sobre los beneficios
eventuales, no grava dichas ganancias o beneficios, sino el monto monetario de la transferencia de los títulos
valores.
Por lo tanto, la base imponible es el valor de la venta de los títulos, sin tener en cuenta si la operación
produce una ganancia o un quebranto.
3. CONCEPTO DE GANANCIA SEGÚN LA LEY ARGENTINA VIGENTE

Desde el punto de vista jurídico, la ganancia es el objeto o el aspecto objetivo del presupuesto de hecho o
hecho imponible, del impuesto a las ganancias. Éste es su papel en la estructura de la obligación tributaria.
Ya hemos señalado que, a no ser por la necesidad del análisis, puede decirse que la ganancia no es
discernible como tal sino en relación con el sujeto que la obtiene. Por lo tanto, en la realidad de la vida no son
separables al aspecto objetivo y el subjetivo del hecho imponible.
Por otra parte, hay una fuerte coincidencia entre hecho imponible y base imponible, esta última denominada
también correctamente base de medición y un poco inc orrectamente como base de imposición.
La base imponible es la cantidad que se determina con la aplicación de valores monetarios a los resultados
de las actividades desarrolladas por el sujeto pasivo o a los resultados de fenómenos, acontecimientos o
hechos que representan ganancias o pérdidas no producidas por el sujeto pasivo, pero que la ley le atribuye
y que se suman o restan según sean positivas o negativas. Podemos acotar que lo que el hecho imponible
define cualitativamente, la base imponible lo determina cuantitativamente. Esta acotación es válida para los
impuestos a las ganancias, a los réditos, rentas, beneficios similares como también para los impuestos al
patrimonio o al capital6 .
¿Qué es ganancia a los efectos del impuesto a las ganancias de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas?
Antes de ini ciar la respuesta a esta cuestión, debemos tomar partido en una discusión metodológica, que
se plantea de la siguiente manera.
El concepto de renta está exa minado por la doctrina económica y son abundantes las teorías que se han
emitido al respecto. Algunos clasifican las doctrinas en económicas y fiscales7 .
Ahora bien, es evidente que las doctrinas científicas, sean ellas clasificadas como económicas o fiscales,
no salen, como Minerva armada de la cabeza de Júpiter, de la imaginación creadora de los estudiosos, sino
de un exa men de las premisas y de los propósitos de la imposición.
La doctrina pura no exi ste en este campo. Las doctrinas sobre el concepto de renta y los demás
equivalentes están frente a los presupuestos de hecho de los impuestos a la renta o a las ganancias, en una
doble posición: una activa, tratando de inf luir en la voluntad del legislador, en una determinada elección de
hechos imponibles, y una posición pasiva, en cuanto la doctrina recoge la exp eriencia histórica de
las ins tituciones tributarias, generalizando o criticando, en base a premisas exp resas o tácitas de los aut ores,
los datos objetivos de la exp eriencia. Hay, pues, una relación de int erdependencia entre doctrinas y leyes
tributarias, que ind uce a considerar los conceptos legales como adopciones parciales y, a veces, eclécticas
de las doctrinas o éstas como reflejo y destilación de las ins piraciones fundamentales de las ins tituciones del
derecho positivo.
Es evidente, también, que las leyes de impuestos, que definen el concepto de renta a los efectos de dar
nacimiento a una obligación tributaria, pueden asumir una posición totalmente ind ependiente de las doctrinas
o de las opiniones de sabios y legos, para perseguir el propósito de asentar sobre ese concepto la tributación.
Sin embargó, se ha demostrado útil, a través de la historia de las ins tituciones financieras, cotejar el
concepto adoptado por el legislador con las enunciaciones doctrinarias, para ubicar ese concepto entre las
diferentes doctrinas, teniéndolas como extremos de un lado y del otro.
La ley argentina de impuestos a las ganancias (ley 2 0.268, t.o. en 1977 y sus modificaciones)8 ha adoptado
o, mejor dicho, ha sufrido la inf luencia de las tres teorías enunciadas, de las que hemos ind icado los rasgos
más característicos.
Es común a la mayoría de la doctrina tributaria, constatar la evolución paralela en diferentes países del
concepto legal de renta imponible como paso de la teoría de las fuentes (concepto de renta-producto) hacia la
teoría del inc remento patrimonial neto (concepto de renta-ing reso).
El derecho tributario argentino no se ha sustraído a dicha evolución que exp erimentó juntamente con la
mayor complejidad del sistema de imposición a la renta.
En efecto, en el año 1943 con la reforma efectuada en laley 11.682 por decreto-ley 18.229/1943 y poco
después, con la reforma del decreto-ley 14.338/1946 ratificado por laley 12.992, se trata de definir al rédito en
los arts. 2º, 3º y 4º con el complemento de la materia enunciada en las cuatro categorías, quedando abierta la
posibilidad, por lo menos teórica, de laexistencia de otras ganancias noincluidas en las categorías, ni relegadas
a la ley de impuesto a las ganancias eventuales9.
La recepción por la ley del concepto elaborado por la teoría de las fuentes ha sido sostenida en la doctrina
argentina por García Belsunce10y Reig11, entre otros, quienes consideran que laley 11.682 y, con mayor razón
aún, laley 20.628 de impuesto a las ganancias, han hecho suya la teoría de las fuentes pero con
lasexcepciones que detallan (arts. 3º y 4º de laley 11.682 y arts. 2º, 3º y 4º de la Ley de Impuesto a las
Ganancias, t.o. en 1977 y sus modificaciones)12.
Acotamos que García Belsunce, al afirmar que las normas que definen como alcanzados por el impuesto
a los réditos determinadosingresos que no se ajustan al concepto de rédito-producto, constituyenexcepciones
respecto de la norma general que establece la adopción de ese concepto, salvo disposición especial en
contrario; agrega que estas desviaciones del concepto tradicional se operan respecto de los réditos de la
tercera categoría, olvidando los casos de réditos de la segunda categoría, que también se apartan del concepto
de rédito producto13.
Por nuestra parte, consideramos impropio decir que el legislador ha adoptado una teoría, pero que
ha int roducido algunas importantes exc epciones, comprendiendo en el hecho imponible réditos que —
e sencialmente— están fuera del concepto de esa teoría. Jurídicamente esa posición es errónea. Si adoptamos
como premisa que el legislador tributario no está atado a ninguna teoría o doctrina, sino que adopta en
forma aut ónoma un determinado concepto de renta o ganancia, no revisten carácter exc epcional las
disposiciones que, partiendo de un concepto muy restringido y ajustado a la teoría de las fuentes, adicionan a
éste algunos casos que no son de escasa importancia con respecto al ámbito de aplicación de ese concepto
teórico, sino que representan verdaderas clases de ing resos que se agregan al concepto restringido.
Más queexcepciones al concepto teórico que se estima adoptado, trátase, a nuestro juicio, de un campo
ampliado con respecto a dicho concepto teórico, agregando tipos deingresos diferentes del concepto mismo y
que pueden ubicarse en el camino entre las dos teorías en disputa.
Como consecuencia de lo exp uesto y en forma puramente general y abstracta, debe decirse que la ley
argentina no ha adoptado la teoría de las fuentes como concepto de las ganancias imponibles con
algunas exc epciones, sino que ha ubicado su concepto en algún punto del recorrido entre el concepto de
rédito-producto y el de rédito-ing reso o inc remento patrimonial neto, o consumo más aum ento patrimonial.
A esa comprobación hay que agregar que el sistema tributario argentino —n o la ley de impuesto a los
réditos o a las ganancias— ha sometido a impuesto todos los inc rementos patrimoniales netos, inc luyendo
aquellos que no quedaban comprendidos en el concepto de rédito-producto, algunos de ellos al impuesto a
los réditos o al impuesto a las ganancias a su respectivo tiempo, otros al impuesto a los beneficios
eventuales14 y otros más al impuesto de emergencia a los premios de determinados juegos de sorteos y
concursos deportivos (ley 2 0.630), salvo los que resultaran exe ntos de cualquier impuesto a los ing resos
netos, en virtud de normas exp resas.
4. CONCEPTO NORMATIVO DE GANANCIA. SUS COMPONENTES

El concepto de ganancia, a los efectos de los impuestos que componen el sistema de impuestos a la renta,
resulta de un conjunto de normas, que se int egran mutuamente, de las cuales ninguna puede ser pasada por
alto como irrelevante.
A continuación, enumeramos en orden lógico pero no de importancia, ya que como dijimos ninguna puede
ser despreciada, las normas cuyos contenidos parciales concurren para definir el concepto de ganancia (o
renta) imponible.
En primer lugar, está la enunciación del concepto general que nos ofrece la ley de impuesto a las ganancias.
En segundo lugar, las normas que —e n forma general— enuncian la ext ensión o ampliación del concepto.
En tercer lugar, el contenido de las cuatro categorías de rentas y las normas que exc luyen algún ing reso del
hecho imponible y contribuyen así, por la negativa, a definir el concepto legal de ganancia (renta o rédito y
otros términos equivalentes).
El art. 29 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) ensaya una definición del concepto de
ganancia a los efectos del impuesto cuyo establecimiento se enuncia en el art. 1 º de la ley mencionada15 .
El primer párrafo del art. 2 º enuncia que el contenido de los párrafos sucesivos no quita validez a la
enumeración de las ganancias clasificadas en las cuatro categorías, de acuerdo con los arts. 4 1 a 7216 en sus
partes pertinentes. En otras palabras, el concepto de ganancia no está definido solamente por el art. 2 º
sub exa men, sino que está int egrado también por los conceptos que son enumerados y clasificados en las
distintas categorías, según las normas de los artículos mencionados.
Como en el texto anterior a la reforma efectuada por la ley 2 1.481 y en el texto del art. 2 º de la ley de
impuesto a los réditos 11.682, que rigió desde el año 1946 a 1973, se agrega en el artículo homólogo de la ley
2 0.628 en todos sus textos, no sólo la salvedad de las ganancias enumeradas en las cuatro categorías, que
comentamos en el párrafo anterior, sino también otra salvedad y, precisamente, la contraria a aquélla, diciendo
la disposición "y aun cuando (las ganancias) no se ind iquen en ellas (las categorías)".
El art. 2 º nos ofrece el concepto de ganancia en forma simple, distinguiendo tres grupos de ganancias.
El primer apartado reproduce sustancialmente el concepto de la llamada teoría de las fuentes o, si se
prefiere, el concepto de la renta-producto.
El segundo apartado hace suya la doctrina de la empresa-fuente, coincidente con la teoría del balance de
la doctrina contable francesa17 .
El tercer apartado dispone que los beneficios obtenidos por la enajenación de bienes muebles amortizables
constituyen ganancia sujeta al impuesto a las ganancias, cualquiera fuere el sujeto que los obtenga 18 .
La norma a la que nos referimos debe int erpretarse en el sentido que los bienes muebles amortizables de
cuya enajenación surge la ganancia inc idan en el ejercicio de actividades comerciales, ind ustriales,
agropecuarias, mineras, profesionales, de oficios, arte o artesanías; caso contrario los bienes muebles de los
que se trata no serían amortizables, por no ser bienes instrumentales para la producción de ganancias
gravadas.
La disposición del tercer apartado del art. 2 º adolece del defecto de referirse al beneficio obtenido en la
enajenación de bienes muebles amortizables, exp resando su imponibilidad, pero olvida establecer el
tratamiento que corresponde, si de tal acto nace un quebranto en lugar de un beneficio.
En efecto, exi ste un paralelismo entre la imposición de las ganancias y el cómputo de los quebrantos.
Aunque la ley nada diga al respecto, todas las veces en las que la ganancia como resultado de una
determinada actividad es sometida al impuesto, el quebranto que surge de la misma actividad, debe compu-
tarse y restarse de las ganancias homólogas.
Esta regla está admitida por la doctrina y jurisprudencia19 .
Como ya dijimos en otras oportunidades la compensación de quebrantos con ganancias tiene un propósito
y un sentido racional cuando el concepto de ganancia —y , correlativamente, de pérdida computable— es el
más amplio, que abarca no sólo las rentas periódicas de fuentes permanentes, sino también las ganancias del
juego de capital, como ocurrió con la vigencia de la ley 2 0.628 en su edición originaria, permitiendo representar
la capacidad contributiva del sujeto. Ese propósito se halla cercenado y la compensación de pérdidas con
rentas o beneficios tiene un sentido de concesión caprichosa del legislador cuando las partidas compensables
se oponen entre sí, las provenientes de una fuente permanente con los beneficios de la misma naturaleza por
un lado y las del juego o de capital con beneficios de la misma naturaleza.
Dos exc epciones a la compensabilidad de rentas con quebrantos se observan en el impuesto a las
ganancias según el texto ordenado en 1977 y sus modificaciones20 :
a) La primeraexcepción se origina en la norma del último párrafo del art. 17 de laley 20.628 (t.o. en 1977 y
sus modificaciones)2122. Esta norma es muy diferente a pesar de su aparente semejanza, de la que regía para
el impuesto a los réditos,ley 11.682, texto ordenado en 1968 y sus modificaciones23. Ésta se refería no a una
circunstancia concreta de pérdida, sino a un resultado habitual; cuando dicho resultado habitu al (observado a
través de algunos ejercicios) fuera pérdida, el resultado no se computaría. Este resultado podía —a veces—
ser positivo, en cuyo caso a estar al texto de la norma, tampoco se computaría. Por el contrario, con el texto
actual cada vez que el resultado sea una pérdida, no se computará, pero toda vez que sea ganancia estará
gravada. Nos parece que si es exa cta nuestra int erpretación, la norma en su nueva redacción puede originar
una hermosa acción de inc onstitucionalidad.
b) Un segundo caso de no compensación de las pérdidas es el de las sufridas como resultado de una
actividad ilícita. Ésta puede consistir en delitos comunes, como —p or ejemplo— la actividad de robo por un
delincuente aislado o por una asociación delictiva, o puede ser el fruto de delitos económicos contra las normas
de regulación de precios, congelación de los mismos, etcétera o delitos fiscales, como ser contrabando
o exp endio clandestino de alcoholes o bebidas alcohólicas. Ahora bien, las ganancias obtenidas a través de
esas actividades ilícitas están sujetas al impuesto, ya que sería inj usto que mientras las ganancias
procedentes de actividades conformes con las leyes estuvieran sujetas al impuesto, las ilícitas gozaran de una
franquicia. Además, el problema del gravamen sobre las ganancias y pérdidas de las actividades ilícitas, se
resuelve en la mayoría de los países por el principio non olet . Éste es el aforismo atribuido al emperador
Vespasiano cuando ante la crítica de sus ayudantes por la creación de un impuesto a ciertas ins talaciones
sanitarias (mingitorios) contestó breve pero exhaustivamente: aurum non olet (el oro no huele).
Por el contrario, la ley no admite el cómputo de las pérdidas por actividades ilícitas, ya que la conducta
ilícita no puede crear derechos (art. 8 1, inc. j ], ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)24 .
Como lo subrayara Buhler25 computar alguna suma en el activo del balance fiscal es un deber
(Aktivierungspflicht ) mientras que computar una suma en el pasivo es un derecho (Passivierungsrecht ).
5. CATEGORÍAS DE GANANCIAS
En el desarrollo del concepto de ganancia la ley trae, después de la definición del art. 2 º y sus tres inc isos,
la enumeración y el contenido de ganancias sometidas al impuesto, que concurre con el ya mencionado art.
2 º a formar la definición del aspecto objetivo del hecho imponible de este impuesto.
En este aspecto, la ley no se conforma con enumerar las ganancias brutas que constituyen, como veremos,
la base para determinar mediante cómputos según las pautas legales, las ganancias netas y, en su caso, las
ganancias netas sujetas al impuesto; sino que las clasifica en cuatro categorías.
La agrupación de las ganancias brutas en cuatro categorías en la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)26 , parece, en un exa men superficial, un residuo de la primitiva concepción del impuesto a los
réditos como un conjunto de impuestos cedulares, pero anacrónico, toda vez que el legislador desde el lejano
1932 adoptó para el impuesto a los réditos la estructura de un impuesto unitario, personal y progresivo. Huelga
recordar que esta forma de gravamen caracteriza el principal impuesto dentro del sistema de imposición a las
ganancias o a las rentas.
Las ganancias están repartidas en cuatro categorías, a saber:
— Primera categoría con la denominación no del todo exa cta de Renta del Suelo. Este título es adecuado
para comprender la renta del suelo o sea de la tierra rural y urbana, eventualmente puede ext remarse el
alcance del término para absorber la renta de inm uebles edificados, pero la ley 2 0.628 comprende también
bajo el mismo rótulo el producto de la locación de muebles alquilados juntamente con los inm uebles. También
se ensancha el concepto de renta del suelo para abarcar la renta que obtiene el locatario por la sublocación
del inm ueble.
— Segunda categoría con el título de Renta de Capitales. También ésta es una denominación no del todo
apropiada al conjunto de ganancias comprendidas en esta categoría, aun que sí lo es para la mayoría de las
rentas mencionadas. Por ejemplo; el inc. f ) del art. 4 5 enuncia como perteneciente a esta categoría
"los ing resos que en forma de uno o más pagos se perciban por la transferencia definitiva de derechos de
llave, marcas, patentes de inv ención, regalías y similares aun cuando no se efectúen habitualmente esta clase
de operaciones" 27 . Es evidente que en algunos de estos rubros no se trata de rentas del capital puro, sino de
rentas del capital y del trabajo y en ciertos casos (patentes de inv ención cedidas por el inv entor) se trata de
una renta del trabajo casi exc lusivamente. También las regalías (art. 4 5, inc. b ], y 46 de la ley28 ) son
esencialmente frutos del capital y del trabajo.
— Tercera categoría, con el título de Beneficios de las empresas y ciertosauxiliares de comercio. En esta
categoría la definición objetiva de su contenido se acopla con un criterio subjetivo, por cuanto elinc. a) del art.
48 dispone que constituyen ganancias de la tercera categoría "las obtenidas por los responsablesincluidos en
el art. 63"29. Son éstas las sociedades de capital (que reúnen a las sociedades anónimas, de responsabilidad
limitada, en comandita simple o por acciones, constituidas en el país); las asociaciones civiles y las
fundaciones constituidas en el país, en cuanto no corresponda por esta ley otro tratamiento impositivo; las
sociedades de economía mixta, por la parte de las utilidades noexentas del impuesto; y los establecimientos
comerciales,industriales, etcétera, organizados en forma de empresa estable, pertenecientes a asociaciones,
sociedades o empresas—cualquiera sea su naturaleza— constituidas en elextranjero o a personas físicas
residentes en elexterior. De esta enunciación resulta claro que las rentas de la tercera categoría, por lo que se
refiere alinc. a) del art. 4830, resultan tales por los sujetos que las obtienen.
Continúa el art. 4 8, inc. b ), considerando como pertenecientes a la tercera categoría todas las ganancias
"que deriven de cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o de empresas unipersonales
ubicadas en éste" 31 .
Además, tanto el art. 4 1 que enumera las ganancias de la primera categoría como el art. 4 5 que enumera
las de la segunda, contienen en su encabezamiento la frase siguiente: "en tanto no corresponda inc luirlas en
el art. 4 8 de esta ley". Esta salvedad se coordina precisamente con las disposiciones que caracterizan las
rentas de la tercera categoría en función de los sujetos que realizan la actividad que produce las ganancias (o
las pérdidas).
Para completar el cuadro, el último párrafo del art. 4 8 dispone que "cuando la actividad profesional u oficio
a que se refiere el art. 7 2 se complementa con una exp lotación comercial o viceversa (sanatorios, etc.) el
resultado total que se obtenga del conjunto de esas actividades se considerará como ganancia de la tercera
categoría"32 .
Son ganancias de la tercera categoría por sus caracteres a la vez subjetivos y objetivos, las de los inc s. b)
y c) del art. 4 8 (las derivadas de cualquiera otra clase de sociedades o de empresas unipersonales y las que
provengan de la actividad de comisionista, rematador, consignatario y demás aux iliares de comercio
no inc luidos exp resamente en la cuarta categoría)33 .
El único inc iso del art. 4 8 que caracteriza las ganancias como de la tercera categoría por
criterios exc lusivamente objetivos es el inc. d ), que comprende las siguientes: las derivadas de loteos con
fines de urbanización, las provenientes de la edificación y enajenación de inm uebles bajo el régimen de la ley
1 3.512; las obtenidas por la enajenación de inm uebles adquiridos para liquidar créditos provenientes de
la ind ustria, comercio, exp lotación o profesión del sujeto y siempre que se enajenen dentro de los dos años
contados desde la fecha de su adquisición34 .
El inc. e ) del art. 4 835 de la ley contiene una norma según la cual pertenecen a la tercera categoría además
de las rentas enunciadas en los inc s. a) a d) de la ley, "las demás ganancias no inc luidas en otras categorías".
Es una cláusula de apertura para las ganancias no comprendidas exp lícitamente en las otras categorías y,
por exc lusión. Reiteramos lo ya observado anteriormente36 que este inc iso debe int erpretarse en el sentido
de "normas exp resas de las otras categorías".
— Cuarta categoría, con la denominación de Renta del trabajo personal. Las ganancias de esta categoría
están enunciadas en sendos inc isos. Desde el punto de vista objetivo, se trata de rentas del trabajo puro
(relativamente o por contraste con otras categorías en las que el trabajo pasa a una segunda línea).
Subrayamos que la ley 2 0.628 había olvidado mencionar en la cuarta categoría los oficios y artes,
artesanías y similares, como lo pusimos de relieve en un trabajo especial37 .
Las finalidades de la clasificación en categorías pueden puntualizarse en la forma siguiente:
a) Establecer en forma particularizada los elementos componentes de las ganancias, clasificadas
racionalmente, según las fuentes que las producen o las causas que les dan origen e int egrar, así, el concepto
de ganancia enunciado en el art. 2 º de la ley.
b) Dictar normas con respecto a cada categoría, para la deducción de los gastos y de los otros conceptos
taxativamente fijados por la ley, según las características de cada una de las ganancias procedentes de
diferentes fuentes o causas.
Habrá, de este modo, además de las deducciones admitidas y no admitidas para todas las categorías, otras
especialmente determinadas por la ley respecto de las ganancias de cada categoría.
c) Definir los momentos de vinculación de las rentas clasificadas en las categorías con el poder fiscal.
d) Establecer normas con respecto a la imputación al año fiscal de las ganancias de las diferentes
categorías, según su naturaleza y las modalidades de la vida económica, de la práctica mercantil y de la
contabilidad.
e) Establecer normas para la compensación de las ganancias y pérdidas dentro de una misma categoría o
de categorías distintas.
f) Aplicar un tratamiento fiscal distinto a las ganancias de diferente origen, especialmente con el propósito
de desgravar las rentas que provienen exc lusivamente del trabajo, en comparación con los beneficios
originados por el capital solo o por el capital y el trabajo.
La clasificación de las rentas en categorías no significa que exi stan diferentes impuestos a las ganancias,
ya que el sistema de imposición consiste en un impuesto unitario, personal y progresivo a las personas físicas
y sucesiones ind ivisas, y otros impuestos reales de carácter subsidiario de aquél, con la sola exc epción del
impuesto sobre las rentas de las sociedades, que ocupa un lugar destacado junto con el impuesto personal.
Es tan importante comparativamente con los otros impuestos reales el impuesto sobre las ganancias de
las sociedades, que casi podría reducirse el sistema de imposición a las ganancias, a los dos impuestos, a las
ganancias de las personas físicas y a las ganancias de las sociedades. Los otros impuestos reales son de
escasa importancia relativa.
6. GANANCIAS BRUTAS Y GANANCIAS NETAS

Las ganancias definidas por las normas de los arts. 2 º y 3º y, en función aux iliar, por el art. 4 º de la ley
2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)38 , las enumeradas en las normas que enuncian las ganancias
clasificadas en las categorías primera, segunda, tercera y cuarta, son ganancias brutas, que, para satisfacer
las exi gencias de la tributación sobre las rentas o ganancias, son sujetas al impuesto.
En el camino de la definición de la base imponible del impuesto a las ganancias, la ley establece, pues, tres
conceptos fundamentales estrechamente vinculados entre sí: los de ganancias brutas, ganancias netas y
ganancias netas sujetas al impuesto (art. 1 7 de la ley).
Son ganancias brutas las definidas o enunciadas en este capítulo.
El concepto de ganancia neta se obtiene restando de la ganancia bruta "los gastos necesarios para
obtenerlas o, en su caso, mantener y conservar la fuente, cuya deducción admita esta ley, en la forma que la
misma disponga" (art. 1 7, 1º párr., ley 20.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)39 .
Esta norma suscita los siguientes problemas:
a) ¿Qué se entiende por "necesarios"?
b) ¿Cuál es la facultad que tiene la DGI para reconocer la deducibilidad de los gastos?
c) ¿Pueden deducirse sólo los gastos necesarios, conforme con lo dispuesto en el primer párrafo del art.
1 7 de la ley, o bien ésta permite otras deducciones? Contestaremos a cada una de estas cuestiones, a
continuación:
a) La deducción de los gastos necesarios para obtener la ganancia o para mantener y conservar la fuente
no exi ge otro recaudo que la comprobación de orden teleológico, respecto a que la erogación está destinada
a fin de lograr la ganancia o mantener y conservar la fuente de dicha ganancia.
b) En nuestra opinión, corresponde a la DGI controlar la exi stencia de la relación de medios afines entre los
gastos y las ganancias tanto en el aspecto cualitativo como cuantitativo. Pero, en ambos aspectos, el control
no puede ir tan lejos como para determinar la inu tilidad del gasto o la exa geración de su monto para la
producción de la ganancia, juzgando discrecionalmente la buena administración de la empresa de que se trata.
En otros términos, el Fisco puede controlar los gastos por su función productiva, para aceptar o no
su exi stencia y su magnitud en relación con la ganancia bruta, pero no puede censurar los gastos,
sustituyendo la decisión empresaria y sus motivaciones por el criterio administrativo.
La sentencia de la Corte Suprema que atribuía a la necesidad el significado de forzoso, ine vitable e
irresistible40 no ha tenido aprobación por la doctrina y jurisprudencia41 .
Mejor aceptación merece la jurisprudencia del Tribunal Fiscal de la Nación, entre la cual se destaca la
sentencia dictada en la causa "Acford" de fecha 22 de julio de 196442 , que exp resó la relatividad del requisito
de "necesarios" para que los gastos sean deducibles y subraya el vínculo teleológico que une los gastos a la
obtención de la ganancia y a la conservación de la fuente.
En principio exi ste o, por lo menos, deberá exi stir una coherencia entre la naturaleza de las ganancias
que conforman la base imponible y las erogaciones que constituyen materia de deducción para obtener la
ganancia neta.
Por ejemplo, en la imputación al período fiscal tanto las ganancias brutas como las deducciones
correspondientes deben imputarse con igualdad de criterio, en otros términos si se computan las ganancias
según los principios de lo devengado o de lo percibido en alguno de los criterios particulares en los que dichos
principios se articulan, deben lograrse criterios uniformes o, mejor dicho, homogéneos.
Frente a un concepto de ganancia que comprende —t ambién— los aum entos de capital como
complemento de las rentas producidas por fuentes permanentes, corresponde la deducción de las erogaciones
o de las pérdidas que disminuyen la renta total de la persona física o sucesión ind ivisa o sociedad de capital
estén o no relacionadas con la obtención de alguna parte de dicha renta.
Es así como se abre camino la tendencia hacia la ind ependización de las deducciones con respecto a las
ganancias, por ejemplo: por la amortización de inm uebles como pondremos de relieve oportunamente. La
misma tendencia se observa con respecto a la deducción de los int ereses, según la trataremos en su
oportunidad.
c) Las deducciones que admite la ley en su Título III no siempre son gastos necesarios para obtener la
ganancia o mantener la fuente; hay en las normas legales vigentes numerosos casos de deducciones que no
son gastos, sino importes que afectan el valor patrimonial de ciertos bienes o de la empresa en su conjunto o
bien desgravaciones por motivos de política fiscal.
Los gastos necesarios constituyen un grupo de deducciones de amplio alcance y de aplicación no taxativa.
Por ello, aun que no estén ind icados exp resamente en los artículos del Título III de la ley, su deducción es
procedente, si los gastos son comprobados fehacientemente y si se demuestra su relación teleológica con la
producción de la ganancia.
Las deducciones reunidas en el grupo de las concebidas como compensación de la disminución del valor
de los bienes o del patrimonio del contribuyente y las desgravaciones por motivos de política fiscal, a diferencia
de los gastos necesarios, deben ser establecidas exp resamente en la ley. No es admisible su deducción por
analogía o por creación jurisprudencial.
Obtenida la ganancia neta de la ganancia bruta por la resta de las deducciones admitidas, el mecanismo
de la determinación de la ganancia neta sujeta a impuesto exi ge una previa operación de suma algebraica de
los resultados netos obtenidos dentro de cada categoría y entre las distintas categorías. Así lo dispone el art.
1 9 de la ley en su primer párrafo.
Decimos suma algebraica, porque ella implica no sólo sumar ganancias sino también sumar quebrantos y,
finalmente, compensar las dos sumas entre sí.
La ley abre aquí el camino de la superación del resultado anual para proyectar la suma algebraica de las
ganancias y pérdidas hacia los años venideros. En efecto, en virtud del segundo párrafo del art. 1 9 de la ley
la pérdida que constituye el resultado neto de un año después de compensar las pérdidas con las ganancias
del mismo año, será compensable con las ganancias de los años siguientes hasta el décimo, transcurrido el
cual, el quebranto, si subsistiera, no será más compensable43 .
Veremos, más adelante, las normas legales y reglamentarias que rigen la compensación de los beneficios
con los quebrantos y el arrastre de éstos a los años futuros.
El beneficio neto sujeto a impuesto se obtiene restando del conjunto de resultados netos las deducciones
personales que la ley establece en el art. 2 3. Subrayamos que, a pesar del silencio de la ley, este concepto
de ganancia neta sujeta a impuesto sólo rige para el impuesto mayor dentro del sistema de impuestos
personales y reales que rige en el derecho de la Argentina, esto es, el impuesto personal global y progresivo
sobre las ganancias de las personas físicas residentes en el país y las sucesiones ind ivisas. En efecto, las
deducciones personales del art. 2 3 en concepto de ganancia no imponible, cargas de familia y deducción
adicional sobre las rentas del trabajo son conceptos referidos al impuesto personal, pero no tienen relevancia
alguna para los impuestos de tipo real que int egran el sistema.
7. INCREMENTOS PATRIMONIALES NO JUSTIFICADOS

Una disposición ubicada accidentalmente en laley 11.683 entre las normas referentes al procedimiento de
determinación de oficio, aplicables a todos los impuestos cuya recaudación corresponde a la Dirección General
Impositiva, es la del entonces último párrafo del art. 25 de la ley mencionada (t.o. en 1974 y sus
modificaciones)4445. No es ésta una anomalía, sino sólo una mala ubicación que nada quita ni agrega a la
validez de la norma46. Esta norma47establece una presunción legal respecto a que es ganancia del año en el
que se produjo elaumento patrimonial cuyo origen no pruebe elinteresado. Es una forma de establecer
globalmente el monto de la renta imponible a través de la comprobación de la diferencia entre la sustancia
patrimonial al final del ejercicio y al comienzo del mismo. Naturalmente, a la suma delaumento patrimonial hay
que adicionar lo consumido en el mismo período fiscal, a menos que no se pruebe que el consumo fue cubierto
con la realización de objetos pertenecientes al patrimonio del contribuyente o de cualquier otra manera.
8. DEDUCCIONES GENERALES
Las deducciones generales son las que la ley admite restar de las ganancias de cualquier categoría y
especie para obtener la ganancia neta, de conformidad con el art. 1 7 de la ley.
Observamos que el art. 7 348 , el primero del Título III "De las deducciones" reproduce cambiando la
redacción, la norma del primer párrafo del art. 1 7. Ello no es óbice a que la ley admita en las disposiciones
siguientes, la deducción por concepto que nada tienen que ver con los gastos necesarios.
Las deducciones generales están comprendidas en los arts. 7 4 y 75 de la ley49 .
Las deducciones del art. 7 4 son las siguientes:
a) Losintereses de deudas, sus respectivas actualizaciones y los gastos originados por la constitución,
renovación y cancelación de las mismas50.
Hemos sostenido y sostenemos que la deducción de losintereses pasivos trasciende la hipótesis del gasto
necesario51y por ello son deducibles enteramente como ganancias negativas.
b) Las primas de seguros de vida con importe máximo actualizable. Esta deducción abarca todas las sumas
pagadasaunen diferentes años, con la posibilidad de transferir para los años sucesivos elexcedente de prima
(art. 104 del decreto reglamentario). Es obvio que no se trata de un gasto necesario, sino de una erogación
con fines de previsión.
c) Son deducibles las donaciones a los fiscos nacional, provinciales y municipales y a las entidades de bien
público comprendidas en el art. 20,incs. e), f) y g)52. Esta deducción tiene el límite del 20%53de la ganancia
neta del año fiscal, pero losexcedentes podrán ser deducidos en los dos ejercicios fiscalesinmediatos
siguientes. Los importes diferidos por tal concepto son actualizables.
d) Las contribuciones o descuentos para fondos de jubilaciones, retiros, pensiones o subsidios, siempre
que se destinen a cajas nacionales, provinciales o municipales.
e) La amortización del saldo de revalúo de laley 17.33554.
f) Las sumas pagadas en concepto de alquiler de la casa-habitación por las personas físicas.
Esteincisointroducido por laley 22.438, como el siguiente, tiende a equiparar el trato fiscal de los contribuyentes
propietarios de su vivienda con el de los que son simplesinquilinos55.
g) Los descuentos efectuados para aportes a obras sociales y los importes abonados en concepto de cuotas
o abonos ainstituciones que presten cobertura médico-asistencial, correspondientes al contribuyente y a las
personas que revistan para el mismo el carácter de cargas de familia.56
Las deducciones generales del art. 7 557 de la ley son las siguientes:
a) Impuestos y tasas que recaen sobre los bienes que producen ganancias. Esta disposición se
complementa con la del inc. d) del art. 8 1 de la ley58 , que establece que no es admitida la deducción del
impuesto de esta ley y la de cualquier impuesto sobre terrenos baldíos y campos no exp lotados. La
combinación de las dos normas delimita el campo en el que se opera válidamente la deducción de los
impuestos.
Este tópico ha sido materia de controversias de la doctrina y la jurisprudencia59 .
b) Primas de seguros generales. La norma en exa men dispone la deducción para las ganancias de
cualquier categoría, de las primas de seguros que cubran riesgos sobre bienes que produzcan ganancias.
La deducción sólo alcanza a las primas de pólizas efectivamente contratadas. El caso de siniestro por
riesgos no asegurados está cubierto por la norma del inc iso siguiente.
c) Las pérdidas ext raordinarias sufridas por caso fortuito o fuerza mayor en los bienes que producen
ganancias, como incendios, tempestades u otros accidentes o siniestros, en cuanto no fuesen cubiertas por
seguros o ind emnizaciones. Es ésta una disposición sumamente liberal por cuanto admite deducir de la
ganancia de un determinado ejercicio una pérdida de capital. La reglamentación contiene normas minuciosas
acerca del cómputo de la pérdida deducible.
d) Pérdidas originadas por delitos de los empleados. La deducción admitida por este inc iso responde a la
necesidad de tener en cuenta a favor del contribuyente el daño ocasionado por un ilícito cometido por un
empleado, frente al principio que los empleadores responden por los actos de sus empleados.
e) Gastos de movilidad, viáticos y otras compensaciones análogas.
Las sumas deducibles por los conceptos mencionados están sujetas a control de la DGI por exp resa
delegación de la norma legal. Las sumas exc edentes de las reconocidas como justificadas serán consideradas
como ganancias de la tercera y de la cuarta categoría según corresponda de conformidad con lo dispuesto en
el penúltimo párrafo del art. 4 8 y el último párrafo del art. 7 260 . Esta deducción comprende —t ambién— los
gastos denominados de representación. Los importes deducibles por ese concepto dependen de cada caso,
habiendo sido derogada una resolución general de la DGI que establecía un régimen general para dichos
gastos.
f) Amortizaciones por desgaste y agotamiento y pérdidas por desuso.
La deducción de las amortizaciones constituye una medida tendiente a la conservación de la fuente
productora y, por consiguiente, al mantenimiento de la ganancia.
Hay dos deducciones comprendidas entre las amortizaciones; una consiste en la pérdida de valor de los
bienes de uso, por su desgaste físico y económico; la otra se refiere al agotamiento de las fuentes en el caso
de las ind ustrias ext ractivas y de las exp lotaciones forestales. Los dos conceptos son totalmente distintos y
lo es también el concepto de pérdida por desuso.
Los arts. 7 6 y 7761 de la ley contienen las normas referentes al régimen de las amortizaciones tanto de los
bienes de uso muebles como para los inm uebles. Ha quedado, en cambio, librado al decreto reglamentario
un principio de suma importancia, esto es, que la deducción de las amortizaciones es ind ependiente de la
registración y cómputo de análogo concepto en la contabilidad comercial del contribuyente. Este principio tiene
como corolario que las amortizaciones contables en cantidad mayor o menor que la establecida a los efectos
de la deducción deben ajustarse a éstas. Es éste un caso manifiesto de ind ependencia del balance impositivo
respecto del balance comercial (art. 1 07 del decreto reglamentario62 ).
9. DEDUCCIONES NO ADMITIDAS
La ley enumera en su art. 8 163 las deducciones no admitidas, cualquiera fuera la categoría de ganancia.
Ellas son:
a) Los gastos personales y de sustento del contribuyente y de su familia. Esta norma deja a salvo las
deducciones llamadas personales, dispuestas en los arts. 2 2 y 23 de la ley.
b) Intereses de los capitales inv ertidos en la empresa por el dueño o socio64 .
Esta prohibición se exp lica porque la ley de impuestos a las ganancias grava en conjunto la ganancia de
la empresa sin determinar separadamente lo que es retribución del trabajo del dueño o socio, ni lo que
constituye el int erés del capital aportado por él y, finalmente, lo que es beneficio puro del empresario,
como ing reso residual, después de pagados todos los factores de la producción.
c) Remuneración o sueldo del cónyuge o pariente del contribuyente.
Esta deducción no admitida conoce una exc epción, en el caso en que se demuestre una efectiva
prestación de servicio, pudiéndose —e ntonces— deducir la remuneración abonada en la parte que no exc eda
a la retribución que, usualmente, se pague a terceros por la prestación de tales servicios, siempre que
no exc eda a la abonada al empleado —n o pariente— de mayor categoría. También esta última limitación
puede ser dejada sin efecto por disposición de la DGI .
d) El impuesto de esta ley y cualquier impuesto sobre terrenos baldíos y campos que no se exp lotan.
Estas dos prohibiciones responden ambas a razones técnicas pero muy diferentes entre sí. En efecto, la
no deducibilidad del propio impuesto a las ganancias responde a la definición misma de la ganancia gravada.
El propósito del legislador consiste en medir el impuesto según las ganancias antes del impuesto y no sobre
la ganancia después del impuesto.
La no deducibilidad de los impuestos sobre terrenos baldíos y campos no exp lotados se justifica por cuanto
dichos terrenos y campos no son productores de ganancias y, por lo tanto, los impuestos que recaen sobre
ellos no pueden considerarse como gastos necesarios para producir rentas.
e) Las remuneraciones o sueldos que se abonan a miembros de directorios, consejos u otros organismos
que actúen en el ext ranjero y los honorarios y otras remuneraciones pagadas por el asesoramiento técnico
financiero o de otra índole prestado desde el ext erior, en los montos que exc edan de los límites que, al
respecto, fije la reglamentación. Esta deducción no es admitida sólo en el caso que sus montos exc edan de
los límites reglamentarios. A contrario sensu , si las sumas pagadas por los conceptos mencionados
no exc eden los límites reglamentarios, su deducción es admitida de acuerdo con las normas generales
pertinentes. La reglamentación en el art. 1 2665 fija los límites en relación con las ventas o ing resos que se
tomen como base contractual y con el monto de la inv ersión relativa al asesoramiento prestado. Estos límites
se refieren al asesoramiento técnico financiero o de otra índole. En lo que concierne a las remuneraciones o
sueldos que se abonen a miembros de directorios, etcétera, los límites están fijados como porcentajes de la
utilidad comercial del ejercicio.
f) Las sumasinvertidas en la adquisición de bienes y mejoras de carácter permanente con los gastos
correspondientes a dichas operaciones66.
Huelga decir que se trata del empleo de la ganancia, ine ludiblemente posterior a la ganancia producida.
Sólo una norma de exc epción podría admitir la deducción con fines de promoción de ciertas inv ersiones.
g) Las utilidades del ejercicio que se destinen al aum ento de capitales o a reservas de las empresas, cuya
deducción no se admite especialmente en esta ley.
El fundamento de la prohibición de los importes con los destinos mencionados, es análogo al de la norma
del inc iso anterior. De la misma manera debe reconocerse la exc epción del propósito de inc entivación.
h) La amortización de llave, marcas y activos similares. Es sumamente discutible el fundamento por el cual
no se admite esta deducción. También es criticable la mención final de activos similares. ¿Lo son, por ejemplo,
las patentes y otros activos inmateriales?67 .
i) Donaciones no comprendidas en el art. 7 4, inc. c )68 , las prestaciones de alimentos, ni cualquier otro
acto de liberalidad en dinero o en especie.
Esta disposición en parte es una simple consecuencia de la norma que admite la deducción de las
donaciones siempre que se cumplan los requisitos legales. Es evidente la no deducibilidad cuando dichos
requisitos no sean observados.
La no deducibilidad de las prestaciones de alimentos es sólo en parte una consecuencia de la deducción
personal por cargas de familia. Por ello la norma en exa men es muy controvertible.
Los actos de liberalidad en dinero o en especie no son deducibles por la misma razón que las donaciones
que carecen de los requisitos legales.
j) Quebrantos por operaciones ilícitas. Se suele fundar esta norma como ya hemos dicho en el
principio exp resado por el emperador Vespasiano como respuesta a la crítica formulada por su hijo Tito con
motivo de la creación de un gravamen sobre ciertas ins talaciones sanitarias, esto es, que el oro no huele.
También se funda en la consideración que nadie puede alegar en su favor la consecuencia de su conducta
ilícita.
Hay quien desaprueba la no admisión de esta deducción por el principio de simetría según el cual hay o
debe haber una posición coherente entre la imponibilidad de las ganancias y la deducibilidad del quebranto
como resultado de una misma actividad. Por lo tanto, si se rechaza la deducción del quebranto tampoco puede
gravarse la ganancia producida por una actividad ilícita.
k) Los beneficios separados para formar la reserva legal de una sociedad.
Esta norma parece superflua por cuanto el destino a reserva legal de un porcentaje de la ganancia es un
hecho posterior a la ganancia misma que forma parte de la base imponible. Su formulación como una de las
deducciones no admitidas se justifica únicamente por razones históricas, porque durante mucho tiempo los
fondos destinados a constituir la reserva legal de las sociedades anónimas eran deducibles a los efectos del
impuesto a los réditos69 .
10. GANANCIAS DE LA PRIMERA CATEGORÍA

Iniciamos ahora el estudio de las ganancias clasificadas en las cuatro categorías. El análisis se efectuará
conforme con el siguiente esquema:
Ganancias brutas.
Ganancias exe ntas.
Fuente de las ganancias.
Imputación de las ganancias al año fiscal.
Deducciones especiales.
Ganancias brutas de la primera categoría
Son ganancias brutas de la primera categoría, de acuerdo con el art. 4 1 de la ley (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)70 en tanto no corresponda inc luirlas en la tercera, las que a continuación se reseñan:
a) El alquiler en dinero o en especie, por la locación de inmuebles urbanos o rurales 71.
b) La contraprestación que recibe el propietario de un inm ueble por la constitución a favor de otro sujeto
de derechos reales de usufructo, uso, habitación o anticresis72 .
Esta norma aparentemente clara ocasiona problemas de int erpretación. Hay que distinguir dos hipótesis:
1) En el caso de establecerse una contraprestación de carácter periódico, estamos, sin duda, frente a una
ganancia de conformidad con el estricto concepto de la teoría de las fuentes. 2) Cuando la contraprestación
es una suma de dinero pagada una tantum por la constitución del derecho real, no hay fruto periódico de fuente
permanente, sino el precio de una enajenación de una parte del contenido económico del derecho de
propiedad.
En este caso, ese precio no puede ser conceptuado como ganancia, como tampoco lo sería el precio de
venta del inm ueble, o sea la contraprestación por la transferencia del dominio pleno.
c) El valor de las mejorasint roducidas en el inm ueble por el arrendatario o el inq uilino, que constituyan un
beneficio para el propietario sin obligación de éste de ind emnizar a aquéllos, total o parcialmente.
El punctum dolens de esta norma es que las inv ersiones hechas por locatarios o arrendatarios por mucho
que hayan costado a dichos sujetos, no siempre se traducen objetivamente en un aum ento del valor
del inm ueble, que pueda considerarse como una ganancia para el propietario o, por lo menos, es difícil probar
estas circunstancias en uno u otro sentido.
Las mejoras (art. 4 1, inc. c ]) de la ley y art. 5 1, inc. f ] del D.R. t.o. en 197973 ) int roducidas en
los inm uebles por los arrendatarios e inq uilinos en la parte en que los propietarios no estén obligados
a ind emnizar y que representan un real beneficio para la propiedad, acrecentando su valor, se distribuirán en
los años que resten para la exp iración del contrato, y se computará el importe resultante como ganancia bruta
de cada año. Así lo establece la norma reglamentaria citada.
El segundo párrafo de ese inc iso aclara que si el contrato de locación no estipulara un término cierto, o
cuando no exi sta contrato por escrito o no se determine el valor de las mejoras, por cuya causa el locador
desconozca el importe que ha de agregar a la ganancia bruta del inm ueble, la Dirección fijará el procedimiento
a adoptar en cada caso.
d) La contribución directa o territorial y otros impuestos que gravan la propiedad, tomados a su cargo por
el locatario74.
Se trata de gravámenes a cargo del propietario. Si éste pacta con el locatario que sea este último quien
tome a su cargo dichos tributos, esta cláusula representa para el propietario locador un suplemento de alquiler
o arrendamiento, que constituye una ganancia de la primera categoría como lo es el ing reso del inc. a ).
En lo referente a las distintas especies de ganancias brutas, el art. 5 1 del decreto reglamentario (t.o. en
1979)75 repite —salvo algunos cambios de ubicación— la enunciación de las ganancias del art. 4 1 de la ley.
Además, el reglamento se exp laya sobre la imposición de las ganancias devengadas, salvo las inc obrables
(art. 4 1, inc. a ] de la ley, art. 5 1, inc. a ] del D.R., t.o. en 1979)76 , o sea aquéllas no cobradas al finalizar el
juicio de desalojo y de cobro de pesos. Agrega que las sumas ya deducidas como inc obrables se computarán
como ganancias en el año en el que aquéllas se hayan recuperado.
e) Las sumas pagadas por inquilinos o arrendatarios de inm uebles por el uso de muebles u otros
accesorios o por serviciossuministrados por el propietario77 .
Aunque no se trata propiamente de rentas del suelo, los bienes muebles y los servicios prestados por los
propietarios son remunerados por los locatarios con sumas de dinero adicionales del alquiler del inm ueble. La
ley las considera como rentas de la primera categoría por las razones ind icadas.
f) Valor locativo computable por los inmuebles ocupados por sus propietarios para recreo, veraneo y otros
fines semejantes.
Se trata de una renta subjetiva o psíquica o presunta, según la doctrina más compartida, o de una renta
real según la teoría de Irving Fisher.
La ley no ha comprendido en esta norma el valor locativo de la casa habitación ocupada por su propietario,
que constituye el caso más importante de inc lusión de una renta inm obiliaria presunta. La razón de ello es
la exe nción establecida para la misma según lo dispuesto en el inc. o ) del art. 2 0 de la ley, y 31 de su decreto
reglamentario78 .
Débese recordar que si estos bienes inm uebles usados por sus propietarios para los fines
suntuarios ind icados arrojan quebranto, éste no se computa. Así lo establece el último párrafo del art. 1 7 de
la ley.
Igualmente es digno de mención el problema de la utilización por sus propietarios de bienes muebles tales
como moblaje, vehículos aut omotores, lanchas y yates, que no están exp resamente ind icados como
imponibles, pero que bien podrían ser considerados como ejemplos de ganancias no inc luidas exp resamente
en las enunciaciones de las diferentes categorías.
Por otra parte, si las rentas psíquicas o presuntas tuvieran como condición de gravabilidad la de ser
establecidas en forma exp resa entre las ganancias imponibles, no habría necesidad de enunciar
como exe ntas, en el inc. o ) del art. 2 0 de la ley, la renta presunta de la casa habitación ocupada por sus
propietarios.
g) Valor locativo o arrendamiento presunto de inmuebles cedidos a terceros en uso gratuito o a precio
indeterminado.
Esta disposición ha sido dictada por el legislador haciendo suya la doctrina sostenida por la aut oridad
administrativa y rechazada judicialmente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa
"Santamarina v. Dirección General de Impuesto a los Réditos".
Repetimos aquí la tesis sostenida veinte años atrás, respecto a que la atribución al propietario del inm ueble
de la renta presunta podría ser discutida en ciertos casos, por ejemplo cuando la cesión gratuita del uso
del inm ueble es de tiempo determinado, no rescindible ad nutum por el propietario. En tal hipótesis podría
sostenerse la atribución de la renta al cesionario.
Frente a la atribución legal de la renta presunta al propietario del inm ueble, sin exc epción, debe admitirse
que este sujeto es un sustituto que es responsable por una deuda ajena, con derecho a reclamar del cesionario
la suma del impuesto pagado en su lugar.
h) Renta de la sublocación de inmuebles.
El último párrafo del art. 4 1 de la ley inc luye en la renta de la primera categoría el producto de la
sublocación de inm uebles. Es ésta, una razonable asimilación de la renta de la sublocación a la de la ocasión.
De las sumas que produzca la sublocación o subarrendamiento se deducirá la proporción que corresponda
a la parte sublocada de los gastos siguientes79 :
a) Alquileres o arrendamientos devengados a su cargo, en dinero o en especie.
b) La contribución inm obiliaria y otros gravámenes o gastos que haya tomado a su cargo.
c) El importe de las mejoras realizadas por ellos que queden a beneficio del propietario en la parte no sujeta
a reintegro. Este importe se distribuirá proporcionalmente de acuerdo con el número de años que reste para
la exp iración del contrato de locación. Como se ve, muchos de los que son beneficios del propietario
constituyen gastos para el locatario, quien como sublocador puede deducirlos, para determinar su renta neta,
del alquiler de la sublocación.
Ganancias exe ntas de la primera categoría

Con respecto a las exe nciones de las ganancias de la primera categoría hay que distinguir:
a) En primer lugar, todas las exe nciones establecidas en razón del sujeto que obtiene las ganancias,
contenidas en el art. 2 0 de la ley (inc s. a] a g], inc lusive) o en las leyes especiales. Las entidades exe ntas
lo son con respecto a todas las ganancias, de cualquier categoría o especie y, por lo tanto, también con
respecto a las de la primera categoría.
b) En segundo lugar, deben considerarse las exe nciones establecidas en razón del sujeto, pero limitadas
a las rentas de la primera categoría. Están comprendidas en este tipo de exe nciones las ganancias de los
edificios de propiedad de países extranjeros destinados a oficina o casa-habitación de sus representantes, a
condición de reciprocidad (ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones, inc. c ] del art. 2 0)80 .
c) En tercer lugar, la exe nción meramente objetiva que la ley establece en el inc. o ) del art. 2 0, para el
valor locativo de la casa-habitación ocupada por su propietario.
Esta exe nción carece de fundamentación válida. En ninguna disposición legal está gravado el rédito
de inm uebles no ocupados ni cedidos en uso de terceros gratuitamente. Mal
puede exi mirse exc epcionalmente la renta de esta especie, si en ninguna parte de la ley se grava en general
el goce gratuito de inm uebles, no ocupados lucrativamente por terceros, ni en forma más general aún las
rentas subjetivas o presuntas.
Fuente de las ganancias de la primera categoría

El principio de territorialidad que se aplica decisivamente en las relaciones entre el Fisco y los propietarios
y usufructuarios, usuarios, etcétera, y los inq uilinos o arrendatarios o aparceros implica que puede trazarse
una línea divisoria segura entre las rentas de fuente argentina —s ujetas al impuesto— y de fuente ext ranjera
no gravables.
La aplicación práctica de este principio no ofrece dificultad alguna respecto a la gravabilidad de las
ganancias.
Las ganancias de la primera categoría provenientes de inm uebles situados en la República Argentina son
de fuente argentina, mientras que las ganancias provenientes de inm uebles situados en territorios ext eriores
son de fuente ext ranjera y, por lo tanto, no gravadas. Es ésta la delimitación del ámbito espacial humano en
el cual están comprendidas las ganancias gravadas.
Imputación de las ganancias de la primera categoría al año fiscal

Corresponde imputar las ganancias de la primera categoría al año fiscal en el cual se devengaron.
La misma imputación al año fiscal del devengamiento corresponde a los gastos y demás deducciones
admitidas (art. 5 2 del decreto reglamentario, t.o. en 197981 ).
Valor locativo. Concepto y determinación

La ley en su art. 4 2, primer párrafo, establece la presunción legal de que el valor locativo de todo inm ueble
urbano no es inferior al fijado por la Administración General de Obras Sanitarias de la Nación o, en su defecto,
al establecido por las Municipalidades para el cobro de la tasa de alumbrado, barrido y limpieza. A falta de
esos índices la Dirección General Impositiva queda aut orizada para estimar el valor locativo (podrá ser
apreciado, dice la norma). A propósito, hace años que no se determina más el valor locativo.
Igual facultad de proceder a estimar de oficio la ganancia, en los casos de inm uebles cedidos en locación,
usufructo, uso, habitación o anticresis por un precio inf erior al arrendamiento que rige en la zona en la que
aquéllos están ubicados, le otorga a la DGI el segundo párrafo del mismo artículo.
Complementan las normas de la ley sobre el valor locativo los arts. 4 8, 49 y 50 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)82 .
Arrendamiento en especie
Los arrendamientos rurales son frecuentemente estipulados en especie. En tal hipótesis se considera como
ganancia del propietario del inm ueble el valor de los productos recibidos. Se entiende por valor el de su
realización en el año fiscal, o, en su defecto, el precio de plaza al final del mismo. En este último caso, la
diferencia entre el precio de venta y el precio de plaza se computará como ganancia o pérdida del año en el
que se realizó la venta (art. 4 3 de la ley).
La última norma de la ley acerca de las ganancias de la primera categoría es la del art. 4 4, según el cual
los contribuyentes que transmitan gratuitamente la nuda propiedad y conserven para sí el derecho a los frutos,
cualquiera fuere su clase, uso o habitación, deben pagar el impuesto sobre el precio de la locación o el valor
locativo según corresponda, sin deducir importe alguno en concepto de alquileres o
arrendamientos, aun cuando se hubiere estipulado su pago.
Debe observarse, desde el punto de vista de un lenguaje técnico adecuado para el derecho tributario, que
dicho artículo dispone impropiamente que los propietarios que enajenaron la nuda propiedad reservándose el
uso y goce del o de los inmuebles, deberán declarar la ganancia que obtengan, sin deducir importe alguno
que a cambio de la nuda propiedad pudiera serle pagado. La anomalía en la redacción de esta norma consiste
en poner énfasis en la declaración de la ganancia en lugar de subrayar el pago del impuesto liquidado conforme
con la disposición legal.
Deducciones de la primera categoría. Determinación de la ganancia neta

Dos premisas nos int roducen en este tema. La primera es que para llegar a la base imponible del impuesto
a las ganancias hay que pasar del concepto de renta bruta al de renta neta. Este paso se efectúa mediante
las deducciones objetivas y éstas comprenden los gastos necesarios para obtener los réditos y mantener y
conservar la fuente de esa clase de ganancias, y otras sumas en concepto de franquicias o de medidas de
política financiera en el marco de la política económica general orientada hacia la redistribución del ing reso
nacional, la estabilización económica y el desarrollo económico y social.
La segunda premisa es la convicción que las deducciones constituyen—frecuentemente— escapatorias
para sustraer a la imposición verdaderas rentas que se esconden bajo el rótulo de deducciones objetivas
cuando son, en realidad, empleos de la renta para adquirir bienes de consumo o de uso, o sea una utilidad
directa derivada de gastos de consumo.
Como principio general, referente a la deducción de los gastos, el art. 5 2 del decreto reglamentario (t.o. en
1979)83 , en su encabezamiento formula la salvedad que los gastos u otras sumas a deducir, deben
corresponder al período por el cual se efectúa la declaración. Es digna de mención esta norma que se enlaza
con lo dispuesto en el encabezamiento del art. 4 1 de la ley respecto a que la deducción corresponda, para
ser admitida, al período fiscal por el cual se formula la declaración. Trátase, en nuestra opinión, de un énfasis
desmedido de los aspectos formales de la liquidación que se efectúa respecto de la renta de la primera
categoría, mientras deberían privar las circunstancias que determinan el carácter de deducibilidad de los
gastos vinculados con la producción de las ganancias, sin tener en cuenta el domicilio del contribuyente.
Son, pues, deducibles de las ganancias brutas correspondientes al mismo período fiscal, para obtener las
ganancias netas:
a) Los impuestos y tasas que gravan el inmueble. Debe aplicarse respecto a esta norma, el principio de la
concomitancia de los gastos con los ing resos gravados; pero no es necesario que las erogaciones hayan sido
efectuadas o estén por serlo, atento a que, como se exp uso anteriormente, la imputación de los gastos como
la de las ganancias brutas para las rentas de la primera categoría, debe efectuarse al año fiscal en el que se
devengaron.
Los impuestos y tasas a deducir son los gravámenes reales que se aplican en el orden provincial o local y
afectan la propiedad de los inm uebles. El decreto reglamentario ofrece como ejemplo la
contribución inm obiliaria o gravámenes análogos (impuestos inm obiliarios de las provincias), los gravámenes
municipales (por ejemplo, por alumbrado, barrido y limpieza, contribuciones por pavimento urbano, caminos y
rutas, contribución de mejoras por vialidad nacional y provincial, tasas de obras sanitarias nacionales o
provinciales, etc.).
b) Amortizaciones de edificios y demás construcciones y los gastos de mantenimiento según las normas
de los arts. 7 6 y 78 de la ley y por el reglamento (t.o. en 1979)84 , y amortizaciones de los bienes muebles (art.
5 1, inc. c ] del reglamento, t.o. en 1979 y art. 7 7 de la ley85 ).
El art. 5 3 del reglamento (t.o. en 1979) admite que las ins talaciones de los inm uebles cuya vida útil
fuera inf erior a cincuenta años, sean amortizadas por separado, de acuerdo con las normas establecidas en
el art. 9 0 de la ley86 .
c) Intereses . Los int ereses devengados por las deudas hipotecarias y, en su caso, los int ereses
contenidos en las cuotas de compra de inm uebles a plazos, de pavimentación o de contribución de mejoras,
son deducibles sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 1 03 del decreto reglamentario (t.o. en 1979) pero no la
amortización inc luida en los servicios de la deuda87 .
d) Las primas de seguros que cubran riesgos sobre los inm uebles que producen ganancias. Se trata de
una erogación periódica, que es la prestación del asegurado, que se int ercambia con la prestación de la
compañía aseguradora, que es la asunción del riesgo y la ind emnización al asegurado si se verifica el
siniestro. Es, típicamente, un gasto periódico para mantener la fuente de la ganancia.
En la hipótesis de los inm uebles que se revalúen con efecto retroactivo motivando una diferencia en más
en el monto de los gravámenes que recaen sobre los inm uebles, dichas diferencias serán imputadas en su
totalidad al año fiscal en cuyo transcurso fueran fijados los nuevos valores.
Esta imputación está dispuesta por el segundo párrafo del art. 5 1 del decreto reglamentario88 . Una norma
creada por el decreto reglamentario sin respaldo siquiera genérico en una disposición de ley, es la del tercer
párrafo del art. 5 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979), respecto a que no son deducibles los rubros de
los apartados a), b) y d) con referencia a los inmuebles cuyo valor locativo está exe nto en virtud del inc. o )
del art. 2 0 de la ley, esto es: la casa habitación ocupada por su propietario. Por exc epción, el art. 5 2 del
reglamento (t.o. en 1979), admite la deducción de los int ereses de la deuda hipotecaria y, en su caso,
los int ereses contenidos en las cuotas de compra de inm uebles a plazos, aun que se trate de la vivienda
propia del contribuyente, cuya renta presunta está exe nta por el inc. o ) del art. 2 0 de la ley y lo confirma el
art. 1 03, segundo párrafo, del reglamento (t.o. en 1979)89 .
Estamos convencidos de la ilegitimidad de esta exc epción dispuesta por una norma reglamentaria, pero
creemos estar en una de aquellas situaciones en las que nadie puede lograr hacer prevalecer la norma legal
desestimando la norma reglamentaria, por cuanto los beneficiarios de la disposición cuestionada no
impugnarán por ilegítima e inc onstitucional la norma que los beneficia y otros contribuyentes no lo harán por
falta de acción, no teniendo int erés en la cuestión. Sólo en los ordenamientos jurídicos de los países que
admiten la acción popular (actio popularis) de inc onstitucionalidad podría inv alidarse una norma de este tipo.
11. GANANCIAS DE LA SEGUNDA CATEGORÍA
Las rentas de la segunda categoría son las rentas de capitales. Esta denominación no siempre es adecuada
al contenido de dichas rentas.
Ganancias brutas de la segunda categoría

El art. 4 5 de la ley enumera las ganancias de la segunda categoría con el rótulo de "Renta de Capitales".
La enumeración no es exh austiva y está condicionada, como ya vimos para la primera categoría, a que
dichas rentas no estuvieran comprendidas en otra categoría.
Según la norma mencionada son ganancias de la segunda categoría:
a) La renta de títulos, cédulas, bonos, letras de "Tesorería debentures", cauciones o créditos en dinero o
valores privilegiados o quirografarios y toda suma que sea el producto de la colocación del capital, cualquiera
sea su denominación o forma de pago90.
Podemos comenzar por el final el comentario a esta norma. En efecto, la última parte de este inc. a )
contiene un concepto general que abarca también todos los productos de títulos-valores y créditos resultantes
de contratos de mutuo o préstamo de dinero o de cosas muebles, o sea todas las ganancias mencionadas
especialmente. También forman parte de esta enunciación, aun que la norma no los nombre exp resamente,
los int ereses por préstamos o por operaciones de descuento.
Es oportuno tener presente que muchas de estas ganancias están exe ntas, tanto en lo referente a las
rentas de títulos públicos y demás títulos-valores emitidos por el Estado u otro ente público, como respecto de
los int ereses (ver art. 2 0, inc s. k], y h], respectivamente).
La enunciación general del inc. a ) consiste en "Toda suma que sea el producto de la colocación del capital,
cualquiera que sea su denominación o forma de pago". Por ejemplo, sin ser nombrado exp resamente, es fruto
de la colocación del capital el resultado de las operaciones de "pase" bursátil o en el mercado de divisas. Tal
vez la ley pretenda que estas ganancias estén indicadas exp resamente en cuanto se menciona en este inc iso
la renta de... "cauciones", atento a que la designación corriente en la Bolsa de los pases es la de préstamos
con caución bursátil.
Intereses presuntos: ante la posibilidad que en los contratos las partes oculten el tipo de int erés pactado,
especialmente si éste se estructura como un descuento en el que el reconocimiento de la deuda por el
prestatario ya comprende el capital e intereses, ante otras posibilidades en las que los documentos no
consignen los int ereses y no haya manera fácil para su determinación o, quizás también como int imidación a
los posibles evasores, la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) como la ley antecesora, del impuesto
a los réditos, ha establecido en el art. 4 791 unas presunciones, de acuerdo con los siguientes principios:
1. La primera presunción rige en el supuesto que no se determine en forma exp resa el tipo de int erés y se
dé alguna de las siguientes hipótesis: que la deuda sea consecuencia de un préstamo (contrato de mutuo) o
de venta de inm uebles (saldo de precio con o sin garantía hipotecaria), etcétera. Esta enunciación no es,
evidentemente, taxativa, lo demuestran así la exp resión toda deuda; la siguiente, "sea ésta la consecuencia
de un préstamo, de venta de inm uebles"; y, sobre todo, el "etcétera" no acompañado por calificación ni
condición alguna. La mención ejemplificativa de la renta de inm uebles es causa de confusión, por cuanto
podría sugerir la int erpretación que las ventas de bienes muebles, por ejemplo, aut omóviles, tractores y otros
que se suelen vender a plazos, no darían lugar a la presunción. Pero los argumentos que hemos mencionado,
no ofrecen lugar a dudas. Por ello, los ejemplos podrían multiplicarse.
2. Cuando se verifiquen los supuestos previstos en el art. 47 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)92 , se presume, salvo prueba en contrario, que la deuda devenga un tipo de int erés no menor
al fijado por el Banco de la Nación Argentina para los descuentos comerciales. Se trata de una presunción
contra la cual se pueden oponer pruebas tanto para demostrar la ine xistencia de int ereses, como respecto a
la tasa de éstos. El tipo de int erés que surge de la presunción legal es no menor del que fije el Banco de la
Nación para los descuentos comerciales. El art. 5 9 del reglamento (t.o. en 1979), aclara que dicho tipo será
el vigente a la fecha de realización de la operación93 .
Es necesaria una aclaración respecto de ese int erés mínimo que la ley asocia con el que fija el Banco de
la Nación para los descuentos comerciales. En efecto, una cosa es el int erés que se devenga con el transcurso
del tiempo y otra la tasa de descuento que disminuye de antemano el monto del capital prestado y que, por lo
tanto, representa un tipo de int erés real mayor que el tipo nominal. En otros términos, por ejemplo, una tasa
de descuento del 10% anual implica un tipo de int erés del 11,1. Ahora bien, de acuerdo con la norma
mencionada, la presunción es que la deuda devenga el tipo de int erés no menor que el fijado para descuentos,
o sea el tipo de int erés que resulta de la tasa del descuento fijada por el Banco según el ejemplo, será la tasa
del 11,1% y no la del 10%. Habría que tener en cuenta, las modalidades de los int ereses pactados, o sea, por
adelantado o por períodos vencidos, y la duración del período adelantado. Sobre la presunción legal y las
pruebas eficaces para destruirlas se ha pronunciado el Tribunal Fiscal de la Nación en los aut os "Casa Piano".
3. La norma que comentamos se aplica también cuando la deuda tenga una actualización legal, en cuyo
caso la tasa de interés presunta se determinará de acuerdo con la corriente en plaza para ese tipo de
operaciones. La ley delega en la reglamentación esta determinación. Y el decreto reglamentario (t.o. en 1979)
ha cumplido su cometido, estableciendo en el segundo párrafo del art. 5 194 que "se considerará como int erés
corriente en plaza el establecido para el pago de los servicios de la renta" de las denominadas "Cédulas
Hipotecarias Argentinas" por el art. 1 º del decreto 1529/1976 o el que se encuentre vigente para el pago de
dichos servicios en oportunidad de celebrarse la operación.
4. En las operaciones de venta de inm uebles a plazos y, con mayor int ensidad, cuando sean muchas las
cuotas pactadas y por largos plazos, el segundo párrafo del art. 4 795 presume, sin admitir prueba en contrario,
que la operación devenga intereses de un tipo no menor que el de los descuentos comerciales practicados por
el Banco de la Nación. Esto ha sido interpretado por el Tribunal Fiscal en el sentido que en cada cuota a cargo
del deudor se presume que un determinado porcentaje, según el monto de la deuda y la ext ensión de los
plazos, representa int ereses, y no, como pretendía la DGI que al monto de cada cuota debería sumarse una
cantidad determinada como int erés según el tipo de los descuentos comerciales del Banco de la Nación.
Confirmando el carácter juris et de jure de esta presunción, el art. 4 7 en su último párrafo, in fine96, agrega
que la presunción rige aun cuando se estipule exp resamente que la venta se realiza sin computar int ereses.
b) Beneficios de la locación de cosas muebles y derechos, regalías y subsidios periódicos .
Antes de exa minar estas ganancias, no podemos dejar de poner en evidencia las imperfecciones de la ley
en esta materia. Así se clasifican las diferentes ganancias reunidas bajo el nombre y el régimen de la segunda
categoría y a ese efecto, se compone una enumeración de aquéllas en distintos apartados. Sin embargo, se
reúnen, en algunos apartados, diferentes supuestos que, ni siquiera, son análogos o semejantes entre sí.
El primer tipo de ganancia contemplado en el inc. b ) del art. 4 5 es el producto de la locación de cosas
muebles y derechos.
En cuanto a las regalías, se trata de una contraprestación periódica en dinero por la cesión del dominio o
bien del uso y goce de un inv ento, patente de inv ención, procedimiento técnico, derecho de aut or, derecho
de exh ibición de una película cinematográfica, grabación musical o de recitación en prosa o en poesía,
etcétera, medida por unidades de producción o de venta o de exp lotación, o por cuantos ing resos brutos se
han obtenido por las ventas o prestaciones de servicios.
El art. 4 6 de la ley vigente97 contiene, después de la enunciación que antecede y que hemos reproducido
casi literalmente del texto legal, un etcétera, que deja abierto el camino para otras formas de colocación del
capital, análogas a las exp resamente nombradas. Para sugerir un posible ejemplo, puede plantearse el caso
de regalías en especie o mediante acciones liberadas de la empresa que recibe la cesión o licencia de uso de
los bienes materiales.
Subsidios periódicos: queda, antes que nada, también la figura de los subsidios periódicos (art. 4 5, inc.
b ]).
No debe ext rañar que se considere como renta imponible un subsidio periódico, puesto que el
adjetivo exp resado en ese concepto implica un fenómeno asimilable al concepto de ganancia imponible.
Pueden considerarse como subsidios periódicos las subvenciones que el Estado preste a
empresas ind ustriales para incentivar la producción de alguna mercadería para favorecer al consumidor o
bien para proteger una rama de la producción primaria o de la ind ustria. También pueden ser colocados bajo
el concepto de subsidios periódicos, las becas de estudio o perfeccionamiento científico o artístico. Sin
embargo, por su naturaleza, las becas parecen pertenecer más bien a una compensación de la actividad
personal del trabajo int electual, correspondiéndoles la ubicación entre las rentas del trabajo o sea, en la cuarta
categoría, más precisamente en el apartado c) del art. 7 2 de la ley98 , que pueden no ser periódicas. Su
clasificación en la cuarta categoría se funda en la condición de que tenga su origen en el trabajo personal.
Queda abierto el problema de la clasificación de los subsidios, cuando no sean periódicos ni se originen en
el trabajo personal; se presentan dos soluciones alternativas: considerar que los subsidios no constituyen una
ganancia imponible, o bien que deben ser considerados como ganancia de la tercera categoría, por el carácter
residual de esta categoría.
Si se acepta la doctrina que considera a la ley vigente como acogida a la teoría de las fuentes, los subsidios
no periódicos no constituirían ganancia imponible según el concepto del primer apartado del art. 2 º. Pero si el
beneficiario del subsidio, fuera una sociedad de capital, o de otra índole, o una empresa unipersonal, tal
subsidio no periódico sería ganancia imponible, según el apartado 2 del art. 2 º.
c) Rentas vitalicias y participación en seguros sobre la vida .
Las rentas vitalicias constituyen el objeto de un contrato aleatorio por el cual una parte entrega a la otra la
propiedad de uno o más bienes o una suma de dinero, a la vez que la otra se obliga a pagar a la primera o a
terceras personas que ésta designe, una renta periódica mientras dure la vida de la persona que cede el capital
de otras personas designadas en el contrato. Es un contrato aleatorio por cuanto el que recibe un capital cierto
en dinero o en especie, se obliga a pagar la renta vitalicia por un tiempo ind eterminado e imprevisible como
lo es la duración de la vida del rentista.
Como consecuencia de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que afirmaban el derecho del
rentista a recuperar su capital y que el Fisco no podía gravar éste y sí sólo la renta correspondiente, a pesar
del silencio de la ley 1 1.682 y luego de la 20.628, la reglamentación del Poder Ejecutivo tanto de aquélla,
como de ésta, ha enmendado la plana al Congreso reconociendo la deducción del 50% de la renta hasta la
total recuperación del capital entregado por el contribuyente (art. 5 6 del decreto reglamentario, t.o. en 1979)99 .
Consideramos que la disposición reglamentaria va más allá de las facultades del Ejecutivo, permitiendo una
deducción de las rentas vitalicias que está reñida con la equivalencia entre el capital entregado y la renta
vitalicia pactada.
El inc. c ) del art. 4 5 clasifica, entre las ganancias de la segunda categoría a las ganancias o participaciones
en seguros sobre la vida.
Se trata de la participación de los asegurados sobre la vida en las diferencias de primas pagadas por ellos
en exc eso sobre el premio matemático. Los asegurados deben pagar una sobreprima para gozar del beneficio
mencionado. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, confirmando una sentencia de la Cámara, sostuvo
que el argumento esgrimido contra la tesis fiscal, respecto a que se trata de un simple reembolso de primas,
no implica que se trate de una ganancia del asegurado, la que debe medirse por el monto bruto de la
participación menos el importe de la sobreprima pagada.
d) Sumas percibidas en pago de obligaciones de no hacer o por el abandono o no ejercicio de una
actividad100 .
Esta clase de ganancias comprende las ind emnizaciones o precios pagados a quien se obliga a no hacer
o abandonar o dejar de ejercer una actividad lucrativa (art. 4 5, inc. d ] de la ley). La disposición legal al
clasificar estos ing resos como ganancias de la segunda categoría, establece que si se trata del ejercicio de
un comercio o ind ustria o bien de una profesión, oficio o empleo, dichas ganancias serán de la tercera o cuarta
categoría, respectivamente.
La inc lusión de estas sumas entre las rentas de la segunda categoría ha movido a la doctrina a plantear
varias cuestiones, entre las que mencionamos la dificultad de enumerar o ejemplificar cuáles son las
actividades cuyo no ejercicio se compensa con una suma que puede clasificarse en esta segunda categoría.
e) Interés accionario distribuido por las cooperativas101 .
Es ésta una distribución de beneficios por parte de dichas entidades, comparable con los dividendos de las
sociedades por acciones. Es int eresante observar la amputación que el Congreso hizo en el Proyecto del
Poder Ejecutivo, eliminando la inclusión en esta especie de ganancia del retorno que las cooperativas efectúan
a sus socios y que representa parte del precio de venta de la cooperativa al socio, en cuanto exc ede del costo
de adquisición más los gastos de la cooperativa. Otra amputación del proyecto de ley fue la parte final
del inc iso, en la que se establecía que la imposición corresponde sin tener en cuenta el origen de los fondos
con los cuales se realice su pago (reservas anteriores, ganancias de capital, rentas exe ntas del impuesto,
etc.) como rezaba la norma correlativa de la ley 1 1.682 y, armónicamente, con las normas referentes a la
distribución de dividendos de sociedades de capital en la ley mencionada.
Como estas normas ya no regían para los dividendos en el régimen originario de la ley de impuesto a las
ganancias según la ley 2 0.628, el Congreso tuvo buen fundamento para eliminar esta parte de la norma.
La supresión del "retorno" como materia imponible, dejó únicamente el int erés accionario como gravado y
clasificado en la segunda categoría, salvo lo concerniente a las cooperativas de trabajo sujetas al impuesto
como ganancias de la cuarta categoría (art. 7 2, inc. b ] de la ley)102 y con exc epción de las cooperativas de
consumo, cuyas distribuciones de utilidades están exe ntas (inc. d ] del art. 2 0).
Respecto de las cooperativas de trabajo, son clasificadas en la cuarta categoría las ganancias
correspondientes a los servicios personales de los socios, inc lusive por el retorno que perciban.
Sin entrar a discutir los fundamentos de este criterio, señalamos que el régimen de las cooperativas de
trabajo es para sus socios más gravoso que el de las demás cooperativas, por esta inc lusión del retorno entre
la ganancia sujeta a impuesto.
f) Ingresos por la transferencia definitiva de derechos de llave, marcas, patentes de invención, regalías y
similares aun cuando no se efectúen habitualmente esta clase de operaciones .
El último inc iso del art. 4 5 de la ley de impuesto a las ganancias103 , clasifica entre las rentas de la segunda
categoría a los ing resos que deriven de la enajenación de derechos de llave, marcas, patentes de inv ención,
regalías y similares.
Como carácter general de estas ganancias señalamos que es ind iferente que el precio de la transferencia
sea satisfecho en uno o más pagos, como también que haya o no habitualidad por parte del sujeto, en
operaciones de esta índole. De esta última disposición resulta claro que el legislador se aparta de la teoría de
las fuentes. Pero es obvio también que, de acuerdo con el principio establecido en el inc. 2 ) del art. 2 º de la
ley, estas ganancias, que por su naturaleza corresponden —e n su gran mayoría— a sociedades o empresas,
serían imponibles, aun faltando el requisito de la habitualidad que aseguraría la permanencia de la fuente y la
periodicidad potencial del producto.
Sustancialmente, se trata —e n todos los casos— de la enajenación de bienes inm ateriales; a veces puede
verificarse una concentración económica temporal de dichos bienes; por ejemplo cuando alguien adquiera por
una suma determinada, a pagar en una sola vez, el derecho a regalías que pertenecía a otro sujeto. Se trata,
en tales hipótesis, de un proceso inv erso al de la constitución de una regalía periódica por la cesión de un
derecho, que hemos encontrado al exa minar otro inc iso del mismo art. 4 5 y la definición de regalía del art.
4 6104 .
El inc. f ) de la ley según el texto int roducido en la ley 2 0.628 por la reforma de la ley 2 1.286 restablece
una norma que se remonta al decreto-ley 1 4.338/1946 que modificó, fundamentalmente, la ley 1 1.682.
Como diferencia conceptual entre la norma del que fue el impuesto a los réditos y la actual del inc. f ) del
art. 45 de la ley 20.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones), mencionamos que la norma antigua establecía que
la suma debía pagarse por la transferencia temporaria o definitiva de los bienes inm ateriales enunciados,
mientras que el nuevo precepto establece que debe tratarse de una transferencia definitiva.
Un principio general que se debe seguir en el análisis de esta norma es que en todos los casos previstos
en este inc iso estamos frente a ganancias brutas de las que deben deducirse el costo y los gastos.
Transferencia de llave: el rubro más importante y más grávido de problemas es el de la transferencia de la
llave de un negocio. El valor "llave" es elexcedente de valor de un establecimientoindustrial o comercial sobre
el valor de los bienes de uso o de cambio que conforman dicho establecimiento y que puede atribuirse a
muchos y variados factores, tales como: el emplazamiento favorable, el grado de popularidad del negocio y el
conocimiento de amplios sectores de la población, la honestidad y habilidad de los dueños o de los dirigentes
de la empresa, etcétera...
La transferencia de este valor, en cuanto sea transferible —n o lo es, por ejemplo, en la parte atribuible
a las cualidades personales del dueño o del personal dirigente— no siempre se efectúa como un valor
separado de los demás valores de los bienes materiales que se transfieren.
Es muy frecuente que, por el contrario, se reparta ese valor en forma de mayor valor de los bienes
materiales, con la advertencia que se trata de un mayor valor real y no simplemente de un ajuste para
compensar la depreciación del dinero.
Un caso de este género es el que la ley de impuesto a las ganancias prevé en el art. 7 0, último párrafo, de
la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)105 que tiene un antecedente en una norma análoga de la ley
1 1.682. En virtud de esa norma si se transfieren los bienes del activo, fuera de los supuestos de la
reorganización de sociedades o empresas, entre sociedades o empresas por un precio mayor que el corriente
en plaza, se considerará a los efectos impositivos, que el valor de los bienes transferidos es dicho valor de
plaza y la diferencia en más tendrá el tratamiento que por ley corresponde al rubro llave. Esto significa que el
vendedor deberá considerar como ganancia de la segunda categoría ese exc edente, mientras que el
comprador deberá computar como costo de los bienes el valor corriente en plaza.
Transferencias de marcas y patentes de inv ención: respecto de estas transferencias, se puede plantear
como problema la determinación de la renta neta, puesto que el precio de la transferencia sólo representa la
ganancia bruta. A fin de esa determinación, es menester deducir el costo de las marcas y de las patentes y los
gastos necesarios para obtener, mantener y conservar la renta. Entre los gastos van comprendidos los de
percepción.
Ahora bien, es útil distinguir la hipótesis de la cesión definitiva de una marca o de una patente de propia
producción del cedente, o bien adquiridas por él de terceros y dueños de las mismas.
Los costos en los dos supuestos pueden ser enormemente distintos, pero en ambos casos se tratará de
una ganancia de la segunda categoría, salvo que sea de aplicación el apartado 2) del art. 2 º de la ley, o sean
sujetos pasivos del impuesto, sociedades comprendidas en el art. 6 3 de la ley106 .
Transferencias de regalías: las sumas entregadas en uno o más pagos para adquirir el derecho a una
regalía son ganancias de la segunda categoría y ello parece lógico porque las dos partes
reproducen, inv ertidas, las transacciones originarias de la creación de la regalía. Un sujeto entregaba a otro
un derecho a exp lotar (capital) y recibía a cambio una prestación periódica medida en función del resultado
por unidades físicas, o por volumen de venta o hasta por la utilidad de la exp lotación. En esta hipótesis legal
el titular de la regalía cede su derecho (renta) a cambio de una suma, en uno o más pagos (capital).
Está claro que en todos los casos enunciados en este inc. f ) del art. 4 5107 , se trata de las ventas de
bienes inm ateriales por un precio. Sólo la voluntad del legislador puede disponer que en todos los casos estas
operaciones arrojen un resultado —no importa si positivo, nulo o negativo— que constituye una ganancia de
la segunda categoría y no, como a veces podría verificarse, un beneficio eventual o sólo una permuta de
capitales sin ganancias de ningún género.
Ganancias exe ntas de la segunda categoría
Examinaremos ahora las ganancias de la segunda categoría exc eptuadas de la imposición (exe ntas) a
través de los inc isos del art. 2 0 de la ley, en el que se dispone la exe nción.
Inciso g): utilidades distribuidas por entidades mutualistas. Esta exe nción tiende a complementar la que en
la primera parte del inc iso se concede a las ganancias de las propias entidades.
h) En todos los apartados se trata de int ereses por la colocación de capitales, que constituyen el prototipo
de las rentas de la segunda categoría. Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando correspondan
a sujetos pasivos alcanzados por el ajuste por inf lación, de conformidad con las normas de la ley 2 1.894,art.
1 º (punto 3)108 .
j) El carácter de los derechos de aut or —b ienes inm ateriales— parecidos a los derechos de la
propiedad int electual como las patentes de inv ención, las marcas, etcétera es el fundamento un poco endeble
para clasificar las rentas correspondientes como pertenecientes a la segunda categoría. Cuando el titular del
derecho es el aut or mismo, o el traductor u otras personas que reciben los derechos como el fruto de su
trabajo int electual, nos inc linamos a clasificar a la renta en la cuarta categoría. En otros casos de cesión de
los derechos de aut or a terceros, éstos no podrán considerarlos como fruto del trabajo y será justa
su inc lusión en la segunda categoría. Pero en esa hipótesis ya no habrá exe nción.
Se pregunta: ¿cuál es el alcance de la exe nción en cuanto a los titulares de derechos de aut or? El inc. j )
limita la exe nción al aut or mismo o a sus derechohabientes. Se contesta que la norma legal
debe int erpretarse en el sentido que la exe nción se ext iende en el caso de muerte (o, debemos agregar, de
donación o anticipo de herencia) a los herederos (debemos agregar al cónyuge supérstite, si se trata de bienes
de la sociedad conyugal). Creemos que ésta es la int erpretación correcta que armoniza las normas del
derecho tributario con las del Código Civil.
k) Se trata de la exe nción de la renta de títulos públicos en todas sus formas, sujeta al requisito de
la exi stencia de otra ley general o especial que así lo disponga o cuando lo establezca el Poder Ejecutivo. Es
muy curiosa la forma de conceder la exención. En realidad, este inc iso no contiene ninguna exe nción por sí,
porque la supedita a la exi stencia de otra ley general o especial que la otorgue. Esto es el significado de la
primera parte de la norma. La segunda, a pesar de la redacción objetable, en realidad faculta al Poder Ejecutivo
para conceder la exe nción. A su vez, el Ejecutivo ha ejercido la facultad otorgando la exención en el art. 2 9
del decreto reglamentario (t.o. en 1979)109 .
Se ha discutido si la exe nción mencionada, de la renta de títulos públicos y de la ganancia obtenida con la
negociación de estos títulos comprende a la renta de los bonos denominados "certificados o documentos de
cancelación de deudas" y a los "certificados de reintegro de impuestos pagados en el mercado int erno", como
también la exe nción de los beneficios obtenidos con la negociación de los títulos cuestionados. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación asumió una posición contraria a la de la Cámara Federal en lo Contencioso
Administrativo, la primera en contra de la inc lusión de estos títulos y la segunda en favor. Nosotros
comentamos dichos fallos110 , tomando partido por la doctrina de la Cámara. En ese comentario aludimos a la
herencia del problema en el impuesto a las ganancias.
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando corresponden a sujetos pasivos alcanzados por el
ajuste por inflación, de conformidad con las normas de la ley 2 1.894 (punto 3)111 .
l) La exe nción de los reintegros o reembolsos de impuestos pagados en el mercado int erno. Podría
considerarse como la exe nción de una ganancia de la segunda categoría, por cuanto tendría, si no la
naturaleza, por lo menos el efecto de una subvención o subsidios a la exp ortación112 .
n) La diferencia entre las primas pagadas y el capital recibido al vencimiento en los casos de seguros de
vida y mixtos y en los de títulos o bonos de capitalización. La exe nción dispuesta por este inc iso consiste en
una franquicia otorgada por la ley a una forma de ahorro y previsión, en armonía con otras disposiciones que
tienden al mismo propósito, como —p or ejemplo— la que exi me a los int ereses de depósitos de ahorro y de
plazo fijo y otros contenidos en el inc. h ) del art. 2 0 que ya comentamos113 .
t) Los int ereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras entre terceros,
residentes en el país, que realicen las ins tituciones comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, en
tanto cuenten con garantías ext endidas por dichas entidades y estén referidas a la colocación de documentos
emitidos por los propios tomadores de los fondos, o bien mediante la negociación de documentos de terceros
que aquéllos posean en cartera. Se trata de complejos supuestos, cuya verificación implica la exe nción de
los int ereses. La franquicia sólo comprende transacciones financieras entre residentes en el país114 .
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando corresponden a sujetos alcanzados por el ajuste
por inf lación, de conformidad con las normas de la ley 2 1.894 (punto 3)115 .
w) Los int ereses de los préstamos de fomento otorgados por organismos int ernacionales o ins tituciones
oficiales extranjeras, con las limitaciones que determine la reglamentación116 .
Esta norma ha sido reglamentada en el art. 3 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979), que establece que
los préstamos deben tener la finalidad de coadyuvar al desarrollo cultural, científico, económico y demográfico
del país, que el tipo de int erés no exc eda el diez por ciento (10%) anual y que la devolución se efectúe en un
plazo superior a cinco años117 .
x) Los int ereses originados por créditos obtenidos en el ext erior118 :
1. Para financiar importaciones destinadas al equipamiento ind ustrial del país.
2. Por los Fiscos nacional, provinciales y municipales y por el Banco Central de la República Argentina.
Esta exe nción según el texto ordenado en 1977 es la conclusión de exe nciones anteriores al impuesto a
las ganancias y, más precisamente, estaba contemplada para el impuesto a los réditos, pero con alcance un
poco distinto. También bajo el régimen ya del impuesto a las ganancias ha sufrido algunos cambios en su
redacción y en su alcance.
La redacción actual que hemos reproducido en la enunciación delinc. x) plantea el siguienteinterrogante:
¿los dos apartados constituyen las condiciones que deben verificarse ambas, para que surja laexención o bien,
representan dos distintos supuestos, uno objetivo y el otro subjetivo?
Creemos más atinada la segunda int erpretación, ya que para que prevaleciera la primera hubiera debido
redactarse diferentemente la norma, por ejemplo con la exp resión "cuando reúnan los siguientes requisitos"
u otra equivalente.
z) Los montos provenientes de actualizaciones de créditos de cualquier origen o naturaleza, constituyen
casos de exenciones de la segunda categoría si la deuda actualizada está originada en alguno de los
supuestos de la clasificación respectiva119 .
Las ganancias de este inc iso no están exe ntas cuando correspondan a sujetos pasivos alcanzados por el
ajuste de inflación, de conformidad con las normas de la ley 2 1.894 (punto 3)120 .
Esta norma se enlaza con el art. 1º (punto 7) de laley 21.894 que declara como no alcanzado por el impuesto
a las ganancias el importe de las actualizaciones de cualquier origen, de créditos y/o títulos valores, que
correspondan al período de tiempo transcurrido desde el comienzo de la actualización hasta el díainmediato
anterior al de lainiciación del primer período fiscal en el que deba practicarse el ajuste porinflación, en la medida
en que dicha actualización hubiera estadoexenta. Igual tratamiento se dispensará al mayor valor de la
cotización de los depósitos, disponibilidades y créditos en monedaextranjera, registrado a ese momento 121.
Fuente de las ganancias de la segunda categoría

En la definición general de ganancias de fuente argentina el art. 5º de la ley considera como tales "aquellas
que provienen de bienes situados, colocados o utilizados económicamente en la República...". Esta disposición
debeinterpretarse en el sentido que si los capitales son colocados o utilizados económicamente en la
República, losintereses o el fruto de esa colocación, constituyen una ganancia de fuente argentina y, por ello,
caen en el ámbito territorial que los califica como sujetos al impuesto.
La cuestión de la fuente nacional o ext ranjera de los int ereses ha sido planteada y resuelta por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Ernesto Tornquist Ltda. S.A. c/Gobierno Nacional" del año
1938. El Alto Tribunal sostuvo que en el caso de aut os la fuente de la renta se halla en el lugar donde está
colocado económicamente el capital y, tratándose de un capital mobiliario, la fuente coincide con el domicilio
del deudor.
Por nuestra parte, al comentar una sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación, de fecha 12 de septiembre
de 1968 en la causa "Molinos Río de la Plata S.A.", sostuvimos que la fuente argentina o ext ranjera constituye,
a veces, una cuestión de grado. Se trata, pues, de ver si prevalecen los elementos que sufragan la
fuente ext ranjera o los que ind ican la fuente argentina. En la colocación del capital prestado no hay que
apoyarse únicamente en el criterio objetivo respecto a que el deudor prestatario de los fondos los
haya inv ertido en el país y aquí los haya contabilizado en sus libros, sino que debe tenerse en cuenta también
el factor subjetivo de la int ención del banco prestamista de colocar su capital en la Argentina, factor éste que
puede estar aus ente de los móviles y de la naturaleza de la operación de la que se trata.
Dividendos de acciones
Se plantea, en el régimen actual del impuesto a las ganancias (ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus
modificaciones) el problema de la clasificación de los dividendos en dinero, en especie y en acciones liberadas.
Partamos de la situación jurídica al entrar en vigencia la ley 2 0.628. Esta ley clasificaba los dividendos
entre las rentas de la segunda categoría, de conformidad con lo dispuesto en el art. 4 5, inc. f ) de la ley122 . Al
mismo tiempo, sin embargo, la ley citada rompía con la doctrina receptada por el decreto-ley 1 8.229/1943 y
luego por el decreto-ley 1 4.338/1946, según la cual el dividendo era imponible como tal, cualesquiera fuesen
los fondos sociales con los que la sociedad pagara el dividendo, por ejemplo, con ganancias de capital,
ganancias exe ntas o de fuentes ext ranjeras. En suma, la ley 2 0.628 volvió a la doctrina de la Corte, en el
fallo "Petróleo de Challacó Neuquén S.A. v. Gobierno de la Nación", de fecha 7 de diciembre de 1938, según
la cual los dividendos eran imponibles en tanto representaban la distribución a los accionistas de utilidades
imponibles de la sociedad. Si en cambio, éstas no eran imponibles, tampoco lo serían los dividendos que les
distribuyesen.
Posteriormente, las leyes 21.286 y 21.481, declararon no gravados los dividendos en acciones y también
los dividendos en efectivo o en especie, siempre que los beneficiarios de los dividendos estuvieran
identificados ante la sociedad emisora o ante los agentes pagadores y residieran en el país.
La reforma de la ley 2 0.628 por las leyes que acabamos de mencionar, restableció la ind ependencia
conceptual del dividendo con respecto a las utilidades imponibles de las sociedades y la no gravabilidad de
dichos dividendos si el accionista residiera en el país y se identificara.
Actualmente, los accionistas residentes en el ext erior no gozan de la desgravación y están sujetos a la
retención a título definitivo del 17,50%. Igual retención corresponde a los dividendos impagos a los 60 días
corridos de su puesta a disposición. También en este caso la retención que se efectúa tiene carácter definitivo.
Se trata de uno de los impuestos reales que se hallan en el sistema de impuestos a las ganancias en el derecho
argentino123 .
Los dividendos en acciones liberadas están exe ntos124 . La consecuencia teórica de la exe nción de los
dividendos en acciones liberadas, sería el costo nulo de la adquisición de dichas acciones y en el caso de la
venta posterior de las acciones liberadas obtenidas como dividendos, la exi stencia de una ganancia sujeta al
impuesto homónimo o bien al impuesto sobre los beneficios eventuales. Sin embargo, no es así, porque las
normas vigentes no gravan ni con el primero ni con el segundo impuesto los resultados de la venta de títulos
valores como las acciones. Las ventas de títulos, haya o no ganancias, están gravadas con un impuesto que
puede llamarse sustitutivo, según la ley 2 1.280 (t.o. en 1977 y sus modificaciones), que no se mide por la
ganancia sino por el monto de las ventas, "valor real de transferencia de cada operación".
Ante este panorama general, cabe preguntarse si los dividendos en efectivo o en especie —s alvo en
acciones liberadas— cuyos beneficiarios no se identifiquen o residan en el ext erior, pertenecen aún a la
segunda categoría. La desaparición de la norma que los clasificaba como ganancias de la segunda categoría
es argumento suficiente para llegar a una conclusión negativa. Sin embargo, la norma del art. 2 º de la ley
según la cual puede haber ganancias que no son asignadas exp lícitamente a ninguna categoría, pero, de
todas maneras están sujetas al impuesto, debe compatibilizarse con la disposición del inc. e ) del art. 4 8, que
clasifica como perteneciente a la tercera a "las demás ganancias no inc luidas en otras categorías"125 .
Entendemos que si la clasificación alcanza a las ganancias no inc luidas en otras categorías, también
comprende a las excluidas de otras. Es éste el caso de los dividendos que pertenecían a la segunda categoría
y que han quedado reducidos a una materia residual, objeto de uno de los impuestos reales que componen el
sistema de impuestos sobre la renta y cuyo pago se efectúa por retención con carácter definitivo.
Ganancias provenientes de créditos garantizados con derechos reales126
Este supuesto comprende tanto el producto de la colocación de capitales, como el saldo del pago de
operaciones comerciales o civiles que tengan plazo para la liquidación final del resultado. En el primer caso se
trata de rentas de la segunda categoría, en el segundo caso podrá haber renta de la tercera o beneficio sujeto
al impuesto sobre los beneficios eventuales.
Dudamos de la justicia de este principio que hace prevalecer el lugar donde se halla situado el bien que
constituye la garantía sobre el lugar donde está colocado el capital, para determinar la fuente argentina
o ext ranjera de la ganancia.
Renta de debentures
El art. 7º contiene otra disposición especial para determinar la fuente de losintereses de debentures.
Contrariamente al caso anterior, aquí prevalece como país de origen de la renta el país del domicilio de la
sociedad emisora, con prescindencia del lugar donde están ubicados los bienes que garantizan el préstamo o
el país en el cual se ha efectuado la emisión.
No compartimos la crítica que ha sido formulada contra esta norma, calificándola como dictada por el
oportunismo tributario. En efecto, el lugar del domicilio de la entidad emisora coincide en la gran mayoría de
los casos, con el domicilio del deudor y también con el lugar donde se aprovechan económicamente los
capitales recogidos con la emisión de debentures. Es ésta, pues, una solución de un problema parcial que está
acorde con el principio general.
Imputación de las ganancias de la segunda categoría al período fiscal
Las normas referentes a la imputación de las ganancias de la segunda categoría al período fiscal son las
que se exp onen a continuación.
a) La norma general según la cual el año fiscal coincide con el año calendario, esto es, comienza el 1º de
enero y termina el 31 de diciembre.
b) La imputación de las ganancias de la segunda categoría al año fiscal se efectúa siguiendo el criterio de
la percepción (art. 1 8, inc. b ] de la ley), salvo los casos de dividendos de acciones y de int ereses de títulos,
bonos y demás títulos valores.
c) Los dividendos de acciones y los int ereses de títulos, bonos y demás títulos valores se imputan al año
fiscal en el que hayan sido puestos a disposición (art. 1 8, inc. a ], 5to. párr. de la ley127 ).
d) La imputación de los gastos se efectúa según el mismo criterio que rige para las ganancias brutas. Por
tanto, los gastos de la segunda categoría se imputan al año fiscal en el que se hubieran pagado, salvo
disposición en contrario (art. 1 8, inc. b ], 3º párr.128 ).
e) En los casos de imputación de las ganancias según el criterio de la percepción y, correlativamente, de
los gastos según el criterio del pago, como está establecido para las ganancias y los gastos de la segunda
categoría se considerarán percibidas las ganancias y pagados los gastos, cuando se cobren en efectivo o en
especie y, además en los casos en los que estando disponibles, se hayan acreditado en la cuenta del titular o
con la aut orización o conformidad exp resa o tácita del mismo, se hayan reinvertido, acumulado, capitalizado,
puesto en reserva o en un fondo de amortización o de seguro, cualquiera sea su denominación o dispuesto de
ellos en otra forma (art. 1 8, inc. b ], últ. p árr.129 ).
f) Las erogaciones que resulten ganancias gravadas de fuente argentina para beneficiarios del ext erior,
podrán imputarse al balance impositivo sólo cuando se paguen o se configure alguno de los casos previstos
en el inc iso anterior (art. 1 8, últ. p árr.). Las hipótesis que formula la disposición legal a continuación no son
de aplicación a las ganancias de la segunda categoría, porque se refieren al principio de imputación según lo
devengado, que se emplea para las ganancias de la tercera categoría.
Deducciones especiales de la segunda categoría

Examinamos ahora las deducciones que se refieren —e specíficamente— a las ganancias de la segunda
categoría y recordamos que éstas no sustituyen las deducciones generales de los arts. 7 4 y 75 de la ley130 sino
que las complementan.
La ley pone como título de las disposiciones del art. 7 9 la leyenda "Deducciones especiales de la segunda
categoría"131 . Y si bien las normas de este artículo sólo se refieren a las regalías, es cierto que se trata de
varios supuestos y diferentes deducciones.
Una laguna de la ley, según una int erpretación que viene de muy lejos y que no compartimos, a la que
también como bajo la vigencia del impuesto a los réditos, se pretende cubrirla, con dudosa legalidad, mediante
una norma reglamentaria, consiste en el principio de amortizar el capital entregado a cambio de la constitución
de una renta vitalicia.
La ley nada dice al respecto y, por parte nuestra, hemos considerado que la equivalencia matemática entre
el valor actual de la renta vitalicia y el del o de los bienes entregados como contraprestación por el rentista,
tiene como consecuencia que la ley estuvo acertada al no establecer deducción alguna para recuperar el
capital entregado en pago de la renta vitalicia. Dijimos también que el decreto reglamentario (art. 5 6, t.o. en
1979)132 que quiso enmendar la plana al legislador, se había extralimitado al admitir una deducción del 50%
de esas ganancias hasta recuperar el capital inv ertido, además de los gastos necesarios aut orizados por la
ley. Como en otros casos, la justicia no tendrá oportunidad de conocer la cuestión de la ilegalidad
e inc onstitucionalidad de esa norma reglamentaria, por falta de acción por cualquier sujeto.
Volviendo a las regalías, el art. 7 9 de la ley133 establece el siguiente régimen de deducciones.
1º) Beneficiario residente en el país:
— Regalías originadas por la transferencia definitiva de bienes cualquiera que fuere su naturaleza, 25% de
las sumas que se hayan percibido por tal concepto, hasta la recuperación del capital inv ertido. Para determinar
este capital, serán aplicables las normas de valuación del costo de los bienes transferidos y su actualización,
de acuerdo con la naturaleza de esos bienes (arts. 54, 55, 57, 58 y 68 de la ley134 ).
— Regalías originadas por la transferencia temporaria de bienes que sufren desgaste o agotamiento; se
admite la deducción del importe que resulta de la aplicación de las normas de los arts. 6 8, 76 o 77135 . Estas
normas son las que determinan el valor impositivo de las minas, canteras y bosques o bienes análogos y las
deducciones por agotamiento (art. 6 8, 1º y 2º párrs., respectivamente); y las amortizaciones de los
bienes inm uebles edificados (art. 7 6) y de los bienes muebles (art. 7 7)136 .
Las deducciones mencionadas son admitidas en tanto se trate de costos y gastos inc urridos en el país.
Cuando en cambio, se trate de costos y gastos inc urridos en el ext ranjero, la ley admite como única
deducción por todo concepto (recuperación o amortización del costo, gastos para la percepción del beneficio,
mantenimiento, etc.) el 60% de las regalías percibidas137 .
No se aplicarán las normas exp uestas, cuando el beneficiario de las regalías sea residente en el país,
desarrolle habitualmente actividades de inv estigación, exp erimentación, etcétera, destinadas a obtener
bienes susceptibles de producir regalías. En este caso, la ganancia se determinará según las normas que
rigen para la tercera categoría (2º párr. in fine del art. 79138 ).
El último párrafo del art. 79 dispone que de las regalías percibidas por la cesión de derechos o licencias
para laexplotación o uso de patentes deinvención o de la provisión de conocimientos técnicos se admitirá—
sin prueba— una deducción por todo concepto del 60% de las regalías percibidas. Esta norma, se diferencia
del caso del párrafo anterior que permitía igualmente una deducción del 60% cuando el beneficiario de las
regalías residiera en elexterior, por cuanto en esta hipótesis las regalías pueden ser obtenidas por sujetos
residentes en el país o en elexterior139.
Las hipótesis planteadas por esta última norma son dos: regalías por licencia de exp lotación de una
patente de inv ención o regalías por la provisión de conocimiento técnico. Es ésta la versión castellana
del know-how. La norma sólo contempla el caso de know-how retribuido con regalías, las que
son exp resamente clasificadas en la segunda categoría por el inc. b ) del art. 4 5 y definidas en el art. 4 6.
Pero hay otros casos de retribución de la cesión del derecho a exp lotar una patente de inv ención o
el know-how con carácter definitivo en uno o más pagos (inc. f ] del art. 4 5). En esta hipótesis no se aplica la
norma que establece la deducción global del 60%, sin prueba, ya que ésta viene establecida exp resa y
taxativamente para las regalías140 .
12. GANANCIAS DE LA TERCERA CATEGORÍA

Se plantea, en primer término, si la definición de las ganancias de la tercera categoría reproduce
sustancialmente, por lo menos, las normas definitorias del rédito de la tercera categoría. La contestación es
que, si bien la estrecha relación de herencia del impuesto a las ganancias respecto de su antecesor, el
impuesto a los réditos, sugiere que no puede haber una completa divergencia entre las dos leyes, hay
profundas diferencias entre ellas. Damos aquí algún ejemplo.
—L a definición de la principal ganancia de la tercera categoría es profundamente distinta de la del rédito
de la tercera categoría. En la ley 1 1.682 se exp resaba la composición de la principal fuente de rédito de la
tercera categoría como el ejercicio de comercio, ind ustria, exp lotación minera, agropecuaria y de negocio o
profesión habitual de la venta, cambio o disposición de bienes.
La ley de impuesto a las ganancias (ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)141 define la ganancia
de la tercera categoría, prescindiendo de los puntos ya exa minados, con total abandono de cualquier
contenido objetivo y la caracteriza como aquella que obtienen las sociedades de capital sin exc lusiones, según
el art. 6 3, y la que deriva de cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o de empresas
unipersonales ubicadas en éste (art. 4 8, inc s. a] y b])142 .
Las actividades producen ganancias, tales como el comercio, ind ustria (inc luyendo el suministro de
servicios como los de bancos, seguros, transportes, comunicaciones, etc.), agricultura y
ganadería, exp lotación minera o disposición habitual de bienes, constituyen la fuente de las ganancias del
sector empresarial. Dicho de otro modo, los sujetos que dan la calidad de ganancias de la tercera categoría a
sus rentas son, en primer lugar las empresas, cuyos resultados económicos anuales constituyen la base para
el cómputo de las ganancias imponibles o sea, para confeccionar el balance impositivo.
Las actividades cuyos sujetos son empresas pertenecientes a sociedades de capital u otras, son las
comerciales, industriales, mineras, agropecuarias, etcétera, o sea las mismas que menciona la ley 1 1.682
como de la tercera categoría.
La ley, con un ordenamiento de las normas poco cuidadoso, considera como ganancias de la tercera
categoría a las compensaciones en dinero y en especie, los viáticos, etcétera, que se perciban por el ejercicio
de las actividades inc luidas en el art. 4 8143 , en cuanto exc edan de las sumas que la Dirección juzgue
razonables en concepto de reembolso de gastos efectuados.
Esta norma muy defectuosa y que el texto ordenado en 1968 de la ley de réditos establecía dos veces, una
para la tercera categoría y otra para la cuarta —y lo mismo hace la ley 2 0.628 en el 2º párr. del art. 4 8 y en
el último del art. 7 2144 — parece, por su redacción, un criterio de clasificación de una especie de ganancias,
mientras que no tiene otro propósito que el de autorizar a la DGI a considerar como ganancia y no como
reembolso de gastos a las compensaciones, los viáticos, etcétera... (pueden entrar en este receptácu-
lo ind eterminado los gastos de representación, las donaciones manuales, las propinas a determinados
servidores).
Están comprendidas también las participaciones en los beneficios de cualquier clase de sociedades que
tengan por objeto la realización de algún lucro y siempre que la actividad que desarrollen se encuentre en las
condiciones exi gidas por el art. 3 º. Como ya lo comentamos arriba, la norma del art. 3 º de la ley 1 1.682 era
aquella que establecía la naturaleza de rédito o pérdida computable para el resultado de la disposición de
bienes (en esta exp resión se concentran también otros conceptos más restringidos como la compraventa,
cambio, venta o disposición de bienes) (...cuando tales operaciones se efectúen por personas o entidades que
hagan profesión habitual o comercio de la compraventa, cambio o disposición de tales bienes). En cuanto a la
participación de los beneficios de cualquier clase de sociedades, pensamos que el legislador tuvo en
cuenta inc luir en la tercera categoría a los beneficios de las sociedades accidentales, como lo sostuvimos
muchos años atrás.
La ley 2 0.628 no reproduce en su art. 4 8 la participación aludida, pero tiene una norma de mayor alcance
que comprende también la hipótesis de dicha participación. Nos referimos al inc. b ) del artículo citado, que
clasifica como ganancias de la tercera categoría "todas las que deriven de cualquier otra (‘distinta de las
sociedades de capital', N. del A .) clase de sociedades constituidas en el país o de empresas unipersonales
ubicadas en éste"145 .
Finalmente, el inc. d ) del art. 48 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)146 agrupa en el
mismo inc iso tres casos de ganancias o pérdidas comprendidas en el alcance del impuesto a las ganancias,
dos de los cuales en el régimen del impuesto a los réditos estaban repartidos entre el art. 3 º, segundo párrafo
de la ley 1 1.682 (loteos con fines de urbanización) y el art. 4 º, primer párrafo, de dicha ley (ganancia o pérdida
ocasionada por la enajenación de inm uebles adquiridos para liquidar créditos provenientes de la ind ustria,
comercio, exp lotación o profesión del sujeto y siempre que se enajenen dentro de los dos años contados
desde la fecha de su adquisición, cualquiera sea la naturaleza del sujeto que las obtenga). Sin embargo, la
búsqueda de normas comunes en el impuesto a los réditos y en el nuevo pero ya reformado impuesto a las
ganancias, tropieza con dos escollos por lo menos aparentes. Por un lado, el art. 4 8 de la ley de impuesto a
las ganancias contiene la clasificación —e ntre las ganancias de la tercera categoría— de las provenientes de
la edificación y enajenación de inm uebles bajo el régimen de la ley 1 3.512. Como norma de ley, ésta no tiene
antecedente en la ley 1 1.682, pero sí lo tiene en la int erpretación y en la práctica aplicación del impuesto a
los réditos, habiendo motivado una resolución de la Secretaría de Hacienda de la Nación para rectificar
una ins trucción int erna de la DGI . Toda duda al respecto terminó con la entrada en vigencia el 1º de enero de
1974 del impuesto a las ganancias unificado, esto es, que reunía en un solo gravamen las rentas-productos y
las rentas eventuales y de capital.
Pero la reforma que volvió a escindir de las ganancias los beneficios eventuales podría haber reabierto la
cuestión, si no fuera que las leyes 21.437 y 21.481 modificatorias de la ley 2 0.628, sustituyeron el art. 4 8147 ,
clasificando en la tercera categoría el resultado de la edificación y enajenación de inm uebles bajo el régimen
de la ley 1 3.512.
Por otro lado en el art. 4 8 no está más mencionado el caso previsto en la ley 1 1.682art. 4 º, del inm ueble
donde se ejerciera la actividad comercial o ind ustrial dado de baja en estas actividades y enajenado dentro
de los dos años a partir de la fecha de la baja.
Pensamos que la falta de esta norma en la ley vigente se debe a que la hipótesis ind icada está
comprendida en los inc s. a) y b) del art. 4 8148 y ello suple esa falta de mención exp resa en la ley.
Sin embargo, el decreto reglamentario reconoció la conveniencia de establecer exp resamente que en tal
hipótesis el resultado de la operación está sujeto al impuesto a las ganancias y así lo dispuso en el art. 7 2 del
texto ordenado en 1979149 .
Otra aparente divergencia entre el régimen de la ley 1 1.682 y el de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus
modificaciones) consiste en que el art. 4 8 de la ley nombrada en segundo término no reproduce la norma del
segundo párrafo del art. 4 º de la ley 11.682. Es cierto que esta norma no está en el art. 4 8 de la ley de
impuesto a las ganancias, pero constituye ahora el punto 3 del art. 2 º de la misma ley, que considera como
ganancia a "los beneficios obtenidos por la enajenación de bienes muebles amortizables, cualquiera fuere el
sujeto que los obtenga"150 .
Es valor entendido que los bienes muebles amortizables comprenden también aquellos que son inm uebles
por accesión, como maquinarias e ins talaciones, los que pierden ese carácter cuando se separen
del inm ueble al que accedían.
Como ya se subrayó anteriormente, es ganancia de la tercera categoría el resultado de la enajenación de
los bienes amortizables, en la medida en que estos bienes sean amortizables para el contribuyente. Si dichos
bienes sólo están afectados parcialmente a la actividad productiva y en parte utilizados como de uso privado,
el resultado que debe considerarse como renta de la tercera categoría será sólo la parte proporcional de la
ganancia o pérdida, correspondiente al uso productivo.
Observamos que las modificaciones int roducidas en la ley 2 0.628 han perturbado el ordenamiento de la
materia. No es un simple juego de palabras señalar que el texto ordenado en 1977 es un texto desordenado.
Ganancia y empresa
Ya hemos visto que la definición actual de las ganancias de la tercera categoría, si prescindimos de
los inc s. c) y e), caracteriza a estas ganancias como pertenecientes, por su propia esencia, a la tercera
categoría no por el tipo de actividad que desarrolla el sujeto sino por la índole del mismo.
En efecto, son ganancias de la tercera categoría, en primer término, las obtenidas por los
contribuyentes inc luidos en el art. 63 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones) 151 . Se trata de las
sociedades de capital, tanto nacionales como ext ranjeras.
Cabe observar que el apartado a) del artículo152inc urre en la imperfección de utilizar el término
responsables con referencia a las sociedades de capital en lugar del más específico vocablo "contribuyentes"
ya que las sociedades de capital reúnen los requisitos del concepto legal de contribuyentes según el art. 1 5,
primer párrafo in fine, de la ley 1 1.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones)153 .
El apartado b) del art. 4 8 de la ley de impuesto a las ganancias154considera como ganancias de la tercera
categoría todas las que deriven de cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o de empresas
unipersonales ubicadas en éste. En estos casos la ganancia se clasifica en la tercera categoría no por ser
contribuyentes las entidades que enumera, sino por ser obtenidas a través de ellas; se trata pues de ganancias
caracterizadas por la fuente de las que derivan, a saber: toda otra clase de sociedades o de empresas
unipersonales ubicadas en el país.
A su vez, el apartado d) del art. 48155clasifica en la tercera categoría a las ganancias derivadas de loteos
con fines de urbanización, las provenientes de la edificación y enajenación deinmuebles bajo el régimen de
laley 13.512 de propiedad horizontal, las obtenidas por la enajenación deinmuebles adquiridos para liquidar
créditos provenientes de laindustria, comercio,explotación o profesión del sujeto y siempre que se enajenen
dentro de los dos años contados desde la fecha de su adquisición, cualquiera fuere la naturaleza del sujeto
que las obtenga.
El rasgo común de estas ganancias cualquiera fuere la atribución del hecho imponible al sujeto pasivo que
resultara contribuyente, consiste en el carácter empresarial de la actividad que da origen a la ganancia. Los
caminos se bifurcan después de la atribución al sujeto que resulta obligado al pago del impuesto como deuda
propia. Si se trata de sociedades de capital en cualquiera de las formas según el art. 63 de la ley 156, serán
contribuyentes las mismas sociedades; si se trata de cualquier otra sociedad o empresa unipersonal serán
contribuyentes las personas físicas o sucesionesindivisas.
Sin embargo, esa bifurcación noinfluye sobre el aspecto objetivo de la relación jurídica tributaria.
El significado de laintroducción de la empresa en la definición del hecho imponible del impuesto a las
ganancias es la culminación del proceso evolutivo del concepto de ganancia imponible, que seiniciara en el
ámbito administrativo a partir de la reglamentación general del año 1939 de la ley de impuesto a los réditos y
que tuvo como pasosintermedios la reforma del año 1943 por el decreto-ley 18.229/1943, la del año 1946 por
el decreto-ley 14.338/1946 con la creación simultánea del impuesto a las ganancias eventuales y,
posteriormente, con repetidas modificaciones legales en materia de loteos, deinmuebles sujetos al régimen de
laley 13. 512, etcétera.
Ganancias exe ntas de la tercera categoría

El art. 20 de la ley 2 0.628 contiene, como ya vimos, una ext ensa lista que int itula Exenciones y cuyo
encabezamiento dice: "Están exe ntos del gravamen" a lo cual sigue una lista de ganancias exe ntas, por lo
menos aparentemente.
En la realidad hay que formular algún reparo a esta sencilla comprobación. En primer lugar, la observación
elemental que la norma reúne en una sola lista exe nciones subjetivas, o sea, en razón del sujeto que la
ley exi me del impuesto por cualquier clase de ganancias que obtenga, y exe nciones objetivas, es decir:
ganancias que se exc eptúan del impuesto por la naturaleza de las mismas, cualquiera fuere el sujeto que las
obtenga. Hay, además otras exe nciones a favor de determinados sujetos, pero limitadas a ciertas ganancias.
En segundo lugar, la norma no distingue los casos de exe nciones verdaderamente tales (o sea aquellas
que, si no las eximiera la norma legal, estarían gravadas por verificarse en ellas el hecho imponible en todos
sus componentes, pero que la ley quiere exc eptuar del impuesto), de los casos de exc lusión de ciertas
situaciones fácticas que no tienen todos los elementos del hecho imponible y, por lo tanto, quedan afuera de
la imposición.
En estos casos la norma positiva de exc lusión podría omitirse en la ley sin que variara la solución jurídica
de los casos concurrentes. No es lo mismo en la exe nción, que requiere la norma exp resa de exc epción.
Surge, sin embargo, el interrogante de verificar si los casos enumerados en los diferentes inc isos del art. 2 0,
son exe nciones objetivas o exc lusiones de situaciones económicas dadas, por considerarse que con
dichas exc lusiones quedan mejor definidos los hechos imponibles.
Ahora bien, repetimos, en el exa men de la lista del art. 2 0 de la ley encontramos que los primeros
siete inc isos establecen exe nciones subjetivas —l o mismo puede decirse de los inc s. m) y c)—.
No son verdaderamente exe nciones, sino exc lusiones de determinados presupuestos de hecho con el
propósito de mejor delimitar el hecho imponible, por ejemplo, el inc. y ) que declara exe ntos "Las donaciones,
herencias, legados y todo otro enriquecimiento a título gratuito; los beneficios alcanzados por la ley de
impuesto a los premios de determinados juegos y concursos (ley 2 0.630) y los beneficios provenientes de
operaciones alcanzadas por el impuesto sobre las transferencias de títulos valores, texto ordenado en
1977"157 . Se trata, en efecto, de un criterio adoptado por el legislador de distribuir en diferentes impuestos
unas manifestaciones de capacidad contributiva, discriminando varios hechos imponibles para someterlos a
gravámenes separados. Esto precisamente es lo que el inc. y ) se propone al declarar exe ntos —
i mpropiamente— los enriquecimientos y beneficios ind icados; lo mismo puede decirse con respecto al inc.
a ) "Las ganancias sujetas al impuesto nacional a los beneficios eventuales"158 .
Despejando el camino de estas cuestiones que son más bien de crítica estética a la ley, nos toca exa minar
si en el art. 2 0 de la ley figuran como exe ntas ganancias de la tercera categoría.
La respuesta es afirmativa, debe aceptarse como exe nción objetiva el presupuesto de hecho del inc. l ),
reintegros o reembolsos (son éstas las denominaciones dadas en las leyes pertinentes a diferentes variedades
de sumas pagadas a los exportadores) en concepto de impuestos abonados en el mercado int erno,
que inc idan directa o ind irectamente sobre determinados productos y/o sus materias primas y/o servicios159 .
El Tribunal Fiscal de la Nación en algunos fallos había considerado las hipótesis contempladas en el inc. l )
del art. 19 de la ley 1 1.682 (t.o. en 1968 y sus modificaciones), (sentencias de fecha 3/8/1970 en aut os
"Kleppe S.A". y de fecha 2/10/1970 en aut os "S.A.C.I.F.E.I.") resolviendo que los reintegros no constituían
réditos imponibles por carecer de las connotaciones de éstos que, por lo tanto, la norma del inc. 1 ) citado no
constituía una exe nción, sino una exc lusión del objeto; que además, dichos reintegros comprendían también
a la recuperación del impuesto a las ventas —y luego, del impuesto al valor agregado cuando corresponda—
y también al draw-back.
Posteriormente, en otros fallos, de distintos jueces e ins tancias prevaleció la tesis contraria, la que
considera alcanzados por el impuesto a los réditos y su sucesor el gravamen a las ganancias, el recupero de
los impuestos a las ventas (en su caso, también de los impuestos int ernos y cuando corresponda del impuesto
al valor agregado), y los ing resos derivados del draw-back . Esta tesis fue confirmada específicamente por la
Corte Suprema en los casos "Productiva" y "Cía. Continental" y recogida normativamente por el decreto
reglamentario de la ley de impuesto a las ganancias en su actual art. 2 9. En la doctrina el tema
fue int ensamente debatido entre varios aut ores, Michele, Judkovski, Amigo, Rossen, Reig, etcétera160 .
También debe considerarse como exe nción de una renta de la tercera categoría, la de las ganancias o
pérdidas derivadas de la negociación de acciones o títulos-valores públicos exe ntos. Ésta no figura en la ley
2 0.628 pero sí en la ley de impuesto sobre las transferencias de títulos-valores161 .
Fuentes de las ganancias de la tercera categoría

En la enunciación general de la fuente argentina de las ganancias como momento de vinculación de los
hechos imponibles del impuesto a las ganancias se alude a las rentas de la tercera categoría aun que no con
criterio exc lusivo, con las siguientes exp resiones: "Son ganancias de fuente argentina, aquellas que
provienen... de bienes situados, colocados o utilizados económicamente en la República, de la realización en
el territorio de la Nación de cualquier acto o actividad susceptible de producir beneficios".
La norma citada tiene el alcance de una orientación general, o sea del principio general de la fuente, que
define positivamente con las exp resiones que hemos citado y que refuerza por negación en la proposición
final del primer párrafo del art. 5 º, que reza: "sin tener en cuenta nacionalidad, domicilio o residencia del titular
o de las partes que int ervengan en las operaciones, ni el lugar de celebración de los contratos".
Son de fuente argentina las ganancias de la tercera categoría —a mpliando con ejemplos los conceptos
escuetos del art. 5 º de la ley— producidas por actividades comerciales, ind ustriales, agropecuarias o por el
ejercicio de servicios bancarios, asegurativos de transporte o de comunicaciones, etcétera, desarrollados en
el país.
Surgen dificultades en los casos concretos para establecer si y en qué medida deben clasificarse entre las
ganancias de fuente argentina, aquellas que derivan de actividades ejercidas parcialmente en el país y
parcialmente en el ext erior. A la dificultad de determinar —e n forma precisa— la fuente nacional o ext ranjera
en esos casos, se agrega el problema de determinar también cuál es la proporción del costo y de los
gastos inc urridos en el país o en el ext erior para producir dichas ganancias, o sea, para obtener el monto de
las ganancias netas de fuente argentina.
Ante estas dificultades conceptuales, a las que se agregan las de las pruebas fehacientes de los ing resos
y gastos en el exterior que se deban atribuir a la fuente argentina o ext ranjera, la ley ha dispuesto criterios de
determinación de la fuente respecto de una serie de actividades hipotéticas para zanjar los conflictos que
la exp eriencia había comprobado y prevenir los nuevos.
Reseñamos a continuación los casos resueltos en la ley misma (arts. 8 º a 15)162 .
a) Ganancias provenientes de la exp ortación de bienes (art. 8 º, inc. a ], 1º párr. de la ley; arts. 9 º y 10 del
decreto reglamentario, t.o. en 1979)163 .
b) Ganancias provenientes de la importación de bienes (art. 8 º, inc. b ] de la ley; arts. 9 º y 10 del decreto
reglamentario)164 .
Merece una mención especial el caso de las importaciones con pago diferido (art. 7 7, últimos dos párrafos
de la ley)165 .
c) Ganancias provenientes del transporte de pasajeros y cargas (art. 9 º, 1º párr. de la ley).
d) Ganancias de agencias int ernacionales de noticias (art. 1 0 de la ley y art. 1 2 del decreto
reglamentario166 ).
e) Ingresos provenientes de operaciones de seguros o reaseguros (art. 1 1 de la ley).
f) Honorarios, remuneraciones o sueldos de directores miembros de consejos u otros organismos en
el ext erior (art. 1 2 de la ley). Esta norma se complementa con la del inc. c ) del art. 8 1 de la ley que admite
la deducción de las sumas pagadas por los conceptos ind icados, siempre que no exc edan los límites que fije
el reglamento (art. 1 26)167 .
g) Ganancias obtenidas por la exp lotación en el país de películas cinematográficas ext ranjeras.
h) Ganancias de filiales y sucursales de sociedades ext ranjeras.
Se trata de determinar la ganancia neta de fuente argentina por la actividad comercial o ind ustrial de
empresas o establecimientos organizados como empresas estables en el país, que constituyan filiales o
sucursales de sociedades o empresas del ext erior.
Nacen de inm ediato los siguientes int errogantes:
¿Qué se entiende por filial? ¿Qué se entiende por sucursal? ¿Cómo se puede determinar la ganancia de
fuente argentina? De los procedimientos adecuados para lograr ese resultado, ¿cuál o cuáles son preferibles?
Los contestamos a continuación.
El art. 14 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)168 establece los mismos temperamentos para
determinar la ganancia de fuente argentina para ambas clases de establecimientos.
Son ellos el sistema de la contabilidad separada, el del conjunto económico y asignación de una fracción
de la ganancia del conjunto como proveniente de la fuente argentina y, el método de la comparación con los
resultados de empresas independientes.
Para la int eligencia de las normas legales y reglamentarias es oportuno definir los siguientes conceptos:
a) filial;
b) sucursal;
c) principio de la contabilidad separada;
d) parte de la ganancia del conjunto económico;
e) comparación con empresas ind ependientes.
Entiéndese por filial (o sociedad filial Tochtergessellschaft ) una sociedad jurídicamente distinta
e ind ependiente de una sociedad ext ranjera que la controle con la mayoría del capital social y, prácticamente,
gobernada por ésta.
Entiéndese por sucursal un establecimiento con aut onomía funcional, pero jurídicamente sujeto al dominio
de una sociedad madre o casa matriz.
Se debe destacar que la ley vigente como su antecesora, la ley 1 1.682 (t.o. en 1968 y sus modificaciones),
otorga un mismo régimen impositivo a la filial como a la sucursal. No sólo coloca a la filial en un mismo plano
que la sucursal, sino que luego con el primer método de determinación de la ganancia neta de fuente argentina,
asume a ambas como entidades económicamente ind ependientes, cuya ganancia de fuente argentina se
determina por la contabilidad separada.
En este sentido la norma del art. 1 4 de la ley de la materia dispone: "Art. 1 4.— Las sucursales y demás
establecimientos estables de empresas, personas o entidades del ext ranjero, deberán efectuar sus
registraciones contables en forma separada de sus casas matrices y restantes sucursales y demás
establecimientos estables o filiales (subsidiarias) de éstas, efectuando en su caso las notificaciones necesarias
para determinar su resultado impositivo de fuente argentina...".
Queda dicho que el derecho positivo argentino, en los arts. 1 4 y 15 de la ley 1 1.682 a los que corresponden
los arts. 1 4 y 15 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)169 , ha planteado la imposición de las
sucursales y filiales de sociedades ext ranjeras, como un problema de determinación de la ganancia neta de
fuente argentina, ante las dificultades de discernir cuál y cuánta utilidad debe atribuirse a la filial o sucursal. La
obvia razón de la dificultad de esa determinación consiste en la circunstancia que filial y sucursal y casa matriz
(o, eventualmente, otras filiales o sucursales de la misma sociedad madre en diferentes países) mantienen
relaciones económicas entre sí por una gran variedad de negocios u operaciones, por ejemplo: por suministro
de maquinaria o ins talaciones, know-how y patentes de inv ención, financiación a largo, mediano y corto
plazo, garantías por deudas financieras o comerciales, compra y venta de materias primas, productos
terminados o semielaborados, etcétera. En todas estas transacciones se usan precios y surgen obligaciones
o créditos de una u otra parte, que inf luyen sobre las ganancias de la filial y sucursal y también de la casa
matriz u otras filiales y sucursales.
Es ésta la premisa del problema de la ganancia de fuente argentina: esto es, que la determinación de la
ganancia puede efectuarse, siempre que se eliminen las distorsiones de los resultados, atribuibles al hecho
que las condiciones de los negocios y transacciones entre casa matriz y sucursales y filiales pueden no ser
las mismas que rigen entre terceros no vinculados y, por lo tanto, no originan un resultado que refleje
rigurosamente la ganancia de fuente argentina.
El primer método para determinar la ganancia de fuente argentina de sucursales y filiales consiste en la
contabilidad separada de éstas.
Contabilidad separada es un concepto sustancial y no sólo de forma, y significa registrar las operaciones
de sucursales o filiales, como si fueran empresas ind ependientes170 . Sin embargo, el Fisco tiene derecho a
pretender reajustes en los resultados de dicha contabilidad, si comprueba que los negocios con la casa matriz
no son tal cuales se estipularían entre terceros ext raños.
Este método es el que la ley 2 0.628 (como la 11.682) dispone en el primer párrafo del art. 1 4.
Puede ocurrir que la contabilidad separada, a pesar de las rectificaciones no sea suficiente o no refleje
fielmente la ganancia neta de fuente argentina. En tal caso, la determinación de ésta puede efectuarse con
otro método, que consiste en considerar como una unidad económica la casa matriz del ext erior y las
sucursales y filiales del país. Se establecerá, entonces, cuál parte del resultado total debe atribuirse como
ganancia neta de fuente argentina.
Este segundo método es receptado por la ley 2 0.628 en el segundo párrafo del art. 1 4. Cuando se trata
de las relaciones entre una empresa del ext erior con sucursales en el país, el método de la unidad económica
no implica otra cosa que un distinto camino para determinar la ganancia neta de fuente argentina de la
empresa, prescindiendo de la contabilidad separada. Pero cuando se trata de filiales, el método de la unidad
económica significa desestimar la ind ependencia jurídica de las filiales para concebir como un solo sujeto
entidades jurídicamente ind ependientes. La doctrina y jurisprudencia en varios países han sustentado esta
desestimación de la ind ependencia jurídica, en varias formas y bajo nombres diferentes: teoría de la
penetración, teoría de la desestimación de la personalidad jurídica, teoría del órgano, etcétera. Todas ellas
tienen como base común la preponderancia de la realidad económica.
Esta base es también común con el método de la contabilidad separada y es compatible con el art. 1 5 del
cual hablaremos a continuación171 . Contrariamente a esta tesis, Mitchell B. Carroll sostiene que el método de
la contabilidad separada con reajuste es contradictorio con la doctrina de la desestimación de la personalidad
jurídica172 .
Recordamos un problema análogo sobre el cual recayó una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación de fecha 6/12/1961 en la causa "María Lía Cobo de Ramos Mejía y otros v. Provincia de Buenos
Aires" en cuyos considerandos el Tribunal afirma que una aplicación equitativa de las normas tributarias
concernientes a la valuación de las cuotas hubiera llevado al mismo resultado que la desestimación de la
personalidad jurídica de la sociedad.
Análogamente, sostuvimos junto con Buhler en el Primer Congreso de la Asociación Fiscal Internacional
(I.F.A.) en La Haya (Holanda) en 1939, que los dos métodos para determinar la utilidad neta de filiales y
sucursales no podían dar lugar a consecuencias distintas, porque los elementos de hecho registrados en la
contabilidad de aquellos y de la casa matriz eran los mismos, tanto para reajustar los resultados de la
contabilidad separada, como para consolidar la contabilidad de casa matriz y de filiales o sucursales, con el
fin de determinar la porción de las ganancias totales atribuible a éstas.
Un tercer método para determinar la ganancia neta de fuente argentina de filiales y sucursales de
sociedades ext ranjeras es el previsto en el art. 15 de la ley 2 0.628173 , que difiere de la disposición del artículo
del mismo número de la ley 1 1.682 y que se ins pira, más que en ésta, en la norma del art. 1 4 del decreto
reglamentario correspondiente174 .
El art. 15 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977)175 faculta a la Dirección General Impositiva, cuando por la clase
de operaciones o por las modalidades de organización de las empresas no puedan establecerse con exa ctitud
las ganancias de fuente argentina, a determinar la ganancia neta sujeta al gravamen, a través de promedios,
índices o coeficientes que a tal fin se establezcan, en base a resultados obtenidos por
empresas ind ependientes dedicadas a actividades de iguales o similares características.
Conviene repetir que el método de contabilidad separada con reajustes (art. 1 4, 1º párr.), tiene como
directiva u orientación, la de determinar la ganancia neta de fuente argentina de las sucursales y filiales, como
si éstas fueran empresas ind ependientes de las casas matrices del ext erior. El art. 1 5 tiende al mismo fin,
esto es: buscar la ganancia neta de fuente argentina, por la vía de promedios, índices y coeficientes derivados
de los resultados de empresas ind ependientes. El método de la unidad económica y de la distribución de la
ganancia total a cada filial o sucursal, en nada se opone, aun que no lo apoya, al método de la comparación
con empresas ind ependientes.
El art. 14 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977)176 contiene, además de las normas para determinar las ganancias
netas de fuente argentina de sucursales y filiales, normas acerca de la relevancia jurídica de las contrataciones
entre casa-matriz y sucursales o filiales.
El espíritu de las disposiciones de los párrafos tercero, cuarto y quinto del art. 1 4 de la ley, después de la
reforma efectuada por la ley 2 1.481, es opuesto al que ins pirara al legislador de la ley 2 0.628 originaria. En
efecto, ésta tendía a eliminar el principio de la contabilidad separada para determinar la ganancia de fuente
argentina y, por otro lado, negaba en forma absoluta la relevancia de las contrataciones entre casa matriz y
sucursales y filiales, aun cuando su contenido fuera perfectamente acorde con las estipulaciones que se
verificarían entre empresas totalmente ext rañas.
Por el contrario, los párrafos tercero, cuarto y quinto del actual art. 1 4177 tienen los siguientes propósitos y
contenidos. En el tercer párrafo, se plantea el supuesto de una sucursal o filial argentina controlada directa
o ind irectamente por una sociedad o una persona física domiciliadas en el ext erior; en tal supuesto se
considera, a todos los efectos, que los actos jurídicos celebrados por una sociedad argentina de
capital ext ranjero con la persona por la cual es controlada, son realizados entre partes ind ependientes,
cuando sus prestaciones y condiciones se ajusten a las prácticas normales del mercado entre
entes independientes, con las limitaciones siguientes:
1. Préstamos: deben ajustarse a las disposiciones establecidas en el inc. 1 º del art. 20 de la ley 2 1.382.
2. Contratos regidos por la Ley de Transferencia de Tecnología: de acuerdo con lo que al efecto establezca
dicha ley.
En suma, el régimen de aplicación del principio de la fuente nacional de las ganancias de filiales y
sucursales de sociedades ext ranjeras, se apoya sobre algunas hipótesis o presunciones:
a) Que las filiales no tengan personería jurídica distinta de la casa matriz, o sea, estén equiparadas a las
sucursales.
b) Que las filiales y sucursales al tener contabilidad separada, salvo en casos especiales, puedan
determinar la ganancia neta de fuente argentina sobre la base de esa contabilidad, salvo los reajustes por
operaciones sólo admisibles por la unidad económica entre las partes.
c) Que si se cumplen las disposiciones legales de las leyes 21.382 y de transferencia de tecnología las
operaciones de préstamos y las de transferencias de tecnología, respectivamente, se considerarán celebradas
entre entes ind ependientes.
Si no se dan los supuestos ind icados, las prestaciones entre las partes se considerarán de conformidad
con los principios que regulan el aporte y la utilidad. Así lo establece el párrafo cuarto del art. 1 4.
Finalmente, el quinto y último párrafo del art. 1 4178ind ica que se entenderá como empresa local de
capital ext ranjero a aquella que revista ese carácter de acuerdo con lo dispuesto en el inc. 3 º del art. 2 º de
la ley 2 1.382.
a) Que la ley no asume como período fiscal a fin de imputar a la unidad de tiempo el hecho y la base
imponible, al ejercicio económico al que se refieren la contabilidad comercial y los balances anuales de las
empresas, sino que las utilidades se imputarán al año fiscal en el cual termine el ejercicio anual
correspondiente.
b) A su vez las utilidades se imputan al ejercicio anual en el que se han percibido o devengado.
c) La imputación de las ganancias o pérdidas, en una palabra, de los resultados, según su percepción o
devengo, es optativa para el contribuyente, pero supeditada al método habitualmente seguido por él.
Es en este punto donde nace uno de los problemas más críticos de la imputación de las ganancias.
Para las rentas de la tercera categoría la opción entre el devengo o la percepción está supeditada al método
habitualmente seguido por el contribuyente. ¿Cómo debe int erpretarse esta condición legal? Se considera
relevante el método seguido en la contabilidad comercial, o bien ¿es suficiente que la habitualidad se refiera
a la llamada contabilidad fiscal? ¿Es decisivo para el balance impositivo y en esta cuestión especialmente, el
balance comercial o aquél es ind ependiente de éste?
Hemos subrayado en otra oportunidad que —a menudo— se inc urre en una petición de principio: se
sostiene, en efecto, que el balance fiscal es ind ependiente del balance comercial, lo que se funda sobre las
normas positivas de leyes tributarias que disponen o aut orizan la adopción para el balance fiscal de principios
distintos de aquellos que rigen para el balance comercial y de esta comprobación se deduce que en ciertos
otros aspectos el balance fiscal puede, por esa aut onomía adoptar criterios divergentes de los del balance
comercial. Nos parece que una int erpretación correcta de las normas debe, para evitar razonamientos
viciosos, prescindir de las generalizaciones a priori sobre la dependencia o ind ependencia del balance fiscal
respecto del comercial, puesto que los ejemplos de divergencia de uno respecto del otro no
pueden ext enderse automáticamente a otros casos no comprendidos en los ejemplos empleados. Tampoco
es lícito el argumento contrario, esto es, que la exp resa divergencia entre las normas aplicables al balance
fiscal y las que rigen el balance comercial en ciertos aspectos, implica que en los otros casos no puede
admitirse divergencia alguna. Como es bien sabido, los aforismos o los adagios difícilmente reflejan una verdad
absoluta y, además, a uno de ellos comúnmente corresponde otro en sentido contrario.
En nuestro caso a la sentencia "ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio" se opone la otra: "inclusio unius est
exclusio alterius" o bien "exceptio firmat regulam in casibus non exceptis" ("donde hay la misma razón, allí
debe haber la misma disposición"; "la inclusión de uno significa la exc lusión del otro"; "la exc epción confirma
la regla en los casos no exc eptuados").
Imputación de las ganancias de la tercera categoría al período fiscal

La imputación de las ganancias de la tercera categoría al período fiscal se rige por las disposiciones
pertinentes del art. 18 de la ley 2 0.628.
La primera norma es la que define el año fiscal, esto es el período del 1 de enero al 31 de diciembre de
cada año (1º párr. del art. 1 8).
Se consideran ganancias del ejercicio las percibidas o devengadas en el mismo, según fuere el método
habitualmente seguido por el contribuyente, las que se imputarán al año fiscal en el que termina el ejercicio
anual correspondiente.
a) Definiciones de percibido y devengado
En una primera aproximación, percibido significa cobrado y ambos términos implican que la ganancia ha
entrado en la caja del contribuyente en la forma más satisfactoria de su derecho creditorio, o sea, mediante el
pago. Conceptos análogos pero de signo contrario se aplican a los gastos, que deben ser pagados
efectivamente y no sólo estipulados o contabilizados, para que corresponda la imputación al ejercicio y de ésta
al año fiscal.
Sin embargo, la propia ley, admite una ext ensión del método de lo percibido, adoptando una serie de actos
que revelan la capacidad del perceptor para disponer con su voluntad y conforme con sus int ereses o deseos
de las sumas correspondientes. Es así como el último párrafo del art. 1 8 de la ley179 dispone que cuando rige
el sistema de lo percibido, las ganancias se considerarán percibidas y los gastos pagados cuando se cobren
o abonen en efectivo o en especie. Además, dice la norma mencionada, cuando, estando disponibles, se han
acreditado en la cuenta del titular o, con la aut orización o conformidad expresa o tácita del mismo, se han
reinvertido, acumulado, capitalizado, puesto en reserva o en un fondo de amortización o de seguro, cualquiera
sea su denominación, o dispuesto de ellos en otra forma.
En cuanto al concepto de devengado, la ley no lo define aun que lo supone como definido y especifica, por
lo menos cuatro casos de ganancias devengadas: 1. La venta de bienes a plazos. En esta hipótesis el principio
de lo devengado implica considerar realizada la ganancia en la proporción correspondiente a la exi gibilidad
de cada cuota. 2. La imputación de los ajustes practicados por el Fisco en el caso del método de lo devengado.
3. La imputación de ajustes retroactivos de sueldos, salarios, beneficios jubilatorios o pensiones y similares.
4. La imputación según lo devengado en el caso de prestaciones periódicas, como int ereses, alquileres.
b) Operaciones no contabilizadas
La norma pertinente (art. 1 8, inc. a ], 3º párr., ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones)180 establece
que cuando no se contabilicen las operaciones, el ejercicio coincidirá con el año fiscal salvo otras disposiciones
de la Dirección, la que queda facultada para fijar fechas de cierre del ejercicio, en atención a la naturaleza de
la exp lotación u otras situaciones especiales.
c) Dividendos de acciones e int ereses de títulos valores
El quinto párrafo del inc. a ) del art. 1 8 de la ley establece que "cualquiera fuese el sistema de imputación
adoptado, los dividendos de acciones y los int ereses de títulos, bonos y demás títulos valores se imputarán
en el ejercicio en que hayan sido puestos a disposición"181 .
Esta norma, según la ley vigente, sólo puede aplicarse en el caso de dividendos en efectivo pagados a
contribuyentes no identificados o domiciliados en el ext erior, o no pagados dentro de los sesenta días corridos
de puestos los dividendos a disposición de los accionistas, como lo dispone el tercer párrafo del art. 6 4 de la
ley182 .
d) Método de lo "devengado exi gible"
El método de lo devengado exi gible nace en virtud de una norma reglamentaria del ahora derogado
impuesto a los réditos. Más en particular, el art. 9 2 del decreto reglamentario de la ley 1 1.682, vigente en el
año 1968 y normas correlativas de textos reglamentarios posteriores, disponía que cuando se
vendan inm uebles a plazos, si el método seguido por el contribuyente fuese el de lo devengado, el beneficio
obtenido se considera realizado en el ejercicio fiscal en que se efectúa la operación.
El Poder Ejecutivo dictó la norma reglamentaria que disminuye el rigor del primer párrafo del art. 9 2, en la
forma siguiente: "No obstante, la Dirección podráaut orizar que dicho beneficio se declare a medida que se
hagan exi gibles las cuotas convenidas".
Este método no es una forma de percibido, porque la ganancia no se imputa al ejercicio en el que se
percibe; tampoco es el método de lo devengado, ya que el pago del impuesto no depende del nacimiento del
derecho a recibir el precio pactado. Es pues, un devengado exi gible, que está a medio camino entre lo
devengado puro y lo percibido.
En la actualidad, el último párrafo del inc. a ) del art. 1 8 de la ley establece la vigencia de la imputación
según el método de lo devengado exi gible en los casos que exp resamente aut orice la ley o su
reglamentación183 . Ésta se halla en el art. 2 0 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)184 .
e) Devengado en función del tiempo
El segundo párrafo del inc. b ) del art. 1 8 de la ley establece una regla para la aplicación del método de lo
devengado en los siguientes supuestos: que el contribuyente haya elegido, pudiendo hacerlo, el método de lo
devengado y que se trate de la imputación de int ereses, alquileres y otros de características similares.
Dicha regla consiste en imputar esas ganancias en función del tiempo. Esto quiere decir que lo devengado
no es la suma de todas las prestaciones periódicas futuras en el momento de la estipulación contractual, sino
la suma que se pague al vencimiento de cada período por el cual se pactara el int erés o el alquiler o el seguro,
etcétera.
f) Principio de lo devengado aplicable a la imputación de gastos
Como es obvio, la opción por el método de lo devengado, aun en las formas especiales de lo
devengado exi gible y de lo devengado en función del tiempo, que hemos exp uesto en los dos inc isos que
anteceden, para la imputación de ganancias al ejercicio al cual corresponden, implica la imputación de los
gastos según el método de lo devengado.
Sin embargo, como ya lo señalara García Vázquez185 con respecto al impuesto a los réditos, constituye
una exc epción tanto al sistema de lo devengado como al de lo percibido o, por lo menos, representa un método
particular la imputación de las utilidades a distribuir entre empleados y obreros (art. 1 17 del reglamento, t.o.
en 1979186 ) conforme la disposición según la cual dichas remuneraciones ext raordinarias son deducibles
como gastos siempre que se distribuyan efectivamente dentro de los plazos que fije la Dirección para presentar
la declaración jurada correspondiente al ejercicio. Si la distribución no se realizara dentro de dicho término, se
considerará como ganancia sujeta al impuesto del ejercicio en que se produjeron, y consecuentemente se
deberán, en su caso, rectificar las declaraciones juradas correspondientes, sin perjuicio de su deducción en el
año en que se abonen.
También constituye una imputación particular, la de los honorarios de directores y síndicos, que serán
deducibles en el balance impositivo del ejercicio por el cual se paguen (art. 118 del decreto reglamentario, t.o.
en 1979187). A diferencia de las remuneraciones especiales para empleados y obreros, la deducción a la que
nos referimos no está sujeta a término ni a condición alguna.
g) Imputación de los ajustes de impuestos
El penúltimo párrafo del art. 18 de laley 20.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) 188, dispone que "las
diferencias de impuestos provenientes de ajustes, se computarán en el balance impositivo correspondiente al
ejercicio en que se determinen o paguen, según fuese el método devengado o percibido adoptado por el
contribuyente".
Ahora bien, esta disposición de la ley, que ha hecho suya la norma del tercer párrafo del art. 18 del decreto
reglamentario de la ley del impuesto a los réditos, significa una contradicción con las normas que rigen el
nacimiento de la obligación tributaria y, por ello, el devengo de la deuda tributaria. En efecto, el acto de
determinación, en nuestro Derecho, tiene eficacia declarativa y no constitutiva. Diferentes leyes tributarias
establecen el momento de verificación del hecho imponible y el nacimiento contemporáneo de la obligación.
Tanto que basta para considerar devengado el derecho creditorio del Estado,aunque no se hubiera aún
verificado la determinación de la diferencia por impuesto. Esta opinión nuestra es compartida por la mayoría
de losautores189.
Al juzgar en una causa en la que el ajuste de un impuesto coincidía con el ajuste de otro, no motivado éste
por el primero sino concomitantemente, el Tribunal Fi scal falló que no debía aplicarse la norma en cuestión,
la que sólo buscaba una solución práctica pero no acorde con los principios básicos.
De todos modos, siendo el principio de lo devengado una norma de la misma jerarquía que la regla de
imputación de los ajustes impositivos, por la contradicción entre esta regla y la que establece el nacimiento de
la deuda tributaria, no puede hablarse de ilegalidad ni mucho menos, de inc onstitucionalidad del párrafo del
art. 1 8 que establece la imputación de los ajustes. Tampoco puede rechazarse la postura del Tribunal fiscal
que no aplica dicha regla cuando ella no evita ninguna complicación en las normas que rigen el aspecto
temporal del hecho imponible y que dan al devengo el significado más acorde con los principios sobre
nacimiento de las obligaciones tributarias190 .
h) Imputación de remuneraciones, haberes jubilatorios, etcétera, con efecto retroactivo
También en este caso, la ley (inc. b ] del art. 1 8) establece una exc epción al principio general de impu-
tación según lo percibido, para aut orizar a los contribuyentes a optar por el principio de lo devengado.
El supuesto es que "como consecuencia de modificaciones retroactivas de convenios colectivos de trabajo
o estatutos o escalafones, sentencia judicial, allanamiento a la demanda o resolución de recurso administrativo
porautoridad competente, se percibieran jubilaciones o pensiones liquidadas por las cajas de jubilaciones, o
rentas procedentes del desempeño de cargos públicos o del trabajo personal en relación de dependencia" y
que "se perciban dichas ganancias en un año fiscal y hubieran sido devengadas en años anteriores". En tales
hipótesis la ley concede la opción para imputarlas a los ejercicios fiscales a que corresponden.
Es evidente el propósito de evitar que por la acumulación de ganancias en un solo ejercicio—el de la
percepción— los contribuyentes estuvieran sometidos a una alícuota no acorde con su capacidad contributiva
normal, teniéndose en cuenta también que la acumulación de las retribuciones o de los haberes de años
anteriores no es una circunstancia de la que deba soportar las consecuencias el contribuyente.
Es pues laexigencia de la equidad, la queinspira esta norma.
i) Erogaciones que constituyen ganancias de fuente argentina para beneficiarios delexterior
En el caso de erogaciones que constituyen ganancias gravadas de fuente argentina para beneficiarios
delexterior, el último párrafoin fine,del art. 18 de la ley191adopta un tratamiento particular para la imputación.
Se podrán imputar al balance impositivo sólo cuando se paguen o se configuren algunos de los casos de actos
con eficacia de pagos que están enunciados arriba bajo el concepto deextensión de lo percibido. A falta de
cualquiera de esos supuestos y siempre que el método seguido sea el de lo devengado, si alguna de esas
circunstancias se produjera dentro del plazo previsto para la presentación de la declaración jurada del año
fiscal en el que se haya devengado la respectiva erogación. En otros términos, se podrá imputar esa erogación
al ejercicio fiscal en el que se pague o se produzca alguna de las circunstancias equivalentes al pago, en el
caso de seguirse el método de lo percibido; en el caso de seguirse el método de lo devengado, se podrá
imputar al año fiscal si se produjera alguna de las circunstanciasindicadas dentro del plazo previsto para la
presentación de la declaración jurada del año fiscal en el que se haya deveng ado la erogación.
j) Imputación de las ganancias de las empresas de construcción
En forma especial el art. 67 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones192 ) regula el problema de
la determinación de la ganancia de las empresas de construcción y, juntamente con ella, la imputación al
ejercicio fiscal. Por ello, postergamos la exp osición de las reglas de imputación para hacerlo juntamente con
el exa men de la determinación de las ganancias.
Deducciones de la tercera categoría

Como en el caso de las categorías primera y segunda, así también con respecto a la tercera categoría el
art. 80 de la ley193enumera las deducciones específicas de ésta, sin perjuicio de las deducciones generales
que se aplican a las ganancias brutas de cualquier categoría, o noincluidas en ella, bajo el rótulo de
deducciones especiales de la tercera categoría.
Reseñaremos estas deducciones a continuación:
a) Gastos y demás erogaciones inh erentes al giro del negocio
Se trata de un concepto amplísimo y, por lo tanto, susceptible de englobar deducciones de la más diferente
índole.
Jurídicamente, debe resolverse la cuestión de las relaciones entre este concepto y el de gasto necesario,
que figura en los arts. 1 7 y 73. En particular debe resolverse si el requisito de inh erencia al giro del negocio
está comprendido en el de gasto necesario de las dos normas citadas, o si es diferente o compatible con aquel
o, finalmente, si hay inc ompatibilidad entre los dos conceptos.
En nuestra opinión los dos requisitos, lejos de ser inc ompatibles entre sí, son acumulativos.
b) Castigos y previsiones contra los malos créditos194
Trátase aquí de dos deducciones alternativas para registrar la inc obrabilidad de los créditos por
una ins olvencia total o parcial del deudor. La primera vía consiste en deducir el monto del crédito inc obrable
en el ejercicio en el cual se ha comprobado dicha inc obrabilidad.
El segundo temperamento consiste en la formación de un fondo al cual deberán imputarse los
montos inc obrables.
El supuesto de ambas medidas es que haya créditos considerados inc obrables.
Dígase en primer término, que la deducción procedente es la que se refiere a créditos dudosos
o inc obrables que tengan su origen en operaciones comerciales (art. 1 14 del reglamento, t.o. en 1979)195 .
Elegido el sistema de previsión, no podrá el contribuyente variar de sistema sin la previa aut orización de
la Dirección.
Si la previsión arrojase un exc edente sobre los quebrantos del ejercicio, el saldo no utilizado
deberáinc luirse entre los beneficios impositivos. Igual inc lusión deberá hacerse con las sumas recuperadas
sobre créditos ya castigados.
Queda, pues, liquidada la previsión normal del ejercicio y se admite como deducción en el balance anual
la previsión correspondiente al nuevo ejercicio.
Las deducciones por el castigo de los malos créditos, cualquiera fuere el método que se adopte para ello,
deberán justificarse y corresponder al ejercicio en el que se produzcan. Son índices de inc obrabilidad: la
cesación de pagos, real o aparente; la homologación del acuerdo de la junta de acreedores; la declaración de
quiebra; la desaparición del deudor; la prescripción; la iniciación del cobro compulsivo; la paralización de las
operaciones y otros índices de incobrabilidad196. La exp resión final del art. 1 14 del reglamento (t.o. en
1979)197ind ica que todos los índices enunciados son sólo ejemplos, pero que hay, o puede haber, otros; por
ejemplo: abandono de la actividad, cierre del establecimiento ind ustrial o comercial.
c) Gastos de organización
Trátase de los gastos inc urridos para la constitución jurídica de la empresa y para la preparación técnica
de las ins talaciones y equipos que se usarán en la producción.
La ley (art. 8 0, inc. c ])198 establece que dichos gastos podrán ser imputados al primer ejercicio,
deduciéndolos —p or consiguiente— en forma total en el primer año de actividad o bien ser amortizados en
un período no mayor de cinco años.
Se plantea aquí un problema análogo al que ya discutimos con respecto a la opción para la imputación de
las ganancias según lo percibido o lo devengado; ¿puede el contribuyente adoptar un método de imputación
de las ganancias en el balance impositivo diferente del método habitual en la contabilidad de la empresa? y,
en nuestro caso, ¿pueden los gastos de organización ser amortizados en forma distinta en el balance comercial
y en el impositivo?
Con Reig respondemos al int errogante por la afirmativa, ya que la norma que otorga al contribuyente la
opción no está limitada en ningún sentido. Agréguese, que dada la opción para deducir estos gastos
enteramente en el primer ejercicio, que es la solución más amplia a favor del contribuyente, las otras
alternativas de amortización en dos, tres, cuatro o cinco ejercicios no presentan problemas muy complejos,
sino sólo materia de decisión en cada caso, sin mayores consecuencias.
d) Sumas destinadas a int egrar reservas matemáticas, para riesgos en curso y similares
Esta deducción puede ser efectuada por compañías de seguros, de capitalización y similares. Así lo
establece el inc. d ) del art. 80 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)199 .
A fin de la aplicación concreta de esta deducción la DGI dictó durante la vigencia del impuesto a los réditos,
la resolución 403 (R) el 10 de noviembre de 1955.
Esta resolución declaró similares a las ind icadas exp resamente por la ley, si reunían ciertos caracteres.
Declaraba, además, deducible como gasto del ejercicio el quebranto que impliquen para el período fiscal los
siniestros producidos durante el ejercicio y disponía la aplicación de la deducción en casos especiales 200 .
e) Comisiones y gastos inc urridos en el ext ranjero
La deducción de gastos inc urridos en el ext ranjero está supeditada en su aspecto general, a vencer la
presunción respecto a que los gastos efectuados en el ext erior sirven para obtener o conservar rentas de
fuente ext ranjera o que los efectuados en el país sirven para la renta de fuente argentina.
f) Reserva para ind emnización, por despido, rubro antigüedad201
Una observación preliminar consiste en que para hacer frente a las ind emnizaciones por despido, rubro
"antigüedad", el empleador tiene opción entre dos métodos de deducción: el primero consiste en deducir
dichas ind emnizaciones en el año en el que efectivamente se paguen, o bien imputarlas a un fondo de
previsión destinado a ese fin.
La ley y el reglamento establecen los criterios optativos para formar el fondo de previsión.
g) Gastos o contribuciones realizadas a favor del personal
La ley aut oriza la deducción de las sumas gastadas o entregadas como contribución en favor del personal
por asistencia sanitaria, ayuda escolar y cultural, subsidios a clubes deportivos y, en general, todo gasto de
asistencia en favor de los empleados, dependientes u obreros. También se deducirán las gratificaciones,
aguinaldos, etcétera que se paguen al personal dentro de los plazos en los que, según la reglamentación, se
debe presentar la declaración jurada correspondiente al ejercicio (art. 8 0, inc. g ], 1º párr.)202 .
Se trata, obviamente, de dos distintas deducciones, vinculadas entre ellas por el común destino a favor del
personal, la primera en forma general sin ind ividualizar a los beneficiarios, la segunda en cambio, en forma
particular, aun que los beneficiarios puedan ser muchos.
Con respecto a la segunda deducción, la ley en el segundo párrafo del inc. g )203 , faculta a la DGI para
impugnar las habilitaciones, gratificaciones, aguinaldos, etcétera, que exc edan a lo que usualmente se abona
por tales servicios, teniendo en cuenta la labor desarrollada por el beneficiario, importancia de la empresa y
demás factores que puedan inf luir en el monto de la retribución.
h) Sumas acordadas a los socios administradores de sociedades de responsabilidad limitada, sociedades en
comandita simple o por acciones, por su desempeño como tales204
Esta deducción ha sido int roducida por la ley 2 1.481 a fin de establecer para los administradores de las
sociedades mencionadas —q ue han entrado a formar parte de las sociedades de capital— un tratamiento si
no igual, por lo menos análogo al que rige para los directores de sociedades anónimas, en tres distintas
direcciones: a) para permitir la deducción de la utilidad social sujeta a impuesto, de las mencionadas
remuneraciones; b) para distinguir la retribución, en cabeza del socio administrador, de su participación en las
utilidades de la sociedad; c) para considerar dichas remuneraciones como ganancias de la cuarta categoría,
en concordancia con lo dispuesto en el inc. c ), segundo párrafo del art. 7 2 y en el inc. u ) del art. 2 0 de la ley.
Esta norma dispone la exe nción de las sumas percibidas por los socios administradores de las sociedades
de responsabilidad limitada, etcétera, "en la medida que superen el importe que establece el inc. h ) del art.
8 0".
El inc. h ) del art. 8 0 de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones) admite la
deducción de las sumas acordadas a los socios administradores de las sociedades de responsabilidad
limitada, en comandita simple y por acciones. Esta deducción aplicable únicamente con respecto a las
ganancias de la tercera categoría, se rige por las reglas que la ley y la reglamentación establecen
minuciosamente.
Composición de las ganancias de la tercera categoría

Las ganancias de la tercera categoría consisten en la utilidad comercial corregida o rectificada de acuerdo
con las normas de la ley tributaria o, directamente, la utilidad impositiva, cuando el contribuyente no posea
libros contables ni practique balance anual que sirva para determinar el resultado del ejercicio —g anancia o
pérdida—, en forma directa.
La ganancia de la tercera categoría viene definida por las normas ya exp uestas y por algunas reglas de
derecho positivo que analizaremos, se trata de las normas contenidas en los arts. 4 9 a 66 de la ley, para la
generalidad de los casos y en los arts. 6 7 a 71205 que se refieren a casos especiales.
a) Resultado del balance impositivo del único dueño de una empresa o exp lotación, de las sociedades de
responsabilidad limitada, en comandita simple y por acciones206 (en la parte correspondiente a los socios
comanditados y de las sociedades a las que se refiere el inc. b ] del art. 4 8)207 .
Dicho resultado se considerará íntegramente distribuido al único dueño o a los socios de las sociedades
mencionadas, auncuando no fuere acreditado en sus cuentas particulares.
En virtud de esta norma, la ganancia o pérdida resultante del balance impositivo de las empresas y
sociedades ind icadas, a diferencia de lo que ocurre con las sociedades a las que se refiere el inc. a ) del art.
4 8208 se atribuyen por disposición legal, a los dueños o socios, dejando exc luidas de la deuda impositiva
dichas empresas y sociedades.
b) La ganancia bruta proveniente de la enajenación de bienes de cambio, exc epto inm uebles se obtiene,
según lo dispuesto en el art. 5 0 de la ley, restando del total de ventas netas el costo de adquisición, producción
o, en su caso, valor a la fecha de ing reso al patrimonio o valor en el último inv entario de los bienes de cambio
vendidos209 .
Este concepto de ganancia implica determinar "el costo de adquisición, producción o en su caso valor a la
fecha de ing reso al patrimonio o valor en el último inv entario".
Es éste el cometido del art. 5 1 de la ley210 y, obviamente, de las disposiciones del decreto reglamentario.
Valuación de inv entarios. Principios generales211

Antes de analizar cada uno de los valores que la ley admite casi a discreción del contribuyente, conviene
establecer cuáles son los principios generales que rigen la formación de los inv entarios.
Señalamos, aun que se trata de una regla elemental, que los valores atribuibles a las exi stencias juegan
doblemente en la determinación de las ganancias brutas, una vez para establecer la utilidad bruta, la que surge
de la diferencia entre las ventas netas y los costos o valores de las mercaderías vendidas, y una segunda vez
como diferencia entre el valor de las exi stencias de mercaderías o materias primas, productos terminados o
en curso de elaboración al comienzo y al final del ejercicio.
Los principios generales a los que se deben ajustar los inv entarios, son los siguientes:
— El contribuyente tiene la facultad de elegir entre los enumerados por la ley, el método de valuación de
las exi stencias.
— Elegido uno cualquiera de los métodos de valuación admitidos, no podrá ser variado sin aut orización
de la Dirección y previos los ajustes correspondientes. El cambio de método se ini ciará en el ejercicio futuro
que establezca la propia Dirección y el ajuste consistirá en valuar las exi stencias finales del ejercicio que
establezca la Dirección, de acuerdo con el método que se desea implantar.
— En los inv entarios, se deberán consignar las exi stencias de cada artículo en forma detallada, agrupadas
por clase o concepto, con el respectivo precio unitario y número de referencia, si hubiera.
— En los inv entarios no se permiten deducciones en forma global, para int egrar reservas generales
constituidas para hacer frente a fluctuaciones de precio o contingencias de otro orden. Esto implica que
algunas reservas que se acostumbran en la práctica mercantil no son deducibles a los efectos
impositivos, aun que la ley tributaria no las prohíba a los efectos comerciales.
— Bajo la vigencia del impuesto a los réditos, el art. 50 de la ley 1 1.682 antes de la reforma int roducida
por la ley 1 9.409, contenía en el quinto párrafo una norma, según la cual las opciones del contribuyente no se
limitaba a la elección de uno entre los varios métodos de valuación de inv entarios, enumerados en el mismo
artículo, sino que disponía: "la Dirección podrá aceptar y/o aplicar otros sistemas de valuación de inv entarios
que no sean los previstos en este artículo, cuando se adapten a las modalidades del negocio, sean uniformes
y no ofrezcan dificultades a la fiscalización". Esta disposición ampliaba las opciones del contribuyente con las
condiciones que reprodujimos. Por el contrario, en la actualidad estas condiciones cumplen la función de
límites de los métodos admitidos por la ley. Véase el párrafo quinto del art. 5 1 de la ley, referente al costo real.
Más general es la disposición del segundo párrafo del art. 6 8 del decreto reglamentario (t.o. en 1979).
Acotemos que cuando un contribuyente efectúa valuaciones de las exi stencias demasiado bajas, no evade
el impuesto en forma absoluta, sino sólo con respecto al ejercicio comercial al cual se refiere el inv entario, ya
que cuando venda las mercaderías deberá computar como ganancia las diferencias entre el valor de venta y
el valor de inv entario, obteniendo —entonces— mayor utilidad, sin perjuicio de la ventaja financiera.
Sin embargo, la evasión queda consumada absolutamente si las mercaderías marginadas del inv entario o
con el valor ocultado parcialmente, se venden fuera del mercado o por valores oficiales inf eriores a los reales.
Es, pues, una observación de alcance general que puede ext enderse a las elecciones de los métodos de
valuación, que analizaremos, de que ellos sólo permiten desplazar las ganancias o las pérdidas de un ejercicio
a otro, anticipándolas o postergándolas. En definitiva, en el momento de la venta se determina
irrevocablemente el beneficio o la pérdida total con respecto a cada unidad de mercadería.
La ley y el reglamento definen los diferentes métodos de valuación de las exi stencias de bienes de cambio
que delimitan las opciones del contribuyente, de acuerdo con los métodos que reseñamos a continuación212 :
a) costo de adquisición;
b) costo de producción;
c) costo en plaza;
d) precio en plaza menos gastos de venta;
e) precio de venta menos gastos de venta;
f) costo de producción o adquisición o costo en plaza, el que sea menor, a la fecha de cierre del ejercicio.
La ley y el reglamento establecen los casos en los que deberán adoptarse los diferentes métodos,
concediendo a los contribuyentes una amplia facultad de escoger entre varios de los enumerados.
Efectos tributarios de los diferentes métodos de valuación de los bienes de cambio

Es fundamental la enunciación del principio según el cual la elección de uno u otro de los sistemas de
valuación de los bienes de cambio tiene como significado no sólo la elección de una técnica para
valorar exi stencias de mercaderías, sino —m ás significativamente— determinar el grado de realización de la
ganancia o la pérdida, según las propias manifestaciones y apreciaciones del contribuyente.
En efecto, si el contribuyente elige el método del costo de adquisición o de producción, puesto que se trata
de valores históricos, pagará el impuesto sobre los mayores valores o computará la pérdida que puedan
haber exp erimentado los productos, solamente después de haberse fijado el precio de venta efectivo en
operaciones reales.
Con los métodos del costo en plaza, del precio en plaza menos gastos de venta, y del precio de venta
menos gastos de ventas, se paga el impuesto sobre los mayores valores o se anota la pérdida por los menores
valores exp erimentados por las mercaderías, tanto si estos mayores o menores valores se han producido en
las exi stencias como si se han realizado con las ventas.
Finalmente, el método del costo de producción o adquisición, y costo en plaza, el que sea menor, tiene los
efectos siguientes.
Si los precios de las mercaderías suben, mientras las exi stencias no se vendan, el mayor valor no se pone
de manifiesto y, por lo tanto, no se pagará el impuesto sobre el mayor valor, que no está realizado aún. Sólo
la venta podrá considerarse como realización del mayor valor y someterse al pago del impuesto.
Si, por el contrario, los precios en el mercado bajan, la disminución del valor aparecerá enseguida, y con
ella el cómputo de la pérdida exp erimentada, aun antes de la venta efectiva de la mercadería.
En otras palabras, el método de registrar los valores más bajos entre los costos históricos y los valores de
plaza significa considerar realizadas las ganancias con la venta real de las mercaderías, y las pérdidas ya con
el menor valor contabilizado en el inv entario.
Después de un largo período en el cual solamente la doctrina se ocupara de los problemas de valuación y
composición de los inv entarios de bienes de cambio, especialmente en lo que atañe a la entrada y salida de
dichos bienes en la compra o en la venta, la DGI se pronunció en contra del método denominado por los
anglosajones con las ini ciales L.I.F.O.(Last in, first out) y en la literatura española U.E.P.S. o sea, "último
entrado, primero salido". La resolución general 1245 de la DGI que contenía dicho pronunciamiento fue
derogada por la Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación. Sin embargo, la ley consagró la prohibición
del método mencionado213 .
Valuación de las exi stencias de hacienda214

Normas particulares pero no siempre diferentes de las que se refieren a la valuación de las exi stencias de
bienes de cambio, son las que rigen los inv entarios de hacienda de los establecimientos ganaderos. Dichas
normas están contenidas en el mismo art. 5 1 de la ley después de las reglas de valuación de las mercaderías
en general.
Téngase presente, además, que la ley en el mismo párrafo en el que establece los métodos de valuación
de la hacienda hace una delegación de facultades al Poder Ejecutivo para que fije normas en la reglamentación
sobre dichas valuaciones.
El párrafo octavo del art. 5 1 de la ley dispone que las exi stencias de hacienda de un establecimiento
ganadero serán valuadas conforme con alguno de los siguientes métodos y de acuerdo con las normas que al
respecto fije la reglamentación:
1) Costo de producción.
2) Costo estimativo o precio fijo.
3) Precio de plaza para el contribuyente.
4) Costo de adquisición.
5) Costo de producción o estimativo o precio en plaza para el contribuyente, el que sea menor.
Los ganaderos criadores podrán optar por alguno de los sistemasindicados en losinc. 1º, 2º, 3º y 5º. Elinc.
4º es, obviamente,excluido para los criadores, por cuanto, al tener cría, no tiene costo de adquisición.
En cambio, los inv ernadores tendrán opción entre el precio de plaza para el contribuyente y el costo de
adquisición.
La reglamentación establece normas minuciosas sobre los métodos de valuación de las exi stencias de
hacienda según sus clases y destinos, en los arts. 6 8 a 71215 .
Enajenación de inm uebles

Tratándose de inm uebles se entenderá por ganancia bruta la determinada conforme con las disposiciones
de los arts. 5 5 y 57216 . Venta neta es, según lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 5 0, el valor que
resulta de deducir de las ventas brutas, las devoluciones, bonificaciones, descuentos u otros conceptos
similares, de acuerdo con las costumbres de plaza.
El art. 5 5 al que se refiere la disposición del art. 5 0 en el caso de la venta de inm uebles, establece que la
ganancia bruta se determinará deduciendo del precio de enajenación, el costo computable.
El costo computable, a su vez, consiste en el valor de adquisición o construcción más el costo del terreno —
inc luidos los gastos inc urridos con motivo de la adquisición— disminuidos en la suma que resulte de aplicar
el 2% anual sobre la parte atribuible al edificio o construcción, desde la fecha de ing reso al patrimonio. El art.
5 7 prevé la hipótesis que el inm ueble hubiera estado en el patrimonio de quienes lo enajenen más de dos
años contados a partir de la fecha de adquisición o habilitación de la construcción; en estos supuestos, al costo
computable según el art. 5 5 se le aplicará el índice de actualización referido a la fecha de adquisición o
construcción, según la tabla elaborada por la DGI para el mes al que corresponda la fecha de enajenación.
El art. 5 8 supone —p or su parte— que se trate de inm uebles revaluados de acuerdo con las leyes 15.272
o 17.335: en tal caso el costo computable se obtendrá sumando al monto establecido según el art. 5 5, la parte
aún no amortizada del saldo de revalúo.
El contribuyente tiene opción para elegir este costo o el resultante del art. 5 7.
Enajenación de bienes amortizables exc epto inm uebles217

Constituye ganancia sujeta a impuesto (o pérdida computable, en su caso) el resultado de la enajenación
de bienes amortizables, exc epto inm uebles.
La razón de esta exc epción no es que el resultado de la enajenación de inm uebles esté exe nto del
impuesto (el mismo impuesto a las ganancias o el gravamen sobre los beneficios eventuales) sino que el trato
impositivo de los inm uebles está regido por otras normas específicas ya fuere, en la ley 2 0.628 (t.o. en 1977
y sus modificaciones), ya en la ley 2 1.284 (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
La sujeción al impuesto a las ganancias está establecida en el apartado 3 del art. 2 º de la ley. Esta norma
completa la enumeración fundamental del concepto de ganancias. El art. 5 4, a su vez, establece cómo se
determina la ganancia bruta derivada de la enajenación de bienes muebles amortizables.
Del precio de venta se restará el costo actualizado del bien, calculado de la siguiente manera.
Al costo de producción o adquisición—excluida la diferencia de cambio si la hubiera—, se le restarán las
amortizaciones ordinarias calculadas de conformidad con lo dispuesto en el art. 77, punto 1, correspondientes
a los períodos de vida útil transcurridos o, en su caso, las amortizaciones aplicadas por el contribuyente en
virtud de normas especiales.
El valor residual así determinado se multiplicará por el índice de actualización elaborado por la DGI para el
mes al que corresponda la fecha de adquisición o construcción.
En lugar de ese sistema de actualización, los bienes revaluados de acuerdo con la ley 1 7.335 podrán ser
actualizados en sus valores sumando al valor residual el saldo de revalúo no amortizado.
Enajenación de bienes muebles no amortizables ni bienes de cambio218
Este supuesto representa un caso de ganancia de la tercera categoría sujeta al impuesto a las ganancias,
si las operaciones son efectuadas por empresas, sociedades de capital o por cualquier otra sociedad o
empresa unipersonal, conforme con el apartado 2 del art. 2 º de la ley. Si dichas operaciones fueran efectuadas
por otras personas, estarían exe ntas del impuesto a las ganancias y tampoco estarían sujetas al impuesto
sobre los beneficios eventuales.
El art. 5 9 establece cómo se computa esta ganancia: se resta del valor de enajenación el de adquisición,
construcción y el monto de las mejoras efectuadas.
Bienes amortizables en desuso219
Los bienes amortizables —exc epto inm uebles— que quedan fuera de uso (desuso) pueden, a elección
del contribuyente, seguir amortizándose anualmente hasta la total ext inción del valor original, o imputarse la
diferencia que resulte entre el importe aún no amortizado y el precio de venta en el balance impositivo del año
en el que éste se realice. Así lo dispone el art. 6 0, remitiendo a las normas de los arts. 5 4 y 77 en lo referente
al ajuste de las amortizaciones y del valor de los bienes.
Venta y reemplazo de bienes amortizables e inm uebles220

En el caso de reemplazo y enajenación de un bien mueble amortizable podrá el contribuyente optar entre
imputar la ganancia de la enajenación al balance impositivo, o bien, afectar la ganancia al costo del nuevo
bien. En este supuesto la amortización prevista en el art. 7 7 deberá practicarse sobre el costo del nuevo bien
disminuido en el importe de la ganancia afectada (art. 6 1, 1º párr. de la ley).
La misma opción es concedida también cuando el bien reemplazado sea un inm ueble afectado a
la exp lotación como bien de uso, siempre que ese destino tuviera, como mínimo, una antigüedad de dos años
al momento de la enajenación y en la medida en que el importe obtenido en la enajenación se reinvierta en el
bien de reemplazo o en otros bienes de uso afectados a la exp lotación.
Obsérvese la diferencia de tratamiento impositivo entre el caso de reemplazo y enajenación de un bien
mueble amortizable y el del bien inm ueble en desuso. El primero tiene como requisito la reinversión de la
ganancia de la enajenación en el nuevo bien, mientras que si el reemplazo se refiere a un bien de
uso inm ueble, la ley pone como requisito la antigüedad de dos años, por lo menos, al momento de la
enajenación y que el monto total de la enajenación se reinvierta en el bien de reemplazo o en otros bienes de
uso. Cuando se sustituye un bien mueble amortizable es suficiente recaudo la reinversión de la ganancia
producida por la enajenación en el nuevo bien. Si por el contrario, el bien sustituido es un inm ueble es
requisito, además de la antigüedad, la reinversión del monto total obtenido en la enajenación.
Por último, el art. 8 1 de la ley, en su último párrafo, establece que la opción para afectar el beneficio al
costo del nuevo bien sólo procederá cuando ambas operaciones (venta y reemplazo) se efectúen dentro del
término de un año.
Analizada esta norma rigurosamente y en forma especial atento a los términos empleados por el Poder
Ejecutivo, debería vincularse sólo con el reemplazo de los bienes muebles amortizables, puesto que se refiere
a la imputación del beneficio al costo del nuevo bien y ya sabemos que para el caso de reemplazo de un
bien inm ueble, la ley requiere no sólo la imputación del beneficio al costo del nuevo bien, sino la reinversión
del entero importe de la enajenación del inm ueble.
Nos parece, sin embargo, que el legislador "minus dixit quam voluit" ("ha dicho menos de lo que quiso
decir").
El principal supuesto relevante de la norma es que venta y reemplazo se efectúen dentro del término de un
año. En este caso procede la imputación del beneficio tal como lo establece el primer párrafo del art. 6 1. ¿Por
qué no debe aplicarse ese requisito también en el caso del reemplazo de un bien inm ueble? La falta de una
norma específica para la procedencia de la imputación al costo del nuevo bien de reemplazo, ind uce
al int érprete a aplicar el mismo criterio que la ley ha establecido para los bienes muebles amortizables, al caso
del reemplazo de un inm ueble. Así, por lo menos, pensamos.
La reglamentación (t.o. en 1979) en el art. 8 0 sustancialmente repite la norma del art. 6 0 de la ley,
haciéndola más frondosa.
Diferencias de cambio
El trato impositivo de las diferencias de cambio en el impuesto a las ganancias es notablemente más
simplificado que el antiguo régimen de dichas diferencias bajo la vigencia de la ley 1 1.682 hasta la reforma
por la ley 2 0.046 del año 1972.
La ley de impuestos a las ganancias, manteniendo la reforma de la ley 2 0.046, ha eliminado el régimen
para los bienes de uso (de modo que las diferencias de cambio no afectan el valor de los bienes amortizables
o de los inm uebles), como tampoco la opción entre los dos sistemas de imputación y cómputo de dichas
diferencias.
La norma legal es el art. 6 2 que, en la parte pertinente, dice: "Las diferencias de cambio se determinarán
por revaluación anual de los saldos impagos y por las que se produzcan entre la última valuación y el importe
del pago total o parcial de los saldos y se imputarán al balance impositivo anual"221 .
La ley en la primera parte del art. 6 2 establece que en la contabilización de las operaciones en
moneda ext ranjera deberá seguirse un sistema uniforme, los tipos de cambio serán los que fije la
reglamentación para cada clase de operaciones.
La reglamentación (t.o. en 1979) ha llenado el cometido que le asignara la ley, en los arts. 8 2 a 85222 .
En el balance impositivo anual se computarán las diferencias de cambio que provengan de operaciones
gravadas por el impuesto y las que se produzcan por la cancelación de los créditos que se hubieren originado
para financiarlos.
Las diferencias de cambio que se generen por el ing reso de divisas al país o por la disposición de las
mismas en cualquier otra forma, provenientes de las operaciones y cancelaciones a las que se refiere el párrafo
anterior, serán consideradas —e n todos los casos— de fuente argentina.
Esta última disposición del segundo párrafo del art. 84 del reglamento (t.o. en 1979) 223, toma una senda
totalmente opuesta a la que tenían las normas del impuesto a las ganancias eventuales 224, según la ley de
este impuesto, art. 4º,inc. g) (t.o. en 1965 y sus modificaciones). La norma aludida contenía en el art. 4º,inc. g)
laexención de los beneficios provenientes de la compraventa, cambio o disposición en el país de divisas (y
susinstrumentos representativos) que seintroduzcan desde elexterior.
Minas, canteras, bosques y bienes análogos

Otras empresas, cuyo tratamiento fiscal es, en cierto modo y en ciertos aspectos peculiar por la naturaleza
de la exp lotación, son las enunciadas en el título. Ellas están agrupadas así por tener en común la
característica que la exp lotación implica el consumo de la sustancia productora de la renta.
El art. 6 8 de la ley225 , en su primer párrafo, dispone que el valor impositivo de las minas, canteras, bosques
y otros bienes análogos está dado por la parte del costo atribuible a los mismos, más —e n su caso— los
gastos inc urridos para obtener la concesión.
El segundo párrafo del art. 6 8 ya citado establece que si la exp lotación de las minas, canteras, bosques y
bienes análogos implica un consumo de la sustancia productora de la renta, se admitirá la deducción
proporcionalmente al agotamiento de dicha sustancia, calculada en función de las unidades ext raídas. La
misma disposición aut oriza a la reglamentación a disponer índices de actualización aplicables a dicha
deducción, tomando en cuenta las características y naturaleza de las actividades a que se refiere el presente
art. 6 8. El art. 8 9 del reglamento (t.o. en 1979)226 establece el procedimiento para determinar el agotamiento.
El tercer párrafo del artículo en exa men faculta a la DGI para que aut orice la adopción de otros sistemas
destinados a considerar dicho agotamiento, siempre que sean técnicamente justificados.
El art. 8 9 del reglamento (t.o. en 1979) dispone acerca del procedimiento para determinar los cargos por
agotamiento cuya deducción admite la ley, como también acerca de la actualización y ajuste del inm ueble y
del contenido de los minerales.
Finalmente, el art. 6 9 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)227 establece que la ganancia bruta de
la exp lotación de bosques naturales, en el caso de no poder determinarse con los elementos del contribuyente
(el vocablo elementos debe interpretarse como datos y comprobantes respectivos) lo será por los coeficientes
que fije la DGI .
Empresas de construcción228
La determinación de la ganancia bruta obtenida en el caso de construcciones y reparaciones de cualquier

naturaleza para terceros, cuando las operaciones generadoras del beneficio afecten a más de un período
fiscal, se efectuará de acuerdo con alguno de los siguientes métodos, a opción del contribuyente:
a) Se establecerá el porcentaje de ganancia bruta previsto por el contribuyente para toda la obra. Se
multiplicará ese porcentaje por los importes cobrados en cada período fiscal y el resultado será el beneficio
del período.
El coeficiente de utilidad bruta podrá ser modificado —p ara la parte de la obra correspondiente al ejercicio
aún no declarado— en caso de evidente alteración de lo previsto al contratar. Los porcentajes referidos están
sujetos a la aprobación de la Dirección. Así lo dispone el segundo párrafo del inc. a ) del art. 6 7 de la ley.
Observamos que los coeficientes de utilidad bruta no son aplicados para la determinación definitiva de la
ganancia imponible, sino sólo para una determinación provisoria de la parte de la ganancia que se asigna a
cada período fiscal; en efecto, en el año en el que la obra se concluya, se deberá ajustar la ganancia efectiva,
comparando la utilidad bruta final de toda la obra, con la establecida en el procedimiento del inc. a ) con la
del inc. b ) que veremos a continuación. Este método es una variante del principio de lo percibido.
b) Se asignará a cada período fiscal el beneficio bruto que resulte de deducir del importe a cobrar por todos
los trabajos realizados en el mismo, los gastos y demás elementos determinantes del costo de tales trabajos.
Ésta es una variante del principio de lo devengado.
La diferencia entre los dos métodos es que en el inc. a ) se calcula la utilidad bruta prevista para toda la
obra, mientras que en el inc. b ) se parte del importe a cobrar por todos los trabajos realizados en cada período
fiscal y se le restan los gastos y demás componentes del costo de esos trabajos.
Cuando la determinación del beneficio en la forma ind icada en el inc. b ) no fuera posible o resultara
dificultosa, se podrá calcular la ganancia bruta contenida en lo construido siguiendo un procedimiento análogo
al ind icado en el inc. a ).
Si se trata de obras que afecten a dos períodos fiscales pero cuya duración total no exc eda de un año, el
resultado podrá ser imputado al ejercicio en el que se termine la obra. La DGI podrá, si lo considera
justificado, aut orizar igual procedimiento para las obras que demoren más de un año, cuando tal demora sea
motivada por circunstancias especiales (huelga, falta de material, etcétera). Es esto lo establecido en el tercero
y en el último párrafo del art. 6 7.
El penúltimo párrafo del artículo de la ley mencionada dispone el ajuste de las determinaciones provisorias
de losincs. a) y b) anteriormenteexpuestos, comparando la utilidad bruta final de toda la obra, con la establecida
por aplicación de uno de los procedimientosindicados en dichosincisos, lo que deberáincidir en el año en que
la obra se concluya.
Adoptado por el contribuyente uno de los métodos exp uestos, éste deberá ser aplicado a todas las obras,
trabajos, etcétera que efectúe el contribuyente y no podrá ser cambiado sin previa aut orización exp resa de
la Dirección. Ésta determinará desde cuál período fiscal podrá cambiarse el método.
Las normas del art. 6 7 de la ley, que acabamos de exp oner, se refieren no sólo al problema de la
determinación de las ganancias de la tercera categoría en el caso especial de las empresas de construcción,
sino también al problema de la imputación de esas ganancias, en comparación con la actividad ind ustrial
genérica.
Reorganización de sociedades o empresas

La reorganización de sociedades o empresas constituyen un problema tanto del derecho comercial como
del derecho tributario. No es éste el lugar para detenernos en el análisis de las relaciones entre las normas
jurídicas de ambas materias. Es suficiente observar que las normas del derecho privado siguen caminos
distintos de los del derecho tributario, a partir ya de las definiciones y clasificaciones de las formas de la
reorganización.
La exp resión "reorganización de sociedades o empresas" se ins pira en la denominación propia del
derecho norteamericano, aun que los problemas jurídicos de la reorganización no son ext raños —t al vez con
otros nombres— al derecho de los países latinos de Europa y América.
La ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)229 establece en los arts. 7 0 y 71 las
normas básicas del régimen tributario de la reorganización.
La reglamentación ahonda los conceptos y las hipótesis agrupadas bajo ese rótulo230 .
Fusión de empresas
Dice el art. 9 0, inc. a )231 , fusión de empresas: cuando dos o más sociedades se disuelven sin liquidarse,
para constituir una nueva o cuando una ya exi stente inc orpora a otra u otras que, sin liquidarse son disueltas,
siempre que por lo menos, en el primer supuesto, el ochenta por ciento (80%) del capital de la nueva entidad
al momento de la fusión corresponda a los titulares de las antecesoras. En el caso de inc orporación, el valor
de la participación correspondiente a los titulares de la o las sociedades inc orporadas en el capital de
la inc orporante será aquel que represente por lo menos el ochenta por ciento (80%) del capital de la o
las inc orporadas.
Escisión o división de empresas232
Cuando una sociedad destina parte de su patrimonio a una sociedad exi stente o participa con ella en la
creación de una nueva sociedad o cuando destina parte de su patrimonio para crear una nueva sociedad o
cuando se fracciona en nuevas empresas jurídica y económicamente ind ependientes, siempre que, al
momento de la escisión o división, el valor de la participación correspondiente a los titulares de la sociedad
escindida o dividida en el capital de la sociedad exi stente o en el del que se forme al int egrar con ella una
nueva sociedad, no sea inf erior a aquel que represente por lo menos el ochenta por ciento (80%) del
patrimonio destinado a tal fin o, en el caso de la creación de una nueva sociedad o del fraccionamiento en
nuevas empresas, siempre que, por lo menos, el ochenta por ciento (80%) del capital de la o las nuevas
entidades, consideradas en conjunto, pertenezcan a los titulares de las entidades predecesoras. La escisión o
división importa, en todos los supuestos, la reducción proporcional del capital.
Debemos observar que el requisito de la identidad de los titulares de la nueva empresa y de las antecesoras
por lo menos en un ochenta por ciento (80%), tanto en los casos de fusión como en los de escisión constituye
una drástica limitación int roducida por el reglamento y que no consta ni en la ley fiscal ni en la comercial
(19.550).
Conjunto económico233
Hay conjunto económico, cuando se transforma una sociedad o empresa en otra de diferente especie,
siempre que el ochenta por ciento (80%) del capital social de la entidad continuadora pertenezca al dueño,
socios o accionistas de la empresa que se reorganiza. Además, éstos deberán mantener ind ividualmente en
la nueva sociedad, al momento de la transformación, no menos del ochenta por ciento (80%) del capital que
poseían a esa fecha en la entidad predecesora.
En la norma reglamentaria que hemos reproducido, se establecen dos requisitos referentes a la entidad de
los titulares del capital de la empresa que se reorganiza: en primer término, la identidad en conjunto de por lo
menos el ochenta por ciento del capital de la entidad antes y después de la reorganización. Este requisito es
necesario —aun que el porcentaje sea una creación discrecional del decreto reglamentario— como en los
casos de fusión y escisión ya exa minados para fijar una pauta de la permanencia de la misma empresa a
pesar de su transformación jurídica.
En segundo término, el reglamento int roduce el requisito del mantenimiento ind ividual para cada socio o
accionista, del ochenta por ciento (80%) del capital que poseía en la entidad reorganizada antes y después de
la reorganización. También éste es un requisito creado por el reglamento. Aun concediendo la facultad del
Poder Ejecutivo de dictar reglamentos para la ejecución de las leyes, no podemos reconocer como justificable
la creación de requisitos como el sub exa men, que traban en vez de facilitar las reorganizaciones de
empresas. En efecto, el requisito mencionado implica exc luir del régimen de la reorganización —p or
ejemplo— los casos en los que en ocasión de la reorganización un socio transfiera a otro parte o la totalidad
de su participación, manteniéndose, sin embargo, la identidad, en conjunto, del ochenta por ciento (80%) del
capital.
Análogo concepto repite el art. 9 3 del decreto reglamentario (t.o. en 1979), pero de suyo impone, sin apoyo
de alguna disposición legal, el requisito del mantenimiento —p or lo menos por dos años contados desde la
fecha de reorganización— de la misma participación que los titulares de la o las empresas continuadoras
poseían a esa fecha en el capital de las mismas.
La improcedencia de estas limitaciones por vía de reglamentación puede ser fácilmente ilustrada por los
siguientes ejemplos: supongamos que se trate de una fusión de dos empresas de capitales iguales. El socio
de una de ellas con una participación del 50%, sólo podrá tener en la entidad reorganizada una participación
del 25%. Si por alguna eventualidad, la sociedad reorganizada resuelve antes de transcurridos los dos
años, aum entar el capital social llamando a suscripción y uno cualquiera de los titulares no quiera o no pueda
hacer uso de su derecho preferente de suscribir el aum ento de capital en proporción con el capital poseído,
su participación porcentual disminuirá, provocando la resolución de la organización, lo que resulta ine quitativo
y no razonable.
Aun prescindiendo de los efectos negativos de las limitaciones reglamentarias, éstas constituyen un avance
del Poder Administrador sobre el Congreso, lo que viola principios fundamentales de la Constitución Nacional.
Recaudos de la ley tributaria

Son requisitos comunes de la fusión y escisión de sociedades o empresas los siguientes:
a) Las empresas deben, a la fecha de la reorganización, encontrarse en marcha. Se entenderá que esa
condición se cumple cuando están desarrollando las actividades objeto de la empresa o cuando, habiendo
cesado las mismas, el cese se hubiera producido dentro de los dieciocho meses anteriores a la fecha de la
reorganización. Así lo establece el inc. a ) del segundo párrafo del art. 9 0 del decreto reglamentario (t.o. en
1979)234 , sin correlación con norma legal alguna. Su fundamento es obvio: no hay reorganización entre
empresas muertas o entre una muerta y otra sana y funcionando, ni la reorganización tiene como propósito
legal el de resucitar a empresas definitivamente fuera del mercado. Ello se prestaría, de no ser así, a que
empresas vivas y vitales, con buenos resultados, se fusionaran con otras desahuciadas con buenas dosis de
quebrantos impositivos, con el solo fin de compensar las ganancias de aquéllas con los quebrantos de éstas
y sacudirse de encima una parte importante de la carga impositiva.
b) Las empresas que surgen de la reorganización deben continuar desarrollando por un período no inf erior
a los dos años, contados a partir de la fecha de la reorganización, la actividad de la o las empresas
reestructuradas u otra vinculada con aquélla, lo que significa el requisito de la permanencia de la exp lotación
en el mismo ramo. Se cumple esta condición si los bienes y/o servicio que produzcan las empresas
continuadoras poseen características esenciales similares a los que producían las empresas antecesoras.
El inc. b ) del segundo párrafo del art. 9 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)235 al establecerlo así
aclara lo dispuesto en el primer párrafo del art. 7 0 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)236 .
c) Las empresas que se reorganizan deben haber ejercitado actividades iguales o vinculadas en los doce
meses inm ediatos anteriores o durante el lapso de su exi stencia, si éste fuera menor.
Así lo establece sin referencia a ninguna norma legal, el inc. a ) del segundo párrafo del art. 9 2 del decreto
reglamentario (t.o. en 1979)237 . Esta disposición del reglamento tiene la función de comprobar la identidad de
la actividad de las empresas anteriores y posteriores a la reorganización.
d) Finalmente, el decreto reglamentario en el art. 9 2, inc. d ) (t.o. en 1979), establece un requisito de forma
pero no por ello de menor importancia o eludible: la reorganización debe ser comunicada a la Dirección
Impositiva en el plazo y condiciones que ésta determine238 .
Dispone también la norma reglamentaria mencionada que se entenderá por actividad vinculada a aquella
que coadyuve o complemente un proceso ind ustrial, comercial o administrativo, o que tenga una finalidad que
guarde relación con la otra actividad (int egración horizontal y/o vertical)239 .
En cumplimiento del cometido que le asignara el decreto reglamentario (t.o. en 1979) (arts. 9 0, inc. d ],
91, inc. b ] y últ. párr.)240 , la DGI ha dictado la resolución general 2245, de fecha 2 de abril de 1980241 ,
estableciendo minuciosas normas que fijan el tiempo, la forma y el contenido de las comunicaciones que
los int eresados deben cursar a la DGI como requisitos formales y sustanciales de la reorganización.
Traslado de atributos impositivos en los casos de reorganización

Las consecuencias jurídicas de las reorganizaciones de sociedades o empresas están enunciadas
someramente en el art. 70, párrafos primero y segundo242 , supeditadas a la condición que la o las entidades
continuadoras prosigan durante un lapso no inf erior a dos años desde la fecha de la reorganización, la
actividad de la o de las empresas reestructuradas u otra vinculada con las mismas: los resultados que pudieran
surgir como consecuencia de la reorganización, no estarán alcanzados por el impuesto a las ganancias.
En tales casos, los derechos y obligaciones fiscales, que se enumeran en el art. 7 1243 , correspondientes
a las sociedades o empresas que se reorganicen, serán trasladados a la o las entidades continuadoras.
¿Cuáles son los derechos y las obligaciones que se transmiten por la reorganización de las entidades a
reorganizar a las continuadoras? El art. 7 1 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)244 los enumera así:
1. Los quebrantos impositivos no prescriptos, acumulados.
2. Los saldos de revalúos impositivos aún no amortizados245 .
3. Los saldos de franquicias impositivas o deducciones especiales no utilizadas en virtud de limitaciones al
monto computable en cada período fiscal y que fueran trasladables a ejercicios futuros.
4. Los cargos diferidos que no hubieran sido deducidos.
5. Las franquicias impositivas pendientes de utilización a las que hubiera tenido derecho la o las empresas
antecesoras, en virtud del acogimiento a regímenes especiales de promoción, en tanto se mantengan en la o
las nuevas empresas, las condiciones básicas tenidas en cuenta para conceder el beneficio. A los efectos de
la transferencia de este atributo, la ley establece que la aut oridad de aplicación de la actividad promovida,
deberá exp edirse acerca de las condiciones para obtener el beneficio.
6. La valuación impositiva de los bienes de uso e inm ateriales.
7. Los reintegros al balance impositivo como consecuencia de la venta de bienes o disminución
de exi stencia, cuando se haya hecho uso de franquicias o se haya practicado el revalúo impositivo de bienes
por las entidades antecesoras, en los casos en los que las leyes así lo prevean.
8. Los sistemas de amortización de bienes de uso e inm ateriales.
9. Los métodos de imputación de utilidades y gastos al año fiscal.
10. El cómputo de los términos a los que se refieren los arts. 5 7 y 61 cuando de ellos depende el tratamiento
fiscal246 .
11. Los sistemas de imputación de las previsiones cuya deducción aut oriza la ley.
Si el traslado de los sistemas a los que se refieren los apartados 8, 9 y 11 de este artículo produjera la
utilización de criterios y métodos diferentes para similares situaciones en la nueva empresa, ésta deberá optar
en el primer ejercicio fiscal por uno u otro de los seguidos por las empresas antecesoras, salvo que se refieran
a casos respecto de los cuales puedan aplicarse, en una misma empresa o exp lotación, tratamientos
diferentes.
Si las sociedades continuadoras desearan adoptar criterios o métodos distintos a los de la o las empresas
antecesoras, deberán solicitar aut orización previa de la DGI , siempre que las disposiciones legales o
reglamentarias lo exi jan.
Así lo establecen los dos últimos párrafos del art. 7 1 de la ley (t.o. en 1977 y sus modificaciones)247 .
El decreto reglamentario, a su vez, aclara y complementa las disposiciones legales de la manera siguiente:
a) Las empresas continuadoras gozarán de los atributos impositivos que poseían las empresas
reorganizadas, en proporción al patrimonio transferido.
Esta norma reglamentaria (art. 9 1, t.o. en 1979248 ) se refiere manifiestamente a la transferencia de los
quebrantos y a las franquicias, ya que los demás atributos se conectan directamente con los bienes
transferidos, de modo que no corresponde un traslado proporcional.
Las otras disposiciones del reglamento reiteran normas de la ley.
b) En los casos de fusión, si las entidades que se fusionan tuvieran diferentes sistemas de valuación
de inv entarios, la continuadora deberá —p revio ajuste impositivo— optar por uno de ellos, siempre que se
halle comprendido en las disposiciones de la ley o del reglamento. Dicha opción deberá efectuarse al cierre
del primer ejercicio y comunicarse a la DGI .
c) En el caso de escisión o división de empresas, los derechos y obligaciones impositivas se trasladarán
en proporción al valor de los bienes transferidos.
El ejercicio de la opción establecida por el penúltimo párrafo del art. 7 1 de la ley249 , también deberá ser
comunicado a la Dirección y se le deberá solicitar la aut orización para la adopción de métodos o criterios
distintos a los de las empresas antecesoras, de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del art. 7 1 de la
ley.
Resolución de la reorganización
Cuando se hayan reorganizado empresas bajo el régimen especial de los arts. 7 0 y 71 de la ley (t.o. en
1977 y sus modificaciones)250 , el cambio o abandono de la actividad dentro de los dos años contados desde
la fecha de la reorganización, producirá la resolución, a los efectos impositivos, del régimen especial de la
reorganización. Así lo establece el tercer párrafo del art. 7 0 de la ley.
Esta disposición está glosada por el art. 9 2 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)251 , que distingue entre
los casos de fusión y de escisión.
a) En el caso de fusión, la resolución implica la obligación de rectificar las declaraciones juradas que se
hubieran presentado, con la modificación de todos aquellos aspectos en los cuales hubiera inc idido la
aplicación del mencionado régimen.
b) En el caso de escisión o división, la o las entidades que hayan inc urrido en el cambio o abandono de
las actividades, deberán presentar o rectificar las declaraciones juradas, con la aplicación de las disposiciones
legales que hubieran correspondido si la operación se hubiera realizado al margen del mencionado régimen.
En los casos —l os de los inc s. a) y b)— del art. 9 2 mencionado, la Dirección establecerá la forma y el
plazo en el que deberán presentarse las declaraciones juradas a las que se ha hecho referencia.
La reglamentación ha omitido establecer los efectos del inc umplimiento del requisito del mantenimiento del
80% del capital, dispuesto por el inc. c ) del art. 9 0 del decreto mencionado (t.o. en 1979) o de la permanencia
de la participación establecida en el art. 9 3 de dicha reglamentación (t.o. en 1979)252 .
Sin perjuicio de la opinión nuestra de la inv alidez constitucional de estas normas reglamentarias, creemos
que las consecuencias jurídicas del inc umplimiento de dichos requisitos serían las mismas que las
del inc umplimiento del requisito legal.
Otras ventas y transferencias de fondos de comercio

En los casos de ventas y transferencias de fondos de comercio en los que no se cumplan los supuestos y
requisitos de la reorganización, no se trasladarán a la o las empresas adquirentes los derechos y obligaciones
fiscales enumerados en el art. 7 1 de la ley253 .
Además, cuando el precio de transferencia asignado por las partes a los bienes que se transfieren sea
mayor del corriente en plaza, el valor a considerar impositivamente será dicho precio de plaza y el exc edente
será gravado como ganancia y su importe no podrá ser amortizado por el adquirente (art. 7 0, último párrafo
de la ley mencionada254 ).
Venta y transferencia entre entidades que constituyen un conjunto económico
El tercer caso de reorganización de sociedades y empresas es el de la venta y transferencia de una entidad
a otra siempre que, a pesar de ser ellas jurídicamente ind ependientes, constituyen un mismo conjunto
económico.
El concepto de conjunto económico se encuentra utilizado por las normas del derecho tributario, nacional
y ext ranjero.
En el impuesto a los réditos (art. 72, ley 1 1.682) ya hace mucho tiempo se planteó el problema de la
transferencia de bienes o, mejor dicho, de una determinada empresa a otra, siendo ambas
jurídicamente ind ependientes, pero vinculadas entre sí, económicamente, constituyendo una empresa
unitaria.
Esta norma viene de una disposición muy antigua, como que su esencia ya estaba exp resada en el art. 73
de la ley 1 1.682 y formó el tema para un trabajo nuestro con el cotejo del régimen establecido con el de los
Estados Unidos255 .
La idea rectora de la reorganización de sociedades ante el Fisco, consiste en establecer las consecuencias
de las ventas del establecimiento comercial y/o ind ustrial entre empresas que, siendo
jurídicamente ind ependientes, económicamente forman parte de un mismo conjunto económico.
En el impuesto a los réditos —s ostuvimos— la pertenencia a un mismo conjunto económico (o no) que la
norma int roducida en el texto legal tenía un propósito declarado y generalmente aceptado, de que el mayor
valor de los bienes de uso transferidos entre las dos entidades no se consideraría como ganancia, ya que la
realidad económica hacía considerar como no acontecido el traslado alguno de riqueza que desembocara en
una realización del resultado (ganancia o pérdida). Por lo tanto, exi stiendo un conjunto económico, las
transferencias de bienes de uso entre las partes por un mayor precio, no hacía considerar a éste como un
mayor valor sujeto al impuesto o inc rementar el valor de los bienes inm uebles o de los demás bienes
amortizables.
Al considerar que según la norma que exa minamos, no debía reputarse como una realización del resultado
la transferencia entre dos partes de un mismo conjunto económico, se ampliaba el alcance del art. 7 3 de la
ley de impuesto a los réditos 11.682 (t.o. en 1960 y sus modificaciones).
Esta norma, destinada originariamente a evitar la maniobra consistente en aum entar el valor de
transferencia de los bienes amortizables dentro de un mismo conjunto económico, con el propósito de tener
mayores deducciones en concepto de amortización tenía un efecto fuera del restringido campo de las
amortizaciones y así lo sostuvimos para evitar en el valor de los bienes amortizables y de los demás bienes
cuya venta no engendraría ganancias imponibles, o, en la hipótesis de venta por precio inf erior al valor de los
bienes, según su costo disminuido por las amortizaciones impositivas, pérdidas computables.
El art. 4 º de la ley 1 1.682 recogió esa proposición en su segundo párrafo256 .
13. GANANCIAS DE LA CUARTA CATEGORÍA
Ganancias brutas de la cuarta categoría

Son ganancias de la cuarta categoría las que provienen del trabajo personal, según la ind icación que hace
el subtítulo del capítulo cuarto de la ley 2 0.628. El art. 7 2 de esta ley (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)257 enumera las ganancias brutas de esta categoría. Las ganancias netas se determinan
restando de las rentas brutas del art. 7 2, las deducciones admitidas por la ley, esto es, las aplicables para las
ganancias de cualquier categoría (arts. 7 4 y 75 y disposiciones concordantes, de la ley258 ). En esta categoría
no hay las llamadas deducciones especiales.
Manteniendo la estructura del programa de esta obra, comenzaremos con el análisis de las ganancias
brutas de esta categoría (art. 72, ley 2 0.628, t.o. en 1977 y sus modificaciones259 ). Son éstas las que se
reseñarán a continuación:
a) Desempeño de cargos públicos260
Este concepto abarca tanto los empleos de funcionarios y oficiales del Estado —N ación, Provincias y
Municipios— como el desempeño de cargos electivos, siempre que las remuneraciones respectivas no
estén exp resamente exe ntas, como lo expondremos más adelante.
b) Ganancias provenientes del trabajo personal en relación de dependencia
Este concepto se apoya en las reglas del derecho laboral que conciernen al trabajo en relación de
dependencia.
El distingo entre el trabajo en relación de dependencia y aut ónomo en el derecho tributario actual es
relevante sólo por los métodos de recaudación que son diferentes en los dos casos. Pero no exi ste, en la
actualidad, un régimen impositivo distinto en lo que se refiere al aspecto material de la tributación. Es cierto
que en la historia reciente hubo proyectos reiterados de dar un trato más liviano al impuesto que grava el
trabajo en relación de dependencia y en comparación con otros supuestos de trabajo personal. Pero a la postre
tales ini ciativas fracasaron —l o que nos parece muy bien— ante el argumento de que el distingo no es
equitativo.
Queda, como se dijo, relevante el distingo por el régimen de retención en la fuente, que es totalmente
distinto en las dos hipótesis.
c) Ganancias provenientes de jubilaciones, pensiones, retiros y subsidios de cualquier especie en cuanto tengan
su origen en el trabajo personal y de los consejeros de las sociedades cooperativas
En cuanto se refiere a los beneficios del sistema previsional enumerados en el inc. c ) del art. 7 2 de la
ley261 , sólo acotaremos que forman parte de éstos, para su inc orporación a la cuarta categoría, tanto los
beneficios del sistema provisional nacional, como los provinciales y municipales como también las entidades
privadas.
El agregado "y de los consejeros de las sociedades cooperativas" en el inc. c ) del art. 7 2, además de no
guardar concordancia gramatical con el resto de la norma, es totalmente equívoco, ya que parece ind icar que
son de la cuarta categoría, no las remuneraciones de dichos consejeros, sino sus jubilaciones, pensiones y
subsidios. Sólo la lectura de los trabajos parlamentarios ind ica que dicha exp resión tenía como propósito el
de equiparar las remuneraciones de los consejeros de las cooperativas con los emolumentos de los directores
de las sociedades anónimas.
d) Servicios personales prestados por socios de cooperativas de trabajo y retornos262
Las retribuciones pagadas a los socios de cooperativas del trabajo y el retorno que dichas entidades paguen
a sus socios, constituyen, en el primero de los supuestos, rentas de la cuarta categoría; no está tan claro que
la misma clasificación competa al retorno que las entidades pagan a sus socios que, en nuestra opinión y
seguramente por lo menos ins inuada como duda en la mente del legislador, constituye el rendimiento de la
participación en las ganancias de la cooperativa y, por lo tanto, como ganancia de la segunda
categoría, aun que sea exe nta (inc. d ] del art. 2 0) cuando se trate de cooperativas de consumo.
Hay, pues, un conjunto de normas respecto de las cooperativas y sus socios que nos parece oportuno
puntualizar.
1. Ganancias de las cooperativas por cualquier causa: exe ntas todas (inc. d ] del art. 2 0).
2. Utilidades que las cooperativas de consumos distribuyan entre sus socios: exe ntas por el mismo inc iso
y artículo del supuesto anterior.
3. Remuneraciones por servicios personales de los socios de cooperativas de trabajo que trabajen en
la exp lotación: gravadas por el inc. d ) del art. 7 2.
4. Retorno percibido por dichos socios: gravado.
5. A contrario sensu del inc. b ), utilidades distribuidas entre sus socios por cooperativas que no sean de
consumo: gravadas.
Ha quedado definitivamente eliminado el problema creado por la remisión del art. 7 2, inc. d ), o mejor dicho,
de su correlativo, el art. 78 de la ley 2 0.628 originaria, a la última parte del inc. e ) del art. 45 de la ley 2 0.628
cuando la norma citada había desaparecido por un error (¡no es el único!) de transcripción en las oficinas
técnicas del Ministerio o en las del Congreso. La ley 21.286 ha remediado el error pero ya dentro de la nueva
estructura del impuesto a las ganancias.
El tema de las ganancias de las cooperativas es sumamente int eresante no por sus implicancias políticas
o ideológicas sino porque en él se conjugan aspectos de derecho comercial en su evolución moderna y del
derecho tributario.
Esta conjunción sirve —p recisamente— para sentar premisas fundamentales para determinar si y en qué
medida las actividades realizadas por dichas entidades están sujetas al pago de diferentes impuestos tales
como: impuesto a las ganancias, sobre los capitales, sobre los ing resos brutos procedentes de actividades
lucrativas y de sellos.
Desde el punto de vista del derecho comercial juega en esta controversia el dilema de si las cooperativas
son asimilables a las sociedades comerciales o no y si tanto en la primera como en la segunda hipótesis están
comprendidas en el alcance de las leyes de impuestos.
Se nos ocurre que el problema ha de resolverse con un cuidadoso exa men de las normas concurrentes y
de las entidades que se titulan cooperativos no tanto para verificar si el nomen juris es adecuado a las
entidades mismas, sino más bien si se verifica el presupuesto de hecho de cada impuesto cuestionado, de
modo que el propósito de la ley se cumpla, según reza la tradicional jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación263 .
e) Profesiones liberales, oficios y funciones varias264
El inc. e ) del art. 7 2 agrupa dentro de la cuarta categoría a las ganancias de las profesiones liberales, los
oficios, y los honorarios de las funciones de albacea, síndico, mandatario, gestor de negocios, director de
sociedades anónimas, fideicomisario, a los que se agregan las sumas que perciben los socios administradores
de las sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple y en comandita por acciones, hasta el
límite establecido en el inc. h ) del art. 8 0.
Esta agrupación es sumamente arbitraria porque, si en algunos casos hay analogía notoria entre dos o tres
componentes, verbigracia, entre las ganancias del mandatario y las del gestor de negocios, entre el síndico y
los directores de sociedades anónimas y los socios administradores de sociedades de responsabilidad limitada
y en comandita; en otros hay un parentesco muy remoto, por ejemplo, entre el albacea y un socio gerente de
una S.R.L. o entre un oficio que podría ser el tradicional plomero y el modernísimo buceador.
Sin embargo, ya dijimos que tales fallas del legislador no son sino pecadosinocuos por lo general (ver, por
ejemplo en este mismo capítulo el agregado de los consejeros de las sociedades cooperativas en elinc. c] del
art. 72 mismo), en una agrupación de beneficios de la seguridad social.
Lo verdaderamente grave es la omisión, en una clasificación que no es taxativa, pero que exi ge sumo
cuidado en la asignación a una determinada categoría, por los efectos jurídicos de ella que no se producirían
en otra o sí lo harían, pero con condiciones especiales y otros efectos colaterales.
Ahora bien, al comienzo de la vigencia de la ley 2 0.628 de impuesto a las ganancias, señalamos una
notoria omisión en la clasificación de las diversas ganancias en las categorías respectivas 265 tratábase —
p recisamente— de los oficios, las artes y, en general, cualquier ocupación lucrativa en la que fuera exc lusivo
o preponderante el trabajo personal, todos estos supuestos no contemplados en la cuarta categoría a la que
con igual o mayor razón que las profesiones liberales o las funciones de director de sociedad anónima o
cualquier otra actividad productora de ganancias, debían pertenecer.
La omisión ha sido sólo parcialmente remediada al inc luirse en el inc. c ) a las ganancias provenientes de
los oficios. Pero han quedado afuera las artes, las artesanías, los servicios personales con prestaciones
ocasionales o no, como cualquier otra ocupación lucrativa en la que se manifiesta la imaginación del hombre
y las nuevas necesidades que brotan continuamente en la sociedad.
Al no figurar en la nómina de las ganancias de la cuarta categoría, las ganancias omitidas pertenecen a la
tercera, en virtud de lo dispuesto en el inc. e ) del art. 4 8.
Esta solución técnicamenteinobjetable puede, sin embargo, crear una desigualdad en el trato fiscal de
ganancias muy parecidas y, consecuentemente, pone la norma en situación deinconstitucionalidad. Ello
ocurriría, por ejemplo, si las ganancias de la cuarta categoría gozaran de una deducción adicional de las que
fueran privadas las de la tercera. Esta desigualdad es, por el momento, puramente hipotética, pero no lo ha
sido siempre y podría volver a establecerse.
f) Actividades de corredor, viajante de comercio y despachante de aduana266
Las ganancias derivadas del ejercicio de estas actividades son—generalmente— comisiones, a veces con
la garantía de uningreso mínimo, y, en el caso del despachante de aduana, se miden por una tarifa o arancel.
Tiene importancia el alcance de estas actividades, porque su clasificación es exc luyente de otras
actividades de aux iliares de comercio, de conformidad con lo dispuesto en el inc. c ) del art. 4 8.
Salvo la confusión que podría surgir del uso ambiguo que se hace en el lenguaje común de los términos
comisionista y corredor, ya que el primero pertenece a la tercera categoría mientras que el segundo pertenece
a la cuarta, no conocemos que este aspecto de la clasificación de las ganancias en las categorías, haya
causado controversias judiciales o doctrinarias o que pueda causarlas.
g) Compensaciones, viáticos, etcétera
En el último párrafo del art. 7 2267 con una norma simétrica a la del penúltimo párrafo del art. 4 8, que ya
comentamos, se dispone que las compensaciones en dinero, en especie, los viáticos, etcétera, que se perciban
por el ejercicio (debería decir en el ejercicio, por cuanto no se trata de una remuneración de servicios, sino de
una compensación de gastos de las actividades incluidas en este artículo), en cuanto exc edan de las sumas
que la Dirección juzgue razonables en concepto de reembolso de gastos efectuados, se considerarán
ganancias de la cuarta categoría.
Repetimos simplemente que más que una norma de clasificación de una ganancia en esta categoría, la
disposición subraya la facultad del Fisco de rechazar el carácter de compensación de gastos e inc luirla en la
ganancia imponible, cuando el monto percibido exc ede de una cantidad razonable. La ponderación que la ley
atribuye a la DGI en este caso como en general, no representa una facultad discrecional de la DGI ni está
sustraída al control jurisdiccional del Tribunal Fiscal o de la Justicia.
Ganancias exe ntas de la cuarta categoría

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 20 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones) hay
cinco exe nciones objetivas de ganancias que corresponde ubicar en la cuarta categoría. Son las siguientes:
— Las provenientes de la exp lotación de derechos de aut or.
— L os sueldos de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, miembros de los Tribunales
Provinciales, vocales de las Cámaras de Apelaciones, jueces nacionales y provinciales, vocales de los
Tribunales de Cuentas y Tribunales Fiscales de la Nación y las provincias268 .
— Las dietas de los legisladores y las remuneraciones correspondientes a los cargos electivos en los
Poderes del Estado Nacional269 .
— L os haberes jubilatorios y las pensiones que correspondan por las funciones cuyas remuneraciones
están exe ntas270 .
— L as remuneraciones percibidas por diplomáticos, agentes consulares, etcétera, ext ranjeros.
a) Derechos de autor
El inc. j ) del art. 2 0 de la ley exi me a las ganancias provenientes de la exp lotación de derechos de aut or
y las restantes ganancias derivadas de derechos amparados por la ley 1 1.723, siempre que el impuesto
recaiga directamente sobre los autores o sus derechohabientes y que las respectivas obras sean
debidamente ins criptas en la Dirección Nacional del Derecho de Autor. Esta exe nción —d ice la norma
mencionada— no será de aplicación para los beneficiarios del ext erior.
Esta norma ha quedado simplificada en su redacción y ext endida en su alcance en virtud de la ley 2 1.481,
que modificó el texto anterior que había establecido una franquicia para los derechos de aut or que no
superaran cierta cantidad; y distinguía acordando beneficios distintos, según se tratara de obras unitarias u
otra exp resión del espíritu o del trabajo int electual.
La norma a la que nos referimos ha preferido exi mir totalmente los derechos de aut or como también otros
derechos amparados por la ley 1 1.723. Es requisito para el derecho a la exe nción, la regular ins cripción en
la Dirección Nacional del Derecho de Autor y que el impuesto recaiga directamente sobre los aut ores o sus
derechohabientes.
A nuestro juicio, es muy defectuosa la redacción de la norma que exi me de un impuesto que recae sobre
el aut or. El impuesto no recae primero y se exi me después; peor es el texto en cuanto exi me al aut or o a
sus derechohabientes. Esta expresión abarca a herederos, donatarios y legatarios pero también a los
cesionarios a título oneroso, lo que nos parece contradictorio con el sentido de la limitación del beneficio
al aut or.
Debe subrayarse que la exe nción no alcanza a los beneficiarios del ext erior.
En conclusión, los derechos deautor que gozan de laexención son los que el derecho reconoce y protege
a favor delautor y de sus derechohabientes conexclusión de los cesionarios a título oneroso o sea, los que
pertenecen a la cuarta categoría, mientras que pertenecen a la segunda—yno gozan de laexención a la par
de los beneficiarios delexterior— los que corresponden a titulares no originarios comoautores o herederos o
legatarios, sino por operaciones de compra o cesión a título oneroso.
b) Sueldos de jueces nacionales y provinciales271
El inc. p ) del art. 2 0 de la ley reproduce con alguna ampliación, una exe nción que se remonta a decenios
atrás en el impuesto a los réditos y que, dicho sea de paso, siempre estuvo mal ubicada entre las deducciones
especiales de la cuarta categoría, esto es, la de los sueldos de los magistrados judiciales nacionales y
provinciales, a los que fueron asimilándose los vocales de los Tribunales de Cuentas y de los Tribunales
Fiscales de la Nación y de las Provincias.
Paradójicamente, la norma correspondiente decía que las personas que revestían esas funciones pagarían
el impuesto sobre el importe de los sueldos que tuvieran asignados en los respectivos presupuestos, previa
deducción..., salvo su manifestación exp resa en contrario.
En forma muy curiosa la ley de impuesto a los réditos antes de su reforma por la ley 1 7.196, decía que las
dietas de los legisladores estaban exe ntas del impuesto, salvo manifestación exp resa en contrario de
aquéllos.
La Ley de Impuesto a las Ganancias ha eliminado esas normas curiosas y, digámoslo sin reparos, hipócritas
tanto en un caso como en el otro estableciendo en los inc s. p) y g) del art. 2 0 las exe nciones inc ondicionales
de esas ganancias de la cuarta categoría.
c) Dietas de los legisladores y remuneraciones de cargos electivos en los poderes del Estado Nacional272
Nos remitimos a lo exp uesto en el punto anterior, subrayando aquí solamente que la exe nción, amén de
las dietas de los legisladores alcanza ahora también a las retribuciones de los cargos electivos. Esta
nueva exe nción es, de momento, limitada al orden nacional, pero a no dudarlo, en cuanto se establezca el
régimen de derecho consagrado en la Constitución, comenzarán también los esfuerzos de los int eresados
para ext ender la exe nción al orden provincial y municipal. Así ocurrió con respecto a los jueces y puede
repetirse con los cargos electivos. No sólo ello es probable sino que es totalmente equitativo.
Si se mantiene la exe nción para algunos, debe regir para todos. Caso contrario si fuera ext endida
la exe nción habría igualdad entre todos los beneficiarios pero la exe nción misma continuaría siendo un
privilegio reñido con la equidad.
La ext ensión actual de la norma liberatoria en el caso de los funcionarios judiciales es la consecuencia de
la posición adoptada por la propia Corte int egrada por conjueces ante la exc usación de los magistrados en
algunos casos.
La ley de impuesto a las ganancias dio mayor amplitud a la exe nción inc luyendo los vocales de los
Tribunales de Cuentas como los de los Tribunales Fiscales de la Nación y de las Provincias y al mismo
tiempo ext endió la exe nción a favor de los funcionarios judiciales que no fueran jueces, pero cuyas
remuneraciones fueran iguales o mayores que las de los jueces de primera ins tancia.
d) Haberes jubilatorios y pensiones que correspondan por funciones exentas273
La ley ha consagrado una tesis sostenida por los int eresados, esto es la continuidad del régimen
de exe nción para los sueldos de magistrados y las dietas de legisladores y remuneraciones por cargos
electivos, una vez que los titulares cesaren en el servicio activo acogiéndose a los beneficios de la previsión
social, jubilaciones y pensiones.
El fundamento de esta exe nción es una razón de equidad: que los ing resos de los magistrados y
legisladores, etcétera, exentos de impuesto durante el desempeño activo de sus cargos, que ya sufren una
disminución al cesar en las funciones respectivas al pasar de las remuneraciones pertinentes a los haberes
jubilatorios y de pensiones, no deben sufrir también el impuesto.
Es ésta la base de la disposición del inc. r ) del art. 2 0 de la ley, que exi me las jubilaciones y pensiones
de los funcionarios y titulares de cargos electivos, cuyas remuneraciones fueron exe ntas según los inc s. p) y
q) del mismo artículo.
e) Remuneraciones de diplomáticos, agentes consulares y demás representantes de países extranjeros en la
República
Están exe ntas del impuesto a las ganancias las remuneraciones que reciben de sus gobiernos respectivos
los diplomáticos, agentes consulares y demás representantes oficiales de países ext ranjeros en el desempeño
de sus funciones en el país.
Así lo dispone el inc. c ) del art. 2 0 de la ley. La exe nción está sujeta a la condición de un tratamiento
análogo hacia los representantes argentinos que se desempeñan en los países ext ranjeros.
Fuente de las ganancias de la cuarta categoría

Las ganancias de la cuarta categoría son de fuente argentina, en general, cuando el trabajo personal que
los origina se desarrolla en el país, aun cuando el que paga la retribución y por cuya cuenta se efectúa el
trabajo esté radicado en el ext erior, o cuando el pago se efectúe total o parcialmente en el ext erior.
Tampoco importa que quien paga las retribuciones sea de nacionalidad, domicilio o residencia ext ranjeros,
ni el lugar de celebración de los contratos.
Es éste el criterio básico para establecer la fuente argentina de las ganancias de la cuarta categoría. Así
resulta del primer párrafo del art. 5 º de la ley274 .
El segundo párrafo del mismo artículo275 establece que estarán sujetas al gravamen las ganancias
provenientes de actividades realizadas ocasionalmente en el ext ranjero por personas residentes en el país,
las que podrán computar como pago a cuenta del impuesto de esta ley las sumas efectivamente pagadas por
gravámenes análogos en el lugar de realización de tales actividades. Este crédito sólo podrá computarse hasta
el inc remento de la obligación fiscal originado por la inc orporación de la ganancia obtenida en el ext erior.
Esta disposición nos merece las siguientes observaciones:
— Mientras el principio general en el que se ins pira el impuesto a las ganancias, en lo que atañe al
momento de vinculación con el poder fiscal de la Nación, es el de la fuente u origen argentino de dichas
ganancias, como resulta de los arts. 1 º y 5º, primer párrafo, el segundo párrafo276 declara sujeta al impuesto
una ganancia de fuente ext ranjera. Esta disposición aparentemente desviacionista de una postura ya clásica
de nuestro derecho tributario, puede —t al vez— admitirse como compatible con el principio general, si se
considera que la actividad realizada en el ext erior es sólo ocasional o accidental, mientras que el contribuyente
que tiene su residencia en el país puede haber formado su preparación organizativa, técnica, científica o
profesional en el país, siendo, pues, la ganancia sólo parcialmente de fuente ext ranjera.
— Aplicación restrictiva o amplia de esta imposición según el principio del domicilio.
Esta imposición ext raterritorial afecta únicamente a las ganancias del trabajo personal y, especialmente,
las de origen profesional o de oficios o de inv estigación científica, mientras que otras actividades, por
ejemplo ind ustriales, en iguales condiciones serían consideradas como de fuente ext ranjera y, por lo tanto,
las ganancias correspondientes como no gravadas.
Sin embargo, en presencia de una norma análoga de la ley 1 1.682 de impuesto a los réditos, la Corte
Suprema había interpretado que esta imposición ext raterritorial alcanzaba a la actividad ind ustrial, por
ejemplo de la construcción277 .
— La int erpretación de la Corte no fue compartida por el Poder Ejecutivo ya que al último párrafo del art.
5 º del decreto reglamentario (t.o. en 1979) en la versión de muchos textos sucesivos, aclaró que "se
consideraban réditos de fuente argentina los provenientes del trabajo personal ocasionalmente en el ext erior
(honorarios, sueldos y similares) por personas residentes en el país"278 .
Ahora bien, nos parece que la int erpretación del reglamento tiene el inc onveniente que, limitando el
alcance de la ext ensión del Poder Fiscal de la Nación al trabajo personal, ponía la norma legal en una situación
de discriminación en perjuicio del trabajo personal, y daba lugar a una desigualdad reñida con la norma del
art. 16 de la Constitución Nacional. Por el contrario, la interpretación amplia de la Corte era compatible con el
principio constitucional, y no hay duda que, según los principios generales, es preferible la int erpretación que
justifica la norma como constitucionalmente válida respecto de otra que le dé un alcance en disconformidad
con los principios de la Constitución Nacional. Giuliani Fonrouge y Navarrine consideran a la norma legal
como inc onveniente, especialmente porque abre una brecha en la doctrina que la Argentina ha sostenido con
ahínco en las discusiones int ernacionales en materia del principio de la fuente u origen versus el principio del
domicilio279 .
Un problema aparte en la int erpretación del segundo párrafo del art. 5 º de la ley280 es el del concepto de
actividad ocasional. Opinamos que se trata de una cuestión de hecho y de prudente int erpretación de esta
norma, teniendo en cuenta el conjunto de las disposiciones de la materia; Giuliani Fonrouge y Navarrine
señalan que falta en la ley una definición genérica del concepto de residencia a los fines impositivos. Nos
parece que la falta de normas generales que definan el concepto de residencia puede suplirse con las normas
del art. 2 6, primero y segundo párrafo, de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)281 . Es cierto que
el art. 2 6 define la residencia "a los efectos de las deducciones previstas en el art. 2 3", pero éstos también
son "fines impositivos", como lo exi gen los aut ores citados y no se advierte por qué no puede adoptarse ese
concepto también para determinar si se dan los supuestos de la norma del segundo párrafo del art. 5 º de la
ley282 .
Imputación de las ganancias de la cuarta categoría al período fiscal

a) La imputación general
La imputación de las ganancias de la cuarta categoría, al período —a ño fiscal— se efectúa, en general,
siguiendo el principio de lo percibido.
El mismo criterio de imputación corresponde a los gastos.
En otras palabras, las ganancias se imputan al año fiscal en el que fueran percibidas y los gastos se imputan
al año fiscal en el cual hayan sido pagados.
Es esto lo dispuesto, en general, para las ganancias de la cuarta categoría en el art. 18 de la ley 2 0.628
(t.o. en 1977 y sus modificaciones)283 .
b) Excepciones
Las ganancias procedentes de jubilaciones o pensiones liquidadas por las cajas de jubilación o derivadas
del desempeño de cargos públicos o del trabajo personal en relación de dependencia percibidas en un año
fiscal pero devengadas en años anteriores, en fuerza del reconocimiento judicial o administrativo, como
consecuencia de modificaciones retroactivas de convenios colectivos de trabajo o estatutos o escalafones,
pueden ser imputadas por sus beneficiarios a los años fiscales a los que correspondan.
Esta exc epción a la regla general de lo percibido se justifica por razones de equidad, porque la tardanza
de las oficinas públicas o de la aut oridad judicial aun que no fuera culpable, no puede perjudicar al beneficiario
a través de la alta alícuota del impuesto debida a la acumulación ext raordinaria de los ing resos de diferentes
años en un solo año, esto es, en el año de percepción.
La norma que concede esta opción es el primer párrafo del inc. b ) del art. 1 8 de la ley284 .
Esta opción, según la norma citada in fine, está sometida a una condición legal: la renuncia del
contribuyente a la prescripción ganada. La opción ejercitada implica por sí sola dicha renuncia, sin necesidad
de formularla exp resamente.
El inc. e ) del art. 7 2 de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)285 clasifica
en la cuarta categoría junto con otros, a las ganancias derivadas del ejercicio de las funciones de directores
de sociedades anónimas.
El segundo párrafo del mismoinciso considera como ganancias de la cuarta categoría a las sumas
percibidas por los socios administradores de las sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple
y en comandita por acciones, hasta el límite establecido en elinc. h) del art. 80 286.
A su vez, el inc. h ) del art. 8 0287 establece que la deducción tiene un tope por cada beneficiario actualizado
según un método de números índices basados en datos suministrados por el Instituto Nacional de Estadística
y Censos, de acuerdo con laley 21.734.
La imputación de este gasto para la sociedad que los deduce se efectúa en el ejercicio por el cual se paguen
dichos honorarios y, paralelamente, serán imputados comoingreso por los socios administradores al mismo
ejercicio por el cual se deducen,auncuando no los hubieran percibido. Esta disposición constituye
unaexcepción a los principios generales de imputación para las ganancias de la cuarta categoría, como surge
del propio texto de la norma mencionada. Mientras que los directores de las sociedades anónimas, computan
los honorarios en el ejercicio en el cual los perciban.
Además, dicha norma diverge sustancialmente de la deducción para los directores de las sociedades
anónimas. En efecto, aquélla tiene un tope legal que éstas no conocen, sin perjuicio que el Tribunal Fiscal
haya reconocido el derecho del Fisco de impugnar el monto de los honorarios de cada director si no se
demuestra un efectivo desempeño en el cargo288.
Otra diferencia entre las remuneraciones de los socios administradores de sociedades no anónimas con
respecto a los directores de éstas, es que la deducción de los honorarios se practica en el año por el cual
hayan sido pagados, por disposición del decreto reglamentario. En cambio, para los socios administradores,
la imputación está dispuesta por la misma ley.Deducciones de la cuarta categoría
Comprenden éstas las deducciones que los arts. 74 y 75 de la ley289admiten con respecto a las ganancias,
de cualquier categoría que fueren.
Nos remitimos, pues, a loexpuesto en su oportunidad para dichas deducciones.
Sin embargo, debemos subrayar que la ley de impuesto a las ganancias no contiene normas referentes a
las "deducciones especiales de la cuarta categoría", como las hay en las tres primeras categorías y como las
había en la ley de impuesto a los réditos (art. 76, 1º párr.,ley 11.682, t.o. en 1968 y sus modificaciones).
En el impuesto a los réditos se mencionaba como deducción especial a los aportes jubilatorios con carácter
único y exc lusivo (art. 77, ley 1 1.682, t.o. en 1952 y correlativos de otros textos), lo que fue oportunamente
criticado290 por muchas razones que se podrán leer en la obra mencionada en la nota, a la cual nos remitimos.
En el impuesto a las ganancias no se ha repetido una norma análoga a la citada de la ley 1 1.682, pero la
deducción de los aportes jubilatorios está reconocida, en general, para las ganancias de cualquier categoría
en el inc. d ) del art. 7 4 de la ley291 .
14. ATRIBUCIÓN DE LAS GANANCIAS A LOS SUJETOS PASIVOS
Personas físicas o sucesiones ind ivisas

La problemática de los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias en general, está contenida en el
capítulo concerniente a la estructura de las relaciones jurídicas tributarias y a él nos remitimos, limitándonos
a exp oner dichos problemas en lo que se refiere a impuesto a las ganancias.
Atribución de las ganancias a las sucesiones ind ivisas

El principal impuesto dentro del sistema de impuestos a las ganancias es el que grava la ganancia neta
sujeta al gravamen correspondiente a personas físicas o sucesiones ind ivisas.
En efecto, dicho impuesto se aplica a las personas físicas o a las sucesiones ind ivisas, cada uno en su
caso.
En el primer artículo, segundo párrafo, de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)292 ésta declara que, además de las personas ind icadas en el párrafo anterior (personas
de exi stencia visible o ideal, cualquiera sea su nacionalidad, domicilio o residencia), son contribuyentes las
sucesiones ind ivisas, mientras no exi sta declaratoria de herederos o no se haya declarado válido el
testamento que cumpla la misma finalidad.
Analizado este artículo con espíritu crítico, no hay duda que adolece de varios defectos. Los principales,
en nuestra opinión, son los siguientes:
La enunciación del primer párrafo, tal como está redactada, parece significar que tanto las personas físicas
(deexistencia visible) como las deexistencia ideal, son contribuyentes del impuesto; podemos agregar, por
simple lógica, una reserva, sobreentendida: "en sus casos". Peroaunasí, el primer párrafo del art. 1º de la ley
hace entender que las personas deexistencia ideal son contribuyentes del impuesto a la par de las personas
físicas. Ello, sin embargo, no es así. Hay que tener en cuenta las disposiciones de los arts. 49, 63 293y
concordantes, que atribuyen las ganancias que deriven de cualquier otra clase (esto es, que no sean de capital)
de sociedades o de empresas unipersonales, íntegramente a aquél o a los socios de éstas, en su
caso,auncuando no se acreditaren en sus cuentas particulares.
La creación del sujeto sucesiónindivisa, corresponde al legislador tributario, quien construye este sujeto
pasivo de la deuda propia, porque la ley en los arts. 1º y 33 y las normas concordantes atribuyen las ganancias
a la sucesiónindivisa como contribuyente (art. 33).
Podrían adoptarse otras soluciones con diferentes atribuciones provisorias o definitivas, dando la
preferencia al reparto que sea más respetuoso de la realidad, pero prácticamente engorroso, o bien la
atribución más sencilla y menos justa.
Nuestro legislador prefirió una solución que no implicara ajustes de las declaraciones juradas. Su solución
es la que a continuación se detalla.
Se dividen las ganancias en cuatro períodos. El primer período es el que está comprendido entre el
comienzo del año fiscal hasta la fecha del fallecimiento. En este período se atribuye la ganancia neta al
causante. El segundo período corre desde la fecha del fallecimiento hasta la de la declaratoria de herederos o
de la aprobación del testamento. Es en este período que la sucesiónindivisa se constituye en contribuyente.
La ganancia neta se atribuye al sujeto sucesiónindivisa. Ésta computará las ganancias y los quebrantos, y las
deducciones imputables al períodoindicado, como si se tratara del causante. Desde la fecha de la declaratoria
de herederos o aprobación del testamento hasta la fecha de aprobación de la cuenta particionaria,
judicial,extrajudicial, los derechohabientes sumarán a sus propias ganancias la parte proporcional de las
ganancias de la sucesión que corresponda a su participación social o hereditaria,pro indivisa.En este período
ya la sucesiónindivisa ha dejado de ser c ontribuyente, dejando su lugar a los derechohabientes.
Desde la fecha de aprobación de la cuenta particionaria en adelante los derechohabientes inc luirán en sus
declaraciones juradas las ganancias que produzcan los bienes hereditarios, o de la sociedad conyugal, que se
les hayan adjudicado.
Así lo disponen los arts. 3 3 y 34 de la ley.
Conforme con lo dispuesto en el art. 3 5 de la ley, los quebrantos netos sufridos por el causante podrán ser
compensados con las ganancias obtenidas por la sucesión ind ivisa hasta que se haya dictado la declaratoria
de herederos o aprobado el testamento. Para esta compensación se aplican las reglas establecidas en el art.
1 9 de la ley.
Si quedara un saldo, los herederos y el cónyuge supérstite procederán de la misma manera, a partir del
primer período en el que inc luyan en sus declaraciones juradas ganancias derivadas de bienes de la sucesión
o hereditarios. También esta compensación de quebrantos seguirá efectuándose hasta el décimo
año inc lusive, después de aquel en el que tuvo su origen el quebranto.
Análogo tratamiento será dado para el cónyuge supérstite y los derechohabientes, respecto de los
quebrantos netos de la sucesión.
La parte del quebranto definitivo del causante y de la sucesión que cada uno de los herederos y el cónyuge
supérstite pueda compensar en sus declaraciones juradas, será proporcional al porcentaje que les
corresponda en el haber hereditario (art. 3 5 de la ley).
Finalmente, el art. 36 de la ley contempla la hipótesis de un contribuyente que hubiese seguido, a los
efectos impositivos, el método de lo percibido y obtuviera ganancias producidas o devengadas pero no
cobradas hasta la fecha del fallecimiento. En tal caso, la ley concede a los derechohabientes la facultad de
optar por una de las siguientes soluciones:
a) Incluir dichas ganancias en la última declaración jurada del causante.
b) Incluirlas en la declaración jurada de la sucesión, cónyuge supérstite, herederos y/o legatarios, en el año
en el que las perciban.
Se presume que el contribuyente ha optado por la primera solución, cuando haya procedido así en la
declaración jurada respectiva (art. 4 6, decreto reglamentario, t.o. en 1979)294 .
De no inc luirse tales ganancias en la primera declaración jurada que se presente, correspondiente al año
del fallecimiento del causante, se entenderá que se ha optado porque la sucesión o los derechohabientes,
según corresponda, denuncien tales ganancias en el año en el que se perciben (art. 4 6, decreto reglamentario,
t.o. en 1979)295 .
Las ganancias que se percibieren con posterioridad a la declaratoria de herederos o aprobación de
testamento, se distribuirán entre el cónyuge supérstite y los herederos, conforme con su derecho social o
hereditario, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil (art. 4 6, decreto reglamentario, t.o. en 1979)296 .
Atribución de las ganancias en el caso de la sociedad conyugal

En teoría puede haber diferentes criterios de atribución de las ganancias a los componentes de la sociedad
conyugal, que se ubican entre dos ext remos: imposición de la sociedad conyugal como sujeto pasivo de la
obligación tributaria por todas las ganancias obtenidas por ambos cónyuges o cada uno de ellos
e ind ependientemente de tratarse de rentas de bienes propios o de bienes gananciales, del trabajo personal
o de empresas de uno solo de ellos o de ambos; o bien imposición ind ividual de todas las ganancias obtenidas
por cada cónyuge de cualquier fuente ellas provengan y hasta computando cada uno la parte que le
corresponda de las ganancias de bienes de la sociedad.
Entre los dos regímenes ext remos que se han esbozado, puede haber una inf inidad de
regímenes int ermedios, unos más cercanos al sistema global, otros al régimen ind ividual.
Las motivaciones de la elección de una determinada atribución de las ganancias imponibles pueden ser: la
adopción de un postulado de la capacidad contributiva del núcleo familiar como directriz de la imposición, o
bien, en el caso opuesto, del carácter ind ividual de la capacidad contributiva y la irrelevancia de la sociedad
conyugal a los efectos impositivos297 .
En cuanto concierne al derecho tributario argentino, hemos sostenido en muchas oportunidades, en cursos
y conferencias y repetimos todavía que, con las debidas correcciones de tasas aplicables, el impuesto a las
ganancias debería gravar no a cada persona, sino a cada grupo familiar, especialmente cuando el derecho
civil considere que el régimen comunitario entre cónyuges es el sistema obligatorio, salvo exc epciones. Esto
es lo que ocurre en la Argentina.
El derecho impositivo ha preferido ind ependizarse de las normas de atribución de las ganancias del
derecho civil, como lo declara el art. 2 8 de la ley, que reproducimos a continuación:
Artículo 28: "Las disposiciones del Código Civil sobre el carácter ganancial de los beneficios de los
cónyuges, no rigen a los fines del impuesto a las ganancias, siendo en cambio de aplicación las normas
contenidas en los artículos siguientes".
Las normas en cuestión fijan los criterios de atribución de las ganancias al otro cónyuge o de reparto entre
ambos. No adoptan ninguna de las soluciones ext remas, ni aceptan las reglas de atribución del Código Civil;
en cambio, establecen un sistema mixto que —e n cierto modo— parcialmente acepta, como se verá, algunos
de los principios y clasificaciones del Código Civil. Así cuando atribuye a cada cónyuge los réditos derivados
de los bienes propios (inc. c ] del art. 2 9 de la ley) asimismo cuando, en el art. 3 0 y con tres exc epciones,
atribuye totalmente al marido los beneficios de bienes gananciales. Estos últimos —e stá claro—, de acuerdo
con la clasificación civilista. Ahora bien: el art. 2 9 establece cuáles ganancias se reparten entre los cónyuges
para constituir la base imponible del impuesto de cada uno. Dispone, al respecto, que corresponde atribuir a
cada cónyuge las ganancias provenientes de:
1) Actividades personales (profesión, oficio, empleo, comercio o ind ustria).
2) Bienes propios.
3) Bienes adquiridos con el producido del ejercicio de su profesión, oficio, empleo, comercio o ind ustria.
Son atribuidos, en cambio, totalmente al marido los beneficios de bienes gananciales, exc epto:
1) Que se trate de bienes adquiridos por la mujer con el producido del ejercicio de su profesión, oficio,
empleo o ind ustria.
2) Que exi sta separación de bienes.
3) Que la administración de los bienes gananciales la tenga la mujer en virtud de una resolución judicial.
A fin de completar el cuadro de las disposiciones que se refieren a la sociedad conyugal, es oportuno
recordar que la ley 11.682, antecesora de la ley 2 0.628, contenía en el art. 2 9 del texto ordenado en 1960 y
normas correlativas de años anteriores y posteriores, la declaración que "a los efectos del presente gravamen,
no son admisibles las sociedades entre cónyuges".
Esta disposición, tan terminante, era atenuada por las disposiciones de los párrafos siguientes del mismo
artículo, en los que se puntualizaba que el aporte de un cónyuge a la empresa del otro debía considerarse
como un préstamo de dinero con un interés no inf erior al tipo que establece el Banco de la Nación para
descuentos comerciales o como valor locativo, si el aporte consistía en un bien inm ueble. El último párrafo de
dicho artículo contemplaba la posibilidad de aportes de otra índole (por ejemplo, servicios o trabajos
personales) para aut orizar a la DGI a determinar, de una manera racional y equitativa, la retribución para el
aportante.
Se dio la paradoja de que la norma del art. 2 9 dictada para seguir una supuesta regla del Código Civil,
que inv alidaba las sociedades entre cónyuges a todos los efectos, terminara con contradecir los principios y
normas del derecho privado, al imponerse la tesis de la admisibilidad de sociedades colectivas o de otro tipo,
pero de personas, como también al entrar en vigencia el art. 27 de la ley 1 9.550 de sociedades comerciales,
que aut oriza las sociedades entre cónyuges, siempre que se tratare de sociedades por acciones y de
responsabilidad limitada.
En la ley actual, el art. 32 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones)298 no contiene ninguna norma
sobre las consecuencias tributarias de la situación de sociedades de tipos diferentes de las admitidas por la ley
1 9.550, ya que establece que "a los efectos del presente gravamen sólo será admisible la sociedad entre
cónyuges cuando el capital de la misma esté integrado por aportes de bienes cuya titularidad les corresponde
de conformidad con las disposiciones de los arts. 2 9 y 30". ¿Qué ocurre cuando uno de los cónyuges no tenga
su aporte derivado de algunos de los supuestos de los artículos mencionados? ¿O cuando crean una sociedad
no admitida por la ley?
Las contestaciones, a nuestro juicio, son las siguientes: a la primera pregunta: no se considerará el aporte
como fiscalmente justificado y se lo atribuirá al otro cónyuge, de conformidad con el principio general del art.
3 0. A la segunda pregunta: puesto que se trata de una situación contraria a la ley de sociedades y no a la ley
tributaria, la consecuencia es la que prevé la ley 19.550 misma, segundo párrafo del art. 2 7, que ind ica el
camino a seguir para remediar la situación, en la que se puede encontrar —p ensamos— no sólo
accidentalmente, sino aún voluntariamente, de adquirir la calidad de socio del otro en una sociedad de tipo
distinto de las por acciones y de responsabilidad limitada, la sociedad deberá transformarse en el plazo de
seis meses o cualquiera de los esposos deberá ceder su parte a otro socio o a un tercero en el mismo
plazo.Atribución de la ganancia neta perteneciente a hijos menores
Decir que uno de los problemas de la atribución del hecho imponible al sujeto pasivo es el de las ganancias
pertenecientes a hijos menores, parece contradictorio, puesto que si se trata de ganancias de los hijos menores
ya parece resuelto el problema de su atribución. Pero no es así. El problema consiste en la atribución de las
ganancias originadas por los bienes de los que es propietario el menor o que éste obtiene de su trabajo
personal, profesión, oficio o arte, al padre o, en su caso, a la madre, o bien al núcleo familiar, combinándose
de este modo con el otro problema, el que vimos en el inc. h ) de la imposición de la sociedad conyugal
concebida como unidad económica a la que pueden y deben (según algunos) o no deben (según otros)
atribuirse las ganancias de todo el grupo familiar, constituido por padre, madre (esposos) e hijos menores.
Las alternativas que hemos puntualizado están en función de la concepción ideológica sobre
el ind ividualismo a ultranza, versus el grupo familiar o el hogar y la comunidad de bienes y rentas.
Pero, aun prescindiendo de toda ideología, se justifica la imposición sobre la base de la familia o núcleo o
grupo por razones ins piradas en los principios de igualdad y de capacidad contributiva, comparándose la
situación del grupo familiar cuando el impuesto está estructurado bajo el principio de la renta individual, o
viceversa.
Las ganancias de los menores de edad —d ice el art. 3 1 de la ley— deberán ser declaradas por la persona
que tenga el usufructo de las mismas. En este primer párrafo del artículo mencionado parece que la exi gencia
del Fisco consiste en la declaración de las rentas por el usufructuario. Con esto, la ley, confunde la atribución
de la renta de los hijos menores al usufructuario legal, con la obligación administrativa de declarar, lo que
ocurre también en otros casos análogos (por ej., art. 4 1, 1º párr.).
Dicha atribución no tuerce el funcionamiento de la ley, puesto que la atribución a quien tenga el usufructo
de las ganancias es la mera consecuencia del derecho de usufructo, uso y goce de los frutos que los bienes
producen.
En cierto modo, la norma específica del art. 31 es superflua, puesto que lo que dice ya está dicho en
el Código Civil y la norma de la ley fiscal nada agrega ni quita al Código Civil (arts. 2807 y 2816; 287 y 289).
En efecto, no amplía ni restringe las hipótesis de usufructo legal ni lasexcepciones, o sea los casos en los que
no hay usufructo legal de los padres.
En cambio, a fin de aclarar el principal efecto de esta atribución, que no da a los padres la calidad de
responsables por deuda ajena (de los hijos menores) sino de responsables por una deuda propia (como
contribuyentes), el segundo párrafo del art. 3 1 dispone: "A tal efecto, las ganancias del menor se adicionarán
a las propias del usufructuario".
En los casos en los que por disposición del Código Civil no corresponde a los padres el usufructo legal de
las ganancias de los hijos menores, serán éstos los contribuyentes y aquéllos responsables por deuda ajena,
conforme con el inc. b ) del art. 16 de la ley 1 1.683 (t.o. 1978 y sus modificaciones) y, en sus casos, con los
arts. 1 7 y 18 de la misma ley299 .
Atribución de las ganancias en el caso de empresas o sociedades

Al ini ciar este capítulo referente a la atribución de las ganancias a los sujetos pasivos dijimos que el art.
1 º300 de redacción poco precisa, dejaba en el int érprete la duda acerca de la atribución de las ganancias a
los sujetos pasivos en materia de empresas y sociedades, dejando entrever que las ganancias producidas se
atribuyen a las personas físicas (de exi stencia visible) o a las personas jurídicas inc luyendo las sociedades
civiles o comerciales, según los casos. En otras palabras, la atribución se efectuaría lisa y llanamente así: a
las personas físicas, cuando la ganancia se produjera para su titular, o sea para quien fuera el dueño de los
bienes materiales e inm ateriales de la empresa unipersonal; o las personas jurídicas, inc luyendo las
sociedades comerciales de todo tipo cuando la ganancia se hubiera producido por y para dichas sociedades.
Ahora bien, ésta es una verdad a medias, o sea, no es así. ¿Y cómo es?
Las ganancias se atribuyen a las personas físicas que las obtienen de acuerdo con las normas que rigen
para las ganancias de la primera, segunda y cuarta categorías. Se sobreentiende que en lugar de las personas
físicas las ganancias pueden, en su caso, atribuirse a las sucesiones ind ivisas, como se exp resaba antes.
El problema surge de la redacción de las normas, formalmente correcta, pero en el fondo confusa, porque
pone sobre un mismo plano personas físicas y jurídicas, inc luyendo (porque no establece exc lusión o
salvedad) en estas últimas, las sociedades de cualquier naturaleza.
Antes de seguir con la crítica de esta norma que, no por int roductiva deja de ser de ext raordinaria
importancia para el conocimiento cabal de estas obligaciones, subrayamos que el legislador ha ubicado en el
segundo párrafo las sucesiones indivisas, que dan lugar a un régimen particular pero transitorio y variable
según las etapas en las que se divide el procedimiento de determinación y el de aplicación de sanciones
fiscales, mientras que la atribución de las ganancias a las sociedades plantea problemas mucho más
complejos y es, sin duda, de mucha mayor envergadura, con respecto a la naturaleza de las cuestiones en
debate, desde el punto de vista de la técnica impositiva y del producto de la recaudación y, sobre todas las
cosas, de la armonización del impuesto sobre las sociedades y la imposición de los socios o accionistas y de
los componentes de los órganos administrativos de las entidades.
Parte en forma exp resa y parte ind irectamente o por implicancia, la ley establece —a clarando y
corrigiendo la dudosa norma del art. 1 º— que las ganancias obtenidas por sociedades de capital ("por sus
ganancias netas imponibles" dice la ley) se atribuyen a éstas en carácter de contribuyentes o sea, de sujetos
responsables por deuda propia.
En estos casos, el art. 6 3301 de la ley en su inc. a ), apartados 1, 2 y 3 establece la tasa del 33%. Además,
las mismas sociedades de capital son agrupadas en dos clases, relevantes a los efectos de las alícuotas del
impuesto aplicables. En el inc. a) apartados 1, 2 y 3 se mencionan como sujetos a la alícuota del 33% sobre
sus ganancias netas imponibles: Las sociedades anónimas, de responsabilidad limitada y en comandita simple
o por acciones, constituidas en el país; las asociaciones civiles y fundaciones constituidas en el país, en cuanto
no corresponda por esta ley otro tratamiento impositivo; las sociedades de economía mixta, por la parte de las
utilidades no exe ntas del impuesto. En el inc. b )302 se somete al impuesto con la alícuota del 45% "los
establecimientos comerciales, ind ustriales, agropecuarios, mineros o de cualquier otro tipo, organizados en
forma de empresa estable pertenecientes a asociaciones, sociedades o empresas, cualquiera sea su
naturaleza, constituidas en el extranjero o a personas físicas residentes en el ext erior".
Están sujetas al mismo impuesto, las utilidades que se distribuyan pero por vía de retención con carácter
definitivo, esto es, a un impuesto real separado tanto del impuesto a las personas físicas y
sucesiones ind ivisas como del gravamen general a las ganancias de las sociedades de capital, del 17,50%
de la utilidad que ya está alcanzada por el impuesto del inc. a ) del art. 6 3 de la ley; en otras palabras, se trata
de un impuesto real del 17,50% de 67 = 11,72% del monto de la utilidad a repartir.
Este impuesto sólo se aplica cuando hay dividendos en efectivo o en especie, exc epto dividendos en
acciones liberadas. Éstas están exe ntas, cualquiera fuere la residencia del accionista o socio. En los otros
casos, el impuesto real a los dividendos se aplicará cuando los beneficiarios sean residentes en el ext erior o
cuando no se identifiquen en el momento de abonarse el dividendo, de conformidad con lo que disponga
la DGI . Finalmente, estará sujeto a la retención del 17,50% con carácter definitivo el saldo impago a los sesenta
días corridos de puesto a disposición de los accionistas.
El art. 6 4 de la ley303 continúa estableciendo normas para cada hipótesis de dividendos a distribuir.
Habiendo dispuesto lo pertinente en los casos de dividendos en efectivo y en acciones liberadas, pasa a
determinar las consecuencias de la distribución en especie: La sociedad o el agente pagador deberá depositar
en las cuentas de la DGI las sumas retenidas, con facultad de exigir el reintegro por parte de los "socios o
accionistas; podrán también diferir la entrega de los bienes o " valores hasta que se haga efectivo el reintegro
mencionado (art. 6 4, 4º párr. de la ley).
El párrafo final del art. 64 establece la obligación de los beneficiarios de las ganancias comprendidas en
este artículo, deincluir las participaciones y los valores que poseen en la declaración patrimonial
correspondiente, de conformidad con las normas de la reglamentación (t.o. en 1979).
Esta norma tiene como propósito aclarar que, a pesar de la parcial exc lusión de los dividendos o utilidades
repartidas entre los accionistas o socios, ella no da derecho a los contribuyentes para no inc luir las
participaciones y valores en la declaración patrimonial anual como lo veremos en su oportunidad.
15. SALIDAS NO DOCUMENTADAS

El tema de laexposición que sigue no se refiere únicamente a la atribución del hecho imponible a los sujetos
pasivos, sino que toca también problemas de atribución, lo que nos basta paraexaminarlo en este capítulo.
La regla general está contenida en el primer párrafo del art. 3 7.
La norma tiene un supuesto simple: que una erogación carezca de documentación. Esto significa no sólo
la falta de comprobantes, o sea del recibo correspondiente, sino también de cualquier antecedente documental
como ser: contrato, propuesta de contrato, correspondencia, en general, en el que haya alguna exp licación
del desembolso, su fin y su razón de ser factura o remito, acta de directorio de la sociedad inv olucrada, en el
que se discuta y se decida la erogación, o se rinda cuenta de la misma por parte de algún director o ejecutivo
o, simplemente, empleado a quien fuera encomendada la operación.
Las consecuencias del descubrimiento de una erogación sin la documentación pertinente, son dos:
1. No se admitirá su deducción en el balance impositivo. Esta consecuencia no constituye una norma nueva:
por el contrario, se trata sólo de una reiteración de un principio general: que no se admiten deducciones sin
comprobantes. En otra oportunidad en esta misma obra, hemos criticado por superflua la condición de una
deducción, respecto a que se trate de circunstancias de hecho debidamente comprobadas, más precisamente
con referencia a las pérdidas originadas por delitos cometidos contra los bienes de la exp lotación de los
contribuyentes por empleados de las mismas (art. 7 5, inc. d ] de la ley304 ).
2. De mayor importancia o, mejor dicho, como único propósito específico del art. 3 7 de la ley, es la segunda
consecuencia de la erogación no documentada: el pago de la tasa del 45%305 de la suma de cuya salida se
trata, "que se considerará definitiva".
Esta última especificación sirve para exc luir el carácter de pago a cuenta y para resaltar el carácter de
impuesto real, independiente del impuesto general y personal a las ganancias.
El art. 3 8 de la ley exc luye la obligación de pagar dicho impuesto en dos hipótesis. La primera, cuando
la DGI presuma que los pagos hayan sido hechos para adquirir bienes; la segunda, cuando la DGI presuma que
los pagos por su monto o por otras circunstancias del caso no lleguen a ser ganancias gravables en manos
del beneficiario.
El art. 4 7 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)306 , enuncia en su primer párrafo con alguna diferencia
respecto del texto legal, el supuesto de la salida no documentada, y su primera consecuencia de no ser
admitida su deducción en el balance impositivo. Pero al lado de ese supuesto, agrega otro, a saber: cuando
se presuma que las erogaciones no han tenido el propósito de obtener, mantener y conservar ganancias
gravadas.
A continuación, el segundo párrafo del artículo reglamentario mencionado, establece otro supuesto, no
para ext raer consecuencias más graves para el contribuyente, sino para exc luir una de las consecuencias
desfavorables.
"Cuando las circunstancias del caso evidencien que tales erogaciones se han destinado al pago de
servicios para obtener, mantener y conservar ganancias gravadas, podrá admitirse la deducción del gasto en
el balance impositivo, sin perjuicio del impuesto del cuarenta y cinco (45%) por ciento que recae sobre tales
retribuciones".
Más radical es la disposición del tercer párrafo que llega al ext remo de anular la norma del art. 3 7 de la
ley, cuando "por la modalidad del negocio o actividad del sujeto del gravamen se presuma con fundamento
que las erogaciones de referencia no llegarán a ser ganancias imponibles en manos del beneficiario", en cuyos
casos, dice el reglamento, "podrán ser descontadas en el balance general y no corresponderá al pago del
impuesto...". La constitucionalidad de esta norma no puede ser aceptada seriamente, pero se trata de una
disposición favorable al contribuyente que no será impugnada por falta de int erés en la acción.
El cuarto párrafo establece que en caso de duda deberá consultarse a la Dirección.
Una última exc epción al pago del impuesto sobre las salidas no documentadas es la del quinto párrafo del
art. 4 7 del decreto reglamentario (t.o. en 1979), que exi me de dicho impuesto, cuando exi stan ind icios
suficientes de que las erogaciones han sido destinadas a la adquisición de bienes. En tales casos las
erogaciones estarán sujetas a las normas que se refieren a los distintos bienes según su carácter para el
contribuyente.
El sujeto pasivo responsable por deuda propia del impuesto real es el beneficiario de la erogación que
carece de documentación. Así lo ind ica claramente el inc. b ) del art. 3 8 de la ley y las normas concordantes
de la reglamentación. La sociedad o empresa que efectúa la erogación es responsable por una deuda ajena.
Por la índole de los supuestos del gravamen, el Fisco reglamentará el pago a dicho sujeto, en su carácter de
responsable. Con razón observa Reig307 que se trata de una responsabilidad sustitutiva.
Se ha debatido ante el Tribunal Fiscal de la Nación y la Cámara Federal y Contencioso-administrativa, la
deducibilidad del impuesto a las salidas no documentadas en el balance impositivo del responsable.
El Tribunal Fiscal declaró no deducible el impuesto por aplicación del principio del inc. d ) del art. 8 1 de la
ley (en el texto actualmente vigente) y normas correlativas de textos anteriores. La Cámara revocó la sentencia,
encontrando acogida en la doctrina. La Corte Suprema confirmó la sentencia de la Cámara.
Opinamos que se trata de una erogacióninherente al giro del negocio, pero como impuesto a las ganancias
recuperables del sujeto contribuyente, no puede ser deducido en el balance impositivo del responsable.
16. IMPUESTO A LA GANANCIA NETA IMPONIBLE DE LAS PERSONAS FÍSICAS

Y SUCESIONESINDIVISAS
Compensación de pérdidas y ganancias

La ley argentina desde el año 1936 y cada vez más acentuadamente en 1939, 1943 y 1946, ha ido
avanzando hacia la misma estructura de la imposición a la renta que se ha producido en los principales
sistemas tributarios del mundo, esto es, la imposición personal y progresiva sobre la renta neta sujeta a
impuesto de las personas físicas y sucesiones ind ivisas por un lado y, por el otro, el impuesto real y
proporcional a la renta neta imponible de las sociedades de capital.
Para determinar la ganancia neta sujeta a impuesto de las personas físicas y sucesiones ind ivisas,
corresponde establecer las rentas netas y los quebrantos netos atribuibles a esos sujetos y proceder a la
determinación de la ganancia total neta. El camino para llegar a este resultado consiste en la compensación
de ganancias y pérdidas dentro de cada una y entre las distintas categorías (art. 1 9, 1º párr, de la ley). Cuando
el resultado de esa compensación fuera una pérdida, ésta podrá compensarse con las ganancias gravadas
que se obtengan en los años inm ediatos siguientes, hasta diez años después de aquel en el que se produjo
la pérdida. El quebranto que aún quedara no podrá compensarse más en los años siguientes (art. 1 9, 2º párr.).
A los efectos de esta compensación, no se consideran como pérdidas los importes que la ley aut oriza a
deducir en concepto de ganancia no imponible, cargas de familia y deducción adicional para ganancias de la
tercera y de la cuarta categoría, según lo dispuesto en el art. 2 3. Así lo dispone el tercer párrafo del art. 1 9
de la ley.
Los arts. 2 5 y 26 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)308 establecen la manera de efectuar la
compensación entre pérdidas y ganancias en el año en que se produjeron y, si las primeras exc edieron las
segundas, la compensación con ganancias futuras hasta las del décimo año inc lusive.
Deducciones personales
En el caso de las personas físicas o sucesiones ind ivisas, de conformidad con el art. 2 3 de la ley309 ,
podrán deducirse en concepto de ganancia no imponible, cargas de familia y deducción especial de las
ganancias derivadas del trabajo personal ya fuere de la tercera como de la cuarta categoría, las sumas que
fije la ley.
No es condición común de estas deducciones que el contribuyente y las personas a su cargo sean
residentes en el país, sino que la ley establece la residencia del contribuyente como condición para deducir la
ganancia no imponible y la de las personas a cargo, para deducir las cargas de familia.
A tales efectos, el art. 2 6 de la ley establece qué se entiende por residencia en el país. Dice la norma citada
que se consideran como residentes en el país las personas físicas que vivan más de seis meses en él en el
transcurso del año fiscal (art. 2 6, 1º párr.).
A todos los efectos de esta ley, se consideran también como residentes en el país las personas que se
encuentran en el extranjero al servicio de la Nación, provincias o municipalidades y los funcionarios de
nacionalidad argentina que actúen en organismos int ernacionales de los cuales la República Argentina sea
Estado miembro (art. 2 6, 2º párr.).
La diferencia entre los supuestos y los propósitos de las dos normas, hace oscura la significación de éstas.
Si en el primer párrafo se dispone que el concepto de residencia allí definido sirve a los efectos de las
deducciones del art. 2 3310 , esto quiere decir o puede querer decir que no sirve para otros fines, por ejemplo,
a los efectos de gozar de la exe nción de los dividendos. Tanto más adquiere este significado de limitación
dicho concepto, por cuanto el segundo párrafo empieza con un enfático "a todos los efectos de esta ley". No
creemos, sin embargo, que la disposición del primer párrafo impida que, a falta de otra disposición específica
o bien de alcance general, el int érprete necesitado del significado de la residencia en el país, acuda al
concepto del art. 2 3 de la ley.
Esta necesidad deriva de la ins uficiencia del concepto contenido en el último párrafo del art. 8 4
(beneficiario del ext erior). Ese concepto consiste en considerar como tal a la persona física que percibiendo
la ganancia en el país, no acreditara residencia estable en el mismo.
Un carácter común de las deducciones del art. 2 3 es que el monto deducible por ganancia no imponible y
cargas de familia como también de la deducción especial, no pueden constituir la base de una justificación de
un aum ento patrimonial.
Deducción adicional
Entre las deducciones personales la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones)
en elinc. c) del art. 23311contempla una deducción especial cuyo monto es actualizable, a favor de los
contribuyentes que trabajen efectivamente en las actividades o empresas de las que el sujeto sea titular o
cuando se trate de ganancias de la cuarta categoría.
Esta deducción que la ley denomina "especial" es la continuación, en el derecho vigente, de la que se
denominó en las leyes de impuesto a los réditos "deducción adicional" con la diferencia que en los regímenes
anteriores la ley distinguía entre los réditos de la tercera y los de la cuarta categoría; la distinción consistía en
una diferencia de los importes deducibles y en un complejo cálculo del monto a deducir cuando el mismo
contribuyente tuviera réditos de ambas categorías que le dieran el derecho a la deducción adicional.
La ley actual ha eliminado toda diferencia entre la deducción aplicable a las ganancias de la tercera y la
correspondiente a las ganancias de la cuarta categoría.
El propósito de esta deducción consiste en discriminar las rentas procedentes del trabajo personal respecto
de las otras rentas de cada contribuyente.
Esta discriminación responde a un postulado de política impositiva que se considera una medida
progresista en la evolución del impuesto a la renta.
Actualización de los valores

El art. 2 5 de la ley estableció la actualización de los importes fijados en los arts. 2 0 (exe nciones), 22
(gastos de sepelio), 23 (ganancia no imponible, cargas de familia y deducción especial) como también de los
tramos de la escala prevista en el art. 8 3. Dicha actualización según el artículo mencionado debe practicarse
anualmente.
Deducción de cargas de familia

Las deducciones por cargas de familia sólo podrán efectuarlas el o los parientes más cercanos que tengan
ganancias imponibles. Así lo dispone el último párrafo del inc. b ) del art. 2 3 de la ley312 .
Por ejemplo, podrán ambos padres efectuar la deducción por uno o más hijos menores o inc apacitados,
mientras no podrían hacerlo el padre y el abuelo del menor. Asimismo, podrían efectuar la deducción un
hermano y otro hermano del menor o del incapacitado, pero no un hermano y un tío. La exi stencia de un
contribuyente con el parentesco más cercano, descalifica al contribuyente con grado de parentesco más lejano
o menos cercano. Podemos dar otros ejemplos del mecanismo un poco artificial y despojado de fundamentos
éticos y de motivaciones sentimentales. Dos abuelos pueden deducir ambos el importe correspondiente a un
nieto menor; pero no pueden efectuar la deducción un tío y un hermano.
Es una condición de fondo para la deducción de las cargas de familia, que las personas estén efectivamente
a cargo del contribuyente.
Lo es también la residencia en el país de las personas a cargo.
Finalmente, es condición de la deducibilidad que las personas que le dan origen no tengan en el año
entradas netas superiores al monto (actualizable) que fije la ley, cualquiera fuere el origen de esas entradas y
estén o no sujetas al impuesto.
El concepto de entrada, es definido en el art. 4 0 del decreto reglamentario (t.o. en 1979)313 como toda
clase de ganancias reales o presuntas, beneficios, ing resos periódicos o eventuales, salvo cuando
tales ing resos constituyan el reembolso de un capital.
Para disipar la duda que, int erpretándose literalmente el inc. b ) del art. 2 3314 , se considerara que los hijos
darían lugar a la deducción como tales y otra vez como descendientes, el art. 4 1 del decreto reglamentario
(t.o. en 1979)315exc luye tal interpretación, con plausible criterio.
Gastos de sepelio
Introducida en la ley de impuesto a los réditos con la de los gastos, inc luso la deducción de los gastos de
sepelio ha sobrevivido (se nos perdone la macabra paradoja) a aquélla, en la ley de impuesto a las ganancias.
En efecto, el art. 2 2 de la ley, admite deducir de la ganancia del año fiscal un importe hasta un tope máximo
(actualizable) en concepto de los gastos de sepelio que correspondan al contribuyente o a las personas a su
cargo, sujeto a los requisitos que fija la reglamentación.
Ésta, a su vez, establece en el art. 3 8316 dichos requisitos formales.
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO A LAS GANANCIAS O BENEFICIOS

DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Y OTROS IMPUESTOS
QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE IMPOSICIÓN
A LAS GANANCIAS EN EL DERECHO ARGENTINO
1. GANANCIA NETA IMPONIBLE DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

El impuesto a las ganancias de las sociedades de capital tiene como premisa ine ludible que se haya
producido una ganancia neta imponible y que ésta sea atribuida por la ley a la sociedad de capital como sujeto
pasivo principal o responsable por una deuda tributaria propia o, en una palabra, contribuyente.
Como ya dijimos al hablar del concepto de ganancia neta imponible, este concepto en la mecánica del
impuesto, es relevante para el impuesto a las ganancias de las personas físicas. En este gravamen, el
concepto de ganancia neta imponible es el total de las ganancias netas después de compensarse con los
quebrantos netos, restando del resultado de esa compensación las deducciones personales (art. 2 3 de la ley),
o sea: ganancia no imponible, cargas de familia y adicional por las rentas del trabajo personal en la tercera y
en la cuarta categoría.
Ahora bien, las deducciones personales que terminamos de mencionar, por su propia naturaleza, no
podrían practicarse en un impuesto real como el de las ganancias de las sociedades de capital; tampoco hay
otras deducciones que se apliquen a la ganancia neta de dichas sociedades. El concepto de ganancia neta
imponible coincide con el de ganancia neta. Dicho de otra manera, en el caso del impuesto a las ganancias de
las sociedades de capital, la base imponible se determina con los cómputos de las ganancias brutas,
deducciones objetivas generales y especiales y compensación de quebrantos y ganancias dentro de cada
categoría y entre las diversas categorías. Con ello, el resultado neto —s i fuere positivo—, estará sujeto al
impuesto real del 33%, si se trata de una sociedad constituida en el país o del 45% si se trata de un
establecimiento comercial, ind ustrial, agropecuario, minero o de cualquier otro tipo, organizado en forma de
empresa estable, perteneciente a asociaciones, sociedades o empresas, cualquiera fuere su naturaleza,
constituidas en el ext ranjero o a personas físicas residentes en el exterior. Así lo establece el inc. b ) del art.
6 3 de la ley1 .
Puesto que las ganancias de las sociedades de capital pertenecen a la tercera categoría por definición y
en razón del sujeto pasivo, según lo establece el inc. a ) del art. 4 82 , hay una perfecta coincidencia entre las
normas y principios inh erentes al impuesto a las ganancias de las sociedades de capital y las aplicables a las
rentas de la tercera categoría, en lo que se refiere al aspecto objetivo del hecho imponible.
Hay, sin embargo, una exc epción a lo exp uesto en el párrafo anterior y al mismo tiempo una exc epción a
la determinación de la base imponible y del proceso lógico que preside la atribución a los sujetos pasivos del
hecho imponible.
Aludimos a lo dispuesto en el art. 6 5 de la ley3 .
Ambos párrafos del artículo mencionado constituyen verdaderas singularidades en el conjunto de normas
que regulan al impuesto a las ganancias de las sociedades de capital y su armonización con el régimen del
impuesto a las ganancias de las personas físicas o las sucesionesindivisas.
En efecto, el primer párrafo del art. 6 5 establece que los dividendos o las utilidades que las sociedades
anónimas, de responsabilidad limitada y en comandita simple o por acciones, constituidas en el país (art.
6 3, inc. a ])4 , de entre las cuales descuellan por su importancia las que acabamos de enumerar y que están
agrupadas en el apartado primero de dicho artículo e inc iso, están totalmente sujetas al impuesto por
retención, según lo dispuesto en el art. 6 45 cualesquiera fueran los fondos de las empresas con los que se
efectúe su pago (reservas, cualquiera fuera la fecha de su constitución, ganancias de fuente extranjera, de
capital, exe ntas de impuestos, etc.).
Esta norma restituye vigencia al precepto legal anterior a la creación del impuesto a las ganancias por la ley
2 0.628. El texto es idéntico al que fuera dictado originariamente por el decreto-ley 1 8.229/1943, uno de cuyos
aspectos más relevantes era precisamente éste, que rompió con la homogeneidad de la ganancia de la
sociedad (utilidad o beneficio impositivo y dividendo), puesto que éste no era más una parte proporcional de
la ganancia impositiva de la sociedad.
Dicha homogeneidad había sido considerada como requisito para la imponibilidad de los dividendos por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación enautos: "Petróleo de Challacó, Neuquén v. Gobierno Nacional".
Laley 20.628 derogó dicha norma restableciendo el principio que son gravables los dividendos en cabeza
de los accionistas (o socios), en cuanto deriven de utilidades impositivas de la sociedad.
Pero esa vuelta a la tradición ortodoxa del impuesto personal, criticada severamente por Hilario Sánchez6,
no duró mucho, siendo derogadas las normas pertinentes con la reforma del año 1976.
El segundo párrafo del art. 657parte de una hipótesis en cierto modo opuesta a la del primer párrafo. En
efecto, no se trata deindependizar el dividendo o la distribución de la ganancia de la sociedad, sino de modificar
la utilidad impositiva de la sociedad, como consecuencia de la verificación de una ganancia oculta en el
dividendo o distribución de utilidades en especie.
En tal hipótesis, si el valor corriente en plaza a las respectivas fechas resulta mayor de su costo impositivo,
relativo a todos los bienes distribuidos en esas condiciones, la diferencia se considerará beneficio alcanzado
por el impuesto a las ganancias o a los beneficios eventuales (sic, art. 65) según corresponda, y deberáincluirse
en el balance impositivo de la entidad correspondiente al ejercicio en el que la puesta a disposición o
distribución tenga lugar.
Si comparamos las dos normas del art. 65, primero y segundo párrafos, resultará que en el primero se
dispone que se considera como dividendo también lo que proviene de fondos sociales de cualquier
naturaleza,aunque no se trate de ganancias impositivas. En el segundo, en cambio, la premisa es la diferencia
de valor entre el dividendo en especie y el costo impositivo, diferencia que constituye una ganancia para el
accionista o socio y que la disposición legal considera que antes de serlo para estos sujetos lo ha sido para la
entidad, que deberá computarla en su balance en el ejercicio en el que tenga lugar la puesta a disposición del
dividendo o la distribución de la ganancia.
No hay primero una ganancia de la sociedad que se reparta entre accionistas y socios, sino una ganancia
de éstos que se considera como utilidad oculta o disimulada de la sociedad y que se descubre en ocasión del
dividendo en especie.
Los dividendos en dinero, así como también los revalúos contables debidamenteautorizados, que las
entidades comprendidas en elinc. a) del art. 6 38 pongan a disposición o distribuyan entre sus accionistas o
socios, no serán computables por los beneficiarios a los fines de la determinación de su ganancia neta, sin
perjuicio de la retención a título definitivo del 17,50% sobre los dividendos pagados a beneficiarios del ext erior
o no identificados y sobre el saldo impago de dichos dividendos después que se hayan cumplido sesenta días
desde la puesta a disposición del dividendo a los accionistas.
Precisamente, el carácter definitivo de la retención practicada sobre los dividendos se conjuga e implica,
por definición, que la retención efectuada no será computada a cuenta del impuesto personal y el monto de
las ganancias sujetas a retención no habrá de computarse en el conjunto de las rentas de los contribuyentes
personas físicas o sucesiones ind ivisas (art. 6 6 de la ley).
Son éstas las normas que rigen la armonización del impuesto a las ganancias de las sociedades de capital
con el impuesto personal sobre la renta total de las personas físicas y sucesiones ind ivisas.
Observamos que si bien el sistema de imposición puede aparecer como simplificado imbuido de equidad,
el trato dispensado a los dividendos es confuso y contradictorio. Por ejemplo, el art. 6 6 de la ley, según lo
analizamos pocas líneas atrás, dispone que los dividendos o utilidades, en especie o en acciones liberadas
así como de revalúos contables que las entidades comprendidas en el inc. a ) del art. 6 39 pongan a disposición
o distribuyan entre sus accionistas o socios, no serán computables por los beneficiarios a los fines de la
determinación de su ganancia neta, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 7 3.
Esta norma complementa las de los tres anteriores. Ello protege a los accionistas que deban contar entre
sus rentas, dividendos o utilidades en dinero y en especie, de la obligación de computarlos a los fines de la
determinación de su ganancia neta. Ello equivale a decir que los dividendos o utilidades en dinero y en especie
no forman parte de la ganancia neta de personas físicas y sucesiones ind ivisas y sólo están sujetos al
impuesto por retención en la propia fuente en el caso de dividendos pertenecientes a contribuyentes que no
se identifiquen ante la Dirección o no demuestren satisfactoriamente ser residentes en el país.
2. GANANCIAS DE LOS BENEFICIARIOS DELEXTERIOR
Caracteres del impuesto y del hecho imponible

A través de diferentes modalidades, la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus
modificaciones)10 crea un impuesto real a las rentas de fuente argentina y percibidas por personas o entidades
domiciliadas en el ext erior.
Es éste un caso en el que se abandona el impuesto personal, global y progresivo, para sustituirlo por un
impuesto real sobre los productos de bienes ubicados en el país o provenientes de actividades
comerciales, ind ustriales, etcétera, que desarrollan en la Argentina personas no domiciliadas en el país.
A fin de determinar si los sujetos pasivos tienen domicilio en el ext erior, no se puede acudir simplemente
al art. 2 6 de la ley puesto que al establecer el concepto de residencia en el país, ofrece una definición que
declara en sus primeras palabras que se limita a los efectos de las deducciones personales previstas en el art.
2 3. Por ello, hay que buscar otro concepto de más amplia aplicación, sin perjuicio de utilizar la definición del
art. 2 6 como norma supletoria. Sin embargo, el cuarto párrafo del art. 8 4 de la ley11 dispone que "se
considerará beneficiario del ext erior aquel que perciba sus ganancias en el ext ranjero, directamente o a
través de apoderados, agentes, representantes o cualquier otro mandatario en el país y a quien percibiéndolas
en el país, no acreditara residencia estable en el mismo".
Trátase de un impuesto real sobre las utilidades de fuente argentina. A pesar que ésta sea la forma
adecuada a la imposición de sujetos no residentes en el país por ganancias de fuente argentina, es necesario
recordar que por muchos años, si una persona residente en el ext ranjero resultaba contribuyente, debía
presentar directamente o por apoderado la declaración jurada del impuesto a los réditos denunciando el total
de sus beneficios de fuente argentina, con las deducciones objetivas siendo el rédito neto igual al neto sujeto
a impuesto, ya que no correspondía al beneficiario del ext erior ninguna deducción personal por rédito no
imponible, por cargas de familia o adicional por renta del trabajo de la tercera y cuarta categoría.
Aun careciendo la retención a título definitivo de los caracteres de la renta neta total del contribuyente,
sobre el monto de la renta neta se aplicaba la escala progresiva que, en principio, sólo se concilia con el
impuesto personal.
En el régimen actual, en virtud del art. 6 4 de la ley12 , las sociedades anónimas y las en comandita por
acciones deberán retener e ing resar con carácter definitivo el 17,50% de los dividendos, exc epto en acciones
liberadas, que paguen o acrediten a beneficiarios del ext erior o a establecimientos organizados en forma de
empresa estable, pertenecientes a sociedades, asociaciones o empresas, cualquiera fuere su naturaleza,
constituidas en el ext ranjero o a personas físicas residentes en el exterior.
Esta retención sumada al 33% de la utilidad impositiva de la sociedad (impuesto a las ganancias de las
sociedades de capital, art. 6 3, inc. a ] de la ley)13 representa un gravamen equivalente a la tasa del 45%
aplicable sobre la renta neta de las entidades o personas físicas del ext erior —33% de la utilidad, más 17,50%
de 67— (remanente de utilidad menos el 33%) o sea 11,725% de la utilidad impositiva, arroja 44,725%. Huelga
repetir que esta suma representa el gravamen real efectivo de los dueños del ext erior de establecimientos en
el país, sólo si se prescinde de la inc idencia efectiva del impuesto a las utilidades de las empresas.
También las sociedades de responsabilidad limitada y en comandita simples o por acciones (éstas por la
parte correspondiente a los socios comanditarios, ya que la parte correspondiente al capital comanditario ya
sufre la retención del impuesto sobre los dividendos, según el 1er. párr. del art. 6 414 ) deben efectuar la
retención del 17,50% de la utilidad impositiva con la proporción correspondiente al capital del ext erior,
aplicándose la norma del art. 4 9 de la ley15 . Se trata de la regla según la cual el resultado del balance
impositivo del único dueño o socio, de las sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple y por
acciones (en la parte correspondiente a los socios comanditarios) y de las sociedades a las que se refiere
el inc. b ) del art. 4 816—e sto es: cualquier otra clase de sociedades constituidas en el país o empresas
unipersonales ubicadas en éste— se considerará íntegramente distribuido a aquél o entre los socios de éstas,
en su caso, aun cuando no se acreditare en sus cuentas particulares.
Análogo impuesto real sobre las ganancias de fuente argentina de los beneficiarios del ext erior es el que
norma el art. 8 4 de la ley17 .
El hecho imponible está representado por el pago a ellos de beneficios de cualquier categoría,
conexcepción de los dividendos de sociedades por acciones y utilidades de las demás asociaciones,
sociedades y empresas unipersonales a las que se refiere el art. 64 de la ley18. Tales beneficios están sujetos
al impuesto del 45% con carácter único y definitivo.
3. IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE SOCIEDADES O EMPRESAS EXTRANJERAS, QUE TENGAN EN EL PAÍS UNA FILIAL O
SUCURSAL ORGANIZADA
EN FORMA DE EMPRESA ESTABLE
La imposición de las ganancias de fuente argentina y que corresponda a sociedades o empresas
del ext erior, se rige por dos disposiciones que reflejan una diferente técnica recaudatoria, pero que en la
sustancia no difieren entre sí.
La primera consiste en la norma para el caso que los beneficiarios posean un establecimiento organizado
como empresa estable en el país y la segunda cuando no posean dicho establecimiento.
En la primera hipótesis, el que paga una suma a sociedades o empresas delexterior sea directamente, por
vía bancaria o personalmente, o por cualquier otro medio, debe pagar a título definitivo el 45% de esa suma 19.
A esta situación se asimila, según la misma norma, el pago de beneficios a la sucursal o filial de
sociedadextranjera, cuando los establecimientos beneficiarios del pago sean constituidos como empresa
estable en el país.
La segunda hipótesis consiste en que la empresa ext ranjera no tenga en el país establecimientos
organizados como empresa estable. Entonces no es aplicable la norma del inc. b ) del art. 6 320 , sino el art.
6 421 , que dispone para esa hipótesis, que el pagador deba retener el impuesto del 17,50%, como en el caso
de la distribución de dividendos o utilidades por una sociedad de capital constituida en el país y ya sujeta al
pago del impuesto del 33% sobre su utilidad impositiva. En este supuesto está claro que, admitiendo que la
carga tributaria por el impuesto a las ganancias que grava a la sociedad puede sumarse al impuesto sobre el
dividendo, se obtiene una carga total del 44,75% sobre la renta total del accionista contribuyente.
4. IMPUESTO SOBRE LAS GANANCIAS DE ARTISTAS EXTRANJEROS

La ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones) reúne en el art. 8 622 una serie de
presunciones juris et de jure, en el que establece el porcentaje de las sumas que constituyen ganancias netas
sujetas a las retenciones con carácter definitivo de las ganancias que se paguen a beneficiarios del ext erior.
Estas llamadas presunciones que no admiten pruebas en contrario, son verdaderas ficciones o, para
atenuar este término, parecen normas estimativas no menos justificadas que las deducciones por gastos de
movilidad, viáticos y gastos de representación.
Dispone el artículo citado en el inc. a ) que se considera como ganancia neta el 40% de los importes
originados por prestaciones regidas por la ley de transferencia de tecnología, que cumplimenten los requisitos
fijados por dicha norma.
En el inc. b ) se fija en el 25% del importe pagado, cuando se trate de la exp lotación en el país de derechos
de aut or, siempre que las obras respectivas estén debidamente ins criptas en la Dirección Nacional del
Derecho de Autor.
Igual presunción regirá en el caso de las sumas pagadas a artistas residentes en el ext ranjero contratados
por el Estado —nacional, provincial o municipal— o por las ins tituciones comprendidas en los inc s. e), f) y g)
del art. 2 0, para actuar en el país por un período de hasta dos (2) meses en el año calendario.
Es el caso del pago de int ereses por créditos de cualquier origen y naturaleza, obtenidos en el ext ranjero.
Ahora bien, estas presunciones no se diferencian por su redacción y su contenido de las que no admiten
pruebas en contrario sobre el monto de los ing resos netos sujetos al impuesto de los arts. 9 º, 10, 11 y 13 de
la ley, salvo que en estos artículos tienen como propósito el de resolver el problema del porcentaje de la
ganancia bruta total que debe considerarse de fuente argentina, mientras que las presunciones del art. 8 6
tienden a determinar la proporción de ganancia neta contenida en los montos de ingresos brutos. Esta distinta
ubicación no significa otro régimen o medios de prueba.
En lo referente al impuesto a los artistas ext ranjeros el presupuesto es el de la obtención de un rédito
concentrado de hasta dos meses cuyo resultado debe sufrir un impuesto anual. De ahí que se considere que
sólo el 25% del ing reso bruto constituye ganancia neta gravable.
La tasa de las retenciones, según el art. 1 42 del reglamento23 es del 45% ya exp erimentado en el pago
del impuesto sobre dichos sujetos y hechos imponibles.
El decreto reglamentario establece, en el primer párrafo del art. 1 42, la retención del 45% sobre la suma
que se pague a las personas que actúen transitoriamente en el país y tengan su residencia estable en
el ext erior (técnicos, artistas, deportistas, profesionales y otros) después de practicar la deducción de los
gastos necesarios para su obtención, mantenimiento y conservación y las deducciones a las que se refiere el
art. 8 5 de la ley24 .
El art. 8 5 aut oriza las deducciones de los gastos necesarios efectuados en el país y las demás
deducciones que admite la ley, según el tipo de ganancias.
La disposición que antecede no se aplica en los casos en los que la ley establece presunciones referidas
a la ganancia neta obtenida y a los gastos deducibles.
Las presunciones aludidas son: las de los arts. 7 º a 13 de la ley, como también la del art. 7 8 de la ley de
impuesto a las ganancias y las del propio art. 8 6 de esta ley25 y las del art. 25 de la ley 1 1.683 (t.o. en 1974
y sus modificaciones)26 .
5. EL HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

La ley 2 1.28427 crea el nuevo impuesto sobre los beneficios eventuales en posición complementaria con
el impuesto a las ganancias, segregando parte del hecho imponible de este último.
El nuevo impuesto no grava en forma genérica cualquier utilidad o beneficio que no esté gravado por el
impuesto a las ganancias o no sea exc eptuado en forma exp resa.
A diferencia de lo que ocurría en el sistema de los impuestos a los réditos y a las ganancias eventuales
hasta el año 1973, en el que estos gravámenes abarcaban, salvo pocas exc epciones, el amplio espectro de
ganancias de cualquier clase, el impuesto a los beneficios eventuales establecido por la ley 2 1.284 no
completa en forma exh austiva el impuesto a las ganancias, ni por el de beneficios eventuales, ni por el
impuesto a los premios de determinados juegos y concursos, ni tampoco exc eptuadas por estar comprendidas
en el régimen del impuesto a la transferencia de títulos valores o sea, ing resos netos de cualquier origen que
quedaran fuera de cualquier impuesto sobre los resultados positivos de cualquier actividad o inv ersión o de
patrimonio fructífero o no.
Nos remitimos al estudio que de este impuesto se hace en el próximo capítulo.
6. EL IMPUESTO A LOS PREMIOS

El otro impuesto que int egra el sistema de impuesto a la renta "Impuesto de emergencia a los premios de
determinados juegos de sorteos (loterías, quinielas, rifas y similares) y en concursos de apuestas de
pronósticos deportivos distintos de las apuestas de carreras hípicas", organizados en el país por entidades
oficiales o por entidades privadas con la aut orización pertinente, se rige por las normas de la ley 2 0.630.
Este impuesto no alcanza a cubrir todas las ganancias del juego: en efecto, el art. 1 9 de la ley28 limita el
hecho imponible a determinados juegos de sorteos de los que suministra ejemplos (loterías, quinielas, rifas y
similares). Esta ejemplificación, según resulta del texto mismo que acabamos de reproducir del art. 1 º citado,
está circunscripta ulteriormente por la reglamentación, cuyo artículo primero, párrafo segundo, define los
juegos de sorteo como aquellos "donde de un conjunto de elementos dados (billetes, números, bonos, etc.) al
azar o por suerte, a uno o algunos de ellos se les atribuyen premios previamente establecidos".
Una disposición singular de la ley 2 0.630 es la del segundo párrafo del art. 2 929 . Por ello se establece la
presunción juris et de jure respecto a que cuando no se descuente o perciba el impuesto por la entidad que
organiza el juego o el concurso, se considerará, sin admitir prueba en contrario, que dicha entidad se hizo
cargo del impuesto, que acrecentaría el premio (grossing-up ). Esta disposición no se aplica en el caso de
tratarse de premios de rifas o concursos organizados por entidades comprendidas en los inc s. e) y f) del art.
2 0 de la ley de impuesto a las ganancias, o para reclutar fondos destinados a viajes de finalización de
cursos, aus piciados por las respectivas aut oridades educacionales, en tanto el monto neto del premio
no exc eda la suma que anualmente se establezca30 .
Obsérvese que este monto, que coincide con el monto de la exe nción establecida en el artículo quinto de
la ley, está sujeto a la actualización anual, según la ley 2 1.734 (art. 5 9 del decreto reglamentario).
El art. 3 9 del decreto reglamentario31 limita el alcance del hecho imponible, en el caso de los premios de
concursos, al disponer que los premios de juegos que combinan el azar con elementos o circunstancias ajenas
a éste, tales como la cultura, habilidad, destreza, pericia o fuerza de los participantes, sólo se considerarán
alcanzados por ley si la adjudicación de dichos premios depende de un sorteo final.
7. EL AJUSTE POR INFLACIÓN 32

El fenómeno económico que se suele denominar inf lación tiene una profunda inf luencia sobre el régimen
tributario. Ésta se ejerce no ya sobre los conceptos normativos que atañen a la estructura y realización de la
relación jurídica tributaria, sino sobre el aspecto cuantitativo de los hechos imponibles y, especialmente, sobre
los parámetros que determinan el monto imponible.
A pesar de ser común a muchos países el fenómeno inf lacionista no es general en el derecho comparado
una legislación dirigida a corregir los elementos cuantitativos, o sea los valores computables para determinar
el monto de las obligaciones tributarias.
En una visión panorámica de la reacción de los tributos a la inf luencia de la inf lación, puede afirmarse que
cuando ésta asume proporciones sensibles pero no catastróficas, las leyes tributarias sólo adoptan medidas
parciales para corregir las inequidades de mayor envergadura. Cuando —e n cambio— la inf lación se desata
arrastrando consigo todas las valoraciones de los bienes y servicios, las normas tradicionales que gobiernan
la determinación cuantitativa de las obligaciones tributarias, ya no son suficientes sino para paliar los efectos
más gruesos. Es necesario, entonces, o lo entienden así los sectores int eresados, ajustar todos los
mecanismos de asignación de los valores, a fin que los bienes y servicios se liberen de los valores monetarios
nominales para adoptar valores reales comparables entre sí, fuera de los límites tradicionales de la moneda.
En la Argentina, después de un largo período en el que la legislación tributaria adoptó medidas especiales
no desprovistas de efectos de importancia, los profesionales tributaristas ins atisfechos de las soluciones
parciales, lucharon int ensamente en pos de una solución global, que se materializó a través de la ley 2 1.894,
cuyo régimen se acercó sustancialmente a la meta ansiada de un ajuste int egral del resultado impositivo
por inf lación.
Nos remitimos, para una descripción crítica de dicho ajuste, a las obras de Schindel, Mac Donell y Amigo,
Massad, Wainstein, Raimondi y otros33 , por exc eder su detalle y especificidad los objetivos de esta obra.
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES1
1. CARÁCTER DEL IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

Este impuesto tiene su antecedente en el impuesto sobre las ganancias eventuales, que rigió desde el año
1946 hasta 1973. También el nombre del nuevo gravamen es sustancialmente idéntico al del impuesto
antecesor.
Sin embargo, desde el punto de vista sistemático o sea, de la función que cumple este tributo en el conjunto
de las instituciones tributarias, es profundamente diferente el impuesto actual respecto del anterior.
La ganancia eventual era un complemento exh austivo de los réditos imponibles, por cuanto estaba
constituida por todo ingreso que no estuviera ya gravado por el impuesto a los réditos, siempre que no
estuviera exp resamente exe nto. En otras palabras, el impuesto a las ganancias eventuales tenía naturaleza
residual y agotaba el campo de los réditos, ing resos, beneficios o ganancias, sin perjuicio de las exe nciones
que estableciera el legislador.
Esa naturaleza residual no aparece más en el impuesto sobre los beneficios eventuales que sólo por la
enunciación ini cial del hecho imponible y por su redacción ina decuada crea la impresión equivocada de
mantener la función residual de su antecesor. Pero esta impresión errónea se desvanece en virtud de la mal
denominada exe nción del inc. c ) del art. 3 º.
Esta norma exi me (¡sic !) todo otro beneficio que no derive de la transferencia de:
Inmuebles o de las cesiones... etcétera, o
Cuotas y participaciones sociales, exc epto las... etcétera.
Así delimita por exc lusión el hecho imponible.
Como lo adelantáramos al ini ciar el estudio del derecho tributario en su parte especial o sea referida a
cada uno de los impuestos que int egran el conjunto de ins tituciones tributarias, exp ondremos los conceptos
jurídicos fundamentales referentes a este impuesto en forma esquemática, a través de los elementos que
constituyen la estructura jurídica de este impuesto.
Tanto la ley de impuesto a las ganancias eventuales como la del nuevo sobre los beneficios eventuales
constituyen un gravamen parcial que grava beneficios que —p or su composición— están exc luidos del
impuesto a las ganancias, porque no se ajustan al concepto de ganancia imponible ni se pueden clasificar en
los ing resos o ganancias que int egran el sistema de imposición a la renta, por ser ganancias de capital o
provenientes del juego.
2. CONCEPTO DE BENEFICIO EVENTUAL

El concepto de beneficio eventual —c omo aspecto objetivo del hecho imponible— está definido en forma
positiva por el conjunto de los inc isos del art. 1 º y en forma negativa por las exc lusiones agrupadas en
los inc s. b) y c) del art. 3 º.
a) Según el inc. a ) del art. 1 º este impuesto grava los beneficios de carácter eventual derivados de fuente
argentina, no comprendidos en el ámbito de los impuestos a las ganancias, a determinados juegos y concursos
o a la transferencia de títulos valores, que obtengan personas de exi stencia física o sucesiones ind ivisas.
b) Están gravados también los beneficios derivados de la transferencia a título oneroso de inm uebles
ubicados en el país, afectados a exp lotaciones agropecuarias, con prescindencia del carácter que revista el
sujeto que los obtenga.
c) Están alcanzados por este impuesto también los beneficios derivados de la enajenación a título oneroso
de inm uebles no comprendidos en el inc. b ), cualquiera fuere la naturaleza del sujeto que los obtenga, salvo
que... (y aquí siguen distribuidos en cinco apartados, los beneficios de la enajenación de inm uebles que la ley
de impuesto a las ganancias ha inc luido en el ámbito del concepto de ganancia sometida al impuesto
correlativo).
Es de observar que los beneficios en el inc. a ) no tienen otras connotaciones que su carácter eventual y la
circunstancia de no estar comprendidos en los impuestos a las ganancias, a determinados juegos y concursos
o a la transferencia de títulos valores.
En estas hipótesis sólo están gravados los beneficios cuando deban atribuirse a personas de exi stencia
física o sucesiones ind ivisas.
Los beneficios del inc. b ) a diferencia de los beneficios del inc iso anterior prescinden del carácter del sujeto
que transfiera a título oneroso inm uebles afectados a exp lotaciones agropecuarias. Por consiguiente a
diferencia del inc. a ) los beneficios comprendidos en el inc. b ) pueden ser atribuidos tanto a personas físicas
como a sociedades y otros sujetos.
El concepto de beneficio eventual en el inc. c ) prescinde del carácter eventual o no de la causa que da
origen a las ganancias y también del destino del inm ueble para su exp lotación y queda definido por exc lusión
tanto de la afectación a la explotación agropecuaria como de su inc lusión en el ámbito del impuesto a las
ganancias.
3. BENEFICIOS EXENTOS
El art. 3 º de la ley en su inc. c ) delimita el hecho imponible por exc lusión.
Observamos previamente que el inc. a ) de este artículo establece una verdadera exe nción de carácter
subjetivo y no comparte la naturaleza de los otros inc isos que son normas de exc lusión.
4. FUENTE DE LOS BENEFICIOS EVENTUALES

Como el impuesto a las ganancias también el gravamen sobre los beneficios eventuales los grava cuando
sean de fuente argentina.
En la mayoría de los casos, la determinación de la fuente argentina o ext ranjera no ofrece dificultad. Damos
como ejemplo, los beneficios obtenidos de la negociación de inm uebles: éstos serán de fuente argentina si
los inm uebles están situados en el territorio argentino.
Existen —e n cambio— casos opuestos, en los que la fuente es muy discutible. Aludimos a la fuente
argentina o ext ranjera de las diferencias de cambio. La norma vigente es la del art. 8 4, segunda parte de la
reglamentación de la ley del impuesto a las ganancias (t.o. en 1979). Esta norma, a diferencia del principio
establecido en la reglamentación de la ley del impuesto a los réditos, dispone que las diferencias de cambio
que se produzcan por el ing reso de divisas al país o por la disposición de las mismas en cualquier otra forma,
serán consideradas en todos los casos de fuente argentina.
5. SUJETOS PASIVOS
La atribución del hecho imponible objetivamente considerado a los sujetos que, por definición o por
preceptos exp resos de la ley, resultan obligados al pago del impuesto con diferentes grados de
responsabilidad, encuentra en el impuesto sobre los beneficios eventuales una curiosa ubicación en el inc. a )
del art. 1 º de la ley. En dicha norma la atribución del beneficio gravado a las personas físicas y
sucesiones ind ivisas limita el propio alcance del hecho imponible y es exc luyente del impuesto sobre los
beneficios eventuales una curiosa ubicación en el inc. a ) del artículo primero de la ley. En dicha norma la
atribución del beneficio gravado a las personas físicas y sucesiones ind ivisas limita el propio alcance del hecho
imponible y es exc luyente del impuesto sobre los beneficios eventuales obtenidos por personas jurídicas o
sociedades u otras entidades colectivas.
Es diferente el caso de los hechos imponibles comprendidos en el inc s. b) y c) del art. 1 º que contemplan
hechos imponibles atribuibles tanto a las personas físicas como a la jurídicas o entidades colectivas.
6. ASPECTO TEMPORAL DEL HECHO IMPONIBLE

Los beneficios eventuales deben imputarse al período fiscal —q ue es el año calendario— en el cual se
hubieran realizado (art. 7 º de la ley). Esta norma define el concepto de realización como el perfeccionamiento
del contrato que da origen al beneficio. Se establece también un concepto especial de realización en el caso
de transferencia de inm uebles. En este caso —que representa quizás el más frecuente— se considera
realizado el beneficio en el momento de la respectiva enajenación y se imputará al año fiscal en el que tal
hecho ocurre.
Este concepto de realización plantea la necesidad de definir qué se entiende por enajenación .
El art. 8 º cumple con el cometido de definir ese concepto y lo hace distinguiendo tres hipótesis: a) se haya
suscripto el boleto o documento equivalente y se otorgue la posesión; b) se efectúa la escritura traslativa de
dominio; c) en los casos de ventas judiciales por pública subasta la enajenación se considera realizada en el
momento en el que quede firme el aut o de aprobación del remate.
7. BASE O MONTO IMPONIBLE

El monto imponible del impuesto sobre los beneficios eventuales se determina mediante tres cálculos.
a) Se debe determinar, en primer término, el resultado neto de cada operación. A ese efecto, el art. 4 º de
la ley establece que el resultado se obtendrá deduciendo del precio de venta el costo computable y el importe
de los gastos necesarios. Estos últimos podrán deducirse siempre que no hayan sido considerados para la
liquidación del impuesto a las ganancias (o el impuesto a los réditos).
No encontramos en la ley la definición o la enumeración de los gastos necesarios. Esta deficiencia la suple
el decreto reglamentario que, en el art. 1 0, enumera las erogaciones deducibles.
Nos remitimos a la disposición reglamentaria mencionada, pero no podemos soslayar dos normas cuyo
contenido tiende a simplificar la liquidación del impuesto, con la observación previa que, a pesar del propósito
legítimo de la simplificación, parecen constituir un avance del Poder Ejecutivo sobre el legislativo.
Aludimos a la posibilidad, en el caso de la venta de inm uebles, de computar como gasto de compra sin
necesidad de prueba el 5% del precio de enajenación.
También los gastos efectuados por inm uebles ine xplotados pueden ser computados —c on la aceptación
de la DGI por expresa aut orización de la norma reglamentaria— en un porcentaje (1%) de la última valuación
fiscal anterior a la fecha de enajenación, por cada año transcurrido desde la fecha de adquisición.
b) Compensación de resultados positivos y negativos de diferentes actividades sujetas al impuesto de esta
ley.
Esta suma algebraica es una medida paralela a la que figura en la ley de impuesto a las ganancias como
paso necesario para dar características personales a dicho impuesto. De ello se puede inf erir que la estructura
del impuesto sobre los beneficios eventuales tiende a adoptar la naturaleza personal. Esto constituye
una inc ongruencia, porque la limitación del alcance del impuesto, que sólo se aplica a ciertos beneficios
eventuales, es reñida con la universalidad del concepto de ganancia en el impuesto personal.
Recordamos que la compensación de los resultados de diferentes operaciones debe practicarse
rigurosamente entre beneficios y quebrantos sujetos ambos a este impuesto. Queda exc luida cualquier
compensación entre los beneficios sujetos al impuesto a las ganancias con las pérdidas sujetas al régimen de
los beneficios eventuales e, inv ersamente, de los beneficios sometidos a este último impuesto con quebrantos
sujetos al régimen del impuesto a las ganancias.
El concepto legal de costo computable está definido en el primer párrafo del art. 5 º entendiéndose por tal
el precio de adquisición, más el importe de las mejoras efectuadas.
Cuando se trate de inm uebles adquiridos antes del año 1946, el segundo párrafo del art. 5 º concede al
contribuyente optar por considerar como costo la valuación fiscal a esa fecha, en lugar del precio de
adquisición.
El tercer párrafo del art. 5 º dispone que en el caso de bienes adquiridos por herencia, legado o donación
tratándose de inmuebles, deberá tenerse en cuenta la situación del antecesor y que para los demás bienes se
considerará, a opción del contribuyente, el del antecesor, el fijado para el pago del impuesto que grave la
transmisión gratuita de bienes (este impuesto ha sido derogado en la Argentina a partir del año
1973, inc lusive) o su valor en plaza a la fecha de la transmisión gratuita.
Otro concepto de particular importancia para la determinación del monto imponible es el concepto de
mejoras enunciado en el primer párrafo del art. 5 º. A su definición provee el inc. b ) del art. 7 º del reglamento:
"las edificaciones, ampliaciones, refacciones y otras inv ersiones que prolonguen apreciablemente la vida
del inm ueble, impliquen una modificación de la conformación o estructura primitiva del mismo o elevando su
valor y que, por consiguiente no fueren admisibles como gastos de mantenimiento en los impuestos a los
réditos o a las ganancias".
c) Finalmente para determinar la base imponible del impuesto sobre los beneficios eventuales, la ley
establece la deducción de un beneficio anual no sujeto a imposición. Este monto no sujeto a impuesto
es ind exable; su monto para el mes de agosto de 1983 es de $a 20.750.
Adviértase que la deducción del monto no imponible beneficia únicamente a los contribuyentes residentes
en el país.
La tasa del impuesto en general está fijada por el art. 1 3 de la ley en el 15% del monto neto imponible.
8. ALGUNAS CUESTIONES PARTICULARES

A continuación exp ondremos algunas de las cuestiones particulares a las que se refieren las normas
legales y reglamentarias.
Inmuebles con valuación conjunta

Es el problema de determinar el costo de adquisición o la valuación fiscal ind ividual de inm uebles
empadronados a los efectos de los impuestos inm obiliarios junto con otros o como int egrantes de una fracción
de tierra de mayor ext ensión.
El decreto reglamentario, en el primer párrafo del art. 9 º dispone que, en tal caso, se determinará la parte
de la valuación fiscal o del costo que corresponde a la fracción vendida, proporcionándola a la superficie,
alquiler o valor locativo admisible para el impuesto a las ganancias, en relación con la superficie, alquiler o
valor locativo del conjunto. El mismo artículo dispone que si el procedimiento establecido en el párrafo anterior,
fuera ina plicable o condujera a resultados desacordes con la realidad, la DGI podrá aut orizar otros sistemas
según las características del caso.
Transferencia de boletos de compraventa

El decreto reglamentario en su art. 1 1 dispone que las transferencias de boletos tendrán el tratamiento
previsto para las enajenaciones de inm uebles, cuando se haya producido para el cedente la adquisición del
bien en los términos del primer párrafo del art. 8 º de la ley.
Esto significa que también en este caso se tendrá por realizado el beneficio cuando, además del boleto
suscripto se haya otorgado la posesión o bien se haya efectuado la escritura traslativa de dominio.
El monto neto sujeto a impuesto se calculará descontando de la ganancia bruta los gastos inc urridos con
motivo de la operación.
La DGI podrá admitir sin pruebas que los gastos equivalen al 2% del valor de la transferencia.
Se entiende por ganancia bruta el monto convenido para la transferencia menos las sumas abonadas por
el cedente como seña o a cuenta de precio de compra del inm ueble.
Si el cedente hubiese efectuado mejoras debidamente probadas, su importe será también deducible.
Bienes aportados a sociedades

El art. 1 2 del reglamento dispone que el mayor valor de los bienes aportados a sociedades cuando el
resultado sea alcanzado por este impuesto, deberá ser imputado al año fiscal de dicho aporte.
Adjudicación de bienes por disolución de sociedades o retiros de socios

La diferencia entre el valor reconocido a los bienes y el monto del haber patrimonial del adjudicatario
determinado según las normas del impuesto sobre los capitales al momento de la adjudicación estará sometido
al impuesto sobre los beneficios eventuales. Se exc eptúa de esta regla la disolución de sociedades
comprendidas en el art. 6 3 de la ley de impuesto a las ganancias (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
La misma norma se aplica cuando la adjudicación se verifica por el retiro de socios.
Rescisión de operaciones
El resultado de la rescisión de operaciones cuyos resultados estén alcanzados por este impuesto, se
determina sumando al total de los importes recibidos las mejoras int roducidas al bien que vuelve al poder del
vendedor y deduciendo el beneficio declarado oportunamente sobre la operación.
Dicho resultado será considerado como beneficio o pérdida eventual, según corresponda.
El bien inv olucrado en la operación se reincorporará al patrimonio del vendedor por el valor considerado
como costo en ocasión de la transferencia, más el importe de las mejoras int roducidas (art. 2 5 del
reglamento).
Transferencia de cuotas y participaciones sociales

La reglamentación del cómputo del beneficio o pérdida eventual, según el art. 1 4 del decreto reglamentario
es análoga a la de las hipótesis de adjudicación de bienes por disolución de sociedades y por retiro de socios
(art. 1 3 del decreto reglamentario).
Cesión de inm uebles para la construcción de edificios bajo el régimen de la ley 1 3.512
En el supuesto en el que se ceda un inm ueble, baldío o construcción a demoler, para la construcción de
edificios bajo el régimen de la propiedad horizontal, recibiendo el cedente, como compensación por el bien
cedido, una o más unidades de la nueva propiedad, el art. 1 4 de la ley en su último párrafo establece la opción
entre pagar el impuesto o afectar la utilidad al costo de la o de las unidades recibidas.
El reglamento en su art. 2 0 establece los detalles de la opción, especialmente en el caso en el cual parte
del precio se pague en dinero efectivo.
Reemplazo de inm uebles

En el primer párrafo del art. 1 4 de la ley se formula la hipótesis de la venta de una vivienda con el fin de
construir o adquirir otra destinada a casa habitación propia del contribuyente. La norma establece para este
supuesto la opción para el contribuyente entre pagar el impuesto que resulte de la venta o afectar el beneficio
obtenido al costo del nuevo inm ueble. La norma legal delega al Poder Ejecutivo reglamentar las formas y
condiciones de esa opción.
La ley establece también el recaudo formal respecto a que la opción deberá ser formulada antes de la
escrituración de venta y a más tardar dentro del plazo de un año, a contar desde la fecha de firmado el boleto
de venta. Dentro del mismo término el contribuyente deberá probar fehacientemente la adquisición del bien de
reemplazo y su afectación al referido destino.
La reglamentación abunda en requisitos formales y en procedimientos para la fiscalización del ejercicio de
la opción según las normas legales y reglamentarias (arts. 1 5 a 21 del decreto reglamentario).
Expropiación
El problema que se plantea en el impuesto sobre los beneficios eventuales en el caso de exp ropiación,
reedita el que se presentara bajo la vigencia del impuesto a las ganancias eventuales. El antecedente más
significativo se encuentra en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en causa "Igon, Matilde
Leonie de, y otro", del 5/8/1957.
Se argumenta que la ind emnización que recibe el exp ropiado no puede cercenarse, sin inf ringir la
garantía constitucional del derecho de propiedad.
Por obvias razones, una vez sentada esa doctrina jurisprudencial, el tema raramente vuelve a plantearse
ante los estrados judiciales.
La tesis de la inm unidad fiscal de la ind emnización en el caso de exp ropiación ha sido reforzada por
Vicente Oscar Díaz con el argumento exe gético que la ley al hablar de enajenación como concepto normativo
que forma parte de la definición del hecho imponible, implica tener en cuenta la voluntariedad de la operación,
requisito que no se da en la hipótesis de la exp ropiación2 .
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
1. CONCEPTO
Procederemos en este capítulo a exp oner, brevemente, la imposición a las "superrentas" (denominadas
también "rentas excedentes" como traducción, no del todo castiza, de la exp resión ing lesa "excess profits" o
simplemente "rentas", como extensión del concepto ricardiano). Se utiliza también en las leyes impositivas el
nombre de "impuesto a los beneficios extraordinarios".
A pesar que la gran mayoría de los estudiosos de las Finanzas Públicas concuerdan en el concepto
fundamental de lo que es la imposición de las rentas y quasi rentas, debemos reconocer el mérito de haber
profundizado dicha imposición y sus efectos a tres aut ores: David Ricardo, J. B. Hobson y Benvenuto
Griziotti1 .
Debemos formular algunas observaciones preliminares acerca de la terminología empleada por la doctrina
financiera y por las leyes impositivas y deslindar formas análogas para sustancias diferentes.
Ya hemos aclarado anteriormente, y en ocasión de exa minar temas en cierto modo antagónicos al
presente, cuál es la función que se asigna a los impuestos sobre las superrentas2 . Sin embargo, consideramos
necesario exp oner a continuación el fundamento general de los impuestos a los beneficios ext raordinarios
que, en realidad, pretenden cumplir distintos cometidos con su presencia en un sistema tributario.
Históricamente estos impuestos nacen de la legislación posbélica en muchos países inv olucrados en el
primer conflicto mundial 1914-1918 y en ciertos países ya en ocasión de guerras anteriores, por ejemplo, en
los Estados Unidos—3 .
2. OBJETIVOS Y MODALIDADES DEL TRIBUTO

Con ellos se piensa realizar un aporte al restablecimiento de las finanzas nacionales, mediante un
gravamen sobre las utilidadesexcedentes de las normales, obtenidas durante la guerra o en el
períodoinmediato siguiente y se considera justo que quienes se enriquecieron durante la guerra o a causa de
ésta o por ambas circunstancias, soportaran un gravamen medido precisamente según las ganancias
realizadas. Esta idea recibe su concreción en un impuesto que grave las utilidades impositivas de cada año o
ejercicio económico queexcedieran las obtenidas en un período considerado de ganancias normales
(generalmente el promedio de las utilidades de un quinquenio anterior a la guerra). Si no hubiera habido ese
quinquenio para una empresa determinada, las leyes preveían dos bases imponibles supletorias: la primera
consistente en reducir el promedio a un período básico de un menor número de años; la segunda consistía en
considerar comoextraordinaria la utilidad queexcediese un beneficio básico de un porcentaje determinado del
patrimonio neto de las empresas.
Esta base supletoria no era homogénea con la anterior y el cotejo entre la ganancia efectiva de un ejercicio
con un porcentaje del patrimonio neto muy arbitrariamente determinado, arrojaba un resultado que muy
difícilmente podía asimilarse al de la confrontación directa de la utilidad de un año con la del período básico.
Agréguese que la base del impuesto como beneficio excedente del normal, empleado como supletorio del
beneficio ext raordinario para el impuesto relacionado con las circunstancias del conflicto bélico mundial,
constituye la base imponible de un segundo tipo de impuesto, éste sí con el propósito de gravar las superrentas
diferenciales o quasi rentas o rentas exc edentes de las normales, respecto del patrimonio neto de las
empresas.
Existió por algunos años pero fue luego derogado en los Estados Unidos otro impuesto llamado también "a
los beneficios excedentes", con una función totalmente distinta a la de ambos impuestos definidos en los
párrafos que anteceden.
Su origen y su razón de ser serán exp uestos brevemente a continuación: se había establecido en Estados
Unidos un impuesto al capital de las sociedades anónimas. La base imponible de este gravamen consistía en
el capital declarado, sin admitir ninguna fiscalización y ajuste por parte de la administración. A fin de lograr que
los contribuyentes tuviesen algún estímulo o presión para no fijar en una suma muy baja el monto del capital
a declarar, el legislador recurrió al ing enioso inv ento de crear un impuesto complementario del anterior,
aplicado sobre el beneficio que exc ediera cierto porcentaje del capital declarado. Se dio así un curioso sistema
de dos impuestos vinculados entre sí, para lograr una imposición equitativa. En efecto, los contribuyentes, que
hubieran declarado un capital muy bajo pagarían un impuesto al capital muy reducido pero caerían bajo una
carga más pesada en concepto de impuesto a los beneficios exc edentes. Si, por el contrario, el contribuyente
hubiera querido sustraerse a este impuesto, debería declarar un capital más elevado, para el primero.
La primera forma del impuesto a los beneficios ext raordinarios concebidos como beneficios de guerra o de
coyuntura y medidos por la diferencia entre los actuales y los de un período anterior considerado como normal,
es un impuesto limitado a gravar beneficios coyunturales que, salvo en el caso de emplearse la base imponible
supletoria, no responde al concepto de superrenta, aun que —e n la práctica— puede ocurrir que el
beneficio ext raordinario al exc eder el beneficio del propio contribuyente, en un período normal, sea —e n
realidad— equivalente a una ganancia atribuible a las mismas causas que originan las rentas o quasi rentas.
Pero no hay por qué suponer que ello sea así, en general.
Esta forma de beneficios ext raordinarios no puede perpetuarse como elemento constitutivo del sistema
tributario por su propia naturaleza. Es, pues, un impuesto transitorio.
El carácter de impuesto por un limitado período de tiempo —a lgunos años, sin embargo— no es obstáculo
para que pueda ser trasladado hacia adelante sobre los compradores de los productos de éstos a otros
compradores y así, sucesivamente, hasta llegar al consumidor final. Recordamos, en efecto, que la coyuntura
de aug e económico y de plena ocupación con escasez de mano de obra disponible, no es propicia para la
traslación hacia atrás, pero sí lo es para la traslación hacia adelante4 .
La segunda forma de impuesto a los beneficios ext raordinarios medidos como beneficios que exc eden la
tasa normal del beneficio respecto al patrimonio neto de cada empresa, tiende a realizar propiamente la
imposición de las superrentas o rentas exc edentes, es la teoría de David Ricardo ext endida a todas las
retribuciones que exc eden de las normales.
La grave dificultad de establecer un impuesto de tal naturaleza consiste en que la tasa de beneficio normal
puede variar de ind ustria a ind ustria en función de las diferencias de riesgos respectivos. Por tanto, el
legislador, para estructurar adecuadamente un impuesto de esa naturaleza, debería distinguir las tasas de
beneficio normal de cada ind ustria y reverlas periódicamente, ya que pueden variar con el tiempo y con las
variaciones de las costumbres, de los consumos, de la estructura productiva y del grado de capitalización de
la economía.
3. EFECTOS ECONÓMICOS
En la medida en que el legislador haya acertado en la definición de la renta normal y, consecuentemente,
de las rentasexcedentes, el impuesto no será trasladable, según la teoría ya aplicada para estudiar la traslación
de un impuesto general y uniforme sobre el beneficio, ya que como allí se considera como parte del costo el
beneficio normal del empresario y no hay traslación posible, porque las empresas marginales no pagan el
impuesto.
Laausencia de traslación y la evidente equidad del impuesto, o sea la concurrencia de lo racional con lo
equitativo son los factores queindujeron a Hobson y a Griziotti a propiciar estos impuestos.
Atento a la circunstancia que los beneficiosexcedentes son característicos de la situación monopólica o de
competencia imperfecta, se ha planteado el problema de conocer si el impuesto sobre las rentasexcedentes
favorece la permanencia del monopolio, del oligopolio o de la competencia monopólica, o bien si es un
correctivo de esos regímenes de mercado.
La aplicación de un impuesto que grave la rentaexcedente del monopolista (entendiendo como
comprendidos en este término también a las empresas en situación de oligopolio y de competencia
monopólica), significa la disminución a veces drástica de dicha renta. Ahora bien la debilidad o precariedad de
una situación monopólica está dada por la posible entrada de nuevos competidores, alentados por la
rentaexcedente de los monopolistas actuales. Laexistencia del impuesto que absorbe una porción importante
de la renta quita o disminuye el aliciente para nuevos competidores, con lo cual se afianza la posición
monopólica de las empresasexistentes.
Podemos, pues, concluir que el impuesto sobre los beneficiosexcedentes favorece la permanencia de las
posiciones monopólicas de los contribuyentes, pero también que mediante el impuesto se logra transferir al
sector público para fines sociales parte, por lo menos, de las ganancias atribuibles al poder monopólico.
4. LOS IMPUESTOS A LAS SUPERRENTAS Y A LA RENTA NORMAL
Es conocida la disputa doctrinal entreautores que patrocinaron la imposición de la renta nacional
(principalmente Einaudi) y los que propiciaron la imposición de las rentasexcedentes (Hobson y Griziotti).
La razón en favor del impuesto sobre la renta normal consiste en que el impuesto es más fácil de
administrar; somete al gravamen a una manifestación de la capacidad contributiva normal y permanente en el
tiempo y premia a quienes supieron obtener de sus empresas rendimientos superiores a los normales, que
gozarían de laexención por las diferencia s entre las rentas efectivas y rentas normales. Se favorecería —d e
esa manera— el desarrollo de las actividades productivas alentadas por dicha exe nción.
Al mismo tiempo, los sostenedores de los impuestos a las rentas normales criticaban a los sostenedores
de los impuestos a las superrentas, por cuanto esta imposición, a menudo estructurada con escalas
progresivas, presupone una determinación fácilmente calculable de la renta exc edente, mientras que ella es
sumamente difícil, porque diferentes clases de empresas tienen diferentes rentas normales, en relación con el
grado de riesgo empresarial que afrontan, quedando descubierto el punto débil de las empresas que actúan
bajo este régimen de mercado, esto es, como ya lo dijimos, la posible entrada de competidores.
Por su parte, los sostenedores de la imposición a las superrentas afirman que ésta inc ide directamente a
las empresas que las producen sin posibilidad de traslación, por la clásica doctrina de D. Ricardo y sus
derivaciones y, por lo tanto, permite al Estado cobrar el impuesto del contribuyente ind icado por la ley el que
resulta inc idido conforme al propósito de su creación. Además, el impuesto es equitativo, por
gravar ind udablemente rentas exc edentes que dejan al contribuyente no sólo la renta normal sino también
una parte de dicho exc edente. De ahí que se le reconozca una adh erencia tanto a lo racional como a lo
equitativo.
A su vez, critican a los sostenedores del impuesto sobre las rentas normales, por cuanto es una imposición
que exi me una porción exo rbitante de la renta efectiva y niegan importancia al impuesto como elemento
decisivo para alentar mejores explotaciones, las que dependen, más que de la estabilidad del impuesto y de
la exe nción de lo que exc ede la renta normal, de la tecnología aplicada y del acceso a la provisión de capital
y crédito5 .
Por nuestra parte, pensamos que el impuesto sobre el beneficio normal en vez del que recae sobre los
beneficios excedentes, es utilizable con fines de estímulo en las exp lotaciones agropecuarias, con eficacia,
siempre que los empresarios cuenten con provisión suficiente de capital y crédito. Mientras que la imposición
sobre las superrentas es particularmente adecuada para gravar a las empresas ind ustriales (inc luyendo tal
vez las mineras) y comerciales: donde se crean más fácilmente superrentas debidas a un buen grado de poder
monopólico de las empresas.
Está fuera de los propósitos de esta obra analizar el problema, que dejamos, sin embargo, planteado,
acerca de la compatibilidad de estos regímenes impositivos distintos, con el principio de igualdad.
5. LOS IMPUESTOS A LAS RENTASEXCEDENTES Y LAINFLACIÓN

Tanto el impuesto a los beneficios exc edentes concebido como el resultado de la comparación de los
beneficios reales de cada año con los de un período-base anterior, como los que representan superrentas y
que consisten en las utilidades en cuanto exc eden de una renta considerada como normal y que es un
porcentaje determinado del patrimonio neto de la empresa, están fuertemente afectados —e n su misma
esencia— por una situación de inf lación.
En efecto, en el primer tipo se comparan utilidades de períodos distintos, de modo que la modificación de
los precios y el valor del dinero producen una heterogeneidad entre ganancias actuales y ganancias del
período-base que no tienen un significado económico, a menos que se conviertan al mismo dinero, o sea, a
una medida común.
En el caso del segundo tipo de impuesto, se relacionan las utilidades de cada año con un porcentaje fijo
del patrimonio neto de la empresa en los mismos años. Aparentemente, no hay desfase cronológico entre los
dos términos de la relación. Sin embargo, no es así. Mientras el beneficio representa el resultado de
operaciones que se cumplen en el corto plazo, razón por la cual se puede prescindir, en principio, de una
reducción a un mismo metro monetario —p ero también— las utilidades de un determinado ejercicio comercial
deben ajustarse si el estampido inf lacionario es muy acentuado los valores del patrimonio, según las
registraciones contables, son valores históricos que reflejan los precios de los años en que fueron adquiridos,
que pueden diferir sí y, además, no guardan homogeneidad con los valores del beneficio anual.
Todo ello es teóricamente remediable reduciendo todos los valores a un valor común, según las variaciones
del nivel de precios (parece oportuno usar los índices de los precios mayoristas, pero ello complica
sobremanera, en la práctica, la correcta liquidación del impuesto).
PARTE VIII
LA IMPOSICIÓN SOBRE LOS PATRIMONIOS

Y SOBRE LOS CAPITALES
CAPÍTULO I

DE LAS PERSONAS FÍSICAS
1. CONCEPTO
Con el impuesto al patrimonio neto se ini cia el exa men de los diferentes impuestos que asumen como
base de tributación no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas.
Entre estos impuestos, que denominamos genéricamente impuestos patrimoniales, hay, sin embargo,
algunos cuya naturaleza es dudosa, como ser: los impuestos a la propiedad raíz, cuyo propósito no es abrir
un boquete en la sustancia patrimonial, sino gravar la renta de dicha propiedad que generalmente exi ste; y,
cuando no, la renta potencial que aquella es capaz de producir con sólo aplicar dosis complementarias y
normales de capital y trabajo. Llegamos así a una característica de los impuestos que adoptan la base
patrimonial en lugar de la base renta, esto es, la sustitución de la renta efectiva, inc luyendo la renta imputada,
por la renta potencial, que es, a no dudarlo, una legítima exp resión de capacidad económica y, por tanto, de
capacidad contributiva.
Un segundo caso dudoso es el de los impuestos a las sucesiones, legados y donaciones. El origen de la
duda consiste en la definición del concepto de renta imponible que, según la teoría del inc remento patrimonial
neto más consumo en un período dado1 , abarca también las herencias, legados y donaciones. El hecho que
históricamente estos enriquecimientos no se incluyan en la base del impuesto a la renta y estén sometidos a
uno o más impuestos especiales no debería alterar su naturaleza. Sin embargo, las sucesiones —
e specialmente— cuando se trata de acervo sucesorio total como base del impuesto (por ejemplo: Nachlass-
Steuer en Alemania, Estate Tax en Estados Unidos) representan transferencias de enteros patrimonios de los
causantes a los derechohabientes. A menudo, además, la transferencia es sólo formal, puesto que el
patrimonio transmitido ya era gozado en común por el grupo familiar y, a veces, todos los miembros de ese
grupo habían contribuido con su trabajo y eventualmente también con su capital a la formación de ese
patrimonio. No es erróneo, pues, considerar a los impuestos sobre sucesiones y donaciones en sus diversas
formas como impuestos al patrimonio, a veces universal y a veces sólo sobre una parte del activo transmitido.
Se suele considerar el patrimonio neto como base de imposición presuntiva del impuesto a la renta en el
sentido que, dada una cualquiera relación cuantitativa entre el patrimonio y la renta producida por él, es posible
establecer la conversión del tipo de impuesto sobre el patrimonio al tipo del impuesto a la renta. Así, por
ejemplo, si el patrimonio vale mil pesos y produce una renta de cien pesos, un impuesto del 1% sobre el
patrimonio es equivalente a un impuesto del 10% de la renta.
También se ha formulado el int errogante: si se dispone de la determinación exh austiva y analítica de la
renta y ésta es reconocida como la más idónea manifestación de la capacidad contributiva, ¿por qué acudir a
la base patrimonio que no goza de tal exc elencia y que de todos modos sería un imperfecto sucedáneo de la
base renta ?
La contestación que merece esta cuestión es la siguiente: En la afirmación que la base patrimonio sea
equivalente de la base renta, en una relación determinada entre una y otra, se esconde una errónea premisa
que enerva toda consecuencia ulterior. En efecto, la base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente
de la base renta, por cuanto la sustancia patrimonial queda sujeta al impuestoauncuando no produzca,
accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta,
porque no se mide el impuesto correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta potencial, cuya
capitalización determina el valor de los bienes patrimoniales que podrían producirla con el concurso de los
demás factores de la producción.
2. NATURALEZA DEL TRIBUTO

El impuesto al patrimonio neto de las personas físicas es un impuesto personal cuya presencia en un
sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema,aunque adopte el tipo de la alícuota proporcional.
Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el patrimonio
neto total, esto es, sin admitirexenciones de ciertos bienes por estar situados en elexterior o por constituir la
base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas en general o de las sociedades de
capital en particular. En la última hipótesis se sueleeximir del impuesto personal al patrimonio neto a las
acciones o cuotas de capital de las mencionadas sociedades o empresas por entender que, si así no se hiciera,
se produciría una doble imposición.
Digamos enseguida que esta motivación carece de asidero, puesto que el impuesto sobre el patrimonio de
las empresas es un gravamen que inc rementa el monto de los gastos generales de las empresas y, como tal,
es susceptible de traslación hacia adelante o hacia atrás. Si esta traslación fuera total y no hay razones de
peso para dudar que lo sea, el patrimonio de los accionistas, socios o dueños no queda afectado en absoluto
por el impuesto a la sociedad o empresa. Podría ocurrir que la sociedad o empresa percutida, no obstante la
traslación del impuesto, disminuya en el importe de éste el dividendo o la utilidad a distribuir entre los
componentes. Tampoco en este caso podría hablarse de doble imposición, puesto que la traslación del
impuesto significa que la utilidad de la sociedad o empresa no sufre disminución alguna y la falta de distribución
de una parte de ella implica una acumulación en el patrimonio de la sociedad o empresa, que podrá ser
distribuida más tarde a los socios o dueños o constituirá una ganancia de capital para los mismos.
Recalcamos que el carácter progresivo que el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas posee e
imprime al sistema tributario —s i no está compensado o superado por mayores gravámenes con efecto
regresivo— depende también de la universalidad de su base imponible, ya que las exe nciones como las
mencionadas pueden sustraer del impuesto —precisamente— la materia imponible correspondiente a las
personas del nivel mayor de renta, quedando gravado sólo el patrimonio de contribuyentes ubicados en los
tramos menores o medianos, con lo cual deja de ser alcanzado el efecto progresivo, aun que sea exa gerado
afirmar la probabilidad de un efecto regresivo.
Análogas consecuencias pueden producirse si, en lugar de las exe nciones establecidas por las normas
legales, el impuesto al patrimonio neto es evadido de hecho por los contribuyentes pertenecientes a los tramos
más elevados de renta, ya sea por la clandestinidad en la propiedad de acciones u otros títulos al portador, ya
por falta de declaración de alhajas, moneda nacional o ext ranjera, créditos o bienes en el ext erior.
Constituye, sin embargo, una exa gerada conclusión admitir sin pruebas que estos fenómenos sean
generales y consustanciales con el impuesto al patrimonio neto y argumentar por ello la inc onveniencia del
mismo y su fracaso en las funciones que se pretende asignarle2 .
La relativa opción entre un impuesto al patrimonio y el impuesto a la renta que surge de la equivalencia
posible entre uno y otro en las condiciones arriba ind icadas, no puede conducir a la conclusión arbitraria que
el impuesto al patrimonio pueda sustituir el impuesto a la renta, ni tampoco que éste pueda hacer superfluo
aquél o darle el carácter de una inú til y dañina duplicación. Ya dijimos, en efecto, que el impuesto al patrimonio
neto no grava la renta efectiva como lo hace el impuesto a la renta y sí la renta potencial. Veremos luego que,
en determinados aspectos, el impuesto al patrimonio tiene ventajas sobre el impuesto a la renta.
Lo cierto es que el patrimonio no es un ins trumento adecuado para lograr la imposición de la renta, ni la
renta es un medio para alcanzar la imposición de los patrimonios. Ésta debe considerarse como
un ins trumento fiscal separado. Con él se logra una complementación del impuesto a la renta y se pueden
alcanzar mejor ciertas finalidades que con el impuesto a la renta sólo se logran imperfectamente.
El patrimonio personal, como valor neto de los activos de la persona física, deducidos sus pasivos, se
presenta como una alternativa, aun que de importancia menor, a la renta global para determinar su grado de
riqueza y, por lo tanto, su capacidad contributiva, de acuerdo con los conceptos que prevalecen en la sociedad.
Existen a favor del patrimonio neto de las personas físicas como base para medir su bienestar económico,
elementos de juicio muy destacados, porque la posesión de bienes por sí misma les permite gozar de cierta
capacidad de gasto; porque la posesión de un patrimonio formado anteriormente —h eredado o acumulado
por el mismo contribuyente— le puede evitar la necesidad de ahorrar parte de la renta anual como previsión
para tiempos futuros, permitiéndole disfrutar más enteramente de su renta; y también, como se ha observado
repetidamente, porque la posesión del patrimonio y la renta que éste le produce o puede producirle, le
dejan int actas las fuerzas de trabajo a las que puede acudir para inc rementar su potencialidad económica.
Se ha afirmado que la imposición de los valores patrimoniales es anterior a la imposición de la renta, siendo
aquélla más adecuada a una época de economía y de ins tituciones financieras menos evolucionadas. Esta
afirmación puede ser cierta si se la refiere a los impuestos de tipo real sobre ciertas formas de propiedad,
especialmente sobre la propiedad raíz; pero debe rechazarse con respecto a un impuesto personal y global
sobre el patrimonio neto de la persona física.
3. ESTRUCTURA TÉCNICA
En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como ser:
la ind agación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes del contribuyente y su núcleo
familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agregan otras dificultades específicas, la más importante
de las cuales es la valuación de los bienes. Si, en efecto, puede ofrecer dificultades la determinación de la
renta efectiva, exi sten en muchos casos para ello elementos objetivos y ciertos producidos en la economía
del mercado. Los elementos presuntivos y los valorativos fuera del mercado pueden reducirse al mínimo. No
es así con respecto al impuesto al patrimonio, en el cual todos los bienes que constituyen el activo deben ser
objeto de valuación y los valores ciertos de mercado, cuando los hay, son valores históricos que deben ser
actualizados y homogeneizados.
La necesidad de la valuación de los valores de los bienes patrimoniales, que —d e por sí— implica
dificultades y costos y la posibilidad del empleo de criterios subjetivos y variables, tiene como ulterior
consecuencia la heterogeneidad de los valores atribuidos a diferentes componentes del patrimonio.
Otra dificultad se origina por la tendencia moderna a la transformación de la propiedad inm obiliaria y
tangible en mobiliaria e int angible a través del aporte de los bienes raíces a sociedades y la consiguiente
propiedad de acciones o cuotas sociales en lugar del dominio directo sobre los inm uebles. Esta tendencia
crea no sólo dificultades de valuación sino también la posibilidad de evasión fiscal y conflictos entre poderes
jurisdiccionales de la imposición, ya que la segura y objetiva ubicación territorial del bien inm ueble se trueca
por la subjetiva y hábil ubicación —a los efectos fiscales— de las acciones y cuotas de sociedades.
Otra dificultad más, que tal vez no es inf erior a la vistas hasta aquí, es la de descubrir todos los bienes que
constituyen el activo, especialmente los títulos al portador, los depósitos bancarios, los créditos en cuenta
corriente en bancos y sociedades del ext erior, la tenencia de moneda nacional y ext ranjera, oro amonedado
o en lingotes, alhajas y platería. En la medida en que estos bienes permanecen ocultos, se vulnera uno de los
propósitos fundamentales del impuesto al patrimonio neto, esto es, la progresividad que otorga al sistema
tributario.
Traslación
Por su carácter general y personal y por no referirse a fenómenos de negocios en el mercado, el impuesto
al patrimonio neto de las personas físicas —n ormalmente— no es trasladable. Hay, sin embargo, supuestos
en que lo es.
En determinados casos de mercados imperfectamente competitivos como, por ejemplo, los de los créditos
hipotecarios, podría verificarse una traslación.
Dándose ciertos supuestos, podría también haber traslación de la parte del impuesto correspondiente a las
propiedades arrendadas sobre los arrendatarios. Esta posibilidad es contrarrestada, a veces, por la legislación
que protege a los locatarios.
En el caso de empresas unipersonales, de sociedades de personas yaunde sociedades anónimas de tipo
familiar, puede ser viable la traslación—trámite la empresa o sociedad— del impuesto que afecta al dueño,
socio o accionista, siempre queexistan condiciones competitivas imperfectas del mercado. En este caso la
traslación puede ser obstaculizada por la competencia de las grandes sociedades de capital, las que—
difícilmente— pueden trasladar el impuesto que grava el patrimonio neto de sus accionistas.
Obsérvese también, que si el impuesto personal al patrimonioexime a la tenencia de acciones y en
sustitución se establece un impuesto al patrimonio neto de las sociedades de capital, además de la posibilidad
de traslación de este impuesto sustitutivo, quedará facilitada también la traslación del impuesto al patrimonio
neto del dueño, socio o accionista a través de las empresas unipersonales o a las sociedades de personas.
Salvo los casosindicados hasta aquí, es válida la afirmación que, en general, por laausencia deinversiones
no gravadas que ofrezcan alternativas a los poseedores de bienes patrimoniales, el impuesto en gran parte no
se traslada. En particular, esexcluida toda posibilidad de traslación en los casos de vivienda propia, bienes de
uso, dinero y créditos.
Con respecto a los valores mobiliarios debeexcluirse la posibilidad de traslación y, más bien, debe admitirse
la posibilidad de una disminución de la tasa deinterés por elincentivo a desprenderse del dinero líquido
einvertido en valores.
Las escasas posibilidades de traslación de un impuesto sobre el patrimonio neto de las personas
físicasautorizan a estudiar los efectos ulteriores sobre el consumo y el ahorro, partiendo de la premisa que el
impuesto sea pagado efectivamente por los titulares del patrimonio.
Efectos sobre el consumo y el ahorro

Si las decisiones sobre el destino de la renta al consumo o al ahorro dependiesen—exclusivamente— del
gravamen que soporta el contribuyente en uno y otro caso, sería evidente que el impuesto al patrimonio
favorece el consumo y desalienta el ahorro, por cuanto el impuesto al patrimonio sólo se aplicaría sobre la
renta ahorrada que se transforma en un haber patrimonial del contribuyente.
Sin embargo, es muy dudoso que, en la realidad, las decisiones se determinen sólo por la gravitación del
impuesto. La preferencia por el consumo a causa del impuesto patrimonial puede considerarse probable en el
caso en que éste afecte a contribuyentes de bajo nivel de renta, quien es pueden ver neutralizado por el
impuesto el estrecho margen de utilidad del ahorro sobre el sacrificio de la renuncia al consumo. Para
contribuyentes de rentas medianas y elevadas, la decisión por el ahorro no depende tanto de este cálculo
subjetivo, sino más bien del hecho que sus rentasexceden sus consumos habituales de acuerdo con su medio
social.
Es posible, sin embargo, que en países de escaso desarrollo la imposición al patrimonio pueda acentuar la
preferencia por el consumo en contribuyentes de rentas medianas en lo que se refiere a erogaciones por
fiestas, espectáculos, veraneos, viajes y otros consumos de carácter suntuario. Esta preferencia se
manifestará también en contra de otro orden de gastos de consumo, la adquisición de bienes de uso durable,
que caen bajo el alcance del impuesto al patrimonio. Sin embargo, este impuesto difícilmente podrá promover
una preferencia por el consumo en comparación con la adquisición de bienes durables de mayor envergadura
como la vivienda, que proporcionan beneficios de larga duración, espectabilidad y otras ventajas que pueden
pesar en las decisionesindividuales. Todo ello, naturalmente, dejando a salvo las motivaciones subjetivas que
pueden determinar otras direcciones en el destino de la renta.
Si el impuesto al patrimonio grava a personas que no tieneningresos periódicos derivados del mismo, el
impuesto deberá ser pagado con réditos procedentes del trabajo o bien mediante ahorros previamente
acumulados: en este caso puede ser afectada la formación del capital más severamente que por el impuesto
a la renta. Sin embargo, deben considerarse raros los casos en que el patrimonio consistaexclusiva o
preponderantemente en bienes que no produzcan renta. Por otra parte, el impuesto,aunque afecte bienes no
productivos de renta monetaria, podrá ser pagado en su totalidad con renta obtenida de los demás bienes o
del trabajo.
En la comparación entre el impuesto al patrimonio y el impuesto a la renta, este último, si sus alícuotas son
fuertemente progresivas, tendrá mayor efecto contra la formación del capital.
Sin embargo, en la estructura económica actual, las decisiones de ahorro einversión escapan—en muchos
casos— a las voluntadesindividuales. En gran medida, el ahorro y lainversión se deben a decisiones de
grandes empresas y—principalmente— al criterio de sus directores, que estarán poco o nadainfluidos por las
apreciacionesindividuales de los accionistas con respecto a las consecuencias del impuesto sobre su
patrimonio neto.
Sólo en las empresasindividuales o familiares, el impuesto al patrimonio neto podráinfluir sobre las
decisiones de la empresa por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse.
En conclusión, no puede considerarse el impuesto al patrimonio como desalentador del ahorro y de
lasinversiones, sino en cuanto grave a los pequeños patrimonios consistentes principalmente en
empresasindividuales o familiares. En este caso, laexistencia de un monto no imponible que se deduce de la
base, elimina dicho efe cto.
Efectos sobre la inv ersión
El impuesto al patrimonio, en cuanto afecta el valor patrimonial de las empresas que aún no han llegado a
ser fructíferas a diferencia del impuesto a la renta, desalienta lasinversiones en forma creciente cuanto más
largo es el período de preparación o de actividad sin rentabilidad neta. De ahí la consecuencia que, desde el
punto de vista de los alicientes para el desarrollo económico, el impuesto personal al patrimonio neto—ypara
este supuesto también el impuesto al patrimonio neto de las empresas 3—deberíaneximir al patrimonio de la
empresa, en sus primeros años de organización y de actividad.
El impuesto al patrimonio constituye un aliciente para sustituirinversiones seguras y de bajo rendimiento
con alto grado de liquidez por otras más aventuradas, menor liquidez y mayor rendimiento. Por ejemplo, si no
medianexenciones, el impuesto patrimonial puedeinducir a la preferencia por valores mobiliarios de empresas
privadas respecto de títulos públicos. Entre los valores mobiliarios privados se dará preferencia a las acciones
ordinarias respecto de las preferidas y a las acciones en general respecto de los debentures.
5. LOS IMPUESTOS AL PATRIMONIO Y A LA RENTA

El patrimonio como índice de la capacidad contributiva pone en evidencia, esencialmente, una riqueza
potencial, que puede o no ser actual. Reiteramos, pues, que un impuesto sobre el patrimonio global de la
persona física equivale a un impuesto sobre su renta neta virtual o abstracta, pero no sobre su renta efectiva.
De esta premisa básica descienden muchas consecuencias y caracteres peculiares del impuesto al patrimonio,
como también los elementos de juicio que pueden determinar la elección de esteinstrumento de tributación en
lugar del impuesto a la renta o al lado de éste, en lugar de unaumento del mismo, o viceversa. Siguiendo,
pues, con algunas variantes a Cosciani, reseñaremos—acontinuación— los caracteres fundamentales del
impuesto patrimonial, en comparación con el impuesto a la renta.
El contribuyente que posee bienes patrimoniales totalmente improductivos, pero susceptibles
deexplotación, se hallainducido aexplotarlos o bien a venderlos para neutralizar, de esta manera, laincidencia
del gravamen. El propietario de tierrasincultas esinducido a su cultivo o, en el caso de imposibilidad de hacerlo,
a enajenarlas total o parcialmente para utilizar productivamente el dinero obtenido en la venta. El propietario
de dinero o fondosinactivos tieneincentivos para suinversión. Nada de ello acontece con el impuesto a la renta,
para el cual todas estas situ aciones están fuera de su alcance.
En suma, la imposición patrimonial, precisamente por gravar rentas virtuales y no efectivas, cumple con el
principio que la doctrina italiana ha denominado "productivista"4 y que consiste en premiar a los contribuyentes
que poseen capitales productivos y en castigar a aquellos que poseen fondos ina ctivos o bienes improductivos
o poco productivos.
A diferencia del impuesto a los réditos, que grava de la misma manera los beneficios de empresas con
distinto grado de riesgo y, aún más grava como beneficios los montos que propiamente constituyen primas por
riesgos y son, por tanto, elementos del costo, el impuesto patrimonial no discrimina, como lo hace el impuesto
a la renta en contra de las empresas más riesgosas, porque el valor capital de las empresas se determina por
capitalización de la renta neta, deducida la prima de riesgo5 .
El impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas corrige las distorsiones —h acia las cuales es,
en cambio, neutral el impuesto a la renta— debidas a preferencias ext raeconómicas por tradiciones, simpatías
o antipatías por determinadas clases de inv ersiones. El impuesto al patrimonio, por el contrario, grava la
capitalización tanto de la renta monetaria, objetiva, como de la renta psicológica, positiva o negativa, obtenida
por esa predilección o rechazo ext raeconómicos. Por lo tanto, desalienta las inv ersiones en las cuales ese
factor irracional es positivo y alienta aquellas otras en que la renta psicológica es negativa 6 .
El impuesto al patrimonio resulta menos gravoso, dentro de un mismo país, en aquellas regiones donde la
escasez relativa de los capitales disponibles tiene como consecuencia una más elevada tasa de capitalización,
siendo —p or lo tanto— menor en dichas regiones el valor capital gravado en comparación con otras regiones
a las que afluyen, en mayor cantidad, los capitales7 .
El impuesto sobre el patrimonio permite alcanzar ind irectamente las ganancias de capital a través de la
capitalización que de ellas hace el mercado, por cuanto el valor capital de los bienes comprende las
perspectivas de ganancias futuras por inc remento de valor8 .
Por cierto, ésta es una forma ind irecta y menos exa cta de gravar las ganancias de capital que el impuesto
a la renta que comprenda esas ganancias o por medio de un impuesto especial. Pero, en cambio, tiene la
ventaja de eliminar aut omáticamente los problemas derivados de la falta de homogeneidad entre las
ganancias de capital y las demás rentas, como también entre las ganancias de capital de largo y corto plazo,
que dificultan— notoriamente— su inc lusión en el ámbito del impuesto a la renta o, en caso de imposición
separada, rompen el principio de la personalidad del impuesto.
El impuesto al patrimonio neto discrimina en forma inm ejorable entre las rentas ganadas (provenientes
principalmente del trabajo) y rentas no ganadas (provenientes principalmente del capital).
Supongamos que el impuesto patrimonial exi stiera sin ser acompañado por el impuesto a la renta; es
evidente que en esta hipótesis quedarían totalmente exe ntas las rentas procedentes exc lusivamente del
trabajo. Si, en cambio, el impuesto patrimonial acompaña al impuesto personal a la renta, permite efectuar una
discriminación entre las rentas del trabajo y las rentas del capital, imposible de lograr solamente con el
impuesto a la renta.
En efecto, por muy diversificado que sea el impuesto a la renta según la naturaleza de sus fuentes, trabajo,
capital o ambos combinados en diferentes medidas o proporciones, las diferenciaciones según la proporción
del factor trabajo respecto del factor capital en la producción de la renta pueden efectuarse a través de tres o
cuatro tasas distintas o bien mediante la deducción de montos no imponibles o deducciones especiales de tres
o cuatro montos distintos según las proporciones de trabajo y capital. Es notorio que estas diversificaciones
complican el mecanismo del impuesto a la renta y son reñidas con el carácter del impuesto unitario, personal
sobre la renta global, mientras que pueden aplicarse mejor en un sistema de impuestos cedulares.
Ahora bien, la creación de un impuesto al patrimonio neto para acompañar el impuesto personal a la renta
realiza una discriminación gradual y continua.
Por muy pequeño que sea el capital que int erviene en la producción de la renta junto con el trabajo
personal, ya el impuesto al patrimonio permite alcanzarlo, diferenciando así el impuesto (resultante de la
aplicación de los dos gravámenes) respecto del caso de trabajo puro. Prescindimos aquí de otro aspecto,
como es el de la deducción de un importe por patrimonio no imponible.
Si esta deducción o exe nción se aplica, entonces el efecto discriminatorio empezará para los
patrimonios inm ediatamente mayores que el patrimonio mínimo.
A medida que crece el capital empleado, también crece el monto del impuesto al patrimonio que se suma
al impuesto a la renta y se acentúa la discriminación entre rentas ganadas y no ganadas 9 .
Con el impuesto a la renta se alcanzan con dificultad, y en casos muy limitados, las rentas no monetarias.
En general, las normas positivas de los diferentes países llegan a gravar la renta presunta de la vivienda
propia, pero no así la de parques, jardines, aut omóviles, yates, galerías y colecciones de arte, alhajas o
moblaje. El impuesto al patrimonio grava el valor de todos estos bienes o ind irectamente su renta, supliendo
así las deficiencias del impuesto a la renta. También puede solucionar más fácilmente los problemas de
estimación y eliminar las graves evasiones que se producen frecuentemente10 . Con ello no se evita, sin
embargo, la posibilidad que importantes bienes patrimoniales sean ocultados y escapen al impuesto
correspondiente. El Fisco, por su parte, tiene medios para evitar o disminuir estas evasiones.
El impuesto sobre los bienes que producen rentas no monetarias no sólo tiene el efecto de suplir el impuesto
a la renta, sino también el de someter al impuesto los bienes de uso personal, o sea las inv ersiones no
productivas del contribuyente. Esto tiene particular importancia en los países subdesarrollados o en vías de
desarrollo como medio para desalentar la formación de esta clase de patrimonio y favorecer las inv ersiones
productivas.
La aplicación del impuesto global al patrimonio acompañado por el impuesto progresivo a la renta acentúa
la progresividad del sistema tributario, por cuanto —n ormalmente— los patrimonios se concentran en los
poseedores de rentas de las categorías mediana y superior.
6. PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO

Débese observar, a este respecto, que el impuesto al patrimonio neto, aun que se le asigne una tasa
proporcional, resulta progresivo por las siguientes razones:
1. La apariencia de una alícuota constante no puede oscurecer la realidad de una progresión, que depende
de la deducción, de la que gozan todos los patrimonios, de un monto no imponible. Ésta será una progresión
muy imperfecta, pero progresión al fin.
2. Aunque tenga alícuota proporcional, el impuesto al patrimonio neto es progresivo respecto a la renta, por
la distribución de los patrimonios entre los poseedores de rentas en los tramos más elevados o medianos. Esta
distribución puede variar de país a país, pero sin desvirtuar la tendencia general.
3. El impuesto al patrimonio neto es un ins trumento para evitar evasiones fiscales, especialmente en el
campo del impuesto a la renta y de los impuestos sucesorios.
Ya hemos visto que el impuesto patrimonial permite alcanzar las rentas subjetivas y no monetarias. Aparte
de ello, la individualización de todos los elementos patrimoniales del contribuyente permite controlar y
determinar con mayor precisión las fuentes de los réditos y ofrece una determinación anticipada y sujeta a
reajuste del haber que se transmitirá en forma gratuita, por sucesión o donación.
Por otra parte, la ind ividualización de los elementos patrimoniales y su control anual permite determinar
las ganancias de capital que pueden originarse por los cambios en la consistencia patrimonial de cada
contribuyente.
7. CONCLUSIONES
La exp osición de los caracteres y efectos del impuesto al patrimonio de las personas físicas, nos
permite ext raer las siguientes conclusiones.
El impuesto al patrimonio neto no es un sustituto ni un equivalente del impuesto a la renta. Sin embargo,
en los sistemas tributarios en los que el impuesto a la renta ocupe ya un lugar destacado y alcance alícuotas
elevadas, la necesidad de nuevos recursos tributarios puede cubrirse ventajosamente, en lugar de aum entar
las alícuotas del impuesto a la renta, o disminuir las deducciones por renta no imponible, etcétera, con
la int roducción del impuesto al patrimonio neto, especialmente por su eficacia progresiva, por su efecto
discriminatorio a favor de las rentas ganadas, por su neutralidad respecto a la asunción de riesgos
empresariales y por su función productivista.
También en el caso de la reestructuración de un sistema tributario, orientada a promover el desarrollo
económico, es útil adoptar el impuesto al patrimonio neto junto con el impuesto a la renta a fin de promover
las inv ersiones productivas manteniendo la orientación progresiva del sistema.
Consideramos int eresante también la comparación entre el impuesto periódico sobre el patrimonio neto de
las personas físicas y el impuesto a las sucesiones y donaciones, en sus diferentes formas. Debemos, sin
embargo, postergar su exa men para después del estudio de los caracteres y efectos de los gravámenes
mencionados11 .
Las dificultades inh erentes al descubrimiento de partes del patrimonio ocultadas por los contribuyentes son
iguales o menores que las que ofrece el descubrimiento de rentas de fuentes ocultadas por ellos. Las
dificultades de la valuación de bienes patrimoniales tampoco deben ser sobreestimadas ni servir de argumento
para desechar el impuesto al patrimonio neto.
La limitación de la base imponible del impuesto general a la propiedad (general property tax ) en los Estados
Unidos no es una prueba suficiente para vaticinar el fracaso en cualquier país y en cualquier tiempo del
impuesto personal al patrimonio neto.
Otras exp eriencias históricas desmienten la condena de este impuesto, como útil ins trumento del sistema
tributario12 .
8. IMPUESTOS SOBRE BIENES PATRIMONIALES

Impuestos inm obiliarios rurales o urbanos
Concepto y características
Están estos impuestos entre los más antiguos. Su permanencia en el tiempo desde la antigüedad hasta
ahora, especialmente en lo que se refiere a los impuestos sobre inm uebles rurales o urbanos, más que a sus
méritos se debe a la fácil determinación de sus requisitos básicos y al hecho que la riqueza inm obiliaria haya
sido una de las formas de riqueza ind ividual más al descubierto y represente una parte importante de la
riqueza privada, aun que tal vez no más con el carácter descollante del pasado.
Una de las características fundamentales de estos impuestos es la de apoyarse, como estructura básica
de su determinación, sobre el catastro13, esto es, mediante el relevamiento de las propiedades con sus
elementos deindividualización física (superficie, linderos, ubicación), sus connotaciones jurídicas (existencia
de derechos reales, régimen de arrendamiento o de aparcería rural) y su valor económico, de acuerdo con las
pautas de valuación establecidas por las leyes de la materia, ligadas—en forma objetiva— a los caracteres de
la tierra o los fines de suexplotación.
Es común la identificación del sistema catastral con el principio de estabilidad de las valuaciones. Lo
importante en este aspecto, más que los valores de cada fracción de tierra urbana o rural, es la homogeneidad
de los criterios de valuación en un determinado momento, a fin de asegurar la igualdad (equidad horizontal)
entre los distintos inm uebles con iguales características económicas. Es importante que la revisión periódica
de los avalúos se cumpla fundamentalmente, respetando los cánones establecidos por las leyes y,
especialmente, la homogeneidad de los criterios de valuación. En el caso contrario, o sea si no se provee al
ajuste periódico o se lo hace en forma discrecional y con los criterios no generales y uniformes, habrá una
notable distorsión y se reproducirá la "desperecuación" de los impuestos inm obiliarios. En particular, el empleo
de coeficientes de actualización de los valores de la propiedad raíz, si bien pueden ser generales y uniformes
con respecto a una determinada región, no tienen en cuenta las variaciones relativas del valor de la tierra rural
y urbana.
Como manifestación de la capacidad contributiva, la propiedad inm obiliaria adolece de muchos defectos y
tiene algunas virtudes.
Empezando por estas últimas, se debe aceptar que un impuesto que la grave afectará a una
riqueza ind udable (con la excepción de la exi stencia de gravámenes hipotecarios que pueden reducir hasta
el 100% de dicha riqueza y que no se tienen en cuenta a los efectos del impuesto).
La imposición tiene o debería tener una naturaleza progresiva, recayendo su carga preponderantemente
sobre contribuyentes de ing resos altos. Sin embargo, es posible que por la gravitación sobre la vivienda propia
de contribuyentes de renta pequeña o mediana, la imposición tenga un carácter regresivo. Así se ha puesto
en evidencia en los Estados Unidos14 y posiblemente lo mismo ocurra en otros países.
El impuesto al gravar bienes patrimoniales productores de renta afecta la renta potencial de dichos bienes
con efectos alternativos: que el contribuyente propietario de los bienes ini cie o mejore su exp lotación con
miras a remover el impuesto. A la ya clásica pregunta: ¿por qué el contribuyente que podía exp lotar
su inm ueble o mejorar su exp lotación obteniendo mayor beneficio no lo hizo y por qué debía esperar el
impuesto para emprender la tarea? Se puede responder que la exp licación está implícita en la pregunta
misma. La tenencia de la tierra inc ulta o escasamente exp lotada podía mantenerse por ine rcia y por su
escaso costo inc luyendo en éste el impuesto y por las dificultades de la exp lotación parcialmente reales y
objetivas y parcialmente subjetivas, por faltar alicientes o capital para inv ertir.
La aplicación del impuesto o su aum ento puede constituir el factor desencadenante de un nuevo cálculo
económico y de una nueva conducta. El contribuyente que toleraba y cubría con otros recursos los gastos de
la propiedad inf ructífera o poco infructífera inc luyendo un impuesto inm obiliario de monto relativamente
reducido, ante el nuevo impuesto o tributo anunciado, que no podría trasladar, puede rehacer sus cálculos,
preocuparse de la obtención de capitales, inv ertir sus ahorros propios, removiendo el impuesto. No es éste
un argumento ins pirado en un optimismo ing enuo: es la consecuencia obvia de la modificación de las
circunstancias, que provocan nuevas conductas.
Además, exi ste también otra alternativa: que el contribuyente inc idido por el impuesto que no pueda o no
quiera remover, porque no quiere correr los riesgos empresariales o porque no consiga los capitales
necesarios en préstamo o no desee asociarse con uno o más capitalistas para emprender en sociedad
la exp lotación, tiene abierto el camino de la venta de su tierra a personas que puedan y deseen inv ertir los
capitales necesarios y usen su capacidad empresarial para la exp lotación.
El impuesto a la propiedad inm obiliaria, especialmente la rural, puede ser el ejemplo más ajustado al
modelo teórico de la amortización o capitalización15 . En este caso se da también el requisito de la falta de
traslación que constituye una de las condiciones de este efecto y que ya hemos supuesto como condición para
la remoción .
En efecto, si el impuesto grava la renta neta de la tierra libre de mejoras, es aplicable la teoría de Ricardo,
o sea, la incidencia sobre el propietario int ramarginal.
Cuando el impuesto a la propiedad inm ueble grava terrenos edificados donde se ejerce una
actividad ind ustrial o comercial, puede verificarse la traslación, puesto que entonces el impuesto inm obiliario
forma parte del costo de las mercaderías vendidas.
Se ins pira en principios de política financiera más que sobre el postulado de la capacidad contributiva, la
adopción en algunos países y la propuesta de aut ores renombrados, que el impuesto a la tierra tenga alícuotas
progresivas. Ello aconteció, por ejemplo, en la Argentina en dos formas: una es más burda y ofrecerá mayores
objeciones desde el punto de vista de la técnica y de la equidad; se trata de la aplicación del impuesto con
alícuotas crecientes sobre el valor de cada inm ueble. Adolece de una evidente desigualdad por cuanto el
propietario de un solo inm ueble de un valor de un millón de pesos, pagará mucho más que otro propietario de
dos inm uebles cada uno por un valor de quinientos mil pesos. Además, se agregarán dos causas más
de ine quidad. La primera consiste en que dos propietarios de tierras en el Estado pueden tener dos inm uebles
iguales y estar sometidos al mismo impuesto inm obiliario progresivo pero uno de los dos posee, además, otra
riqueza de naturaleza mobiliaria o inm obiliaria, tales como acciones, títulos públicos,
establecimientos ind ustriales, etcétera, que, aun que ubicados en territorio del Estado, no son objeto de
imposición. Otra hipótesis es que, siempre siendo propietarios de inm uebles iguales, uno tenga, además,
otros inm uebles en el mismo Estado sujetos a impuestos separados. Todos los ejemplos ofrecidos apuntan a
un impuesto real.
El segundo método para llevar al impuesto inm obiliario las alícuotas progresivas consiste en sumar todos
los valores de los inm uebles de propiedad de un mismo contribuyente y someter la suma de ellos a la alícuota
que corresponda. No se obtiene así un resultado óptimo, ya que nunca se podrá lograr que sea absolutamente
equitativo un impuesto que sólo grave la propiedad raíz, máxime con alícuotas progresivas. Pero la imposición
sobre el acervo inm obiliario puede defenderse como un ins trumento razonable por el elemento personal que
se le ha int roducido para ajustarse al principio de la capacidad contributiva.
Análogo efecto produce el impuesto urbano sobre inm uebles no edificados los propietarios soportarán la
carga del impuesto mientras no se resuelvan a edificar solos o en sociedad con terceros y o con los aportes
del crédito que pueden prestar los bancos oficiales o privados. Si ésta no es una solución posible, los
propietarios se verán compelidos a vender el terreno a terceros dispuestos al aprovechamiento económico de
la tierra.
De entre los defectos de la imposición sobre los inm uebles por los problemas inh erentes a las valuaciones
destacamos los siguientes:
El impuesto grava el valor de los bienes sin tener en cuenta las deudas hipotecarias que los afectan. Ésta
es una imposición muy desigual: no hace falta ningún ejemplo para exp licarlo. Sin embargo, hay razones que
justifican, por lo menos parcialmente, esta característica que choca contra la equidad. El hecho que
un inm ueble tenga una hipoteca, como garantía de una obligación del propietario, no significa —
n ecesariamente— que la deuda afecte al bien como tal, salvo en el caso de deuda por saldo de precio.
Además, aun en este supuesto, la deuda no ha de imputarse necesariamente a un inm ueble determinado,
sino que afecta a todos los bienes del deudor. Las dos razones concuerdan en demostrar la razonabilidad de
la irrelevancia de las deudas hipotecarias para determinar el valor fiscal de los inm uebles.
La razonabilidad no significa necesariamente la equidad.
La valuación de los inm uebles es un problema siempre abierto en tanto se pretendía fijar un precio a bienes
que no son objeto actual de compraventa en el mercado.
Criterios de valuación
Por muy sofisticado que sea el avalúo de los bienes, siempre hay razones para discutir los criterios de
valuación establecidos por la ley con facultades otorgadas por ésta al Poder administrador para determinar los
valores en los casos concretos, con la mínima discrecionalidad o sólo con aquella que los juristas denominan
discrecionalidad técnica.
Se han sugerido y adoptado varios métodos de valuación. Se pueden mencionar:
— El método de la determinación por tasadores oficiales, que deben ceñirse a las pautas suministradas
por la ley, sin perjuicio de los recursos que puedan corresponder a los propietarios en ins tancias superiores
administrativas y judiciales.
— El método del avalúo, con la sanción legal que el Poder administrador puede adquirir la propiedad con
el pago del justiprecio fijado por el propietario con un adicional del 20% (por ejemplo). Otros han sugerido
hacer más drástico aún el sistema habilitando por ley a cualquier persona para denunciar la valuación
demasiado baja de cualquier inm ueble, adquiriendo el derecho de compra por el valor declarado por el
contribuyente con el porcentaje adicional ya mencionado16 . Se trata, en ambos casos, de un sistema ext orsivo
no menos repudiable que la actividad de los sicofantas en Atenas.
El método catastral establecido en la provincia de Buenos Aires y reproducido con algunas diferencias no
muy importantes por la Nación en la ley 2 0.538 consiste en dos etapas: la primera, de carácter técnico general
administrativo, confiada a comisiones locales mixtas de exp ertos oficiales y representantes de las actividades
económicas vinculadas con las actividades agropecuarias y con el mercado inm obiliario de la zona, determina
en forma general el valor óptimo de las tierras de la zona; la segunda, confiada a cada propietario, es la
etapa ind ividual que consiste en registrar las características de la tierra de su propiedad según las pautas
contenidas en la ley y en la reglamentación que permiten determinar los coeficientes de divergencia de las
tierras en cuestión con respecto a los caracteres de la tierra óptima. Dichas divergencias se exp resan en
puntos que, sumados y multiplicados por el valor óptimo de la zona, dan como resultado el valor de cada
parcela de propiedad del declarante.
Las valuaciones fiscales de los bienes inm uebles se deterioran y se hacen desiguales o (según el término
italiano famoso en la literatura financiera) "sperequate" si no se mantienen actualizados. La actualización no
debe hacerse por simples coeficientes de multiplicación; sino teniendo en cuenta el diferente desarrollo de las
distintas zonas del país para registrar los retrocesos y los avances relativos de las zonas y de los
prediosparticulares. Caso contrario, las valuaciones fiscales y, en definitiva, el impuesto no serán equitativos.
Uno de los métodos de actualización adoptados por algunas legislaciones consiste en modificar las
valuaciones de cada predio que se venda o se transmita por sucesión según el valor de venta o atribuido al
bien a los efectos sucesorios, inc lusive los tributos consiguientes. Es éste un principio de doble cara. Por un
lado, se sostiene que con el transcurso del tiempo todas las propiedades se transfieren, ya por contrato a título
oneroso, ya por sucesión o donación, de ahí la posibilidad de obtener —e n un determinado período— un
revalúo general de todas las propiedades, sin el costoso procedimiento de revaluación por funcionarios con o
sin la colaboración del propietario. Este método no es equitativo y la defensa o justificación del mismo no es
convincente.
Mientras algunas propiedades se venden o se transmiten por herencia, legado o donación, otras demoran
años y decenios más para ponerse al día, pero cuando ello ocurra el valor de plaza estará muy lejos de las
valuaciones actualizadas en primer término. Además, dos propiedades actualizadas al mismo tiempo o con
escasointervalo pueden sufrir variaciones importantes en adelante por motivos de orden general o particular.
Resumiendo, las valuaciones inm obiliarias no son perequate, si no siguen el mismo método de ajuste y no
son referidas a un mismo momento, aun cuando se practiquen en tiempos diferentes.
Las valuaciones fiscales son, a menudo, tan defectuosas que el propio Estado prescinde de ellas a los
efectos de los impuestos diferentes del inm obiliario, salvo contadas exc epciones.
El impuesto inm obiliario puede, en el caso de países pocos desarrollados y con una administración fiscal
poco eficiente, sustituir el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas.
La progresión en las alícuotas del impuesto inm obiliario acentúa las desigualdades del impuesto como
gravamen real. Sin embargo, promueve las inv ersiones y la productividad como ins trumento de una política
de desarrollo que puede ser de utilidad por los inc entivos que terminamos de exp oner.
Impuestos sobre otras manifestaciones patrimoniales

Pocas palabras más merecen los impuestos sobre la propiedad de ciertos bienes tangibles fuera de la
hipótesis del impuesto a la propiedad inm obiliaria.
Los bienes que con mayor frecuencia, constituyen objeto de impuesto son los bienes de uso personal
(especialmente alhajas), muebles, cuadros y esculturas; o del hogar, vehículos terrestres, aéreos o botes,
yates, etcétera, en sus diferentes dimensiones e importancia.
Se trata, habitualmente, de bienes cuya utilidad directa constituye renta, según el concepto de Fisher ya
recordado17 . La imposición de estos bienes mediante un gravamen periódico es la forma más adecuada para
gravar a las rentas de goce (imputed income) o, si se prefiere es un "Ersatz" muy aproximado a la imposición
de esta forma de renta.
Nos parecen semejantes a estos impuestos sobre bienes de uso, los gravámenes a los animales
domésticos o a algunos de ellos. Por ejemplo, los impuestos a los perros o a las cabras en villorios de
campesinos o montañeses.
A menudo esta imposición coincide con la obligatoriedad de vacunas preventivas de ciertas enfermedades.
El problema más arduo es el de establecer si el impuesto es sólo un ins trumento para asegurar el
cumplimiento de la medida sanitaria o si ésta es el pretexto para recaudar el impuesto.
CAPÍTULO II
1. CONCEPTO
La estructura del impuesto ext raordinario al patrimonio posee los mismos caracteres del impuesto anual
sobre el patrimonio neto de las personas físicas. Se trata aquí también de un impuesto personal cuya base
imponible ha de comprender la totalidad de los bienes que pertenecen al contribuyente o a su cónyuge y
personas a cargo de aquél (hijos menores o inc apacitados), dondequiera se hallen, menos la totalidad de las
deudas.
Como característica diferencial del impuesto ext raordinario al patrimonio, que la doctrina y la práctica
anglosajona denominan "leva del capital" (capital levy) y en los textos de lengua española se designa
habitualmente con el nombre de "impuesto al capital", podemos ind icar —p rincipalmente— la altura de la
alícuota del gravamen —o de las alícuotas si se adopta la progresión— que es mucho más elevada que en el
impuesto ordinario, como que éste, por su carácter permanente en el sistema tributario, ha de tener alícuotas
moderadas, tales que puedan ser pagadas con la renta del contribuyente, aun que ésta no provenga
totalmente de los bienes que componen el patrimonio, por ser éstos improductivos o mal exp lotados.
El impuesto ext raordinario, en cambio, tiene alícuotas más elevadas como que se supone que representan
una parte sustancial del patrimonio que, en general pero no siempre, exc eda de la posibilidad de pagarlo con
la renta1 . De ahí la denominación de leva del capital. Esta característica deriva del propósito de absorber por
una sola vez una parte del patrimonio, como un sacrificio para liquidar cargas ext raordinarias derivadas,
principalmente, de la participación en conflictos bélicos tanto en países vencidos como en los vencedores.
El hecho que el impuesto al capital se proponga absorber una porción del patrimonio de los contribuyentes,
no impide que algunos de éstos consigan pagarlo con su renta, especialmente cuando la ley que ins tituye el
gravamen concede modalidades de pago mediante cuotas anuales que se ext ienden a un buen número de
años.
El impuesto ext raordinario al patrimonio neto se acerca, en la hipótesis del pago en cuotas anuales, al
impuesto ordinario al patrimonio neto.
La inc idencia del impuesto ext raordinario recae sobre los capitalistas poseedores del patrimonio
que exc eda un patrimonio no imponible, porque el impuesto por una sola vez no altera mínimamente el
equilibrio del mercado de los productos vendidos o de los factores e ins umos adquiridos por los
contribuyentes. Sin embargo, en la hipótesis de facilidades de pago, que distribuyen la carga sobre un buen
número de años es posible que los contribuyentes consideren cada cuota como un costo adicional de su
actividad y consigan trasladarlo hacia adelante o hacia atrás por las partes del patrimonio que puedan afectar
el mercado de productos o el de factores e ins umos.
A diferencia del impuesto anual sobre el patrimonio neto que, según lo vimos anteriormente2 , puede
producir el efecto de la amortización del impuesto, el impuesto ext raordinario, no siendo una carga
permanente sobre los bienes afectados no produce la disminución del valor capital de los bienes gravados en
el monto que corresponde al valor actual de todos los impuestos futuros.
Mencionamos aquí, pero analizaremos más adelante al estudiar la deuda pública, el famoso teorema de
David Ricardo sobre la comparación del impuestoextraordinario y el empréstito. El gran economistainglés
sostuvo, al respecto, que la emisión de un empréstito para financiar un gastoextraordinario tiene igual presión
sobre la economía que la creación, para el mismo fin, de un impuestoextraordinario sobre el patrimonio. La
teoría de Ricardo ha sido recogida por De Viti de Marco3y otros4. En contra se ha pronunciado, con amplia
refutación, Griziotti5y más recientemente Buchanan6.
El impuesto ext raordinario sobre el patrimonio puede resultar fuertemente deflacionario o antiinflacionario
si representa una notable porción de todos los patrimonios (salvo los inf eriores al monto no imponible) y su
pago se concentra en un término relativamente breve. Su destino, según las exp eriencias históricas ha sido
principalmente el rescate de la deuda pública que se había emitido durante la guerra o después de ella para
financiar los gastos bélicos o la reconstrucción nacional después del conflicto.
CAPÍTULO III
EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO

DE LA ARGENTINA
1. CARÁCTER DEL IMPUESTO

El impuesto sobre el patrimonio neto se rige por la ley respectiva (t.o. en 1977 y sus modificaciones) 1 .
Esta ley en su art. 19 subraya el carácter de emergencia con que el derecho tributario argentino suele
denominar los impuestos directos con las limitaciones que estatuye el art. 67,inc. 2º *
* N. del A.: El aut or se refiere a la Constitución de 1853, según la Constitución reformada de 1994 es art. 7 5, inc. 2 º.
Difiere este impuesto del gravamen sobre los capitales, por cuanto se trata ahora de un impuesto personal
mientras aquel es de carácter real y, por consiguiente, el impuesto sobre el patrimonio sólo puede aplicarse a
las personas físicas y a las sucesiones ind ivisas. La ley provee sin embargo a evitar superposiciones entre
los dos gravámenes que resultan así complementarios.
Señalamos el paralelismo entre el sistema de imposición a la renta y el de la imposición patrimonial. Ambos
están constituidos básicamente por dos impuestos, uno personal y global a cargo de las personas físicas y
sucesiones ind ivisas y otro de tipo real a cargo de las personas jurídicas, sucesiones o empresas.
2. HECHO IMPONIBLE
La definición del hecho imponible del impuesto sobre el patrimonio neto no se halla en el art. 1 º de la ley
en forma conceptual sino según el lenguaje de los legos referido al aspecto objetivo del patrimonio neto. Es
necesario complementarla con la norma del art. 2 º que dispone la atribución del patrimonio a los sujetos
pasivos, personas físicas y sucesiones ind ivisas. En otras palabras, el cometido del art. 2 º no es solamente
el de designar a los contribuyentes mediante la atribución del hecho imponible en su aspecto objetivo a los
sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de la obligación de prestar el tributo, sino —t ambién—
circunscribir el concepto de patrimonio con su carácter subjetivo, sin el cual quedaría ind efinido el propio
concepto de patrimonio.
El art. 2 º de la ley establece —a simismo— que la obligación tributaria corresponde a las personas físicas
y sucesiones indivisas por los bienes situados en el país, cualquiera fuere su domicilio o radicación, tanto en
la Argentina como en el ext erior.
El párrafo 2º del mismo artículo dispone acerca del patrimonio gravado y su atribución a los sujetos pasivos
en el caso del patrimonio perteneciente a la sociedad conyugal. En tal hipótesis, se deberá atribuir al marido
todos los bienes propios y la totalidad de los de carácter ganancial, con las siguientes exc epciones:
a) que se trate de bienes adquiridos por la mujer con el producto del ejercicio de su profesión, oficio, empleo,
comercio o industria;
b) que exi sta separación judicial de bienes;
c) que la administración de todos los bienes gananciales la tenga la mujer en virtud de una resolución
judicial.
Queda entendido, aun que la ley nada diga al respecto, que en tal caso se atribuirán a la mujer no sólo los
bienes propios, sino también la totalidad de los gananciales.
3. EXENCIONES
El art. 4 9 de la ley, establece una lista de siete rubros de los cuales la primera es una exe nción subjetiva
mientras que todas las demás son objetivas y se refieren a títulos públicos y privados y depósitos
en ins tituciones financieras.
4. EL HECHO IMPONIBLE EN EL UNIVERSO

El impuesto al patrimonio neto ha adoptado como criterio de vinculación del hecho imponible con el poder
fiscal de la Nación el principio de territorialidad, porque el impuesto sobre el patrimonio está limitado y
condicionado a la exi stencia de bienes situados en el país.
Quedan por lo tantoexcluidos del patrimonio los bienes situados en elextranjero, mientras están sujetos al
impuesto los bienes situados en la Argentina,auncuando el titular del patrimonio tenga su domicilio en
elexterior.
La ubicación de los bienes está establecida por cada clase de bienes y en forma de tallada, respecto a que
es lo que debe considerarse situado en el país. En la mayoría de los casos la situación de los bienes no ofrece
problema alguno, especialmente tratándose de bienes inm uebles o muebles registrados en el territorio del
país.
Especial mención merecen algunos de los items de la disposición legal. Por ejemplo, el inc. g ) menciona
los bienes personales del contribuyente: la situación en el país, de dichos bienes, está ligada al domicilio o
residencia del contribuyente.
Esto recuerda el aforismo latino muy empleado en el derecho tributario de los Estados Unidos en materia
de doble imposición: "mobiliasequunturpersonam".
El inc. h ) comprende los demás bienes muebles y semovientes que se encontraren en su territorio al 31
de diciembre de cada año, aun que su situación no revistiera carácter permanente, siempre que por este
artículo no correspondiera otro tratamiento.
El inc. j ) se refiere a los títulos, acciones, cuotas o participaciones sociales y otros títulos valores
representativos del capital social o equivalentes, emitidos por entes públicos o privados, cuando éstos
estuvieren domiciliados en él.
La norma referida que considera todos y cada uno de los bienes componentes del patrimonio, debería —
l ógicamente— cumplir con la función de definir el concepto del hecho imponible en el aspecto de su
vinculación con el Poder Fiscal de la Nación; en una palabra para dar contenido exh austivo al principio de
territorialidad. La ley —s in embargo— no lo ha creído así y en el art. 8 º enumera los bienes que deben
considerarse situados en el ext erior con carácter permanente. Por consiguiente, los dos arts. 3 º y 8º se
complementan.
A la enumeración mencionada, corresponde en el art. 9 º una lista de deudas que la ley considera situadas
en el país.
Se consideran deudas en el país, las garantizadas por derechos reales sobre bienes situados en él y las
demás deudas cuando el deudor esté domiciliado o radicado en el país.
Conviene recordar que normas análogas rigen con respecto al impuesto a las ganancias y que estas
disposiciones propias del régimen tributario de fuente int erna se conjugan algunas veces corroborándolas y
algunas otras con dirección opuesta, a las cláusulas de los convenios para evitar la doble imposición.
5. EL HECHO IMPONIBLE EN EL TIEMPO

De conformidad con el art. 1º de la ley el impuesto sobre el patrimonio en su connotación temporal debe
considerarse como un tributoinstantáneo porque asume como hecho imponible laexistencia del patrimonio y
su magnitud o valor monetario al 31 de diciembre de cada año.
Es importante esta definición de la ubicación del hecho imponible en el tiempo, para otro propósito, el de
establecer la duración de su vigencia.
Hemos visto accidentalmente al comienzo de esta materia que el impuesto al patrimonio está establecido
por el término de diez períodos fiscales a partir del 31 de diciembre de 1975inclusive.
La norma mencionada contiene en sí misma la oposición al carácterinstantáneo de este gravamen. En
efecto, durante el término de su vigencia el impuesto se aplicará sobre el patrimonio neto al 31 de diciembre
de cada año. Ello atribuye al impuesto el carácter periódico.
6. BASE IMPONIBLE. VALUACIÓN DE LOS BIENES. LIQUIDACIÓN DEL GRAVAMEN

La base imponible de este impuesto es el patrimonio neto y se entiende por tal la diferencia entre el valor
de los bienes computables y el importe de las deudas en el país.
Esta definición contenida en el art. 5ºexige para su comprensión y aplicación concreta la definición de los
siguientes conceptos:
a) Valuación de los bienes;
b) Bienes computables y no computables;
c) Bienes situados en elexterior con carácter permanente;
d) Deudas en el país;
e) Prorrateo de las deudas.
Los conceptos de losincs. c) y d) han sidoexaminados en los puntos anteriores. Corresponde en
cambioexaminar los problemas de losincs. a), b) y e).
a) Los bienes del activo se deben valuar en la forma y según los criterios que establece el art. 6º. Éste
establece las pautas de valuación para cada clase de bienes.
Nos remitimos al texto de la prolija disposición legal.
b) El art. 7º de la ley define los conceptos de los bienes computables y no computables (naturalmente uno
de los dos resulta porexclusión) a este efecto declara no computable los bienesexentos del gravamen (art. 4º)
y los bienes situados con carácter permanente en elexterior.
e) El prorrateo de las deudas sólo se aplica, según lo establece el art. 10 de la ley, cuandoexistan bienes
no computables. Por lo tanto, no hay prorrateo si los bienes fueran íntegramente computables, en cuyo caso
se restarían las deudas del importe total de aquéllos. Siexistieran bienes no computables, las deudas deberán
prorratearse en función de los importes de los bienes computables y no computables. Dispone la norma que a
los efectos de este prorrateo no se considerará, dentro de los bienes no computables a los situados con
carácter permanente en elexterior.
Todo esto es relativamente fácil de entender, pero lo que nos parece ine xplicable es la definición del art.
7 º que comprende en el inc. b ) a los bienes situados permanentemente en el ext erior a cuyo efecto el art. 8 º
contiene una larga lista de bienes con ese carácter, para poder liquidar el impuesto y en el momento decisivo
no comprende entre el activo no computable a los bienes situados en el ext erior.
Culmina el art. 1 0 definiendo como patrimonio neto a la diferencia entre el valor de los bienes computables
y la proporción de las deudas atribuibles a los mismos.
El art. 1 1 dispone que para obtener el patrimonio neto sujeto a impuesto deberá deducirse del patrimonio
neto determinado según la norma del artículo anterior el impuesto a las ganancias devengado por el período
fiscal al que corresponde la liquidación del presente gravamen.
El impuesto no alcanza a las personas de exi stencia visible domiciliadas en el país y las
sucesiones ind ivisas, cuyo patrimonio neto sujeto a impuesto sea igual o inf erior al importe que establece el
art. 1 2 por cada año, ind exable según la resolución general 2387.
Debe observarse que los importes referidos en el párrafo anterior no son montos no imponibles que deban
deducirse del patrimonio neto de todos los contribuyentes, sino un patrimonio mínimo que exc luye del alcance
del impuesto aquellos contribuyentes cuyo patrimonio no sea mayor del importe mínimo.
El impuesto se determinará aplicando al patrimonio neto sujeto a impuesto la escala progresiva contenida
en el art. 1 3 de la ley. También esta escala es ind exable.
CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
1. CONCEPTO
En la estructura del sistema tributario de diferentes países ha figurado, muchas veces, al lado del impuesto
al patrimonio neto de las personas físicas, o sin él, un impuesto al patrimonio neto de las empresas o
sociedades1.
Existe cierta simetría, en los casos en que se presenta este último acompañando al impuesto patrimonial
de las personas físicas, con lo que se verifica en muchos sistemas tributarios de la actualidad en el campo del
impuesto a la renta, esto es, la presencia al lado del impuesto personal a la renta de las personas físicas, del
impuesto a la renta de las sociedades de capital, a vecesextendido hasta comprender cualquier sociedad y
empresa unipersonal.
Las razones que impulsan a la creación del impuesto al patrimonio neto de las empresas pueden ser
diferentes. A veces este gravamen se concibe como sustitutivo de los impuestos sucesorios2; a veces, como
sustitutivo de los impuestos sobre las transferencias de bienes a título oneroso3 ; en otros casos como
impuesto transitorio o, si se prefiere, como adelanto del impuesto personal al patrimonio neto de las personas
físicas4 o en sustitución de éste5 , con referencia al valor de las acciones o cuotas de propiedad de los
accionistas, socios o dueños de las empresas. Cuando se trata de un adelanto, la ley establece que el impuesto
sobre el patrimonio neto de la empresa se considerará como un pago a cuenta del impuesto personal al
patrimonio neto.
En cambio, cuando hay sustitución, el impuesto personal exi me a los accionistas, socios o dueños de las
acciones o cuotas de las empresas, por la parte de sus patrimonios constituida por éstas.
Cabe, en primer término, refutar la función sustitutiva que se asigna al impuesto al patrimonio neto de
empresas. Lo único que se sustituye —p or lo menos cuantitativamente— es el ing reso al fisco del monto de
lo recaudado por un impuesto en lugar del otro.
Pero en cuanto a estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, función de medio de financiación
de los gastos públicos, equidad, inc idencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de
redistribución, estímulo para las inv ersiones, ins trumento de estabilización y promoción del desarrollo
económico, no hay sustitución funcional.
2. ESTRUCTURA TÉCNICA
El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado, donde exi ste, como un impuesto anual,
normalmente con moderada alícuota proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operación de
restar de la suma de los valores del activo total —s alvo exe nciones y exc lusiones— el total de las deudas
hacia terceros o, si exi sten en el activo bienes exe ntos o exc luidos, la parte del pasivo proporcional al activo
gravado respecto del activo total. Los valores de los bienes del activo normalmente son los costos históricos.
En casos de hiperinflación, se dispone en alguna legislación, por ejemplo la argentina, la revaluación de los
bienes para evitar la erosión de la base imponible y la discriminación en perjuicio de las empresas nuevas,
cuyos activos tienen valores monetarios más elevados que los de las empresas viejas.
Traslación
Como gasto anual sobre el capital de la empresa, el impuesto representa una erogación que constituye los
bienes y servicios y que puede trasladarse mediante el mecanismo de los precios. Un obstáculo, no muy
significativo, para la realización del proceso de traslación, puede ser representado por la limitación de este
impuesto al solo ámbito de las sociedades de capital. En efecto, cuando se dé este supuesto, es posible que
los capitales se alejen de esa forma de inv ersión para adoptar otras formas de empresa que no lleven la carga
del impuesto al patrimonio neto. Sin embargo, cuando las sociedades de capital tienen el liderazgo de un ramo
de actividad, sean monopolistas o int egren un grupo competitivo imperfecto, la traslación de este gravamen
no parece dudosa. En cambio, lo contrario ocurre con el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas.
También la eficacia del impuesto con respecto a los caracteres del sistema tributario es antitética a la del
gravamen patrimonial personal. Este confiere al sistema un carácter progresivo o contribuye a disminuir su
carácter regresivo; no así el impuesto al patrimonio neto de las empresas, que posee una eficacia
regresiva ind udable.
Si exa minamos el caso de la función asignada al impuesto de adelanto o pago a cuenta del impuesto
personal al patrimonio neto de las personas físicas, ello nada quita a la verdad de la diferente inc idencia de
aquél con respecto a éste. Es errónea la postura de quien sostiene que cuando no se le reconociera el carácter
transitorio de pago a cuenta del impuesto personal se verificaría una doble imposición6 .
Pero es igualmente erróneo pensar que el cómputo del impuesto al patrimonio neto de la empresa como
pago a cuenta del impuesto personal, cancela la inc idencia distinta del gravamen a la empresa respecto del
impuesto personal. En otras palabras, el impuesto recaudado a nivel de empresa sufre su proceso de traslación
a través de los precios y tendrá su inc idencia sobre los consumidores de los productos vendidos o sobre los
proveedores de ins umos y factores. Podrá tener también, en los supuestos de falta de traslación, los efectos
de amortización o de remoción, si se dan las condiciones para la verificación de tales efectos. Todo ello podrá
acontecer en forma totalmente ind ependiente del hecho que el impuesto pagado por la empresa sea tenido
en cuenta o no, para la determinación del impuesto al patrimonio neto a nivel personal.
La conclusión que todo ello nos sugiere es que el impuesto al patrimonio neto de las sociedades de capital
o, más en general, de las empresas, no es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto
de las personas físicas, cualquiera fuera la vinculación que el legislador establezca entre los dos gravámenes.
Tampoco es sustitutivo de los impuestos sucesorios, como lo veremos al tratar dichos impuestos 7 ; ni del
impuesto a la transmisión de bienes a título oneroso del cual también se hablará más adelante8 .Efectos sobre
las inv ersiones
El impuesto al patrimonio neto de las empresas constituye un factor de desaliento de las inv ersiones,
especialmente en épocas de depresión. Lo contrario acontece en épocas de aug e económico, en que este
impuesto no constituye un freno a la exp ansión, pues la traslación del gravamen es facilitada por el movimiento
ascendente de los precios y el aum ento del medio circulante.
Particularmente gravoso es el impuesto para las empresas que se ini cian y las marginales.
La exi stencia de un impuesto anual sobre el patrimonio neto de las empresas desalienta las inv ersiones
productivas y la compra de acciones; los ahorros se dirigirán preferentemente hacia la adquisición
de inm uebles o hacia los préstamos, por no estar gravados. En este aspecto este impuesto tiene efectos
opuestos a los del gravamen al patrimonio neto a las personas físicas.
El impuesto al patrimonio neto de las empresas no contribuye a redistribuir el ing reso. Por el contrario, la
razón de su creación en algunos países, esto es, el fin de sustituir los impuestos sucesorios o el impuesto al
patrimonio neto de las personas físicas y, además, su trasladabilidad, son caracteres en pugna con los efectos
redistributivos de los impuestos que se pretende sustituir.
No es tampoco un ins trumento apto para una política fiscal de estabilización. En efecto, el desaliento de
las inv ersiones en épocas de depresión, la discriminación en favor de las empresas viejas, con valores
históricos de los bienes que componen sus activos y en contra de las empresas nuevas cuyos activos
adquiridos más recientemente reflejan valores más actualizados, no favorecen la política fiscal de recuperación
económica y de logro de la plena ocupación. En época de aug e económico, la trasladabilidad del impuesto
por la tendencia ascendente de los precios, prueba su ine ficacia en una política de estabilización.
En el exa men de la idoneidad de este gravamen como ins trumento de una política fiscal para el desarrollo,
concluimos que, amén de su aporte —q ue puede ser significativo— para financiar inv ersiones o gastos en
general del sector público, que constituyen muchas veces eficaces medios para promover el desarrollo, como
en otros casos de imposición patrimonial, el impuesto al patrimonio neto de las empresas puede inc entivar las
medidas que adopten los contribuyentes para racionalizar e inc rementar la productividad mejorando sus
rendimientos.
Por otro lado, sin embargo, los efectos ya anotados de desaliento de las inv ersiones y de la adquisición de
acciones y el trato discriminatorio en perjuicio de las empresas nuevas son causas para que no sea
aconsejable este impuesto en la política fiscal para el desarrollo económico.
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES

DE LA ARGENTINA
1. LA IMPOSICIÓN PATRIMONIAL
En el ordenamiento fiscal argentino se conoce el impuesto sobre los capitales desde el año 1952 cuando
la ley 1 4.060 aprobó un impuesto denominado "sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes"
el que se mantuvo con pocas modificaciones hasta el año 1973. Dicho antecedente es puramente técnico ya
que la función de aquel impuesto en el sistema tributario nacional era muy diferente del rol que corresponde
al tributo que nos ocupa.
En la actualidad, el sistema tributario argentino comprende al lado de la imposición sobre la renta a través
de los impuestos a las ganancias y sobre los beneficios eventuales, la imposición patrimonial con dos
impuestos: uno sobre los capitales de las sociedades de cualquier tipo y demás entidades civiles y comerciales
y el otro sobre el patrimonio neto de las personas físicas y sucesiones ind ivisas cualquiera fuere el lugar de
su domicilio o radicación, sea en el país o en el ext ranjero.
La actual imposición sobre el patrimonio no nace del antecedente del impuesto sustitutivo, sino más bien
de los estudios y recomendaciones de la conferencia promovida por el programa conjunto de tributación de
la C.E.P.A.L., O.E.A. y B.I.D. sobre política tributaria celebrada en Santiago de Chile en el año 1962, en el que se
conoció un trabajo encomendado por dicho Programa al aut or de este libro y publicado con el título "Impuesto
sobre el patrimonio y las sucesiones y donaciones" y los comentarios e int ervenciones orales de los
participantes en dicha conferencia. Sus conclusiones están referidas por la mesa directiva de las tres entidades
que propiciaron esa Conferencia en las páginas 834 y 835 de la edición oficial respectiva.
2. HECHO IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES

El hecho imponible del impuesto sobre los capitales1 , consiste en la titularidad de los capitales resultantes
de los balances anuales, confeccionados de acuerdo con las disposiciones de la ley respectiva que cierren
entre el 30 de abril de 1976 y el 31 de diciembre de 1985, ambas fechas, inc lusive.
Esta definición que reproduce casi literalmente la norma del art. 1 º de la ley, se int egra necesariamente
con la atribución a los sujetos pasivos de conformidad con lo dispuesto en el art. 2 º. Es éste un carácter que
el impuesto sobre los capitales hereda del impuesto sustitutivo ya recordado, esto es, reunir el elemento
objetivo del capital con el elemento subjetivo, de que dicho capital pertenezca a sociedades o empresas.
En el art. 2 º se enumeran los sujetos pasivos del impuesto en la forma siguiente:
a) Las sociedades domiciliadas en el país, inc luyendo las cooperativas de cualquier naturaleza desde la
fecha del acto fundacional o de celebración del respectivo contrato, según corresponda;
b) Las asociaciones civiles y fundaciones domiciliadas en el país desde la fecha a que se refiere el inc. a )
precedente;
c) Las empresas o exp lotaciones unipersonales ubicadas en el país pertenecientes a personas
domiciliadas en el mismo. Están comprendidas en este inc iso tanto las empresas o exp lotaciones
unipersonales que desarrollen actividades de producción o comercialización de bienes con fines de
especulación o lucro, como aquellas de prestación de servicios con igual finalidad, sean éstos técnicos,
científicos o profesionales.
(...) Las entidades y organismos a que se refiere el art. 1 º de la ley 2 2.016, no comprendidos en los inc isos
precedentes, en cuanto no corresponda otro tratamiento impositivo en virtud de lo establecido por el art. 6 º de
dicha ley (este inc iso ha sido intercalado por la ley 2 2.438)
d) Los establecimientos estables domiciliados o, en su caso, ubicados en el país para el o en virtud de
desarrollo de actividades comerciales, ind ustrias, agrícolas, ganaderas, forestales, mineras o cualesquiera
otras, con fines de especulación o lucro, de producción de bienes o de prestación de servicios, que pertenezcan
a personas de exi stencia visible o ideal, domiciliadas en el ext erior o a patrimonios de
afectación, exp lotaciones o empresas unipersonales ubicados en el ext erior.
El segundo párrafo delinc. d) define el concepto de establecimiento estable a los fines de esta ley, sin
perjuicio que en el párrafo siguiente ofrezca doce ejemplos para reforzar el concepto general del párrafo
anterior.
La definición de los establecimientos estables según el párrafo segundo es la siguiente:
"Son establecimientos estables a los fines de esta ley, los lugares fijos de negocios en los cuales una
persona de exi stencia visible o ideal, un patrimonio de afectación o una exp lotación o empresa unipersonal
desarrolle, total o parcialmente, su actividad".
Los últimos dos párrafos del art. 2 º se ocupan de establecer lo que se entiende que no constituye un
establecimiento estable.
3. EXENCIONES
Las exe nciones del impuesto sobre los capitales están comprendidas en una larga lista en el art. 3 º de la
ley. La mayor parte de ellas consisten en desgravaciones para determinados bienes o exc lusiones del
impuesto por tratarse de bienes sujetos a otros gravámenes o bien por motivos de política fiscal. En otros
casos se trata de verdaderas exe nciones.
El inc. e ) del art. 3 º ext iende a este impuesto las exe nciones establecidas en los inc s. e), f), g) y m) del
art. 2 0 de la ley de impuesto a las ganancias, siempre que se cumplan los requisitos que la misma norma
establece. En otros inc isos se condiciona la exe nción para los capitales de cualquier tipo de empresa
o exp lotación en la proporción en que los mismos pertenezcan a entidades exe ntas de este impuesto.
Elinc. i) establece laexención del capital imponible cuando el impuesto determinado sobre el mismo resulte
igual oinferior a $a 1.455.900.- Esta suma esindexable.
4. ASPECTO ESPACIAL O ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL IMPUESTO

La ley adopta para este impuesto el principio de territorialidad, como criterio de vinculación del hecho
imponible con el poder fiscal de la Nación.
Como se sabe, el principio de territorialidad es el que la República Argentina ha sostenido y defendido con
ahínco en todos los fueros int ernacionales.
El legislador ha aplicado el principio de territorialidad, al establecer que los bienes que constituyen el activo
gravado por el impuesto, deben estar radicados o ubicados en el país.
En los arts. 6 º y 7º de la ley se encuentran normas específicas, para determinar la ubicación de los bienes
en el país o en el ext erior.
El art. 6 º divide los bienes en computables y no computables. A continuación dispone que no serán compu-
tables los bienes exe ntos y los situados permanentemente en el ext ranjero.
A su vez, el art. 7 º dispone que se considerarán como bienes situados con carácter permanente en
el ext erior los enumerados en los nueve inc isos que lo int egran.
Igual cometido cumple el art. 8 º respecto al pasivo.
El art. 9 º establece el cálculo del capital mediante el prorrateo del pasivo2 .
5. EL HECHO IMPONIBLE EN EL TIEMPO

El art. 1 º de la ley delimita el impuesto sobre los capitales en el tiempo, aplicándolo sobre los diez balances
anuales que cierren entre el 30 de abril de 1976 y el 31 de diciembre de 1985, ambas fechas inc lusive, lo que
significa que el impuesto tendrá vigencia desde el 30 de abril de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1985, o sea,
por diez años y toma como base los balances anuales de diez ejercicios. Esta limitación obedece a la norma
constitucional del art. 6 7, inc. 2 º* por la cual este impuesto considerado como directo sólo puede aplicarse
por la Nación por tiempo determinado.
La referencia a los balances anuales para la imputación no solamente cumple con esta finalidad sino
preanuncia las bases para la determinación cuantitativa de la obligación tributaria.
El impuesto sobre los capitales justifica así su nombre, por establecerse sobre los capitales resultantes de
los balances anuales.
El gravamen que nos ocupa es un impuesto ins tantáneo por establecerlo así el art. 4 º de la ley: "el capital
surgirá de la diferencia entre el activo y pasivo al fin del ejercicio, de acuerdo con las normas de valuación y
de determinación que se establecen en la presente ley".
A pesar del carácter ins tantáneo del hecho imponible, porque se determina el capital según la fecha de
cierre del balance, estamos ante un impuesto periódico porque se repite anualmente por diez años.
La determinación del ins tante en el que nace el hecho imponible fijado en la fecha de cierre del ejercicio
es una herencia del impuesto sustitutivo que —a su vez— había heredado muchos de sus aspectos del
impuesto a los beneficios ext raordinarios pero que, justamente en el aspecto temporal, se había alejado de
su antecesor.
En efecto, mientras el impuesto a los beneficios ext raordinarios consideraba el capital al comienzo del
ejercicio y lo ajustaba según las variaciones a las que estaba sujeto durante el ejercicio mismo, por ejemplo,
por aum entos o disminuciones de capital, saldos activos o pasivos de las cuentas personales de los socios o
dueños y el promedio anual de la utilidad, del ejercicio, el impuesto sustitutivo creado por la ley 1 4.060
abandonó la fecha de ini ciación del ejercicio de su impuesto-madre y adoptó la fecha de cierre. También
desapareció el ajuste anual del capital a través de los cambios de los elementos componentes del activo del
balance3 .
El art. 1 8 del decreto reglamentario de la ley de impuesto sobre capitales reproduce una norma contenida
ya en las normas del impuesto sustitutivo, según la cual se podrán tener en cuenta las variaciones de los
capitales operadas durante el ejercicio, cuando hicieran presumir un propósito de evasión del tributo. En tal
caso la DGI podrá disponer que dichas variaciones se proporcionen en función del tiempo transcurrido desde
que se operen estos hechos hasta el fin del ejercicio y se aum enten o disminuyan —c onsecuentemente—
los capitales establecidos de acuerdo con las normas legales y reglamentarias.
6. BASE IMPONIBLE
Para determinar la base imponible, el art. 5 º de la ley dispone, que los bienes del activo deben valuarse
según las normas legales reglamentarias para cada clase de bienes4 .
7. RUBROS NO CONSIDERADOS COMO ACTIVO O PASIVO

El art. 1 0 dispone la exc lusión del cómputo de activo o pasivo de ciertos valores o bienes que no
deben inf luir sobre el valor global del patrimonio empresarial.
En primer término, no se considerarán como activo las pérdidas ni los saldos pendientes de int egración de
los accionistas. Tampoco se considerarán como activo o pasivo, respectivamente los saldos deudores o
acreedores del dueño o socios, exc epto que dichos saldos provengan de operaciones efectuadas con la
sociedad en condiciones similares a las que pudieren pactarse entre partes ind ependientes.
El segundo párrafo del art. 1 0 establece que no se computarán como pasivo las deudas originadas en
contratos regidos por la Ley de Transferencia de Tecnología, cuando las mismas no se ajusten a las
previsiones de dicha ley.
Las empresas locales de capital ext ranjero tendrán por activo o pasivo, respectivamente, los saldos
deudores o acreedores de la cuenta de la casa matriz, del dueño, de la cofilial, de la cosucursal o de la persona
física o jurídica domiciliada en el extranjero que directa o ind irectamente las controle, cuando tales saldos
tengan origen en actos jurídicos que puedan reputarse como celebrados entre partes ind ependientes, en
razón que sus prestaciones y condiciones se ajustan a las prácticas normales del mercado entre
entes ind ependientes.
Cuando las deudas se originen en situaciones previstas en el párrafo siguiente, se reputarán como pasivo
en la medida que se cumplan las siguientes condiciones.
Las deudas originadas en préstamos y las originadas en contratos regidos por la Ley de Transferencia de
Tecnología, deberán ajustarse, respectivamente, a las normas del inc. 1 º del art. 20 de la ley 2 1.382 o a las
que establezca la Ley de Transferencia de Tecnología.
Se entiende por empresa local de capitalextranjero a aquella que revista tal carácter según lo dispuesto en
elinc. 3º del art. 2º de laley 21.382.
8. CAPITAL IMPONIBLE. DEDUCCIONES

Para obtener el capital imponible según provee el art. 1 1 de la ley, deberán deducirse del capital los
siguientes conceptos:
a) Los honorarios de los miembros del directorio, consejo de vigilancia y sindicatura de las sociedades
anónimas domiciliados en el país y en el caso de sociedades de responsabilidad limitada, en comandita simple
y por acciones, un importe por cada uno de los socios administradores igual al que corresponda considerar
según lo ind icado en el inc. h ) del art. 80 de la ley 2 0.628 (t.o. en 1977 y sus modificaciones).
b) Las habilitaciones y gratificaciones al personal pagadas o puestas a disposición dentro del plazo
establecido para la presentación de la declaración jurada del impuesto a las ganancias.
c) El impuesto a las ganancias del ejercicio en el caso de entidades que fueren contribuyentes de este
gravamen.
Cuando se tratara de los demás sujetos pasivos de este impuesto se admitirá la deducción que resulte de
aplicar a las utilidades impositivas del ejercicio, la alícuota a la que están gravadas las ganancias de las
entidades que fueren contribuyentes del aludido impuesto.
El impuesto sobre los capitales no es deducible a fin de determinar el capital imponible. Así lo establece el
art. 1 2 de la ley. Si no lo hubiera dicho exp resamente, tampoco hubiera sido deducible por no estar
comprendida entre las deducciones enumeradas taxativamente en el art. 1 1. La tasa de impuesto está fijada
por el art. 1 3 de la ley, en el 1,5% del capital imponible, tal como ello está definido en el art. 1 1.
CAPÍTULOVI
No obstante que los actuales impuestos a la transmisión gratuita de bienes tengan antecedentes muy
antiguos eninstituciones tributarias de la historia, como por ejemplo lavicesima hereditatumcreada por el
emperador Augusto en los albores del primer siglo de la era cristiana, las formas actuales se remontan a poco
tiempo atrás, tal vez doscientos años,grosso modo.
1. TIPOS DEL GRAVAMEN
Impuesto al acervo sucesorio total

En la actualidad se conocen dos tipos básicos de impuestos a la transmisión gratuita de bienes.
El sistema en que el impuesto grava la totalidad del acervo sucesorio neto, esto es, un gravamen que
abarca la totalidad de los bienes dejados por el causante a su muerte, menos las deudas queexistieran a esa
fecha. Este sistema se vio completado, allí donde se lo ha adoptado, por un impuesto a las donaciones
efectuadas en vida por el mismo causante, como medio para evitar que se eludiera el impuesto sucesoriomortis
causamediante liberalidades entre vivos.
El justificativo racional de este impuesto, atento a su prescindencia del enriquecimiento de cada heredero,
donatario y legatario, se lo ha encontrado por dos caminos distintos y divergentes: el primero es el beneficio
que el Estado brinda a los sujetos a quienes favorece la sucesión, cualquiera fuere su título o sea como
heredero, legatario o donatarios por la protección prestada por el ordenamiento jurídico a la transmisión
patrimonial ya por causa de muerte, ya por acto entre vivos; el segundo, es la capacidad contributiva del propio
causante en su manifestación póstuma de riqueza acumulada en vida que puede o no haber sido objeto de
gravamen durante su transcurso. Ninguna de estas justificaciones nos parecen atinadas. El hecho que este
tipo de impuesto pre scinda del número de beneficiarios de la sucesión, de su título —u niversal o particular—
como también del monto de la asignación a cada sucesor, no quita asidero a la verdad jurídica y fáctica que la
obligación nace solamente por la muerte del causante—abstracción hecha, de momento, del caso de las
donaciones— y está impuesta a dichos sucesores porexpresa y clara disposición legal o por la atribución a
esos sujetos implícita en la estructura de lainstitución.
En cuanto al beneficio de la protección jurídica de la sucesión, es un justificativo demasiado genérico que,
en nuestra opinión, no es fundamento característico de este impuesto, ya que lo es también del tipo de
impuesto sobre cada hijuela, donación o legado queexaminaremos dentro de poco.
El impuesto al acervo global del causante es un impuesto de tipo real, que prescinde de la cuota hereditaria
o de la liberalidad a cada sucesor y, como tal, corresponde a la capacidad contributiva de los beneficiarios en
forma imperfecta como todos los impuestos reales, pero legítima constitucionalmente y efectiva
económicamente a cargo de los beneficiarios como obligación de ellos, no por sucesión, sino por atribución
en fuerza de ley.
El impuesto de este tipo, en casi todos los países donde se lo ha adoptado—Reino Unido, Alemania,
Estados Unidos, Italia por untiempo1, etc.—, tiene escala progresiva, la que a paridad de tramos y alícuotas,
resulta mucho más gravosa que la que caracteriza el impuesto sobre cada hijuela, legado o donación, por la
división de la base imponible entre todos los derechohabientes.
Impuesto a las hijuelas

El segundo tipo de impuesto sucesorio grava el enriquecimiento de cada heredero, legatario y donatario,
producido por herencia, legado o donación.
También este impuesto es generalmente progresivo con escalas más moderadas que el anterior. La
progresión de las alícuotas es función directa del monto de cada asignaciónindividual eindirecta del grado de
parentesco.
En efecto, el impuesto crece, a paridad de monto imponible, a medida que la sucesión se verifique—
indiferentemente que la sucesión sea testamentaria oab intestato— entre parientes de grado cada vez más
alejado hasta culminar con los parientes de grado más lejano, que son equiparados aextraños y con éstos,
gravados con el máximo que estable zca la ley.
Se suele decir que estos impuestos, cuyo origen, por lo menos en las formas actuales en la mayoría de los
países latinos o europeos occidentales, se halla en los impuestos a la transferencia de bienes, son personales.
Sin embargo, a pesar de algún rasgo de personalidad, por la referencia a la parte del haber sucesorio que le
toca a cada heredero, legatario o donatario, para que estos impuestos fueran personales debería tenerse en
cuenta la riqueza (renta o patrimonio) del contribuyente. También acentuaría la personalidad del impuesto la
adopción de la propuesta famosa mundialmente del profesor italiano Eugenio Rignano2 .
La clasificación de los impuestos sucesorios oscila entre el grupo de los impuestos que gravan el patrimonio
en el momento de la muerte del causante —e n el caso de las donaciones en vida en el momento en que se
verifican estos actos— y los impuestos a la renta, si se acepta el concepto amplio de renta según la teoría
del inc remento patrimonial, propiciada por Von Schanz, Haig, Simons, Griziotti, Musgrave y muchos otros.
También debe mencionarse la conversión de los impuestos sucesorios en un impuesto sobre la renta corriente
según Kaldor3 . Veremos pronto, sin embargo, que dicha conversión puede o no corresponder a los hechos
reales.
2. NATURALEZA DEL TRIBUTO

Por otro lado, se sostiene, acaso por el origen de los impuestos sucesorios actuales, su pertenencia al
grupo de impuestos sobre la transferencia de bienes, con el justificativo de la protección que el Estado presta
a los mismos con el ordenamiento jurídico. Ya criticamos esta doctrina con relación al impuesto sobre el acervo
patrimonial total de la sucesión. Con mayor razón dicha doctrina es ins uficiente con respecto al impuesto
sobre las hijuelas hereditarias, los legados y las donaciones. La estructura de este impuesto demuestra que lo
que el legislador pretende gravar no es el acto de la transmisión sino la consecuencia de ella, esto es
el inc remento patrimonial de herederos, legatarios o donatarios. Doctrinariamente, este aum ento patrimonial
puede int egrar el contenido de la renta, según la tesis sostenida principalmente por Simons4 . Grávese por
separado o juntamente con los restantes componentes de la renta su naturaleza de enriquecimiento
patrimonial es ind iscutible. Como tal puede ser considerado como posible objeto del impuesto a la renta o
como objeto de un impuesto al patrimonio transferido mortis causa o por acto inter vivos.
Una de las razones de la peculiaridad del enriquecimiento de los herederos, legatarios y donatarios como
consecuencia de una transmisión gratuita de bienes, consiste en la doctrina sustentada por Adolf
Wagner5 según la cual el impuesto no es propiamente tal o si lo es debe ser considerado en el contexto del
régimen sucesorio establecido en la ley civil. Se ins cribe, pues, en la tendencia ini cialmente representada por
Bentham y John Stuart Mill6 .
Ahora bien, la imposición a las herencias, legados y donaciones, no tiene buena estampa en los países
capitalistas aun que, posiblemente, las esperanzas y la confianza que los socialistas reformistas reponen en
ella son exc esivas. No hay pruebas históricas de la modificación del sistema económico por la vía del impuesto
sucesorio y pensamos que si fuera cierta la eficacia del impuesto en tal sentido ya habría desaparecido del
ordenamiento fiscal de dichos países, que seguramente no quisieran cobijar en su seno una víbora tan
venenosa. Sería una paradoja que el impuesto, en una economía fundada en la propiedad privada de los
medios de producción y su transmisión hereditaria, fuera la puerta de ing reso para la eliminación legal de esas
bases ins titucionales.
3. LOS IMPUESTOS A LA HERENCIA Y A LA RENTA

La imposición del haber sucesorio por separado de la renta global se debe a varias causas, una de las
cuales y tal vez no la de menor importancia es el concepto más restringido de renta que prevaleció, durante
muchos decenios de vida de los impuestos a los réditos, esto es, el concepto de la teoría de las fuentes7 ,
respecto del cual el enriquecimiento por herencia, legado o donación es capital y, por ende, ext raño al
concepto de renta acogido por el legislador. Este concepto sobrevivió —y en cierto modo sobrevive aún— a
pesar de la evolución del concepto en el ordenamiento tributario de muchos países, inc lusive los más reacios
al cambio como Gran Bretaña —aun después del nacimiento del Personal Income Tax norteamericano— por
utilización de la facultad conferida al gobierno federal por la Enmienda XVI en la Constitución y la adopción de
un concepto muy amplio de la renta gravada, según la int erpretación doctrinaria y jurisprudencial, cuando ya
estaban vigentes desde muchos años atrás los impuestos sucesorios en ambas formas. Posiblemente,
ciñéndonos al ejemplo norteamericano, se debe atribuir la separación de las herencias, legados y donaciones
de la renta imponible también a la circunstancia que en ese país el impuesto sucesorio federal sigue el sistema
del gravamen global al patrimonio relicto, que seguramente no se amolda a la int egración con el impuesto a
la renta, salvo concebirlo, por racionalización a posteriori como un impuesto final a la renta capitalizada del
causante.
Además de esta razón exi sten otras de mayor o menor peso que contribuyen a mantener separado el
impuesto sucesorio del impuesto a la renta8 , una de las cuales lo es sin duda la tradición histórica que, a su
vez, no se funda en una decisión caprichosa, sino que refleja una conciencia común de la equidad del impuesto
y de su idoneidad para cumplir con los objetivos políticos que adopta el legislador.
En efecto, el impuesto al enriquecimiento por vía de herencia, legado o donación tiene la rara virtud de no
ser trasladable, por lo menos en el modo o con el mecanismo que conocemos, esto es, a través de la
modificación de los precios en los mercados de productos y de factores, como pronto lo veremos 9 . Los
contribuyentes percutidos son también los inc ididos, sean ellos herederos, legatarios o donatarios. Además y
precisamente por esta razón, dichos fenómenos de inc remento del patrimonio evidencian una capacidad
contributiva propia y peculiar de los sujetos gravados, que está constituida —e n la mayoría de los casos—
por una súbita modificación de su nivel patrimonial, sin que ello modifique los equilibrios del mercado. Aparte
de su justificación controvertida, el impuesto global al patrimonio dejado por el causante, es también una carga
sobre los derechohabientes, cuyo fundamento puede asimilarse al de los demás impuestos sucesorios, a pesar
de la apariencia y de los argumentos justificativos que se inv ocan.
Otro objetivo que se pretende lograr con los impuestos sucesorios y que no es común con los del impuesto
a la renta, es la fragmentación de los patrimonios o, visto de otro ángulo, la lucha contra las grandes
concentraciones de riqueza especialmente inm obiliarias y empresarias.
Las ins tituciones del derecho privado referentes a las sucesiones en los estados modernos favorecen el
fraccionamiento de las concentraciones de riqueza y de poder. Baste recordar, en tal sentido, la eliminación
del mayorazgo y de los fideicomisos, a fin que las subdivisiones de los patrimonios se
operen aut omáticamente entre los llamados a suceder por la ley y la voluntad del causante. Los impuestos
sucesorios refuerzan esa tendencia.
Como reacción de la posición ind ividualista que propicia una concepción más absoluta del derecho de
propiedad y de defensa de la transmisión hereditaria, se deben mencionar varias medidas legales tanto del
derecho privado como del derecho tributario que se orientan hacia una posición opuesta. Mencionamos a este
respecto la transformación del patrimonio del causante en capital accionario de las sociedades de capital, con
lo cual se tiende a lograr una doble ventaja: a) la emisión de acciones al portador puede facilitar su
transmisión brevimanu y, consecuentemente, la ocultación de ese rubro a los efectos fiscales b) se evita el
desmembramiento del patrimonio del causante, sin perjuicio de las subdivisiones deseadas y logradas por el
mismo al constituir con su aporte el capital de la sociedad o de las sociedades. Teniendo éstas una
vida ind ependiente de las personas físicas que la constituyen, se consigue de esta manera
mantener ina lterada la unidad del patrimonio familiar.
Un segundo ins tituto del derecho privado destinado a mantener la int egridad de los patrimonios, consiste
en favorecer la indivisión hereditaria por voluntad testamentaria o por acuerdos entre los sucesores 10 .
Puede mencionarse también como ins tituto jurídico contrario a la subdivisión de los patrimonios, aun que
limitado a un bien material determinado y con destinatarios o personas de fortunas relativamente modestas,
las disposiciones de la ley civil que crean el régimen del "bien de familia".
Finalmente, contrasta con el efecto de parcelamiento del patrimonio como consecuencia del impuesto
sucesorio, la sustitución de éste por el régimen del impuesto al patrimonio neto de las sociedades de capital
o, más en general, de las empresas de sociedades de personas o unipersonales 11.
Este impuesto sustitutivo tiene en común con los impuestos sucesorios acaso, tan sólo su carácter de
impuesto medido según una sustancia patrimonial. Sin embargo, son distintos los sujetos que la ley ins tituye
como contribuyentes de derecho y lo son también los que por el mecanismo operativo de este impuesto y el
de los impuestos sucesorios serán contribuyentes de hecho. En efecto, en el impuesto sustitutivo, son
contribuyentes de derecho las sociedades de capital o de otra forma o el dueño de las empresas; mientras
que en los impuestos sucesorios lo son los beneficiarios de las herencias, legados o donaciones. La incidencia
del impuesto sustitutivo es sobre los compradores de los productos vendidos por la empresa o sobre los
proveedores de los ins umos y factores de la producción, si el impuesto se traslada hacia adelante o hacia
atrás, respectivamente.
También pueden verificarse los efectos de amortización y de remoción en forma alternativa 12 .
Por el contrario, los impuestos sucesorios no son susceptibles de traslación a través de los precios, por no
gravar fenómenos de cambio, o sea, por estar ind efectiblemente fuera de la economía del mercado.
En otras palabras, si se considera el fenómeno de la traslación como un proceso que se produce a través
del mecanismo de los precios, parece evidente la conclusión que los impuestos a las sucesiones y donaciones
no se trasladan, o sea, los pagan efectivamente los beneficiarios13 cualquiera que fuere la forma del impuesto.
Se discute, sin embargo, si el sacrificio o la carga del impuesto recae sobre el beneficiario o sobre el
causante. Si se decide por el causante, no será, sin embargo, por un fenómeno de traslación ni de inc idencia,
sino por el posible esfuerzo del causante para "remover" la carga del impuesto futuro. El término remover debe
ser int erpretado como término técnico, según lo exp uesto anteriormente14 .
A pesar de la doctrina de Kaldor15 que mide la carga sobre la renta del causante por el impuesto sucesorio,
creemos imposible dar a la cuestión planteada una respuesta unívoca.
La exi stencia de un impuesto a las sucesiones y donaciones siendo conocida, actuará sobre algunos
hombres previsores y con fuertes afectos familiares especialmente hacia su descendencia —n o sólo hijos sino
también nietos y bisnietos— en el sentido de estimular su espíritu de ahorro a fin de dejar a los herederos un
mayor capital neto, después de pagado el impuesto.
En otros hombres la exi stencia del gravamen puede tener el efecto contrario e ind ucirlos a consumir o
derrochar la riqueza acumulada y evitar un ahorro ulterior, antes que dejar al Estado una porción tan importante
del patrimonio.
Debe también admitirse que habrá otros sujetos que ignorando la exi stencia del impuesto o conociéndola
muy someramente o confiando en los cambios futuros de la legislación, no alterarán por ella sus hábitos de
consumo, ahorro e inv ersión, asumiendo con fatalismo las consecuencias previsibles del impuesto sobre el
patrimonio que dejarán mortiscausa.
Si prescindimos de consideraciones psicológicas y subjetivas y tenemos en cuenta que muchos ahorros y
acumulación de riqueza, compuesta de inv ersiones productivas, no dependen, en la sociedad actual y en su
estructura económica, de las decisiones ind ividuales, podemos llegar a la conclusión que la exi stencia del
impuesto sucesorio no tendrá un efecto sustancial en la creación futura de ahorros.
No parece dudoso, en cuanto a la fuente con que se paga el impuesto sucesorio que si éste supera el
monto de la renta del patrimonio; transmitido en el año o en el período en que debe efectuarse el pago, el
contribuyente, si no posee además una renta de trabajo en cantidad suficiente para pagar el impuesto
sucesorio después de cubiertos los gastos ind ispensables para la subsistencia propia y del grupo familiar a
su cargo, deberá sacrificar una parte del patrimonio mismo.
La teoría de aquellos aut ores que sostienen que, en tal caso, será sacrificado el patrimonio ind ividual,
pero no el patrimonio nacional, porque las ventas de algunos bienes constituye una simple transferencia a
otros sujetos que deben tener ahorros disponibles para adquirirlos omite considerar que, en definitiva, estos
ahorros podrían crear nuevo capital, o sea, nuevas inversiones en lugar de ser utilizadas para la adquisición
de bienes ya exi stentes.
Estas razones conducen a la conclusión que la recaudación del impuesto sucesorio, en sí, puede afectar
el patrimonio nacional, al impedir la reposición de los bienes ins trumentales o su aum ento con los ahorros
disponibles que, por la vía del impuesto, son distraídos de esos destinos.
Pero también debe mantenerse como cierta la conclusión del Colwin Report16 16 compartida por casi todos
los aut ores, que —e n definitiva— dependerá de la dirección del gasto público, que se compense o no ese
efecto del impuesto sucesorio.
Es oportuno recordar, sobre este tema, la opinión de Keynes de que, en determinadas
circunstancias, aun si el gobierno no efectúa inv ersiones con el producto de la recaudación del impuesto
sucesorio, el gasto público correspondiente y el impuesto mismo al estimular consumos pueden —e n
definitiva— promover nuevas inv ersiones y la formación de capital.
En la economía moderna el ahorro y la formación de capital se deben —e n gran parte— a las decisiones
de las empresas, especialmente de las sociedades de capital. La circunstancia que un grande
accionista, aun que fuera el poseedor del paquete mayoritario de la sociedad o sus herederos, estén sujetos
al impuesto sucesorio, no puede alterar en forma sustancial esas decisiones, que muchas veces están en
manos de ejecutivos desvinculados de las consideraciones de los accionistas respecto de sus problemas
patrimoniales.
El pago del impuesto no afecta a la empresa misma, salvo en los casos de empresas pequeñas o medianas
de carácter unipersonal o de sociedades de personas, a las que pueden agregarse las sociedades de capital
familiares o de grupos restringidos que son, en realidad, meras formas jurídicas de empresas pertenecientes
a una familia o a un grupo limitado.
La inc idencia del gravamen en el caso de patrimonios que consistan en acciones o cuotas de empresas,
puede causar la venta de una parte de la inv ersión total del causante. La posibilidad práctica de esta venta
está en relación con el grado de realizabilidad de las acciones o cuotas. Si se trata de acciones cotizadas en
Bolsa y de amplio mercado, el pago del impuesto sucesorio dará como resultado una venta de acciones y una
disminución de la concentración de éstas en pocas manos si el causante poseía un paquete mayoritario o muy
importante; pero puede también producirse el resultado opuesto si la compra de dichas acciones es efectuada
por un grupo o un accionista que con ellas adquiere la mayoría o, por lo menos, una preponderancia en el
capital social.Si las acciones no son cotizadas o si se trata de sociedades de personas o de empresas
unipersonales o de sociedades de capital asimilables a las de personas, la enajenación puede ser difícil y
hasta es concebible la necesidad de disolver la empresa, a menos que el impuesto no sea muy elevado y su
forma de pago contemple adecuadamente las circunstancias del caso17 .
También en el caso en que la sucesión consiste en bienes inm uebles el pago del impuesto sucesorio
puede exi gir la venta de todo o parte de los bienes mencionados, sean ellos urbanos o rurales. Esta posibilidad
es tanto mayor cuanto más inf ructífera sea la propiedad.
Estos efectos de la inc idencia del impuesto sucesorio pueden tener como ulterior consecuencia la ruptura
de la posesión dinástica de las empresas y de las propiedades inm uebles18 . Esto puede significar la
transferencia de las empresas o las propiedades de manos más conservadoras a nuevos empresarios más
dinámicos e inn ovadores. Aunque esto no puede considerarse como un hecho seguro, sino sólo posible o, tal
vez, probable, es importante subrayar esta posibilidad con respecto a la redistribución de la riqueza y el
crecimiento económico, tanto en los países desarrollados como en otros subdesarrollados o en vías de de-
sarrollo.
En general, la resistencia política que las clases dominantes oponen a la aplicación de los impuestos
sucesorios, se basa en el pretexto que éstos destruyen el capital y afectan la estructura productiva del país.
Se debe, en nuestra opinión, aceptar más bien la idea contraria. En efecto, la permanencia dinástica de la
propiedad inm obiliaria y de las empresas conspiran contra el desarrollo económico. El impuesto en sí no
destruye el capital, salvo que el Estado derroche los ing resos obtenidos o los emplee en gastos de consumo
suntuarios o socialmente inú tiles. Lo que el impuesto sucesorio puede destruir, en ciertos casos, es la
permanencia a través de las generaciones de las fortunas familiares. La oposición de las clases dominantes
tiene en mira esto y no el fantasma de la destrucción del capital.
Para encubrir la hostilidad contra estos impuestos se magnifican las dificultades de recaudación,
los inc onvenientes para las pequeñas y medianas empresas, las evasiones que se producen y el
relativamente exi guo ing reso fiscal. Entre los remedios sugeridos y adoptados —o casionalmente— por las
fuerzas políticas dominantes para evitar los efectos de los impuestos sucesorios, figura el impuesto al
patrimonio neto de las sociedades de capital, ampliado a veces a toda otra forma de empresa y aun a las
empresas unipersonales19 .
Si el impuesto "sustitutivo" por falta de traslación inc ide a las empresas, constituye un obstáculo a la
formación de ahorros y a su exp ansión y, en épocas de declinación de los negocios, empeora la situación de
las empresas. Sin embargo, más importante aún en la evaluación negativa de tal tipo de gravamen, es que
evita la redistribución de la riqueza, la fragmentación de los acervos patrimoniales y la posible transferencia a
nuevas manos emprendedoras.
Volviendo a los impuestos sucesorios y sus efectos, diremos que, a la vez que dichos gravámenes pueden
provocar la subdivisión y fragmentación de los grandes paquetes accionarios o de grandes
propiedades inm obiliarias, cuando aquéllos afecten a los dueños de empresas pequeñas o medianas, la venta
de las empresas para proveer al pago de los impuestos puede provocar el efecto opuesto de una concentración
de empresas por las fusiones o absorciones que pueden verificarse como consecuencia de dicha venta.
No deben descuidarse, entre los posibles efectos del impuesto sucesorio, las consecuencias de
ciertas exe nciones habituales en la mayoría de los países.
Por ejemplo, la exe nción de los títulos públicos puede favorecer esta forma de inv ersión, en lugar de otras
más arriesgadas y sujetas al impuesto sucesorio, aun cuando éstas sean de mayor rendimiento.
También la exe nción de la vivienda propia puede provocar una preferencia para la inv ersión de los ahorros
en la construcción o adquisición de ese bien, en lugar de otras de carácter productivo.
Finalmente, advertimos la posibilidad que la exe nción de las sumas pagadas a los beneficiarios de los
seguros de vida y de los seguros mixtos contra los riesgos de muerte o sobrevivencia, que en muchas
legislaciones fiscales no se consideran comprendidas en el alcance de los impuestos sucesorios por el
principio de derecho privado de que el derecho de los beneficiarios no es parte del haber transmitido, sino el
fruto de un contrato a favor de terceros condicionado a la verificación del siniestro, tienda a dirigir los ahorros
hacia las compañías de seguros o entidades públicas que tengan a su cargo estas ramas asegurativas.
Por la forma característica de las inv ersiones de las compañías de seguros —p or razones estrictamente
técnicas— en inmuebles, títulos de la deuda pública o préstamos hipotecarios, principalmente, la consecuencia
del encauzamiento de los ahorros por la exe nción mencionada de las sumas pagadas por las compañías de
seguros u otras entidades que desarrollen actividades de seguros (entidades públicas, mutuales o
cooperativas) será una mayor cantidad de inv ersiones en los bienes ind icados, en lugar de inv ersiones en
empresas.
El cotejo del impuesto sucesorio con el impuesto a la renta, teniendo en cuenta los efectos esbozados
arriba, nos permite concluir que el primero, aun que sea inf erior al segundo por equidad, universalidad,
rendimiento y flexibilidad, lo supera en cuanto no obstaculiza las actividades, la formación del ahorro y
las inv ersiones. Si bien es cierto que el impuesto sucesorio puede absorber ahorros ya formados, no afecta
sustancialmente la formación de nuevos ahorros. Hay que agregar que aquel efecto negativo puede ser
compensado por la dirección del gasto público hacia otras inv ersiones o aun hacia gastos corrientes para el
funcionamiento de servicios fundamentales de inf raestructura humana, tales como educación y salud pública
o esenciales para la economía general del país como vialidad (mantenimiento), transporte y comunicaciones.
El impuesto sucesorio puede constituir un medio para gravar, aun que sea tardíamente, réditos y ganancias
de capital que hayan escapado, por razones de exe nción legal o por evasión a los impuestos específicos en
el momento en que dichos réditos o ganancias se produjeron.
En particular, si la política fiscal ha aconsejado —e n su oportunidad— medidas de inc entivación a través
de la exe nción de las rentas ahorradas y reinvertidas, el impuesto sucesorio recupera para los fines públicos
la imposición omitida. Esto no neutraliza ni anula el beneficio de las exe nciones20 .
5. LOS IMPUESTOS SUCESORIOS Y LA POLÍTICA FISCAL
Procederemos ahora a una evaluación de los impuestos sucesorios, a la luz de los distintos objetivos de la
política fiscal, tanto desde el punto de vista de las finanzas clásicas como de las finanzas modernas.
Recaudación de ing resos

En lo que respecta al objetivo primordial de suministrar recursos para la cobertura de los gastos públicos,
el impuesto sucesorio puede, teóricamente y según fáciles comprobaciones estadísticas, producir
importantes ing resos al erario público.
En la práctica conspira contra ese objetivo la complicación técnica de la recaudación por la necesidad de
proceder a valuar todos los bienes que constituyen el patrimonio transmitido y por las grandes oportunidades
de evasión. En muchos países de organización federal, en los que el impuesto sucesorio pertenece a los
Estados locales, estas dificultades son inc rementadas por la falta de coordinación y asistencia técnica y
colaboración administrativa entre los organismos recaudadores.
En particular, la evasión se produce con respecto a los bienes muebles, dinero líquido y, principalmente,
valores mobiliarios o títulos-valores. Sin embargo, las dificultades técnicas para evitar la evasión, según
nuestra exp eriencia directa e inf ormación de otros aut ores respecto a diferentes países, han
sido exa geradas y más bien tomadas como pretexto para debilitar el impuesto sucesorio y sustituirlo por otros
gravámenes, como los llamados "sustitutivos" sobre el capital de las empresas que son, tal vez, de mayor
rendimiento fiscal, pero tienen efectos distintos que los del impuesto sucesorio, careciendo, en cambio, de los
efectos de éste, especialmente los vinculados con la progresividad y la redistribución.
Equidad tributaria
Tanto el impuesto sobre el acervo global como los que gravan las asignaciones a herederos, legatarios o
donatarios satisfacen las exi gencias de la equidad y justicia tributaria según las valoraciones predominantes.
El primero suele ser justificado por el beneficio de la protección que el Estado presta a las transmisiones
de riqueza, según la doctrina especialmente sostenida por las cortes de justicia de los Estados Unidos,
receptada —a menudo— por los tribunales latinoamericanos. Sin embargo, no faltan las consideraciones de
capacidad contributiva si se acepta que este impuesto es una imposición final y póstuma del patrimonio del
causante, formado —e n cierta medida— por rentas que no tributaron en vida o como complemento definitivo
del gravamen a los réditos y a las ganancias de capital.
Los impuestos sobre las hijuelas hereditarias, los legados y las donaciones, con sus escalas progresivas
de acuerdo al monto y al parentesco, reflejan el principio de la capacidad contributiva por el enriquecimiento
del beneficiario. Ello es más evidente si se piensa que este enriquecimiento es, sustancialmente, una renta del
beneficiario cuya imposición por separado deriva de ciertas características peculiares que ya
hemos expuesto21 pero sin hacerle perder su naturaleza.
Estos impuestos son susceptibles de perfeccionamiento, si se adecua la progresión, teniendo en cuenta el
patrimonio propio del heredero. Ello resulta prácticamente más realizable si exi ste en el sistema tributario del
país considerado, un impuesto al patrimonio neto de las personas físicas o bien, si las declaraciones tributarias
del impuesto a la renta tienen como anexo una declaración patrimonial detallada y con referencia a la situación
al final del ejercicio y al final del ejercicio anterior22 . Desde el punto de vista de la equidad se puede poner a
consideración la propuesta, cargada de exp losivo, a pesar de su aparente moderación y reformismo, del
profesor Rignano, que aboga por someter a un impuesto mayor que la alícuota normal, con tendencia a la
confiscación, la porción de la herencia que el causante hubiera heredado a su vez, quedando limitada la
aplicación de la alícuota normal para la otra parte, fruto de la actividad y acumulación propia del causante23 .
Progresividad
No hace falta el uso de estadísticas sobre la distribución de los patrimonios para poder afirmar la
progresividad de los impuestos sucesorios respecto a la renta de los distintos niveles de los contribuyentes,
cualquiera fuera la forma adoptada para dichos impuestos. También puede apreciarse su contribución para
hacer progresivo todo el sistema tributario, siempre que la aplicación concreta sea eficaz y las tasas del
impuesto sean significativas.
Sin embargo, las dificultades técnicas ya apuntadas, las evasiones y la resistencia política atenúan
fuertemente la progresividad, puesto que el monto total de los impuestos sucesorios tiene poca significación
al lado del monto total de la recaudación impositiva24 .
La progresión puede ser acentuada si se establecen exe nciones para pequeñas herencias y si la escala
progresiva se extiende hasta alcanzar tasas marginales elevadas para las asignaciones más altas25 .
Como ya vimos, la progresión puede ser articulada en relación con la riqueza del beneficiario antes de la
herencia.
Laexención de las acciones de las sociedades de capital y de las cuotas de los socios de empresas
constituidas bajo otra forma comercial, o las empresas unipersonales, para someter dichas sociedades o
empresas a un impuesto anual sobre su patrimonio neto, denominado en algún tiempo y lugar impuesto
"sustitutivo"26o más propiamente "impuesto al capital" o "al patrimonio neto de las sociedades y empresas",
contribuye a neutralizar la progresividad del impuesto en sí y del sistema tributario o—aun— a hacerlo
regresivo, ya que especialmente en países poco desarrollados puede suponerse que la tenencia de acciones
se concentra más particularmente en manos de los poseedores de grandes patrimonios.
Distribución de ing resos

El carácter redistributivo del impuesto sucesorio aparece claramente, si se tiene en cuenta su
progresión, aun que debe mantenerse la salvedad que dicho carácter puede realizarse cabalmente sólo
teniendo en cuenta la dirección del gasto público27.
Constituye, en nuestra opinión, un efecto redistributivo el aliciente creado por el impuesto sucesorio, para
la fragmentación de las riquezas inm obiliarias y empresariales por la posible necesidad de los contribuyentes
de enajenar parte de las propiedades raíces o de los paquetes accionarios, respectivamente.
Creemos que es éste uno de los motivos fundamentales por los que en algunos países el impuesto
sucesorio es hostigado por las fuerzas políticas dominantes, las que se oponen, por este medio, a la ruptura
de la continuidad dinástica en la propiedad de la tierra, en las grandes empresas y en las profesiones altamente
lucrativas y, posiblemente, en el poder político.
Desarrollo y coyuntura económicos

Desde este punto de vista coyuntural, los impuestos sucesorios pueden tener efectos negativos en épocas
de depresión, por la necesidad de la venta de las propiedades inm uebles o de las participaciones en empresas
en momentos de precios decrecientes y de falta de inc entivos para inv ertir. Sin embargo, puede disminuir
también, en esa coyuntura, la necesidad de la venta de esos bienes por la exi stencia de fondos líquidos
no inv ertidos, que es mayor en esas circunstancias.
Estas consideraciones deben ser complementadas con el cotejo de los efectos que otros impuestos
producirían en iguales circunstancias. Desde este punto de vista se puede afirmar que el efecto deflacionario
de los impuestos sucesorios es mucho menor que el de otros impuestos, por ejemplo, a las ventas o a los
consumos.
En épocas de prosperidad y de pleno empleo con peligro de inf lación, los impuestos sucesorios no
constituyen medios adecuados para disminuir el poder de compra de los consumidores, por cuanto
la inc idencia de dichos impuestos recae —principalmente— sobre contribuyentes con alta propensión
marginal a ahorrar, especialmente si hay exe nción para las sucesiones de monto reducido.
La función de los impuestos sucesorios en la política fiscal para el desarrollo económico y social puede
analizarse teniendo como base y punto de partida la reafirmación que dichos impuestos no son
necesariamente poco significativos.
Por lo contrario, ellos pueden tener una recaudacióninteresante suministrando al Fiscoingresos importantes
que pueden ser utilizados en gastos útiles para el desarrollo por la acción del sector público mismo.
Recordamos nuevamente el ejemplo de la afectación especial de los impuestos sucesorios de la Argentina
para costear la enseñanza primaria la que, sin duda, representa una buena utilización para fines de desarrollo.
Existen—forzoso es reconocerlo— dificultades técnicas y vías de evasión, pero éstas no soninsalvables,
siempre que no prevalezca lainfluencia de fuerzas políticas empeñadas en debilitar o eliminar los impuestos
sucesorios.
Con respecto a la evaluación del papel de los impuestos sucesorios en una política fiscal orientada hacia
el desarrollo económico por la acción del sector privado, reiteramos los efectos de esos impuestos sobre los
ahorros, la formación del capital y los inc entivos, como también la redistribución de la riqueza y la
desconcentración de ésta.
Si comparamos los efectos de los impuestos sucesorios con los de otros gravámenes, podemos afirmar
que aquellos constituyen un menor freno a las inv ersiones y a la formación de capital que el impuesto a la
renta y los impuestos que gravan las empresas.
También mencionamos como ins trumento útil en una política de desarrollo económico la posible venta de
las participaciones en empresas y propiedad raíz, motivada por la necesidad de financiar el pago de los
impuestos sucesorios, que se conjuga con las posibles liquidaciones del acervo patrimonial para la partición
entre los derechohabientes de la sucesión. Ello tiende a facilitar el acceso de nuevas fuerzas emprendedoras
y a abaratar tierra y empresas para quienes posean los ahorros suficientes para su adquisición con fines
productivos.
Efectos productivistas
Podría suponerse que los impuestos sucesorios no tienen en sí mismos el efecto productivista,
característico del impuesto anual al patrimonio neto y del impuesto a la tierra28 . Pero tampoco debe exc luirse
que la mera exi stencia del impuesto constituya un estímulo para la utilización productiva del patrimonio o de
la propiedad en vista de la carga impositiva que, en un momento aún no determinado los herederos deberán
soportar. Este efecto productivista puede ejercerse tanto sobre el causante como sobre los propios herederos,
especialmente si éstos gozan de ciertas facilidades para el pago del gravamen. Este efecto es alternativo con
el ya ind icado de la venta de los bienes de la sucesión.
Como solo efecto de su presencia, el impuesto sucesorio estimula, además, las actividades productivas de
los presuntos herederos de fortunas, porque disminuye su exp ectativa de inc remento patrimonial por
sucesión29 .
Este efecto particular, de importancia para el desarrollo económico, podría ser aum entado si se adoptara
la propuesta de Rignano.
El efecto negativo sobre las pequeñas y medianas empresas puede ser eliminado parcialmente, si el
impuesto es moderado para los pequeños patrimonios y se conceden facilidades de pago.
El efecto de favorecer las fusiones y las cesiones parciales de empresas familiares a terceros ext raños al
núcleo de la familia no debe ser considerado siempre como negativo para una política de desarrollo económico.
Por el contrario, muy a menudo la tendencia a no int roducir capitales ext raños en las empresas familiares
puede frenar su exp ansión e impedir que adquieran dimensiones económicas óptimas.
Desde este punto de vista, los impuestos sucesorios, al favorecer la cesión de participaciones y la fusión
de empresas, pueden ser factores positivos de desarrollo.
En muchos países subdesarrollados y también en otros con mayor grado de crecimiento económico, exi ste
una alta propensión al consumo que se revela especialmente en la compra y mantenimiento de bienes de uso
de lujo, tales como automóviles, yates, lanchas a motor, caballos de silla, casas veraniegas o para fin de
semana con parques o jardines, piscinas, etcétera. Ya hemos señalado la eficacia que puede tener la
imposición progresiva sobre estos bienes. Como ya dijimos al tratar los impuestos al patrimonio neto, creemos
que también los impuestos sucesorios pueden cumplir función útil en beneficio del desarrollo económico al
frenar esta propensión al consumo y encauzar los ahorros hacia inv ersiones productivas.
PARTE IX
LA IMPOSICIÓN AL GASTO
CAPÍTULO I
EL IMPUESTO AL GASTO
1. CONCEPTO
El nombre dado por suautor Nicolás Kaldor es—eninglés—Expenditure Taxque nos parece bien traducido—
literalmente— al castellano como loindicamos en el epígrafe.
Sin embargo, por lo menos en español, el término gasto no es suficientemente preciso para resumir y
destacar,inequívocamente, la materia gravada y para distinguirla de la de los otros impuestos. En particular,
no parece muy clara la diferencia de los impuestos generales a las ventas que, desde el punto de vista de los
compradores constituyen también—literalmente— un impuesto al gasto.
Con todo, ésta es sólo una cuestión de etiqueta colocada como medio de identificación de primeraintención,
del impuesto proyectado cuya significación ha de surgir no del nombre sino de las normas que definen el hecho
imponible y demás elementos del impuesto.
Digamos, para disipar cualquier confusión que nuestrointroito pudiera originar, que ni suautor ni la criatura
tienen como propósito establecer una nueva forma de impuesto general sobre las ventas o un complemento
de éste y, eventualmente, tampoco de los impuestos selectivos a los consumos.
2. OBJETIVOS DEL TRIBUTO

El proyecto de Kaldor tiene otros propósitos.
Apoyándose en laexpresión de Hobbes respecto a que la imposición deberá orientarse en la dirección de
gravar a los contribuyentes por los que ellos sustraen a la sociedad antes que gravarlos por lo que ellos
aportan, construye un impuesto que ha de reemplazar los impuestos personales sobre la rentaindividual y se
funda en lainnegable manifestación de capacidad contributiva que el gasto total de las personas físicas pone
en evidencia. Este impuesto sustituirá al impuesto a larenta, con el cual comparte las características de la
personalidad, ya que grava el conjunto de riqueza, en su manifestación del gasto o sea de la salida de su
patrimonio por cualquier razón que fuere; reconoce las deducciones por monto no imponible y cargas de familia
y admite—sin esfuerzo— la aplicación de alícuotas progresivas. Además, por la naturaleza de impuesto al
gasto,excluye de la materia gravada el ahorro tanto para atesoramiento como parainversiones o para
consumos futuros. Confluye, pues, la teoría de este impuesto en las corrientes de losautores que propugnan
laexención de lo ahorrado (J. S. Mill, I. Fisher y Luigi Einaudi y muchos otros) por razones de principio en este
caso: principio de igualdad—opor definición— (I. Fisher)excluyente de lo que no constituye renta por no
suministrar a su titular utilidad directa, como los bienes de consumo, esto es, el ahorro, de aquellos que abogan
por laexención de los ahorros por razones totalmente distintas a las anteriores citadas—aunque también éstas
no dejan de fortalecer su tesis con los argumentos y los efectos esperados de dichaexención— como el
propósito deincentivar la formación del capital y por suintermedio el desarrollo económico del país.
La técnica del impuesto no es compleja. Se trata de sumar lasexistencias de dinero al principio del año con
todas las cobranzas durante el año tanto por las partidas corrientes que consisten en salarios,
beneficios,intereses, dividendos, etcétera, como por partidas de capital (ingresos por deudas contraídas o por
préstamos acordados precedentemente y por ventas de bienes patrimoniales). Deberían deducirse: el monto
de todas lasexistencias de dinero al fin del año y los pagos de capital (extinción de préstamos recibidos,
concesión de préstamos, compra de bienesinstrumentales). El saldo, previas algunas correcciones
(detracciones personales, amortizaciones), constituye el gasto imponible, al que se gravará con alícuotas
progresivas.
Frente a esta someraexposición, es necesario formular algunas reflexiones.
3. ASPECTOS TÉCNICOS
En primer término, en el aspecto formal, es claro que el fin de definir el gasto imponible se logra, en la
propuesta de Kaldor, por una comparación del activo líquido al comienzo y a final del año, acreciendo al primero
con losingresos corrientes y los de capital y el segundo con los pagos de capital. Lo que queda como diferencia
entre el primero y el segundo es lo gastado no porinversiones o desembolsos de capital sino para consumo,
pudiendo originarse este gasto deingresos corrientes que representan réditos como también del desahorro
neto del período fiscal.
Al comentar la propuesta de Kaldor, Cosciani1concluye: "Se trata, p ues, de un verdadero impuesto directo
sobre el gasto". Pensamos que el adjetivo directo en la frase citada es un lapsus calami, puesto que el aut or
citado, señala en el texto el carácter personal del impuesto al gasto, lo que implica, si se acepta la clasificación
de impuestos directos e ind irectos, fundada en las manifestaciones inm ediatas o mediatas de la capacidad
contributiva, que el impuesto es personal aun que ind irecto.
En una apreciación de conjunto, la propuesta de Kaldor significa una fuerte contribución a la labor creadora
de los gobiernos porque amplía el campo de acción de los impuestos personales, restringida tradicionalmente
en los moldes de la imposición sobre la renta y sobre el patrimonio, agregando un impuesto personal al gasto.
Se personifica el impuesto a los consumos por un camino y con resultados totalmente distintos del impuesto
general a las ventas.
También merece aprobación la idea conductora que surge del concepto de Hobbes arriba citado y que
debe int erpretarse como la exp resión de un criterio de valor, respecto de la equidad de gravar lo que cada
uno sustrae de la riqueza común y no lo que le aporta.
4. CRÍTICAS AL GRAVAMEN
En las críticas del impuesto al gasto se mencionan los supuestos fracasos en la India y en Ceilán. Sin
embargo, éstos sólo estuvieron en vigor en forma muy débil y por muy poco tiempo, sin mencionar las
diferencias entre dichos impuestos y el modelo de Kaldor. Por consiguiente, no se pueden sacar conclusiones
firmes de esos exp erimentos.
Otras críticas se refieren a la difícil administración de un impuesto como el del gasto, por el desconocimiento
por parte de los funcionarios del mecanismo de este nuevo ins trumento. Claro está que la administración no
puede estar familiarizada con un impuesto nuevo no sólo en el sistema tributario del país que lo adopta, sino
en sus caracteres esenciales. Pero se nos ocurre que se trata de un problema originado por el miedo de lo
nuevo y no rutinario. De todos modos para familiarizarse con él hay que establecerlo y administrarlo con la
diligencia —c uanto menos— del buen pater familias.
Due2 enumeró diversas objeciones, dentro de las cuales exa minaremos las siguientes:
a) Además de los problemas propios del sistema del impuesto a la renta, el gravamen al gasto agregaría
el de la determinación precisa de los ahorros netos del período. No alcanzamos a ver la dificultad conceptual
de ese cálculo, sobre todo si se tiene en cuenta que, tratándose de un impuesto sobre lo consumido, es
de int erés primordial del contribuyente probar la magnitud de su ahorro y las formas de éste.
b) Los gastos de compra de bienes de consumo duradero deben computarse entre los gastos imponibles,
pero ello crea un problema análogo al que conocemos en el impuesto a la renta por la inc lusión de los
beneficios de capital, atento a la escala progresiva. Es éste un problema con el cual todos estamos
familiarizados y de todos modos puede tener de antemano la solución legal o reglamentaria pertinente.
c) Pueden surgirinconvenientes y tentativas de evasión fiscal en la delimitación de los gastos de
consumoindividual o de la familia y lasinversiones y los gastos deexplotación de las empresas de propiedad
del contribuyente.
Este problema constituye una alerta para que la administración no se deje engañar por las maniobras de
los contribuyentes. A pesar de todo, éstos no son tan lobos y los funcionarios fiscales no son tan corderitos.
Otras observaciones no merecen detener mayormente la atención de los lectores. Pero sí es importante la
formulada por Due, que no constituye un descubrimiento de este aut or sino una llamada de atención muy
atinada y es que el impuesto al gasto, a pesar de las atenuaciones de la escala para los contribuyentes de
escasos gastos por su ubicación en los peldaños más bajos de la escala de ing resos y de la aplicación de
montos no imponibles, cargas de familia, eventualmente gastos de educación de los hijos y gastos de salud,
tiende a ser regresivo: de ahí la necesidad de aplicar una alícuota progresiva, para compensar o invertir dicha
tendencia. Además, se debe subrayar la fuente de presión deflacionista de este gravamen, ventajosa como
medio de contrarrestar la inf lación pero contraproducente en épocas de depresión o de recesión económica.
La inc idencia del impuesto no dejará de ser regresiva o por lo menos mucho menos progresiva que la del
impuesto a la renta, ya que una escala progresiva del impuesto al gasto permite la no imposición de los ahorros
que, en los contribuyentes de más elevados ing resos constituyen la mayor parte de su renta. Deberán ser
muy elevadas las alícuotas marginales para acercarse a una progresividad con respecto a la renta de esos
contribuyentes. De no mediar traslación o remoción, el impuesto debe pagarse necesariamente con fondos
sustraídos de la parte ahorrada, de los ing resos totales, ya que la parte consumida está definitivamente fuera
del patrimonio del contribuyente. Esta aparente paradoja deja de exi stir si los contribuyentes ante la
anunciación del impuesto reajustan las proporciones de ing resos gastados y ahorrados, disminuyendo los
primeros. Con ello se logra una disminución del impuesto y del gasto, aun que el primero —f ormalmente—
deba ext raerse de lo ahorrado. Pese a todo no está resuelto, en forma concluyente, el problema de
la inc idencia. Puede el impuesto, en definitiva, ocasionar un menor gasto como también un menor ahorro. Las
proporciones de esos reajustes dependerán, principalmente, de las propensiones marginales a consumir y a
ahorrar de los contribuyentes ubicados en los escalones más altos de ing resos.
PARTE X
LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO
CAPÍTULO I
IMPUESTOS PARTICULARES SOBRE LOS CONSUMOS
1. LA IMPOSICIÓN A LOS CONSUMOS

No es nuestro propósito el deexponer la historia de los impuestos sobre consumos particulares, o—como
también se dice— selectivos. Baste recordar que abandonada la senda del cameralismo que propiciaba una
"accisa general" como gabela al consumointerno de la cual deberían estarexcluidos los artículos de primera
necesidad porque afectaban a los sectores más pobres de la población poniendo en peligro su subsistencia,
la doctrina se vuelca hacia la imposición de artículos particularmente aptos para suministraringresos
importantes para las arcas fiscales.
De ahí el origen de los impuestos sobre consumos selectivos o particulares, contrapuestos a la accisa
general1 . Atento, al carácter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su rendimiento
fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel de
impuesto general destinado a acompañar dichos impuestos queda asignado hoy al impuesto a las ventas,
concebido como impuesto general a los consumos, inc lusive en su última forma de "impuesto al valor
agregado". De estos últimos hablaremos más adelante2 .
En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición particular de su consumo, subraya
Schmolders que el rendimiento fiscal es el móvil verdadero de su adopción, mientras que el carácter de lujo o
simplemente prescindible de los bienes en cuestión, sirve para su justificación moral y la demostración del
consentimiento de los consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos, quedan exe ntos del gravamen.
Este argumento se remonta a Smith, según loexpusimos ya en otro lugar3.La definición de los impuestos al
consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su objeto y a su propósito, los que no siempre se
corresponden. El propósito de los impuestos al consumo como se lo encuentraexpresado a menudo en las
propias leyes impositivas o en lasexposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de
consumo por los propios consumidores finales.
Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese propósito, el de crear un impuesto a
la producción o a la fabricación de los artículos seleccionados, lo hace con la premisa implícita que los
contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hastaincidir sobre los consumidores. Este propósito puede ser
fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo menos,induzcan a los contribuyentes de derecho a
trasladar hacia el consumidor la carga del impuesto.
Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos. El primero—técnicamente remediable sin
esfuerzoexcesivo de la imaginación— consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto al impuesto
un bien final de consumo, sino un bienintermedio, cuya compra sea efectuada por una empresaindustrial que
elaborará con ese bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el impuesto puede ser
absorbido por diferentes empresas, sin que el gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por
lo menos, según el objetoindicado en la ley, que no será nunca, como tal, demandado por el consumidor final.
El segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la posibilidad que, a pesar del legislador y de
sus clarasintenciones, el impuesto no se traslade por laexistencia de alguna traba al proceso de traslación, por
la cual el contribuyente de derecho cargue con laincidencia o ésta recaiga sobre alguna empresaintermedia,
pero no llegue al consumidor final.
2. MODALIDADES TRIBUTARIAS
Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas.
Tipos de impuestos
Impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos.El impuesto se cobra al productor o al
fabricante, con laintención de permitir y, a veces, con disposiciones legales que los obliguen a efectuar la
traslación, de modo que laincidencia alcance al consumidor final. Sin embargo, según lo vimos hace poco,
estaintención puede quedar frustrada por no verificarse la traslación o hacerlo sólo parcialmente.
Impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las mercaderías o sea en la venta
al consumidor final.Éste es un impuesto que aparentemente grava en formaindudable al consumidor, ya que
el vendedor no tiene motivo para negarse a la percepción del gravamen, para transferir lo cobrado en tal
concepto al Fisco. Puede, sin embargo, como en el caso anterior, no verificarse la traslación por razones
coyunturales.
Impuesto sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en alguna de las etapas de
negociación del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o sobre el valor agregado.
Derechos aduaneros.Se trata de impuestos sobre mercaderías de importación o deexportación,
recaudados alintroducirse (o abandonar) el país, franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras
establecidas a ese efecto. Muchas veces no se trata de bienes de consumo, sino de bienesinstrumentales
oinsumos para las empresas productivas. En estos casos, el nombre de impuestos al consumo sólo muy a la
fuerza coincide con la realidad del fenómeno.
Impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su recaudación, sobre la base de tipos
de cambio múltiples o variables, o, análogamente, mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las
importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las exportaciones.También en estos casos
sólo porextensión puede considerarse la base del impuesto como consumo, cuando la importación o
laexportación tenga por objeto bienes de capital o bienesintermedios.
Impuestos específicos y "ad valorem"

Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo pueden distinguirse en las dos categorías siguientes:
a) específicos y b)ad valorem.Los impuestos específicos son aquellos cuya base de medición consiste en
número de unidades, peso, volumen u otra unidad de medida (corresponden a los objetos de las obligaciones
en el derecho romano:quae numero, pondere vel mensura consistunt),mientras losad valoremtienen como
base de medición el precio unitario multiplicado por el número de unidades vendidas o fabricadas.
Se debe llamar la atención sobre el hecho que el valor como base de medición puede desnaturalizarse y,
simplemente, disfrazar una base específica. Cuando los impuestos adoptan como base un aforoinvariable
como valor de la mercadería, por cada unidad numérica, o de peso o de volumen u otra medida. En esta
hipótesis que es de frecuente verificación tanto en los impuestos aduaneros como en los demás impuestos al
consumo, no se trata de impuestosad valorem,sino de impuestos específicos.
El int erés del distingo entre las dos especies consiste en que los impuestos ad valoremint erfieren
directamente sobre los precios del mercado, inf luyendo sobre la oferta como veremos más adelante4 .
Se observa, especialmente en los países azotados por la inf lación, una tendencia muy acentuada a
transformar los impuestos específicos en otros ad valorem . Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema
de impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a muchos productos y un sistema de
impuestos general a las ventas, cualquiera fuere la forma que se elija, inc lusive la del valor agregado, con o
sin algunas exe nciones particulares. Esta equivalencia es importante para la evaluación de los efectos
comparativos de los dos sistemas5 .
Consideramos a continuación los siguientes temas: a) Traslación e inc idencia de los impuestos particulares
a los consumos. b) Carga diferencial de los impuestos a los consumos selectivos, en comparación con el
impuesto a la renta (o a los réditos) y con el impuesto general a las ventas. c) Carácter regresivo de los
impuestos a los consumos selectivos y las exc epciones. d) Efectos sobre consumo presente y futuro, sobre
el ahorro y la inv ersión. e) Redistribución de ing resos, estabilidad del nivel de precios y de ocupación, de-
sarrollo económico.
4. TRASLACIÓN E INCIDENCIA
El problema de la traslación de los impuestos particulares sobre consumos ha constituido el banco de
prueba de los distintos factores que juegan en favor o en contra de ese fenómeno y gobiernan su dirección.
Tradicionalmente, se lo ha encarado con la metodología microeconómica y como una modificación de los
equilibrios particulares. En otras palabras, y a título de ejemplo, se ha enfocado el problema de la traslación
del impuesto al consumo de zapatos como una modificación del equilibrio de la industria del zapato y de los
factores que favorecen u obstaculizan la formación de los precios en el mercado de dichos productos, como
consecuencia de la int roducción de un impuesto sobre el valor de un par de ellos (en el caso que el impuesto
sea ad valorem ) o (en el caso contrario) sobre las unidades o sobre el peso de los zapatos.
Son ejemplos de análisis de este enfoque, las clásicas obras de Marshall y Pantaleoni, de Edwin Seligman
y, más recientemente, de Edgeworth, de Von Mering, Due y Cosciani, entre otros muchos aut ores.
Resumiendo, las conclusiones a que se llega en el enfoque mencionado6 , son principalmente las
siguientes:
Competencia perfecta. Impuesto particular sobre una ind ustria

Costos constantes
a) Impuesto específico
El precio aum enta en una cantidad igual al monto del impuesto, como consecuencia del aum ento del costo
medio y de la salida de empresas del mercado, por cuanto la curva de la oferta se encuentra con la de la
demanda en un punto más elevado y más a la izquierda. Cabe preguntarse ¿cuáles serán las
empresas exc luidas del mercado en esta hipótesis? La respuesta natural sería: las empresas marginales, o
sea, aquellas cuyo costo medio antes del impuesto era igual al precio de venta, indicado por el cruce de las
curvas de la oferta y la demanda.
Sin embargo, dado el régimen de costos constantes, todas las empresas tienen el mismo costo medio o
sea, todas son marginales, siendo pues imposible determinar cuáles están condenadas a salir del mercado y
cuáles no. La dificultad se supera admitiendo que algunas sean más marginales que otras, lo que parece un
contrasentido, pero deja de serlo, si se admite también que algunas empresas se sientan como marginales
más int ensamente que otras y se resignen más precozmente a abandonar la competencia, retirándose del
mercado. Ello puede resultar de la mayor sensibilidad de los empresarios o de las dificultades económicas y
financieras o por algún signo de inq uietud de los acreedores y proveedores, que conocen la posición marginal
y hacen precipitar el retiro de la empresa del mercado.
¿Cuál es elrolde la elasticidad de la demanda en este contexto? La respuesta es que la traslación se opera
por la totalidad del impuesto pero, a tasa impositiva igual, por elaumento del precio, se sacrificará una parte
de la renta del consumidor, la que será tanto mayor, cuanto más rígida sea la curva de la demanda y, tanto
menor, cuanto más elástica.
En cuanto al monto de la recaudación, ésta será tanto mayor cuanto más rígida sea la demanda y tanto
menor cuanto más elástica ella sea.
Como efecto de la inc idencia sobre el consumidor, se debe considerar que, en el caso de tratarse de un
bien de demanda rígida, el mayor sacrificio soportado por el consumidor deberá hacer disminuir su gasto para
adquirir otros bienes de consumo.
Por el contrario, la disminución de la cantidad demandada como consecuencia de la inc idencia del
impuesto sobre el producto gravado y de la elasticidad de la demanda, permite al consumidor destinar la renta
residual para la adquisición de otros bienes.
b) Impuesto "ad valorem"
En el caso bajo análisis, en lugar del impuesto específico, se aplica un impuesto ad valorem , cuyo monto
varía con las modificaciones del precio del bien. La diferencia con el caso anterior es, precisamente, que el
impuesto específico es constante, cualquiera fuere el número de unidades vendidas, mientras que el
impuesto ad valorem va disminuyendo por cada unidad producida acompañando la disminución del precio. Por
efecto del impuesto ad valorem se transforma la curva de la oferta a costos constantes en una curva de oferta
a costos decrecientes7 .
El efecto del impuestoad valorem,comparado con el impuesto específico, es que, a paridad de presión (50%
del monto del impuesto específico por cada unidad), el primero haceaumentar el precio más que el segundo.
También el monto de lo recaudado es diferente, porque el impuestoad valoremes función del precio y, por lo
tanto, está correlacionado doblemente con la cantidad vendida8.
c) Impuesto sobre el rédito neto
Esta hipótesis puede asimilarse a la del impuesto sobre las cantidades producidas, porque en los supuestos
establecidos de un régimen de competencia perfecta que implica un gran número de competidores que
producen cada uno una cantidad infinitésima, el impuesto sobre el rédito neto puede considerarse como igual
para todas las empresas y modifica la curva de oferta de la ind ustria por un importe igual en todos sus puntos,
como en el caso del impuesto específico.
d) Impuesto de suma fija
En estos supuestos el gravamen en una suma fija va perdiendo su peso, a medida que aum enta la
producción de cada empresa. Pero este principio no puede aplicarse en la hipótesis de la competencia perfecta
en que la pulverización de la oferta entre una inf inidad de empresas competidoras, cada una de
dimensiones inf initésimas hace que la suma fija del impuesto no pueda tener el efecto, que en teoría podría
atribuírsele, de transformar la curva de oferta a costos constantes en otra a costos decrecientes.
Según Cosciani9 las empresas pueden presumirse como iguales en sus dimensiones y el impuesto de suma
fija puede considerarse como medido de acuerdo con las cantidades producidas, como en el caso del impuesto
específico.
Costos crecientes
Estamos frente a un caso en el que el impuesto es particular sobre las cantidades producidas en
una ind ustria determinada, que opera en régimen de competencia perfecta y cuyos costos son crecientes.
Como consecuencia de la creación de un impuesto en las condiciones puntualizadas, el precio del producto
gravado aumenta en medida inf erior al monto del impuesto, de modo que éste se reparte entre el productor,
y el consumidor.
El sacrificio del consumidor está dado por la pérdida de su renta.
También el productor debe sacrificar parte de la suya. Estas pérdidas no son definitivas y sólo aparecen
por el método adoptado al limitar el objeto de análisis a los efectos del ing reso con prescindencia del gasto
estatal efectuado gracias al impuesto recaudado.
La elasticidad de la demanda juega, en este caso, un rol más activo que en el anterior de costos constantes,
por cuanto la porción de impuesto que inc ide al productor será tanto más grande cuanto más elástica sea la
curva de la demanda y tanto mayor será la parte que inc ide al consumidor cuanto más rígida sea dicha
demanda.
Correlativamente, el resultado de la recaudación por este impuesto será tanto mayor cuanto más rígida sea
la demanda y menor, cuanto más elástica sea esta última.
b) Impuesto sobre el valor de las ventas
El caso sigue siendo el de una oferta a costos crecientes, pero a diferencia del punto anterior, el impuesto
no se mide según las cantidades vendidas, sino sobre el valor de lo vendido, o sea según los ing resos brutos
de la empresa.
Siendo el impuesto ad valorem función del precio y de las respectivas cantidades, se concluye que el
impuesto absorbe mayor parte de la renta del consumidor favoreciendo a las empresas que resultarán
beneficiadas con la traslación en mayor proporción.
Como en el caso de costos constantes se dijo que el impuesto ad valorem transformaba la curva de oferta
en una curva de costos decrecientes, en este caso el impuesto ad valorem transforma la curva de oferta a
costos crecientes en una curva a costos constantes o hasta decrecientes, considerando el impuesto como
parte del costo10 .
c) Impuestos de suma fija y sobre el rédito neto
Tratamos aquí dos hipótesis conjuntamente por ser común el efecto del impuesto aplicado a una ind ustria
con oferta a costos crecientes.
Las dimensiones inf initésimas de las empresas implicadas en la hipótesis de un mercado de competencia
perfecta, tienen como consecuencia que el impuesto de suma fija se acerca sustancialmente al impuesto
medido según las cantidades producidas. Lo mismo puede decirse también del impuesto sobre el rédito neto
de las empresas como ya se dijo en el caso de los costos constantes.
Costos decrecientes
En el caso de una curva de oferta a costos decrecientes, el precio del producto como consecuencia de la
aplicación de un impuesto medido según las cantidades vendidas por cada empresa, aum entará no sólo por
el monto del impuesto, sino también por el mayor costo consecuente a la menor producción. Por ello, el
consumidor quedaráinc idido por la totalidad del impuesto, más el monto atribuible al mayor costo.
b) Impuesto "ad valorem"
El impuesto ad valorem es una carga decreciente a medida que aum enta la producción y que acentúa el
decrecimiento de los costos. El precio del producto a paridad de tasa del impuesto, tiende a elevarse más que
en el caso del impuesto específico.
Por consiguiente, el impuesto ad valorem ocasiona una carga más pesada para el consumidor que el
impuesto específico, a paridad de monto de rendimiento fiscal según los precios anteriores al impuesto.
c) Impuesto de suma fija y sobre el rédito neto
Como en los casos anteriores, tanto el impuesto de suma fija como el que recae sobre el rédito neto, por
las dimensiones infinitésimas de cada empresa, son asimilables al caso del impuesto medido según las
cantidades producidas.
En las hipótesis también el aum ento del precio será mayor que el monto del impuesto, porque lo acompaña
el monto correspondiente al aum ento de los costos por las menores cantidades producidas.
Análisis crítico
Hasta aquí hemos exp uesto el proceso de traslación de un impuesto particular sobre una
determinada ind ustria, tal como resulta del análisis económico teniendo en cuenta los siguientes elementos:
a) Régimen de mercado: competencia perfecta.
b) Costos y determinación de la curva de oferta.
c) Impuesto particular.
d) Base de medición.
1. Cantidades producidas.
2. Valor de las mercaderías vendidas.
3. Suma fija.
4. Rédito neto de las empresas.
e) Elasticidad de la demanda.
En ciertos casos se ha considerado como uno de los elementos determinantes de laincidencia, no sólo el
resultado de los elementos enumerados, sino también el uso que el Estado hace del producto de la
recaudación acercándose al criterio sostenido por De Viti de Marco, de estudiar simultáneamente los efectos
de la imposición y los del gasto público.
Antes de seguir exp oniendo los resultados del análisis económico de la traslación e inc idencia de los
impuestos particulares sobre una ind ustria determinada, creemos oportuno efectuar alguna observación
crítica con respecto al método empleado y los resultados obtenidos. La finalidad de estas observaciones
consiste en llamar la atención del lector sobre las limitaciones de dichos resultados y la ins oslayable dificultad
de una inm ediata aplicación de ellos, para int erpretar los fenómenos reales, o bien para fundar sobre ellos
una política fiscal11 .
Competencia perfecta
En primer término, se postula un régimen de mercado de competencia perfecta.
La hipótesis no puede pasar de ser puramente teórica, sin corresponder nunca a un régimen real de
mercado. Es conocido y comúnmente aceptado que la competencia perfecta no se encuentra en la realidad y
que, en la mayoría de los casos, tampoco se acerca la realidad a ese régimen de mercado.
Por lo tanto, el primer elemento postulado en esa doctrina de la traslación no se ajusta ni se aproxima a la
situación real.
Régimen de costos
En segundo término, se discute en doctrina tanto el régimen de costos decrecientes como el de costos
crecientes para una ind ustria que opera en un mercado de competencia perfecta. El primero es inc ompatible
con la concurrencia que tiende a desaparecer en una ind ustria, uno de cuyos componentes puede
ir aum entando sus dimensiones en el mercado, haciendo desaparecer paulatinamente sus competidores.
El segundo parece irrealizable en un régimen de competencia perfecta.
También la hipótesis de costos constantes, que aparentemente se concilia más con un mercado de
competencia perfecta, puede verificarse sólo si la demanda no se modifica, porque si éstaaumenta debe
postularse como hipótesis complementaria que elaumento de producción de laindustria gravada para
satisfacer dichoaumento, se efectúe con la disminución de otraindustria que requería los mismos factores de
la producción en la misma proporción y cantidades, lo que es difícil de realizarse12.
Como se ve, se trata, en todos los casos, de un análisis eminentemente teórico, en el que la traslación se
estudia con un alto grado de abstracción, cuidándose principalmente que las consecuencias resultantes del
razonamiento estén rigurosamente vinculadas con las hipótesis planteadas, quedando fuera del análisis o, por
lo menos, teniendo poco peso la circunstancia que dichas hipótesis puedan producirse en la realidad.
Por ello pudo afirmar Pigou que los conceptos de costos constantes crecientes y decrecientes no
son "empty economic boxes" según la metáfora de Chapman, sino ins trumentos de razonamiento, útiles en el
análisis económico.
Concordamos en que se utilicen hipótesis elaboradas en gabinete como bases del razonamiento destinado
a obtener resultados teóricos bajo la condición ine ludible que no se pretendan considerar como reales las
consecuencias, sin una prueba concluyente de la correspondencia de las premisas con la realidad de los
hechos.
En gran medida el método deductivo en el análisis económico nos suministra conclusionesinteresantes
pero no necesariamente verdades reales. Tenemos que conformarnos con esos resultados, por la falta
deinstrumentos mejores en una esfera de la ciencia en la que las condiciones establecidas en las premisas no
son detectables en la realidad ni reproducibles en laboratorio, sin perturbaciones originadas por
factoresextraños.
Inductivamente, se podrán aportar conclusiones, obtenidas de la observación de los fenómenos reales que
podrán corroborar o desmentir, en el mundo fáctico, las conclusiones del razonamiento abstracto. Empero,
también, los resultados de las investigaciones empíricas no nos ofrecen siempre conclusiones firmes y
aceptables para int erpretar los fenómenos reales.
Hasta aquí se ha tratado el problema de la traslación e inc idencia de los impuestos particulares
sobre ind ustrias determinadas, sin tener en cuenta el tiempo.
El factor "tiempo"
Es oportuno ahora int roducir el factor tiempo. No tenemos aquí el propósito de conocer en cuánto tiempo
se produce el proceso de traslación, o sea, cuánto tiempo corre entre la percusión y la inc idencia13 o, dicho
más exa ctamente, cuánto tiempo transcurre entre la posición de equilibrio anterior al impuesto y la nueva
posición posterior a la inc idencia del impuesto.
Obsérvese, sin embargo, que el proceso de traslación se ini cia —h abitualmente— antes de la percusión
por el solo hecho de conocerse la aprobación de la ley impositiva correspondiente y aun antes, cuando
empieza a ventilarse en las esferas parlamentarias o del Ministerio de Hacienda algún anteproyecto de ley
(efecto noticia o anunciación). Además, el tiempo de duración del proceso traslativo puede variar de caso en
caso, según el número de las transacciones sucesivas a que está sometido el producto.
Otro aspecto de la int roducción del factor "tiempo" en el análisis del fenómeno de la traslación y su
culminación en la incidencia, sobre el cual no se ha dedicado aún suficiente atención, aun que se lo admita
implícitamente, es el de la diferencia entre impuestos nuevos e impuestos viejos.
El slogan habitual respecto a que los impuestos viejos son buenos mientras que los nuevos son malos,
refleja tal vez en forma demasiado simplista, una verdad digna de meditación.
Si el proceso de traslación no tiene otro significado que mostrarnos cómo el impuesto altera el equilibrio del
mercado y provoca modificaciones en los precios hasta que se establezca un nuevo equilibrio, por el cual un
determinado sujeto deba soportar la carga del impuesto, sin avanzar ulteriormente hacia los demás efectos
(disminución de consumos o de ahorros), es evidente que la creación de un impuesto nuevo provoca los
ajustes de la economía del sector privado que conducen a un nuevo equilibrio, ocasionando roces y reacciones
de variable envergadura, donde no todos podrán aparecer aquietados, con la nueva situación.
Por el contrario, el impuesto viejo ha recorrido ya el camino de los ajustes de la demanda, de la oferta y de
los precios, como también las modificaciones de los consumos, de los ahorros y de la producción ocasionados
por la inc idencia del gravamen.
Entre los costos de los factores y de los bienes int ermedios estarán inc luidos los impuestos que los afectan
y en las rentas ya estarán deducidos los impuestos que recaen sobre dichos ing resos. En otros términos, el
impuesto viejo no constituye una perturbación del equilibrio ni un elemento que desencadene ajustes, sino que
estará absorbido por la nueva situación de equilibrio, ahora sin roces ni reacciones En algún punto de la
economía o tal vez en varios puntos, se encuentra yacente en situación estática la carga del impuesto que
podrá ser compensada o no, por la inc idencia del gasto público.
Después de estas observaciones preliminares, podemos entrar a exp oner el papel que juega el tiempo en
el proceso de traslación camino a la inc idencia, pero no como duración de dicho proceso, sino como una
variable que inf luye sobre los resultados de la int roducción de un impuesto; se trata, pues, de un elemento
que inf luye sobre los ajustes de la economía juntamente con las demás variables.
Suelen distinguirse períodos de tiempo relevantes para el fenómeno de la traslación, sobre el cual inf luyen
dichos períodos: períodos de tiempo breves, largos y brevísimos, estos últimos llamados también períodos de
venta de las exi stencias, o períodos de mercado.
Período breve
Trátase, según la definición de Viner14 , de un período "suficientemente largo como para permitir cualquier
variación deseada en la producción que sea técnicamente posible sin variar la escala de las plantas, pero que
no es suficientemente largo como para permitir cualquier variación en las dimensiones de las plantas". Sugiere
Cosciani agregar: "o en el número de empresas".
En ese período breve, el impuesto que se int roduce hace aum entar el costo marginal y las empresas —
c uyo equilibrio representado por el encuentro del costo marginal con el ing reso marginal resulta perturbado
por el impuesto— reaccionarán disminuyendo la cantidad producida para restablecer la igualdad entre el costo
y el ing reso marginal.
Este ajuste se ext iende a todas las empresas, por lo cual se restringe la oferta total de la ind ustria y sube
el precio. Esto permite una revisión de las condiciones de equilibrio de cada empresa. Este equilibrio en
períodos breves puede llevar a un precio inf erior al costo medio. Esto provoca una pérdida para la empresa,
pero ésta puede seguir produciendo para evitar la pérdida mucho mayor que le ocasionaría la paralización
total de la producción.Período largo
Trátase ahora de un período de tiempo suficientemente largo como para permitir a cada
productor int roducir las modificaciones tecnológicas y los cambios que desee en las dimensiones de las
plantas propias, a fin de variar su producción con una mayor o menor utilización int ensiva de las
plantas exi stentes o con la variación de las dimensiones de dichas plantas, o con alguna combinación de
estos métodos.
Frente a un nuevo impuesto específico sobre una ind ustria, las empresas inv olucradas buscarán un
redimensionamiento a lo largo de la curva de costos de período largo, previa salida del mercado de las
empresas que lo consideren conveniente en el momento oportuno.
Lo cierto es que todas las empresas deberán reorganizarse en un mercado en el cual la ind ustria en
cuestión ha de reducir su nivel productivo por el aum ento en los costos de sus productos. Esta situación puede
corregirse totalmente si se tiene en cuenta el uso que hace el Estado de los recursos a través de los gastos.
De esta reorganización puede resultar una nueva curva de oferta de costos constantes, crecientes o
decrecientes. Por tanto, la traslación a largo plazo podrá ser mayor o menor y más o menos elevada con
respecto a las de período breve, según la nueva curva de oferta de período largo, con modificaciones de las
plantas de producción15 .
Período brevísimo o de venta de exi stencias (período de mercado)
La doctrina16 ha tomado en consideración, como otro elemento inf luyente en el proceso de traslación un
período de tiempo brevísimo, llamado también período de mercado o período de venta de las exi stencias. Se
define este período como un período tan breve, que no permite la terminación del proceso de producción en
curso del bien gravado. Débese, por tanto, considerar como oferta la cantidad del producto ya terminado y
aún exi stente en el mercado, y disponible para la venta.
Como consecuencia de la anunciación del impuesto, los empresarios pueden tratar de
evitarlo, aum entando las ventas de las exi stencias almacenadas. Si esta conducta es compartida por gran
parte de las empresas, la consecuencia inm ediata será una disminución del precio. Este efecto es
una inc idencia directa sobre las empresas que componen la ind ustria afectada; pero es un efecto limitado al
período inm ediatamente sucesivo a la anunciación del impuesto.
Una vez que éste haya entrado en vigor, los efectos pueden ser diferentes según el carácter del bien
gravado.
Si el producto es perecedero la inc idencia del impuesto, sea específico o ad valorem o de suma fija o sobre
el rédito neto, recae siempre sobre el poseedor del producto en el momento de la imposición, no pudiendo
éste reducir su oferta para lograr trasladar el impuesto ya que conoce que tal conducta en un régimen de
competencia perfecta no logrará modificar el precio del mercado y sólo le acarrearía una pérdida; tampoco se
concibe, por la definición de la competencia perfecta, un acuerdo entre empresas tendiente a limitar la oferta,
mediante la destrucción en común de una parte del producto.
Si el bien gravado no es perecedero, o sea, es conservable, las empresas tendrán la opción de vender
de inm ediato o diferir la venta. En el primer caso, tendrán que sufrir la pérdida sin lograr trasladar el impuesto.
En el segundo caso, int ervienen otros factores como el costo de conservación del producto, el importe de los
fletes de la mercadería a y desde los lugares de depósito, la tasa corriente de int erés, las primas de seguro
por riesgos asegurables y, asimismo, los riesgos inh erentes a la negociación futura del producto, todos los
cuales se adicionan al costo de producción y determinan, comparados con el caso de la venta inmediata, la
conveniencia o no de la postergación de las ventas. Ha sido observado también que ya antes de la opción de
postergar las ventas, el solo hecho de disminuir el ritmo de las mismas para efectuar los cálculos de
conveniencia, al disminuir la oferta provoca un alza de los precios y, por consiguiente, la traslación del
impuesto.
Es int eresante también analizar el resultado, en orden a la traslación de los productos conservables, de
diferentes tipos de impuestos.
Un impuesto específico hace aum entar el precio de manera diferente según que se aplique en el momento
de las ventas de los productos o bien en el momento de la producción e inc luya en la base imponible también
las exi stencias acumuladas.
Un impuesto ad valorem constituye un menor aliciente para la postergación de las ventas y, por tanto,
dificulta el mecanismo de traslación del impuesto.
Un impuesto de suma fija plantea a las empresas la alternativa entre pagar enseguida toda la mercadería
hoy o toda mañana. La decisión deberá ser tomada teniendo en cuenta el importe neto de la venta inm ediata
y el importe de la venta futura con los mayores costos de la postergación de la venta.
Un impuesto sobre el rédito neto no tiene ninguna posibilidad de traslación17 .
Monopolio. Impuesto particular

a) Impuesto de suma fija
Si suponemos que el monopolista haya alcanzado, antes de la creación del impuesto, su punto de equilibrio
o de máxima ganancia (punto de Cournot), la aplicación de un impuesto de suma fija, ind ependiente de la
cantidad vendida y de los precios (por ejemplo: una patente fija según la naturaleza de la actividad) disminuye
el rédito neto del monopolista, pero dicho rédito así cercenado sigue siendo el máximo posible, salvo en la
hipótesis ext rema que el impuesto reduzca el beneficio por debajo de la tasa de inv ersión de los capitales
normales18 .
b) Impuesto sobre el rédito neto
En este caso, como en el anterior, el impuesto disminuye el rédito neto, sin que el monopolista tenga int erés
en modificar los precios, ya que los exi stentes, si estaba alcanzado el punto de Cournot, siguen siendo los
que le aseguran la máxima ganancia. En otras palabras, el beneficio máximo restándole un porcentaje, no deja
de ser mejor que cualquier otro beneficio disminuido en idéntica proporción.
La doctrina prevaleciente sostiene también la no trasladabilidad de un impuesto progresivo sobre el rédito
neto del empresario monopolista, con algunas objeciones19 .
c)Impuesto específico según las cantidades e impuesto "ad valorem"
(sobre los ingresos brutos)
En el caso de un impuesto particular sobre las cantidades producidas, aum enta proporcionalmente la curva
de los costos totales mientras no se modifica la curva de los ing resos brutos. La consecuencia será el
desplazamiento del punto de Cournot, reduciéndose así el beneficio total en un nuevo punto de equilibrio.
En el caso del impuesto ad valorem , el impuesto puede ser considerado como un aum ento creciente de
los costos globales que hace mover el punto de Cournot hacia un nuevo punto de equilibrio, reduciéndose la
cantidad vendida y aum entando el precio unitario20 . Con el análisis marginalista se llega a conclusiones
sustancialmente iguales.
Puede ahondarse el análisis teniendo en cuenta, como se hizo en el caso del régimen de competencia
perfecta, el régimen de costos y la elasticidad de la demanda.
En lo referente a los costos, el aum ento de los precios es mayor cuando la producción se desarrolla con
costos decrecientes porque al aum ento de los precios como consecuencia del aum ento de los costos
ocasionados por la presencia del impuesto, se agrega el aum ento atribuible a la menor producción o
disminución de la oferta, que se hará a costos más elevados.
El aum ento de los precios será menor en el caso de costos constantes y aún menor en el de costos
crecientes.
En cuanto concierne la elasticidad de la demanda: la inc idencia sobre el consumidor es tanto más gravosa
cuanto menos elástica o cuanto más rígida sea dicha demanda, a la izquierda del punto de Cournot esto es,
por cantidades menores y precios más elevados. Ocurrirá lo contrario cuando la demanda sea menos rígida o
más elástica.
La conclusión final del análisis de la traslación e inc idencia de un impuesto particular en régimen de
monopolio puro está condensada en los términos siguientes: "La inc idencia del impuesto (entiéndase
impuesto particular) tanto en el caso del monopolio puro como en el régimen de competencia perfecta se
vuelve máxima para el consumidor, cuando a una máxima rigidez de la demanda se acople un régimen de
producción de costos rápidamente decrecientes"21 .
Otros regímenes
Monopolio bilateral
Como caso especial de la traslación e inc idencia de un impuesto particular que percuta a una ind ustria en
un régimen de monopolio, creemos oportuno analizar el caso en que la empresa monopólica que vende un
determinado producto se enfrenta con un comprador también monopólico en la compra (monopsónico, más
correctamente).
En esta hipótesis, según la doctrina generalmente aceptada22 no hay un punto de equilibrio en el cual se
determine el precio de la mercadería, sino una zona más o menos amplia entre un precio mínimo exi gido por
el vendedor y un precio máximo ofrecido por el comprador. No hay argumento alguno que pueda aut orizar a
suponer que el valor promedio entre los dos precios constituya el punto de equilibrio, como que lo sea cualquier
otro punto int ermedio.
Ahora bien, un impuesto particular sobre la cantidad del producto en cuestión, si es de monto tan elevado
como para absorber con creces las rentas de ambos lados, hace imposible cualquier transacción entre las
partes, cesando, pues, producción y consumo.
Si, por el contrario, el impuesto es inf erior a la diferencia entre los dos precios, tanto en el caso del impuesto
legalmente a cargo del productor como en el del consumidor, el gravamen se repartirá entre las dos partes, de
modo que hay una traslación parcial en uno y otro sentido, tanto mayor cuanto más débil haya sido la posición
del contratante antes del impuesto.
Si el impuesto es menor que la diferencia entre los dos precios como también menor que la diferencia entre
el precio de mercado y ambos precios-topes (máximo y mínimo), no hay razonamiento válido para afirmar o
negar la exi stencia de la traslación y saber cuál será el precio en definitiva23 .
Duopolio
Se trata del caso en que frente a compradores (o productores) en competencia exi stan dos productores (o
compradores), que actúen ind ependientemente.
Cournot asimilaba esta situación a la del monopolio puro, suponiendo que cada uno considerase la oferta
del otro como un hecho no modificable y que buscase el precio o la cantidad apta para procurarse el beneficio
máximo, sin que el otro modificara la cantidad producida o el precio de venta; de ello resultaría que este último
tendría la conveniencia de fijar el precio o vender la cantidad que le deparara el máximo ing reso neto global24 .
Edgeworth parte de una hipótesis distinta. Uno de los dos productores suponiendo que el otro no modifique
su precio, rebaja el suyo con la esperanza de obtener mediante ese arbitrio una parte de la clientela del otro,
logrando por la mayor cantidad vendida al nuevo precio, un mayor beneficio neto. Ello provocaría análoga
conducta del otro, lo que daría lugar a una guerra de precios, cuya baja y la desaparición del beneficio tendrían
como consecuencia la salida de uno de los dos del mercado.
Esto daría lugar a la desaparición del duopolio y la sustitución de este régimen por el de un monopolio de
facto . Si el productor derrotado se presentara nuevamente en el mercado, podría arribarse a un acuerdo entre
los dos, llegándose por este nuevo camino, a un régimen de monopolio25 . El duopolio no admitiría, pues, un
equilibrio estable.
La doctrina, concluye Cosciani26 , ha puesto fin a esta controversia admitiendo una multiplicidad de
soluciones, según las premisas que se postulen.
La int roducción de un impuesto, dado que por cualquier camino se llega al régimen de monopolio, tendrá
la misma suerte que en dicho régimen.
Oligopolio
Trátase de un régimen de mercado en el cual un número reducido de empresas ofrece un producto
homogéneo.
Pueden distinguirse diferentes caracteres de este régimen de mercado según las diferentes curvas de
costos, por ejemplo, coexistencia de empresas con diferentes curvas de costo, etcétera.
En la primera hipótesis, la int roducción de un impuesto específico a cargo de todos los productores,
modifica el costo de cada empresa en forma igual.
El precio, como en el caso del monopolio, estará determinado por el punto de encuentro de las curvas de
los ing resos marginales con la de los costos marginales, esta última modificada por el impuesto.¿Por
consiguiente, habrá un aum ento de precio y una disminución de las cantidades en todas las empresas y en
forma proporcional.
Se puede concluir que en este caso toda la ind ustria se comporta como si se tratara de una sola empresa
o, dicho de otro modo, como en el caso de un monopolio puro.
Otra hipótesis es que, manteniéndose el supuesto de tres firmas que se reparten la oferta en iguales partes,
sólo una de ellas está gravada por el impuesto específico. Esta hipótesis, aparentemente sólo escolástica,
puede verificarse en la realidad, por ejemplo por la exi stencia de un régimen de promoción que beneficie sólo
a dos empresas y no a la tercera, o bien cuando una de las empresas por su particular forma jurídica esté
sujeta a un gravamen especial que no afecta a las otras con organización jurídica diferente.
En este caso, la primera reacción de la empresa gravada es una disminución de las cantidades ofrecidas
por ella por el aumento de sus costos y el aum ento de sus precios. Por la premisa del reparto equitativo del
mercado, también las no gravadas disminuirán las cantidades producidas y aum entarán sus precios. La
disminución de las cantidades será uniforme para todas ellas, por el acuerdo exp reso o tácito de que ninguna
trate de absorber la cantidad ofrecida por otra.
El resultado será la traslación del impuesto hacia los consumidores.
El aum ento del precio que soportan los consumidores será mayor del que se produciría si el impuesto
hubiese sido establecido sobre todas las empresas y luego repartido entre ellas en partes iguales. Por el
contrario, el impuesto sobre una empresa únicamente, amén del sacrificio producido por el gravamen que se
traslada, provocara la carga adicional correspondiente a los mayores beneficios de las otras firmas que gozan
del aum ento de los precios sin sufrir el aum ento de los costos27 .
La segunda hipótesis de oligopolio es la de una ind ustria compuesta de empresas que tienen diferentes
costos. La estructura de la ind ustria consiste en una gran empresa con costos muy bajos en razón de sus
dimensiones y capacidad productiva, empresa que posee un liderazgo porque abastece gran parte de la
demanda y determina los precios que, en cambio, las numerosas y pequeñas empresas que acompañan a la
primera en la ind ustria, deben sufrir pasivamente. Los costos de estas empresas son mucho más elevados
que los de aquélla.
La empresa-líder puede fijar el precio como un monopolio, pero debe compartir el mercado con las otras y
a cada aum ento del precio por parte de aquélla corresponde una fuga de cierta cantidad en forma creciente.
Las empresas pequeñas aceptan el precio fijado por la empresa-líder y ajustan su producción según dicho
precio. A medida que la empresa-líder aum enta su producción disminuye su precio y disminuye la cantidad
producida por las pequeñas empresas.
Cuando la primera disminuye sus precios, absorberá parte de la producción de las segundas.
Si se crea un impuesto que grave solamente la empresa-líder, dejando exe ntas a las pequeñas empresas,
impuesto que suponemos específico, el impuesto se traslada sobre los consumidores, aun cuando las
empresas pequeñas no estén gravadas, por el comportamiento de la empresa-líder.
Ha sido observado, sin embargo, por Fagan y Jastran28 que las pequeñas empresas no gravadas no sufren
el aum ento de los costos marginales que sufre la empresa-líder: por ello, pueden dejar de seguir la misma
política de precios. La demanda que ya no es satisfecha por la empresa-líder, puede dirigirse hacia las
pequeñas porque pueden requerir un precio mayor. En estas condiciones, parte de la demanda que pertenecía
a la empresa líder, se dirige ahora a las pequeñas empresas, disminuyendo la reservada a la primera.
Los precios aum entarán pero en menor proporción respecto al caso anteriormente exp uesto.
Es int eresante reseñar, como se hizo en los casos de competencia perfecta, los procesos de traslación del
impuesto, cuando éste en vez de específico es ad valorem, de suma fija o sobre el rédito neto.
Para ello, nos remitimos a los aut ores ya seguidos hasta aquí, que exp onen el análisis diagramático de
estos fenómenos 2929.
Competencia monopólica
Prescindiremos en este punto, de unextenso estudio oexposición pormenorizada del carácter de la
competencia monopólica o de la competencia imperfecta, según se prefiera la teoría de Chamberlin o de la
señora Joan Robinson, tan parecidas entre sí, a pesar de ellos y de su opinión.
Bástenos recordar que la principal característica de este régimen de mercado es la exi stencia en él de
productos individualizados tanto objetivamente por su naturaleza o por su destino, como subjetivamente, por
efecto de la costumbre de adquirir los productos de una determinada marca o de un proveedor habitual o
preferido. El ins trumento fundamental de esta diferenciación subjetiva del producto, es la publicidad. Ésta
tiende a hacer creer a los consumidores la exc elencia o las cualidades exc lusivas de ciertos productos, sean
ellas reales o no. El consumidor convencido por los argumentos reales o ficticios de la publicidad, tenderá a
adquirir los productos pregonados, haciendo más rígida su demanda y permitiendo, dentro de ciertos límites,
la fijación del precio por parte del productor, no obstante la competencia.
Suponemos también, en este caso, la coexistencia de una gran empresa que ofrece productos en serie y
un gran número de empresas pequeñas que ofrece productos de mayor calidad.
Introducido un impuesto sobre la gran empresa, ésta verá aum entados sus costos, el nuevo punto de
encuentro entre el ingreso marginal y el costo marginal determinará un nuevo precio, más elevado que el
anterior al impuesto, y una cantidad más reducida. La cantidad exc luida del mercado de los productos en serie
tiende a volcarse en el mercado de las pequeñas empresas, que ofrecen productos de mayor calidad.
A corto plazo, se verificará que las pequeñas empresas inc rementarán su producción con un aum ento de
precios, con la consecuencia que el impuesto se traslade, en el período breve, sobre el consumidor del bien
producido en serie por la gran empresa, pero provocará —a l mismo tiempo— un aum ento del precio de los
productos de calidad no gravados, con lo cual se beneficiarán las pequeñas empresas, sin beneficio alguno
para el Estado.
A largo plazo en la producción de las empresas pequeñas se producirán cambios en respuesta a los nuevos
precios y cantidades. La calidad del producto que caracteriza a estas empresas depende esencialmente de la
precisión y de la cuidadosa elaboración del producto y de la variedad de tipos, razón por la cual es difícil pensar
en una exp ansión de las empresas que sería inc ompatible con la calidad de la producción. Pero puede
verificarse el ing reso de nuevos productores, atraídos por los precios y las ganancias. Si se considera que no
hay motivos para admitir en la ind ustria un régimen de costos crecientes, la curva de los costos de largo plazo
podrá suponerse de costos constantes. Esto significa que en el período largo el precio del mercado tiende a
volver a un punto de equilibrio más bajo.
Si consideramos, además, que la gran empresa tendrá, en el período largo, un régimen de costos
decrecientes, la disminución de su producción trae aparejado un aum ento de sus costos y, por consiguiente,
un aum ento de precios, que, a su vez, volcará una cantidad de demanda en el mercado de los productos de
calidad de las empresas pequeñas.
En conclusión, en el largo plazo, la gran empresa buscará un redimensionamiento de equilibrio, de-
sinvirtiendo parte de los factores de la producción que resultan menos productivos con los nuevos costos.
Según Cosciani30 ello significa que los consumidores escapan a la carga del impuesto sobre la gran empresa,
por lo menos parcialmente y desviarán su demanda de los productos en serie hacia los de calidad.
5. LOS IMPUESTOS SELECTIVOS, GLOBALES A LA RENTA Y GENERAL A LAS VENTAS

Se ha sostenido que un impuesto que grave un artículo determinado esto es, un impuesto al consumo
selectivo o particular sobre un bien produce una carga adicional, en comparación con un impuesto general
sobre la renta y también en comparación con un impuesto general sobre las ventas31 . La tesis de Marshall
ampliada por Joseph y Hicks (U. y J.) es que el impuesto al consumo selectivo, a diferencia del impuesto a la
renta, crea una distorsión en los precios de los bienes gravados que aum entan en comparación con los bienes
no gravados. Los eventuales compradores enfrentan precios que no reflejan los costos marginales de
producción. El impuesto a la renta global es, en cambio, neutral respecto de los distintos consumos que el
contribuyente inc idido por el impuesto con una disminución de su poder de compra podrá elegir sin
distorsiones en los precios relativos. Ello no obstante, no es neutral con respecto al ocio, que es un bien.
El minucioso análisis del problema de la carga adicional o exc eso de gravamen lleva a Musgrave32 a
formular la conclusión siguiente:
"Después de tomar en cuenta todos estos detalles (alude entre otros factores a los efectos del gasto público,
suponiendo que el Estado adquiera los bienes gravados con el impuesto o adquiera otros no gravados) no nos
encontramos con ninguna manera sencilla de clasificar los impuestos según el exc eso de gravamen. Sólo
puede darse una referencia categórica al impuesto de capitación. Para los demás impuestos, nos encontramos
con la opinión, de sentido común, de que el exc eso de gravamen de los impuestos más generales tiende a
ser menor que el de los impuestos selectivos; y con la conclusión formal de que los impuestos sobre bienes y
servicios que tienen una baja relación de sustitución, tienden a ser superiores a los impuestos sobre aquellos
que tienden elevada relación de sustitución".
Mención especial merecen, además, todas las conclusiones de este aut or que siguen al párrafo citado.
También merece particular atención la conclusión final de Little33 : "Si se puede arriesgar una conclusión,
es simplemente que los mejores impuestos son los que se aplican sobre artículos para los que la demanda es
menos elástica. Lo mismo resulta cierto para los subsidios. No es exc epcional el impuesto al ing reso que es
un subsidio sobre el ocio. Solamente cuando la demanda por ocio sea altamente ine lástica es un buen
impuesto. ‘El caso en contra de la imposición ind irecta' puramente teórico, es una ilusión".
Al problema de la carga adicional o excess burden (gravamen o peso exc edente) de un impuesto selectivo
al consumo en comparación con un impuesto global a la renta, debe agregarse la comparación con un
impuesto general a las ventas.
Expondremos este tema, en el capítulo referente al impuesto general sobre las ventas 34 .
6. REGRESIVIDAD DE LA IMPOSICIÓN SELECTIVA AL CONSUMO

Los impuestos concebidos como gravámenes que se supone inc idan —e n definitiva— sobre el
consumidor realizan tanto más o mejor el propósito del legislador, cuanto más ine lástica sea la demanda del
producto en cuestión, porque en tal hipótesis es más grande el rendimiento fiscal del impuesto y, al mismo
tiempo, queda afectada en mayor proporción la renta del consumidor.
Se suele decir que, amén de constituir "cargas exc edentes", como se ha exp uesto precedentemente,
dichos impuestos son regresivos con respecto a la renta, esto es, que son pagados en mayor proporción por
los sectores de la población de menor ingreso y en medida menor por los más pudientes. Esta afirmación
presupone, como es obvio, que los impuestos a los consumos selectivos, cobrados de los productores puedan
por éstos ser trasladados sobre los compradores comerciantes mayoristas y por éstos a los minoristas y
finalmente a los consumidores finales que soportarían la carga del impuesto.
Naturalmente las distintas etapas de la traslación pueden ser mayores o menores, según la técnica de
imposición seguida por el legislador al colocar la obligación fiscal sobre una etapa más cercana o más lejana
del consumidor final; también dependerá de la naturaleza del producto cuya producción y negociación puede
realizarse en número mayor o menor de etapas.
Ahora bien, la regresividad del impuesto al consumo con respecto a la renta puede no ser cierta cuando se
trata de bienes suntuarios o de lujo en cuyo caso la inc idencia en consumidores pudientes da al impuesto un
carácter progresivo respecto de la renta.
Si se ha elegido como índice de la capacidad contributiva el consumo en lugar de la renta —s e dice— no
tiene coherencia el exa men de la inc idencia del impuesto al consumo con respecto a la renta; y si se ha
tomado como índice la renta, no ha lugar para un impuesto al consumo selectivo 35 .
A nuestro parecer, es legítima y coherente la determinación de la inc idencia de cualquier impuesto en
relación con la renta, así como la composición del sistema tributario en términos relativos a la afectación de la
renta, si ésta se concibe como el mejor índice de capacidad contributiva. La adopción o el mantenimiento de
impuestos particulares sobre consumos determinados puede ser recomendable a pesar de sus desventajas
en términos de carga exc edente o en términos de igualdad, si —p or otros motivos— no se juzga
conveniente inc rementar el impuesto a la renta ni un impuesto general sobre las ventas, u otro36 .
Entendemos que la exc elencia del impuesto a la renta no significa necesariamente unicidad de este
impuesto. Frente a mayores gastos públicos la int egración del sistema tributario adecuado para cubrirlos en
un 100% o en la proporción que se considere conveniente, puede requerir la adopción de impuestos quizás
cualitativamente inf eriores al impuesto a la renta, que van adquiriendo mejor posición en la evaluación de sus
méritos a medida que el impuesto a la renta, si fuera argumentando en la cantidad necesaria, iría perdiendo
puntos en comparación con sus competidores.
La preferencia por las mercaderías de demanda ine lástica y de amplio consumo ha hecho orientar al
legislador en muchos países, tradicionalmente, hacia los artículos que pudieran reunir esos dos caracteres. Al
mismo tiempo, razones de equidad han aconsejado eliminar los impuestos a los consumos de artículos de
primera necesidad que otrora fueron asumidos como instrumentos preferidos de la imposición a los consumos,
como ser: sal, azúcar, harina, etcétera.
Restringido así el campo de elección de los objetos imponibles, queda, sin embargo, una amplia zona
operativa con los impuestos sobre artículos que no son de primera necesidad en un sentido de valoración
objetiva, pero sí responden a una preferencia y un apego por parte de los consumidores y por lo tanto, tienen
una demanda total suficientemente rígida. Se trata principalmente del tabaco, alcohol y las bebidas alcohólicas,
vinos y derivados; cerveza y —m ás recientemente— bebidas artificiales sin alcohol, gaseadas o no. Vino y
cerveza tienen preferencias distintas en diferentes países según las costumbres de las poblaciones
respectivas.
Débese subrayar que la imposición de bienes como los ejemplificados, puede adoptar la forma del
monopolio fiscal y, por otra parte, puede ejercerse mediante un impuesto aduanero especial para las
mercaderías sujetas a impuestos a los consumos, importadas o bien, por razones técnicas, dar lugar a la
obligación del impuesto al consumo juntamente con el derecho aduanero, antes o después de éste, en ocasión
de traspasar la frontera aduanera hacia el mercado int erno.
No sólo los impuestos a los consumos de demanda ine lástica son regresivos por cuanto dichos consumos
no aum entan con el crecer de la renta de los consumidores en general, cualquiera que fuere la composición
de las familias que pertenecen a distintos escalones de renta, sino por la razón del número de componentes
de los grupos familiares que, como lo han puesto de relieve estudios estadísticos en varios países, es mayor
en los casos de las familias de menores ing resos que en el caso de las pudientes. Esta razón demográfica
acentúa, pues, el carácter regresivo de los impuestos a los consumos sobre objetos de demanda ine lástica y
de amplia base, con la salvedad de los bienes de lujo o suntuarios.
7. EFECTOS SOBRE EL CONSUMO, EL AHORRO Y LA INVERSIÓN

Es evidente que un impuesto particular sobre el consumo de un determinado bien puede producir el efecto
de la disminución de la demanda del mismo, con la alternativa para los consumidores, de volcar su demanda
hacia otros bienes de consumo o bien ahorrar, ya sea para el consumo futuro o para inv ersión.
Hay que aclarar que el nuevo consumo escogido por el contribuyente en sustitución del bien gravado, puede
ser de un bien exe nto de impuesto como también de un bien gravado, si la utilidad marginal del consumo
elegido es mayor que la del bien sustituido, después de computado el impuesto correspondiente a uno y a otro
bien.
La segunda consecuencia del impuesto arriba enunciado, consiste en que el contribuyente retire su
demanda del bien gravado; ahorrando el monto respectivo, para consumo futuro. En este caso podrá haber
simple ahorro o sea, atesoramiento, o bien inv ersión, según la situación económica del contribuyente y, en
general, según la coyuntura económica, que pueda inf luir sobre las decisiones de aquél. Así, por ejemplo, en
épocas de aug e y fuerte inc linación de la economía hacia un brote inflacionario, es dable pensar que la
abstención del consumidor para ahorrar en vez de consumir, estaría acompañada de la inversión de los fondos
para protegerlos de la desvalorización monetaria. Sea esta inv ersión sólo transitoria y destinada a su
liquidación, cuando se presente la oportunidad o la necesidad del consumo, o sea definitiva, salvo en el caso
de otra inv ersión preferida por el contribuyente, siempre tendremos la sustitución del consumo por
la inv ersión. Será éste factor favorable en una política de desarrollo; pero esta consecuencia queda limitada
a la estricta hipótesis que el consumidor ahorre e inv ierta.
En la hipótesis de cambio del consumo originario gravado a otro consumo, simplemente hay sustitución de
demanda. Es necesario completar el cuadro de la nueva situación de equilibrio con el gasto público, para cerrar
el circuito económico, con el conocimiento del destino que da el Estado a lo recaudado o sea a la parte que le
correspondió en el valor del consumo sacrificado por el contribuyente.
El impuesto sobre el consumo de un bien determinado no tiene efecto redistributivo progresivo, salvo
cuando sean gravados objetos de lujo demandados por personas colocadas en los tramos superiores de renta,
teniéndose en cuenta la utilización de lo recaudado en bienes y servicios públicos o, principalmente, en
transferencias destinadas a otras personas ubicadas en tramos más bajos de renta.
En otros casos, por ejemplo en los de consumos de artículos de demandainelástica y objetivamente
prescindibles, por no ser necesarios para laexistencia y la actividad del hombre, peroinherentes a vicios o
gustos particulares o, por lo menos, a costumbres muy arraigadas de consumo por gran parte de la población,
el efecto redistributivo podrá resultar regresivo, siempre teniéndose en cuenta el destino del gasto público.
En el contexto de una situación de plena ocupación y amago de inf lación, los impuestos particulares sobre
determinados artículos, si se trata de pocos impuestos, quedando libres de gravamen la gran masa de otros
consumos, no tienen dichos impuestos peso suficiente para disminuir la demanda de bienes de consumo en
forma tal de contrarrestar la inf lación.
Si se tratara, en cambio, de impuestos particulares sobre determinados bienes pero, en la práctica, se
encontraran gravados la gran mayoría de los bienes de consumo, la estructura formalmente distinta no
impediría que un sistema de tal carácter fuera en la sustancia equivalente a otro de impuesto general sobre
las ventas, con algunas exc epciones. Ello sería doblemente cierto si los impuestos particulares se impusieran
con tarifas ad valorem.
Pero aun en la forma de impuestos particulares con gran número de mercaderías gravadas en forma de
impuestos específicos o ad valorem, no creemos en la eficacia de freno a la inf lación, especialmente porque
los impuestos irían escondidos en los precios y todo aum ento de éstos, aun siendo el resultado de ajustes
como consecuencia de la int roducción del impuesto y del proceso de traslación, sería tomado por los
consumidores como un inc remento general o sea como un alza del nivel general, frente al cual reaccionarían
con un aum ento especulativo de la demanda, desatando antes que frenando el brote inflacionario.
Volveremos sobre este fenómeno al exa minar los efectos de un impuesto general sobre las ventas37 .
En una situación de depresión y desocupación de mano de obra y ociosidad forzada de equipos de
bienes ins trumentales, los impuestos sobre consumos selectivos, al gravar bienes de consumos populares de
gran difusión aun que considerados como prescindibles, contribuirán a deprimir la demanda y tendrían, pues,
una eficacia negativa en un programa de reactivación económica. Serían, en una palabra, contraproducentes,
sin perjuicio —c laro está— que tales efectos negativos pudieran ser compensados con los efectos del gasto
público.
Una evaluación de los impuestos particulares sobre los consumos en el contexto de una política de de-
sarrollo, nos ind ica que dichos impuestos son aptos para recaudar fondos importantes para el sector público
el que, por su parte, podría destinarlos a inversiones o a servicios básicos para el desarrollo económico y
social.
Con respecto al sector privado, la recaudación de dichos impuestos podría disminuir la demanda de bienes
de lujo y de consumo popular, ind uciendo a los contribuyentes al ahorro y a la inv ersión, directa
o ind irectamente.
CAPÍTULO II
IMPUESTOS GENERALES SOBRE LAS VENTAS
1. CONCEPTO
En el capítulo anterior hemos exp uesto en forma simple, los problemas referentes a los impuestos
selectivos a los consumos, cuidando especialmente de no traicionar los desarrollos analíticos de la moderna
doctrina económico-financiera, al resumir sus resultados y —d e ser posible— traducir en lenguaje la
elaboración matemática de las diferentes teorías.
Como la exp osición relativa a la materia del capítulo anterior se caratuló "Impuestos particulares sobre
consumos" deberíamos ahora, para la dudosa estética de la simetría, hablar de los impuestos generales sobre
consumos. Sin embargo, es sumamente peligroso inc urrir en la ligereza de considerar, como se hace y como
se dice muy comúnmente, inc lusive por reputados financistas el impuesto general a las ventas, inc luyendo
su forma más sofisticada del impuesto al valor agregado, como un impuesto general a los consumos.
En efecto, no hay consenso respecto a que el impuesto a las ventas constituya siempre un impuesto a los
consumos. Por el contrario, la doctrina va orientándose firmemente en el sentido contrario, esto es la traslación
del impuesto hacia atrás, con incidencia sobre los factores1 .
Lo cierto, pero susceptible de diversas apreciaciones con respecto a su realidad, es que en algunos casos
el legislador al instituir el gravamen, lo consideró como un ins trumento destinado a inc idir al consumidor final
mediante la traslación en un proceso de una sola transacción o en más transacciones sucesivas, según la
naturaleza del bien y la estructura ind ustrial y comercial del ramo sometido al impuesto. Existen, sin embargo,
ejemplos de mucha importancia histórica, de una motivación y un propósito distinto2 .
2. MODALIDADES DEL TRIBUTO

El impuesto general a las ventas puede asumir diferentes formas que reseñaremos a continuación:
a) Impuesto sobre todas las transacciones por su monto, cualquiera fuere la etapa de comercialización de
los bienes y la naturaleza de éstos —s alvo los exp resamente exe ntos— que constituye la edición actual de
la vieja ins titución de las finanzas españolas conocidas como "alcabala" y que la doctrina actual clasifica como
impuesto en cascada y con efecto de piramidación.
La primera calificación responde al carácter del impuesto de repetirse en cada etapa sucesiva de
elaboración y/o negociación; la segunda por cuanto, al aplicarse el impuesto sobre el monto total de cada
transacción en cada etapa, se grava el precio total inc luyendo el impuesto de todas las etapas anteriores.
b) Impuesto sobre las ventas en una sola etapa, que puede ser la primera de elaboración ind ustrial o, la
de negociación mayorista o la de menudeo, o sea, al consumidor final.
c) Impuesto sobre las ventas en todas las etapas pero sin acumulación ni piramidación, con diversas
modalidades técnicas pero sustancialmente análogo, sobre el valor agregado en cada etapa.
Impuesto a las transacciones

Ya hemos ind icado los caracteres más notorios de este impuesto, pero hay otros también importantes que
es útil exa minar.
El primero es la simplicidad del impuesto, especialmente cuando el legislador evita lasexenciones, los
recargos o las desgravaciones, brotando las controversias en cuanto se refiere a la ubicación de cada bien o
servicio en los supuestos normativos de los regímenes especialesindicados.
Un segundo carácter, consiguiente a la estructura en cascada de este tipo de impuesto es la desigualdad
de trato entre diferentes productos o bienes, no motivada por algún propósito de política fiscal, sino como
efecto de la diferencia del número de etapas a las que se ve sometida la mercadería desde la primera venta
de materias primas, a través de etapas sucesivas de elaboración por empresas distintas y nuevas
negociaciones mayoristas y minoristas, también entre empresas diferentes, hasta llegar al consumidor final.
Esta desigualdad de trato produce, a su vez, el efecto económico —d e plazo largo— de la concentración de
las etapas o de algunas de ellas en forma vertical, evitando así el gravamen acumulativo que se producía por
todas las etapas distribuidas entre empresas diferentes y ahora cumplidas por una misma empresa.
La diferencia de gravamen que se acaba de señalar opera tanto entre ind ustrias diferentes como entre
distintas empresas de una misma ind ustria. Además del efecto de estímulo hacia la concentración vertical de
las empresas, puede verificarse el fenómeno que podríamos llamar "patológico" (en comparación con aquél,
que podía ser calificado de "fisiológico") de la ocultación de etapas int ermedias, haciendo aparecer las
transacciones, con transferencia de propiedad perfecta y cumplida, como simples consignaciones o mero
depósito de mercaderías y evadiendo así el impuesto sobre las transferencias ocultas.
La legislación, doctrina y jurisprudencia de los países que adoptan este tipo de impuesto, reaccionaron o
tomaron medidas diversas, tanto para evitar el fenómeno fisiológico de la concentración vertical de las
empresas como el patológico de la evasión fiscal, con mayor o menor éxito. Pero es necesario recordar que
no siempre debe calificarse de perjudicial y, por ende, hostigarse la concentración vertical de las empresas,
que algunos aplaudieron como una ventaja económica del impuesto en cascada y su piramidación.
Para evitar vacíos de impuestos y distorsiones en la asignación de recursos a los diferentes sectores de la
producción, es deseable en este tipo de impuesto, la eliminación de exe nciones, recargos o desgravaciones.
También es posible y deseable un alcance universal, con someter al gravamen no sólo las ventas de
mercaderías, sino también las prestaciones de servicios, sin exc lusiones. En la medida en que esto se cumpla,
se evitarán importantes distorsiones y, en parte, dichos vacíos de impuesto. Subsistirán, sin embargo, algunas
desigualdades notorias, como ser la que exi ste entre ind ustrias y empresas con mayor número de etapas o
menos int egradas verticalmente y, por otro lado, ind ustrias y empresas concentradas que eliminen
etapas int ermedias.
Impuestos en una etapa

La segunda forma es la que somete al impuesto una sola etapa de la producción y comercialización de los
productos. La base imponible está representada por los ing resos brutos obtenidos por las ventas.
Minorista
Para asegurar la máxima neutralidad y la mayor equidad de este tipo de impuesto, se recomienda la
aplicación del mismo en la última etapa o sea en las ventas al consumidor final. Sin embargo, este régimen de
imposición (en la etapa minorista) que realiza, también de manera inm ejorable, en teoría, el propósito de un
gravamen general a los consumos, choca con muchas dificultades, en la práctica. Consisten ellas,
principalmente, en las circunstancias que reseñaremos a continuación.
— El número de contribuyentes es muy grande y, a menudo ellos son difícilmente detectables o, si se
prefiere, hay una fuerte posibilidad de evasión.
— Muchos comerciantes al menudeo no llevan anotación ni registraciones, ni libros de contabilidad que
permitan determinar el monto de los ing resos brutos sujetos al impuesto.
— La administración del impuesto y la fiscalización de los comerciantes al menudeo resultan muy costosas
y pueden ser trabadas por las circunstancias mencionadas.
— Muchos negocios al menudeo tienen vida efímera y pueden resultar negativos los esfuerzos de
la aut oridad fiscal para hallar a los contribuyentes que hayan cedido su fondo de comercio.
Por estas razones ha nacido la tendencia a no utilizar este tipo de impuesto a las ventas a pesar de su neta
superioridad respecto de los demás en cuanto a igualdad y neutralidad, amén del logro de un alto rendimiento
(teórico), debido a que la base imponible en esta última etapa de negociación de las mercaderías es la máxima
pensable y repartida entre los consumidores en cantidades relativamente pequeñas que pueden ser
absorbidas por dichos consumidores sin exc esivo sacrificio.
En el impuesto así conformado surge el inc onveniente de no poderse siempre determinar si un comprador
es consumidor final. Esta circunstancia puede ser subsanada mediante la presunción que se trata de
operaciones de esa índole, cuando la cantidad de la compra y la modalidad del pago sean las habituales en
las ventas al consumidor final.
Industria manufacturera
Otra forma de impuesto a las ventas en única etapa es la que elige como hecho gravado la venta de la
mercadería por la industria manufacturera.
Quedan en tal régimen,excluidas las ventas de mercaderías que fueron adquiridas en el mismo estado,
mientras que son gravadas las ventas de bienes fabricados por la empresa, con deducción del valor de
losinsumos, o sin ella. En el primer caso y limitadamente a la etapa manufacturera, la imposición se efectúa
según la pauta del valor agregado, sin que pueda por esa víaexcluirse del todo la cascada ni la piramidación
consecuentes. En el segundo caso, la imposición de este tipo con seguridad admite la acumulación del
impuesto en cada nueva etapa de fabricación.
La característica ventajosa de este tipo de impuesto, que ha recogido la preferencia en algunos países, es
el modesto número de contribuyentes que producen, en número aún más reducido dentro del total, una gran
parte de la recaudación.
Se la critica por no eliminar distorsiones y desigualdades, o sea por no respetar el principio de igualdad ni
el de neutralidad. Exige, además, un esfuerzo financieroextraordinario de laindustria que debe anticipar el
impuesto que sólo será recuperado de los compradores en el momento del pago de la factura por el comprador,
si se verifica la traslación del impuesto. De darse el caso contrario, el impuestoincidirá sobre la empresa
manufacturera salvo la posibilidad de una traslación hacia atrás sobre los factores.
Mayorista
También se ha adoptado o sugerido un impuesto de una sola etapa circunscripto a las ventas mayoristas.
Es evidente que, comparado éste con el impuesto a las ventas al consumidor final, resulta con una menor
base imponible y noexcluye como aquél las distorsiones, ni las desigualdades entre diferentesindustrias y
dentro de éstas, entre diferentes empresas, comparado con el impuesto a las ventas del fabricante, resulta
más amplia la base imponible y no siempre mayor el número de contribuyentes.
Sin embargo, parece más amplia la evasión fiscal, porque—amenudo— los contribuyentes mayoristas no
registran todas las operaciones de venta, ni llevan libros de comercio que reflejen el giro total de sus negocios.
También se verifica aquí un mayor esfuerzo financiero, por cuanto los mayoristas deberán afrontar el pago del
impuesto sobre todo el valor de sus ventas, queincluye el monto facturado por laindustria más el de algunos
servicios prestados por terceros, como fletes,intereses de financiación y seguros, y la utilidad bruta del propio
contribuyente mayorista.
Huelga observar que si, como ocurre,existiera en la estructura comercial de ciertos sectores de la economía
una relación directa entreindustrias y comerciantes minoristas, el impuesto debería ser aplicado en la
etapaindustrial o la minorista. No conocemos criterio científico alguno para resolver el dilema y pensamos que
ello constituyematter of decision .
Adoptó, por ejemplo, este tipo de gravamen Gran Bretaña con el "Purchase Tax" ya mencionado.
Impuestos tipo "valor agregado"

Finalmente, muchos países (y la razón de esta popularidad debe atribuirse principalmente a la decisión del
Mercado Común Europeo de homogeneizar la imposición de las ventas en los diferentes países que lo
componen, con el fin de asegurar la neutralidad del impuesto eliminando la distorsión de los precios y las
ventajas o las desventajas de algún Estado respecto de los demás como consecuencia de impuestos
diferentes) han adoptado un impuesto a las ventas de múltiples etapas, pero no acumulativo y sin efecto de
piramidación, que asume como hecho imponible la venta de mercaderías y la prestación de servicios y como
base de medición, el valor agregado por cada empresa int erviniente, desde la producción primaria hasta la
última venta al consumidor final3 .
Dos aclaraciones preliminares deben efectuarse, la primera es que el impuesto al valor agregado es un tipo
de impuesto a las ventas, medidas por el monto de los ing resos brutos respectivos. Pero hay, además, una
corrección en esta base de medición, que consiste en restar de los ing resos brutos de cada empresa los
costos de los ins umos ya gravados adquiridos de otras empresas. Esta deducción nos da como resultado el
valor agregado en la etapa correspondiente.
Un camino distinto para alcanzar ese mismo resultado consiste en calcular el monto del impuesto que
nacería de multiplicar los ing resos brutos obtenidos por cada empresa, por la alícuota del gravamen
correspondiente y restar del resultado de dicha operación la suma resultante de multiplicar la alícuota que
correspondió a la compra de los ins umos adquiridos por el valor de éstos. Este método, cuyo resultado
nos ind ica directamente el monto de impuesto que corresponde al valor agregado en esta etapa, puede
simplificarse aún más, restando de los importes de impuestos que se facturaron a los compradores el monto
que ha sido facturado al contribuyente por sus proveedores. Este método presupone —t ácitamente— que
sean exa ctos los impuestos facturados en ambas ins tancias; si hubiera error, deberá rectificarse de
conformidad con el método ind icado anteriormente.
Una segunda aclaración preliminar es que el impuesto al valor agregado si técnicamente está bien
estructurado y evita toda superposición o piramidación, debe teóricamente corresponder al impuesto en la
última etapa de las ventas minoristas al consumidor final. Siendo un impuesto en múltiples etapas, éstas tienen
como objetivo repartir la recaudación en los distintos momentos de las ventas a lo largo de todo el camino
entre la producción primaria y la venta minorista al consumidor final.
El inc onveniente del gran número de contribuyentes, aún mayor que en el caso de los impuestos sobre las
ventas al menudeo a los consumidores finales, está o debería estar balanceado con la ventaja que las
declaraciones y liquidaciones de un contribuyente permiten el control de las de otros contribuyentes
proveedores o adquirentes de aquél4 .
Con respecto a todos los tipos de impuestos generales a las ventas, exa minaremos a continuación las
cuestiones siguientes, que consideramos de la mayor importancia entre las que la doctrina financiera ha
discutido.
a) Trato de los bienes ins trumentales.
b) Imposición de los servicios.
c) Traslación e inc idencia.
d) Efecto regresivo y medios para contrarrestarlo. Exenciones y desgravaciones.
e) Neutralidad del impuesto.
f) Papel del impuesto en la política fiscal de redistribución, estabilización y desarrollo económico.
4. TRATO DE LOS BIENES INSTRUMENTALES

Un impuesto general a las ventas establecido sobre la etapa al menudeo a los consumidores finales, por
definición, exc luye del alcance del impuesto las ventas de bienes ins trumentales, como
maquinarias, ins talaciones, inm uebles destinados a establecimientos ind ustriales o comerciales, etcétera.
En el aspecto teórico no sólo es de rigurosa lógica dicha exc lusión, en el impuesto de recaudación de las
operaciones al consumidor final, sino que la misma exc lusión debería aplicarse a cualquier otro tipo de
impuesto a las ventas en una etapa única5 .
En el otro ext remo un impuesto de etapas múltiples, acumulativo, gravará tanto los bienes de consumo
como los de inversión. La distorsión de los precios relativos como consecuencia del trato discriminatorio en
contra de las ind ustrias y de las empresas con mayor número de etapas de producción y de negociación, se
ve acrecida por la que nace de la diferente proporción de bienes ins trumentales en diferentes ind ustrias y
empresas. Las ind ustrias y empresas más equipadas con bienes de capital reciben un trato discriminatorio en
su contra. Puede calificarse este tratamiento como contrario al progreso económico de la ind ustria.
En la práctica de muchos países con distintos tipos de impuestos a las ventas, a veces con el pretexto de
no poderse determinar si los bienes vendidos están destinados al consumidor final o a empresas productoras,
se gravan los bienes instrumentales con violación de la lógica y de los principios de igualdad y neutralidad.
En el impuesto al valor agregado se conocen dos regímenes referentes a la exc lusión de los
bienes ins trumentales: 1) el de la deducción periódica de la amortización de dichos bienes (método del
consumo), y 2) el de la deducción total en el momento de la compra (método del ingreso). En los diferentes
países hay también soluciones int ermedias; por ejemplo, en la Argentina las compras de
bienes ins trumentales se deducen en tres años con una amortización anual del gravamen del 33%.
5. IMPOSICIÓN DE LOS SERVICIOS

De acuerdo con su propósito de impuesto general sobre las ventas, para alcanzar la totalidad del gasto de
consumo del adquirente final, debe adoptarse el criterio de la inc lusión de todos los servicios al consumidor.
A contrario sensu, deberían exc luirse del alcance del impuesto en única etapa los servicios prestados a
las empresas, que constituyen un elemento del costo de los bienes que se produzcan o se vendan, a fin de
evitar una duplicación de gravamen.
En el impuesto a las transacciones, los servicios de todo orden están alcanzados —e n teoría— por el
gravamen, contribuyendo a acentuar el efecto acumulativo o de piramidación. Por cierto nada impide que el
legislador exc luya algunos o todos los servicios, tanto los prestados a consumidores finales como en etapas
anteriores.
Un aspecto particular de este problema es el que se refiere a los servicios prestados como complemento
de la venta de mercaderías. Vienen en consideración, a este respecto, los servicios de financiación por bancos,
particulares, proveedores o compradores; de seguros; de transporte; de locación de bienes; de reparaciones
con o sin venta de repuestos; de servicerespecto de maquinarias, equipos o bienes de consumo durables.
Parece lógico que el temperamento a seguir, si se gravan estos servicios cuando son prestados por la misma
empresa que vende las mercaderías, es el de gravarlos igualmente cuando la prestación es efectuada por
terceros. Un trato distinto sería discriminatorio en contra de las empresas int egradas.
A pesar de ello, los diferentes países han limitado el alcance del impuesto sólo sobre los servicios
complementarios de las ventas de mercaderías. Otros han gravado únicamente ciertos servicios taxativamente
enumerados en la ley.
En el impuesto de etapa única sobre las ventas minoristas al consumidor final, serán gravados sólo los
servicios de goce directo por el consumidor, sin que esta limitación inf rinja los principios de igualdad y
neutralidad. Por el contrario, es ésta una medida coherente con la estructura del impuesto.
En el impuesto al valor agregado, es consecuente con los principios la aplicación del impuesto sobre todos
los servicios, tanto ins trumentales como de consumo final, con la advertencia que, en el caso de los primeros,
el impuesto pagado en la etapa respectiva será deducido del impuesto a pagar en la etapa siguiente o bien el
valor del servicio sometido a impuesto en la etapa respectiva será deducido de la base imponible en la etapa
siguiente (según el método adoptado para la concreción del propósito de gravar en cada etapa el valor
agregado únicamente).
Por razones de política social puede haber exe nciones de servicios considerados dignos de la inm unidad
fiscal, tales como las prestaciones de servicios médicos y otros vinculados con la salud pública. Por razones
de política económica, puede haber otras de las que hablaremos más adelante.
Traslación e inc idencia

Es éste un problema de los más controvertidos en la doctrina moderna sobre los efectos del impuesto
general sobre las ventas.
La doctrina hasta hace pocos años consideraba que un impuesto general a las ventas tanto en un régimen
de competencia perfecta como en el de monopolio, o en los regímenes int ermedios de oligopolio, competencia
imperfecta o monopólica, era susceptible de ser trasladado a los adquirentes y éstos sucesivamente a los
respectivos compradores hasta llegar al consumidor final.
Para llegar a esta solución se admitía como premisa tácita, que en el régimen de competencia perfecta
ninguna empresa por sí sola podía modificar los precios restringiendo la producción, pero sí podía verificarse
que en el mercado se eliminará de la competencia un cierto número de empresas marginales, con lo cual
quedaría reducida la oferta y, no alterándose la demanda, aum entaría el precio de mercado a pesar de tratarse
de un impuesto general6 .
En el monopolio también se reconocía la posibilidad de trasladar el impuesto en ciertas condiciones, no
siendo aplicable al caso del impuesto a las ventas la doctrina sostenida por Knut Wicksell con amplio consenso
entre los aut ores para el impuesto de suma fija o a los beneficios netos —c on la condición que, al crearse el
impuesto, el monopolista ya hubiera alcanzado el punto de equilibrio, o sea, de máximo beneficio—. La razón
de la ina plicabilidad de esa doctrina en el caso de un impuesto a las ventas era que éste constituye
un inc remento proporcional de los costos y sería —s in duda— tenido en cuenta para determinar la curva de
oferta, la que se elevaría con respecto a la curva anterior al impuesto. Éste inf luye sobre el equilibrio del
monopolista que podrá usar su poder de tal, para aum entar los precios hasta tanto se alcance un nuevo punto
de equilibrio.
En los casos de oligopolio o de competencia monopólica también podrá verificarse la traslación hacia el
consumidor final; en el primero por reajustes de la oferta y de los precios, en el segundo por retiro del mercado
de las empresas pequeñas y por el poder monopólico de las empresas líderes, cuya conducta gravitará sobre
todo el mercado.
Se debe recordar que en el caso del monopolio y mediante el uso de tablas numéricas de ing resos,
cantidades, precios unitarios, costos unitarios, costos unitarios después del impuesto, costo global y utilidades
netas después del impuesto, aut ores célebres llegaron a soluciones encontradas7 .
Contra la teoría tradicional sobre la traslación del impuesto a las ventas, se sostuvo por una nueva corriente
doctrinal representada, principalmente, por Brown, H. G. y Rolph, E.8 pero seguida por otros aut ores, que el
impuesto general sobre la producción o sobre las ventas tendrá como primer efecto la disminución de las
utilidades de las empresas percutidas; luego agregará el impuesto al costo modificando la curva de oferta,
disminuyendo las cantidades producidas, razón por la cual disminuirá la demanda de factores. Por la
generalidad del impuesto y suponiendo que no se altere por razón del gasto público la demanda de bienes y,
por consiguiente, de factores, los factores desocupados no podrán desviarse hacia otros empleos. Ello trae
consigo la disminución de las retribuciones de los factores y ésta, a su vez, un menor costo de producción. En
este contexto se piensa que no se modificará el nivel general de los precios y que serán los dueños de factores
los que quedarán inc ididos por el impuesto9 .
La inc idencia del impuesto a las ventas sobre los factores de la producción, en lugar de los consumidores
es sólo aparentemente una respuesta antitética a la cuestión de la traslación del impuesto mencionado. En
efecto, la inc idencia no excluye la disminución de la demanda efectiva de todos los bienes por parte de los
dueños de los factores, especialmente tratándose de los trabajadores; tratándose de capitalistas, también
mermará la demanda de bienes de capital y de bienes de consumo en diversas proporciones según la
ubicación de los sujetos inc ididos en la escala de ing resos y su importancia proporcional en el ing reso total
y, por consiguiente, según la propensión marginal a consumir del conjunto de estos contribuyentes de facto.
La disminución de la demanda por parte de los dueños de factores puede ocasionar una nueva ola
deflacionaria que inc idirá sobre las empresas. Esta conclusión no puede mantenerse inc ólume, sin prescindir
de la demanda de bienes por el sector público con el producto de su recaudación.
Esta doctrina, criticada severamente por Due10 por una errónea int erpretación de la condición del caeteris
paribus, no supone la necesidad de una oferta monetaria flexible que aum ente en forma correlativa con
el aum ento de los precios, precisamente porque el efecto del impuesto general no implica el aum ento del
nivel de precios sino, al contrario, es de carácter deflacionista.
La teoría tradicional de la traslación del impuesto a las ventas hacia el consumidor final, presupone, en
cambio, una oferta monetaria que sea congruente con el aum ento de los precios o sea que se exp anda al
compás de las necesidades del poder de compra de los sujetos que en cada etapa deben afrontar los mayores
precios, como consecuencia del impuesto y ajustes correspondientes. En otras palabras, el proceso de
traslación hacia adelante para alcanzar al consumidor final exi ge la ayuda de la exp ansión monetaria
adecuada al nuevo nivel de precios. En efecto, el fenómeno de la traslación hacia adelante se ve favorecido si
los precios suben y la exp ansión (o la velocidad de circulación) monetaria lo acompañan, mientras la traslación
hacia atrás se halla entorpecida por el aum ento del nivel de precios y, en general, por la euforia económica.
Por el contrario, en épocas de baja del nivel de precios y política monetaria restrictiva, se traba la traslación
hacia adelante y puede lograrse más fácilmente la traslación hacia atrás, a los factores 11 .
Otro aut or critica esta posición de Due, apoyándose en el argumento que éste no pone la condición
del aum ento de la oferta monetaria al estudiar otro tipo de impuesto, por ejemplo el impuesto personal a la
renta12 . Sin embargo, nos parece que hay fuerte razón para una consideración de la oferta de dinero en el
impuesto general a las ventas, que se omite en el impuesto personal a la renta.
Este gravamen, a diferencia de aquél, no aum enta el volumen total de las transacciones multiplicado por
los precios, de modo que la cantidad de dinero en circulación o la velocidad de circulación crezcan, para igualar
el resultado de esa multiplicación, según la teoría cuantitativa del dinero. No compartimos, pues, la crítica
formulada de que sea implícito en el análisis de Due un a priori : el impuesto se traslada hacia los
consumidores.
De acuerdo con lo exp uesto, pensamos que la traslación del impuesto hacia adelante no es simplemente
el resultado de la búsqueda de la int ención del legislador, como se objeta sarcásticamente por Arce13 sino un
fenómeno que se produce por los elementos concurrentes que la hacen viable y que será hacia adelante o
hacia atrás, según las condiciones más favorables de una u otra dirección14 .
7. REGRESIVIDAD DEL TRIBUTO

El impuesto a las ventas en sus diferentes formas debe, para cumplir con los principios de igualdad y
neutralidad, abarcar todas las operaciones de venta y todos los bienes y servicios, en forma tal que se evite
toda desigualdad de trato en condiciones iguales y no se produzcan dobles gravámenes ni vacíos de impuesto,
para evitar distorsiones y disloque de los precios relativos.
Sin embargo, la generalidad del impuesto y el carácter señalado de gravamen a los consumos, producen
un efecto netamente regresivo, ya que la mayor parte de los consumos y, por ello, la mayor parte de la carga
del impuesto han de recaer sobre el sector de la población de menores recursos 15 .
Una primera medida tendiente a evitar el efecto regresivo del impuesto a las ventas consiste en inc orporar
al impuesto objetos suntuarios o de lujo. Se ha sugerido y a veces adoptado el método de gravar dichos
artículos con alícuotas diferenciales más elevadas que la alícuota estándar. Sin embargo, este temperamento
complica inn ecesariamente el impuesto general a las ventas, siendo posible la aplicación de la alícuota
general del mismo pero estableciendo un impuesto particular sobre dichos artículos.
El método de las alícuotas diferenciales puede, sin embargo, ser adoptado en el impuesto a las ventas, si
se eliminan los impuestos a los consumos selectivos.
Otra medida tendiente a corregir el efecto regresivo del impuesto consiste en la exc lusión del ámbito
impositivo o en la desgravación de los bienes alimenticios, libros, productos farmacéuticos y otros
considerados de primera necesidad. Subrayamos que al elaborar la política a seguir, el propósito de evitar o
mitigar el efecto regresivo del impuesto se ve en pugna con la eficiencia del mismo para asegurar el ing reso
cuantioso que el erario espera del impuesto. En efecto, los artículos de primera necesidad y los otros que, sin
serlo, responden a costumbres o vicios profundamente arraigados en la población, tales como vinos, cervezas,
bebidas alcohólicas, gaseosas, tabacos en sus múltiples formas, si son gravados con el impuesto general a
las ventas, tienen ind udable inc idencia, en forma prevaleciente, sobre los sectores de renta baja y mediana,
lo que ind ica su efecto regresivo. Si tales bienes fueran exc luidos o desgravados con rebajas de alícuotas
para mitigar el efecto regresivo, quedaría frustrado el propósito recaudatorio en importante medida, amén de
las complicaciones técnicas que esos temperamentos tendrían para la administración.
8. NEUTRALIDAD DEL GRAVAMEN

Ya vimos anteriormente que la neutralidad del impuesto a las ventas se puede lograr exi tosamente en dos
tipos de gravamen: el de una sola etapa y con alícuotas uniformes sobre las ventas a consumidores finales y
el que grava todas las ventas en las varias etapas de producción o de negociación, por el sistema del valor
agregado, claro está, con alícuotas uniformes y sin exc lusiones.
Por otro lado, los tipos de impuestos a las ventas que no se ajusten a esas pautas discriminarán en diversas
formas ora a favor y ora en contra de determinadas empresas y determinados consumos. Basta mencionar
que el impuesto de múltiples etapas con una o varias alícuotas discrimina en favor de las empresas int egradas
y en contra de las no int egradas, como también en favor de las ind ustrias en que operen —
p referentemente— empresas int egradas e ind ustrias en las que operen, en forma preponderante, empresas
no int egradas.
Por otra parte, diferentes estructuras impositivas pueden discriminar en favor de consumos presentes y en
contra de consumos futuros o viceversa. También pueden producirse discriminaciones en favor del ahorro y
en contra del consumo. Los impuestos que originen estas discriminaciones no son neutrales en el sentido
común del término y tampoco pueden serlo si se atribuye al concepto de neutralidad una acepción más amplia:
la de no favorecer ni hostigar diferentes sectores de la economía con efectos que exc edan o sean distintos
de los propósitos buscados por la política fiscal16 .
9. LA POLÍTICA FISCAL Y LOS IMPUESTOS A LAS VENTAS
Distribución de ing resos

Un impuesto general a las ventas del tipo de múltiples etapas, acumulativo o sea, con efecto de
piramidación, como se vio, tiene eficacia regresiva, la que puede ser atenuada con las exe nciones y
desgravaciones de los artículos de primera necesidad como los alimenticios y los de consumo popular de
demanda rígida, en la hipótesis de traslación hacia adelante. En la hipótesis contraria según la teoría de Brown
y Rolph17 la inc idencia sobre los dueños de los factores implica que una porción muy grande de la carga
reposará sobre los trabajadores que suministran el factor mano de obra.
El efecto de redistribución de ing resos no parece ser significativo, en favor de los sectores de baja y
mediana renta, si los gastos públicos no benefician en forma preponderante a dichos sectores, puesto que el
efecto de distribución por la vía del impuesto no los favorece.
Si, en cambio, el gasto público sirve para la producción de servicios consumidos por dichos sectores, hay
redistribución progresiva en cuanto los que pertenecen a los sectores de baja y mediana renta consiguen que
una porción significativa aun que no mayoritaria, de la carga inc ida sobre otros consumidores. Si el gasto
público no beneficia en forma apreciable a los sectores de baja o mediana renta, la distribución de la carga por
vía del impuesto general a las ventas con piramidación, será particularmente gravosa para dichos sectores.
Con el enfoque que el efecto de inc idencia debe tener en cuenta el uso dado al recurso a través del gasto,
la redistribución no dependería del destino de los gastos en general, sino del gasto realizado con el uso del
recurso en cuestión.
Consideramos ine xacta esa aplicación, pues los recursos monetarios son fungibles y lo que int eresa
desde el punto de vista redistributivo es la inc idencia de los recursos y la utilización total a través de los gastos.
Con ello no contradecimos el cálculo económico del proceso financiero por inc rementos marginales de los
recursos y de los gastos, ya que este cálculo se efectúa para adoptar las decisiones presupuestarias, pero no
necesariamente puede traducirse ex post en los efectos del gravamen.
Análogas consideraciones pueden hacerse con respecto al efecto de redistribución en las hipótesis de
impuesto general a las ventas de una sola etapa o de valor agregado, con la importante salvedad que no
habiendo efecto de piramidación, la carga tributaria de los sectores ind icados será menor que en los casos
del impuesto acumulativo de múltiples etapas.
Estabilización económica
En lo referente a la política de estabilización, es conclusión general de la teoría financiera que el impuesto
general a las ventas es deflacionario y que, por tanto, es contraproducente en situaciones de recesión
económica y desempleo. En el caso de aug e económico y de posible inf lación, el efecto deflacionario y, por
tanto, beneficioso de ese impuesto, puede ser enervado por la falta de conciencia por parte de los
consumidores de que el alza de los precios se debe a la percusión y traslación del impuesto y no a los
factores inf lacionarios. Ello puede provocar la anticipación del gasto, tanto de los consumidores como de las
empresas en los mercados respectivos, contrarrestando el efecto deflacionario del impuesto. Ello implica una
razón de desventaja del impuesto a las ventas en este terreno.
Se atribuye, en general, importancia para evitar la consecuencia que el impuesto general a las ventas se
esconda en los precios, al método adoptado en muchos países con carácter obligatorio, de facturar el impuesto
por separado, aun que sea en la misma factura que el precio.
Se trata de un elemento psicológico que tiene, por cierto, como efecto compensar la ignorancia o el
descuido de los sujetos que operan en el mercado, inc luyendo a los consumidores finales, pero —e n nuestra
opinión— es ins uficiente para atribuir ventaja al impuesto a las ventas en este aspecto como en otros, en el
campo de las elecciones de ins trumentos impositivos18 .
Desarrollo económico
Finalmente el impuesto general a las ventas, como ins trumento fiscal para una política de desarrollo, tiene
la virtud de asegurar un alto rendimiento para el erario y, por ello, puede prestar un sólido apoyo para proveer
al sector público de fondos para inv ersiones.
Si se piensa que el impuesto a las ventas inc ide sobre todos los consumos o se reparte entre consumos y
ahorros en diferentes proporciones, pero principalmente sobre los primeros, las inv ersiones estatales para la
formación de capital o los gastos en servicios fundamentales para crear el ambiente apto para el de-
sarrollo, inv olucra un proceso de ahorro forzoso o de sustitución de consumos favorable al desarrollo.
Al gravar los consumos en forma general, el impuesto general a las ventas exi me al ahorro y a
las inv ersiones del sector privado. También, al gravar ing resos brutos con posible traslación alternativa sobre
las retribuciones a los factores de la producción puede liberar factores productivos y abaratar su costo, lo que,
a su vez, permite encarar nuevas inv ersiones privadas en producciones básicas. La orientación política del
Estado y las preferencias de los empresarios determinarán el campo de acción de las nuevas inv ersiones.
Lo exp uesto ind ica que el impuesto general a las ventas es apto para lograr una allocation de los factores
de la producción liberados por los efectos de la inc idencia. Ello, unido al favorecimiento del ahorro en contra
del consumo y a la acción orientadora de una planificación no necesariamente compulsiva pero sí activa en la
creación de las condiciones ambientales adecuadas para el estímulo de las inv ersiones (con inc entivos y
líneas de crédito, con la salvedad que el uso de estas medidas no provoque una inf lación inc ontrolable)
permite concluir que hay buena ubicación para el impuesto general a las ventas del tipo no acumulativo y sin
piramidación, en la política fiscal para el desarrollo económico.
CAPÍTULO III
LOS IMPUESTOS ADUANEROS Y EL RÉGIMEN CAMBIARIO
1. IMPUESTOS ADUANEROS
Tributos a la importación y exp ortación

Los impuestos aduaneros (el nombre usado comúnmente de derechos de aduana no exc luye su encuadre
entre los impuestos) constituyen gravámenes a la importación y a la exp ortación de bienes. Puede tratarse de
artículos de consumo directo o de bienes int ermedios o ins umos de empresas ind ustriales del país; con lo
cual queda exc luido que el gravamen alcance —n ecesariamente— al consumidor final; pero no se exc luye
que el producto final, luego de la elaboración por la industria int erna, lleve consigo hasta su entrega al
consumidor final el impuesto sobre los bienes importados.
En lo referente a la exp ortación, es digna de ser recordada aún la observación de J. S. Mill, que "al someter
a impuesto nuestras exp ortaciones, nos toque no sólo no ganar nada de los ext ranjeros, sino también
constreñir a nuestros compaisanos a pagar un segundo impuesto a los ext ranjeros".
En efecto, las exp ortaciones son viables en el caso en que los bienes exp ortados puedan competir en los
mercados de destino. Por tanto, sólo cuando el precio del producto, aum entado con el impuesto y otros gastos
accesorios como fletes y seguros sea, a paridad de calidad, inf erior al precio en la plaza a la que está
destinado, podrá lograrse que los consumidores de esta plaza paguen dicho precio con sus anexos, entre los
cuales está el impuesto a la exp ortación.
Aun así puede darse el caso que el impuesto a la exp ortación no sea trasladado por el exp ortador al
comprador del ext erior, sino que sea absorbido por el propio exp ortador o trasladado hacia atrás sobre el
productor. El exp ortador puede actuar en un mercado altamente competitivo, en cuyo caso aun que facture el
impuesto o lo inc luya en el precio, no podrá obtener como precio total uno mayor que el establecido por el
mercado.
Si éste satisface a todos los rubros del costoincluyendo el impuesto a laexportación y la ganancia normal
delexportador quedará trasladado el impuesto. Caso contrario, para poderexportar deberá reducir el precio
deexportación pero no podrá hacerlo reduciendo su ganancia, ya que ésta está comprendida en los costos y
representa la condición que justifica su actuación en el mercado. No le quedará otro remedio que trasladar el
impuesto hacia atrás sobre su proveedor, y éste podrá efectuar análoga traslación hasta alcanzar al productor
de la mercadería aexportar o de la materia prima o a los factores de producción del producto.
Los impuestos a la importación gravan —a menudo— toda mercadería que se importe, inc luyendo no sólo
bienes de consumo, sino también bienes int ermedios y bienes de capital. Si éstos están muy alejados del
comercio minorista para los consumidores finales del producto, la traslación del impuesto aduanero tendrá
mayor dificultad para ser realizada en su totalidad e inc idir de la misma manera al consumidor. En cada
transacción a través de las etapas sucesivas de producción o de negociación, alguna porción de impuesto
podrá quedar a cargo de las empresas inv olucradas o de sus factores. Si la importación es efectuada por el
consumidor final o por comerciantes minoristas o por alguna empresa cercana a la etapa final, exi ste mayor
probabilidad de traslación hasta el consumidor final.
Las empresas que operan en las etapas int ermedias entre la importación y la venta a los consumidores
finales pueden absorber parte de la inc idencia o hasta la totalidad, frustrándose de este modo el propósito del
legislador.
La imposición sobre importaciones y exp ortaciones puede alterar el equilibrio del comercio int ernacional
en lo que respecta al Estado que ejerce el poder fiscal. Tanto con referencia al impuesto sobre la importación
como al que se establece sobre la exportación.
No debe sorprender que —p recisamente— en este campo se haya utilizado el ins trumento del impuesto
para regular de alguna forma o inf luir sobre las importaciones y exp ortaciones. Los impuestos sobre las
importaciones —e n general, impuestos particulares sobre cada rubro—, tuvieron y tienen aún, la función de
eliminar o atenuar la competencia de los productos extranjeros para los de la ind ustria local. Para esta función
protectora no es necesario que el impuesto sea, en sentido absoluto, muy elevado; es suficiente que lo sea en
la medida necesaria para igualar el precio del bien ext ranjero al precio del bien producido por la ind ustria
nacional o algo más, para asegurar la preferencia del comprador para el producto nacional, a pesar que éste
puede ser inf erior al producto importado. El problema no es el de un nivel alto de impuesto, si no de precios
comparativos, teniendo en cuenta también las diferencias de calidad entre los dos productos.
El uso de los impuestos aduaneros con fines protectores de lasindustrias locales,incluyendo la agricultura
y ganadería ha sido, quizás, el primero pero seguramente el más importanteexperimento de la utilización de
impuestos no con fines recaudatorios sino de regulación económica: en particular esta función está ubicada
entre las medidas de política de desarrollo económico, alintentar la implantación y el fortalecimiento de
nuevasindustrias locales, amparándolas de la competencia de las más vigorosasindustriasextranjeras.
No es ésta la oportunidad para profundizar el análisis de la política proteccionista. Baste recordar que hay
contraste entre el propósito protector del impuesto a la importación y el fin primordial del impuesto de proveer
al erario los recursos monetarios para el cumplimiento de sus tareas y cometidos. En efecto, el fin protector se
logra plenamente cuando con el impuesto aduanero se elimina por completo laintroducción de mercaderías de
origen foráneo; pero—en tal caso— no hay importación,ergono hay recaudación. A lainversa, si la recaudación
del impuesto aduanero es cuantiosa, ello significa la entrada al mercadointerno de mercaderías de
procedenciaextranjera, frustrándose el propósito proteccionista.
El reconocimiento de la finalidad meramente fiscal de un impuesto aduanero puede efectuarse de dos
maneras:
a) Cuando en el país no se produce ni puede producirse un bien igual o análogo al producto gravado de
importación.
b) Cuando se establece un impuestointerno de fabricación igual al impuesto que grava el producto
importado.
2. RÉGIMEN CAMBIARIO
Recargos, retenciones y cambios múltiples

Desde la épocaintermedia entre la primera y la segunda guerra mundial, el control de cambios entró a
dominar el comerciointernacional, acompañado por elauge de los acuerdos bilaterales, que, a su vez, eran la
consecuencia del abandono del patrón oroautomático y delintercambio multilateral.
Durante el segundo conflicto mundial y en el períodoinmediato posterior se mantuvo en muchos países
dicho control, como también no dejaron de concertarse acuerdos bilaterales de comercio y de pagos.
Una de las formas del control de cambios fue la del monopolio del mercado de divisas, por el Banco Central
u otra repartición del Estado, tanto respecto de los importadores y otros deudores hacia elexterior, como para
losexportadores y otros acreedores nacionales por deudas delext ranjero.
Fue característica a menudo adoptada por los países en que se estableció el control de cambios, la de la
multiplicidad de tipos de cambio para los diferentes empleos o destinos de las divisas. Rigió así un tipo de
cambio para los importadores o sea, para la venta de divisas por el Banco Central, con el fin de efectuar el
pago de las mercaderías provenientes del ext erior.
Este sistema se hizo más complicado aún por la implantación de permisos previos de importación o de
cambio, no siendo suficiente para el esquema int ervencionista que caracterizó esta política, el monopolio de
la venta de divisas, sino que se estimó necesario asignar permisos, a menudo supeditados a recaudos no
legales o al juego de int ereses ext raños tanto al Estado como a los importadores.
Análogamente se estableció un tipo de cambio distinto del anterior y normalmente bastante más bajo, para
la compra por el Banco Central de las divisas provenientes delexterior en pago de mercaderíasexportadas. La
venta de las divisas se hizo así requisito previo de laexportación1.
A través de estos mecanismos del mercado o de los mercados de divisas se producen precios de monopolio
o de monopsonio equivalentes de los precios de las divisas con los impuestos a la importación de mercaderías
o a los movimientos de capitales2 .
Si analizamos más detenidamente los tipos de cambio en el monopolio fiscal al cual nos referimos, veremos
que la diferencia entre el precio de las divisas según el tipo vendedor y el precio de las mismas en el mercado
comprador implican —e n parte— un gravamen sobre las divisas compradas por el Banco Central y —e n
parte— un subsidio en las ventas a los importadores. Resulta difícil, sin embargo, determinar el monto del
gravamen a los vendedores de divisas y del subsidio a los compradores como, en algunos casos, el subsidio
a los vendedores y del gravamen a los compradores de divisas, por la aus encia de un valor único
representativo del precio de equilibrio del mercado.
No hay propiamente un mercado sino una pluralidad de mercados todos parciales para divisas de cierta
procedencia o destino, con amplio poder monopólico o monopsónico, según corresponda.
CAPÍTULO IV
LOS IMPUESTOS INTERNOS
1. HECHOS IMPONIBLES DE LOS IMPUESTOS INTERNOS

La definición del hecho imponible de los impuestos int ernos debe mantener la tradición histórica de la
división de dicho gravamen no sólo por cada uno de los artículos o bienes sobre los cuales recae el impuesto,
sino también según la diferente estructura jurídica de los impuestos agrupados en los títulos primero y segundo
de la ley.
En efecto, desde hace más de 30 años los impuestos int ernos pertenecientes al título primero tenían un
hecho imponible cuyo concepto los hacía semejantes al de los derechos aduaneros, mientras que los
gravámenes del título segundo se parecían cada vez más a la definición del hecho imponible del impuesto a
las ventas.
El hecho imponible de los impuestos del título primero era definido por la ley con el concepto
de expendio, entendiéndose como tal la salida de los productos de la fábrica o depósito fiscal.
Por el contrario, para los impuestos del título segundo, la ley definía como hecho imponible la transferencia
a cualquier título, completando la definición del artículo anterior que decía que los impuestos del segundo título
se aplicarían sobre el exp endio que la otra disposición identifica con la transferencia de la cosa a cualquier
título.
En la actualidad los hechos imponibles de los impuestos del título primero y los de los impuestos del título
segundo están definidos de manera sustancialmente igual y diferente de las anteriores a la reforma de 1979 1.
En los arts. 1 º y 2º la ley define los hechos imponibles correspondientes a los artículos que enumera en el
primero (tabacos, alcoholes, bebidas alcohólicas, cubiertas para neumáticos, combustibles y aceites
lubricantes y vinos2 ).
Los impuestos de este título se aplican sobre elexpendio de los productos, entendiéndose por tal, cuando
la ley no fije una forma especial, la transferencia a cualquier título de la cosa gravada, su despacho a plaza
cuando se trate de la importación para consumo según la legislación aduanera y su posterior transferencia por
el importador, a cualquier título.
Ha habido una int eresante evolución según resulta claro de la comparación de los textos antiguos y
actuales de las leyes de la materia.
Lo que en otra oportunidad3 hemos exp uesto como hecho imponible de los impuestos de segundo título—
o sea el expendio, entendiéndose por tal la transferencia de las mercaderías a cualquier título— ha pasado a
ser también la definición del hecho imponible del impuesto del primer título y lo que constituía la definición de
éste ha asumido el rol de la circunstancia que hace presumir la exi stencia del hecho imponible. Esta
presunción admite la prueba contraria.
Los impuestos del título segundo han conservado la definición anterior a la reforma con la característica
que los impuestos sujetos al régimen de este título se aplicarán de manera que inc idan en una sola de las
etapas de la circulación del productor.
Recordamos, de paso, que la divergencia entre los conceptos de los hechos imponibles entre los dos títulos
con sus diferentes conceptos de exp endio se debía a la previsión generalmente compartida por la
administración, los legisladores y la doctrina acerca de la fusión de los impuestos int ernos del título segundo
con el impuesto a las ventas.
Dicha unificación quedó en la nada y solamente tuvo como efecto la redacción casi perfectamente idéntica
de las normas generales de los dos impuestos.
Como el hecho imponible de los impuestos del título segundo con la adopción del modelo de impuesto
sobre una sola etapa del proceso de producción y comercialización de cada mercadería representó un
progreso sobre el concepto del hecho imponible de los impuestos del título primero, constituido por el hecho
material de la salida de la mercadería de la fábrica o depósito fiscal, así de la misma manera debemos evaluar
la adopción que —e n la ley actual— se efectúa del concepto de exp endio que es propio del título segundo
por parte de la ley con respecto a los impuestos del título primero.
2. HECHOS IMPONIBLES ERSATZ

Constituyen hechos imponibles sucedáneos o con la conocidaexpresión alemana (los alemanes han sido
especialistas en los productos sucedáneos)Ersatz, destinados a cubrir eventuales lagunas en la definición de
los hechos imponibles principales. Encontramos en la ley de impuestosinternos algunos ejemplos de ese
fenómeno, queexpondremos a continuación.
Un primer ejemplo consiste en el consumo de las mercaderías gravadas en la fábrica, manufactura o locales
de fraccionamiento o acondicionamiento. Es éste un hecho imponible sucedáneo del exp endio. La ley lo
establece como presunción iuris tantum o sea, que admite prueba en contrario.
Otro caso es el de la diferencia no cubierta por la tolerancia que fije la DGI . También ésta es una presunción
que, como la anterior, admite la prueba en contrario. Ambos casos están previstos en el segundo párrafo del
art. 2 º de la ley4 .
Algo parecido se verifica con respecto a los impuestos del título segundo, cuyas normas definen
circunstancias que no constituyen el exp endio propiamente dicho, pero que la ley considera como tal, salvo
que el contribuyente pruebe en forma clara y fehaciente la causa distinta del exp endio.
Con respecto a los impuestos del título segundo5 , el art. 5 66 establece que el impuesto es adeudado desde
el momento del exp endio de la cosa gravada, entendiéndose por tal la transferencia que de la misma se haga
a cualquier título.
En forma reiterativa el tercer párrafo del mismo artículo reconoce como exp endio "Aquel en el que los
productos se transfieren acondicionados para la venta al público o en las condiciones en que habitualmente
se ofrecieron para el consumo"7 .
Al lado de estas disposición es general es del concepto de exp endio y de la transferencia a cualquier título,
otros párrafos del mismo artículo contienen definiciones particulares para diferentes hipótesis. Así, por ejemplo:
en el impuesto sobre las primas de seguros, se considera exp endio a la percepción de las primas por la
entidad aseguradora.
En el impuesto a las bebidas gasificadas, etcétera, establecido en el art. 6 9 de la ley8 , se considera que
el exp endio está dado exc lusivamente por la transferencia efectuada por los fabricantes o importadores o
aquellos por cuya cuenta se efectúa la elaboración.
También los impuestos del título segundo tienen sus hechos imponibles sucedáneos. El primero de ellos
es el de las mercaderías gravadas, consumidas dentro de la fábrica, manufactura o locales de fraccionamiento
o acondicionamiento. Este consumo int erno en el local de fábrica, etcétera, es la base de una presunción
simple del verdadero exp endio y así lo es también el hecho imponible establecido en el mismo párrafo del art.
5 6 respecto de las tolerancias exc edidas por las diferencias de inv entario. Éste admite la prueba clara y
fehaciente de la causa distinta del exp endio9 .
Constituye un nuevo hecho imponible la int roducción de los efectos personales de los viajeros que
constituyen bienes gravados, si la reglamentación aduanera los grava con derechos de importación.
En otras palabras, la exi stencia del impuesto int erno depende del régimen aduanero o para los efectos de
uso personal que ing resen en el país. Lo establecido implica que si los bienes int roducidos al país por los
viajeros gozan de alguna franquicia o exe nción aduanera, también quedan liberados de los
impuestos int ernos.
Otros dos casos de hechos imponibles sucedáneos son los del último párrafo del art. 5 6 y del art. 5 9 de
la ley10 .
El primer hecho consiste en la siguiente norma: si se comprueban declaraciones ficticias de venta entre
responsables se presume, salvo prueba en contrario, que la totalidad de las ventas del período fiscal en el que
figura la ine xactitud corresponde a operaciones gravadas.
Otra presunción de exp endio, esta vez sin admitir prueba en contrario, está prevista por el art. 5 9 de la
ley. Ésta establece que los artículos para los cuales no consta el cumplimiento de la formalidad de la adh esión
del ins trumento probatorio del pago del impuesto o de la ind ividualización de los responsables se presumen
en contravención. En tal caso, la responsabilidad del pago del impuesto corresponde a los poseedores,
depositarios, transmisores o meros detentores de los productos.
Esta norma establece la atribución del hecho imponible presunto a los sujetos que adquieren el carácter de
responsables de la obligación del impuesto como consecuencia de la inf racción formal cometida.
3. VINCULACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE CON EL SUJETO ACTIVO

Este concepto equivale a establecer el ámbito espacial o el grupo social en el cual debe situarse el hecho
imponible para generar la obligación tributaria.
En los impuestos int ernos el criterio de vinculación es de carácter eminentemente territorial, tanto cuando
se trata del hecho imponible general constituido por la venta de productos en el int erior cuando el vendedor
está radicado en el país, como cuando el transmitente es el importador, pudiendo ser el objeto importado de
propiedad del exp ortador del ext erior o del importador del país.
En esta materia los impuestos int ernos tienen un notable parentesco con los derechos aduaneros.
4. IMPUTACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE AL PERÍODO FISCAL

Los impuestos int ernos se imputan, a diferencia del IVA a un período fiscal de tres meses, pero como aquél,
son tributos instantáneos siendo el hecho imponible la transferencia de la mercadería gravada a cualquier
título. Es así como resulta entre otros por el texto del segundo párrafo del art. 5 6 que establece que el impuesto
es adecuado desde el momento del exp endio de la cosa gravada11 .
5. BASE IMPONIBLE
Los impuestos int ernos cuyo nombre es ind icativo de la antítesis con respecto a los derechos aduaneros
que serían impuestos ext ernos o sean dependientes del comercio int ernacional de importación
y exp ortación, fueron —e n realidad— muy parecidos en su estructura y principios básicos, a los derechos de
aduana.
Los impuestos int ernos como los aduaneros tuvieron el carácter de impuestos específicos o sea con una
base de mediación según el número de unidades de la mercadería, el peso, la cantidad en volumen o en
capacidad u otras magnitudes con exclusión del valor o del precio de los bienes transferidos.
Posteriormente, tanto los derechos aduaneros como los impuestos int ernos fueron modificando su base
imponible adoptando cada vez más el precio de venta o el valor monetario en plaza.
En el campo de los impuestos int ernos, la evolución consignada se verificó en primer término respecto de
los impuestos del título segundo, mientras que los del título primero quedaron más fieles al carácter de
impuestos específicos.
Actualmente, la evolución se ha cumplido casi totalmente, siendo base común el precio de venta. La
sola exc epción es la del impuesto sobre los cigarrillos cuya base imponible es la suma que adicionada al
precio del cigarrillo da como resultado el precio de venta al público sin discriminar el impuesto.
La base imponible consiste en el precio neto de venta que resulte de la factura o documento
equivalente ext endido por las personas obligadas a ing resar el impuesto.
Para llegar a ese precio neto se permite deducir los siguientes conceptos12 :
a) Bonificaciones y descuentos en efectivo hechos al comprador por épocas de pago y otro concepto similar;
b) Intereses por financiación del precio neto de venta;
c) Débito fiscal del IVA que corresponda al enajenante como contribuyente de derecho.
El lector que recuerde las normas del IVA con referencia a la base imponible, observará fácilmente el texto
casi idéntico de la base imponible de ambos gravámenes.
Es igual también la condición de la deducción: que se trate de importes que corresponden en forma directa
a las ventas gravadas, en tanto figuren discriminados en la respectiva factura y estén debidamente
contabilizados.
Así lo establece juntamente con otras varias deducciones el art. 7 6 de la ley del título tercero int itulado
"disposiciones comunes a los títulos primero y segundo".
Nos remitimos, pues, al texto del artículo mencionado cuya ext ensión nos sugiere mencionarlos sin
reproducirlos.
6. IMPUESTO A LOS OBJETOS SUNTUARIOS

Entre los impuestos int ernos del Título II, capítulo 3 (arts. 6 3 y 64, t.o. en 1979 y sus modificaciones)13 este
tributo ocupa un lugar destacado no sólo por el papel que cumple en el sistema tributario argentino en su
conjunto, sino también por sus características técnicas.
Sus rasgos fundamentales son los que a continuación transcribimos.
a) Se trata de un impuesto sobre las ventas u otros contratos parificados a la venta, con el propósito de
aprovechar la capacidad contributiva y que proyecta su carga sobre la economía o más modestamente sobre
los consumidores de esos objetos que, por su naturaleza, corresponden al uso de esos bienes por su
magnificencia y, al mismo tiempo, lujo o fastuosidad. Por lo tanto, y a estar a la teoría de la ciencia tributaria,
ponen de manifiesto laexistencia de una capacidad tributaria destacada.
b) Desde el punto de vista técnico los impuestos a los objetos suntuarios tienen como hecho imponible
el exp endio o sea la transferencia de los bienes comprendidos por la ley entre los objetos suntuarios, con la
tácita suposición respecto a que entrando a formar parte del precio de las mercaderías con demanda rígida,
constituían un ing reso fiscal de importancia, sin por ello gravar desmedidamente la economía de los habitantes
menos pudientes.
c) Siempre desde el punto de vista técnico, el legislador creyó oportuno abandonar el método de imposición
en una sola etapa, o mejor dicho el método del valor agregado. A cambio de ese tipo estructuró un impuesto
plurifásico a cargo de los industriales y comerciantes como también de los exp ortadores con una tasa del 15%
del valor de la mercadería en todas las etapas de su circulación. El impuesto es debido con respecto a toda
etapa de fabricación y/o comercialización del bien en forma acumulativa o, como se suele decir en la literatura
tributaria, en cascadas o —t ambién— con efecto de piramidación14 .
d) En los artículos gravados con el impuesto int erno sobre la base del precio de venta al consumidor, no
se admitirá en forma alguna la asignación de valores ind ependientes al contenido y al continente, debiendo
tributarse el impuesto de acuerdo con el precio de venta asignado al todo. Así lo dispone el art. 2 1 de la ley15 .
e) Prescindimos de analizar los altibajos de las tasas del impuesto a los objetos suntuarios que oscilaron
entre el 20% y el 5%; mencionamos sólo que actualmente la dicha tasa ha sido establecida en el 15% de la
base imponible. Sin embargo, el impuesto se aplica en forma acumulativa en cada una de las etapas de su
comercialización y el porcentaje último a pesar de la tasa constante y proporcional, termina con una escala
progresiva cuya int ensidad dependerá de la tasa nominal fijada por la ley (15%) y también del número de
transferencias que demande la negociación del objeto suntuario16 .
El problema jurídico que más ha ocupado la actividad de funcionarios fiscales y las diferentes ins tancias
jurisdiccionales consiste en un sutil problema de derecho, que exp ondremos brevemente en sus premisas y
en sus soluciones.
f) Como premisa debe tomarse la forma técnica que asumió en nuestro derecho el impuesto mencionado,
a saber: la ley de impuestos int ernos vigente no ha definido el concepto de objetos suntuarios prefiriendo
establecer en forma taxativa los productos o artículos que están sujetos al impuesto (art. 6 4, t.o. en 1979 y
sus modificaciones)17 . Este criterio legislativo de imponer el gravamen sobre determinados objetos tenía como
motivo la dificultad de definir conceptualmente qué se entiende por objeto suntuario. Ante esa dificultad, el
legislador prefirió enumerar los objetos gravados agrupándolos en cuatro inc isos, sin perjuicio de una
disposición int roductiva (art. 6 3, 1º párr.) y sus modificaciones parciales para situaciones particulares (art.
6 3, 2º párr.).
Las disposiciones mencionadas se refieren a la hipótesis de los fabricantes que realizan operaciones de
elaboración por cuenta de terceros que aporten materia prima.
En tal caso, el impuesto se calcularía aplicando el porcentaje del 15% sobre el monto facturado, más el
importe que represente la materia prima suministrada por terceros, con valor fijado según la cotización o, en
su defecto, el valor de plaza vigente al día hábil inm ediato anterior al de la facturación18 .
El método adoptado para la imposición de los objetos suntuarios consistió en la enumeración en
cuatro inc isos de las mercaderías consideradas como comprendidas en el impuesto int erno respectivo.
El art. 6 419 si bien es precedido por una norma que hace ostensible el propósito de gravar objetos
suntuarios sin definirlos, no contiene ninguna referencia, salvo el nombre al requisito de suntuariedad. Sin
embargo, tal requisito surge del propósito de la ley, según la exp licación dada en el mensaje respectivo, del
título del capítulo III, etcétera.
g) Por el contrario, se sostiene la relevancia jurídica del título del capítulo III y se admite que, a pesar del
carácter taxativo de la norma del art. 6 4, debe considerarse como no comprendido en el alcance de la norma
todo objeto que carezca de la cualidad de suntuario aun cuando esté comprendido en la nómina taxativa del
art. 6 420 .
Se adopta como apoyo jurisprudencial a esta tesis el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
la causa "Parker Pen" que abrió el camino para exc luir del alcance del impuesto a los objetos suntuarios
aquellos artículos en los que por necesidad técnica se empleó el oro para producir un bien que no es suntuario.
Una corriente de pensamiento ve en ello un válido soporte para la tesis según la cual la calidad de suntuario
es un requisito implícito de la norma del art. 6 4.
Se aplica esa doctrina para considerar exc luidas del impuesto a las prendas de vestir confeccionadas con
cueros ovinos gamuzados por fuera y con su lana natural rasada y eventualmente teñida o suavizada por
dentro. Otra tendencia niega la posibilidad de ext ender la no imposición sobre la base de la jurisprudencia de
la Corte, algunos considerándola aceptable frente a las circunstancias del caso "Parker Pen", pero
no ext endible a otros supuestos; algunos otros negando cualquier requisito implícito para la aplicación del
impuesto.
7. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS INTERNOS

Con respecto a los impuestos int ernos del Título I, la ley designa como responsable del pago al fabricante,
importador y fraccionador para los impuestos previstos en los arts. 2 6, 43, 52 y 5321 .
El art. 7 º agrega la responsabilidad con respecto al cumplimiento de las disposiciones del Título I y normas
reglamentarias, de aquellos que en el momento de ini ciarse el sumario sean los poseedores de los efectos
que se tengan en contravención a dichas disposiciones. Incurren en las mismas responsabilidades, los que
transmitieren los efectos en contravención de la ley. Los impuestos serán cargados y percibidos por los
responsables en el momento del exp endio.
Al lado del contribuyente de los impuestos del Título I, exi ste una serie de responsables, cuya
responsabilidad deriva de una especie de garantía real o, por lo menos, de una garantía objetiva sobre la
mercadería objeto del gravamen. Todos aquellos que sean poseedores de efectos, o sea de artículos gravados
en contravención con las disposiciones de impuestos int ernos, están obligados al pago de los mismos; y todos
aquellos que transmitan artículos sujetos a los impuestos int ernos del Título I,
en contravención con las normas de contralor, también están sujetos al pago.
Como ya se exp uso anteriormente, en el caso de los impuestos int ernos, especialmente los del Título I,
hay que distinguir entre responsables por deuda propia o sea contribuyentes por un lado, y responsables por
deuda ajena o, sencillamente, responsables.
Desde el punto de vista teórico el distingo tiene importancia para determinar quién debe hacer frente —
r ealmente— al pago del impuesto, ind irectamente o por la acción de regreso que int enten los responsables
que hayan satisfecho por ellos el gravamen22 .
También tiene que considerarse que, en teoría, no hay solamente contribuyentes y responsables, sino que
esta categoría de sujetos pasivos comprende varios tipos de responsables, a saber: con responsabilidad
solidaria; con responsabilidad subsidiaria y con responsabilidad sustitutiva. Especialmente esta última ha
adquirido mayor aplicación precisamente con respecto a los impuestos int ernos. Así lo demuestran recientes
análisis doctrinales23 .
Debe tenerse en cuenta —t ambién— que en el derecho tributario argentino se ha utilizado en forma cada
vez más amplia la figura del agente de retención con responsabilidad solidaria y se le ha agregado otra figura
de sujeto pasivo, esto es el agente de percepción.
El último párrafo del art. 2 º de la ley de impuestos int ernos (t.o. en 1979 y sus modificaciones) establece
para los impuestos del Título I, que éstos serán satisfechos por el fabricante, importador, fraccionador (en los
casos de los impuestos previstos en los arts. 2 6, 43, 52 y 53), cortador (en las operaciones cuyo tratamiento
se halla previsto en el últ. p árr. del art. 4 8) y por los intermediarios (para los impuestos a los que se refieren
los arts. 5 2 y 53)24 .
Los sujetos pasivos que se acaban de reseñar, son en parte contribuyentes y en parte responsables en
forma solidaria.
El penúltimo párrafo del art. 3 º25 crea —t ambién— una figura peculiar de sujeto pasivo, que es
responsable con carácter voluntario o —p or lo menos— opcional, de conformidad con el siguiente texto legal:
"Los responsables por artículos gravados que utilicen como materia prima otros productos gravados por
este Título, podrán sustituir al responsable original en la obligación de abonar los respectivos impuestos y
retirar las especies de fábrica o depósito fiscal, en cuyo caso deberán cumplir con las obligaciones
correspondientes como si se tratara de aquellos responsables".
Debemos ahora mencionar tres tipos de sujetos pasivos, cuya responsabilidad por el pago de los
impuestos int ernos del Título I deriva de su situación con referencia a los sujetos gravados, a saber: los del
art. 7 º, los del art. 9 º y los del art. 1 126 .
El art. 7 º establece la responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones del Título I por parte de aquellos
que en el momento de la apertura del sumario sean poseedores de los efectos que se tengan en contravención
a las normas de la ley, decretos reglamentarios y las dictadas por la DGI . En las mismas
responsabilidades inc urren los que transmitieron los efectos en contravención de la ley. Esta disposición
implica, pues, la responsabilidad en carácter de sujeto pasivo del impuesto int erno del que se trata, como
consecuencia de encontrarse en posesión de objetos gravados cuando no se haya satisfecho el gravamen o
se hayan transgredido las normas formales que disciplinan la materia.
El art. 9 º dispone el procedimiento a seguir cuando se encontrara un producto en contravención a las
normas legales, reglamentarias y las dictadas por la Dirección y se ignorara el dueño de aquéllas. En tal
hipótesis la Dirección deberá citar al dueño por edictos publicados en la prensa de la localidad, durante 15
días. Si no compareciera el dueño la DGI pedirá el remate de los efectos al juez competente, anunciándose el
remate por la prensa durante 15 días.
Si antes del remate compareciera el dueño o el consignatario, se suspenderá el procedimiento, previo
abono de los gastos y la DGI resolverá el caso.
El art. 1 1 complementa las disposiciones de los arts. 7 º y 9º que establecían la responsabilidad con
referencia al impuesto y sus accesorios, conminando la sanción de multa para los inf ractores.
Este régimen que atribuye al poseedor la responsabilidad por los productos gravados cuando no se haya
satisfecho el impuesto o se hayan omitido los deberes formales, constituye una especie de garantía real o, por
lo menos, de garantía objetiva sobre la mercadería en contravención ya que mediante la venta en pública
subasta se satisface —f inalmente— la obligación impositiva.
En lo referente a los impuestos del Título II, el art. 5 6 de la ley27 , a la vez que define el hecho imponible,
establece la atribución subjetiva de aquél sin discriminar el carácter de contribuyente o de responsable.
En efecto, dispone dicho artículo que los impuestos encuadrados en el Título II "serán satisfechos por el
fabricante el importador —e n forma establecida en el art. 7 6— en los casos de importación para consumo,
de acuerdo con lo que, como tal, entienda la legislación aduanera; el fraccionador, el acondicionador o las
personas por cuya cuenta se efectúen las elaboraciones, fraccionamientos o acondicionamientos, con
las exc epciones y en la forma que para cada impuesto establece y de acuerdo con la reglamentación que al
efecto dicte el Poder Ejecutivo"28 .
En lo referente a los impuestos del Título II el art. 7 1 del decreto reglamentario dispone que los fabricantes
y los importadores, los fraccionadores y/o acondicionadores de productos gravados en envases para la venta
al público, las personas por cuya cuenta se efectúan las elaboraciones, fraccionamientos o
acondicionamientos, los comerciantes en objetos suntuarios y, en materia de impuesto a los seguros, la
entidad aseguradora o el asegurado, según corresponda, están comprendidos en el régimen de ese Título y
deberán ins cribirse bajo las condiciones y con los requisitos mencionados en las disposiciones en vigor.
Las normas legales en materia de sujetos pasivos de los impuestos del Título II se hallan, principalmente,
en los arts. 5 8 a 60 de la ley29 .
De las normas mencionadas resulta que la ley ext iende la responsabilidad para el pago de impuesto a
todos los sujetos que, en forma permanente o transitoria, entran en posesión o en mera tenencia de las
mercaderías gravadas, especialmente cuando éstas se encuentren en contravención a las normas legales y
reglamentarias.
CAPÍTULO V
EL IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
1. POSICIÓN DE ESTE IMPUESTO EN EL DERECHO TRIBUTARIO ARGENTINO

El impuesto sobre los ing resos brutos pertenece al derecho tributario provincial y al de la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires1 .
Este carácter deriva de la ley de coparticipación federal que ha reconocido el derecho de las provincias y
de la municipalidad mencionada a establecer y mantener un impuesto aut ónomo sobre los ing resos obtenidos
en el ejercicio de actividades con fines de lucro en sus territorios respectivos. Este reconocimiento se efectúa
a pesar de la participación de las provincias en la recaudación del impuesto al valor agregado y de los
impuestos int ernos unificados que, en cierto modo, constituyen también gravámenes, cuyas bases imponibles
son los ing resos brutos.
El reconocimiento de la potestad provincial y municipal en la creación de impuestos aut ónomos sobre
los ing resos brutos es acompañada por la facultad y, también, por la obligación de cada una de las provincias
y del municipio capitalino, de mantener en vigor y respetar el régimen del llamado Convenio Multilateral para
evitar las superposiciones entre las diferentes jurisdicciones y coordinar las actividades administrativas de
percepción y fiscalización de estos impuestos locales entre sí.
Nos remitimos, en lo referente a la evolución histórica de los impuestos locales que ha conducido al régimen
actual de los impuestos a los ing resos brutos, a lo exp uesto en otras oportunidades2 .
2. NATURALEZA DEL IMPUESTO

Además de su carácter de impuesto local-provincial o municipal, el impuesto sobre losingresos brutos es
por su naturaleza real, territorial y periódico.
El impuesto sobre losingresos brutos es de tipo real, ya que no tiene en cuenta las circunstancias
personales del contribuyente, tales como mínimo deexistencia, cargas de familia, conjunto de ventas
oingresos, etcétera.
El impuesto sobre losingresos brutos es territorial, por cuanto grava las actividades ejercitadas en el
territorio de la provincia o municipalidad y tiene como base imponible el monto de losingresos obtenidos y
devengados en el territorio de la provincia o municipalidad respectiva.
El principio de territorialidad es de difícil aplicación cuando losingresos brutos se devengan como retribución
de una actividad desarrollada sólo en parte en la jurisdicción del sujeto activo. En esta hipótesis, losingresos
brutos no pueden ser atribuidos entera yexclusivamente a la actividad producida en una sola jurisdicción.
Este problema de la armonización del alcance del hecho y base imponibles en el caso de trascender uno
de ellos los límites territoriales de la jurisdicción, es la razón de los convenios bilaterales y multilaterales.
Es periódico en relación con la verificación anual del hecho imponible; por ello puede decirse que es un
impuesto anual en el sentido que debe pagarse una vez por año en su monto total, sin perjuicio que, de
admitirlo las disposiciones legales y reglamentarias, se subdivida el pago en diferentes cuotas hasta satisfacer
la obligación total. Es anual también en el sentido que el hecho y la base imponibles se refieren o comprenden
losingresos brutos de todo el período anual. En este segundo aspecto, el carácter anual puede
sufrirexcepciones, por ejemplo en el caso de las actividadesiniciadas con posterioridad al comienzo del
ejercicio, o del cese de la actividad antes de finalizar el ejercicio.
3. CONCEPTOS RELEVANTES
Expondremos—acontinuación— los conceptos relevantes referentes al hecho imponible, el ámbito
territorial o social de su realización, la imputación al año fiscal, la base imponible y las alícuotas, como así
también la discriminación de las actividades de acuerdo con el propósito del legislador.
Los conceptos aexponer son los que se mencionan y se definen esquemáticamente en los párrafos
siguientes:
Hecho imponible: el ejercicio de cualquier comercio,industria, profesión, oficio, negocio o actividad lucrativa
habitual3 .
Ámbito territorial del hecho imponible: el ejercicio de la actividad en el territorio de la provincia pertinente o
de la Capital Federal.
Imputación al año fiscal: es la apropiación al período fiscal de los ing resos devengados en el ejercicio.
Base imponible: está constituida por los ing resos brutos anuales (salvo algunas exc epciones) obtenidos
en el ejercicio anual o por un período diferente, en su caso.
Si se consideran las características del impuesto sobre los ing resos brutos comparadas con las de los
impuestos anteriores a las actividades lucrativas o con fines de lucro, se podrá comprobar que la definición de
conjunto de los conceptos de hecho y base imponibles con los demás aspectos que componen el hecho
imponible en su sentido amplio, es sustancialmente lo mismo establecer que el impuesto nace por el ejercicio
en la provincia o en la Capital de una actividad lucrativa durante un año determinado con el ing reso bruto total
que se compruebe atribuido a un determinado sujeto, persona física o jurídica, o bien establecer el gravamen
sobre los ing resos brutos obtenidos por un determinado sujeto en un cierto período fiscal en el ejercicio de
una actividad lucrativa.
Desde el punto de vista teórico, se debe evaluar el alcance de la reforma de los impuestos locales, como
consecuencia del régimen de coparticipación federal.
Esta conclusión no es contraria a la tesis sostenida por el camarista Dr. Foutel en el caso "Staudt", respecto
a que el impuesto a las actividades lucrativas medidas por los ing resos brutos obtenidos en el ejercicio de
aquéllas es, en definitiva, un impuesto sobre los ing resos brutos. Aparentemente, el legislador ha hecho suya
la teoría de Foutel. Nosotros no la objetamos, pero le restamos toda relevancia jurídica.
Por el contrario, consideramos relevante como resultado de la comparación entre el impuesto a las
actividades lucrativas4y el que grava losingresos brutos, el cambio de imputación de dichosingresos al período
fiscal. Mientras que ésta se establece sobre losingresos brutos del período fiscal en curso, el régimen anterior
se aplicaba, en general y salvoexcepciones, sobre losingresos brutos del año anterior. Tanto la ley de la
Provincia de Buenos Aires (art. 19) como la ordenanza municipal (art. 121)—ambos para 1983—5contienen
normas especiales que reúnen los diferentes casos y sus respectivos criterios de imputación al período fiscal.
Las normas de referencia establecen —e n primer término— un principio general, esto es, los ing resos
brutos se imputarán al período fiscal en el que se devengan.
El segundo párrafo de los artículos mencionados determina en varios inc isos, qué se entiende por
devengamiento en los distintos casos.
Los textos legales concluyen con la presunción que el derecho a la percepción se devenga con
prescindencia de su exigibilidad.
La Ley de Coparticipación Federal6 en las disposiciones que delimitan las facultades provinciales y de la
municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, respecto de la imposición sobre los ing resos brutos ha
establecido que están sometidos al impuesto a los ing resos derivados de actividades gravadas cualquiera
fuere el lugar donde se ejercen, inc lusive, en lugares de int erés público o de utilidad nacional, sometidos a la
jurisdicción del Estado Nacional.
Esta norma, tiene a su favor la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema. Tanto el legislador como la
justicia reconocen la potestad de las provincias y de la municipalidad sobre los lugares federalizados tales
como puertos, aeropuertos y otros.
La jurisdicción exc lusiva de la Nación en esos lugares, no impide el ejercicio de la potestad territorial de
las provincias en orden a la recaudación de los impuestos.
La ley de la Provincia de Buenos Aires como la ordenanza municipalexcluyen del alcance del impuesto
losingresos derivados de laexportación (art. 59,inc. d] de la ley de la Provincia de Buenos Aires y art. 118,inc.
d] de la ordenanza fiscal —1983—7) pero ambasexcluyen de esta norma las actividades conexas a
laexportación (transporte, eslingaje, estibaje, depósito y toda otra de similar naturaleza) que resultan—así—
gravadas. Todo ello en virtud de lo dispuesto por la ley de coparticipación.
En este caso, como en el de la imposición local sobre las actividades lucrativas ejercidas en lugares de
jurisdicción exc lusiva de la Nación, ni las leyes locales, ni la ley de coparticipación federal, ni la propia
jurisprudencia de la Corte Suprema pueden salvar la jurisdicción local en la recaudación aut ónoma de los
impuestos sobre los ing resos brutos.
En efecto, la Justicia ordinaria nacional en lo civil y comercial ha elaborado una doctrina muy estricta
respecto de la constitucionalidad de las normas impositivas de la Municipalidad de Buenos Aires que afectan
la potestad exc lusiva del Congreso Nacional.
Si los contribuyentes se sienten heridos por la imposición local que inf ringe las normas constitucionales y
llegan con sus planeamientos ante la Justicia ordinaria y ésta fiel a su doctrina jurisprudencial se pronuncia en
favor de los recurrentes declarando la inv alidez constitucional de las normas impositivas aplicadas, las
sentencias respectivas no pueden ser impugnadas ante la Corte Suprema por la vía del recurso ext raordinario,
por parte del Fisco por cuanto en el litigio ante la Cámara se inv ocó la violación de la norma constitucional y
la sentencia se pronunció restableciendo la supremacía de la Constitución (ley 4 8).
4. ACTIVIDADES EXCLUIDAS DE LOS HECHOS IMPONIBLES
Tanto la ley bonaerense8 como la ordenanza fiscal municipal9exc luyen de las actividades gravadas las
siguientes:
— E l trabajo personal ejecutado en relación de dependencia, con remuneración fija o variable.
— E l desempeño de cargos públicos.
— E l transporte int ernacional de pasajeros y/o cargas efectuados por empresas constituidas en
el ext erior, en Estados con los cuales el país tenga suscriptos o suscriba acuerdos o convenios para evitar la
doble imposición en la materia, de los que surja, a condición de reciprocidad, que la aplicación de gravámenes
queda reservada únicamente al país en el cual estén constituidas las empresas.
Esta disposición está contenida, con idéntico texto en el inc. c ) del art. 5 º de la ley de la provincia y en
el inc. c ) del art. 1 18 de la ordenanza fiscal municipal, como también en el párrafo octavo del apartado I del
art. 9 º de la ley de coparticipación federal.
— L a venta de combustibles líquidos derivados del petróleo, con precio oficial de venta, efectuada por sus
productores y hasta el valor de retención. Esta exc lusión está formulada con el texto reproducido del inc. e )
en el art. 1 18 de la ordenanza fiscal municipal; la ley de la Provincia de Buenos Aires contiene idéntico texto
en el inc. e ) del art. 5 º, pero omite la exp resión final. Ambos textos legales son sustancialmente análogos al
décimo párrafo del apartado I del art. 9 º de la ley de coparticipación federal. Esta última disposición contiene
una aclaración, respecto a que en las etapas posteriores (sobreentiéndese en la comercialización del
combustible) podrá gravarse la diferencia entre los precios de adquisición y de venta.
Queda exc luida del ámbito del impuesto la retribución de los directores y miembros de los consejos de
vigilancia de las sociedades anónimas. Así lo estatuyen el inc. f ) del art. 5 º de la ley de la provincia y el inc.
f ) del art. 1 18 de la ordenanza fiscal. Ambas normas exc luyen del alcance de esta disposición la retribución
de los síndicos de las sociedades de capital.
No están comprendidas en el alcance del hecho imponible del impuesto a los ing resos brutos las
jubilaciones y otras pasividades en general. Así lo establece el inc. g ) del art. 1 18 de la ordenanza fiscal
municipal. No se halla una disposición paralela en la ley de la provincia. Entendemos, sin embargo, que debe
adoptarse análogo principio al de la ordenanza municipal por vía int erpretativa.
A partir de 1983 la ordenanza municipal exi me, también a las profesiones liberales no organizadas en
forma de empresa y la percepción de dividendos10 .
5. BASE IMPONIBLE
La ley provincial (art. 6 9, primeros dos párrafos) y la ordenanza municipal (arts. 1 21 y 122)11 definen en
forma general la base imponible y, al mismo tiempo, la imputación al período fiscal. Ambas establecen que,
salvo disposición exp resa en contrario, el impuesto se determinará sobre la base de los ing resos devengados
durante el período fiscal por el ejercicio de la actividad gravada.
Las mismas normas definen, deinmediato, el concepto deingreso bruto como el valor o monto total
devengado en concepto de venta de bienes, de remuneraciones totales obtenidas por los servicios, la
retribución de la actividad ejercida, losintereses obtenidos por préstamos de dinero o plazos de financiación o,
en general, el de las operaciones realizadas.
En las operaciones de ventas de inm uebles en cuotas por plazos superiores a 12 meses, ambas leyes
consideran como ingresos brutos la suma de las cuotas o pagos que vencieran en cada período.
En las operaciones realizadas por responsables que no tengan obligación legal de llevar libros y formular
balances en forma comercial, la base imponible será el total de los ing resos percibidos en el período.
En virtud de los arts. 1 0 de la ley provincial y 127 de la ordenanza municipal, la base imponible está
constituida por la diferencia entre los precios de compra y de venta en los siguientes casos 12 :
— Comercialización de billetes de lotería y juegos de azar aut orizados, cuando los valores de compra y de
venta sean fijados por el Estado;
— Comercialización mayorista y minorista de tabacos, cigarros y cigarrillos;
— Comercialización de leche —exc epto usinas y productores— mientras en el precio reglado
por aut oridad competente no se haya considerado la inc idencia del impuesto sobre dicho precio de venta.
En el caso de la actividad consistente en la compraventa de divisas desarrollada por
responsables aut orizados por el Banco Central de la República Argentina, se tomará como ing reso bruto la
diferencia entre el precio de compra y el de venta. Así lo disponen el último párrafo del art. 1 1 de la ley
provincial y el 128 de la ordenanza fiscal de la Municipalidad13 .
Para las entidades financieras comprendidas en la ley 2 1.526 y sus modificatorias, la base imponible está
constituida por la diferencia que resulte entre el total de la suma del haber de las cuentas de resultados y
los int ereses y actualizaciones pasivos, ajustada en función de su exi gibilidad en el período fiscal de que se
trata. Así lo establecen el art. 1 1, primer párrafo de la ley provincial y el art. 1 29 de la ordenanza fiscal de la
Municipalidad, siempre para 198314 .
Las mismas normas de los dos textos legales mencionados disponen que se computarán como int ereses
acreedores y deudores, respectivamente, las compensaciones establecidas en el art. 3 º de la ley nacional
21.572 y los cargos determinados de acuerdo con el art. 2 º, inc. a ) del citado texto legal15 .
Respecto de las compañías de seguros o reaseguros y de capitalización y ahorro, el art. 1 2 de la ley
provincial y el 130 de la ordenanza municipal16 mantienen el concepto de ing reso bruto gravable, que había
establecido en los comienzos de vigencia del impuesto a las actividades lucrativas, el decreto reglamentario
del Código Fiscal de la provincia en el art. 6 9. El propósito de esa norma era el de separar de los ing resos
brutos gravables la parte de los ing resos totales destinada a cubrir costos, distribuir dividendos y utilidades
como también los importes destinados a constituir reservas técnicas o al pago de los siniestros.
A losingresos por primas deben agregarse las sumasingresadas por la locación deinmuebles y la venta de
valores mobiliarios noexenta, como también las provenientes de cualquier otrainversión de sus reservas.
Para los comisionistas, consignatarios, mandatarios, corredores y representantes, la base imponible está
constituida por la diferencia entre los ing resos del período fiscal y los importes que transfieran en el mismo a
sus comitentes. Así lo establecen el art. 1 4 de la ley de la provincia y el 131 de la ordenanza municipal17 .
Las operaciones de préstamos en dinero efectuadas por personas físicas o jurídicas no comprendidas en
el alcance de laley 21.526 están gravadas por el monto de losintereses y ajustes por desvalorización
monetaria. El tipo deinterés si no fuera mencionado en los documentos referentes a esas operaciones o si
fuera menor del establecido por el Banco de la Nación para el descuento de documentos, será reemplazado
por este último (arts. 15 de la ley provincial y 132 de la ordenanza municipal18).
En el caso de la comercialización de bienes usados, recibidos como parte de pago de unidades nuevas, la
base imponible será la diferencia entre su precio de venta y el monto que se le hubiera atribuido en oportunidad
de su recepción (art. 1 5, últ. párr. de la ley provincial y art. 1 33 de la ordenanza municipal19 ).
La base imponible respecto de las agencias de publicidad está dada por los ing resos originados por los
"servicios de agencia", las bonificaciones por volúmenes y los montos provenientes de servicios propios y
productos que facturen. Cuando la actividad consista en la simple int ermediación, los ing resos provenientes
de las comisiones recibirán el tratamiento previsto para los comisionistas, consignatarios, mandatarios,
corredores y representantes. Es ésta la norma del art. 1 6 de la ley provincial y del art. 1 34 de la ordenanza
fiscal municipal20 .
6. DEDUCCIONES ADMITIDAS Y NO ADMITIDAS

Se pueden deducir de la base imponible:
a) Las sumas correspondientes a las devoluciones, bonificaciones y descuentos efectivamente acordados
por épocas de pago, volumen de ventas u otros conceptos similares, generalmente admitidos según los usos
y costumbres, correspondientes al período fiscal que se liquida.
b) El importe de los créditos inc obrables producidos en el transcurso del período fiscal que se liquida y que
hayan debido computarse como ing reso gravado en cualquier período fiscal. Esta deducción no es procedente
cuando la liquidación se efectúe por el método de lo percibido.
La ley ind ica en forma no taxativa, las circunstancias que hacen presumir la inc obrabilidad; son ellas: la
cesación de pagos real y manifiesta, la quiebra, el concurso preventivo, la desaparición del deudor, la
prescripción, la ini ciación del cobro compulsivo, etcétera.
En el caso del posterior recupero total o parcial de los créditos deducidos por este concepto, se considera
que ello es un ingreso gravado imputable al período fiscal en el que el hecho ocurra.
c) Los importes correspondientes a envases y mercaderías devueltas por el comprador, siempre que no se
trate de pactos de retroventa o retrocesión.
Las deducciones enumeradas en los tres inc isos del art. 8 º de la ley provincial y en el art. 1 36 de la
ordenanza municipal21 , sólo pueden efectuarse cuando los conceptos a los que se refieren, correspondan a
operaciones o actividades de las que deriven los ing resos objeto de la imposición. Las mismas deberán
efectuarse en el período fiscal en el que la erogación, débito fiscal o detracción tenga lugar y siempre que sean
respaldadas por las registraciones contables y comprobantes respectivos. Estas normas sustancialmente
idénticas a las que rigen en materia del impuesto a las ganancias (inc. b ] del art. 8 0 de la ley respectiva, t.o.
en 1977 y sus modificaciones)22 , está en la ley provincial (art. 8 º, inc. b ] y art. 9 º), y en la ordenanza
municipal, art. 1 3623 .
Debemos ahora exa minar los conceptos que no int egran la base imponible. Estas exc lusiones no se
diferencian conceptualmente de las deducciones salvo, tal vez, la pertenencia a grupos homogéneos entre sí
y diferenciados en mayor medida de otros grupos. Es así como la ley de Buenos Aires y la ordenanza
municipal, además de enumerar sumas admitidas como deducciones por diferentes conceptos, de
los ing resos brutos, contienen en otro artículo una lista de sumas que no integran la base imponible (art. 7 º
de la ley provincial y art. 1 24 de la ordenanza municipal) Son ellas:
— Los importes correspondientes a impuestos int ernos, impuesto al valor agregado —d ébito fiscal— el
impuesto para los fondos: Nacional de Autopistas, Tecnológico del Trabajo y de los Combustibles. Esta
deducción sólo podrá ser efectuada por los contribuyentes de derecho de los gravámenes citados, en tanto se
encuentren ins criptos como tales. El importe a computar es el del débito fiscal o el del monto liquidado, según
se trate del Impuesto al Valor Agregado o de los restantes gravámenes, respectivamente, y en todos los casos
en la medida que correspondan a las operaciones de la actividad sujeta a impuesto, realizadas en el período
fiscal que se liquida24 .
— Los importes que constituyen reintegro de capitales, en los casos de depósitos, préstamos, créditos,
descuentos y adelantos, y toda otra operación de tipo financiero, así como sus renovaciones, repeticiones,
prórrogas, esperas u otras facilidades, cualquiera fuere la modalidad o forma de ins trumentación adoptada.
— Los reintegros que perciban los comisionistas, consignatarios y similares, correspondientes a los gastos
efectuados por cuenta de terceros en las operaciones de int ermediación en las que actúen. Tratándose de
concesionarios o agentes oficiales de ventas, lo dispuesto en el párrafo anterior sólo será de aplicación a los
del Estado en materia de juegos de azar y similares y de combustibles.
— Los subsidios y subvenciones que otorgue el Estado —N acional y Provinciales— y las Municipalidades.
— Las sumas percibidas por los exp ortadores de bienes y servicios, en concepto de reintegros o
reembolsos, acordados por la Nación25 .
7. EXENCIONES
La ley provincial en su art. 2 3 y la ordenanza fiscal municipal en su art. 1 37 contienen sendas listas
de exe nciones26 . Éstas no deben confundirse con las exc lusiones de determinados casos del hecho
imponible.
Las exe nciones o, mejor dicho, las así llamadas por el texto legal son, a veces exe nciones subjetivas, a
veces objetivas y en otros casos no merecen ni el nombre de exe nciones, ni las calificaciones mencionadas
porque deben enmarcarse en el concepto de exc lusión.
8. DISCRIMINACIÓN DE ACTIVIDADES
Desde su aparición en el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, con el nombre de impuesto a las
actividades lucrativas, para entrar en vigencia en 1948, el impuesto a losingresos brutos tuvo una característica
de importantes consecuencias en cuanto a su validez constitucional.
Se trata del principio aceptado en la ordenanza municipal como en la Provincia de Buenos Aires y en la
totalidad de las demás provincias: aludimos a la discriminación de actividades a fin de aplicar sobre las bases
imponibles de cada una de ellas, la alícuota particular que el legislador estimaba corresponder a su capacidad
contributiva.
La exi stencia de este principio se exp lica —y lo decimos con conocimiento de causa— por diferentes
razones:
a) En primer término una razón histórica: en la legislación tributaria provincial anterior a la
codificación exi stía un gran número de impuestos del mismo o análogo carácter, tales como el impuesto al
comercio e ind ustrias, las patentes fijas sobre actividades de diferente índole entre los cuales se descollaban
los bancos; el impuesto denominado policía y fiscalización de seguros; el impuesto a la venta o exp endio de
bebidas alcohólicas; impuesto de sellos a cargo de los profesionales y el impuesto "sustitutivo o
complementario del impuesto de herencias", aplicado sobre el patrimonio bruto de sociedades anónimas y de
responsabilidad limitada.
Todos estos impuestos fueron fusionados en el impuesto a las actividades lucrativas, pero mantuvieron sus
diferencias relativas a través de las variadas alícuotas aplicadas a menudo sobre diferentes bases imponibles.
Bueno es recordar que el sólo impuesto al comercio e ind ustrias tenía cinco distintas bases imponibles, a
saber: costo de los productos, monto de ventas, valores de compra, comisiones y utilidades.
b) Motivos de política fiscal, o sea, el favorecimiento de actividades inc entivables o mayor presión sobre
actividades ind eseables.
c) Apreciación del diferente grado de utilidad neta de distintas actividades por razones estructurales. Por
ejemplo: en la comparación entre prestaciones de servicio por un lado y actividad ind ustrial o comercial por el
otro, no hay duda que a igualdad de ing resos brutos corresponden diferentes utilidades netas, mayores en las
de servicios y menores en las ind ustriales y comerciales.
La discriminación podría ser impugnada por violatoria del principio constitucional de la igualdad.
Es nuestra opinión que sólo puede prosperar la tesis de la inc onstitucionalidad si no se puede demostrar
la exi stencia de uno de los motivos de la discriminación que hemos exp uesto en los puntos b) y c).
9. SUJETOS PASIVOS
La atribución del hecho imponible a los sujetos pasivos está regulada por los arts. 2 0 a 22 de la ley de
Buenos Aires, que constituyen el Título tercero de dicha ley27 .
Se trata en el art. 2 0 de la identificación del contribuyente que la norma encuentra en las personas físicas,
sociedades con o sin personería jurídica y todos los demás entes que realicen las actividades gravadas.
El segundo párrafo del art. 2 0 faculta a la Dirección Provincial de Rentas para designar como agentes de
retención, percepción o inf ormación a las personas físicas, sociedades con o sin personería jurídica y toda
entidad que int ervenga en operaciones o actos de los que deriven o puedan derivar ing resos alcanzados por
el impuesto.
En el caso del cese de actividades, el impuesto debe ser pagado hasta la fecha misma del cese mediante
declaración jurada. Este principio no se aplica obligatoriamente en los casos de transferencia en los que se
verifique la continuidad económica para proseguir las mismas actividades y se conserve la ins cripción como
contribuyente, en cuyo supuesto se considera que exi ste sucesión de las obligaciones fiscales.
En el último párrafo del art. 2 1, la ley enumera cuatro situaciones que evidencian la continuidad económica.
Éstas coinciden —f undamentalmente— con los casos de la ley de impuesto a las ganancias agrupados bajo
el concepto de la reorganización de empresas (art. 7 0) de la ley citada.
10. CONVENIO MULTILATERAL

A pesar del carácter territorial del impuesto sobre los ing resos brutos como el de su antecesor, el impuesto
a las actividades lucrativas, al generalizarse en todas las provincias la adopción de dicho impuesto, surgieron
superposiciones de gravámenes recaudados en las diferentes jurisdicciones. Estas superposiciones por el
ejercicio de las potestades tributarias de entes estatales yuxtapuestos, no se debía a la utilización de diferentes
momentos de vinculación del hecho imponible con la potestad fiscal (por ejemplo, la adopción del principio de
imposición de acuerdo con la fuente u origen de los ing resos por una jurisdicción y principio del domicilio del
contribuyente en la otra).
La superposición se debe sólo en pequeña proporción a esa disparidad de criterios acerca del alcance
espacial o social del hecho imponible. Es, en cambio, el ejercicio de la actividad productora de los ing resos
gravados en forma parcial en varias jurisdicciones la causa del fenómeno. Se trata de establecer el derecho
de cada Fisco sobre una parte de los ing resos, proporcionada al volumen de actividad desplegada en su
territorio.
A efectos de evitar las dobles imposiciones entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la
Provincia de Buenos Aires, después de cinco años de coexistencia de los impuestos de la Capital y de la
Provincia mencionada, tuvieron éxito las conferencias entre los representantes políticos y técnicos de las dos
jurisdicciones que aprobaron un convenio bilateral con fecha 28 de mayo de 1953.
Este convenio estaba abierto a la adh esión de las demás provincias. Fue así como sobre la base del
convenio bilateral, se llegó rápidamente a concluir un Convenio Multilateral el 24 de agosto de 1953.
El Convenio Multilateral sufrió varias modificaciones y en octubre de 1964 fue revisado totalmente. La
supresión del impuesto a las actividades lucrativas como consecuencia de la adopción en el sistema tributario
nacional del IVA, significó también la muerte del Convenio Multilateral.
El renacimiento del impuesto provincial y municipal motivó un nuevo convenio de la misma índole aprobado
con fecha 18 de agosto de 197728 .
La característica fundamental de este Convenio como del antecesor, consiste en que no se ha tratado
simplemente de subsanar el inc onveniente de la doble imposición, sino de armonizar y coordinar el ejercicio
de poderes fiscales aut ónomos, con el objeto de lograr uno de los principios más importantes de la imposición
en el Estado Federal, esto es, que el solo hecho de desarrollar actividades que trasciendan los límites de una
de las jurisdicciones políticas en que se divide el país, no debe acarrear al contribuyente mayores gravámenes
de los que tendría que soportar si toda su actividad se desarrollara en una sola jurisdicción.
En esta tarea de armonización, el Convenio no tiende solamente a evitar a los contribuyentes las dobles
imposiciones, sino también las repetidas fiscalizaciones y resoluciones administrativas con respecto a las
obligaciones fiscales originadas por un mismo hecho imponible y medidas por un mismo monto de ing resos
brutos. Pero, al mismo tiempo, tiende a asegurar también que la equidad en el reparto de los impuestos no
sea únicamente a favor del contribuyente, sino también de los poderes fiscales de las distintas jurisdicciones.
En este orden de ideas, los Convenios no adoptaron el criterio de aliviar la doble imposición mediante
desgravaciones, o bien de modificar los principios de vinculación limitando el poder fiscal según el criterio del
domicilio de los contribuyentes, o algún otro medio conocido para evitar las dobles imposiciones. El problema
fue abordado en su aspecto tal vez más complejo, pero de fondo y con criterio de justicia para todas las
partes int ervinientes, mediante la distribución de la base imponible común entre las diferentes jurisdicciones
en proporción con la importancia y la envergadura de la actividad lucrativa ejercida en cada una de las
jurisdicciones, cuando los procesos económicos fuesen únicos y trascendieran los límites políticos de una sola
de ellas.
De esta manera, no sólo se evitaron las dobles imposiciones, sino que se asignó también un límite al
ejercicio del poder fiscal de cada jurisdicción cuando la actividad lucrativa productora de los ing resos brutos
no se ejerciese totalmente en ella, aun que en las demás estuviera exe nta de impuestos por alguna de las
disposiciones de su legislación tributaria propia.
Como criterio para proporcionar el monto imponible a la importancia de la actividad lucrativa ejercida en
cada jurisdicción, se adoptó el monto de los gastos soportados en cada jurisdicción. Es éste el principio general
seguido por el Convenio, que exi gió diferentes normas tendientes a definir los gastos y su vinculación con la
jurisdicción en la que la actividad lucrativa los originan.
Después de haber sido derrotada en los trabajos de la comisión redactora del Convenio Bilateral la
propuesta de la Municipalidad de Buenos Aires, respecto a que la distribución de la base imponible tuviera en
cuenta no sólo los gastos soportados en cada jurisdicción sino también el monto de los ing resos producidos
por la actividad gravada, dicha ponencia fue hecha suya por los representantes de las Provincias. El porcentaje
de ing resos adjudicado a cada provincia como consecuencia de la pauta de los ing resos fue subiendo de un
10 a un 30%. En el Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 el criterio "ingresos" ha alcanzado el 50%.
Normas especiales del Convenio aplican regímenes particulares para ciertas actividades en las que el
reparto del monto imponible, según el monto de los gastos, no resulta práctico o equitativo.
Al lado de las normas sustantivas para repartir el monto imponible entre las diferentes jurisdicciones, el
Convenio Multilateral prevé normas de carácter administrativo tendientes a la coordinación entre las diferentes
jurisdicciones para una determinación con efecto común para todas, a fin de evitar resoluciones encontradas
sobre obligaciones tributarias con una base de medición común.
En tercer término, constituyó una característica fundamental del Convenio originario la creación de un
organismo, llamado "Comisión Arbitral", tendiente a dirimir los conflictos y, más aún, a prevenirlos, con
respecto a la int erpretación de las normas del Convenio y a la solución de los problemas que su aplicación
pueda originar.
La Comisión Arbitral demostró su ext raordinaria importancia a través de su jurisprudencia y de sus
resoluciones interpretativas de carácter general. Su antecedente histórico es la Comisión Arbitral que funcionó
durante años entre Holanda y las entonces Indias Holandesas, conocida como "Comisión Bruins".
La eficacia y significación del organismo se han revelado por el hecho que su ejemplo ha servido para la
creación de otras instituciones análogas, el Tribunal Arbitral y la Comisión de Contralor e Índices de las leyes
14.380 y 14.788 y hoy de la Comisión Federal de Impuestos creada por la Ley de Coparticipación Federal.
11. CONTENIDO DEL CONVENIO MULTILATERAL

El problema de la territorialidad en las hipótesis de ejercicio de las actividades descriptas en los
diferentes inc isos del art. 2 º, se redujo a la aplicación del principio de los que se dio en llamar "el sustento
territorial"; este problema fue muy conflictivo.
Se debatió acerca de la aplicabilidad del convenio según las modalidades del comercio en diferentes
situaciones. Por ejemplo: en el caso de la venta directa de una firma en su propio local donde ejerce su
actividad ind ustrial y/o comercial; operaciones concertadas por correspondencia o bien por teléfono, telégrafo
o télex, obtención de pedidos por personal visitante con mayor o menor frecuencia y variada relación con la
firma comitente y con diferentes métodos de retribución.
Las soluciones dadas a las cuestiones ind icadas sin perjuicio de las controversias que suscitaron, se
fundaban siempre en el encuentro de algún aspecto de la actividad del contribuyente directo o ind irectamente
situado en el territorio de la firma compradora.
El convenio, aprobado el 18 de agosto de 1977 ha int roducido un nuevo criterio como nexo entre el hecho
imponible y el territorio de la provincia de cuyo poder fiscal se trata. Es ésta la realización de gastos de
cualquier naturaleza, aun cuando se trate de gastos no computables a los efectos de la distribución de la base
imponible entre diferentes provincias y la municipalidad, pero vinculados con las actividades que efectúe el
contribuyente en más de una jurisdicción, en cuyo caso tales actividades están comprendidas en las
disposiciones del Convenio, cualquiera fuere el medio utilizado para formalizar la operación que origina
el ing reso (correspondencia, telégrafo, teletipo, teléfono, etc.).
Así lo determina el último párrafo del art. 1 º del Convenio Multilateral. Es un nuevo punto de vista
de ind udable beneficio para resolver el problema de la vinculación del hecho imponible y merece ser
destacado como una solución más que el Convenio pone a disposición del int érprete sin sustituir los principios
ya exi stentes.
12. DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS: RÉGIMEN GENERAL
Los arts. 2º a 5º del Convenio Multilateral establecen el régimen general de distribución de losingresos
brutos totales del contribuyente entre todas las jurisdicciones que, por alguno de los criterios o
circunstanciasindicados en el art. 1º, tengan facultad de imponer su gravamen sobre la porción deingresos
brutos que las normas del Convenio les adjudiquen.
La distribución de la base imponible se efectuará, como régimen general, en las proporciones siguientes:
a) El cincuenta por ciento (50%) en proporción a los gastos efectivamente soportados en cada jurisdicción.
b) El cincuenta por ciento (50%) restante en proporción a losingresos brutos provenientes de cada
jurisdicción, en los casos de operaciones realizadas porintermedio de sucursales, agencias u otros
establecimientos permanentes similares, corredores, comisionistas, mandatarios, viajantes o consignatarios,
etcétera, con o sin relación de dependencia. A los efectos de esteinciso, losingresos provenientes de las
operaciones a las que hace referencia el último párrafo del art. 1º serán atribuidos a la jurisdicción
correspondiente al domicilio del adquirente de los bienes, obras o servicios (art. 2º).
Tal definición comprende varios conceptos jurídicos cuyo contenido y alcance son definidos
progresivamente en los artículos siguientes, de acuerdo con la depurada técnica que es tradicional en
eseinstrumento, a partir del primer ensayo del Convenio Bilateral de mayo de 1953.
El art. 3º dispone, en su primer párrafo, que los gastos a los que se refiere el art. 2º son los que se originan
por el ejercicio de la actividad. El segundo párrafo enumera dichos gastos en forma ejemplificativa en la forma
siguiente:
"Así se computarán como gastos: los sueldos, jornales y toda otra remuneración; combustible y fuerza
motriz; reparaciones y conservaciones; alquileres, primas de seguros y en general todo gasto de compra,
administración, producción, comercialización, etcétera. También seincluirán las amortizaciones ordinarias
admitidas por la ley de impuestos a las ganancias".
En el tercer párrafo el art. 3º enumera gastos que no deben computarse a los efectos del reparto de la base
imponible.
"No se computarán como gastos:
"a) El costo de la materia prima adquirida a terceros destinada a la elaboración de las
actividadesindustriales, como tampoco el costo de las mercaderías en las actividades comerciales. Se
entenderá como materia prima, no solamente la materia principal, sino todo bien de cualquier naturaleza que
fuere, que seincorpore físicamente o se agregue al producto terminado.
"b) El costo de las obras o servicios que se contratan para su comercializaci ón.
"c) Los gastos de propaganda y publicidad.
"d) Los tributos nacionales, provinciales y municipales (impuestos, tasas, contribuciones, recargos
cambiarios, derechos, etc.).
"e) Losintereses.
"f) Los honorarios y sueldo de directores, síndicos y socios de sociedades, en los importes queexcedan de
uno por ciento (1%) de la utilidad del balance comercial".
El art. 4ºindica qué se entiende por gasto efectivamente soportado en una jurisdicción (1º párr.) y el criterio
de reparto de aquellos que no puedan ser atribuidos con certeza a una jurisdicción determinada: si son de
pequeña significación se distribuyen en la misma proporción de los demás; en caso contrario, el contribuyente
deberá distribuirlos mediante estimación razonablemente fundada.
Finalmente, el último párrafo dispone que los gastos de transporte se atribuirán por partes iguales a las
jurisdicciones entre las que se realice el hecho imponible.
El art. 5º resuelve en forma sencilla cuáles son los gastos y losingresos cuya distribución jurisdiccional
determina la base imponible de las provincias concurrentes. La disposición mencionada distingue el caso de
los contribuyentes que practiquen un balance comercial, en cuyo caso se tomarán losingresos y gastos del
último balance cerrado en el año calendarioinmediato anterior; y de los que no practiquen balances
comerciales, en cuyo caso se atenderá a los gastos eingresos del año calendarioinmediato anterior.
13. REGÍMENES ESPECIALES

Ya en el Convenio Multilateral de 1953 al lado del régimen general de distribución de la base imponible se
crearon para determinadas ramas deindustria y comercio de carácterinterprovincial, regímenes especiales
cuya característica predominante consistió en atribuir a cada jurisdicción porcentajes fijos deingresos
gravables haciendo caso omiso del principio de prorrateo según gastos eingresos.
En el Convenio Multilateral del año 1977 los arts. 6º a 13 contienen sendos regímenes para distintas
actividades.
14. ÓRGANOS DE APLICACIÓN DEL CONVENIO MULTILATERAL
El Convenio Multilateral vigente ha establecido comoautoridades de aplicación dos organismos: la Comisión
Plenaria y la Comisión Arbitral (art. 15).
Los arts. 16 a 26 establecen la constitución de dichos organismos y sus respectivas funciones.
Las funciones de la Comisión Plenaria están determinadas en el art. 17 del Convenio. Ellas consisten en
tareas orgánicas o sea referentes a su propia organización y a la de la Comisión Arbitral. A estas funciones se
agregan las jurisdiccionales, que consisten en resolver con carácter definitivo los recursos de apelación a los
que se refiere el art. 2 5 y las tareas de asesoramiento, por ejemplo, proponer ad referendum de todas las
jurisdicciones adh eridas y con el voto de la mitad más una de ellas, modificaciones al Convenio (inc. g ], del
art. 1 7).
En lo referente a la Comisión Arbitral, sus facultades son establecidas por el art. 2 4.
CAPÍTULO VI
EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)
1. ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DEL IMPUESTO

Desde el punto de vista económico-financiero el impuesto al valor agregado pertenece al género de
impuesto a las transacciones, o sea a la circulación económica de los bienes, al que pertenecía— también—
el impuesto a las ventas regido por la ley 12.143, que fue su antecesor inmediato.
Dicho impuesto tenía algunos rasgos que lo ubicaban muy cerca de la técnica del impuesto al valor
agregado, pero se trataba de una tímida adopción de la estructura técnica, destinada a evitar la incidencia
acumulativa del gravamen percibido en diferentes etapas de industrialización de las mercaderías y, además,
estaba limitado a las etapas industriales con exclusión de las siguientes etapas de comercialización, salvo los
efectos de la norma del art. 5º de la ley 12.143, en el caso de operaciones entre sociedades o empresas
vinculadas entre sí.
El nombre del impuesto que responde a la naturaleza específica del gravamen, no refleja el hecho imponible
ni la base imponible.
Es característica esencial del impuesto al valor agregado (que, en adelante, se llamará, según la costumbre
internacional, por sus iniciales en castellano, como en italiano IVA) la fragmentación del valor de los bienes y
servicios que se enajenan o se prestan, respectivamente, para someterlos a impuesto en cada una de las
etapas de negociación de dichos bienes y servicios, en forma tal que en la etapa final quede gravado el valor
total de los bienes y servicios y nada más que dicho valor, sin duplicaciones o superposiciones y en cada etapa
sólo el valor agregado en la misma al valor acumulado en las etapas anteriores.
Este sistema de imposición tiene las ventajas de los impuestos a las ventas que se aplican en todas las
etapas, pero se libera de su corolario negativo y no deseado de la acumulación o piramidación. También tiene
la característica del impuesto sobre las ventas, aplicado en la última negociación de bienes y servicios, que
consiste en someter al impuesto todo el valor añadido, sin discriminación según el número de transacciones a
las que está sujeto cada bien.
El IVA constituye una obligación anual, que agrupa un conjunto de operaciones individuales, cada una de
las cuales constituye un hecho imponible cuya realización da origen a una parte constitutiva de dicha
obligación.
Otra característica estructural del IVA es la importancia que tiene en su régimen las normas de carácter
formal o administrativo, que establecen deberes formales para los contribuyentes y responsables.
Mencionamos principalmente las obligaciones de inscripción en el Registro de Responsables, de emitir
facturas o documentos equivalentes y de cumplir al hacerlo con determinados recaudos. A menudo, los
requisitos formales tienen relevancia para las obligaciones sustantivas.
2. HECHOS IMPONIBLES DEL IVA

De acuerdo con el sistema de estudio jurídico del derecho tributario en lo referente a cada impuesto, que
hemos adoptado y experimentado en la exposición efectuada hasta aquí, trataremos de definir los conceptos
fundamentales del IVA. Comenzaremos con los conceptos de los hechos imponibles.
Las ventas de cosas muebles situadas o colocadas en territorio del país y efectuadas por los sujetos
indicados en los incs. a), b), d) y e) del art. 4º1, con las limitaciones señaladas en el segundo párrafo de dicho
artículo.
Es ésta la enunciación legal del primer hecho imponible. Se trata de un concepto amplísimo porque abarca
a todas las ventas de bienes en el territorio del país sin exclusión. La limitación proviene no del concepto
objetivo (venta de cosas muebles), sino del requisito subjetivo que complementa la definición del hecho
imponible: las ventas deben ser efectuadas por los sujetos indicados en cuatro incisos del art. 4º indicadosut
supra.
La generalidad de las ventas de cosas muebles parecería suficiente para definir el primer hecho imponible
del IVA. Sin embargo, no es así, porque el art. 2º define en varios enunciados el concepto de venta a los
efectos de este impuesto. La extensión del concepto de venta será expuesta oportunamente, pero antes
tenemos que completar la definición del primer hecho imponible del IVA.
La delimitación de éste, consiste en la calidad del sujeto que efectúa la venta, según los incs. a), b), d) y e)
del art. 4º. Son ellos los que, de un modo u otro, realizan ventas con carácter habitual, principalmente como
ejercicio del comercio o industria. Sin embargo, aun los actos de comercio accidentales constituyen hecho
imponible, como también las ventas de bienes que en manos del causante de una sucesión hubieran sido
sometidos al impuesto, si dichas ventas fueren efectuadas por herederos o legatarios de responsables
inscriptos.
El inc. b) del art. 4º comprende los que realicen ventas o compras de cosas muebles en nombre propio y
por cuenta de terceros. En otras palabras, en este hecho imponible se agrupan las operaciones comerciales
hechas por trámite de comisionistas o consignatarios.
Según el inc. d) del art. 4º son sujetos pasivos de la obligación tributaria los que realicen obras o presten
servicios gravados y quienes vendan inmuebles recibidos por herencia, legado o donación, cuando éstos
tuvieran incorporadas obras efectuadas por el causante o donante o sus anteriores transmitentes a título
gratuito.
Incidentalmente, mencionamos que mientras las ventas de cosas muebles están —en principio— gravadas
salvo excepciones, el hecho imponible del inc. d), sólo puede ser realizado por sujetos taxativamente
indicados. Esta limitación por medio de la indicación taxativa de los sujetos que efectúan las obras o prestan
los servicios es complementada en el aspecto objetivo, por lo dispuesto en el inc. d) del art. 3º que remite a
una planilla anexa, la lista de las locaciones y/o prestaciones de servicios sujetas al impuesto 2 .
El art. 4º, inc. e) comprende los locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locación se encuentra
gravada3 . Este concepto equivale a considerar como posible sujeto a cualquier persona que esté en situación
de locador en el caso mencionado.
Una interesante disposición es la del penúltimo párrafo del art. 4º. Éste dispone que una vez adquirido el
carácter de sujeto pasivo en virtud de las normas de los incisos mencionados4 , todas las ventas de cosas
muebles relacionadas con la actividad que determine su condición de tal, serán gravadas, con prescindencia
del carácter que revistan las mismas para la actividad.
Volviendo al art. 1º y a su enumeración de los hechos imponibles, encontramos distintas hipótesis
agrupadas en el inc. b).
En dicho inciso se mencionan las obras, las locaciones y las prestaciones de servicios incluidas en el art.
3º realizadas en el territorio de la Nación.
De esta primera parte del inc. b) se desprende que el art. 1º solamente enuncia los tres hechos imponibles,
remitiendo al art. 3º la definición de los conceptos normativos correspondientes.
También resulta de esta disposición el principio de territorialidad como criterio de vinculación del hecho
imponible con el poder fiscal de la Nación, a través de la expresión "realizadas en el territorio de la Nación ".
No es incorrecto, pero sí curioso que una norma general como la que estamos analizando, contenga una
norma no sólo particular: sino referida a una cuestión de importancia práctica limitada que está en la segunda
parte del inc. b) y que textualmente dice: "En el caso de telecomunicaciones internacionales, se las entenderá
realizadas en el país en la medida en que su retribución sea atribuible a la empresa ubicada en él".
El tercer hecho imponible establecido en el inc. c) del art. 1º de la ley está constituido por las importaciones
definitivas de cosas muebles.
Quedan para integrar las definiciones conceptuales de los hechos imponibles, las normas del art. 2º que
definen lo que se considera y lo que no se considera como venta a los fines de este impuesto.
Se considera como venta toda transferencia entre vivos, a título oneroso, que importe la transmisión del
dominio de cosas muebles (venta, permuta, dación en pago, expropiación, adjudicación por disolución de
sociedades, aportes sociales y cualquier otro acto que conduzca al mismo fin), incluida la incorporación de
cosas muebles en los casos de locaciones, prestaciones de servicios o realización de obras5 .
3. EL IVA EN EL CASO DE LA REORGANIZACIÓN DE SOCIEDADES O EMPRESAS

El segundo párrafo del inc. a) del art. 2º sirve para delimitar por vía negativa el hecho imponible del inc. a)
del art. 1º. En efecto, dispone este párrafo: "no se considerarán ventas las transferencias que se realicen como
consecuencia de reorganizaciones de sociedades o fondos de comercio comprendidos en el art. 70 de la Ley
de Impuesto a las Ganancias" (t.o. en 1977). En estos supuestos los saldos de impuestos existentes en las
empresas reorganizadas, serán computables en la o las entidades continuadoras6 .
Recordamos, a este respecto, que las normas sobre reorganización de empresas o sociedades en el
impuesto a las ganancias tienden a establecer que no se reconocerá ganancia o pérdida alguna (no gain or
loss shall be recognized) cuando, a pesar de ser personas jurídicas distintas las partes que efectúen la
transferencia, se trate de sujetos económicamente vinculados entre sí.
A los efectos del IVA, los supuestos de la reorganización son los del Impuesto a las Ganancias. Lo mismo
debe decirse del régimen de la reorganización en cuanto se refiere a los requisitos de las operaciones para
llenar las exigencias legales y reglamentarias.
Las consecuencias de la reorganización son únicamente las indicadas en la segunda parte del segundo
párrafo del inc. a) del art. 2º, con referencia a los saldos de impuestos que pasan de las entidades
reorganizadas a las continuadoras.
Los dos últimos párrafos del art. 2º se refieren a las cuotas fijas en el caso de transferencia reguladas a
través de medidores y, en particular, en el caso de la provisión de agua corriente7 .
Sigue el art. 2º de la ley enumerando los casos de transferencias que constituyen ventas a los fines del
IVA.
El inc. b) considera como venta la desafectación de cosas muebles de la actividad gravada con destino al
uso o consumo particular del o los titulares de la misma.
Se trata de una disposición paralela a la que rige en el impuesto a las ganancias, conforme con el art. 53
de la ley respectiva.
En el inc. c), art. 2º se asimilan a las ventas las operaciones de los comisionistas, consignatarios u otros
que venden o compren en nombre propio, pero por cuenta de terceros.
Esta norma concuerda con la del inc. b) del art. 4º y con la norma del inc. a) del art. 1º.
4. OBRAS, LOCACIONES Y PRESTACIONES DE SERVICIOS

Como se vio parcialmente hasta ahora, el art. 3º de la ley, aclara el hecho imponible del inc. b) del art. 1º
de la ley y deslinda diferentes operaciones comprendidas en la norma mencionada.
a) Constituyen, en primer término, hecho imponible los trabajos en general, realizados directamente o a
través de terceros sobre inmueble ajeno. A este efecto, el mismo inc. a) establece que se entenderá por
trabajos, en general, a las construcciones de cualquier naturaleza, las instalaciones —civiles, comerciales e
industriales— las reparaciones y los trabajos de mantenimiento y conservación.
b) El segundo supuesto del art. 3º contempla las obras efectuadas directamente o a través de terceros
sobre inmueble propio.
Para ambas hipótesis o sea tanto en el caso del inc. a) como en el del inc. b), rige la norma del segundo
párrafo del inc. a). Se trata de contemplar el supuesto en el cual, como consecuencia de los trabajos realizados,
resulten bienes susceptibles de tener individualidad propia antes de su transformación en inmuebles por
accesión, en cuyo caso el valor presunto de la locación correspondiente quedará comprendido en el inc. c).
c) La obtención de bienes de la naturaleza y la elaboración construcción o fabricación de una cosa mueble
—aun cuando adquiera el carácter de inmueble por accesión— por encargo de un tercero, con o sin aporte de
materias primas, ya sea que la misma suponga la obtención del producto final o simplemente constituya una
etapa en su elaboración, construcción, fabricación o puesta en condiciones de utilización 8 .
Repetimos que se asimila a este hecho imponible la hipótesis contenida en el segundo párrafo del inc. a)
—y ahora podemos agregar— en el primer párrafo del art. 6º del decreto reglamentario, con respecto a la
creación de un bien mueble que se transformará en inmueble por accesión, pero que antes de ello o después
de su separación del inmueble, tiene individualidad propia.
Es interesante este supuesto, porque la norma que establece su calificación de hecho imponible da una
solución totalmente opuesta a la sostenida por un tiempo por parte de la doctrina y jurisprudencia bajo la
vigencia de la Ley 12.143 del Impuesto a las Ventas, respecto de la exclusión del impuesto, en el caso de un
bien producido por orden de un tercero sobre la base de planos, diseños y especificaciones suministrados por
el adquiriente9 .
En efecto, la definición de esta especie de hecho imponible libera del conflicto interpretativo las posibles
hipótesis de objetos producidos en serie o por pedido individual, como también la relevancia de la hipótesis de
suministro o no de la materia prima principal u otros bienes intermedios, etcétera.
d) El último supuesto de hecho imponible asimilable a la venta está contenido en el inc. d) del art. 3º. En
realidad se trata de una remisión a una tabla anexa, más que una definición, siendo, pues, taxativa la indicación
de los casos de las locaciones y prestaciones de servicios comprendidos10 .
5. HECHO IMPONIBLE PRESUNTO

En la ley 11.683 (t.o. en 1978 y sus modificaciones), hallamos en el art. 25, inc. c), punto 2 11 , entre otras
pretensiones que dicha ley establece como base para la determinación presuntiva de oficio para diversos
impuestos, la norma por la cual las diferencias del inventario de mercaderías comprobadas por la DGI
representan en el impuesto al valor agregado, montos de ventas gravadas omitidas, determinados por
aplicación sobre la suma de las diferencias de inventario más un 10% del coeficiente que resulte de dividir el
monto de ventas gravadas correspondientes al ejercicio fiscal cerrado inmediato anterior a aquel en el que se
verifiquen las diferencias de inventario, declaradas o registradas ajustadas impositivamente, según
corresponda, por el valor de las mercaderías en existencia al final del ejercicio citado precedentemente
declaradas o registradas, ajustadas impositivamente, según corresponda.
Agrega el párrafo siguiente del segundo punto que el pago del impuesto en estas condiciones no generará
ningún crédito fiscal.
Es difícil encontrar una norma jurídica de mayor complicación y con redacción más reiterativa. Sin embargo,
la lectura despaciosa y concentrada permite la inteligencia de su significado.
Otra presunción contenida en el inc. d) del art. 25 de la ley 11.683 es la que resulta del apartado 2) de dicho
inciso12 , que la ley establece como resultado de la fiscalización por muestreo: se trata de considerar las
diferencias de ventas, prestaciones de servicios u operaciones existentes entre las de ese período fiscal y lo
declarado o registrado ajustado impositivamente.
6. ÁMBITO ESPACIAL O SOCIAL DEL HECHO IMPONIBLE

Reiteramos que el legislador ha adoptado para este impuesto el principio de territorialidad. Ello se
desprende porque en cada uno de los incisos del art. 19 de la ley13 se formula explícitamente que las cosas
muebles objeto del gravamen son las situadas o colocadas en el territorio del país las obras, las locaciones y
las prestaciones de servicio gravadas son las realizadas en el territorio del país.
Huelga decir que igual carácter corresponde al tercer supuesto en el que se divide el hecho imponible del
IVA esto es la importación definitiva de cosas muebles.
7. IMPUTACIÓN DEL HECHO IMPONIBLE AL PERÍODO FISCAL

Debemos examinar ahora al aspecto temporal del hecho imponible.
En esta ley, se observa una tendencia a usar mal los términos técnicos con los que la doctrina jurídica ha
elaborado el derecho tributario. Es lamentable observar también que no siempre la terminología es correcta.
Hallamos un ejemplo de esta inexactitud en el art. 5º de la ley con referencia al nacimiento del hecho
imponible. La terminología correcta hubiera debido ser "nacimiento de la obligación tributaria", porque éste es
el contenido del art. 5º. La realización fáctica del hecho imponible es, en cambio, materia extraña a la norma
mencionada.
Según el art. 5º de la ley, el impuesto es adeudado, en el caso de ventas o de locación o prestación de
servicio y trabajos sobre bienes desde el momento de la entrega de los bienes en cuestión (incs. a], b], c] y
g]). En el caso de la locación de cosas, en el momento del devengamiento, o del pago o el de su percepción
(inc. d]) y en el caso de importación cuando ésta sea definitiva14 .
La determinación del momento en el que nacen las obligaciones tributarias del IVA no significa la
exigibilidad inmediata de la deuda impositivas correspondiente, ya que otras normas (arts. 14 a 16 de la ley15 )
rigen la liquidación y el pago del impuesto.
En efecto, la realización del hecho imponible es un acontecimiento instantáneo de modo que el nacimiento
de la obligación se verifica en un determinado momento. Pero la ley, en la mayoría de los supuestos ha
establecido un sistema complejo de liquidación y pago de los impuestos agregando todas las obligaciones de
un determinado contribuyente en el período fiscal. Es éste el año calendario salvo para aquellos contribuyentes
que lleven anotaciones y practiquen balances anuales, en cuyo caso la liquidación y el pago se efectuarán por
ejercicio comercial (art. 16 de la ley16 ).
8. BASE IMPONIBLE
En el caso del IVA especialmente a causa de la técnica adoptada para realizar el principio del valor
agregado, no constituye base imponible el valor total de los hechos imponibles: ventas, importaciones,
locaciones y prestaciones de servicios. Por tanto esos valores no son directamente la suma sobre la cual debe
computarse la o las alícuotas del impuesto.
Estas sumas a las cuales no puede reconocerse el carácter de base imponible, son igualmente relevantes
para determinar la cuantía de la obligación y como elemento constitutivo de la obligación.
El art. 6º de la ley17 lleva el título "base imponible" pero ese título no corresponde al contenido que con un
aparente salto lógico define el precio neto de la venta, de la locación o de la prestación de servicios, como el
que resulte de la factura o documento equivalente extendido por los obligados al pago del impuesto, neto de
descuentos y similares efectuados de acuerdo con las costumbres de plaza.
En el caso que los descuentos se concedan con posterioridad a la factura no se computarán restándolos
del precio bruto, sino como crédito fiscal de conformidad con lo dispuesto en el art. 8º, inc. b) de la ley 18 .
Precio neto
Integran el precio neto computable además del precio de la mercadería propiamente dicha, los siguientes
valores:
1. Los servicios prestados juntamente con la operación gravada o como consecuencia de la misma con
referencia a transporte, limpieza, embalaje, seguro, garantía, colocación, mantenimiento y similares.
2. Los gastos financieros (art. 6º, apart. 2)19 .
En el caso de expropiación se considerará como precio neto gravado, la proporción que corresponda a la
obra objeto del gravamen, del monto de la indemnización20 .
Valores que no integran el precio neto gravado

No integran el precio neto gravado, además de los descuentos y similares, los siguientes 21 :
a) El mismo IVA, siempre que sea facturado por separado;
b) El laudo, siempre que sea facturado por separado;
c) Los tributos que tengan como hecho imponible la misma operación gravada por el IVA, con la misma
condición de los incisos anteriores.
De no existir factura o documento equivalente o si estos no reflejaran el valor corriente en plaza, se
presumirá, que éste es el valor computable, salvo prueba en contrario.
En el supuesto de la desafectación de cosas muebles con destino al uso o consumo particular o en casos
similares, el precio computable será el fijado para las operaciones normales efectuadas por el responsable o,
a falta de éstos, el valor corriente en plaza.
Los impuestos internos no integrarán el precio neto de las operaciones gravadas, siempre que recaigan
sobre adquisiciones exentas del IVA y se consignen por separado.
El art. 10 del decreto reglamentario22define el concepto de "gravamen que tenga como hecho imponible la
misma operación gravada", a los efectos de la no integración de precio neto computable: se verifica esta
condición cuando el expendio al que se refiere la ley de impuestos internos se efectúe respecto del mismo
bien cuya operación origine el IVA.
9. DÉBITO Y CRÉDITO FISCAL

Al tratarse la base imponible del IVA se dijo que ésta no está constituida por el precio neto de venta, sino
que éste es un elemento constitutivo del importe de la obligación tributaria respectiva. Ahora bien, tal afirmación
debe ser completada exponiendo el papel que corresponde a dos conceptos fundamentales en la mecánica
del IVA: los conceptos de débito y de crédito fiscal.
La diferencia aritmética entre los dos tampoco constituye, técnicamente, la base imponible sino que arroja
como resultado directamente el monto de la obligación impositiva. En el caso en el cual el débito fiscal sea
inferior al crédito, el resultado será un saldo a favor del contribuyente.
El débito fiscal está definido en el art. 7º de la ley como el resultado de aplicar a los importes totales de los
precios netos de las ventas, locaciones, obras y prestaciones de servicios gravados, imputables al período
fiscal que se liquida, las alícuotas que fija la ley para las operaciones gravadas23 . Al resultado así obtenido
(que la ley denomina equivocadamente "el impuesto") se adicionará el importe que resulte de aplicar a las
devoluciones, rescisiones, descuentos, bonificaciones o quitas que se logren en dicho período respecto del
precio neto de venta, la alícuota a la que en su momento hubieran estado sujetas las operaciones respectivas.
A este efecto —agrega la disposición legal— se presume sin admitir prueba en contrario, que los
descuentos, bonificaciones y quitas operan en forma proporcional al precio neto de venta y al impuesto
facturado.
Esta disposición tiene el propósito de neutralizar el cómputo del crédito fiscal por las operaciones que
hubieran dado lugar oportunamente a dicho crédito, cuyo monto debe ser reducido por los descuentos
obtenidos.
Así lo aclara el art. 15 del decreto reglamentario24 .
El crédito fiscal está definido en el art. 8º de la ley25 con una disposición simétrica a la del débito fiscal
referido anteriormente.
Dicho crédito se determina de la siguiente manera:
a) El gravamen que en el período fiscal que se liquida, se le hubiera facturado por compra o importación
definitiva de bienes, locaciones y prestaciones de servicios y hasta el límite del importe que surja de aplicar
sobre los montos totales netos de las prestaciones, compras o locaciones o, en su caso, sobre el monto
imponible total de las importaciones definitivas, la alícuota a la que dichas operaciones hubieren estado sujetas
en su oportunidad.
b) El importe que resulte de aplicar a las sumas de los descuentos, bonificaciones, quitas, devoluciones o
rescisiones que se otorguen respecto de los precios netos en el período fiscal, por ventas, locaciones,
prestaciones de servicio y obras gravadas, la alícuota a la que dichas operaciones hubieran estado sujetas,
siempre que aquéllos estén de acuerdo con las costumbres de plaza, se facturen y contabilicen.
Se aplica al cómputo del crédito fiscal la presunción establecida en el art. 7º sobre el débito fiscal.
Al ampliarse los hechos imponibles con la reforma introducida por la ley 22.294, el IVA se extendió
abarcando sectores económicos que anteriormente estaban exentos; el art. 8º fue modificado también por la
introducción, como segundo párrafo del inc. a), de lo que se llama "crédito fiscal presunto". Éste consiste en
el resultado de aplicar la alícuota del 4% sobre los montos totales netos de las compras o locaciones del
período, que resultaron exentos, por encuadrarse en los apartados 1 o 3 del tercer párrafo del art. 26 26 .
Alrededor de esta norma ha surgido una de las mayores controversias entre la doctrina y la jurisprudencia.
Nos remitimos al trabajo reciente de Chalupowicz y a la bibliografía y jurisprudencia sobre el tema 27 .
La ley 22.294 ha eliminado la llamada "regla del tope" y también su complementaria del "prorrateo".
La regla del prorrateo prescribía que cuando el crédito fiscal se destinara indistintamente a operaciones
gravadas, exentas, no gravadas o gravadas a distintas alícuotas, el crédito fiscal debía prorratearse en función
del monto de las respectivas operaciones28 .
El art. 9º29 que contenía las dos reglas referidas, ha sido sustituido totalmente por la ley 22.294 con una
disposición según la cual las compras y los demás hechos imponibles se aplican a operaciones gravadas con
distintas alícuotas, el crédito fiscal se podrá afectar a cualquiera de ellos, salvo que fuera de aplicación la
limitación establecida en el art. 13.
Los dos párrafos siguientes del art. 9º establecen la forma de computar el crédito fiscal.
También corresponde la deducción del crédito fiscal por el importe de la compra de bienes de uso o bienes
instrumentales, en su totalidad. Sin embargo, la inversión deberá reducirse en cinco cuotas anuales.
Esta regla contenida en el art. 10 de la ley30 , coloca al IVA argentino en un punto intermedio entre los
modelos teóricos de este gravamen: el modelo ingreso y el modelo consumo, de los que se hizo mención en
esta obra en el capítulo del impuesto general a las ventas al tratar el problema de la deducción de la compra
de bienes instrumentales (véase la pág. 784).
Es importante desde el punto de vista jurídico el régimen de la disposición del art. 12 de la ley31 para los
comisionistas o consignatarios.
Dicha norma asimila esos sujetos a los vendedores de mercaderías en nombre y por cuenta propia, los que
consideran como valor de venta el facturado a los compradores.
Por consiguiente, el crédito fiscal que le corresponde se computará aplicando la alícuota pertinente sobre
el valor neto liquidado al comitente. Este último precepto tiene la salvedad referente al caso en el cual el
comitente no esté inscripto, en cuyo caso no habrá crédito fiscal.
En la segunda parte del primer párrafo del artículo mencionado se prevé la liquidación del impuesto en la
hipótesis de aplicarse el crédito fiscal presunto del segundo párrafo del inc. a) del art. 8º32 . En tal hipótesis el
crédito fiscal se computará aplicando la alícuota del 4% sobre el valor neto liquidado.
En la situación inversa se halla el caso del comprador en nombre propio por cuenta de terceros, quien se
considera vendedor de los bienes que entregue a su comitente. En este caso también se tendrá por valor de
venta el total facturado al comitente. El crédito del impuesto se computará de acuerdo con la norma del
segundo párrafo del inc. a) del art. 8º de la ley y sus disposiciones concordantes33 .
Huelga acotar que se extiende a estas hipótesis la seria controversia doctrinal y jurisprudencial sobre la
precedencia o no del crédito fiscal presunto que hemos mencionado anteriormente.
10. SALDO A FAVOR
Entre los diferentes conceptos normativos de la ley del IVA ocupa un lugar descollante el saldo a favor del
contribuyente.
Se trata de un resultado opuesto al concepto de impuesto a través del cómputo "débito fiscal menos crédito
fiscal". Cuando en esta operación aritmética el resultado es positivo, la cantidad monetaria resulta a favor del
Fisco, como monto de la prestación tributaria debida. Si, por el contrario, la diferencia arroja un resultado
negativo, o sea, cuando el crédito fiscal sea mayor que el débito de un determinado contribuyente por un
período de imposición, la suma resultante constituirá un saldo a favor del contribuyente.
Acerca de la naturaleza de este saldo a favor nos permitimos señalar que la ley 20.631 que introdujo el IVA
en el sistema tributario argentino, al definir débitos y créditos fiscales como cómputo para llegar al monto de
la obligación tributaria de cada sujeto, con estos nombres, no aludía a verdaderos derechos y obligaciones en
el sentido jurídico. Se sostuvo que la limitación en el tiempo y en las situaciones en las cuales podría hacerse
valer el saldo a favor como un verdadero derecho creditorio, tendía a vaciarlo de contenido.
La reforma operada por la ley 22.294, entre otras modificaciones sustantivas, ha suprimido la norma que
limitaba el uso del saldo a favor y prohibía el reintegro pertinente.
La norma actual (art. 1334 ) contiene como única limitación al uso del saldo a favor, el caso de las
operaciones previstas en el art. 3º, inc. b), en el cual el saldo mencionado sólo podrá ser utilizado contra el
impuesto resultante de la venta de la obra que lo origina. Aun esta limitación puede ser evitada si el destino
de la obra fuera la venta y esto fuera puesto previamente en conocimiento de la DGI en la forma y tiempo que
ésta determine.
11. ASPECTOS Y DEBERES FORMALES EN LA LEY DEL IVA

Al comienzo de esta exposición, dijimos que una característica estructural del IVA es la importancia que
tienen en su régimen las normas de carácter formal o administrativo, que establecen deberes formales para
los contribuyentes y responsables. Recordamos como ejemplo las obligaciones de inscripción en el Registro
de Responsables, las de emitir facturas o documentos equivalentes. Finalmente, observábamos también que
algunos requisitos formales tenían relevancia jurídica para las obligaciones sustantivas.
Inscripción en el Registro de Responsables

La obligación de inscribirse en el Registro de Responsables del IVA y sus consecuencias jurídicas, son
objeto del título 3º de la Ley del IVA (arts. 17 a 2735 ).
Creemos de importancia precisar —entre los efectos de la inscripción o de la no inscripción y cancelación—
aquellas consecuencias que afectan el aspecto sustantivo de las obligaciones tributarias.
Encontramos en el art. 18 de la ley el efecto de la inscripción que consiste en computar en la declaración
jurada del período en el que ocurra tal hecho, el crédito fiscal correspondiente a los bienes de cambio, materias
primas y productos semielaborados en existencia al comienzo del ejercicio. También se podrá computar como
crédito fiscal del período mencionado el impuesto que se les hubiera facturado en virtud de la norma del
segundo párrafo del art. 20.
Otra consecuencia jurídica de la inscripción con relevancia para la obligación tributaria sustantiva es la que
disciplina el art. 20 de la ley36 . Esta norma prevé la hipótesis que un responsable inscripto efectúe ventas,
locaciones o prestaciones de servicios a responsables no inscriptos. En tal caso el responsable inscripto debe
abonar, además del impuesto que le corresponde por la operación gravada de la que es contribuyente, el que
corresponde al comprador o locatario. Este impuesto se establecerá aplicando la alícuota pertinente sobre el
porcentaje que establezca el Poder Ejecutivo del precio neto de la operación.
Esta obligación debe ser discriminada y facturada especialmente como la propia del vendedor. La falta de
este recaudo no libera al vendedor o locador de la obligación de pagar el impuesto que corresponde al
comprador o locatario.
La responsabilidad del vendedor o locador inscripto por el impuesto que corresponde al comprador o
locatario según el art. 20 de la ley37 , es una responsabilidad sustitutiva y así lo consideran los autores en
forma casi unánime. También nos parece que corresponden al responsable sustituto la calificación de agente
de percepción, figura ésta introducida en un momento relativamente reciente en la ley 11.683, texto ordenado
en 1978 y sus modificaciones (art. 16, inc. f], y normas concordantes)38 .
Un caso análogo de responsabilidad sustitutiva en el IVA es el que surge en virtud del art. 8º, segundo
párrafo, inc. a) de la ley39 .
Hallamos otra relevancia jurídica sustantiva de una obligación formal en lo dispuesto en los párrafos 2º y
3º del art. 24 de la ley.
Los casos expuestos son únicamente ejemplificativos, pudiéndose encontrar en otras normas legales y
reglamentarias otras hipótesis de la relevancia sustantiva de los deberes formales.
12. NOMENCLATURA DEL CONSEJO DE COOPERACIÓN ADUANERA

Por primera vez en el derecho tributario argentino se ha hecho remisión para la definición normativa de los
hechos imponibles, las exclusiones o las exenciones, etcétera, a un cuerpo de disposiciones emanadas de
fuente no estatal, que resultan —así— incorporadas a la ley tributaria argentina.
Es éste el caso de la ley 20.631 creadora del impuesto al valor agregado y vigente en la actualidad con las
modificaciones introducidas por numerosas leyes, entre las cuales se destaca la ley 22.294.
Dicha nomenclatura que originariamente se denominó en el uso común "Nomenclatura de Bruselas" es
incorporada a la ley del IVA con sus partidas, normas explicativas y observaciones y complementa en esta
forma, algunas de las normas legales propiamente dichas como los arts. 3º y 26 de la ley del IVA40 .
Esta remisión se justifica por los méritos propios de dicha nomenclatura que es una lista en la que se
catalogan las mercaderías sobre una base empírica, o sea con la experiencia del comercio internacional y sus
consecuencias aduaneras.
Además, como el IVA tiene entre sus hechos imponibles la importación y entre sus exenciones las
exportaciones, es casi forzoso acudir a dicha nomenclatura como base común de los impuestos tanto sobre
las operaciones del mercado interno como las del comercio internacional.
Sin embargo, no simpatizamos con esta remisión en blanco a los efectos tributarios, ya que constituye una
complicación y no una simplificación del derecho vigente, por la redacción telegráfica o de tabla sinóptica y,
de todos modos, carece de explicación conceptual de las partidas en sí y en relación con el restante cuerpo
de normas positivas.
PARTE XI
OTROS IMPUESTOS
CAPÍTULO I
IMPUESTOS SOBRE TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES

A TÍTULO ONEROSO
1. CONCEPTO
Se trata de impuestos que gravan las operaciones de transferencia de bienes; principalmente de
bienes inm uebles y fondos de comercio, pero también en muchos casos bienes muebles, títulos públicos y
privados, ganado, etcétera. Forman parte de estos impuestos también los gravámenes sobre el aporte de
capital en el acto de constituirse las sociedades comerciales o, en su caso, los aum entos de capital.
Finalmente, se inc luyen las letras de cambio, pagarés y hasta los cheques así como los créditos bancarios y
comerciales.
La fundamentación de estos impuestos, en muchos países recaudados dentro de la estructura de los
impuestos de sellos o de registro, ha tenido varias exp resiones: se ha ensayado la justificación por el beneficio
que el Estado presta a los particulares con la protección jurídica de los actos que rigen las transferencias de
bienes, la formación de sociedades, las obligaciones documentadas, etcétera. Se ha pretendido también que
el legislador, al establecer un impuesto sobre las transferencias de bienes y otras operaciones de capital,
comerciales y bancarias, capta las microrrentas que, de otros modos, quedarían fuera del alcance de la
tributación y que están inv olucradas en dichas operaciones.
Algunos aut ores han hallado la fundamentación de estos impuestos en la expedience , esto es en la
conveniencia u oportunidad para el Estado de recaudarlos en un momento de exi stencia de liquidez o de
desplazamiento de los bienes en que es fácil cobrarlos con el aux ilio obligatorio de entidades bancarias, de
funcionarios o de escribanos.
Nos parece, sin embargo, que estas justificaciones no son tales, sino simples tentativas de racionalización a
posteriori de institutos que carecen de los caracteres bien definidos de otros hechos imponibles, tales como la
renta y el patrimonio, los consumos particulares, el consumo en general y el gasto.
Loinnegable es que las transferencias de bienes, las obligaciones dinerarias y los aportes de capitales
evidencian, en su aspecto dinámico, laexistencia objetiva de riquezas en poder de los particulares que el
legislador considera como manifestaciones de capacidad contributiva. La mayor o menor racionalidad de
estosinstitutos tributarios es una cuestión necesariamenteindependiente del hecho primario e
históricamenteinsoslayable de que ellosexisten y perduran a través de los siglos,aunque es cierto también que
ellos han ido evolucionando y perfeccionándose.
De simples impuestos sobre los documentos de toda clase, según el inv ento del holandés van der Broeck
en el siglo XVII , han adquirido cada vez mayor importancia las especificaciones de figuras económicas,
destacándose las transferencias de bienes inm uebles, muebles, establecimientos comerciales e ind ustriales,
las operaciones bancarias, las obligaciones de dinero documentadas (letras y pagarés) y los aportes a
sociedades comerciales. Ha perdido importancia el simple elemento formal del uso de papel sellado o de las
estampillas fiscales y la uniformidad de la imposición basada en esa ext eriorización, en aras de la
diferenciación de las operaciones económicas subyacentes a esas formalidades y a las del registro de los
contratos de mayor significación y graduada según el valor monetario de cada operación, pudiéndose llegar
hasta el ext remo aberrante de un impuesto progresivo1 .
El impuesto de sellos y el impuesto de registro sobre las transferencias de bienes inm uebles o muebles,
establecimientos comerciales e ind ustriales, títulos-valores, aportes de capital a sociedades comerciales y, un
tanto más forzadamente, las obligaciones monetarias documentadas con papeles de comercio, constituyen
impuestos patrimoniales de tipo real.2. EFECTOS ECONÓMICOS
Su inc idencia es, en general sobre los vendedores de bienes y más difícilmente sobre los compradores;
en el caso de aportes para la constitución de sociedades comerciales del aum ento de sus capitales, el
impuesto percute a las sociedades mismas, con la posibilidad muy dudosa de una traslación sobre los
compradores de los productos de aquéllos.
Cualquiera fuere la inc idencia de estos gravámenes, ellos afectan al patrimonio o sea que absorben
ahorros ya formados y pueden disminuir la formación del capital.
Ha sido observado, con razón, que en las operaciones contractuales de transferencias de bienes a título
oneroso, el impuesto crea una ilusión financiera, en el sentido que ambas partes pueden creerse tan hábiles
en la negociación, como para hacer recaer el peso efectivo del impuesto sobre la otra parte. En definitiva,
laincidencia recaerá sobre aquel que tenga menor poder de regateo por mayor apremio o por circunstancias
subjetivas que hagan más rígida su demanda o su oferta, según corresponda.
Operaciones inmobiliarias
Con respecto a la compraventa deinmuebles y de los establecimientos comerciales eindustriales pueden
señalarse como posibles einteresantes los siguientes efectos:
a) Gravar en forma rudimentaria y, por ello, poco precisa y equitativa las ganancias de capital. Muchas
veces sobre la base de los impuestos sobre las transferenciasinmobiliarias se han construido verdaderos
impuestos sobre las ganancias de capital2.
b) Desalentar las ventas de propiedadesinmobiliarias e impedir que la tierra pase de manos ociosas a otras
dispuestas a emprender unaexplotación eficiente.
c) Frenar eficazmente la especulacióninmobiliaria en terrenos urbanos o suburbanos, al quitar atractivos
para la compra y reventa de estos bienes, especialmente cuando esté en curso un procesoinflacionario, y
contribuir así a dirigir los ahorros hacia fines más productivos.
d) Se menciona también como efecto de este impuesto, en la hipótesis de la venta de establecimientos
comerciales eindustriales, el de absorber ahorros que, de otra manera, hubieran podido ser utilizados para
laexpansión de la empresa y la formación de capital3. Este efecto se produce sólo en el supuesto en que el
vendedor utilice el precio obtenido para consumo. De lo contrario, la desinversión efectuada con la venta está
compensada por lainversión de los ahorros del comprador y el vendedor recuerda sus ahorros que le quedarán
disponibles para consumo futuro o parainversiones.
Operaciones bancarias
Los impuestos de sellos sobre operaciones bancarias y sobre créditos comerciales tienen el efecto obvio
de encarecer el uso del crédito y actúan, en realidad, como adicionales de losintereses y comisiones
bancarias,incre mentando así los gastos de financiación de las empresas.
Estos hechos imponibles, a diferencia de las operaciones de compraventa de bienes inm uebles o muebles
(salvo en el caso de mercaderías), y de fondos de comercio o de cesión de títulos-valores o participaciones en
sociedades que gravan bienes patrimoniales y son operaciones aisladas u ocasionales, constituyen
operaciones normales y recurrentes de la vida empresaria, por lo cual el impuesto respectivo será trasladable
hacia adelante o hacia atrás, bajo las condiciones que son aplicables para estos casos y que hemos
yaexpuesto4.
Los impuestos sobre transferencias de bienesinmuebles, establecimientos comerciales eindustriales, de
títulos-valores y participaciones sociales son de notable rendimiento fiscal especialmente en épocas deauge
económico. Conspira contra su recaudación la frecuente evasión que se produce por declaraciones
disminuidas por las partesintervinientes. No faltan remedios jurídicos a esteinconveniente, pero ellos no son,
en la práctica, muy efectivos. A pesar de ello, el impuesto arrojaingresos crecientes a la zaga delincremento
del nivel de precios.Principio de equidad
Las consideraciones de justicia y equidad son las que menos se hallan satisfechas por estos impuestos a
las transferencias de bienes a título oneroso.
En efecto, es notoria su desigualdad y no son justificaciones suficientes la protección jurídica que presta el
Estado a dichas transferencias ni la pretendida capacidad contributiva evidenciada por ellas.
Otros efectos
A pesar de suincidencia sobre los patrimonios, no puede decirse que este impuesto cumpla con una función
redistributiva, por su carácter ocasional y por la irregularidad con que afecta patrimonios grandes y pequeños
en diferente medida y con distinta frecuencia.
La flexibilidad coyuntural de estos impuestos permite utilizarlos para disminuir el poder de compra en manos
del público en épocas deinflación.
Esta clase de imposición no carece de efectos deincentivación para lainversión del sector privado, en
cuanto frena la especulacióninmobiliaria y bursátil y haceinclinar ainvertir los ahorros en forma estable.
En este aspecto es plausible la adopción de impuestos que varíen en formainversa a la duración de la
tenencia deinmuebles y acciones antes de sus enajenaciones5.
En cuanto concierne al impuesto que grava los contratos de compraventa de bienes de cambio, o sea
mercaderías, éste constituye una duplicación, por lo menoscualitativamente, de los impuestos a las ventas o
a losingresos brutos que, en nuestra opinión, carece de fundamento económico.
CAPÍTULO II
EL IMPUESTO DE SELLOS EN LA ARGENTINA
1. CARACTERES GENERALES DE LOS IMPUESTOS DE SELLOS EN EL DERECHO ARGENTINO

El impuesto de sellos es un gravamen de carácter provincial, tradicional en casi todas las provincias.
Lo recauda también la Nación como expresión de su poder fiscal en la jurisdicción local de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires1 .
Por motivos circunstanciales la ley de coparticipación federal de impuestos (ley 20.221, t.o. en 1979 y sus
modificaciones)2 en su art. 9º, apartado II3 , ha establecido límites y conceptos básicos para los impuestos
provinciales, como si se tratara de una delegación de facultades impositivas de la Nación hacia las provincias.
Es ésta una apariencia falaz, porque no tiene otra eficacia jurídica que la de circunscribir el ámbito de
ejercicio del Poder Fiscal Provincial para hacerlo compatible con el régimen de coparticipación federal. Sin
embargo, esta intervención de la Nación en el fruto de una ley-convenio tiene como resultado útil no sólo evitar
las superposiciones de obligaciones impositivas del sistema de múltiples niveles de imposición sino también
el de evitarlas para los impuestos de las provincias entre sí, o sea entre entidades del mismo nivel.
Lo expuesto es suficiente para explicar que el examen de la legislación, doctrina y jurisprudencia en esta
materia puede efectuarse comparando el derecho tributario de la Provincia de Buenos Aires como prototipo
del impuesto de sellos provincial y la Ley de Sellos nacional4 .
Procederemos a estudiar los dos modelos mencionados reseñando los conceptos fundamentales y los
caracteres salientes de este impuesto.
Enumeración de los hechos imponibles5
En primer lugar, es característico de la nueva legislación de sellos el carácter taxativo de la enumeración

de los hechos imponibles.
Ello contrasta con las normas tradicionales del impuesto de sellos de la Provincia de Buenos Aires que en
el art. 147 del Código Fiscal de 1948 definía en forma genérica el hecho imponible del impuesto de sellos en
forma abierta sin una enumeración taxativa.
En el impuesto nacional, la enumeración taxativa resulta de los arts. 19, 29 y 20 de la ley vigente y del art.
49 respecto de las operaciones monetarias6 .
Territorialidad del impuesto de sellos

Uno de los objetivos fundamentales de la ley 18.524, según resultaba del texto del Mensaje que
acompañaba al proyecto de ley y del propio texto legal aprobado originariamente, consistía en limitar la
imposición a los actos otorgados en jurisdicción de la Capital Federal, cualquiera fuere el lugar en el cual
dichos actos tuvieren que ser negociados, ejecutados, inscriptos o cumplidos y también con exclusión de los
actos otorgados en las provincias o en el exterior, de cuyo texto resultare que debieran ser negociados,
ejecutados, inscriptos o cumplidos en la jurisdicción de la Capital Federal.
Esta reforma tenía por objetivo la eliminación de la doble imposición en los casos en los que tanto la ley
nacional como las leyes provinciales declaraban sujetos al impuesto los actos otorgados en sus respectivas
jurisdicciones y también aquellos otorgados en jurisdicción extraña para tener efecto en la propia. Este objetivo
exigía como complemento dos disposiciones: la primera, que las provincias adoptasen análogos criterios, a fin
de evitar que la limitación de la ley nacional en lo referente al ámbito de su aplicación constituyera simplemente
un sacrificio unilateral y no impidiera que las provincias mantuviesen los criterios anteriores, que ocasionaban
la doble imposición; la segunda consistía en que debía evitarse que la limitación del ámbito jurisdiccional de
aplicación del impuesto originara una evasión indebida del gravamen, por vía del otorgamiento de los actos —
real o aparentemente— en la jurisdicción provincial, donde podían no estar gravadas o estarlo con menor
impuesto o evadir la imposición.
Sin embargo, la administración tributaria creyó insuficiente el régimen establecido por la ley 18.524 para
definir la materia imponible por la Nación. Ello motivó la reforma introducida por la ley 18.607 en los arts.
1º, 9º y 19 de la ley 18.524,restableciendo la imposición sobre los actos otorgados fuera de la jurisdicción de
la Capital Federal en los casos expresamente previstos o sea, los actos otorgados en las Provincias y de cuyo
texto resulte que deben producir efectos en la Capital Federal y los instrumentos extendidos en aquéllas para
tener efectos en esta jurisdicción, salvo que hubiesen pagado el impuesto de sellos local o no se justifique su
exención. Al mismo tiempo, por el nuevo art. 9º se estableció la tributación sobre los actos exentos del
gravamen provincial por haber constituido las partes domicilio en la Capital Federal o porque los bienes objeto
de contratación se encuentren ubicados en esta jurisdicción. También se declaró la imponibilidad de los actos
celebrados en el exterior comprendidos en los arts. 3º, 4º, 5º y 6º (t.o. en 1981 y sus modificaciones) de la ley
al tener efectos en jurisdicción de la Capital Federal. Finalmente, se excluyó de la imposición sobre las
operaciones inmobiliarias a los contratos de constitución, transmisión, modificación o ext inción de cualquier
derecho real sobre inmuebles ubicados fuera de la Capital Federal. Esta norma está incorporada como inc. a)
del art. 6º de la ley vigente7 .
Principio de la instrumentación
Constituye también un carácter fundamental de la Ley de Sellos el principio de la instrumentación. Este
principio significa, en primer término, que no puede haber impuesto sobre los actos y contratos y demás hechos
imponibles, si éstos no están formalizados en instrumentos públicos o privados.
Este principio de acuerdo con la ley está contenido en el art. 1º, inc. b) y reconoce como única excepción
general la del art. 2º, con respecto a las operaciones monetarias no instrumentadas y sometidas al impuesto
de acuerdo con el régimen del título tercero (arts. 49 a 52)8 .
El significado del principio de la instrumentación ha sido a veces interpretado no sólo para la inaplicabilidad
del impuesto a los casos en los que la operación carece de instrumentación, sino también respecto a que la
imposición debe ajustarse al contenido del instrumento con exclusión de hechos y circunstancias que no
resulten de su texto.
Nos parece que esta ampliación del principio instrumental no es lógicamente necesaria; más aún, que la
tendencia actual no está a su favor, lo demostraremos más adelante.
El requisito en cuestión ha sido mantenido por el art. 2º de la ley vigente.
El art. 4º complementa la norma del artículo que antecede.
En la Provincia de Buenos Aires la doctrina y la jurisprudencia participan en una controversia jurídica acerca
de los límites del principio de instrumentación.
El principio mencionado consistente en el requisito de la existencia de un instrumento público o privado en
el que se formalicen los actos grabados puede consistir también en la reunión de documentos no contextuales
que en la oportunidad de suscribirse constituían un instrumento válido para obtener con el mismo el
cumplimiento de las obligaciones contractuales. O bien, un conjunto de papeles o actos de las partes, no
contextuales, que al suscribirse no constituían un instrumento válido, etcétera.
En esta última hipótesis, el legislador eligió la consecuencia jurídica no ya de la inexistencia de la obligación
tributaria sino de la postergación o, mejor dicho, de la condición legal suspensiva de la presentación de toda
la documentación en juicio, en cuya oportunidad se haría exigible la obligación tributaria.
En la hipótesis anterior, en cambio, la ley vigente, después de haber experimentado una solución
transaccional e incoherente de un impuesto del dos por mil (2‰) sobre los documentos referentes a un
determinado contrato, volvió a la solución de considerar cumplido el principio de la instrumentación y por nacida
y exigible la obligación impositiva.
De estas normas resulta que no constituye el instrumento cualquier escrito o documento que permita inferir
la existencia de un acto o contrato sujeto al impuesto.
En el orden provincial el principio de instrumentación está dispuesto y definido en los arts. 2º y 5º de la ley
94209 .
En las leyes tributarias de la Nación y de las Provincias, el principio de la instrumentación tiene el siguiente
corolario, que si bien se observa no es una consecuencia lógica sino una extensión de dicho principio. Se
dispone, en efecto, que el impuesto de sellos se aplica por la sola existencia material del instrumento,
prescindiendo de su validez, eficacia jurídica y posterior cumplimiento. Esta disposición significa reconocer
efectos tributarios a determinados instrumentos aun cuando el derecho privado les niegue validez o eficacia
jurídica (de derecho privado) o de hecho queden incumplidos10 .
Una parcial excepción al principio de instrumentación y a sus corolarios recién expuestos, consiste en la
disposición contenida en el art. 44 de la ley vigente, en virtud del cual el monto imponible en los casos en los
que el instrumento no lo determine en forma expresa, deberá ser estimado por las partes a continuación del
instrumento, pudiendo la DGI impugnar la estimación efectuada por las partes y practicarla de oficio, sobre la
base de elementos justificativos que se determinen más allá de lo que aparece del texto mismo del instrumento.
Sobre este aspecto, será oportuno detenerse nuevamente al tratar los montos imponibles 11 .
Otra excepción al principio de instrumentación y a sus corolarios consiste en que el impuesto pagado sobre
determinados instrumentos se computa como pago a cuenta del impuesto sobre otros actos instrumentados.
Ello ocurre, por ejemplo, con respecto al impuesto creado por la ley 18.524 sobre los boletos de compraventa
o permuta de bienes inmuebles y las respectivas cesiones. En efecto, la ley dispone que este gravamen será
computado como pago a cuenta del que corresponda por la escritura pública de la transferencia de dominio
(art. 20)12 .
No se considera como una consecuencia del principio de instrumentación la interpretación formal del texto
del acto o contrato contenido en el instrumento. En efecto, la disposición del artículo tercero según la cual el
impuesto se debe por la sola creación y existencia material de los instrumentos respectivos con abstracción
de su validez, y eficacia jurídica o posterior cumplimiento, indica la prescindencia de toda indagación acerca
de los efectos jurídicos del acto, pero de ninguna manera significa la obligación del intérprete de estar vinculado
por el nombre jurídico atribuido por las partes al contrato ni a las formas jurídicas elegidas por ellas en
contraposición con la realidad económica.
La ley 18.524 ha suprimido varios hechos imponibles por diferentes razones, como ser: fusión con otros
impuestos o supresión de impuestos de sellos que se superponían con otros gravámenes (tal es el caso de
los contratos de seguros)13 ; o que se separaron de los impuestos de sellos para constituir tributos particulares
con otras estructuras y normas aplicables (tal es el caso de los movimientos de fondos con el exterior que
pasaron a constituir el impuesto sobre la compra y venta de divisas de la ley 18.526; lo mismo ocurrió respecto
de las tasas judiciales).
Otra supresión es la del impuesto a la apertura de créditos o autorización a girar en descubierto.
2. HECHOS IMPONIBLES
La definición legal de los hechos imponibles no contiene referencia alguna al carácter de las operaciones.
Tampoco se dice, en términos generales, como ocurre en las leyes provinciales, que el impuesto grave actos,
contratos u operaciones a título oneroso. Por el contrario, la definición legal sólo subraya la necesidad de una
indicación taxativa de los actos sujetos al gravamen, con exclusión de cualquier acto no expresamente
mencionado.
El texto legal enumera los hechos imponibles en los arts. 20, 21, 22, 23 y 49 de la ley vigente14 .
El agrupamiento de estos hechos imponibles se efectúa por la ley de la siguiente manera 15 :
— Enumeración de diferentes contratos y operaciones sujetos a la tasa proporcional del diez por mil (10‰)
(art. 20).
— Documentos comerciales especialmente indicados, o sea vales, billetes y pagarés, letras de cambio,
giros y órdenes de pago, excluidos los cheques, enumerados en el art. 21 y sujetos al impuesto proporcional
del diez por mil (10‰), sobre los montos imponibles determinados.
— Las operaciones sobre inmuebles efectuadas por escritura pública (salvo excepción contenida en el art.
24, cuando no sea necesario el requisito de la escritura pública) que están sujetas al impuesto proporcional
del veinte por mil (20‰) por los actos de hasta 7.789.600 y por los que exceden de esta suma pesos 155.792
más el 30‰ sobre dicho excedente (art. 23 de la ley).
— Las operaciones monetarias que devenguen intereses y que consistan en entregas o recepciones de
dinero efectuadas por entidades regidas por la Ley de Entidades Financieras 21.526 (art. 49 de la ley vigente).
Para estas operaciones y por expresa indicación del art. 29 de la ley, no rige el requisito de la instrumentación.
Es aplicable, en cambio, el requisito del otorgamiento en jurisdicción de la Capital Federal y, a ese efecto, debe
considerarse vigente el principio contenido anteriormente en el art. 34, inc. i) de la Ley de Sellos (t.o. en 1968)
que con una técnica discutible, pero con el fin de aclarar el alcance del impuesto, consideraba como exentas
las operaciones monetarias que devenguen intereses, concertadas en jurisdicción provincial con los bancos
del decreto-ley 13.127/1957, y normas complementarias.
Mientras los impuestos del título 2º se refieren siempre a actos instrumentados, los del título 3º comprenden
las operaciones registradas contablemente que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen
intereses, sin la necesidad de la instrumentación.
El art. 21 agrupa por separado los impuestos sobre documentos comerciales.
— Las operaciones indicadas expresamente en el art. 22 registradas en las bolsas o mercados bajo las
condiciones legales y reglamentarias, que se excluyen del impuesto del diez por mil (10‰) que podría ser
aplicable a dichas operaciones en virtud del art. 20, y que, en cambio, están sujetas a la tasa del tres y medio
por mil (3,5‰) por cada parte16.
Estas operaciones consisten en la compraventa al contado o a plazo, de mercaderías, cereales u
oleaginosas, productos o subproductos de la agricultura, ganadería o minería y frutos del país, semovientes,
títulos, acciones y debentures, así como las contrataciones de obras y servicios, siempre que sean registrados
en las bolsas y mercados que las mismas agrupan de acuerdo con las disposiciones estatutarias y
reglamentarias de aquéllas y concertadas bajo las siguientes condiciones, que reglamentará el Poder
Ejecutivo:
a) Que sean formalizadas por las partes o por comisionistas intermediarios, de acuerdo con lo que al
respecto establezcan las bolsas o mer cados;
b) Que se inscriban en los registros que al efecto llevarán las bolsas y mercados para el registro de las
operaciones. (La reiteración es propia de la redacción de la norma del art. 22 de la ley).
La alícuota se reducirá al dos por mil (2‰) por cada parte en el caso de operaciones que se realicen durante
las ruedas oficiales. Este tratamiento se extenderá a las operaciones de la misma naturaleza que
excepcionalmente se efectuaren fuera de las horas de rueda.
El art. 13 del decreto reglamentario en una minuciosa disposición aclara el contenido y el alcance del art.
22 de la ley.
A continuación mencionaremos los problemas de mayor importancia, originados, por los hechos imponibles
del impuesto de sellos nacional. Comenzaremos con los hechos enumerados en el art. 20.
Boletos de compraventa de inmuebles17
El impuesto sobre los boletos de compraventa y permuta y las cesiones de los mismos, cuando se trate de
bienes inmuebles figuran como hechos imponibles en el inc. b) del art. 20.
En el sistema de la ley, en el que predomina, como objeto del gravamen, la transferencia de inmuebles a
título oneroso, constituye una norma congruente el gravamen sobre el boleto que —en muchos casos— implica
la efectividad de la operación inmobiliaria aun cuando falte la consagración de la transferencia del dominio
mediante la escritura pública. Además, por un lado, el gravamen sobre el boleto de compraventa de inmuebles
puede contribuir a frustrar la ocultación de una parte del precio de la operación en la escritura de transferencia
de dominio: por otro lado, permite al contribuyente computar como pago a cuenta el impuesto ya abonado
sobre el boleto y, además, sobre las cesiones del mismo.
La doctrina, en general ha recibido con aprobación esta reforma de envergadura en el sistema del impuesto
de sellos; véase por ejemplo el comentario de Freytes, en Derecho Fiscal , t. XIX, p. 835. Este autor considera
más ilusorio que real el propósito manifiesto en el Mensaje de permitir computar como monto de la operación
el valor realmente pactado. No se comparte su escepticismo, puesto que en la práctica de las operaciones
inmobiliarias el boleto refleja el precio contractual verdadero y lo mismo ocurre con los instrumentos de
cesiones, verificándose la ocultación parcial del precio, en general, en la escritura cuando no hay necesidad
de hacer referencia al boleto en el cuerpo de aquélla.
La imposición de los boletos de compraventa y permuta de inmuebles y sus cesiones es, actualmente,
definitiva en todos los casos al haberse disminuido la tasa total de las operaciones al 10‰ y también lo es si
por algún motivo la operación no llega a su fin por rescisión voluntaria o judicial de la operación concertada.
Contrato de mutuo y reconocimiento de deudas

Este hecho imponible figura en el inc. f) del art. 20. Siendo el reconocimiento de deuda un concepto más
amplio, que comprende en su alcance el reconocimiento del mutuario hacia el mutuante en el contrato de
mutuo, la reforma parece superflua y se debe reconocer como motivación de la misma, que la ley vigente
mantiene, la conveniencia de establecer expresamente este supuesto de la imposición.
Es interesante agregar que de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Fiscal en las causas "General
Electric Argentina S.A.", Fallos 3557 y 4356, ambas del año 1967 (DF XVIII-748 y 752) el contrato está
suficientemente instrumentado por las cartas del mutuario aceptadas por el mutuante, aun sin transcribir la
propuesta, si consta la entrega de los fondos del segundo al primero. En las controversias judiciales
mencionadas se halla la excepción contenida en el art. 34 de la Ley de Sellos, texto ordenado en 1968,
respecto del gravamen sobre las operaciones monetarias que devenguen interés del art. 32 de ese texto legal,
precisamente cuando la entrega de dinero que devengue interés, es la consecuencia de un contrato de mutuo
debidamente instrumentado. El problema fundamental, por lo tanto, en estos casos, no es la gravabilidad del
contrato de mutuo como tal, sino la existencia del requisito de la instrumentación sobre el cual volveremos más
adelante18 .
Contratos de transferencia de establecimientos comerciales
o industriales19
El inc. i) del art. 20 menciona los contratos de transferencia de establecimientos comerciales o industriales. Esta norma coincide con el inc. g) del art. 12 del texto
anterior con una simple modificación terminológica, denominando establecimientos comerciales e industriales a los que la ley anterior denominaba negocios. A este
respecto señalamos que el art. 13, segundo párrafo del texto ordenado en 1968 utilizaba también la expresión de "fondos de comercio" mientras la ley vigente utiliza la
expresión "establecimientos comerciales e industriales" no solamente en el inc. i) del art. 20 sino también en el art. 32, segundo párrafo con referencia a la determinación
del monto imponible. Es evidente que la expresión es equivalente en todos los textos mencionados como resulta no solamente de la terminología habitual, sino también
del texto de la ley 1 1.867 que rige esta materia.
La transferencia de establecimientos comerciales e industriales o fondos de comercio está sujeta al

impuesto que la ley especifica en el inc. i) del art. 20 de la ley, sin perjuicio de la aplicación del impuesto sobre
la transferencia de inmuebles, en su caso, según lo dispone el art. 23 inc. a) apartado 2 de la ley. Con respecto
a la ley anterior la misma solución del gravamen especial a la transferencia de inmuebles con prescindencia
del impuesto, que afecta la transferencia del fondo de comercio, había sido sostenida por la Cámara Nacional
en lo Comercial, sala C, en su sentencia de fecha 8 de junio de 1966 en la causa "Iglesias, Ceide y Cía." (DF
XVI-624) conformando la sentencia anterior del Tribunal Fiscal de la Nación (DFXVI-354).
Contratos de locación o sublocación de cosas, derechos, obras

o servicios20
Este hecho o, mejor dicho, estos hechos reproducen parcialmente el inc. m) del art. 12 de la Ley de Sellos (t.o. en 1968 y sus modificaciones) suprimiendo el
impuesto sobre los contratos individuales de trabajo, que superen el millón de pesos moneda nacional. Los contratos de trabajo de conformidad con el régimen anterior
habían sido sometidos al impuesto por expresa disposición de la ley 16.450 a partir del mes de marzo de 1962. Con posterioridad, la ley 16.156, al incluir los contratos
de trabajo en el art. 14 de la Ley de Sellos, no solamente cumplió con un ordenamiento formal de las disposiciones vigentes, sino que por iniciativa parlamentaria, excluyó
del tributo dichos contratos cuando no superaran el millón de pesos moneda nacional, ya mencionado.
La ley 18.524 suprime toda mención de los contratos individuales de trabajo, por lo cual debe entenderse que de conformidad con la jurisprudencia anterior a la ley
16.450, dichos contratos quedan totalmente fuera del alcance del impuesto, cualquiera fuere su monto (véase la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo, sala 2ª, de fecha 5/9/1960 en la causa "Ciaramicoli, Silvio v. Evangelista y Cía." [DF X-458] como así también la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación de
fecha 12/12/1962 en la causa "Neyrast, Industrial y Financiera de Construcciones" [DF XIII-644], con citas de otro fallo del mismo Tribunal y de la Corte Suprema de la
Nación).
Por otra parte, la exención de los contratos de trabajo resulta también del carácter taxativo que, de conformidad con el art. 19 de la ley, revisten las normas que
prevén los hechos imponibles, a diferencia del texto anterior que en el art. 19 inc. a) consideraba genéricamente como sujetos al impuesto a los instrumentos públicos o
privados por medio de los cuales se formalicen actos, contratos u obligaciones civiles, comerciales o laborales.
Contratos de sociedad21
El inc. o) del art. 20 de la ley (t.o. en 1981) menciona expresamente "Los contratos de sociedad, salvo los
comprendidos en el art. 23 inc. a), apartado 1". La salvedad así establecida constituye una expresión impropia,
ya que no crea ninguna excepción al impuesto sobre las sociedades, sino solamente deja a salvo la tasa
especial aplicable a los aportes de capital a sociedades, cuando incluyen transferencias de dominio de
inmuebles.
3. IMPUESTO SOBRE DOCUMENTOS COMERCIALES

La ley 18.524 ha separado, en lo referente al trato fiscal, los documentos comerciales de los actos
instrumentados en general.
Originariamente al dictarse la ley 18.52422 dicha separación tenía un motivo lógico y necesario, por cuanto
esos efectos comerciales estaban sujetos al impuesto proporcional pero con la particularidad de estar
relacionada la tarifa o alícuota del impuesto no sólo con el valor de los documentos, sino también al tiempo de
vigencia de aquéllos.
Sin embargo, ese criterio fiscal fue modificado por la ley 20.046, la que volvió a la senda tradicional
estableciendo un trato para todos los documentos comerciales, verbigracia: vales, billetes y pagarés, letras de
cambio, giros y órdenes de pago, excluidos los cheques. El trato común consiste en la alícuota del 10‰ (diez
por mil) sobre el monto imponible correspondiente.
Es importante señalar que el régimen vigente en materia del sellado de los papeles de comercio ha
mantenido la exención para las letras, giros y similares pagaderos a la vista o a cinco días vista. Esta reforma
ha establecido una claridad en el trato fiscal de los papeles de comercio de mérito innegable, aunque la
solución del problema estaba al alcance de la mano23 .
En el orden provincial la ley 9420 de la Provincia de Buenos Aires agrupa distintos hechos imponibles en
la forma siguiente:
Actos y contratos en general (incs. a] a q] del art. 20 de la ley).
Actos y contratos sobre inmuebles (art. 23).
Operaciones monetarias (art. 49).
4. OPERACIONES SOBRE INMUEBLES24
El capítulo 2º del título 2º de la Ley de Sellos vigente se refiere a las operaciones sobre inmuebles.
Es exacta la observación respecto a que estas operaciones no se diferencian de los actos gravados
instrumentados por lo cual no es rigurosamente racional su separación del capítulo 1º. Sin embargo, ello se
explica porque las operaciones inmobiliarias contenidas en el capítulo 2º tradicionalmente estuvieron
agrupadas en la Ley de Sellos en un capítulo separado (arts. 24 y ss. de la Ley de Sellos, t.o. en 1968).
El art. 23 somete al impuesto proporcional del 10‰ (diez por mil) el otorgamiento de escrituras públicas en
los siguientes casos:
a) Compra, venta o permuta de inmuebles o cualquier otro acto por el cual se transfiere el dominio de estos
bienes a título oneroso. Se consideran incluidas en este supuesto, las transferencias de dominio de inmuebles
que se verifiquen con motivo de:
1. Aporte de capital a sociedades25 ;
2. Transferencias de establecimientos comerciales e industriales26 ;
3. Disolución de sociedades y adjudicación a los socios27 .
Con respecto a la fórmula general del inc. a) se debe observar únicamente que la norma conserva el
principio establecido con anterioridad en la Ley de Sellos, hasta el texto ordenado en 1968.
Sin embargo, la inclusión de las tres hipótesis contenida en los apartados arriba reproducidos, constituye,
por lo menos desde el punto de vista técnico, una innovación.
Los casos de aportes de inmuebles para formar el capital de sociedades como así también de adjudicación
de inmuebles a los socios como consecuencia de la disolución de sociedades, estaban expresamente
exceptuados del impuesto correspondiente, en el art. 65, incs. 10) y 18) del texto ordenado en 1968 28 .
La ley 18.524 ha seguido otra política, precisamente la de considerar gravadas las transferencias de
dominio de los inmuebles en forma general y con la tasa pertinente. Se ha seguido así el principio consagrado
en la legislación provincial (Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, libro II, título 7). Ahora la ley 9420
trata las operaciones inmobiliarias en forma desordenada, juntamente con la determinación del monto
imponible29 .
Con respecto a la hipótesis del segundo apartado (transferencia de fondos de comercio) ha sostenido
Freytes (op. cit., ps. 839 y 840), que la transferencia de inmuebles estaba exenta del impuesto de sellos con
anterioridad a la ley 18.524 en virtud del art. 13, segundo párrafo del texto ordenado en 1968. Sin embargo, la
cuestión no estaba tan clara; el Tribunal Fiscal y la Cámara Nacional en lo Comercial, sala C (fallo del 8 de
junio de 1966 en la causa "Iglesias, Ceide y Cía."), sostuvieron la imposición independiente de la transferencia
de inmuebles con respecto a la transferencia de fondos de comercio (ver la sentencia de la Cámara
mencionada en DF XVI-625). Por el contrario, según lo señala Vicente Oscar Díaz (La Información XXI-135),
la Cámara Comercial, sala B, sostuvo una doctrina contraria en la causa "Hisisa Argentina v. Ducilo".
Cualquiera que fuere el juicio valorativo que merezca la ley 18.524 con referencia a este problema, es
indudable que ha traído claridad y solución prudente a un problema todavía sub iudice .
Por otra parte, debe considerarse que no hay motivo suficientemente claro de política fiscal para gravar
con la tasa del 10‰ (diez por mil) a las operaciones de inmuebles en el caso de la transferencia entre
particulares o de venta pura y simple, y eximir de impuesto las mismas operaciones cuando integran un aporte
de capital a sociedades o la adjudicación de bienes de una sociedad a sus socios en el caso de disolución o,
finalmente, cuando se efectúen con motivo de la transferencia de fondos de comercio.
La ley nacional vigente grava, por lo tanto, de manera uniforme toda transferencia de domino de inmuebles,
sin perjuicio de descontar el impuesto ya pagado sobre los boletos de compraventa y sus cesiones y el
impuesto sobre el aporte de capital de sociedades en el acto constitutivo de las mismas, en su caso, art. 25
de la ley (t.o. en 1981)30 .
5. OPERACIONES MONETARIAS
Como ya lo anticipara, el art. 2º de la ley, ésta grava también las operaciones monetarias de acuerdo con
la disposición del título tercero. Este hecho imponible es el heredero del que en la ley anterior estaba legislado
en el art. 4º del título 2 (art. 32 de la Ley de Sellos, t.o. en 1968) 31 .
En primer término, señalamos que la ley vigente ha derogado el impuesto contenido bajo el mismo título y
capítulo en el art. 31 de la ley derogada, sobre la concesión o apertura de créditos o autorizaciones para girar
en descubierto con la tasa del diez por mil (10‰) por cada mes o fracción del término de vigencia.
Además el impuesto establecido en el art. 49 de la ley vigente simplifica la definición del hecho imponible
en un doble sentido.
a) Por un lado, elimina los supuestos particulares ya contenidos en el art. 31 de la ley derogada, esto es "la
utilización de crédito en descubierto" y "los depósitos monetarios", manteniendo solamente la hipótesis general
de los "créditos o débitos en cuenta, originados en una entrega o recepción de dinero que devengue intereses",
sin perjuicio de simplificar también esta definición en los términos siguientes: "las operaciones registradas
contablemente que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen intereses".
b) Por otro lado, la nueva ley limita el hecho imponible a las operaciones efectuadas por entidades regidas
por la ley de entidades financieras 21.526. Se eliminan así de la imposición todas las operaciones monetarias
entre firmas comerciales o particulares.
6. LA DOBLE IMPOSICIÓN EN EL IMPUESTO DE SELLOS

En la Ley de Sellos, texto ordenado en 1968, de acuerdo con una larga tradición común a la ley nacional y
a las leyes provinciales, el momento de vinculación del hecho imponible con el poder tributario era doble: salvo
excepciones expresamente formuladas, la ley gravaba tanto los actos efectuados en jurisdicción de la Capital
Federal destinados a surtir efectos en ella, como los destinados a surtir efecto en otras jurisdicciones; además,
estaban sometidos al gravamen, salvo excepciones expresas, los actos instrumentados en otras jurisdicciones,
en provincias o en el exterior, cuando del texto mismo resultare que debían ser negociados, ejecutados,
cumplidos o inscriptos en jurisdicción nacional y también los actos instrumentados en jurisdicción provincial o
en el extranjero cuando de hecho fueran negociados, ejecutados, cumplidos o inscriptos en jurisdicción
nacional.
Análogamente, el Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires gravaba tanto los actos, contratos y
operaciones realizados en territorio de la provincia, aunque tuvieran efecto fuera de ella, como también los
realizados en otra jurisdicción "cuando de su texto o como consecuencia de los mismos, resulte que deban
ser negociados, ejecutados o cumplidos en ella". En particular, la ley provincial considera sujetos al impuesto
los contratos de seguros que cubren riesgos sobre cosas situadas o personas domiciliadas en la provincia.
Las excepciones más notorias a esta doble vinculación de los hechos imponibles con el poder fiscal eran
los siguientes:
1. Los instrumentos otorgados en la jurisdicción nacional referentes a operaciones sobre bienes inmuebles
situados en la jurisdicción provincial estaban exentos del impuesto proporcional del 15‰ sólo gravados con
un impuesto fijo (art. 27 y 28 de la Ley de Sellos, t.o. en 1968).
2. Los contratos de sociedad estaban sometidos al impuesto sobre la totalidad del capital, aun cuando los
bienes aportados estuvieran en extraña jurisdicción y, correlativamente, las sociedades constituidas en
provincias o en el exterior estaban sometidas al impuesto sólo cuando inscribieran sus contratos en el Registro
Público de Comercio con el fin de establecer en jurisdicción nacional una agencia o sucursal, en cuyos casos,
el impuesto se pagaba sobre el capital asignado o, en su defecto, el capital estimado con destino a su
radicación en jurisdicción nacional.
La ley 18.524 pretendió modificar radicalmente este criterio eliminando la doble vinculación con el poder
fiscal de la Nación y las provincias, limitando el gravamen a todos los actos o instrumentos expedidos en la
Capital Federal, tuvieran o no efectos en jurisdicción de la Capital Federal o bien en otra jurisdicción. Así lo
estableció —expresamente— el artículo primero de la ley 18.524 en su inc. a).
Los medios adoptados por la ley 18.524 para evitar, en lo posible, las dobles imposiciones fueron las
siguientes:
Las presunciones de otorgamiento en la jurisdicción de Capital según el art. 9º, las disposiciones del tercer
párrafo del art. 24 y las normas de los arts. 30 y 31.
La solución —no podemos agregar: definitiva— fue la reforma de la ley 18.607 que estableció los casos de
la atribución a la jurisdicción nacional de la facultad de gravar los actos y contratos otorgados en las provincias.
En la actualidad, la ley vigente en lo nacional contempla los casos de la aplicación del impuesto de sellos
por actos u operaciones estipulados en las provincias en una extensa enumeración de hipótesis en el art. 6º
(t.o. 1981)32 .
Con respecto a las provincias, el art. 9º de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos admite la
aplicación de un doble criterio de vinculación de los hechos imponibles con el poder fiscal provincial
obligándose, como también se obliga la Nación, a incorporar a sus legislaciones respectivas cláusulas que
contemplen y eviten la doble imposición interna33 .
7. ALGUNOS PROBLEMAS ACTUALES
Contratos con reparticiones públicas

En el caso indicado en el título, el Tribunal Fiscal de la Nación ha establecido que la instrumentación
consiste no sólo en la propuesta y adjudicación, sino también en los elementos integrantes de la voluntad
contractual de las partes que resultan del expediente administrativo correspondiente (fallo 4043 del 10 de
octubre de 1967 en la causa "Dálmine Siderca S.A.I. y C." y análogas sentencias del 20 de marzo de 1969
todas ellas entre las mismas partes).
Formalización de diferentes actos en un mismo instrumento

La ley vigente en el orden nacional ha contemplado y resuelto de la misma manera que las leyes anteriores,
el problema de la aplicación del impuesto en el caso indicado en el título.
En efecto, el art. 13 de la ley vigente distingue dos hipótesis:
— la primera es la que los diversos actos formalizados en el instrumento por las mismas partes que versen
sobre el mismo objeto y guarden una relación de interdependencia entre sí, en cuyo caso sólo debe pagarse
el impuesto correspondiente al acto cuyo gravamen resulte mayor. Vulgarmente se suele indicar esta solución
con la expresión de "impuesto de mayor rendimiento fiscal";
— la segunda hipótesis es la que no se verifique las condiciones del primer caso; en este supuesto cada
acto pagará el impuesto correspondiente34 .
Contrato principal y accesorios35
La ley nacional ha seguido el ejemplo de la legislación provincial en lo referente a la aplicación del impuesto
de sellos sobre el instrumento en el cual se formalizan obligaciones accesorias sin que conste el pago del
impuesto sobre el contrato principal.
La disposición legal que se halla ahora en la segunda parte del inc. o) del art. 47, da como solución el pago
del impuesto sobre el acto principal o el instrumento de los accesorios, el que sea mayor.
En el orden provincial la solución acorde con los principios generales del derecho provincial, la tributación
en éste, como en el caso de varios contratos comprendidos en el mismo instrumento, se efectúa sobre todas
las operaciones concertadas tanto en lo principal como en lo accesorio.
8. MONTO IMPONIBLE
La Ley de Sellos (t.o. en 1981 y sus modificaciones) en los arts. 26 a 4636 , ambos inclusive, establece las
normas para determinar el monto imponible de los diferentes actos que constituyen los hechos imponibles.
De las normas en cuestión debemos destacar las siguientes.
El art. 26 se refiere a los contratos de ejecución sucesiva, pagos periódicos u otros análogos, limitando el
monto imponible a la duración total o a los primeros 5 años, si fuera de mayor tiempo.
El art. 27 mantiene la norma tradicional en la legislación nacional en materia de sellos, contemplando
diferentes hipótesis de prórroga automática o no.
En forma algo desordenada, se determinan las bases imponibles en el caso de los contratos de sociedad
con o sin aporte de bienes inmuebles, en los arts. 28 a 33.
Es de particular interés lo dispuesto en el art. 31, según el cual en las escrituras traslativas de dominio de
bienes inmuebles efectuadas en cumplimiento de la obligación de aporte, se deducirá el importe del impuesto
que se hubiera satisfecho en oportunidad de constituirse la sociedad o formalizarse el aumento de su capital
social. Esto reproduce, ampliando su redacción, la norma del art. 25 que anticipa, en parte, la norma referente
a la determinación del monto imponible. Sin embargo, el segundo párrafo del art. 31 agrega que si no se
demostrase el pago del impuesto al acto de constitución de la sociedad o aumento de su capital, se pagará el
impuesto total del 25‰, con más la multa correspondiente sobre el impuesto omitido por aquellos actos.
Finalmente, el art. 44 mantiene la norma que figurara en las leyes de sellos anteriores, que establecía la
estimación del monto imponible, cuando el valor de los actos instrumentados fuera indeterminado. Dicha
estimación debe fundarse en elementos de juicio adecuados y formularse en la continuación del instrumento.
Agrega la norma que la Dirección podrá impugnar la estimación efectuada por las partes y practicarla de oficio
sobre la base de los elementos justificativos que se determinen. En esta hipótesis, la ley prevé la posibilidad
que, si la estimación de las partes careciese de fundamentos justificativos o éstos resultaren falsos, la
Dirección podrá imponerle las sanciones que correspondan.
9. SUJETOS PASIVOS
Las normas referentes a los sujetos pasivos, en el impuesto de sellos se hallan en los arts. 18 y 19 de la
ley vigente en jurisdicción de la Capital Federal37 , sin perjuicio de otras normas concordantes.
En el art. 18 se establece la responsabilidad solidaria por el gravamen omitido parcial o totalmente y por
las multas aplicables, de todos los sujetos que otorguen, endosen, autoricen o conserven en su poder por
cualquier título o razón actos o instrumentos sujetos al impuesto, que estén en infracción.
La expresión "conserven en su poder por cualquier título o razón" ha sustituido, en virtud de la ley 18.524,
la expresión "admitan" que figuraba en la Ley de Sellos (t.o. en 1968) y respecto de la cual la DGI pretendía
darle un alcance amplísimo, pero había sido vencida por el contribuyente ante el Tribunal Fiscal de la Nación
en los autos caratulados "Yacopino contra DGI" (fallo 5265 confirmado por la Cámara de Apelación en lo
Comercial).
La reforma introducida en la norma mencionada por la ley 18.524 dio sanción legislativa a la pretensión de
la DGI de interpretar ampliamente el término "admitan".
La responsabilidad solidaria de los meros tenedores de los documentos en infracción, no excluye que
aquéllos pueden demostrar su falta de culpa o dolo, ni afecta el derecho de regreso contra los contribuyentes.
El segundo párrafo del art. 18, establece la responsabilidad directa del escribano titular del Registro por los
impuestos correspondientes a las escrituras públicas y la solidaria de los adscriptos por las escrituras
autorizadas por éstos y sin perjuicio del derecho de regreso contra las partes.
El principio de la responsabilidad solidaria de todos los intervinientes en la emisión, negociación o posesión
de documentos sujetos al impuesto, no impide que las partes entre sí puedan disponer acerca de la distribución
del cargo fiscal de cada una de ellas. Así lo establece el art. 19, último párrafo que, a diferencia de lo dispuesto
en el art. 24, tercer párrafo de la Ley de Sellos, texto ordenado en 1968, permite a las partes distribuir el
impuesto en la proporción que resuelvan.
Débese destacar que aún bajo la vigencia de la ley anterior por principios generales de derecho privado,
nada se oponía a que las partes derogasen en sus acuerdos particulares la distribución igualitaria contenida
en la disposición citada.
El segundo párrafo del art. 19 reproduce la disposición del art. 69 del texto ordenado en 1968, en virtud de
la cual si una parte está exenta de impuesto, la exención alcanzará sólo la proporción que corresponda a la
parte exenta. La disposición actual, sin embargo, condiciona esta limitación a la circunstancia que se trate de
actos bilaterales o sea, de aquellos en los que ambas partes contraen obligaciones recíprocas. A contrario
sensu, si se trata de contratos unilaterales en los cuales las obligaciones son contraídas por una sola parte, si
la parte obligada está exenta no hay obligación fiscal alguna, y si la parte obligada no está exenta, el gravamen
fiscal se aplica por la totalidad de la obligación y no sólo por la parte proporcional. Esto ocurre, por ejemplo,
en la emisión de pagarés, reconocimiento de deudas, fianzas y, en general, en todos los actos en los que una
sola de las partes resulta obligada.
Huelga aclarar que las exenciones a las que se refiere lo expuesto anteriormente, son las exenciones
subjetivas, como las contenidas en el art. 37 de la ley.
En las operaciones monetarias, el impuesto está a cargo de quien contrate con las entidades financieras,
pero éstas están obligadas a actuar como agentes de retención. Así lo establece el penúltimo párrafo del art.
19.
Por último, el art. 19 a fin de reconocer los acuerdos de distribución de la carga fiscal entre las partes,
dispone que los convenios sobre traslación del impuesto sólo tendrán efectos entre las partes y no podrán
oponerse al Fisco.
La norma que antecede nos parece inexacta, por cuanto los acuerdos sobre la distribución entre las partes
de la carga tributaria no son "convenios sobre traslación". Este fenómeno económico no es materia de
convenios entre partes, ni puede serlo.
10. EXENCIONES Y EXCLUSIONES

El capítulo IV del título II de la ley vigente contiene una larga lista de actos que, según el título con el que
figuran agrupados, la ley considera como exenciones38 .
También los arts. 51 y 52 establecen normas de exención respecto de las operaciones monetarias.
Sin reproducir el texto de las normas mencionadas, ni comentar cada una de las hipótesis enumeradas en
dichos artículos, nos limitaremos a exponer los criterios interpretativos de las mismas.
a) En la ley vigente la enumeración de las exenciones reúne bajo este título casos de verdadera exención
y otros que deben reconocerse con el carácter de exclusiones o sea, por medio de la negación de su
imponibilidad, para circunscribir mejor los hechos imponibles.
Puede llamar la atención y hasta parecer paradójico encontrar tal clase de exclusiones en un impuesto
como el actual de sellos, tanto nacional como provincial, una de cuyas características salientes es el principio
de la enunciación taxativa de los hechos imponibles.
Sin embargo, la ley vigente incurre en esa falta de lógica jurídica, si se nos permite la expresión. Estando
así las cosas, las hipótesis de exclusión que contempla en forma expresa o tácita la ley vigente, deben
considerarse como reiterativas.
Se encuentran ejemplos de lo expuesto en el art. 6º en el que las normas de exclusión delimitan la
vinculación territorial de los hechos imponibles; también tienen esa función excluyente —esta vez para
delimitar el aspecto objetivo del hecho imponible— los casos previstos en el art. 11 de la ley.
En la lista de exenciones del art. 47 encontramos también algunas exclusiones especialmente para trazar
la línea divisoria con los hechos imponibles sujetos a otros impuestos. Ejemplos se hallan entre otros en los
incs. g), r), a).
PARTE XII
OTROS RECURSOS
CAPÍTULO I
LA DEUDA PÚBLICA
1. CONCEPTO
Definición
La deuda pública es la deuda del Estado o de los Entes públicos descentralizados o territoriales.
Para conocer la naturaleza de la deuda y sus consecuencias, es ind ispensable preliminarmente definir la
deuda pública y examinar las diferencias, si las hay, respecto de la deuda privada. Se exa minarán también
algunas de las clasificaciones debidas a distingos de fundamental importancia, que justifiquen las
diferenciaciones de varios fenómenos financieros, todos comprendidos en el concepto genérico de la deuda
pública pero con diferencias específicas entre sí.
Se trata, a veces, de clasificaciones tradicionales que han perdido significación en el mundo real de la
economía y de las finanzas actuales; o que revisten aún su importancia tanto en la teoría pura, como en la
política fiscal moderna.
Deuda pública y privada

Examinemos, en primer término, las diferencias entre la deuda pública y deuda privada. Ésta consiste en
obligaciones de dar sumas de dinero por una relación contractual o por imperio de la ley. Puede estar dotada
de garantías reales o personales y, en general, aun con la presencia de dichas garantías rige el principio que
el patrimonio del deudor es la garantía común de los acreedores. La deuda privada contractual nace, en
especial, del contrato de mutuo o préstamo de dinero. Las deudas privadas originadas por el contrato de mutuo
crean para el deudor la obligación de devolver al prestamista el capital prestado y las obligaciones accesorias,
de entre las cuales se destaca la de pagar int ereses periódicos. Esta obligación puede no exi stir, por ejemplo,
en los préstamos entre familiares o entre amigos.
La deuda puede consistir en una suma global recibida de un prestamista único o puede, entre otras muchas
formas, asumir la de títulos —a l portador o nominativos, transmisibles por endoso o no— cuya titularidad en
el caso de los nominativos o su posesión legítima, en el caso de los al portador, da derecho a la restitución del
capital prestado al vencimiento del plazo estipulado y al cobro de los int ereses convenidos.
La falta de vencimiento de la deuda privada no debe entenderse como una exi stencia perenne de la
obligación de restituir el capital prestado, sino al contrario, como la facultad del acreedor de reclamar la
devolución en cualquier momento y la obligación del deudor de cumplir con esa devolución.
La deuda pública puede nacer también de un contrato de mutuo de derecho privado como ocurrió casi
siempre hasta la Revolución Francesa; pero es característico de esta forma de financiación de los gastos
públicos, un contrato de empréstito según las condiciones fijadas por el Estado en la oferta al público de un
contrato de adh esión, con base en una ley sancionada por el Parlamento. A diferencia de la deuda privada,
la deuda del Estado puede no implicar la obligación de devolver el capital prestado. El Estado, en la deuda
denominada "perpetua", asume solamente la obligación de pagar un int erés o renta a perpetuidad, con apoyo
en la relación de matemática financiera entre capital y renta perpetua.
Dijimos arriba que una deuda privada que no prevea el término de vencimiento de la obligación del mutuario
de devolver el capital prestado implica la facultad del acreedor de reclamar dicha devolución en cualquier
momento. No es así para la deuda pública, la que puede, según lo vimos, no tener la obligación de devolver
el capital. Según la doctrina unánime, ello es posible solamente para el Estado —o eventualmente para las
entidades públicas descentralizadas con facultades constitucionales y legales de emitir títulos de deuda
pública—, en fuerza de su carácter perenne y por su solvencia fundada no sobre su patrimonio, a diferencia
de la deuda privada, sino sobre su poder de imperio que los habilita para imponer tributos sobre los habitantes
y en función de la capacidad contributiva de la población.
El patrimonio del Estado no representa una garantía para los acreedores, salvo casos de entidades
estatales voluntariamente sujetas al derecho privado, porque se trata, en general, de bienes afectados al uso
público y fuera del comercio, por lo que no pueden estar sujetos a una eventual ejecución forzosa por parte de
los acreedores.
En la deuda perpetua, el Estado debe preocuparse de crear los ins titutos tributarios adecuados para el
cumplimiento de sus obligaciones de pago de los int ereses; respecto de las demás operaciones de
endeudamiento y, principalmente, en los empréstitos en los que se estipula el vencimiento de la obligación de
devolver el capital y pagar los int ereses periódicos, las medidas financieras adecuadas consisten en
establecer los recursos para enfrentar las dos obligaciones referidas; o sea proveer los ing resos para los
servicios de la amortización e int ereses de la deuda pública.
Es muy frecuente que el Estado en la misma ley que aprueba la emisión de títulos de empréstitos, dicte las
normas sobre la creación y recaudación de los impuestos destinados a cubrir los gastos que demanden los
servicios de la deuda pública. Tanto en este caso como en el otro en que se dispone que los fondos para el
servicio de la deuda pública se ext raerán de rentas generales, está claro que la creación de un empréstito, a
diferencia de la deuda privada, implica la creación de un recurso, tributario o no, para atender al servicio de la
deuda pública. Los int ereses y las amortizaciones del empréstito constituyen nuevas transferencias, desde el
punto de vista de los gastos públicos; y, desde el punto de vista de los recursos, el mecanismo del
funcionamiento o del cumplimiento del servicio, exi ge la exi stencia de recursos periódicos suficientes para
cubrir dichas erogaciones, principalmente impuestos nuevos, en el sentido cuantitativo, a durar hasta la
atención del último servicio de int erés y de amortización.
Es ésta la operación típica de las finanzas clásicas, en la que se ins tituye la utilización de los recursos
impositivos permanentes o, por lo menos, con vigencia no menor que la duración total del empréstito.
No cambia en absoluto la estructura de la emisión de la deuda pública la circunstancia que los servicios de
la deuda emitida no se basen en los recursos tributarios, sino que pueden ser satisfechos mediante nuevo
endeudamiento o bien mediante la emisión monetaria. Ambas hipótesis pueden realizarse en razón de la
saturación de la capacidad contributiva y porque se considera con fundamento la oportunidad de crear un
nuevo endeudamiento para cubrir los int ereses y la amortización del anterior. Esta consideración sólo
horroriza a quienes tienen una visión antropomórfica de la deuda pública1 , puesto que si la financiación de los
gastos para la producción de bienes y servicios o para fines redistributivos o para la política de estabilización,
ha de ser deficitaria y por tanto exp ansionista, mientras no se llegue a la plena ocupación, no hay motivo,
mientras duren estas condiciones, para exc luir la financiación por endeudamiento de los servicios de la deuda
pública. La boule de neige , o sea la multiplicación de la deuda a través de este mecanismo, puede asustar
solamente si la economía ha llegado o está por llegar a una situación de plena ocupación, con peligro de
estallido de la inf lación.
Los empréstitos reembolsables, como la deuda perpetua, se emiten habitualmente en títulos-valores, a
veces nominativos transmisibles por endoso o en otra forma y a veces al portador. En la gran mayoría de los
casos estos títulos-valores son negociables en la Bolsa, siendo cotizados habitualmente en el mercado de
valores. Esta amplia negociabilidad en un mercado transparente como el de títulos asegura la posibilidad de
obtener—en el mercado— el reintegro del capital, salvo las mermas por la depreciación del dinero—ya que de
las deudas de dinero se trata— o las amortizaciones parciales de la deuda, cuando esta se amortiza—con la
elección de un sistema entre otros muchos— por períodos, por ejemplo, semestrales. También puede hacer
mermar el valor bursátil de la deuda pública el hecho que la tasa deinterés del mercado sea superior a la tasa
nominal del título2.
La negociabilidad de los títulos de la deuda pública en la Bolsa, asegura también a los dueños de títulos de
la deuda perpetua la posibilidad de recuperar—en cualquier momento— el valor de suinversión con las
variaciones del valor debidas a múltiples circunstancias, de las cuales algunas ya han sido mencionadas.
2. CLASIFICACIONES
A pesar de nuestra ya manifestada renuencia a recurrir a clasificaciones de lasinstituciones de las finanzas
públicas, no debida al capricho si no a que a menudo las clasificaciones no surgen de la observación de los
fenómenos de la vida real, sino que son efectuadasa priorio encasillan la realidad en clases distintas cuando
las diferencias no son de peso o, al contrario, agrupan en una sola categoría fenómenos distintos en su
verdadera naturaleza, de la deuda pública pueden efectuarse las siguientes clasificaciones de importancia en
nuestra opinión:
a) Deudainterna yexterna.
b) Deuda flotante y consolidada.
c) Deuda perpetua y amortizable.
d) Deuda a corto, mediano y largo plazo.
Examinaremos ahora el contenido y las razones de cada una de las clases de deuda públicaindicadas.
Deuda interna yexterna
Entiéndese por deudainterna la que es contraída en el mercado de capitales del país o, tratándose de
empréstito, si se colocan en el mercadointerno.
Deuda ext erna es aquella que se contrae en el mercado de capitales del ext erior.
Bueno es advertir que nada impide —n i ello afecta mayormente el significado del distingo— que
capitalistas ext ranjeros y domiciliados en el ext erior, suscriban o adquieran títulos de la deuda int erna; y que
ciudadanos o residentes en el país que emite la deuda ext erna sean suscriptores o adquirientes de títulos de
dicha deuda (salvo, en este último caso, por la eventual violación de disposiciones legales referentes al control
de divisas o materias vinculadas con ellas).
Hay características accesorias y de secundaria importancia de cada una de estas clases de deudas, como
ser: —l a deuda interna está concebida en la moneda del país mientras que la ext erna está concebida en
moneda ext ranjera; la deuda int erna es pagadera, como sus servicios, en el país, mientras que la
deuda ext erna y sus servicios son pagaderos en el ext erior; etcétera. Estas diferencias no son esenciales y
pueden admitir muchas exc epciones.
La razón esencial de este distingo es la siguiente: la deuda int erna, con ser jurídicamente una deuda real
del Estado hacia los prestamistas o hacia los tenedores de títulos emitidos por aquél, implica,
económicamente, una deuda de los contribuyentes que pagan impuestos con cuyo producto el Estado
satisface los servicios de la deuda, hacia los capitalistas. Hay pues, una situación entre sectores económicos
de la población del país, que se agota en transferencias del sector contribuyente al sector capitalista,
por int ermedio del Estado, que cumple únicamente el papel de caja compensadora o casi diríamos
de clearing entre los dos sectores. Desde el punto de vista macroeconómico como los pagos de los
contribuyentes coinciden con los derechos crediticios de los capitalistas, no hay deuda de la economía nacional
en su conjunto. Puede decirse que, económicamente para el conjunto de la economía del país, la
deuda int erna no exi ste. Existen sí impuestos por un lado y gastos de transferencia por el otro lado.
De Viti de Marco3 , ha creado la teoría que a medida que los títulos de la deuda pública se difundan
como inv ersión de los ahorristas, puede llegarse a una situación en que los contribuyentes sean también
tenedores de títulos por lo menos en una cantidad tal que sus servicios sean cubiertos con los impuestos a su
cargo. Ese día podrá anularse la deuda y los impuestos correspondientes, sin perjuicio para el Estado ni para
los contribuyentes ni para los capitalistas. (Teoría de la amortización automática de la deuda pública)4 . No
compartimos esta teoría que merece ser mencionada por su originalidad.
Acéptese o no la teoría mencionada, lo cierto es que la deuda int erna no implica una deuda real de la
economía nacional, resolviéndose en un proceso recursos-gastos de transferencia, con efectos redistributivos
dentro de la misma economía.
La deuda ext erna, por el contrario, representa no sólo una deuda del Estado hacia los capitalistas en el
aspecto jurídico, sino también económicamente una deuda de la economía nacional hacia los
capitalistas ext ranjeros, cuyos servicios deben ser cubiertos por el esfuerzo productivo del país,
representando una verdadera carga para dicha economía. Esta afirmación no significa, en absoluto, poner en
tela de juicio la utilidad de la deuda ext erior. Que ésta represente una carga significa que habrá que
compararla con la utilidad de las inv ersiones o de los servicios que el Estado haya creado con el capital
prestado. Si la deuda sirvió, por ejemplo, para ins talar una red de transporte subterráneo en una o varias
ciudades y si esta inv ersión hizo disminuir los gastos de transportes y el tiempo de traslado de las personas
de sus viviendas a su lugar de trabajo o viceversa y promovió el desarrollo urbano presente y futuro, la utilidad
de los fondos prestados por el mercado de capitales de un país extranjero puede compensar —c on creces—
la carga de la deuda ext erna contraída, por muy pesada que ella fuera.
Los problemas principales que se refieren a la deuda int erna y ext erna no son iguales ni análogos. Los
problemas de la deuda int erna giran alrededor de la distribución entre sectores económicos y entre
generaciones, a la vez que los de la deuda ext erna se vinculan con la balanza de pagos y la situación del país
en orden a los compromisos financieros int ernacionales.
Nos remitimos en tal sentido a lo que exp ondremos más adelante5 .
Deuda flotante y consolidada

Deuda flotante
La deuda pública de un país se compone de dos tipos de deudas, que responden a las exi gencias de dos
problemas distintos. Uno de éstos consiste en resolver el desfase en el tiempo, normalmente dentro de un
mismo ejercicio financiero anual, del flujo de los ing resos fiscales por un lado y el cumplimiento de los
compromisos de gastos del Estado y de otras entidades que componen el sector público. Al ini ciarse el año
fiscal 1978 el día primero de enero ya corren necesidades que originan gastos cuyo pago depende de los
fondos de la Tesorería remanentes del ejercicio anterior. Si suponemos que el 31 de diciembre anterior las
cajas de la Tesorería hayan quedado vacías por haberse cumplido con todos los compromisos hasta el último
céntimo disponible —l o que no quiere decir necesariamente hasta el último céntimo adeudado— y la
recaudación tributaria, aunde los impuestos de ing reso permanente, no haya empezado a fluir a la Tesorería
en el tiempo y la cantidad requeridos para el pago de las obligaciones de gastos, el Estado deberá elegir entre
dos soluciones: dejar impagas algunas de las obligaciones exigibles, cuyo vencimiento se haya operado ya, o
bien recurrir a operaciones de crédito a corto plazo para salvar el problema de la falta de coincidencia entre
la exi gibilidad del gasto y el ing reso del recurso. Ambas soluciones implican el nacimiento de una deuda que
se denomina "flotante".
Cabe subrayar que el presupuesto puede ser perfectamente equilibrado, o hasta ofrecer un superávit y ser
necesario a pesar de ello, recurrir a una de las soluciones mencionadas para cubrir no la falta de recursos,
sino las necesidades de caja.
Es evidente que, si de éstas sólo se trata, en el curso del ejercicio llegará un momento en que los recursos
afluirán a la Tesorería en cantidad superior al monto de los gastos, pudiéndose, por tanto, reembolsar la deuda
flotante.
La deuda flotante puede asumir diferentes formas, que trataremos brevemente a continuación:
1. Facturas impagas a los proveedores del Estado y sueldos o salarios impagos a los empleados públicos.
Es ésta la forma más elemental de la deuda flotante. El Estado, frente a la escasez de dinero en sus cajas
y en sus cuentas bancarias, demora el pago de los créditos exi gibles por los proveedores y el personal. Es
una solución puramente transitoria, ya que tanto proveedores como empleados no podrán seguir por mucho
tiempo suministrando al Estado moroso sus bienes y servicios.
Desde el punto de vista político, esta deuda afecta la imagen del Estado y del gobierno; desde el punto de
vista ético y de justicia, el temperamento adoptado carece de sustento moral y es ine quitativo; desde el punto
de vista económico, si la situación por la que atraviesa la economía del país es de depresión y desocupación,
al no abonarse las facturas ni los sueldos, se agudizará la recesión y el desempleo. Por el contrario, si se
atraviesa una época de aug e y plena ocupación o, aún más, de inflación, esta forma de endeudamiento
restringe la demanda efectiva y puede constituir un freno momentáneo al proceso inflacionario.
2. Otra forma de deuda flotante apenas algo distinta de la anterior consiste en atribuir a las facturas impagas
un reconocimiento o conformidad, del Estado deudor, admitiendo pues, su transferibilidad por endoso y su
descuento por instituciones bancarias o financieras. Con ello, la deuda produce menor efecto restrictivo de la
demanda efectiva, porque los acreedores obtienen a través de la transferencia o del descuento bancario, la
liquidez necesaria para su demanda de bienes y servicios.
Análoga a la forma que acabamos de mencionar es la documentación de la deuda con pagarés o letras,
con o sin int ereses, y con vencimiento dentro de un plazo acordado de manera de facilitar la negociabilidad y
el descuento por bancos u otras entidades financieras.
Siempre manteniéndose la morosidad del Estado en el pago de las facturas o de los sueldos, la exp eriencia
de la vida financiera de los Estados modernos6 ha asistido a la creación de unos títulos de la deuda flotante
siguiendo el ejemplo de Alemania en el período entre las dos guerras mundiales y durante la segunda guerra
(1939-1945), que consistió en la emisión de certificados o valores negociables y con int ereses en algunos
casos y en otros no, pero con eficacia ext intiva de las obligaciones impositivas. De ahí su nombre
de Steuergutscheine (valores impositivos). Esta forma de deuda pública flotante está en el medio de la forma
descripta antes y la que se describirá a continuación.
3. La Tesorería puede, para hacer frente a las deficiencias transitorias de caja, emitir títulos, que pueden
ser nominativos, negociables o no por endoso, o al portador con vencimientos a corto plazo, por ejemplo de
30, 90, 120, 180, 270 y 260 días. Estos títulos que devengan int ereses se denominan, en la literatura
financiera, bonos ordinarios del Tesoro7 y representan una forma más sofisticada de la deuda flotante que, por
su negociabilidad más amplia y sus breves plazos de vida, pueden cumplir funciones muy parecidas a los
medios de pago.
Pueden, por ello, considerarse menos restrictivos de la demanda efectiva que las formas anteriores. Estos
bonos ordinarios del Tesoro constituyen una inv ersión a corto plazo particularmente ventajosa para los
bancos, que a través de los Bonos pueden obtener una exc elente retribución para sus fondos líquidos, sin
perder o comprometer su liquidez. También otras entidades financieras y de seguros pueden gozar de este
empleo de sus fondos líquidos.
4. Otra forma de deuda flotante vincula directamente el Estado con el Banco Central.
Son conocidas las relaciones históricas entre el Estado y el o los bancos de emisión. En casi todos los
países europeos de Occidente fue habitual que el gobierno aceptara o requiriera de los bancos de emisión la
financiación de sus gastos. Particularmente sugestivo es el caso del Banco de Inglaterra que obtuvo de su
Majestad británica el privilegio de emitir billetes, en retribución de la financiación de los gastos públicos por
dicho Banco8 .
La historia de Francia en los siglosXVIII,XIXyXXes rica en ejemplos del apoyo financiero del banco de
emisión al público erario y no sólo a corto plazo, sino también a largo plazo y para necesidades de largo
alcance. Lo mismo ha ocurrido en mayor o menor medida en otros países.
Esta exp eriencia histórica evidencia también los efectos perjudiciales para la economía de un país del
abuso por parte de los gobiernos de la financiación de sus gastos por los bancos de emisión, ya que ella
implica adoptar la emisión monetaria como recurso público, con las consecuencias dolorosas del
estallido inf lacionario que esa forma de financiación acarrea, si se la usa en situación de plena ocupación, sin
restringirse por algún lado la demanda efectiva.
Estas consideraciones son los motivos por los cuales las ins tituciones de la banca central modernas ven
restringidas las facultades de entregar fondos al gobierno, aun que se trate de préstamos para operaciones
absolutamente sanas y de inversiones del sector público de segura utilidad para la economía nacional.
Sin embargo, la legislación y la práctica moderna de la Banca Central admiten la financiación directa por
dichainstitución, cuando se trata de cubrir solamente deficiencias de Tesorería y no déficit presupuestarios.
Se admite, pues, que la banca emisora efectúe a favor de la Tesorería adelantos transitorios, con algunos
requisitos y algunas limitaciones, que tienen como objeto asegurar que la financiación sirva solamente para
salvar las transitorias necesidades de la Tesorería, como ser: determinación de un monto máximo de los
adelantos, en función de la recaudación de los recursos tributarios u originarios del Estado, limitación del plazo
de duración de esos adelantos, en general hasta el cierre del ejercicio financiero.
Con el propósito de completar este aspecto de las relaciones entre las finanzas públicas y la Banca Central
o con el sistema bancario en general, cabe señalar que las normas que rigen el funcionamiento del Banco
Central contienen otra facultad de excepción a la suscripción por dicho Banco de empréstitos públicos o la
adquisición en el mercado de títulos de emisiones anteriores. La exc epción aludida consiste en la facultad de
adquirir o vender títulos de la deuda pública en el mercado abierto con fines de regulación monetaria (open
market operations). Se fija en general a tales efectos, una cifra tope para las adquisiciones de títulos de la
deuda pública9 .
La severa prohibición al Banco Central de suscribir o adquirir títulos públicos, o acordar préstamos al Estado
para evitar la financiación de los gastos públicos en forma directa con la emisión de billetes, salvo los dos
supuestos de los adelantos transitorios y de las operaciones de mercado abierto, a menudo ha sido
transgredida, por vías ind irectas. Una primera forma de transgresión consiste en el redescuento por el Banco
Central de las carteras de títulos públicos de los bancos comerciales, con el cual el Banco Central reabre a
dichos bancos la liquidez necesaria para recobrar su capacidad de crédito. Una segunda forma consiste en
admitir o tolerar que el Estado no devuelva a su vencimiento los adelantos transitorios, sino que consolide la
deuda correspondiente mediante la entrega al Banco Central de títulos de la deuda pública a largo plazo o
perpetua10 .
Estas medidas que violan el espíritu, si no la letra de las leyes pertinentes, se conectan con la desvirtuación
de la deuda flotante por obra de los Estados, apremiados por las circunstancias y la situación crítica de sus
finanzas. En efecto, descubiertos los caminos para obtener del Banco Central la financiación de una parte
significativa de los gastos públicos por las desviaciones ind icadas, menos se detuvieron los Estados ante la
posibilidad de utilizar los fondos obtenidos de la emisión de bonos ordinarios de tesorería no sólo para cubrir
las deficiencias de caja, sino también para la financiación propiamente dicha de los gastos públicos. Los bonos
del Tesoro continúan emitiéndose con los caracteres de la deuda flotante con plazos no mayores de 360 días
pero, a medida que se verifiquen los vencimientos, nuevas emisiones de bonos son lanzadas a la suscripción
pública y, por lo menos, por algún tiempo, hallan un mercado dispuesto a la suscripción por lo atractivo de las
condiciones de emisión y el corto plazo de inv ersión. Los bancos comerciales, entidades financieras y
compañías de seguros mantienen su predilección por esa inv ersión y el Banco Central puede estar dispuesto
a redescontar la cartera de los bancos comerciales11 .
De este modo se desvirtúa la función de la deuda flotante que se transformará así en un recurso int ermedio
entre el endeudamiento a largo y mediano plazo y la emisión de billetes por el Banco Central.
Deuda consolidada
La deuda consolidada se caracteriza por algunos elementos formales y otros sustanciales.
Los elementos formales son: 1. La sanción legal de la decisión de emitir la deuda. En los Estados de
Derecho tal decisión debe revestir la forma de la ley, pero puede también, según la exp eriencia de muchos
países, ser aprobada por el Poder Ejecutivo en virtud de una ley que lo faculta exp resamente. 2.
La ins cripción de la deuda en el Gran Libro de la Deuda Pública, como medio de publicidad de la situación de
endeudamiento del Estado, según el principio ins taurado por la Revolución Francesa. 3. La previsión en el
Presupuesto de las erogaciones destinadas al servicio de la deuda por amortización cuando la deuda no es
perpetua, y por int ereses.
En lo sustancial, la deuda consolidada se caracteriza por constituir una especie de recurso de las finanzas
públicas que implica para el Estado ciertas obligaciones, entre las que descuellan las de pagar los int ereses
en los vencimientos respectivos y la de devolver —s i corresponde— el capital nominal en el término
establecido, que es a mediano o largo plazo (comúnmente de unos tres, cinco a diez años para el mediano
plazo y de 25, 30 a 40 años, para el plazo largo).
La característica formal de la previsión presupuestaria del servicio de amortización e int ereses responde a
la connotación sustancial de la deuda como recurso público, o sea como medio de cubrir gastos públicos en
el proceso, "recurso-gasto" característico de la economía del sector público. El plazo de duración de la deuda
consolidada es por consecuencia de su carácter no puramente transitorio como la deuda flotante —e n su
función propia— sin la desnaturalización a la que nos referimos hace poco12 .
Es digno de destacarse que la deuda flotante, cuando se acumula superando peligrosamente los límites de
su duración legal y de su función transitoria, deberá tarde o temprano rescatarse o ser objeto de consolidación,
con el consentimiento de los tenedores del crédito o por otro medio (coercitivamente o, por ejemplo, con la
oferta de rescate mediante fondos que ing resan por la emisión de empréstitos) mediante su sustitución por la
deuda consolidada.
La deuda consolidada puede consistir en un préstamo de plazo mediano o largo por alguna ins titución
bancaria o financiera nacional o ext ranjera, pero —e n la mayor parte de los casos— en las finanzas de los
Estados modernos toma la forma de empréstitos. Inclusive en los casos en que la deuda sea convenida con
una casa bancaria nacional o ext ranjera, o con un consorcio bancario, se suele adoptar la forma del empréstito
estipulándose sin perjuicio de la obligación del prestamista de poner a disposición del Estado deudor el importe
total del préstamo, la facultad del acreedor de colocar los títulos entre el público en la plaza o en las plazas
que convengan.
La forma más usual de la deuda consolidada es, pues, la de los empréstitos públicos.
El nombre del empréstito público se atribuye a los préstamos de dinero en los que la deuda y el crédito
respectivo están fragmentados en títulos-valores, nominativos, al portador o a la orden, negociables por simple
tradición, por endoso o por cesión, de acuerdo con las condiciones de emisión. Pueden ser en moneda nacional
o ext ranjera, con o sin garantías reales o personales.
La emisión puede efectuarse a la par, o bajo la par, según que el suscriptor deba entregar en pago el valor
nominal del título, o una suma menor del valor nominal.
La emisión bajo la par se justifica cuando el tipo nominal de int erés del título es inf erior a la tasa que rige
en la plaza, por tal motivo el éxito de la emisión exi ge que se ofrezca el título a la suscripción por una
suma inf erior a su valor nominal. La diferencia entre el valor de emisión y el valor nominal, que, en principio,
es también el valor de rescate o de reembolso del título a su vencimiento, no sólo sirve para compensar una
tasa de int erés inf erior a la de plaza, sino que asegura al suscriptor una diferencia de capital a su favor cuando
se le devuelva el importe del título.
Se suele ind icar como ventaja principal de la emisión bajo la par, hacer más atractivo el empréstito sin por
ello ofrecer un interés más elevado que el de plaza; y como desventaja que, cuando la tasa de int erés del
mercado se reduzca a un valor inf erior al que regía al momento de la emisión, el Estado no puede aprovechar
la oportunidad para convertir la deuda13 a las nuevas condiciones de int erés de plaza, por cuanto el tipo
nominal del título ya es inf erior al tipo del mercado en el momento de la emisión, salvo que la tasa del mercado
haya descendido hasta por debajo del tipo nominal del empréstito.
Clasificación de los empréstitos

Una clasificación de los empréstitos de acuerdo con una valoración jurídico-social de las condiciones de
emisión y del consenso de los suscriptores, distingue las siguientes clases de empréstitos: voluntarios,
patrióticos, políticos y forzosos.
Los empréstitos son voluntarios cuando los suscriptores adh ieren a las condiciones de la emisión por
encontrarlas conforme a sus int ereses, sin ninguna clase de coerción. A pesar que las condiciones y cláusulas
contractuales son fijadas unilateralmente por el ente emisor, el suscriptor al aceptarlas adh iere
voluntariamente a la oferta. El empréstito es, por ello, voluntario y, podemos agregar, configura una relación
contractual.
Los empréstitos patrióticos jurídicamente son empréstitos voluntarios como los anteriores. Sin embargo, el
móvil que ins pira a los suscriptores no es sólo el de efectuar una inv ersión ventajosa, sino también de
contribuir con sus ahorros a una causa común, en la que se halla empeñado el país. No es necesario que
estos propósitos tengan asidero en la realidad de los casos: es suficiente que la propaganda patriótica inf luya
sobre la voluntad de los suscriptores, captando su consentimiento para condiciones y cláusulas menos
ventajosas que las correspondientes al costo de uso de los capitales en el mercado, como ser: precio de la
suscripción, tipo de int erés, exe nción fiscal, etcétera.
Los empréstitos políticos constituyen una variante de los anteriores, en los que la captación de las
voluntades de los ciudadanos para la suscripción del empréstitos se logra a través de presiones políticas, que
pueden llegar al ext remo de las amenazas de medidas punitorias al margen de la legalidad, pero no por ello
menos efectivas. Se menciona como ejemplo la suscripción de empréstitos en Italia antes de la Segunda
Guerra Mundial. Otro ejemplo puede verse en el empréstito "9 de Julio" del año 1959 de la República Argentina,
en el que hubo coerción sobre los empleados públicos y empresas privadas para la suscripción o la aceptación
de títulos en pago de sueldos o créditos.
Los empréstitos forzosos son aquellos cuya suscripción es obligatoria, para todos los sujetos que se hallen
en la situación económica que la ley pertinente define.
Por ello los empréstitos forzosos tienen carácter tributario en cuanto se refiere a la naturaleza jurídica de la
obligación de suscribirlos y pertenecen a los empréstitos en lo que atañe a la devolución del capital prestado
o eventuales int ereses. Éstos pueden no exi stir en absoluto o ser de un tipo inf erior a la tasa del mercado.
Precisamente el carácter coercitivo se exp lica por la imposibilidad prevista por el Estado de obtener
voluntariamente la suscripción por los ahorristas con las condiciones de emisión y servicios de int erés y
amortización que se propone establecer.
Son ejemplos de empréstitos forzosos los emitidos durante la Segunda Guerra Mundial en Gran Bretaña y
en Alemania en pago de salarios, de acuerdo con la política de "salarios diferidos" propiciada por Keynes14 .
La financiación de los gastos de guerra por deuda flotante y la necesaria consolidación de la misma
juntamente con los gastos de reconversión de la economía de guerra a la de paz, pueden sugerir, como
soluciones alternativas, la emisión de un empréstito forzoso o la creación de un impuesto ext raordinario sobre
el patrimonio (impuesto al capital).
Deuda perpetua y amortizable

Este distingo se basa, principalmente, en aspectos técnicos de la deuda pública sin mayor significancia
política.
De la deuda perpetua ya hablamos con anterioridad15 , es una deuda característica del Estado, por
su exi stencia perenne. El hecho que el Estado no se obligue, en las condiciones de emisión, a la devolución
del capital suscripto no significa que no pueda rescatarlo. Esto ocurre normalmente en oportunidad de la
conversión de la deuda. Es ésta la operación financiera por la cual el Estado, cuando la tasa de int erés en el
mercado es inf erior en forma constante, no ocasional, al tipo nominal del título de la deuda, ofrece a los
tenedores el canje de la deuda perpetua por títulos de una nueva emisión de la deuda, perpetua o no,
con interés nominal inf erior y, como opción del tenedor, la devolución del valor nominal del título. De la técnica
y efectos de la conversión de la deuda hablaremos más adelante16 .
La amortización de la deuda pública —n o perpetua— suele establecerse ya en las condiciones de emisión.
Normalmente, se dispone la amortización anual de un porcentaje de la deuda emitida, a cuyos efectos se crean
los recursos correspondientes a dicho servicio juntamente con los necesarios para el servicio de los int ereses.
Las sumas recaudadas para la amortización de la deuda pueden ser acumuladas en un fondo o caja de
amortización, con el fin que no tengan, en caso de apremios financieros del Estado, un destino diferente del
fin para el cual los recursos han sido creados.
Se trata así, mediante la afectación especial, de asegurar la amortización. De la técnica y efectos de ésta
hablaremos más adelante17 .
Deuda a corto, mediano y largo plazo

Esta clasificación se superpone parcialmente con la de la deuda flotante y consolidada puesto que la deuda
flotante es, por su carácter transitorio, una deuda a corto plazo. Sin embargo, si consideramos la posibilidad
que el Estado utilice la emisión de bonos regulares del Tesoro para la financiación de los gastos públicos,
puede disociarse la clasificación de la deuda a corto plazo de la coincidencia con la deuda flotante, admitiendo
la posibilidad de una deuda consolidada de plazo corto o int ermedio.
Se pasa, por ejemplo, de los bonos ordinarios del Tesoro a los ext raordinarios plurianuales, por plazos de
dos hasta nueve o diez años que, en realidad, no se distinguen de los empréstitos de la deuda consolidada
sino por el nombre, siendo improbable que dichos bonos sean emitidos evitando los requisitos formales de la
deuda consolidada, sin que ella sea desaprobada por el control contable de un Tribunal de Cuentas o el político
y jurisdiccional del Parlamento.
La clasificación tiene importancia para las condiciones contractuales y los cálculos de conveniencia de los
mismos. Se presume que el tipo de int erés crece a medida que se alarga el término de duración del empréstito.
Ello es cierto en un sentido general pero no hay una proporcionalidad entre el plazo y la tasa de int erés. Si el
título ha sido emitido bajo la par, el rendimiento real del título es mayor cuando más corto sea el término de
duración. En efecto, si suponemos que el título se suscribió a 85 pesos, en el momento del reembolso habrá
un premio de 15 pesos.
Éstos tienen un valor diferente si el plazo es de cinco, diez o cuarenta años. Juega también un rol de
importancia la tasa efectiva de int erés del título en comparación con la tasa del mercado. La ine stabilidad del
valor de la moneda inf luye diferentemente según el plazo de vencimiento, por cuanto el riesgo de la
depreciación del signo monetario es mayor en el plazo largo que en el mediano o corto plazo.
Con referencia a la deuda pública, se plantean principalmente en la doctrina y en la práctica de la política
financiera los siguientes problemas:
1º) Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos.
2º) Efectos de la deuda pública en razón de su emisión y colocación.
3º) Incidencia y efectos de la deuda pública en razón de su creación y exi stencia y servicios. Carga y límites
de la deuda pública.
4º) Emisión, conversión, amortización y ext inción de la deuda pública.
5º) La deuda pública y el sistema de seguridad social.
A continuación trataremos cada uno de los temas que se acaban de enumerar.
4. CORRESPONDENCIA DE LA DEUDA PÚBLICA CON DETERMINADOS GASTOS

La cuestión exp uesta en forma escueta en el título consiste en establecer si el endeudamiento es una
forma adecuada para financiar gastos de características especiales que, a su vez, justifiquen o requieran la
financiación con ins trumentos crediticios.
La primera contestación a esta cuestión ha sido dada por el enfoque clásico de las finanzas públicas con
la clasificación paralela de los gastos y de los recursos en ordinarios y ext raordinarios, con la consecuencia
que los gastos ordinarios deberán ser cubiertos con recursos ordinarios y los gastos ext raordinarios con
recursos ext raordinarios. Este enfoque estuvo tan profundamente arraigado en la doctrina financiera, que se
llegó a dividir las finanzas públicas en dos secciones: las finanzas ordinarias y las finanzas ext raordinarias18 .
En las primeras se reúnen los problemas y las actividades financieras en relación con los servicios públicos
de producción normal por el Estado y los recursos establecidos para solventar dichos gastos y obtenidos en
forma periódica con inc idencia sobre la renta nacional anual. En las segundas se reúnen los problemas
financieros propios de las situaciones críticas o de emergencia de la economía tanto del sector privado como
del sector público.
Sin embargo, como ya se ha dicho19 frente a los problemas de la economía y de las finanzas modernas ha
resultado perimida dicha construcción simétrica, en cuanto supone una correspondencia entre los gastos
ordinarios y recursos ordinarios y entre gastos ext raordinarios y recursos ext raordinarios. En particular, los
gastos ordinarios, normales y periódicos del Estado pueden ser financiados con recursos ext raordinarios
(verbigracia, deuda pública, emisión de billetes) si así lo exi ge la situación coyuntural de depresión y de-
sempleo, por otra parte para cubrir gastos de guerra y de reconstrucción en la economía posbélica se puede
apelar, en gran medida, a los recursos impositivos, no sólo ext raordinarios como el impuesto ext raordinario
al patrimonio (capital levy ) sino también a los impuestos a la renta, al impuesto sobre las ventas o sobre
consumos particulares.
Con lo dicho pretendemos aclarar que los conceptos de finanzas, gastos y recursos ordinarios
y ext raordinarios han perdido, en los enfoques científicos actuales, su función definitoria de caminos a recorrer
por la actividad financiera.
Otra doctrina sostuvo que la deuda pública es un recurso adecuado para la financiación de aquellas obras
públicas, cuya explotación futura producirá los ing resos necesarios para cubrir los servicios de los int ereses
y la amortización de la deuda (inversiones aut oliquidables). A esta doctrina se puede oponer el argumento
que otras inv ersiones no aut oliquidables en un sentido mercantil y monetario, pueden tener una utilidad para
la economía del país y para el Estado mucho más importante que dicha inversión y no hay motivos para negar
la financiación por medio del crédito público.
Una tercera doctrina quiere reservar el recurso del endeudamiento para aquellas inv ersiones que
beneficiarán a las generaciones futuras, con el fundamento ético de la procedencia de la deuda que pesará
sobre las generaciones futuras —problema éste muy controvertido y que exa minaremos más adelante20 — si
dicha deuda sirve para financiar una inv ersión, cuya utilidad se proyectará también sobre las generaciones
venideras.
Una cuarta doctrina sostiene que está justificada la deuda cuando ella simplemente financia una inv ersión
que inc rementa el patrimonio estatal. Se opone a esta doctrina la objeción que los bienes del patrimonio del
Estado no constituyen una garantía para los acreedores y que, siendo destinados al uso público, no pueden,
salvo casos exc epcionales, ser objeto de ejecución forzosa.
Los aportes doctrinarios para la búsqueda del uso racional del endeudamiento para sufragar gastos
determinados, según lo exa minado hasta aquí, parecen haber fracasado. Un camino distinto tal vez pueda
llevarnos a una respuesta positiva.
Es así que el endeudamiento, según la doctrina financiera moderna, a la cual adh iere Musgrave, no ha de
figurar en el presupuesto de gastos y recursos corrientes sino en el Presupuesto de capital. El Presupuesto de
gastos y recursos corrientes, según esta doctrina, debe ser equilibrado mientras puede no serlo el Presupuesto
de capital, en el que se prevé un desequilibrio ligado a la situación coyuntural. Por lo tanto, habrá déficit y, por
consiguiente, endeudamiento, cuando se atraviese una situación de depresión y desempleo; y superávit y, por
consiguiente, recursos exc edentes cuando exi sta una economía inf lacionaria.
El presupuesto de capital justifica la utilización de la deuda como financiación de los gastos de inv ersión
dentro del plan presupuestario. En épocas de depresión ha de acrecerse el endeudamiento consiguiente a la
política deficitaria: en épocas de euforia y de inf lación de precios, el superávit del Presupuesto puede utilizarse
para pagar deudas pendientes de corto plazo o rescatar deuda consolidada. Especialmente este último arbitrio
produce efectos restrictivos de la demanda total y desarrolla un papel antiinflacionista21 .
5. EFECTOS DE LA DEUDA PÚBLICA

El hecho que el Estado emita empréstitos o bonos del Tesoro ordinarios o ext raordinarios y sean suscriptos
por capitalistas o ahorristas, produce efectos sobre la economía, alterando consumos, ahorros e inv ersiones,
como consecuencia de los importes pagados al Estado por la suscripción mencionada. Los efectos serán
diferentes según los sujetos que inv ierten sus ahorros en los títulos.
Cabe observar que estos efectos son característicos de la emisión originaria de los títulos y que no pueden
asimilarse a ellos los efectos de la compra de títulos de vieja emisión que se negocian en el mercado de valores
ya que, en este supuesto, a diferencia de aquél, no se absorben a favor del sector público ahorros del sector
privado, sino que se cambian los ahorros ya invertidos en títulos públicos entre ahorristas del sector privado:
los compradores de títulos en circulación inv ierten sus ahorros a la vez que quedan liberados los de los
vendedores.
La colocación de títulos de la deuda pública consolidada tiene que ser estudiada distinguiendo la situación
coyuntural por la que atraviesa la economía. Si se supone una situación de depresión y desempleo, en la que
hay abundancia de ahorros ociosos, parte de ellos depositados en los bancos y no utilizados por éstos en
préstamos al sector privado, la colocación de los títulos en los bancos absorberá parte de esos ahorros que
serán utilizados por el Estado en gastos de consumo, de transferencia y de inversión, lo que producirá los ya
conocidos efectos del multiplicador, aceleración y el resultado combinado de éstos22 .
Debe observarse también que la colocación en los bancos tendrá los efectos mencionados sin retaceos,
siempre que, como consecuencia de la suscripción, las ins tituciones bancarias no se vean en la necesidad,
que puede ser puramente subjetiva, de disminuir, en la misma cantidad o en otra mayor o menor, los préstamos
al sector privado. Si la disminución es igual al monto del crédito al sector público, no se producirán los
efectos ind icados, neutralizándose la suscripción de la deuda pública con el retiro del crédito al sector privado.
Si la disminución de éste es mayor que la suma de la suscripción —c aso improbable pero no imposible—
habrá un efecto deflatorio, agudizándose la depresión.
Si, finalmente, la disminución del crédito bancario al sector privado fuera menor que la suscripción de la
deuda pública, sólo la diferencia entre las dos cantidades tendrá los efectos de aum ento del ing reso según
los principios conocidos.
Si la emisión de la deuda pública, por sus atractivas condiciones, da lugar a la suscripción por el público
movilizando no sólo ahorros exi stentes sino estimulando la sustitución de consumo por ahorro —h ipótesis
también ésta improbable pero no imposible— los efectos del endeudamiento del Estado se verán neutralizados
o compensados por los efectos inv ersos de la disminución del consumo del sector privado.
En épocas de aug e, plena ocupación y amenaza de inf lación, la colocación entre el público, apelando a
la adh esión popular y recurriendo a una int ensa propaganda patriótica o simplemente de estímulo a la
suscripción de los títulos, hará que el gasto público no inc remente el gasto total, sustituyéndose el gasto
privado por el público. La suscripción con el ahorro de nueva formación no dependerá sólo de la propensión
marginal al ahorro preexistente a la emisión de la deuda pública, sino que contará con los efectos de la
promoción ejercida por el poder público con el ins trumento de la publicidad y las condiciones atrayentes de la
emisión, todo lo cual podrá ind ucir al sector privado —a mén de las clases con muy elevada propensión
marginal a ahorrar— a suscribir títulos con fondos obtenidos de la renuncia al consumo. En estos supuestos,
la deuda pública de nueva emisión provocará una disminución de la demanda de bienes de consumo y evitará
los efectos exp ansivos del gasto público, que suplantará al gasto privado.
La colocación de los títulos de la deuda pública en los bancos, si éstos no disminuyen por igual cantidad
los préstamos al sector privado, tendrá un efecto de exp ansión que agudiza el aug e monetario y el
proceso inf lacionario. A esta conclusión se llega especialmente y con mayor razón, si como consecuencia de
la suscripción de la deuda pública, el Banco Central aum enta el redescuento de la cartera de préstamos de
los bancos comerciales. No es necesario que el redescuento se efectúe directamente sobre la cartera de títulos
públicos, siendo igual el efecto si, como consecuencia o como condición de la suscripción de la deuda pública,
el Banco Central aum enta el redescuento de una mayor cantidad de la cartera de préstamos al sector privado.
En este análisis de los efectos de la emisión y colocación de la deuda pública nos hemos referido a la deuda
consolidada, pero dichos efectos y las hipótesis pertinentes son aplicables también en referencia con la deuda
flotante, por lo menos en la forma de Bonos ordinarios de Tesorería. Es importante esta consideración si se
piensa en la desnaturalización de estos recursos de caja en recursos financieros propiamente dichos, como
ya lo hemos exp uesto23 .
6.INCIDENCIA DE LA DEUDA PÚBLICA

Estos problemas son de los más controvertidos y más apasionantes de las finanzas públicas.
El primer problema es el de la inc idencia de la deuda pública. Corresponde a los siguientes int errogantes:
a) ¿Quién soporta la deuda pública, o sea, sobre quién recae la carga de esa deuda?; b) ¿Hay una inc idencia
sobre la generación presente y sobre las generaciones venideras o sólo sobre la primera o sólo sobre las
segundas?
Para contestar a los int errogantes planteados hay que partir de algunas premisas que tienden a determinar
el planteamiento del problema, para mejor puntualizar su índole y buscar las soluciones.
La primera premisa consiste en la necesidad de distinguir y exa minar por separado las cuestiones
referentes a la deuda interna de las relativas a la deuda ext erna, puesto que ésta constituye, a diferencia de
aquélla, una verdadera deuda de la economía nacional hacia acreedores del ext erior y requiere que a los
respectivos vencimientos la economía nacional provea al pago —n ormalmente con divisas ext ranjeras— de
los int ereses y de la amortización según lo pactado.
Por el contrario, la deuda int erna, a pesar de su naturaleza jurídica y práctica de una verdadera deuda del
Estado hacia los tenedores de los títulos, económicamente o, mejor dicho, desde un enfoque macroeconómico,
no es una deuda hacia sujetos ajenos a la economía nacional, sino una deuda de ciertos sectores hacia otros,
funcionando el Estado como caja receptora y pagadora entre los sectores que deben y los que poseen el
crédito respectivo.
La razón de lo dicho reposa en la premisa que el endeudamiento del Estado hacia los prestamistas que
suscriben o adquieren los títulos de la deuda int erna, requiere que el mismo Estado obtenga de sus
actividades económicas o de la recaudación tributaria, los recursos periódicos necesarios para cubrir los
servicios de los int ereses y la amortización de la deuda. Podemos ahora contestar al primer int errogante.
Incidencia efectiva
Si, como ocurre habitualmente en el caso de la deuda consolidada —p ues ya vimos que es común en las
finanzas contemporáneas que se paguen las obligaciones de la deuda flotante con la emisión de nuevas
deudas de la misma clase hasta terminar con la consolidación de la deuda flotante— los servicios
por int ereses y amortización se proveen mediante la creación de nuevos impuestos o el aum ento de
los exi stentes, la consecuencia será que, en definitiva, la inc idencia de la deuda pública se identifica con
la inc idencia de los impuestos creados o aum entados para cubrir los servicios.
Atendiendo al hecho que los recursos no son especialmente afectados al servicio de la deuda, cualquier
recurso puede a posteriori ser considerado como correspondiente al gasto de int ereses y amortización de la
deuda hasta el monto de los mismos o bien se puede afirmar que la inc idencia de la deuda es función de la
estructura y carga del sistema tributario o, aún más en general, del sistema financiero en su conjunto. No hay,
pues, una inc idencia particular de la deuda pública, siendo ésta absorbida por la inc idencia de los impuestos
que cubren los servicios.
De ello resulta que la carga de la deuda pública variará en razón de los cambios que se verifiquen en el
sistema financiero o, en particular, en el sistema tributario. Si éste tiene carácter de regresividad, la
transferencia hacia los tenedores de títulos, que pueden pertenecer a los escalones superiores de ing resos,
será doblemente regresiva. Si, por el contrario, los títulos son poseídos por los capitalistas, distribuidos entre
todos los escalones de ing reso y el sistema tributario asegura una distribución proporcional de los
gravámenes, habrá —e n conjunto— una distribución proporcional de la carga de la deuda pública.
En el mismo supuesto anterior respecto de la tenencia de los títulos y en la hipótesis de una distribución
regresiva del sistema tributario, habrá una distribución regresiva de la carga de la deuda pública, mientras que
en la hipótesis de progresividad del sistema tributario, la carga de la deuda pública será distribuida
progresivamente. Las otras hipótesis de distribución de los títulos y del sistema tributario son obvias, aun que
las mayores probabilidades son de una tenencia de títulos en mayor medida en manos de capitalistas
pertenecientes a los escalones más elevados de ing resos y un sistema tributario regresivo, con lo cual la
distribución de la carga de la deuda pública resulta fuertemente regresiva.
Esta reseña de las posibles distribuciones de la carga de la deuda pública debe int egrarse con los distintos
supuestos de la utilidad del gasto público realizado con el producto de la suscripción de la deuda. En otros
términos, se int roduce un nuevo elemento, la utilidad del gasto, para cotejar y compensar con la carga de la
deuda. Como resulta de la conclusión a que arribamos anteriormente, que la inc idencia de la deuda no es otra
que la inc idencia de los impuestos que cubren los gastos por servicios de int ereses y amortización, el
resultado neto de la exi stencia de la deuda pública estará dado por la carga tal como la hemos definido, menos
la utilidad del gasto. No pudiéndose efectuar esta compensación como operación con importes expresados en
números cardinales, se deberá limitar el cotejo a la enunciación conceptual y a una valoración exp resada en
referencia o atribución subjetiva de cantidad mayor y menor24 .
Incidencia en el tiempo
El segundo int errogante es el siguiente: ¿Una parte de la carga de la deuda pública o su totalidad se
transfiere a las generaciones futuras o toda recae sobre la generación presente?
La doctrina y la opinión de los políticos —ind icamos con este nombre a todos aquellos que, siendo legos
en la materia, han creído conveniente tomar partido por una de las posiciones en pugna en la doctrina, como
ocurrió con el ex presidente de los Estados Unidos General Dwight Eisenhower— han tenido respecto de este
problema una actitud pendular. Se empezó afirmando como verdad axiomática o como valor entendido, que
la deuda pública es un medio para distribuir la carga de los gastos del Estado parcialmente sobre las
generaciones venideras (Adams)25 . Los economistas, por su parte, siguieron en gran número a David
Ricardo26 en su posición antitética a la anterior, considerada como ing enua o superficial o como error de legos,
negando la distribución de la carga sobre las generaciones venideras.
Sin embargo, una nueva corriente doctrinal debía reaccionar a esta línea de pensamiento sosteniendo y
demostrando la distribución int ergeneracional (se nos permita el neologismo) de la carga de la deuda pública.
El nombre de Benvenuto Griziotti27 está ligado, en un lugar privilegiado entre los aut ores de mayor creatividad
en la ciencia de las finanzas, al rescate de la anterior concepción considerada por los economistas como
simple ilusión de la transferencia de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras.
Coinciden sustancialmente con Griziotti, Buchanan28 , Musgrave29 y más recientemente John G. Head30 .
Pero no faltan nuevos sostenedores de la teoría de Ricardo y De Viti de Marco, por ejemplo, Cosciani 31 .
David Ricardo
El enunciado y la demostración de Ricardo es textualmente la siguiente32 : "Desde el punto de vista de la
economía, no hay una diferencia real entre las diferentes maneras por cuanto 20 millones de libras en un solo
pago, un millón por año a perpetuidad o 1.200.000 libras por 45 años, son precisamente el mismo valor; pero
la gente que paga los impuestos no lo estima nunca así y por ello no lleva sus negocios privados de acuerdo
con esa premisa. Debemos adaptarnos a pensar que la guerra es gravosa solamente en proporción a lo que
en el momento estamos llamados a pagar por ella en impuestos, sin reflexionar acerca de la probable duración
de tales impuestos; sería difícil convencer a un hombre que posea 200.000 libras o cualquiera otra suma, que
un pago perpetuo de 50 libras por año es igualmente gravoso que el impuesto de 1000 libras por una sola vez.
Este sujeto tendría alguna vaga noción que las 50 libras por año serían pagadas por la posteridad y no pagadas
por él; pero si él deja su patrimonio a su hijo y lo deja cargado con este impuesto perpetuo, ¿dónde está la
diferencia entre dejarle 20.000 libras con el impuesto o 19.000 libras sin el impuesto?
"El argumento de cargar a la posteridad el int erés de nuestra deuda o de aliviarla de una porción de
tal int erés, es usado a menudo por personas, de otra manera bien inf ormadas, pero confesamos que no le
vemos peso alguno".
Se int egra esta equivalencia entre sumas actuales (de impuesto ext raordinario) y sumas anuales de un
empréstito perpetuo o redimible en el plazo de 45 años (impuestos anuales para el pago de los int ereses de
un empréstito perpetuo o redimible en el plazo de 45 años, respectivamente) con el reconocimiento que la
transferencia de bienes reales de la economía del sector privado a la del sector público, con la cual se realizan
los gastos públicos, por ejemplo, la construcción de obras públicas en lugar de inv ersiones del sector privado,
siempre acontecen en el presente y no en el futuro33 .
Se da como ejemplo el traslado desde el sector privado al público de cemento, hierro y canto rodado a
utilizar por una obra pública y la consiguiente exc lusión del sector privado de su uso, traslado que se opera
con el gasto público y no con el recurso.
Sin embargo, este aspecto no es relevante para resolver el problema planteado, ya que en todas las
cuestiones de determinación de los efectos de un recurso, lo que int eresa no es la consecuencia de la
sustitución del bien privado por el público, sino el de la distribución de la carga sobre sectores de la población
y, podemos agregar, sobre generaciones de contribuyentes, para lo cual es irrelevante la búsqueda del uso
de los recursos mediante el gasto.
De Viti de Marco
Circunscripto así el problema debemos ver cuál es la contribución de De Viti de Marco a la teoría exp uesta
por Ricardo, pues en el breve párrafo que la contiene y cuya traducción literal hemos ofrecido al lector, se
formula el supuesto sencillo de un individuo y su hijo, contribuyentes sucesivamente como propietarios de un
patrimonio transmisible por herencia del primero al segundo. Parece claro que se alude a un impuesto real
típico, el impuesto territorial a la propiedad inm obiliaria, pero el mismo planteo podría ext enderse a una
empresa o a bienes muebles, pero siempre en el campo de los impuestos reales a la propiedad.
Sin embargo, el planteamiento de Ricardo no podría aplicarse en absoluto a otros supuestos nada irreales,
sino muy probables, como los impuestos sobre los réditos de profesionales y trabajadores, quienes podrán no
ser sujetos a un impuesto sobre el patrimonio. Esta falla de la teoría de Ricardo o, mejor dicho, esta ext ensión
general no admisible de un caso particular motiva el nuevo planteamiento de De Viti de Marco.
Este aut or replantea el problema, suponiendo que la sociedad se divida en tres personas, cada una
representativa de una de las tres clases y en las hipótesis que el Estado establezca un impuesto al patrimonio
o emita un empréstito. En la primera hipótesis sólo el capitalista tiene el dinero líquido para pagar el impuesto;
el propietario y el profesional deberán pedir prestado el importe del impuesto ext raordinario, mediante un
contrato de mutuo que contraerán con el capitalista, al cual pagarán los intereses y la amortización de la deuda
hasta su ext inción.
En la segunda hipótesis, sólo el capitalista suscribe el empréstito, el que se supone se ajusta a las
condiciones del mercado. Pero se establecerá sobre toda la población un impuesto anual —o un aum ento de
los impuestos preexistentes— que se aplicará tanto al capitalista como al propietario y al profesional, por el
monto necesario para el servicio de int ereses y amortización de la deuda pública. Las dos hipótesis llegan a
la misma conclusión sustituyéndose solamente al capitalista particular por el Estado en la relación del contrato
de mutuo en el caso del impuesto ext raordinario. Se agrega que —s egún De Viti de Marco— las condiciones
del mutuo estatal serán mucho más ventajosas para los contribuyentes, los que de este modo preferirán el
empréstito al impuesto ext raordinario.
En la teoría de De Viti de Marco la tesis de la igualdad de presión tributaria del empréstito y del
impuesto ext raordinario culmina con otra teoría cuya significación para la política financiera trasciende en
mucho la aparente sencillez de su enunciación.
Se trata de la teoría de la amortización aut omática de la deuda pública. Sostiene este aut or que a medida
que en el país se crean nuevos ahorros, una parte de éstos se destinará a la compra de títulos de la deuda
pública, los que irán difundiéndose entre toda la población. De este modo será cada vez más completa la
coincidencia en las mismas personas del carácter de contribuyente y de dueño de los títulos.
Cuando ello sea logrado plenamente, habría en la contabilidad tanto del Estado como de los capitalistas
un crédito y una deuda o viceversa, en concepto de int ereses y de impuestos, que podrán compensarse,
quedando así—d e hecho—ext inguida la deuda.
La consecuencia a la que aludimos al ini ciar la exp osición de esta teoría, es que las discusiones sobre
necesidad y métodos de amortización de la deuda pública son inú tiles ya que el solo transcurrir del tiempo y
el aum ento del ahorro total del país van ext inguiéndola gradualmente, sin necesidad de graves sacrificios
para su cancelación.
Griziotti
Debemos a Griziotti la primera y más elaborada refutación de estas teorías 34 .
El primer argumento de Griziotti en contra de la teoría ricardiana y de su continuadora, la del Profesor
Antonio De Viti de Marco, consiste en que en su planteamiento se supone como único impuesto el que grava
la propiedad y que produce el efecto de la amortización. Sin embargo, la realidad, especialmente en esta
época, es mucho más variada y las finanzas públicas conocen y utilizan muchos otros impuestos, por ejemplo,
a los consumos, a las transferencias de bienes, a las superrentas, que no producen amortización.
Un segundo argumento es que la teoría ricardiana presupone —n ecesariamente— la continuidad política,
financiera, económica y demográfica entre generaciones de contribuyentes, puesto que supone la
comparación entre la situación de los contribuyentes que efectúan el gasto ext raordinario y la de sus
herederos y requiere, además, que ningún cambio en la legislación fiscal o en el estado de la riqueza y de la
población, tenga por efecto hacer variar con el tiempo la presión tributaria. Pero los hechos reales no se ajustan
a estos requisitos.
Pobladores emigran y ext ranjeros vienen a radicarse en el país; cambia la legislación fiscal con las
modificaciones de las ideas políticas y estos cambios no alteran el estado de los que soportan el sacrificio del
impuesto ext raordinario, pero sí modifican la composición de los contribuyentes que pagan impuestos para el
servicio de la deuda pública. Además, la riqueza nacional no permanece estática: merma o crece, se verifican
importaciones y exp ortaciones de capitales. Todo ello inf luye en hacer aum entar o disminuir la presión
tributaria en el tiempo, pero sólo con respecto al empréstito. Finalmente, las generaciones venideras no derivan
de la totalidad de las anteriores, sino sólo de una fracción de ellas (aproximadamente de un mínimo de 2/9 a
un máximo de 1/2). Quien no tiene hijos prefiere el empréstito al impuesto ext raordinario, mientras que las
numerosas descendencias de personas que carecen de fortuna han de preferir el impuesto ext raordinario al
empréstito.
Un tercer argumento consiste en que el impuesto ext raordinario provoca una restricción de los consumos
más que el empréstito que requiere de inm ediato como impuesto sólo lo necesario para el pago de
los int ereses. Por ello, el impuesto extraordinario también, como consecuencia de esta más fuerte presión
sobre los consumos presentes, tiende a sacrificar más gravemente la generación presente.
Además, la estadística demuestra, como lo señala Griziotti35 citando a Gini, que sólo una mitad como
máximo o 2/9 de la población se reproduce, mientras que la otra mitad o 7/9 no tiene descendencia. Ello
provoca una redistribución de las riquezas en el sentido de una mayor concentración en manos de la minoría
más pudiente. Además, esta comprobación destruye, por lo menos parcialmente, la continuidad de las
generaciones y las consecuencias en el teorema de la igualdad de presión del empréstito y del
impuesto ext raordinario.
Un cuarto argumento consiste en negar la continuidad y comunión de int ereses entre las generaciones
presente y futuras, como D. Ricardo supone que exi sta en su ejemplo del padre e hijo y de exi stencia y
traspaso del impuesto por sucesión hereditaria. Ninguno de estos supuestos es de carácter general como para
adoptarlo como base del razonamiento y, más aún, tampoco es cierto que en los supuestos del patrimonio que
se transfiere entre padre e hijo deba exi stir la continuidad de intereses y de valoración de la situación
patrimonial por parte de las dos generaciones.
Mencionamos también un argumento de doctrina general que esgrime Griziotti para refutar a De Viti de
Marco y es que las decisiones del Estado, que elige entre un empréstito y un impuesto ext raordinario,
dependen de las valoraciones políticas y de los int ereses de las clases dominantes y no de juicios de valor
por parte de los contribuyentes o de los capitalistas.
Finalmente, un nuevo argumento, pero no último, de Griziotti contra la doctrina Ricardo-De Viti de Marco
consiste en las diferentes valuaciones del patrimonio futuro y del valor actual de una deuda anual destinada a
la recaudación fiscal para cubrir los servicios de la deuda pública. Según Griziotti, la pretendida igualdad de
presión de un impuesto al patrimonio de 100 libras o la de un impuesto anual a perpetuidad de 5 libras para
costear el servicio de la deuda, carece de asidero no sólo para otros supuestos, sino también en el ejemplo de
David Ricardo, ya que padre e hijo no pretenderán determinar el valor actual de un pago anual de 5 libras a
perpetuidad, sino al límite de su vida probable que se estima de acuerdo con la edad del sujeto, según las
tablas actuariales de las compañías de seguro de vida.
Este argumento da pie para refutar también la teoría de la amortización aut omática de la deuda pública.
En efecto, en la hipótesis ext rema de perfecta distribución de los títulos entre los contribuyentes, de modo
que cada uno posea tantos títulos que su renta iguale el monto del impuesto a su cargo, no puede borrarse la
deuda del Gran Libro de la Deuda Pública, ya que con ello se borran no sólo las cinco libras anuales de
los int ereses, sino también las 100 libras del valor capital del título y no es cierto que las 5 libras de impuesto
que seguirá pagando si no se cancela la deuda, equivalen como deuda perpetua a las 100 libras de capital,
puesto que en la determinación del valor actual de su deuda anual no podría considerar esa deuda como
perpetua (y por tanto 100 libras) sino sólo por el resto de su vida que, en cualquier caso, dista mucho de ser
perpetua. De ahí que el sencillo supuesto de la equivalencia de impuestos y cupones de int ereses no permite
llegar a la conclusión que la deuda pública haya cesado de exi stir de hecho.
Musgrave
En los Estados Unidos la doctrina se ha dividido, como ya vimos en Italia, entre sostenedores de la tesis
de Ricardo y opositores. La literatura más importante ha sido recopilada por Ferguson36 y ha sido estimulada
por la obra de Buchanan37 .
Un ejemplo de la lucha entre las dos posiciones en la literatura de los Estados Unidos es la obra preparada
para la Brookings Institution por Harold Moulton, La Nueva Filosofía de la Deuda Pública, traducción española
por Rosa Cuminsky, y con un estudio preliminar de Dino Jarach, sobre La Nueva Filosofía de la Deuda Pública
en la Argentina . La obra de Moulton es una refutación de la teoría de Hansen del deficit spending38 38, como
parte de la doctrina del estancamiento secular.
Examinemos ahora la posición de Musgrave39 , que es int eresante no sólo por su contribución sustancial
sino también por la metodología empleada.
Distingue este aut or la deuda pública en el enfoque de las finanzas clásicas y en el de las finanzas
modernas y también entre deuda pública int erna y ext erna.
Definido —s intéticamente— el enfoque clásico como el de una economía en la que la plena ocupación se
obtiene automáticamente; la renta total se gasta en consumo o en inv ersiones, la estabilidad del nivel de
precios se mantiene si la oferta de dinero se mantiene estable o aum enta en la misma proporción que la renta
real; la financiación por la deuda tiene la misma eficacia que la financiación por impuestos para reducir la
demanda global y, por otro lado, la cancelación de la deuda pública es tan eficaz como los gastos públicos en
bienes y servicios para exp ansionar la demanda. Se pregunta luego cuál es el papel de la elección de la
alternativa "deuda" en relación con las funciones estatales de producción de bienes y servicios y de
redistribución de ing resos.
La primera afirmación es que la alternativa del préstamo sirve para detraer recursos de la formación privada
de capital, mientras que la alternativa del impuesto tiende a detraerlos del consumo privado.
Se plantean, a continuación, el problema de la financiación de aquellos programas del Estado que requieren
un gasto ini cial de gran envergadura y la actitud de los contribuyentes que no desean soportar la carga total
al comienzo por la vía del impuesto sino postergar su pago a medida que vayan utilizando las
nuevas ins talaciones de la inv ersión efectuada por el Estado. Ello podría lograrse mediante sendos
préstamos privados obtenidos por los contribuyentes para el pago de impuestos o para el consumo o bien por
la sustitución del impuesto por el préstamo. "La financiación mediante empréstitos públicos puede entonces
ser considerada como un medio para permitir a los contribuyentes ind ividuales obtener créditos para el pago
de impuestos en condiciones de igualdad"40 .
Esta proposición ini cial es equivalente a la tesis de De Viti de Marco41 . Sin embargo, después de ella, la
teoría de Musgrave empieza a alejarse de la corriente Ricardo-De Viti de Marco. El primer peldaño de su
razonamiento consiste en la configuración del Presupuesto de capital y la inc lusión en él de la deuda para la
financiación de los gastos de capital, ya que Musgrave se adhiere a la doctrina según la cual el Presupuesto
corriente (de producción de bienes y servicios corrientes) debe estar equilibrado, mientras que el de capital
puede ser deficitario. A pesar de ello, no inc urre en el error de pensar que los bienes del activo del patrimonio
del Estado respalden la emisión de la deuda pública42 . Se trata de dos conceptos distintos que pueden ambos
justificar el doble presupuesto: uno es el del principio del pay - as - you - use , o sea, "pague a medida que se
utilice" el bien o servicio, legítimo criterio distributivo en el tiempo del gasto según el beneficio de los usuarios.
El otro es un error, "una analogía falaz y distorsiona la planificación fiscal". Musgrave construye luego un
esquema de distribución int ergeneracional de los beneficios recibidos y de los impuestos a pagar por cinco
generaciones, mediante una tabla de las generaciones inv olucradas en el beneficio y/o en el impuesto
correspondiente43 . La conclusión de dicho esquema, teniendo en cuenta varios supuestos, entre otros sobre
el origen de los fondos con que los contribuyentes contribuirán para financiar el proyecto estatal, es que el
costo de aquel se dividirá entre consumo y formación de capital, de acuerdo con la propensión marginal a
consumir.
La teoría de Musgrave abarca varios aspectos del problema de la distribución de la carga de la deuda
pública, tanto con referencia al reparto entre generaciones presentes y futuras, como en la reducción de las
fricciones impositivas mediante el empleo de los empréstitos.
Particularmente contiene una int eresante demostración de la peligrosidad de la división del presupuesto
en una parte ordinaria y otra ext raordinaria, porque la financiación de los gastos ext raordinarios mediante
empréstitos se presta al abuso. También sostiene la inc ongruencia de considerar los impuestos como
recursos ordinarios y el empréstito como recurso extraordinario, cuando se trata de estabilizar los tipos
impositivos. El estudio de la deuda pública según la problemática del esquema de las finanzas clásicas
es int egrado por Musgrave con el análisis de los problemas que plantean el enfoque moderno de las finanzas
compensatorias, o sea, de las que se proponen la estabilización económica al nivel de plena ocupación.
Como lo dijimos arriba44 , también la monografía de Head adh iere a la doctrina de la transferencia parcial
de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras, pero mediante un planteamiento distinto del de
Musgrave y de otros aut ores que se ocupan de la teoría de la deuda pública en comparación con el impuesto.
Es int eresante mencionar el planteamiento del problema de la inc idencia de la deuda pública en la teoría
de John G. Head45.
Según este aut or, la estructura teórica apropiada para desarrollar una teoría de la inc idencia de la deuda,
puede ser la de la inc idencia diferencial, que permite una comparación entre los efectos de la
redistribución int ergeneracional de la deuda y de los impuestos.
Head exa mina los efectos de la redistribución int ergeneracional teniendo en cuenta el distingo
convencional entre la incidencia de impacto, la inc idencia de int ención y la inc idencia efectiva.
Con respecto a la primera, establece que ella reposará sobre los contribuyentes legales de los impuestos
necesarios para el servicio de la deuda por int ereses y amortización, mientras que la inc idencia de impacto
de los impuestos reposa sobre los contribuyentes legales del período corriente.
Con respecto a la inc idencia de int ención de la deuda pública, ella recae sobre los contribuyentes
de int ención de períodos futuros, a la vez que la inc idencia de int ención del impuesto reposa sobre los
contribuyentes de int ención del período corriente.
Ello permite concluir que hay, en este supuesto, una pesada carga diferencial de la deuda sobre las
generaciones futuras, como en el caso de la inc idencia de impacto.
Con respecto a la inc idencia efectiva (diferencial) de la deuda, ella se aleja de la inc idencia de impacto y
de la int ención, sólo en la hipótesis que haya una ilusión de deuda y el deseo de dejar un patrimonio negativo.
En tal caso, queda alguna carga diferencial sobre las generaciones futuras.
En supuestos diferentes, la carga diferencial sobre las futuras generaciones desaparece completamente.
Agrega dicho aut or la posibilidad de determinar el papel exa cto de muchos factores que afectan
la inc idencia diferencial de la deuda y los menciona, atribuyéndoles una inf luencia sustancial sobre la relación
precisa entre la inc idencia efectiva de la deuda y la inc idencia efectiva del impuesto.
Nos encuentra compartiendo su afirmación final respecto a que algunos factores terminológicos como la
definición de "carga" o la de una "generación", aun que sean responsables de la confusión entre distintas
doctrinas, sólo producen diferencias semánticas antes que reales.
No creemos que la controversia entre aquellos que afirman la igualdad de la presión del impuesto y del
empréstito y los que llegan a la conclusión opuesta, tenga aún su razón de ser puesto que definido el concepto
de generación presente o de generación futura, admitida la superposición parcial de una y otra u otras, desde
el comienzo de la creación de una deuda pública, su mecanismo exi ge también de inm ediato el
establecimiento del recurso con el cual se piensa proveer al servicio de la deuda.
Si suponemos que ese recurso sea un impuesto, su vigencia será—p or lo menos— igual a la duración del
empréstito. De tal modo que por la misma acta de nacimiento del empréstito se ve nacer también un impuesto
que ha de coexistir con el empréstito en toda su vida. Es precisamente la carga de este impuesto la que se
identifica con la carga del empréstito, sin que tenga importancia el destino del gasto que se desea financiar
con el empréstito, porque ese destino es común al caso de la financiación por el impuesto ext raordinario.
Tiene importancia, en cambio, la diferente naturaleza del impuesto ext raordinario por una sola vez y la del
impuesto anual destinado al servicio de la deuda que se crea en lugar de aquél. La presión del
impuesto extraordinario comparada con la del impuesto periódico que se establezca para el servicio de la
deuda constituye la inc idencia diferencial entre impuesto y empréstito.
Cabe, sin embargo, preguntarse si con ello se ha dicho todo con respecto a ese problema. Creemos que
es conveniente profundizarlo un poco más. Si el Estado recurre al impuesto ext raordinario sobre el patrimonio,
todos los patrimonios resultarán disminuidos por la proporción de ellos que debe pagarse de inm ediato y que
los herederos o legatarios —s i los hay— recibirán con la merma por el monto de dicho impuesto.
Aun sin que exi stan sucesores a título universal o particular de los contribuyentes del
impuesto ext raordinario, la economía general quedará disminuida por dicho importe en forma definitiva, que
sólo puede neutralizarse por la utilidad del bien o servicio creado por el gasto correspondiente. Con la elección
de la vía del empréstito en lugar del impuesto ext raordinario, la inc idencia inm ediata está dada por el
impuesto periódico que se establece para cubrir el servicio del empréstito.
Este impuesto puede ser, pero no es necesario que lo sea, un gravamen sobre el patrimonio o sobre la
renta que se distribuye en forma tal de inc idir de la misma manera que el impuesto ext raordinario. Sin
embargo, puede crearse para ese propósito un impuesto de cualquier otra naturaleza, como ser: un impuesto
a los ing resos brutos, o a la transferencia de bienes a título oneroso o a título gratuito o bien un impuesto al
gasto o sobre consumos selectivos. A todas estas alternativas hay que agregar la posibilidad que el Estado no
cree un impuesto ad hoc sino que se limite a establecer la norma según la cual el servicio del empréstito será
financiado con los ing resos presupuestarios en general.
En teoría, si el Presupuesto está equilibrado antes del lanzamiento del empréstito los recursos
presupuestarios ya exi stentes no alcanzan para financiar —a demás— el servicio del nuevo empréstito. Es
preciso, entonces, que alguno de los tributos o de los recursos ya exi stentes sea aum entado para afrontar la
nueva erogación, por lo cual volvemos al caso anterior, de la creación de un nuevo recurso.
El nuevo gravamen puede tener el efecto de amortización, con lo cual el empréstito vendrá a inc idir a la
generación presente, como el impuesto ext raordinario. Pero en los casos de otros impuestos no pasibles de
amortización, la creación de un nuevo gravamen afecta desde el mismo momento de su creación y como
impacto o percusión las generaciones futuras. Se verificará también el efecto noticia o de anunciación (Pigou)
que pone en movimiento los ajustes de los precios, de la oferta y la demanda para enfrentar el nuevo elemento
de perturbación del equilibrio preexistente o sumarse a los demás factores de perturbación. Todos estos
fenómenos ind ican que el empréstito es causa del impuesto y que éste, además de su inc idencia de impacto
sobre las generaciones futuras, podrá o no trasladarse hacia atrás o hacia adelante y en medida igual, menor
o mayor a su monto, repercutiendo sobre las generaciones presentes o futuras. Esta distribución de
la inc idencia del empréstito a través de los impuestos creados para financiar los servicios de la deuda
constituye la carga de la deuda pública y representa la inc idencia efectiva de ésta.
Pareto
Acerca del problema de la comparación de la precisión del empréstito y del impuesto no podemos omitir la
opinión de un gran economista Wilfredo Pareto, quien, en un int eresante int ercambio epistolar con Benvenuto
Griziotti, emitió un dictamen contundente no a favor o en contra de una u otra teoría, como se lo había pedido
este último, sino rechazando ambos planteamientos y ofreciendo otro, congruente con su teoría sociológica46 .
En dichas cartas Pareto exp one los siguientes principios:¿a) No le ha tocado en suerte encontrar a
contribuyentes que hagan los cálculos de Ricardo; b) Los hechos demuestran que el ente metafísico Estado
impone a los contribuyentes todo lo que puede y luego lo gasta; c) No exi sten las necesidades del Estado, o
mejor dicho, esas necesidades son inf initas y comprenden todos los deseos de la clase dominante y sus
pretorianos; d) Si el capitalista recibe en concepto de int ereses más o menos de las sumas que paga en
concepto de impuesto se altera la distribución de la riqueza. Si se conocen los efectos de esta nueva
distribución, efectos económicos y sociológicos, entonces se puede seguir el discurso; si no los conocemos,
hablamos de cosas que no sabemos; e) El empréstito es una manera para hacer aceptar a la población lo que
no aceptaría con el impuesto; este efecto es tan grande que toda otra consideración de la "presión" es
secundaria, despreciable; f) El empréstito es un modo para exp oliar a aquellos que se ilusionan con recibir el
pago. Como otros medios análogos que también son empleados, esto es: falsificación de la moneda metálica
en tiempos pasados, sustituida ahora por la moneda de papel; obligación de las cajas de ahorro de emplear
sus fondos en títulos de la deuda pública; obligación de los tutores de utilizar de la misma manera los fondos
de los inc apaces, etcétera; g) El empréstito es una manera de quitar dinero a una parte de la población sin
hacerla gritar mucho y de exp oliar parte de la población beneficiando a otra parte.
En esa exp osición apodíctica de su pensamiento hay muchos elementos para nuestro tema actual y
también respecto de la doctrina general de las finanzas públicas de Pareto.
A pesar de ofrecernos únicamente una síntesis de su posición, está claro que Pareto pone en sus
razonamientos como premisa tácita y omnipresente, que detrás de la pantalla de las teorías del Estado hay
una clase dominante y sus pretorianos que tienen en sus manos y mueven las riendas del Estado, para
satisfacer no las necesidades públicas sino sus pasiones, sentimientos, int ereses. En el caso específico de
los empréstitos no es de importancia el problema de la carga de la deuda y su distribución entre generaciones
presentes y futuras, pues el Estado no piensa devolver a su vencimiento el monto recibido en préstamo, sino
elimina prácticamente su deuda con la devaluación de la moneda, los impuestos, las conversiones, etcétera.
Este enfoque pesimista acerca de la naturaleza del Estado y de su actividad financiera es, como lo dijimos
en otras oportunidades, tal vez cierto en determinados lugares y épocas pero no lo es en la generalidad de los
casos.
En particular hallamos que en el pensamiento de Pareto hay un salto lógico que inv alida su teoría de la
deuda pública. Los artificios con que el Estado ha de defraudar a los tenedores de títulos no pagando sus
deudas (y Pareto agrega: esto es, los frutos, no hablo de capital) son medidas monetarias. La inf lación, la
reducción del contenido de la moneda metálica o la confiscación del exc edente de las reservas de oro y divisas
convertibles al devaluar la moneda de papel47 son las medidas que destruyen el valor de los títulos públicos;
pero los mismos efectos se verifican respecto de las obligaciones privadas concebidas en moneda corriente.
Esto no quiere atenuar el carácter ini cuo de la conducta de los gobernantes que se valieron de
dichos instrumentos para esquilmar a los que de buena fe suscribieron o adquirieron los empréstitos, sino
distinguir la naturaleza de cada ins titución financiera, sin mezclar con ella otros arbitrios que int erfieran
dañinamente en su realización. No es inh erente al empréstito la pérdida de su valor, a causa del deterioro de
la moneda. Tampoco lo es la decisión del Estado de emitir en forma exo rbitante billetes de banco y utilizar su
poder frente al Banco Central para la adopción de medidas exp ansionistas del crédito bancario, que minan el
poder adquisitivo del dinero y, por consiguiente, de todas las obligaciones de dinero.
La política monetaria int erfiere con la de la deuda pública, pero no se debe —e n un exa men
científico, aun que la historia tal vez lo justifique— atribuir a ésta los exc esos y las inc idencias de aquélla.
7. LÍMITES DE LA DEUDA PÚBLICA

Una última cuestión a exa minar, en conexión con la carga de la deuda pública, es la de los límites de la
cantidad de la deuda.
Deuda ext erna

Esta cuestión debe tratarse en forma distinta para la deuda ext erna y la int erna. Examinemos brevemente
la deuda ext erna. Ésta, según se dijo antes48 , a diferencia de la int erna, es una deuda real que pesa sobre
la economía nacional con sus obligaciones. El país en su conjunto y no sólo el Estado debe a los acreedores
del ext erior sumas periódicas en concepto de intereses y debe reservar de la Renta nacional las sumas que
permitan: o bien la amortización de la deuda en períodos (semestrales, anuales o más espaciados) o bien la
acumulación de fondos para el pago del capital a su vencimiento. El Estado, que sigue siendo jurídicamente
el deudor, debe velar para reunir de la economía del sector privado los fondos necesarios para los pagos en
ambos conceptos. Es usual en casi todos los países, en la actualidad, la int ervención del Banco Central como
agente financiero del gobierno para el correcto cumplimiento de las obligaciones contraídas con los acreedores
del ext erior.
También con respecto a la deuda ext erna se plantea el problema de los límites del endeudamiento. Es
admisible en este caso la visión que ya mencionamos con anterioridad y que se ha denominado
"antropomórfica" de la deuda pública, en el sentido que estamos frente a una relación jurídica de deuda y
crédito que constituye una deuda también en el aspecto económico y se parece, por ello, a las deudas de la
economía privada, con exc epción, sin embargo, de la garantía del patrimonio del Estado por sus deudas que
es ina plicable, en general, por la naturaleza de los bienes patrimoniales que están afectados al uso público y
están fuera de comercio e ina lienables. Por lo demás la deuda ext erna puede compararse con la de
un ind ividuo, deudor frente a otro, acreedor. El deudor se obliga hacia el acreedor a devolver el capital recibido
en préstamo a su vencimiento y a pagar en los términos que se fijen los int ereses periódicos que se pacten.
Lo mismo ocurre en la deuda ext erna: jurídicamente el Estado se obliga a la devolución del capital y al pago
de los int ereses y puede concertar con los acreedores la garantía de alguna fuente de ing resos. Lo que no
puede hacer es constituir en garantía bienes patrimoniales afectados al uso público. Tampoco pueden los
acreedores utilizar la fuerza militar para presionar al Estado deudor o moroso49 .
Las obligaciones a cargo del Estado deudor, amén de las dos mencionadas, comprenden exp resa o
tácitamente, la de asegurar que una parte de la Renta nacional sea destinada al pago de int ereses y al
reintegro del capital prestado. La devolución del préstamo en cualquiera de sus formas, estará supeditada al
efecto favorable para la economía del Estado deudor de la utilización que se haya efectuado de los fondos
recibidos. Tal efecto redundará en un aum ento de la Renta nacional que si la economía general se ha de-
sarrollado según las previsiones, merced al préstamo ext erno podrá, sin dificultad, permitir el cumplimiento de
las obligaciones contraídas.
En conclusión, el cumplimiento del pago de los int ereses y de la devolución del capital de la deuda ext erna
dependen de la capacidad contributiva del país y ésta del crecimiento de la Renta nacional.
Intervienen también, entre las condiciones a las que está sujeta la devolución del capital y, en menor grado,
el pago de los intereses, la exi stencia de divisas ext ranjeras y el superávit en la balanza de pagos, que
permitan al Estado deudor contar con los medios de pago de la plaza de los acreedores o de otras plazas,
debiendo tratarse, en el caso de divisas diferentes de las de la plaza de los acreedores o de las otras que se
hubieran pactado, de divisas convertibles.
Si así no fuere el Estado se encontrará en estado próximo a la cesación de pagos, de la cual sólo puede
salvarse mediante una política económica —e specialmente en las finanzas públicas y en las esferas
monetaria y crediticia— de rigurosa austeridad y con la ayuda int ernacional.
El límite del endeudamiento ext erno está dado, pues, por el crecimiento de la Renta nacional y de la
capacidad contributiva global, representada por la parte de dicha renta que puede ser desviada del consumo
o de la inv ersión int erna hacia los acreedores ext ranjeros.
Deuda int erna

En lo que atañe a la deuda int erna, debemos tomar como punto de partida del problema de sus límites, la
mentada controversia doctrinal, a la cual se sumaron políticos legos ya referidos, como el ex presidente Dwight
Eisenhower, entre aquellos que opinan que la deuda int erna no exi ste como tal, reduciéndose a meras
transferencias entre sectores de la economía y aquellos otros, entre los que se encuentra el mencionado
hombre público, que piensan que la carga de la deuda int erna exi ste y puede, por su acumulación,
transformarse en agobiante e int olerable para la economía.
Sin entrar nuevamente al debate sobre la carga de la deuda pública int erna, recordamos, sin embargo,
que dicha carga está representada por la inc idencia de los impuestos u otros recursos, mediante los cuales
el Estado —r ecaudándolos de ciertos sectores de la economía— efectúa el pago de los int ereses y la
amortización de la deuda exi stente. Repetimos también que este proceso implica que la economía del país —
e n su conjunto— no reconoce otro peso por la deuda pública que estas transferencias entre contribuyentes y
capitalistas, con los pesos accesorios de los gastos operativos de este proceso y las consecuencias
económicas y sociales de la transferencia.
Bueno es tener en cuenta que, aun que no fuera que por estos aspectos, la deuda pública int erna exi ste
no sólo jurídicamente para el Estado sino también económicamente para la economía nacional. En efecto, los
pagos de transferencia mencionados alteran la distribución de la Renta nacional pesando realmente sobre los
contribuyentes cuyos ing resos resultan cercenados en favor de los poseedores de títulos. Los
contribuyentes ind ividualmente o como grupo no están menos gravados por los impuestos a su cargo por el
conocimiento y la conciencia plena que los impuestos que pagan representan simplemente la primera parte
de un proceso económico de transferencia de ing resos a favor de otros sujetos que han efectuado un
préstamo al Estado y ahora tienen derecho a los int ereses y al reembolso del capital. Tampoco los hace felices
o los consuela el saber que la economía nacional en su conjunto no sufre disminución del ing reso total en
virtud de la deuda pública int erna.
Es cierto, en cambio, que la transferencia que se opera para el servicio de la deuda inc ide disminuyendo
determinados consumo o ahorros, mientras que los pagos de los int ereses y el reembolso del capital,
prescindiendo de ganancias o pérdidas de los acreedores, permitirán a los tenedores de títulos efectuar
diferentes consumos inm ediatos o ahorrar los fondos recibidos para consumos futuros, para inv ersiones o
bien para simple acumulación.
Así estando las cosas es evidente la exi stencia de una carga de la deuda pública int erna, que podríamos
llamar el costo real de las transferencias de ing resos y de sus efectos netos.
Ahora bien, estos costos serán soportados por la economía nacional y su importe afectará el ing reso
nacional en su conjunto, aum entándolo o disminuyéndolo (o milagrosamente, dejándolo en su nivel anterior).
Estas consecuencias se pueden clasificar y estudiar en cuatro aspectos:
a) El primer aspecto es el de la eficiencia en la asignación de los recursos o de optimizar el proceso
"recurso-gastos". Desde este punto de vista los impuestos destinados a cubrir los servicios de la deuda tendrán
la desutilidad que corresponde a su incidencia, la que deberá ser cotejada con otros impuestos para elegir los
que produzcan el menor sacrificio para el Estado, según se vio anteriormente50 . También será menester
cotejar la desutilidad del recurso elegido con la utilidad que preste, no ya el gasto, el que en este caso es una
mera transferencia, sin producción de bienes o servicios, si no el bien de inv ersión o el servicio público a cuya
creación o desenvolvimiento se destine el producto del endeudamiento;
b) El segundo aspecto es de orden redistributivo y consiste en la comparación de la inc idencia de los
impuestos establecidos para financiar el servicio del empréstito con la inc idencia del gasto para dicho servicio.
En otros términos, este aspecto del problema consiste en determinar de quién procede el recurso y a quién
beneficia el gasto. En este orden de ideas, el problema no es otro que el ya mencionado 51 del carácter
progresivo, neutral o regresivo de las transferencias, como prólogo a la determinación de la deseabilidad de la
redistribución de ing resos o su no deseabilidad, según un esquema ideal de distribución;
c) El tercer problema o enfoque es el de los límites de conveniencia de la carga de la deuda pública para
la política fiscal de la estabilización a nivel de plena ocupación, controlando o contrarrestando los posibles
brotes inf lacionarios o bien promoviendo la reactivación económica para alcanzar la plena ocupación y el nivel
de Renta nacional correspondiente a esta situación. Este problema es análogo y complementario del que
tratamos —p áginas atrás52 — al exa minar los efectos de la deuda pública en razón de su emisión y
colocación;
d) El cuarto aspecto es el de la inc idencia de los impuestos elegidos para financiar los servicios de la deuda
pública y de los efectos consiguientes sobre el ritmo del crecimiento económico. Trátase aquí también de un
problema de cotejo entre la carga de la deuda pública y los logros del desarrollo económico, con los límites
que surgen de dicho cotejo en lo que atañe a la conveniencia de soportar la carga en aras de un inc remento
de la tasa de crecimiento económico.
En todos estos aspectos de análisis de la carga de la deuda pública int erna frente a diversos objetivos de
la política fiscal, no se puede llegar a otra conclusión que la siguiente: Los límites de la carga de la deuda
tributaria están dados por el crecimiento de la Renta nacional. Si a partir de un momento determinado el
crecimiento de la carga de la deuda no es porcentualmente mayor que el de la Renta nacional, la deuda int erna
es tolerable y hasta es dable admitir una relación causal entre el crecimiento de la deuda pública y el de la
Renta nacional, con las reservas de aquellos aspectos que puedan resultar contradictorios, como podría ocurrir
con respecto a los objetivos de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos frente a los
redistributivos o de estabilización y desarrollo.
8. ASPECTOS TÉCNICOS DE LOS EMPRÉSTITOS

Estos temas de estudio de la deuda pública son de carácter esencialmente técnicos, en cuanto se refieren
a la ejecución concreta de los procedimientos y modos de vida de los empréstitos públicos, empezando por su
nacimiento hasta llegar a su extinción. Trataremos brevemente cada uno de ellos en cuanto tengan sus reflejos
en aspectos económicos y financieros de la deuda pública.
Emisión de los empréstitos

Puede estar a cargo directo del gobierno o encomendada al Banco Central como agente financiero del
Estado.
Es práctica frecuente de la emisión de empréstitos recurrir a consorcios ad hoc entre bancos del país —e n
caso de la deuda int erna— o del ext erior o mixtas —e n el caso de la deuda ext erna— que toman a su cargo
la suscripción total del empréstito con el entendimiento de colocarlos en un lapso relativamente corto entre sus
clientes. También puede recurrirse a un solo banco de importancia en la plaza.
En el caso de la deuda int erna, la formación de consorcios bancarios para la colocación de empréstitos
tiene dos posibles salidas: la primera es que los bancos logren colocar totalmente el empréstito entre el público.
En este caso, la colocación, tiene efecto antiinflacionario, si la coyuntura es la de plena ocupación con amago
o comienzo de inf lación. Por el contrario, es restrictivo de la demanda efectiva con la consecuencia de
contribuir a la recesión, si se atraviesa una época de recesión y desocupación. Si los bancos no consiguen
colocar enteramente los títulos entre el público, el cometido recibido se transforma, en general, en la tenencia
definitiva en las carteras de las ins tituciones crediticias, a las que pueden añadirse entidades financieras y
compañías de seguros. En esta hipótesis, la colocación tiene efectos exp ansivos de los medios de pago, con
las consecuencias y las salvedades que ya hemos ind icado53 .
La emisión se rige por las condiciones establecidas en el acto correspondiente que, en los casos de
empréstitos voluntarios y, formalmente por lo menos, de empréstitos patrióticos o políticos es una oferta pública
de un contrato de adh esión.
La emisión, como ya se ind icó, puede hacerse a la par o debajo de la par.
La primera consiste en un precio de suscripción igual al valor nominal de cada título. Es la forma que más
abiertamente fija la tasa del int erés del título en el mismo nivel del mercado, al cual la emisión se somete sin
premios y sin estipulaciones engañosas para los suscriptores voluntarios. La forma de emisión debajo de la
par corresponde a la decisión de dar a los títulos un int erés nominal menor de la tasa del mercado,
compensando esa desventaja con una disminución del precio de suscripción con respecto a su valor nominal.
Siendo el precio del título menor del nominal, el rendimiento efectivo resultará de la proporción de la renta
anual nominal sobre el valor de suscripción en comparación con la tasa de int erés del mercado respecto del
valor nominal del título. A tal resultado debe agregarse la diferencia entre el valor de reembolso a su
vencimiento —v alor nominal— y el de suscripción, diferencia de la que hay que determinar el valor presente
en el momento de la suscripción y que será tanto más grande cuanto más próxima sea la fecha del vencimiento
del reembolso del título, lo que depara una ganancia de valor actual significativo.
Ya tuvimos la oportunidad54 de señalar la desventaja de la emisión bajo la par, esto es, la exc lusión de la
posibilidad de convertir más tarde el empréstito en uno nuevo con menor tasa de int erés, si la tasa del mercado
ha bajado, puesto que la tasa nominal del título está fijada ya en un porcentaje igual o menor de la tasa del
mercado, o sólo puede tener éxito si la baja de la tasa de int erés del mercado ha sobrepasado la renta nominal
del título55 .
Hay empréstitos en cuyas condiciones de emisión están comprendidas ventajas adicionales para los
suscriptores. Dichas ventajas son las siguientes: exe nción de impuestos y premios en dinero o en especie por
sorteos.
La exe nción de impuesto suele ser estipulada en las condiciones de emisión de los títulos y se refiere a
impuestos existentes y a los que en el futuro se establezcan. Los impuestos de los que se exi men los títulos
de la deuda pública son los impuestos a la renta personales o reales sobre los int ereses periódicos como
también a las ganancias de capital como lo son las que surgen entre el valor a la fecha del reembolso de los
títulos y el valor de emisión o adquisición; y los impuestos al patrimonio y a la transmisión gratuita de bienes.
Los premios que se sortean entre los dueños de títulos como una suerte de lotería contribuyen, con las
demás ventajas prometidas a los suscriptores, a promover las inv ersiones voluntarias en los empréstitos
públicos o a compensar una tasa de interés menor que la que rige en el mercado.
Conversión de la deuda pública

El procedimiento conocido como conversión de la deuda es el que permite al Estado sustituir
títulos exi stentes con una determinada tasa de int erés, por otros de nueva emisión y fecha de vencimiento
con una tasa de int erés menor que la anterior56 .
Técnicamente la operación se realiza mediante la oferta pública de una opción por cada poseedor de títulos
de la deuda, entre el reembolso de dichos títulos en dinero efectivo y a su valor nominal o la sustitución de
aquéllos por los nuevos con menor int erés.
La conversión es exi tosa, cuando es mínimo el monto correspondiente a los títulos de los que se pide el
reembolso, puesto que en este caso el Estado obtiene una prórroga de su deuda y, además, alivia su posición
de deudor a través de la disminución de la carga de los int ereses.
La condición necesaria y suficiente para que el Estado sin presión de ninguna especie pueda lograr éxito
en la conversión es que se haya verificado una disminución del tipo de int erés en el mercado y que esta
disminución sea estable y no simplemente una variación pasajera atribuible a factores accidentales y
transitorios.
La prueba de la disminución del tipo de int erés del mercado tiene en el mismo mercado un ind icador
seguro, esto es la cotización del título de la deuda de cuya conversión se trata. Si, en efecto, dicho título se
cotiza a un valor mayor del capital nominal y esta cotización se mantiene durante un lapso suficientemente
largo, como para ind icar un valor estable y no meramente provisorio, ello significa que el tipo de int erés del
mercado ha disminuido y esta disminución resulta de una proporción simple57 .
Se ha sostenido que las condiciones para que una conversión de la deuda resulte con éxito son varias:
estabilidad del país, confianza del pueblo en su gobierno, política financiera prudente y consenso público en
la conducción política y económica. Sin embargo, todos estos factores no necesitan ser probados, ya
que inf luyen directamente en el tipo de int erés del mercado y éste, a su vez, en la cotización del título de cuya
conversión se trata.
No se dan los requisitos para una conversión voluntaria de la deuda pública en circulación, si el Estado
mediante intervenciones en el mercado, abiertamente o en forma disimulada, maniobra para elevar la
cotización de los títulos obteniendo un éxito pasajero. Dichas int ervenciones se realizan a través de las
compras de títulos en el mercado y, más en general, mediante una política de dinero barato (cheap money). En
estos supuestos, la conversión resulta una medida artificial que se puede comparar a una exa cción forzosa.
El síntoma de esta anomalía de reducción artificial del rendimiento de los títulos será inmediato: el título caerá
en la cotización del mercado de valores en forma acentuada por debajo de la par; y si el Estado
sigue interviniendo en defensa de la cotización bursátil, la consecuencia será, en caso de plena ocupación, un
brote de inf lación y, en caso de depresión económica y desempleo, una medida de reactivación por la creación
de medios de pago por la vía compleja de la int ervención, en defensa de la cotización de los títulos de la
deuda pública, que significa la compra de títulos en el mercado con exp ansión monetaria. No se puede
reprochar al Estado por adoptar esas medidas exp ansionistas en la coyuntura de depresión. Pero siguiendo
a Simons, podemos preguntarnos: ¿no sería más fácil y más eficaz para una política de reactivación, financiar
los gastos públicos directamente con la emisión de billetes de banco, en vez de recurrir a ese complejo rodeo
de política de endeudamiento barato? ¿A quién se quiere engañar?
De las consideraciones anteriores resulta que las conversiones económicamente fundadas no provocan la
baja del tipo de interés del mercado sino que están condicionadas por ella. Por el contrario, la conversión que
carece del requisito fundamental de una baja del tipo de int erés en el mercado con carácter de estabilidad,
provoca la baja de la tasa de int erés y puede provocar un brote inf lacionario mientras que en la fase depresiva
del ciclo puede tener efecto de reactivación de factores ociosos, pero a costa de un procedimiento retorcido
que hace previsible un menor efecto multiplicador que la más directa financiación de los gastos con emisión
de moneda58 . A falta de una disminución no provocada del tipo de int erés del mercado, se afirma la posibilidad
de una conversión compulsiva y encubierta como sería la de someter a impuesto los int ereses de los títulos
públicos, que antes gozaban de la exe nción59 . Claro está que el Estado lo puede todo, en virtud de su poder
de imperio, pero no puede aceptarse que con la violación de las cláusulas del contrato de emisión y suscripción
de la deuda se imponga unilateralmente un grave cercenamiento de los derechos patrimoniales de los
poseedores de títulos. Allí donde haya control de constitucionalidad de los actos del gobierno, inc lusive de las
leyes, esa medida no podría subsistir y sería declarada inv álida por la corte constitucional.
Amortización y ext inción de la deuda pública

Hemos exp uesto anteriormente el concepto de deuda perpetua como también la exc lusividad para el
Estado de esa forma de endeudamiento. Hay aut ores que no se limitan a esa comprobación, sino que
consideran que la deuda perpetua es la que más se ajusta a la naturaleza del Estados que técnica y
económicamente es la más ventajosa.
En efecto, la deuda perpetua tiene para el Estado y para el público la característica de que tanto la
suscripción, como la enajenación del título están regidos por las cotizaciones del mercado, sin que inf luya
como elemento distorsionante la duración más limitada del empréstito en los cálculos de rendimiento de los
títulos. La deuda perpetua tiene como fuente perenne la afluencia de nuevos ahorristas al mercado de capitales
y refleja fielmente en su cotización el valor de mercado de una renta perpetua con respecto del capital prestado.
La deuda perpetua estuvo en aug e en Europa durante los cuarenta años aproximadamente anteriores al
estallido de la Primera Guerra Mundial, período de ext raordinario crecimiento económico y de ing reso de las
clases trabajadoras en la vida política en un ambiente general de paz. O así parece ahora, comparando la
lucha social de entonces con la actual y de la misma comparación de los conflictos int ernacionales y de los
movimientos políticos más radicales de entonces con los de hoy. Pero la suerte de las deudas perpetuas ha
declinado y prevalecen en todas partes empréstitos redimibles de 40, 30, 25 años, prefiriendo ciertos países
los empréstitos de mediano plazo, por ejemplo entre 5 y 10 años con el rótulo de Bonos ext raordinarios del
Tesoro, o bien el de bonos plurianuales del Tesoro.
Esta preferencia por los títulos redimibles —e specialmente en las finanzas de Gran Bretaña— y por plazos
fijos de duración tiene entre otras motivaciones, la del peligro siempre al acecho que la inf lación aguda o
también la desvalorización paulatina de las monedas terminen con reducir el valor de los títulos con menoscabo
de sus tenedores60 .
Claro está que mientras estamos escribiendo estas líneas, se nos presenta con amargo sarcasmo la suerte
de los ahorros de las clases medias de ciertos países de Latinoamérica, los que no se salvaron de la inf lación
por el carácter redimible de los empréstitos ni por sus plazos reducidos.
Es cierto que para eliminar los efectos de la inf lación sobre el mercado de capitales y, especialmente sobre
la colocación de los títulos de la deuda pública, se han ofrecido las más variadas condiciones accesorias de
mantenimiento del valor real de los títulos de diversas emisiones61 , pero esta nueva forma de convivencia con
la inf lación no es más que un paliativo tardío e insuficiente para evitar sus estragos.
Establecido el principio que los empréstitos tienen su plazo de duración y vencimiento de la obligación de
reembolsar del capital, se arbitró por los Estados deudores el medio de preparación de los fondos necesarios
para el reembolso del capital a su vencimiento.
En este trabajo preparatorio de la devolución del capital hay una consideración preliminar.
Es la circunstancia, como valor entendido, que en el momento del vencimiento del empréstito, los recursos
normales del Estado no serán suficientes, ellos solos, para sostener el entero peso de la obligación de devolver
a sus acreedores el capital prestado.
Por ello, el Estado debe aportar anualmente un porcentaje del entero importe de dicho capital, de modo de
poder obtener el importe total a devolver a su debido tiempo. En tal esquema surge de inm ediato la pregunta:
¿Las sumas reservadas anualmente para ese propósito cómo deben ser empleadas para que no sean sumas
ociosas e improductivas? Las contestaciones a la pregunta pueden ser muy numerosas, pero hay un principio
fundamental que respetar: las sumas reservadas deben mantenerse líquidas y disponibles al vencimiento, para
evitar la falta de dinero en las cajas del Tesoro o en los depósitos bancarios del gobierno. En otros términos,
los fondos que van acumulándose, deben ser inv ertidos para obtener de ellos los frutos correspondientes y
deben al mismo tiempo, ser recobrables para el momento de la devolución del empréstito.
En la práctica, esos fondos debían ser reservados por el Estado pero sustraídos a la codicia de los
gobiernos, que hallando dinero disponible hubieran podido ser tentados por el diablillo de los gastos públicos,
olvidándose de su afectación al pago de la deuda. De ello surgió la idea de la creación de un fondo especial
de amortización de la deuda pública. El fondo recibía del gobierno las sumas correspondientes al porcentaje
anual de la deuda y procedía a la inv ersión con las condiciones que hemos mencionado.
Nos remitimos a lo ya dicho con respecto a los fondos especiales en relación con los principios
presupuestarios62 .
La formación de los fondos de amortización de la deuda pública tiene un efecto deflacionario, si las sumas
que afluyen a ellos quedan esterilizadas, o sea se mantienen ociosas, lo que puede contradecir la política
de exp ansión requerida en una situación de depresión, siendo, en cambio, ventajosa si la situación económica
es de plena ocupación y aug e monetario.
La utilización de los fondos acumulados en préstamos o ayuda de los entes públicos o de determinadas
empresas privadas, a su vez, prescindiendo del problema de la seguridad de la inv ersión y de la tempestividad
de la liquidación pertinente, tiene efecto exp ansivo ventajoso en la depresión y perjudicial en la etapa de aug e
y plena ocupación.
En cuanto al cumplimiento de la amortización y reembolso de los empréstitos, ya dijimos que una forma
puede ser la de la acumulación anual de una cuota de amortización para tener la entera suma a devolver en
su justo momento.
Otra forma, que no requiere la creación de fondos o cajas de amortización y, por tanto, no origina los
problemas de inv ersión y liquidez mencionados, consiste en la utilización de las sumas que están destinadas
a la amortización de la deuda, directamente para el sorteo o compra en el mercado de una fracción equivalente
de títulos. Habitualmente, la cancelación porcentual de la deuda se efectúa mediante sorteo si el título está
cotizado a la par o sobre la par —p agándose en tal caso el valor nominal— o mediante la compra directa, si
el título está cotizado bajo la par.
CAPÍTULO II
LA EMISIÓN DE BILLETES Y LAS FINANZAS PÚBLICAS
1. CONCEPTO
Hemos recordado —p áginas atrás— que en determinadas circunstancias el Estado recurre a la emisión
de billetes de banco o directamente billetes de Tesorería para financiar los gastos estatales. También tienen
el mismo efecto las operaciones de manipuleo del sistema monetario, tales como la revaluación de las reservas
de oro o divisas convertibles en oro, con la asignación al Estado del exc edente de oro y divisas sobre el
porcentaje legal de cobertura de los billetes en circulación. Aquí también la asignación al Estado de
ese exc edente se efectúa en billetes que emite el Banco Central u otro banco de emisión, donde los hay.
La financiación por emisión de billetes es la forma típica del avasallamiento de un país ocupado por ejércitos
enemigos victoriosos; llegan las tropas triunfantes y traen consigo no sólo cañones, proyectiles, carros
armados, cocinas de campo y otros pertrechos y materiales de toda índole, sino también cajones y cajones de
papel impreso. Son billetes de ocupación con los cuales los vencedores podrán adquirir bienes de cualquier
clase y que no tienen para sus poseedores costo alguno, salvo, para el país que los emita: los costos de
impresión y la administración de las entregas a todos los componentes de los ejércitos de ocupación.
2. OBJETIVOS
No difiere mucho, en lo esencial, la emisión de billetes, para financiar los gastos públicos que se establece
directamente por el Poder Ejecutivo, con el acuerdo o no, de las aut oridades que gobiernan la economía
monetaria y crediticia, de esa moneda de papel que los ejércitos enemigos gastan en el país ocupado. En
circunstancias normales el Banco Central o el Banco de Emisión no emiten billetes en esa forma ine scrupulosa
e ilimitada. La emisión corresponde a contrapartidas determinadas con toda precisión en la ley orgánica
respectiva, tales como: compra de divisas de los exp ortadores de mercaderías o de los importadores de
capitales; compra de oro y otros metales preciosos; compra de títulos del Estado en el mercado libre;
descuento a favor de bancos tenedores de letras de Tesorería; redescuento a favor de bancos de sus carteras
de documentos de particulares o de entidades privadas o públicas; adelantos transitorios a favor del Estado.
En todas o casi todas estas operaciones por las que se emiten billetes (se entiende por emisión cualquiera
salida de billetes del Banco Central o de Emisión, sean ellos viejos o nuevos con la sola exc epción de la salida
con destino al inc inerador), hay límites de monto, como consecuencia de normas legales, en algunos casos,
o de simples reglas empíricas de prudencia o de buen sentido. Tal vez sea este último el más seguro criterio,
como lo ind ica el conocido y sabroso diálogo a la manera de Platón, una pequeña joya económica y literaria,
de D. H. Robertson1 .
3. EL EMPLEO DE LA EMISIÓN DE BILLETES

El uso de la emisión de billetes como medio de financiación de los gastos públicos debe combinarse y
armonizarse con la financiación por la deuda pública. Esto puede ser dificultado por la diferencia de los órganos
estatales que int ervienen en las decisiones respecto de la oportunidad, las modalidades y la cuantía del
endeudamiento o de la emisión de billetes.
Así, por ejemplo, puede la emisión de la deuda pública, una vez aut orizada la operación o las operaciones
por el Poder Legislativo, ser de competencia de la Tesorería de la Nación, mientras que la emisión de billetes
puede ser dispuesta y gobernada por el Banco Central en forma ind ependiente del Poder Ejecutivo y de sus
órganos especializados (Ministerio de Economía o de Hacienda o la Tesorería).
Esta dificultad exi ste —ú nicamente— en la práctica, ya que no es de suponer un contraste duradero
e ind ependiente de los hombres reales que ocupan los cargos directivos de las respectivas entidades
estatales.
Además, en la política financiera actual, destinada no sólo a la financiación de la producción de bienes y
servicios públicos, sino también a la redistribución de ing resos y a la estabilización y al desarrollo económico
y social, la política monetaria y la política de endeudamiento deben necesariamente coordinarse.
No es admisible que se verifiquen contradicciones y obstáculos a la política fiscal y a la monetaria, por
razones de estructura ins titucional, por inc omunicación entre distintos organismos estatales, o por tendencias
científicas o, simplemente, por ideologías diferentes2 .
4. EFECTOS
De todos modos, los efectos de la emisión como ins trumento de financiación de los gastos públicos podrán
ser apreciados cuantitativamente a través del juego del multiplicador, principio de aceleración y la acción
combinada de los dos3 .
Será necesario en los análisis de dichos efectos tener en cuenta no sólo los aspectos compensatorios en
la política de pleno empleo y de estabilización, sino también la política financiera en sus aspectos clásicos
ortodoxos de cobertura de los gastos públicos para la producción de bienes y servicios públicos y el
consiguiente logro de la optimización en la asignación de recursos para satisfacer las necesidades públicas
(del Estado) y privadas —o heterodoxos— redistribución de ing resos y fortunas.
Se dice tan comúnmente que ya no podemos asegurar no haberlo dicho también (de lo que nos retractamos
aquí) que la inflación es un impuesto ciego en el sentido que su creador, el Estado, no determina, previo
estudio de la inc idencia y efectos, sobre quién ha de recaer, en definitiva, la carga de esa financiación.
Sin embargo, la pretendida ceguera de la inf lación no es mayor que la de cualquier impuesto,
cuya inc idencia se determina según las int enciones del legislador (intended incidence) pero que en la
realidad de los hechos puede no verificarse en las formas previstas (después de un proceso de traslación p.
ej. hacia adelante), sino de otra manera (después de un proceso de traslación hacia atrás, por ej.), o sin
ninguna traslación, quedar sobre el contribuyente de derecho, o sea el sujeto percutido.
La inf lación como fenómeno general no sólo actúa, como hace un verdadero impuesto, sobre los negocios
particulares relacionados con el presupuesto de hecho del gravamen, sino sobre todas las relaciones
económicas del país, con el alza del nivel de precios (concepto estadístico) y también con una conmoción
general de los precios relativos.
Parece superfluo agregar que no toda exp ansión de la moneda en circulación debe ser necesariamente
generadora de inflación, pero es oportuno subrayar que el estallido de un proceso inf lacionario puede
verificarse un buen trecho de camino antes de haberse alcanzado la plena ocupación, en razón de algún cuello
de botella en el mercado de factores y de bienes intermedios. Por lo tanto, en una política fiscal y monetaria
de reactivación de una economía deprimida, el uso de la emisión de billetes como recurso para financiar
gastos, deberá disminuir o detenerse mucho antes de haberse alcanzado la plena ocupación. La atención de
los conductores de la política fiscal y monetaria debe ser muy bien concentrada en el diagnóstico de la
situación —c oyuntural o estructural— y frenar el ritmo de la emisión, no tan pronto como para provocar una
nueva recesión, ni tan tarde como para provocar un brote inf lacionario.
PARTE XIII
LAS FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CAPÍTULO I
FINANZAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1. PREMISA
En muchos textos de Finanzas Públicas se tratan casi accidentalmente algunos aspectos de la Seguridad
Social, especialmente los temas de los aportes patronales y los del personal en relación de dependencia. Estos
temas son exa minados considerando dichos aportes como verdaderos impuestos o bien como obligaciones
para fiscales, análogas a los impuestos, pero con algunas connotaciones especiales, principalmente su
correlación con los beneficios de la Seguridad Social, que, en la opinión de muchos1 , condicionan los aportes
y les otorgan una característica diferencial con respecto a los verdaderos impuestos.
También se rozan en las exp osiciones sobre la deuda pública los problemas inh erentes al empleo de los
fondos de la Seguridad Social para la adquisición de títulos.
En nuestra opinión, aun que admitamos cualquier otro orden en el exa men de los problemas someramente
aludidos, el estudio de la Seguridad Social tiene una unidad orgánica y una estructura típica de los problemas
financieros: proceso recurso-gasto y colocación de fondos líquidos resultantes del exc eso de los recursos
sobre los gastos, en determinados períodos fiscales, en títulos del Estado. Todos ellos son problemas de las
finanzas públicas con estrecha vinculación entre sí. Nos parece, pues, conveniente tratar brevemente pero
unitariamente, los aspectos de las finanzas de la Seguridad Social, en vez de repartirlos en los diferentes
capítulos donde se tratan, más en general, los problemas correspondientes.
2. ANTECEDENTES
Debemos aclarar, antes de entrar en la exp osición del tema, que éste responde al supuesto que la
seguridad social se base en una estructura de financiación contributiva, o sea de aportes de los propios
trabajadores, que, salvo circunstancias especiales, serán los futuros beneficiarios del sistema de Seguridad
Social; de las contribuciones patronales, generalmente en medida superior a los aportes de los trabajadores
(a menudo en una relación de tres a dos aproximadamente); en algunos países, de la contribución del Estado,
que costea su participación con los fondos de su sistema financiero, salvo que se disponga de otra manera.
Este sistema contributivo deriva de su antecesor, el seguro social, fundado como los seguros propiamente
dichos, en un contrato en el cual el asegurado debe aportar periódicamente a la entidad aseguradora su prima
de seguro, mientras el asegurador asume la obligación de pagar los beneficios —r enta o capital— del seguro,
al verificarse el siniestro, o sea el hecho previsto en el contrato para que surja el derecho del asegurado a
recibir los beneficios.
No cambia el sistema en su esencia si, en lugar de la base contractual, tanto las primas como los beneficios
para los asegurados están establecidos por la ley, ni tampoco varía si ésta determina también una contribución
por parte de los empleadores, por la solidaridad social de las empresas hacia los que trabajan para ellas; ni
tampoco si, por la solidaridad de la sociedad en su conjunto, el Estado debe contribuir con un determinado
aporte, financiando con los recursos de su sistema financiero o, más estrictamente, de sus recaudaciones
tributarias.
De la forma contractual del seguro social se pasa a la seguridad social por ley pero sobre la base
contributiva que hemos descripto arriba. Puede no exi stir la contribución del Estado y los demás aportes y
contribuciones pueden variar en sus proporciones respectivas.
Digamos, además, que se ha concebido también un sistema de seguridad social no fundado en la
participación contributiva como el aludido en los párrafos anteriores, sino financiado con los recursos del
Estado en general.
En nuestra opinión es éste el sistema más puro y más coherente de seguridad social, pero no es ésta la
oportunidad para examinarlo en profundidad. Bástenos ind icar aquí, en comparación con el sistema del
seguro social o del de la seguridad sobre base contributiva, que la seguridad social sobre una base no
contributiva no es otra cosa que la generalización de la contribución del Estado, eliminándose el aporte del
trabajador y la contribución de los empleadores. Esta forma es la que más que cualquier otra, ind ica la
pertenencia de la seguridad social a los más típicos fenómenos de las finanzas públicas, por el
proceso ingreso-gasto y la producción de un servicio público y no simplemente un gasto de transferencia2 .
Es natural que en el sistema de seguridad social financiado con los recursos generales del Presupuesto el
tema de la incidencia de los recursos utilizados se diluya en la inc idencia del conjunto de los recursos del
Presupuesto, no exi stiendo más los recursos especiales de aportes de los trabajadores y contribuciones de
los empleadores. Podrá hablarse así del carácter flexible o no de los recursos elegidos y de la eficacia
progresiva, proporcional o regresiva del sistema, teniendo en cuenta también los servicios de seguridad social
prestados.
3. EFECTOS DEL RÉGIMEN DE APORTES Y CONTRIBUCIONES

La primera observación, en un enfoque del problema económico-financiero de la inc idencia de dichos
aportes y contribuciones, consiste en que no hay, en nuestra opinión, diferencia alguna entre unos y otros,
desde el punto de vista económico. Aunque es cierto que los aportes patronales son obligaciones a cargo de
los empleadores, mientras que los de los trabajadores son obligaciones a cargo de éstos, bien que el legislador
pueda haber establecido para el aporte de los trabajadores una retención en la fuente, es evidente que en
ambos casos se trata de gravámenes cuyos hechos imponibles y bases de medición se hallan determinados
por las cláusulas del contrato de trabajo, colectivo y/o ind ividual. El conocimiento por ambas partes
contratantes de la exi stencia del impuesto que afecta el precio de la prestación, hace que se entable la lucha
entre ellas para obtener el mejor precio. Esta lucha no tiene en cuenta, porque no es relevante en el regateo
del precio, que el contribuyente de derecho sea en un caso el empleador y en el otro el trabajador. Las tratativas
giran alrededor del precio o de los precios para ambas partes y ambos impuestos. Ahora bien, el resultado de
esa lucha depende esencialmente del poder de regateo de cada parte y éste estaría en función del poder
monopólico de cada parte, de la situación de mercado y de la coyuntura, y de la elasticidad de la oferta de
dinero por el sistema bancario3 .
Incidencia y naturaleza de los mercados

Las conclusiones a las que llegó Seymour E. Harris en su análisis, son las siguientes:
Régimen de perfecta competencia tanto en el mercado del producto como en el de los factores.En este
caso, vale la doctrina ortodoxa de la imposibilidad de la traslación cuando se trata de una sola firma. Sin
embargo, si el impuesto es universal y grava a todas las firmas con igualintensidad, la firma puede no sólo
trasladar el impuesto hacia adelante, sino también sobre los factores que,aunque por hipótesis se los considere
perfectamente móviles, no se moverán por la imposibilidad de encontrar un mejor empleo. Si se prescinde de
esta hipótesis de aplicación universal y uniforme, la conclusión es que ni el precio del producto sube ni los
salarios bajan, peroaumenta la desocupación y disminuye la producción.
Régimen de competencia imperfecta en el mercado del producto y de competencia perfecta en el de los
factores.En este caso, dado la relativa elasticidad de la demanda del producto, mientras que los factores
poseen una oferta perfectamente elástica, laincidencia caerá sobre los consumidores o sea se verificará una
traslación hacia adelante. La conclusión es que no variarán los salarios,aumentan los precios, pero disminuye
la producción y, por consiguiente,aumenta la desocupación, porque en un régimen de competencia monopólica
unaumento de los precios se acompaña con una reducción de la producción, distribuida entre todas las firmas
o por efecto de la eliminación de algunas de ellas.
Régimen de competencia perfecta en el mercado del producto e imperfecto en el de los factores.Aquí el
precio de venta del producto no varía pero disminuyen los salarios y la producción yaumenta la desocupación.
Régimen de competencia imperfecta en el mercado del producto y en el de los factores.En este caso
disminuyen los salarios, disminuye la producción, suben los precios yaumenta la desocupación.
Éste es, evidentemente, un análisis de la firmaindividual, como si el costo del trabajo afectase a una sola
firma. Cuando el seguro social es universal, dicha hipótesis no es real y las conclusiones resultan discutibles,
sobre todo cuando el mercado del producto es muy competitivo. Sin embargo, el modelo de Harris es muy
atendible cuando la carga del seguro social se ejerza de manera no uniforme sobre diferentes empresas, es
decir, en cuanto se creen cargas diferenciales debidas a las diversas proporciones del trabajo en el costo total
de la producción.
Traslación
En caso de aplicación universal de los aportes y contribuciones de la seguridad social, la oferta de los
factores se vuelve relativamenteinelástica porque noexisten posibilidades de empleoexentas de la carga de la
seguridad social. Crece, entonces, la posibilidad de la traslación hacia atrás sobre los factores. El problema
que se plantea es, por consiguiente, el de la distribución de la carga entre los distintos factores: en general,
puede adm itirse que la inc idencia recaerá sobre el factor cuya oferta sea menos elástica (en general y en el
plazo corto, más sobre el capital que sobre el trabajo). También estas conclusiones son relativas y sujetas a
consideraciones ulteriores, tales como la complementariedad de los factores en contraposición a la
sustituibilidad.
Un aum ento del costo y la consiguiente disminución de la demanda del trabajo significan una disminución
de la productividad marginal de los demás factores. El costo de la seguridad social se distribuye, entonces,
sobre los diferentes factores y no sólo sobre el trabajo.
Además, la posibilidad de sustitución del hombre por la máquina, que se aduce como argumento en contra
del sistema de seguridad social, parece menos probable de lo que comúnmente se cree. El argumento del
costo del trabajo sólo ha sido un factor y no por cierto preponderante de la mecanización y del progreso técnico;
en los últimos años ha habido, además, una tendencia a economizar no sólo hombres sino también capital.
La conclusión final que S. E. Harris enuncia es que no sólo el trabajo soporta la carga de la seguridad
social, sino que una parte sustancial de esa carga recae sobre otros, porque la elasticidad del sistema
monetario puede permitir un aum ento general de los precios acompañado por el aum ento de la oferta de
dinero y de la demanda monetaria, favoreciendo así la productividad marginal, de manera que el costo de la
seguridad social es absorbido sin que sufra la tasa del salario ni el volumen de empleo de trabajadores; porque
las condiciones de competencia imperfecta en el mercado de productos y en el de factores hacen posible la
traslación sobre consumidores y factores de producción diversos del trabajo o, finalmente, porque la
complementariedad y la limitada importancia de la sustitución permiten la traslación sobre otros factores
distintos del trabajo.
A este resumen de algún trozo de la obra de Seymour E. Harris hay que agregar algún otro factor de
la inc idencia, a saber, la inf luencia que sobre la traslación ejerce la coyuntura económica, así como el tiempo
en que se desarrolla el proceso de la traslación. Nos remitimos, respecto de la coyuntura, a lo exp uesto con
referencia a la traslación del impuesto sobre el salario, puesto que, en nuestra opinión, los aportes y
contribuciones de seguridad social son impuestos cuya estructura y naturaleza permiten asimilarlos a un
impuesto real sobre los sueldos y salarios. Sobre el tiempo del proceso de traslación también nos remitimos a
lo exp uesto anteriormente4 .
Nadie discute el carácter coercitivo de las obligaciones del sistema de seguridad social, pero hay aut ores
que las consideran como contribuciones especiales por las relaciones que las vinculan con los beneficios de
la seguridad social; otros las consideran como una categoría de obligaciones legales especiales bajo el rótulo
de la parafiscalidad5 . Pero no reconocemos el carácter diferencial de estas obligaciones con respecto a las
tributarias, ni tampoco el fundamento específico de las contribuciones especiales, puesto que el sistema de
seguridad social es universal y no exi ste una correlación directa entre aportes y contribuciones y los beneficios
de la seguridad social. Además, si se admite esa vinculación directa en lo referente a los aportes de los
trabajadores, no se puede reconocerla también con respecto a las contribuciones patronales, las que no
corresponden a un beneficio diferencial, sino que más bien se fundan en una solidaridad entre las empresas
y los trabajadores, pero como fundamentación genérica y filosófica más que jurídica y económica.
El carácter de impuesto tanto de los aportes de los trabajadores como de las contribuciones patronales
implica también su igual naturaleza desde el punto de vista económico, ya que si es distinta la percusión no lo
es el proceso de traslación y laincidencia final, como tampoco lo es la difusión ulterior, según loexpuesto en
las páginas que anteceden.
Difusión
En lo referente a la difusión, o sea a los efectos ulteriores a la inc idencia, la doctrina es unánime en
reconocer que la incidencia predominante es sobre los trabajadores tanto por la vía directa de la imposición
sobre los sueldos y salarios, que aquéllos en muchos casos no pueden trasladar sobre el empleador,
especialmente en una época de depresión económica y desocupación, cuanto por la vía ind irecta de la
percusión de las contribuciones patronales y de la traslación de ambos gravámenes sobre los consumidores,
entre los que ocupan una fuerte mayoría los trabajadores mismos especialmente en la conyuntura de plena
ocupación y de exp ansión monetaria. Por consiguiente, los trabajadores y otros consumidores inc ididos
reducirán sus consumos en la cantidad que corresponde a su propensión marginal a consumir y los ahorros
en la proporción correspondiente.
Todo ello tiene, pues, una eficacia deflacionista que en épocas de depresión contribuirá a agudizarla,
mientras que en épocas de aug e económico podrá servir de freno a un posible brote inf lacionario.
La naturaleza igual, económicamente, de los aportes de los trabajadores y de las contribuciones
patronales ind ica el error de quienes, a los efectos econométricos, clasifican los primeros entre los impuestos
directos y los segundos entre los impuestos indirectos. Ello vicia, así, el cálculo de la Renta nacional, como
se ind icó en su momento6 .
4. EFECTOS DEL RÉGIMEN DE BENEFICIOS

Aunque haya una conexión teleológica entre los aportes y contribuciones de la seguridad social y los
beneficios que ésta presta a los destinatarios, no se puede admitir que haya una relación contractual ni
tampoco una correlación perfecta entre las obligaciones legales de dichos aportes y contribuciones y las
pretensiones igualmente establecidas por ley de los beneficios de la seguridad social.
Hemos resumido con anterioridad las principales prestaciones del sistema de seguridad social. Se trata en
algunos casos de prestaciones en especie o sea mediante servicios preestablecidos y organizados en forma
tal que, verificándose la exi stencia de los presupuestos de hecho definidos en la ley respectiva, dichas
prestaciones serán cumplidas o hechas cumplir en favor del destinatario. También puede haber prestaciones
en dinero, como es habitual en los servicios de seguridad social, como ser prestaciones periódicas por vejez
o inv alidez temporaria o definitiva, o en el caso de enfermedades, desocupación, ayuda escolar o
aprendizaje ind ustrial. Puede haber también beneficios no periódicos sino ins tantáneos y por una sola vez en
dinero, por ejemplo, por matrimonio, por nacimiento de hijos, por muerte y/o entierro de familiares y otros.
Los beneficios de la seguridad social, contrariamente a los tributos que hemos exa minado antes, se operan
en favor de los destinatarios, sin la posibilidad de un fenómeno parecido a la traslación. Sin embargo, puede
haber algún fenómeno de economías ext ernas, como ser: ventajas derivadas de los subsidios escolares y del
aprendizaje ind ustrial o de la atención médica prestada directamente u obtenida merced a las prestaciones
pecuniarias de la seguridad social. En todos los casos indicados los servicios prestados a los trabajadores
pueden aum entar su productividad con ventajas para ellos mismos y para las empresas de las que son
empleados.
Ello implica para los trabajadores menor esfuerzo para un trabajo determinado o mayor rendimiento de su
trabajo con igual esfuerzo. Para la empresa, no obstante la mayor retribución al trabajador, la mayor
productividad del trabajo implica menores costos y, por ende, mayores ganancias.
También pueden verificarse efectos derivados de la mayor capacidad económica de los destinatarios de
los beneficios de la seguridad social: aum enta su poder de compra y, por consiguiente, la demanda de bienes
y servicios contrarrestando los efectos deflatorios de los aportes y contribuciones.
Las consecuencias de este aum ento de la demanda serán diferentes según la coyuntura. En épocas de
depresión la mayor demanda originada por los beneficios podrá neutralizar total o parcialmente el efecto
deflatorio de los aportes y contribuciones: ello dependerá del aum ento neto total de la demanda o de la
disminución neta total. Para exp resarlo mejor, los servicios de la seguridad social por un lado producen la
disminución de la demanda como consecuencia de la inc idencia de los aportes y contribuciones; por otro lado
producen un aum ento de la demanda como consecuencia de los beneficios repartidos por el sistema de
seguridad social. Estos efectos son de signo contrario y podemos suponer que son simultáneos. Los efectos
netos sobre la capacidad de compra y, por tanto, de la demanda, nos dirán si en conjunto el sistema de
seguridad social produce un aum ento o una disminución de la demanda total.
5. LA COLOCACIÓN DE LOS FONDOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Podemos encontrar en este problema de la colocación de los fondos de la seguridad social muchos
aspectos conflictivos, entre los técnicos y los economistas por un lado y los políticos y los legos por el otro.
Los primeros consideran como una medida natural y provechosa, por lo menos, tomándose algunos recaudos,
la colocación de dichos fondos en títulos de la deuda pública. Los segundos reclaman, en cambio, contra esa
colocación que consideran poco menos que un asalto a la diligencia o, dicho en forma más académica,
una ind ebida apropiación de los fondos recaudados en concepto de aportes y contribuciones de la seguridad
social por el Estado para financiar los gastos públicos en general, dejando simples papeles (títulos de la deuda
pública de emisiones genéricas o de emisiones específicas para colocar en las cajas de seguridad social).
Evidentemente, para resolver este conflicto entre las dos posiciones hay que exc luir del problema las
ideologías y los prejuicios que empañan la objetividad de los argumentos en favor de una u otra tesis.
Por ejemplo, un prejuicio que no puede aceptarse como premisa en el estudio del problema, el que las
cajas que recauden los fondos de la seguridad social sean más idóneas para encarar una buena inv ersión de
ellos que el poder central del Estado. No es sino una consecuencia de ese prejuicio la reclamación gremial de
dar a las cajas una aut onomía, de modo que cada una sea administrada por una comisión en la que haya una
fuerte representación de los gremios respectivos.
Otro prejuicio es que los títulos de la deuda pública consolidados sean simples papeles, con lo cual se les
atribuye un significado peyorativo, haciendo recordar los chiffon de papier del Kaiser Guillermo II. En realidad,
en algunos países y en ciertos momentos esos títulos eran verdaderamente simples papeles 7 , pero esto no
puede ser generalizado. Además, lo que económicamente tiene importancia no es la forma de liquidez que las
cajas quisieran tener, sino la forma de inv ersión de los fondos líquidos exc edentes de los beneficios a pagar
a los trabajadores destinatarios directamente por las cajas o bien por el Estado y las utilidades que se
obtendrán de esas inv ersiones, si las decisiones correspondieran a aquéllas en lugar del Estado.
Harris distingue tres posibles inv ersiones de dichos exc edentes:
a) Inversión en los bancos comerciales y cajas de ahorro. Este sistema puede compensar en parte los
efectos deflatorios de la recaudación, porque se ponen nuevamente a disposición de los bancos los depósitos
que aquélla les había sustraído;
b) Atribución a los Bancos Centrales de la administración de los fondos. Esta solución tiene la ventaja de
reducir el peligro de estorbos de índole monetaria, porque serían los mismos Bancos Centrales, a los cuales
corresponde la dirección de la política monetaria, los que se responsabilizarían por la buena administración de
los fondos evitando los peligros de deflación o de inflación;
c) Finalmente, la inv ersión en títulos públicos. Esta solución pone de relieve, según ese aut or, el carácter
deflatorio de esta forma de inv ersión, puesto que sustituye la posesión de medios de pago de personas con
fuerte propensión marginal al consumo por la de personas con alta propensión al ahorro.
No podemos aceptar esta característica del sistema de inv ersión en títulos de la deuda pública, por cuanto
la recaudación de los aportes y contribuciones es un dato del problema que no está en discusión y la inv ersión
en títulos públicos no da necesariamente dinero líquido a personas con alta propensión al ahorro ya que
dicha inv ersión puede hacerse directamente mediante suscripción de títulos emitidos con esa finalidad; o en
el mercado, cuando se trata de títulos ya en circulación y los vendedores no necesariamente tienen alta
propensión marginal al ahorro. La venta de títulos por ellos ind icaría, más bien, un desahorro para consumo
o para otra posible inv ersión más remunerativa.
6. FINANCIACIÓN NO CONTRIBUTIVA
La seguridad social realiza su cometido con el cumplimiento de los beneficios que debe proporcionar a sus
destinatarios; la determinación de los ins trumentos para su financiación ha seguido generalmente el sistema
contributivo, esto es el de acudir a los aportes de los trabajadores, a las contribuciones de los empleadores
y —n o siempre— a la contribución del Estado.
Hay, sin embargo, otras formas de financiación y también de recíproco acondicionamiento de los servicios
de seguridad social y de los medios y arbitrios destinados a financiarlos.
No es nuestro propósito entrar a discutir ni tan sólo exp oner las líneas fundamentales de esos sistemas.
Queremos aquí exa minar someramente un sistema según el cual se encaran los beneficios que el sistema
de seguridad social ha de prestar a la colectividad, esto es, a los que las leyes designen como sus
destinatarios; y, por otro lado, no se determinan ni aportes ni contribuciones especiales para su financiación y
se fijan como fuente de los recursos necesarios los fondos generales del Presupuesto. Desaparece toda
vinculación entre los beneficios y el pago de ciertos impuestos o contribuciones especiales y se provee a la
financiación de los beneficios con los recursos presupuestarios anuales que serán impuestos u otros recursos,
no pudiéndose descartar ninguno, puesto que se elimina la afectación especial de ciertos recursos para el
pago de dichos beneficios.
No hay necesidad de acumular fondos y utilizarlos para inv ersiones diferentes, algunas destinadas a
asegurar su valor de compra y rentas adecuadas, otras al mantenimiento de un cierto grado de liquidez para
hacer frente al pago de los beneficios.
El sistema que se propicia buscará la financiación anual de los beneficios que se devenguen en el mismo
año. No se tratará de unos medios que tengan efectos regresivos ni que afecten en forma exo rbitante el nivel
de vida actual de los trabajadores. El sistema financiero podrá ser corregido en el sentido de una mayor
progresividad.
Además, aceptado el criterio de la financiación de la seguridad social sin base contributiva, podrán
utilizarse, alternativamente, recursos tributarios o del crédito (inc lusive emisión de dinero) según las épocas
de prosperidad o depresión, respectivamente. Entre los recursos tributarios debería acentuarse la recaudación
del impuesto personal a la renta o a los réditos, reduciendo el monto no imponible para alcanzar con el
gravamen a los empleados y obreros con rentas más elevadas, a la vez que se desgravarían los trabajadores
de menores ing resos, que en el sistema de seguridad social con base contributiva están gravados con sus
aportes sin deducciones por monto no imponible y cargas de familia8 .
ÍNDICE DE AUTORES CITADOS
ABRAMOVITZ , M.: 207
ADAMS , H. C.: 899
ALBERDI , Juan Bautista: 51
ALLORIO , Enrique: 378, 430
AMIGO , Rubén Oscar: 280, 283, 342, 494, 509, 539, 584, 604, 619, 657, 757, 787
AMOROSO , L.: 764
ADREOZZI , Manuel: 375, 378
ARAÚJO FALÇÃO , Amílcar de: 377, 383, 397
ARCE , Horacio: 777, 787, 788
ATALIBA , Geraldo: 378
AUGUSTO : 721
BAILEY , Martín J.: 275
BALEEIRO , Aliomar: 143
BARBIERE , M.: 762
BARONE , E.: 69, 770

BASTIAT , Claude: 13
BECKER , Alfredo Augusto: 255, 378, 400, 401
BECKER , Enno: 397, 425, 426
BENNION , R.: 206
BENTHAM , Jeremy: 724
BERLIRI , A.: 234
BICKEL, Wilhelm: 134, 138, 143, 149
BIELSA , Rafael: 404, 431
BLACK , D.: 764
BLUMENSTEIN , E.: 385, 400, 426
BORGATTA , Gino: 16, 26, 698, 771, 893
BREAK , George F.: 770
BROCHIER , H.: 271
BROWN , E. C.: 128, 485
BROWN , H. G.: 777, 787, 791
BUCHANAN , James M.: 305, 699, 900, 905
BUCHNER , Richard: 724
BUHLER , Ottmar: 370, 397, 541
BUTTERS , J. K.: 128, 730
CABBIATTI , Atilio: 899
CAMINITI , Virginia B.: 809
CARNELUTTI , F.: 432
CARROLL , Mitchell B.: 588
CARY , W.: 730
CASTRO , Juan Pedro: 546
CHALUPOWICZ , Israel: 841
CHAMBERLIN , E. H.: 769
CHAPMAN , S. J.: 758

CHIAPPE (h), M. A.: 588
CHILD , J.: 121
CLUSEAU , M.: 271
COLBERT , J. B.: 5
COLM , Gerhart: 26, 53, 99, 114
CONIGLIANI , C. A.: 13, 26
CORTI , Arístides H. M.: 558, 621
COSCIANI , Cesare: 16, 26, 37, 39, 47, 64, 65, 108, 110, 114, 120, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 129, 131,
181, 198, 204, 207, 209, 210, 216, 277, 279, 291, 338, 346, 471, 494, 509, 634, 673, 685, 686, 699, 743,
753, 754, 755, 756, 758, 760, 761, 762, 763, 764, 765, 766, 767, 768, 769, 770, 771, 786, 893, 900
COURNOT , Antoine A.: 347, 493, 496, 763, 764, 766
CUMINSKY , Rosa: 905
DALTON , H. M.: 53, 121, 737
DE BEAUMONT , P.: 271
DE KOCK , M. H.: 885, 886
DE VILLELE : 182
DEVITI DEMARCO, Antonio: 7, 11, 16, 19, 20, 21, 25, 28, 41, 47, 47, 52, 62, 63, 65, 130, 231, 298, 343, 357,
471, 474, 698, 757, 881, 899, 900, 902, 904, 906
DEL REY , Eusebio D.: 244
DEL VECCHIO , Gustavo: 11, 25, 121
DÍAZ , Vicente Oscar: 539, 667, 859, 866
DICHIARA , Sara M. C.: 634
DIEBEN , W.: 918
DIETZEL , Carl: 24,899
DILLARD , Dudley: 211, 214, 216
DRAGO , Luis María: 913
DUE , John F.: 670, 687, 691, 725, 743, 744, 753, 762, 768, 783, 784, 787, 792, 900
DUESENBERRY , J.: 120
DUPONT DE NÉMOURS , P. S.: 4, 5
DUVERGER , M.: 234, 235

E
EBERT , K.: 918
EDGEWORTH , F. Y.: 23, 123, 485, 753, 758, 764, 766, 786
EINAUDI , Luigi: 7, 24, 54, 183, 227, 228, 229, 238, 259, 280, 304, 308, 320, 339, 357, 476, 506, 507, 673,
685, 742, 899
EISENHOWER , Dwight: 899, 913, 914
EUCLIDES , 308
FAGAN , E. D.: 762, 768
FASIANI , M.: 16, 26, 39, 198, 758, 759
FERGUSON , J. M.: 905
FERRARA , Francisco: 14, 15, 47, 59, 187, 335
FISCHER , Irving: 7, 473, 475, 476, 505, 506, 507, 696, 732, 742
FLEINER , Fritz: 372
FORTE , Francesco: 69
FOUTEL , S.: 815
FREYTES , Roberto O.: 415, 862, 866
FUENTES QUINTANA , Enrique: 307, 308
GALETTO , Graciela María Inés: 202, 207
GARCÍA BELSUNCE , Horacio A.: 530, 535, 536
GARCÍA VÁZQUEZ , Enrique: 594
GEORGE , Henry: 271, 303
GERLOFF , Wilhlem: 3, 4, 27, 37, 88, 91, 101, 134, 180, 232, 257, 689, 724, 749, 905, 918
GIAMPIETRO BORRAS , G.: 235
GIANNI , F. M.: 357
GIANNINI , A. D.: 77, 235, 372, 426
GIDE , Ch.: 5
GILBERT , D. W.: 754
GINI , C.: 114, 903

GIULIANI FONROUGE , Carlos M.: 156, 241, 252, 397, 400, 401, 404, 408, 415, 417, 426, 546, 548, 588,
595, 628, 634, 936
GOLDSCHEID , Rudolf: 26, 180
GOLDSCHMIDT , James: 404
GOLDSCHMIDT , Roberto: 515
GÓMES DE SOUSA , Rubens: 441
GONNER , S.: 121
GOODWIN , R. M.: 204
GRAHAM : 176
GRAZIANI , A.: 764, 786, 899
GRISPIGNI , Filippo: 404
GRIZIOTTI , Benvenuto: 7, 10, 16, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 52, 59, 73, 129, 130, 182, 222, 257, 258, 271, 277,
278, 303, 339, 349, 357, 372, 382, 474, 669, 672, 673, 699, 723, 882, 893, 899, 900, 902, 903, 904, 910,
920, 921
GROVES , H. M.: 730, 927
HAAVELMO , T.: 92, 95, 187, 190, 193, 203
HABERLER , G.: 203, 207
HAGUE , D. C.: 341
HAIG , Robert M.: 474, 723
HALM , G.: 207
HALL , Challis A.: 341, 517
HANSEN , Alvin: 34, 35, 42, 92, 203, 206, 215, 282, 905
HARBERGER , Arnold C.: 690, 694
HARRIS , Seymour: 933, 934, 935, 939
HARROD , R. F.: 341
HAYEK , F.: 315
HEAD , John G.: 900, 907
HEGEL , G. W. F.: 41, 48
HENDERSON , A. M.: 770
HENSEL , Albert: 138, 144, 397, 441

HERSCHEL , Federico: 145
HICKS , J. R.: 114, 206, 770
HICKS , Úrsula K.: 114, 341, 770
HINRICHS HARLEY , H.: 273
HITCH , C. J.: 341
HOBBES , T.: 507, 741, 743
HOBSON , J. B.: 10, 129, 271, 303, 349, 669, 672, 673
INGROSSO , G.: 430
JANNACCONE , P. I.: 241, 786
JARACH , Cesare: 183, 265
JARACH , Dino: 7, 30, 35, 53, 74, 114, 148, 133, 148, 151, 157, 161, 163, 166, 195, 203, 235, 236, 237,
255, 257, 262, 267, 315, 316, 380, 382, 393, 396, 431, 441, 445, 484, 515, 535, 537, 539, 540, 544, 548,
549, 550, 552, 570, 588, 618, 622, 630, 634, 680, 717, 802, 809, 813, 851, 905, 906, 933, 937, 941
JARACH , Roberto D.: 588
JASTRAN , R. W.: 768
JÈZE , Gastón: 16, 59, 430
JOSEPH , N. F.: 770
JUDKOVSKI , José: 584
KAHN , R. F.: 33, 201
KALDOR , Nicolás: 8, 119, 296, 471, 507, 694, 697, 723, 728, 741, 742, 743
KELLER , Theo: 232
KEYNES , John M.: 32, 33, 34, 94, 201, 202, 203, 207, 208, 214, 729, 890
KIMMEL , L.: 128
KRZYZANIAK : 517
KUZNETS , Simon: 114, 115, 207
LANGE , Oscar: 69
LARRAZ , José: 393
LASCANO , Marcelo R.: 679, 689, 709
LECISOTTI , N.: 54, 61
LEGENDRE : 5
LENTI , L.: 277, 278
LEONTIEF , Wassily: 119
LERNER , Abba P.: 35, 42, 69, 102, 176, 257, 274, 303, 352
LINCOLN , Abraham: 43, 62
LINDAHL , Erik: 16, 22, 23, 41, 47, 52, 63, 65, 298
LINTNER , J.: 128, 730
LISDERO , Alfredo: 754
LITTLE , I. M. D.: 770, 771
LIZZERI , Alberto: 61
LOLINI , E.: 371
LÓPEZ , Alberto: 271, 594
LÓPEZ SANTISO , Manuel: 549
LÓPEZ VARELA : 153
LORIA, Achille: 13, 26, 123, 698, 764
LUQUI , Juan C.: 241
MAC DONELL , Stella Maris: 280, 283, 342, 494, 509, 604, 657, 757, 787
MACÓN , Jorge.: 145, 241, 244, 245, 246, 247
MACHLUP , F.: 203
MAFFEZZONI , Federico: 77
MAISEL : 180
MALVIN , R.: 271
MARSHALL , Alfred: 753, 758, 764, 770
MARTÍNEZ , Francisco: 391, 400, 401, 431, 432, 441, 836
MARTÍNEZ OSTOS , Raúl: 886

MARTINO , M.: 634
MASCI , G.: 53
MASSAD , Leonel R.: 657
MATUS , Carlos: 694
MAXWELL , James A.: 147
MAYER , Jorge: 271
MAYER , Otto: 254, 381
MAZZOLA , Ugo: 16, 17, 25, 41, 52, 63
MERTON , Robert K.: 342
MICHELE , Juan Antonio: 584
MICHELI , Gian Antonio: 77, 382
MIRABEAU , Víctor: 4
MITCHELL , W.: 207
MODESTINO : 394
MORSELLI , Emanuele: 242
MOSCA , Gaetano: 25
MOULTON , Harold G.: 35, 905
MUSGRAVE , Richard A.: 12, 18, 23, 24, 26, 36, 47, 52, 63, 65, 67, 94, 102, 103, 104, 105, 115, 117, 118,
119, 126, 128, 187, 196, 198, 255, 256, 258, 265, 279, 281, 282, 283, 291, 293, 296, 298, 299, 300, 301,
303, 336, 338, 339, 341, 342, 352, 357, 471, 474, 475, 476, 485, 493, 504, 507, 509, 513, 515, 517, 677,
697, 723, 769, 770, 771, 772, 790, 894, 895, 900, 904, 905, 906, 907
MYRDAL , Gunnar: 12
NAPOLEÓN : 326
NAVARRINE , Susana C.: 546, 548, 588, 595, 628, 634
NAWIASKY , Hans: 397
NEUMARK, Fritz: 3, 4, 37, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 99, 101, 134, 191, 232, 257, 307, 308, 309, 310, 311,
689, 724, 749, 905, 918
NURKSE , R.: 120
OCTAVIO , José Andrés: 322

OLDMAN , Olivier: 634
ORGAZ , Alfredo: 319
ORLANDO , Víctor Manuel: 371
PANTALEONI , Maffeo: 16, 17, 18, 25, 39, 41, 52, 63, 65, 181, 229, 298, 698, 753, 770
PARETO , Wilfredo: 13, 16, 25, 26, 39, 41, 48, 68, 910, 911, 921
PARRAVICINI , G.: 183
PEACOCK , Alan T.: 18, 183
PESENTI , A. M.: 382
PETTY , William: 6, 308, 309
PIERSON , N. G.: 485
PIGOU , A. C.: 123, 173, 758, 909
PINTO , Aníbal: 274
PITT , William: 357
PLATÓN : 926
PONT MESTRES , Magin: 300, 301
PORRÁS , Jaime E.: 680
PRADOS ARRARTE , Jesús: 886
PUGLIESE , M.: 77, 235, 372, 382
PUVIANI , Amílcar: 16, 26
QUESNAY , François: 4
RAIMONDI , Carlos C.: 657
RATHENAU, Walter: 31
RAU, Karl: 24
REIG, Enrique Jorge: 309, 536, 540, 584, 594, 595, 598, 641
REUTERSWARD, E.: 634
RICARDO, David: 9, 10, 11, 129, 271, 303, 349, 483, 493, 517, 669, 673, 692, 698, 699, 899, 900, 901, 903,
904, 906, 910
RICCASALEMO, G.: 698
RICCI, Ugo: 121
RIGNANO, Eugenio: 129, 306, 723, 734
RIST, Ch.: 5
RITSCHL, Hans: 26, 141, 142, 143, 149
ROBBINS, Lionel: 23, 293
ROBERTSON, D. H.: 758, 926
ROBINSON, Joan: 769
ROLPH, Earl R.: 770, 777, 787, 791
ROMANI, Franco: 517
ROSAS, Juan Manuel de: 325
ROSEMBUJ, Tulio R.: 237, 255, 588, 621
ROSSEN, Eduardo Augusto: 584
SÁINZ DEBUJANDA, Fernando: 255, 322, 377, 378, 380, 381, 400, 401, 436
SAMUELSON, Paul A.: 93, 206, 307, 308
SÁNCHEZ, Hilario: 649
SAX, Emil: 17, 25, 41, 52
SAY, Jean Baptiste: 13, 15, 33, 187, 335
SCHÄFFLE, A.: 4, 26
SCHANZ, V.: 723
SCHINDEL, Ángel: 657, 859
SCHMOLDERS, Günther: 709, 749
SCHULLER, E.: 271
SCHUMPETER, Joseph A.: 69, 180, 20 8
SCOTTO , Aldo: 305
SELIGMAN , Edwin R. A.: 26, 227, 228, 238, 335, 485, 499, 523, 753, 764, 786
SENF , Paul: 149
SENIOR , W.: 13
SENSINI , G.: 16
SESTIERE , Antonio: 145
SHIRRAS , G. F.: 278
SHOUP , C. S.: 128, 336, 339, 341, 357, 474, 485, 697, 723, 768, 769, 770, 771
SIDNEY , Alexander: 95
SIMON , H. A.: 485
SIMONS , Henry C.: 195, 474, 677, 723, 724, 919
SLITOR , R. E.: 517
SMITH , Adam: 6, 7, 8, 9, 12, 23, 28, 29, 30, 34, 297, 299, 300, 302, 304, 307, 308, 309, 335, 353, 471,
474, 749, 906
SOMERS , Harold M.: 204, 205, 486, 491, 494, 670
SONNENFELS , J.: 4
SRAFFA , Piero: 758
STRIBEL , G.: 99
STUART MILL , John: 7, 12, 13, 33, 187, 299, 476, 506, 507, 724, 742, 795
SULTAN , Herbert: 3, 26, 180
SWEEZY , Paul: 341
SWIFT , Jonathan: 303
TABATONI , Pierre: 271
TANGORRA , V.: 899
TEJERINA , Jorge G.: 397
TEMPLE , Ralph: 634
TERRY , José A.: 153
THOMAS , W. I.: 342
TINBERGEN , Jan A.: 99, 205, 207
TREBER , Salvador: 226, 273
TURGOT , R.: 4, 5
VACAREZZA , Juan C.: 621

VALDÉS COSTA , Ramón: 235, 236, 237, 238, 239, 242, 243, 257
VAN DER BROECK : 850
VANONI , Ezio: 382, 687
VERRI , Pietro: 297, 304, 308
VESPASIANO , 232, 332, 553
VICKREY , W.: 734
VILLAGÓMEZ , Eduardo R.: 441
VILLAR , Celestino: 549
VILLEGAS , Héctor B.: 389, 408
VINER , J.: 760
VITTA , Cino: 362
VIVANTE , César: 395
VON GIERKE , O.: 515
VON JUSTI , J. H. G.: 4
VON MERING , Otto: 753, 763, 766, 768
VON MISES , Ludwig: 69
VON SCHANZ , Georg: 474, 723
VON STEIN , Lorenz: 4, 24
WADE , Gregory: 694
WAGNER , Adolfo: 4, 24, 30, 70, 102, 177, 182, 297, 335, 724, 899
WICKSELL , Knut: 16, 18, 19, 22, 41, 52, 59, 63, 65, 298, 493, 764, 786
WILHELM , Salomón S.: 166
WILLIAMS , Alan: 139
WISEMAN , Jack: 183

ÍNDICE DE BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
ARCE, Antonio,Participación de la Imposición Directa e Indirecta en la Política

Fiscal,Macchi, Buenos Aires, 1972.
ATALIBA, Gerardo,Hipótesis de Incidencia Tributario,São Paulo, 1973.
BECKER, Alfredo A.,Teoría General do Direito Tributario,Saraiva, São Paulo, 1963.
BUCHANAN, James M.,Public Principles of Public Debt,Richard De Turi, Homewoord, 1958.
BUHLER, Ottmar,Bilanz und Steuer,V.F. Vahlen, Berlin, 1937.
COSCIANI, Cesare,Istituzioni di Scienza delle Finanze,UTET, Torino, 1961 (hay trad. al
español de la Editorial de Derecho Financiero, Madrid, 1967).
DALTON, H.,Principles of Public Finance,Rublog, London, 1954.
DEKOCK, M. H.,Banca Central,F.C.E., México, 1955.
DEVITI DEMARCO, Antonio,Principio di Economia Finanziaria,Einaudi, Torino, 1934.
DELVECCHIO, G.,Introduzione alla Finanza,Cedam, Padova, 1954.
DILLARD, Dudley,La Teoría Económica de John Maynard Keynes,Aguilar, Madrid, 1952.
DUE, John F.,Análisis Económico de los Impuestos,El Ateneo, Buenos Aires, 1961.
DUESENBERRY, J. S.,Income, Saving and the Theory of Consumer Behavior,Harvard
University Press, Cambridge, 1954.
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ÍNDICE ALFABÉTICO DE MATERIAS
A
ACCIONES LIBERADAS, véase Impuesto a la Renta,sociedades de capital, acciones liberadas
ACCIONISTAS, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, accionistas
ACELERADOR
antecedentes, 204
concepto, 204
emisión monetaria, 927
interacción multiplicador, análisis, 206
ACTIVIDAD FINANCIERA
aplicación y alcance, 59
cálculo económico, 59
costo-beneficio, 60
concepto, 62, 63
esquema general, utilización, 61
estudio, metodología, 71
redistribución de ingresos, 70
ACTIVIDADES LUCRATIVAS, véaseImpuesto sobre los Ingresos Brutos
AHORRO, véaseImpuesto a la Renta, Stuart Mill,ahorro
AMORTIZACIÓN, véase por cada gravamen ydeuda pública, impuestos,amortización
AMPLIFICADOR
concepto, 207
APORTES DE SEGURIDAD SOCIAL
concepto, 252
difusión, 936
efectos económicos, análisis, 933
incidencia, 934
traslación, 935
APORTES JUBILATORIOS, véaseaportes de seguridad social
B
BASE IMPONIBLE, véasehecho imponible,base imponible
BASTIAT,
teoría del cambio, 13
BENEFICIO, véaserenta
BENEFICIOS EVENTUALES, véaseImpuesto sobre los Beneficios Eventuales
BIENES DE USO, véaseImpuesto a las Ventas,bienes de uso
BIENES PÚBLICOS
concepto, 50
BILLETES
emisión, véaseemisión monetaria
C
CAMBIO, véaseBastiat,teoría del cambio
CAMBIOS, véaserecargos cambiarios
CAMERALISMO
concepto, 4
integrantes, 4
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA
concepto, 11, 253, 258, 301
CAPITALES, véaseImpuesto al Capital de las Empresas, Impuesto sobre los Capitales
CAPITALIZACIÓN, véase por cada gravamen eimpuestos,capitalización
CLÁSICOS
críticas, 31
doctrina, 30
Ricardo, véaseRicardo
Say, véaseSay
Smith, véaseSmith
Stuart Mill, véaseStuart Mill
COMISIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS
régimen, 163
véase ademáscoparticipación
CONSUMO
imposición, véaseimpuestos al consumo
CONTABILIDAD NACIONAL
cuentas nacionales, véasecuentas nacionales
CONTRIBUCIONES DE MEJORAS
beneficio, determinación, 244
concepto, 241
problemas, análisis, 243
zona beneficiada, determinación, 244
CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
concepto, 252
difusión, 936
efectos económicos, análisis, 933, 937
incidencia, 934
traslación, 935
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
concepto, 241
contribuciones de mejoras, véasecontribuciones de mejoras,
CONTRIBUCIONES JUBILATORIAS, véasecontribuciones de seguridad social
CONTRIBUYENTES, véasehecho imponible,sujetos pasivos
CONVENIO MULTILATERAL, véaseImpuesto sobre los Ingresos Brutos,convenio multilateral
COORDINACIÓN JURISDICCIONAL, véasefinanzas públicas,coordinación jurisdiccional
COPARTICIPACIÓN
Comisión Federal de Impuestos, 163
Fondo de Desarrollo Regional, 164
obligaciones de la Nación, 158
obligaciones de las provincias, 159
régimen, 155
repetición, 162
CUENTAS NACIONALES
clasificación, 108
concepto, 108
D
DEBERES FORMALES, véasederecho tributario,administrativo, deberes formales
DECLARACIÓN JURADA, véasederecho tributario,administrativo, declaración jurada
DERECHO TRIBUTARIO
administrativo
concepto, 423
deberes formales, 424
declaración jurada, 425
determinación tributaria
características, 429
contenido, 438
eficacia, 440
especies, 433
naturaleza, 423
aspecto jurídico, 73
Comisión Federal de Impuestos, 163
concepto, 361
contribuyentes, véasehecho imponible, sujetos pasivos
coparticipación, véasecoparticipación, derecho tributario,impuestos nacionales, coparticipación
diferentes enfoques, 73, 361
elusión, 400
hecho imponible, véasehecho imponible
impuesto, doctrinas jurídicas, 77
véase ademásimpuestosy por cada uno
impuestos nacionales
coparticipación, 155
obligaciones de la Nación, 158
obligaciones de las provincias, 159
repetición, derecho, 162
unificación y distribución, 153
infracciones, véasederecho tributario,penal
interpretación, 393
metodología, 75
norma tributaria, interpretación
elusión tributaria, 400
planteamiento, 393
realidad económica, 395
penal
derecho penal, aplicación, 414
norma, 403
penas, 410
tipos penales, enumeración, 405
poder fiscal, 151
poder fiscal municipal, 165
principios de la imposición
comercio internacional e interprovincial, 333
equidad, 323
igualdad, 317
incentivos, 321
legalidad, 313
naturaleza, 313
no confiscatoriedad, 324
prohibición impuestos que limitan derechos, 332
proporcionalidad, 323
véase además principios de la imposición
procesal
apelación ante el T.F.N., 450
véase además Tribunal Fiscal de la Nación
demanda de repetición, 449
proceso contencioso-judicial
juez nacional, limitación, 463
limitación acción de repetición, 464
procedimiento ante la Cámara Nacional, 464
recurso de amparo, 455
recurso de reconsideración, 446
recurso por retardo, 455
realidad económica, véasederecho tributario,norma tributaria, interpretación, realidad económica
relación jurídica, 368, véase ademásderecho tributario,sustantivo, relación jurídica
relaciones con el derecho privado, 397
requisitos, 74
responsables, véasehecho imponible,sujetos pasivos
subdivisiones, 363
sujetos pasivos, véasehecho imponible,sujetos pasivos
sustantivo
contenido, 367
objeto, 367
relación jurídica
momento de vinculación, 378
nacimiento, 376
naturaleza, 368, 370, 371
véasefinanzas públicas
DERECHO TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO, véasederecho tributario,administrativo
DERECHO TRIBUTARIO PENAL, véasederecho tributario, penal
DERECHO TRIBUTARIO PROCESAL, véasederecho tributario,procesal
DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO O MATERIAL, véasederecho tributario,sustantivo
DESARROLLO ECONÓMICO, véaseefectos económicos
DESVALORIZACIÓN MONETARIA, véaseinflación
DETERMINACIÓN TRIBUTARIA, véasederecho tributario,administrativo, determinación tributaria
DEUDA PÚBLICA
amortizable, 891
amortización, 920
clasificaciones, 880
concepto, 877
consolidada, 887
conversión, 918
empréstitos, véaseempréstitos
externa, 881
extinción, 920
flotante, 883
incidencia, 897
interna, 881
límites, análisis, 912
perpetua, 891
plazos, régimen, 891
presión, 897, véase ademásempréstitos,presión
técnicas, análisis, 892
DE VITI DE MARCO
crítica, 21
Estado, modelos, 19
Impuesto a la Renta, concepto, 20
impuesto progresivo, utilización, 20
traslación de los impuestos, 20
DIFUSIÓN, véase por cada gravamen oimpuestos,difusión
DIFUSIÓN DEL GASTO PÚBLICO
concepto, 15
DIVIDENDOS, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, dividendos
DOBLE IMPOSICIÓN DEL AHORRO, véaseImpuesto a la Renta,
Stuart Mill,doble imposición del ahorro
DOCTRINAS, véaseescuelasy por cada autor
E
ECONOMÍAS SOCIALISTAS, véasefinanzas públicas,economías socialistas
EFECTOS ECONÓMICOS, véase por cada gravamen y pordeuda pública, gastos públicos, impuestos,
presupuesto estatal, efectos económicos
ELASTICIDAD FISCAL
cálculo, alternativas, 285
concepto, 279, 280, 283
fórmula, 284
formulación analítica, 283
ELUSIÓN TRIBUTARIA, véasederecho tributario,elusión
EMISIÓN DE BILLETES, véaseemisión monetaria
EMISIÓN MONETARIA
acelerador, 927
concepto, 925
efectos económicos, objetivos, 927
multiplicador, 927
objetivos, 925
EMPRESAS MIXTAS
concepto, 232
EMPRÉSTITOS
característica, 916
clasificación, 889
conversión, 918
emisión, 916
presión, concepto, 10, 11, 25, 28, 122, 698, 897
EMPRÉSTITOS FORZOSOS
caracteres, 249
concepto, 249
EQUIDAD, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes, principios de la imposición,equidad
ESCUELA CLÁSICA, véaseclásicos
ESCUELA MARGINALISTA, véasemarginalismo
ESCUELA POLÍTICA
doctrina, 26
integrantes, 26
ESCUELA SOCIOLÓGICA
alemana, 26
doctrina, 25
integrantes, 25, 26
italiana, 26
ESTABILIZACIÓN ECONÓMICAS, véaseefectos económicos
ESTADO
concepto, 40
doctrinas, 42
fines, 43
funciones, 40, 42
importancia, 41
teoría general, 43
FERRARA
difusión del impuesto, 14
FILTRACIONES, véasemultiplicador,filtraciones
FINANZAS FUNCIONALES
concepto, 35, 100
FINANZAS PÚBLICAS
aspecto jurídico, 73
concepto, 39
coordinación jurisdiccional, 134
distribución jurisdiccional, 134
economías socialistas, 68
estructura, 40
impuestos, véaseimpuestos
poder fiscal, 151
poder fiscal municipal, 165
proceso recurso-gasto
concepto, 67
estudio, metodología, 68
relaciones con la economía, 39, 67
véase ademásderecho tributario
FISHER
renta, doctrina, 475, 695
FISIÓCRATAS
concepto, 4
contribuciones doctrinarias, 5
integrantes, 4
FLEXIBILIDAD FISCAL
cálculo, alternativas, 287
concepto, 283, 287
fórmula, 287
formulación analítica, 287
G
GANANCIA, véaserenta
GANANCIAS, véaseImpuesto a las Ganancias
GANANCIAS DE CAPITAL
concepto, 498
tratamiento fiscal, 498
véase además,Impuesto sobre los Beneficios Eventuales
GANANCIAS DE INFLACIÓN, véaseImpuesto a la Renta,ganancias de inflación
GASTO
imposición, véaseImpuesto al Gasto
GASTOS PÚBLICOS
acelerador, véaseacelerador
amplificador, véaseamplificador
atribución jurisdiccional, 134
clasificación, 93, 171, 173, 186
concepto, 55, 171
consumo, 173
corrientes, 173
crecimiento,
causas, 177
concepto, 25, 177
difusión, véasedifusión del gasto público
efectos económicos
análisis, 57, 120
clasificación, 186
concepto, 185
cuantificación, 201
extraordinarios, concepto, 172
función, 55, 112
inversiones, 173
multiplicador, véasemultiplicador
nivel óptimo, determinación, concepto, 198
ordinarios, concepto, 172
productivos, 172
transferencias, 172
H
HECHO IMPONIBLE
aspecto espacial, 382
aspecto subjetivo, 385
aspecto temporal, 383
base imponible, 384
concepto, 381
naturaleza, 381
sujetos pasivos, 385
HERENCIAS
imposición, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes
I
IMPUESTO A LA RENTA
acciones liberadas, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, acciones liberadas
accionistas, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, accionistas
ahorro, doble imposición, análisis, 506
beneficios empresarios, concepto, 492
capitales mobiliarios, concepto, 485
cedular, concepto, 477
desvalorización monetaria, efectos, 502
dividendos, véaseImpuesto a la Renta,sociedad de capital, dividendos
doble imposición del ahorro
análisis, 506
empresas
concepto, 492
incidencia, 493
ganancias de capital, véaseganancias de capital
ganancias de inflación, tratamiento, 502
Impuesto a las Ganancias, véaseImpuesto a las Ganancias
Impuesto sobre los Beneficios Eventuales, véaseImpuesto sobre los Beneficios Eventuales
incidencia, concepto, 498, 516, 517, 493
inflación, análisis, 502
inmuebles
concepto, 481
determinación, 482
intereses, concepto, 486
inventarios, valuación, véaseImpuesto a la Renta,valuación de inventarios
mixto, concepto, 479
personal
concepto, 496
estructura, 497
personalidad social, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, personalidad social
presunta, régimen, 505, 695
primas de emisión de acciones, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, primas de emisión de
acciones
profesionales
concepto, 495
traslación, 496
progresividad, análisis, 500
real, concepto, 477
remoción, concepto, 490, 502
renta, concepto, véaserenta,concepto
salarios
concepto, 488
remoción, 490, 502
traslación, 489
sistemas, análisis, 476
sociedades de capital
acciones liberadas, tratamiento, 499, 521
accionistas, categorías, 514
concepto, 511
dividendos, tratamiento, 516
dividendos en especie, tratamiento, 520
personalidad social, 515
primas de emisión de acciones, tratamiento, 525
traslación, 517
sueldos
concepto, 488
remoción, 490, 502
traslación, 489
tierra, modalidades, 481
traslación, concepto, 507, 517, 518
unitario, concepto, 478
valores mobiliarios, concepto, 485
valuación de inventarios, criterios, 504
IMPUESTO A LA RENTA NORMAL POTENCIAL DE LA TIERRA
concepto, 483, 673, 692
IMPUESTO A LAS GANANCIAS
ajuste por inflación, 656
ajuste de impuestos, imputación, 594
artistas extranjeros, 653
categorías
cuarta, 543
véase Impuesto a las Ganancias, cuarta categoría
enumeración, 541
finalidad, 544
primera, 542
véase Impuesto a las Ganancias, primera categoría
segunda, 542
véase Impuesto a las Ganancias, segunda categoría
tercera, 542
véase Impuesto a las Ganancias, tercera categoría
cuarta categoría
concepto, 543
deducciones, enumeración, 630
ganancias
atribución a los sujetos pasivos, 631
enumeración, 619
exentas, 624
fuente, 627
imputación, 629
deducciones
gastos, 546
generales, enumeración, 548
no admitidas, enumeración, 551
deducciones personales, 644, véase deducciones por cada categoría
devengado, concepto, 591
devengado en función del tiempo
concepto, 593
devengado exigible, concepto, 593
empresa-fuente, 539
fuente, 538
ganancia
bruta, 545
categorías, véase Impuestos a las Ganancias, categorías
componentes, 538
concepto, 535, 538
neta, 545
gastos, normas, 545
imposición
nacimiento, evolución, 529
sistema, 532
incrementos patrimoniales no justificados, 548
objeto, 539
percibido, concepto, 591
personas físicas, 642
primera categoría,
concepto, 542
esquema, 553
ganancias
enumeración, 554
exentas, 557
fuente, 557
imputación, 558
valor locativo, concepto, 558
quebrantos, compensación, 540
renta, véaseImpuesto a la Renta,
renta-producto, 540
salidas no documentadas, 639
segunda categoría
concepto, 542
dividendos de acciones, 573
ganancias
enumeración, 561
exentas, 569
fuente, 572
imputación, 575
sociedades de capital
beneficiarios del exterior, 650
hecho imponible, 650
extranjeras, 652
ganancia neta, 647
sucesiones indivisas, 642
tercera categoría
concepto, 542, 577
conjunto económico, 612, 613
desuso y reemplazo, 606
diferencias de cambio, 608
división, 612, 613
empresa, 581
empresas de construcción, 610
escisión, 612, 613
fusión, 611, 613
ganancias
composición, 600
concepto, 581
enajenación inmuebles, 605
enajenación muebles, 606
exentas, 582
filiales y sucursales, 586
fuentes, 584
imputación, 590, 591
inventarios, valuación
efectos tributarios, 603
hacienda, 604
principios, 601
minas, canteras y bosques, 609
reorganización de sociedades
concepto, 611
resolución, 616
terminología, 529
IMPUESTO A LAS SUPERRENTAS
concepto, 669
desvalorización monetaria, análisis, 674
inflación, análisis, 674
modalidades, 670
objetivos, 670
IMPUESTO A LAS TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES
concepto, 849
equidad, 852
modalidades, 850
véase ademásImpuesto de sellos.
IMPUESTO A LAS VENTAS
bienes de uso, análisis, 783
concepto, 777
incidencia, 785
modalidades
análisis, 778
en una etapa, 780
transacciones, 778
valor agregado, 782
neutralidad, 790
regresividad, 789
servicios, 784
técnicas, análisis, 783
traslación, 785
IMPUESTO A LOS BENEFICIOS, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a las Ganancias, Impuesto sobre los
Beneficios Eventuales
IMPUESTO A LOS BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS, véaseImpuesto a las Superrentas
IMPUESTO A LOS PREMIOS
IMPUESTO A LOS RÉDITOS, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a las Ganancias
IMPUESTO AL CAPITAL DE LAS EMPRESAS
concepto, 707
estructura, 708
traslación, 708
véase ademásImpuesto sobre los Capitales
IMPUESTO AL GASTO
concepto, 507, 741
críticas, 743
estructura, 507
modalidades, 741
objetivos, 741
técnicas, 742
concepto, 677
estructura, 681
naturaleza, 678
progresividad, 688
teoría productivista, 685
traslación, 681
véase ademásImpuesto sobre el Patrimonio Neto
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
ámbito espacial, 837
base imponible, 838
concepto, 782
crédito fiscal, 840
débito fiscal, 840
estructura, 831
formalidades, 843
función, 831
hecho imponible presunto, 837
hechos imponibles, 832
imputación, 838
locaciones, 835
nomenclatura del Congreso de Cooperación Aduanera, 844
obras, 835
reorganización de sociedades, 834
saldos a favor, 842
servicios, 835
ventas, 832
IMPUESTO DE REGISTRO, véaseImpuesto a las Transferencias Patrimoniales
IMPUESTO DE SELLOS
boletos, 861
doble imposición, 867
documentos comerciales, 864
exenciones y exclusiones, 872
hechos imponibles, 856, 860
inmuebles, 865
instrumentación, 857
locación o sublocación, 863
monto imponible, 870
mutuo, 862
operaciones monetarias, 867
problemas actuales, 869
reconocimiento de deudas, 862
sociedades, 864
territorialidad, 856
transferencia establecimientos, 863
véase ademásImpuestos a las Transferencias Patrimoniales
concepto, 697
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO
base imponible, 704
caracteres, 701
exenciones, 702
hecho imponible, 701, 702, 703
valuación, 704
véase ademásImpuesto al Patrimonio Neto
IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS EVENTUALES
adjudicación bienes por disolución, 665
aspectos particulares, 664
base imponible, 662
beneficio eventual, concepto, 660
bienes aportados a sociedad, 665
exenciones, 661
expropiación, 666
fuente, 661
hecho imponible, 654, 659
inmuebles con valuación conjunta, 718
reemplazo inmuebles, 666
régimen ley 13.512, 666
rescisión operaciones, 665
transferencia boletos, 664
transferencia cuotas, 666
véase ademásGanancias de Capital, Impuesto a la Renta
IMPUESTO SOBRE LOS CAPITALES
ámbito de aplicación, 715
base imponible, 717
capital imponible, deducciones, 719
exenciones, 715
hecho imponible, 714, 716
imposición patrimonial, 713
rubros no considerados como activo o pasivo, 718
véase ademásImpuesto al Capital de las Empresas
IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
actividades excluidas, 817
ámbito territorial, 815
base imponible, 815, 818
conceptos relevantes, 814
convenio multilateral
contenido, 826
distribución ingresos, 827
órganos, 828
regímenes especiales, 828
deducciones admitidas y no admitidas, 820
discriminación actividades, 822
exenciones, 821
imputación, 815
naturaleza, 814
IMPUESTOS
amortización, concepto, 338, 355, 691
y véase por cada gravamen
capitalización, concepto, 338, 355, 692
caracterización, 254
clasificación, 258
concepto, 253
concepto filosófico, 14
concepto histórico, 14
coparticipación, 155
véase ademáscoparticipación
derecho tributario, véasederecho tributario
difusión, concepto, 15, 337, 332
véase además por cada gravamen
directos, 258
distribución, 153
efectos económicos
análisis, 120, 335
doctrinas, 335
enumeración, 335
véase además por cada efecto y por cada gravamen
especiales, 264
fijos, concepto, 291
generales, 264
graduales, concepto, 292
incidencia, concepto, 337, 339, 340, 344
y por cada gravamen
indirectos, 258
naturaleza, 253
percusión, concepto, 336, 344
periódicos, 265
personales, 262
principios de la imposición, véasederecho tributario,principios de la imposición
progresivos
categorías, 293
clases, 293
concepto, 293
continuos, 295
escalones, 294
grados, 294
modalidades, 294
técnicas, 294
proporcionales, concepto, 292
reales, 262
regresivos, concepto, 293
remoción, concepto, 124, 353
transferencia, concepto, 336
y véasetraslaciónpor cada gravamen
traslación
concepto, 116, 336, 340, 344
y por cada gravamen
elementos determinantes, análisis, 345
único, concepto, 271
únicos, 265
unificación, 153
véase además por cada uno
IMPUESTOS ADUANEROS
concepto, 795
modalidades, 795
IMPUESTOS A LA HERENCIA, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes
IMPUESTOS A LA PROPIEDAD, véaseimpuestos inmobiliarios
concepto, 721
equidad, 733
modalidades, 721
naturaleza, 723
progresividad, 734
recaudación, 733
remoción, 728
teorías productivistas, 737
IMPUESTOS AL CONSUMO
concepto, 749
incidencia, análisis, 752
modalidades, 750
naturaleza, 750
regresividad, análisis, 772
traslación, análisis, 752
véase además por cada uno
IMPUESTOS EXTRAORDINARIOS
presión, concepto, 10, 25, 28, 123, 697
IMPUESTOS INMOBILIARIOS
amortización, 690
capitalización, 692
concepto, 690
remoción, 691
valuación, criterios, 693
IMPUESTOS INTERNOS
ámbito espacial, 804
base imponible, 805
hechos imponibles, 801, 802
imputación, 805
objetos suntuarios, 806
IMPUESTOS PATRIMONIALES
modalidades, 695
véase ademásImpuesto al Capital de las Empresas, Impuesto al Patrimonio Neto, Impuesto Extraordinario al
Patrimonio, Impuesto sobre el Patrimonio Neto, Impuesto sobre los Capitales, Impuestos Inmobiliarios
IMPUESTOS SUCESORIOS, véaseimpuestos a la transmisión gratuita de bienes
INCIDENCIA, véase por cada gravamen y enimpuestos, incidencia
INFLACIÓN, véaseImpuesto a la Renta, Impuesto a las Superrentas, inflación
INFRACCIONES, véasederecho tributario, penal, tipos penales
INGRESO NACIONAL
cálculo, 112
concepto, 112
INGRESOS BRUTOS, véaseImpuesto sobre los Ingresos Brutos
INTERNOS, véaseimpuestos internos
INTERPRETACIÓN NORMA TRIBUTARIA, véasederecho tributario,norma tributaria, interpretación
K
KEYNES
multiplicador, véasemultiplicador
M
MARGINALISMO
concepto, 15
críticas, 16
doctrina, 15
integrantes, 16
MATRIZ DE INSUMO-PRODUCTO
concepto, 119
utilización, 119
MONEDA
emisión, véaseemisión monetaria
MONOPOLIOS FISCALES
concepto, 230
fundamentos, 232
precio, concepto, 253
MULTIPLICADOR
alcances, 202
antecedentes, 201, 207
concepto, 201, 207
demoras, 204, 214
ejemplos, cálculo, 210, 212, 213, 216, 217
emisión monetaria, 926
factores determinantes, 201, 207
filtraciones
cálculo, ejemplos, 216, 217
concepto, 204, 215
fórmula, determinación, 210
interacción acelerador, análisis, 206
propensión marginal a consumir, concepto, 202, 213
requisitos necesarios, 204
supuestos, 208
utilización, 202
N
NECESIDADES PÚBLICAS
concepto, 44
enumeración, 48
origen, 48
naturaleza, 45
NEUMARK
principios de la imposición, 307, 309
NEUTRALIDAD, véaseImpuestos a las Ventas, neutralidad,principios de la imposición
P
PARAFISCALIDAD
análisis, 250
concepto, 250
PATRIMONIO
imposición, véaseImpuesto al Patrimonio Neto, Impuesto sobre el Patrimonio Neto
impuesto extraordinario, véaseImpuesto Extraordinario al Patrimonio
PATRIMONIO NETO, véaseImpuesto sobre el Patrimonio Neto
PERCUSIÓN, véaseimpuestos,percusión y por cada gravamen
PERSONALIDAD SOCIAL, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, personalidad social
PLAN ECONÓMICO NACIONAL
concepto, 98
relaciones con el presupuesto, 99
POLÍTICA CAMBIARIA
régimen, 797
POLÍTICA FINANCIERA
cometidos, 100
Gerloff, doctrina, 101
Lerner, doctrina, 102
Musgrave, doctrina, 102
objetivos, 100
Wagner, doctrina, 102
PREMIOS, véaseImpuesto a los Premios
PRESIÓN TRIBUTARIA
concepto, 274
determinación, 274
fórmula, 274
PRESUPUESTO ESTATAL
anticipación, 87
anualidad, 89
claridad, 83
clasificaciones, 108
consolidación, 107
cuentas nacionales, 108
déficit, 91
desdoblamiento, 93
efectos económicos
ahorro, 120
análisis, 120
consumo, 120
inversión, 126
oferta de trabajo, 123
producción, 126
equilibrio, 89
especificación, 88
exactitud, 84
funciones, 82
integralidad, 84
naturaleza jurídica, 81
naturaleza político-económica, 81
por programas, concepto, 96
principios generales, 83
publicidad, 83
relaciones con la contabilidad nacional, 107
relaciones con la planificación, 98
superávit, 91
terminología, 81
unidad, 86
universalidad, 84
PREVISIÓN SOCIAL, véaseseguridad social
PRIMAS DE EMISIÓN DE ACCIONES, véaseImpuesto a la Renta,sociedades de capital, primas de emisión de
acciones
PRINCIPIOS DE LA IMPOSICIÓN
análisis general, 308
certeza, 8
comodidad, 8
concepto, 274
discriminación rentas, 305
economicidad, 8, 302
equidad, véaseprincipios de la imposición,igualdad
facultades, 7, 299
igualdad, 7, 299
industria incipiente, no gravabilidad, 304
legalidad, 297, 309
Neumark, formulaciones, 307, 310
neutralidad, 302, 309
productividad, 304
Samuelson, formulaciones, 307
véase ademásderecho tributario,principios de la imposición
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS, véasepresupuesto estatalpor cada uno.
PROCESO CONTENCIOSO-JUDICIAL, véasederecho tributario,procesal, proceso contencioso-judicial
PRODUCTO NACIONAL
cálculo, 113
concepto, 113
gastos públicos, cómputo, criterio, 114
impuestos, cómputo, criterios, 115
PROGRESIVIDAD, véaseimpuestos,progresividad y por cada impuesto, eimpuestos, progresivos
PROPENSIÓN MARGINAL A CONSUMIR, véasemultiplicador,propensión marginal a consumir
R
RECARGOS CAMBIARIOS
conceptos, 797
RECURSO DE AMPARO, véasederecho tributario,procesal, recurso de amparo
RECURSO DE APELACIÓN ANTE T.F.N., véasederecho tributario,procesal, apelación ante el T.F.N.
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, véasederecho tributario,procesal, recurso de reconsideración
RECURSO DE REPETICIÓN, véasederecho tributario,procesal, demanda de repetición
RECURSO POR RETARDO, véasederecho tributario,procesal, recurso por retardo
RECURSOS PÚBLICOS
atribución jurisdiccional
asignaciones condicionadas, 146
asignaciones globales, 145
concepto, 134
concurrencia, 140
criterios, 134
cuotas adicionales, 144
factores, 134
participación, 143
separación, 142
sistemas, enumeración, 140
clasificación, 90, 222
concepto, 57, 221
contribuciones especiales, véasecontribuciones especiales
derivados, 223
efectos, 70
empréstitos forzosos, véaseempréstitos forzosos
extraordinarios, 222
función, 115
impuestos, véaseimpuestos
ordinarios, 222
originarios, 223
parafiscales, véaseparafiscalidad
patrimoniales, 226
poder fiscal, 151
regalías mineras, véaseregalías mineras
tasas, véasetasas
tipos, 57
tributarios
clasificación, 234
concepto, 232
RÉDITO, véaserenta
REGALÍAS MINERAS
concepto, 250
REGRESIVIDAD, véaseimpuestos,regresivos y por cada impuesto
RENTA
concepto, 472
Fisher, 475, 696
imposición, véaseImpuesto a la Renta
impuesto, véaseImpuesto a la Renta
presunta, tratamiento, 505, 696
realización, criterios, 503
teoría de Fisher, 475, 696
teoría de las fuentes, 473
teoría del balance, 474
teoría del incremento patrimonial, 474
teorías, enunciación, 473
véase ademásImpuesto a la Renta
RENTA NACIONAL, véaseingreso nacional
REMOCIÓN, véaseimpuestos,remoción y por cada gravamen
RENTA RICARDIANA
concepto, 9
RENTAS FUNDADAS, véaserentas ganadas
RENTAS GANADAS
concepto, 305
RENTAS NO FUNDADAS, véaserentas no ganadas
RENTAS NO GANADAS
concepto, 305
RESPONSABLES, véasederecho tributario,sujetos pasivos
RICARDO
empréstitos, presión, concepto, 10, 698, 900
impuestos extraordinarios, presión
concepto, 9, 698, 900
renta, concepto, 9
SACRIFICIO, véaseteoría del sacrificio
SAMUELSON
principios de la imposición, 307
SANCIONES, véasederecho tributario,penal, penas
SAY
teoría del consumo, 13
SEGURIDAD SOCIAL
aportes, véaseaportes de seguridad social
concepto, 931
contribuciones, véasecontribuciones de seguridad social
sistemas, 932
SELLOS
véaseImpuesto de Sellos
SENIOR
teoría del cambio, 13
SERVICIOS PÚBLICOS
concepto, 50
divisibles, concepto, 51
indivisibles, concepto, 52
SISTEMA TRIBUTARIO
concepto, 273
principios, 274
SMITH
principios de la imposición, 6
SOCIEDADES MIXTAS, véaseempresas mixtas
STUART MILL
ahorro, doble imposición, concepto, 12, 506
doble imposición del ahorro, concepto, 12, 506
doctrina, 12
teoría del sacrificio, 12
SUCESIONES
SUJETOS PASIVOS, véasehecho imponible,sujetos pasivos.
T
TASAS
concepto, 234
funciones, 239
modalidades, 238
TEORÍA DEL CAMBIO, véasecambio
TEORÍA PRODUCTIVISTA, véaseImpuesto al Patrimonio Neto, impuestos a la transmisión gratuita de
bienes,teoría productivista
TEORÍAS, véaseescuelasy por cada autor
TEORÍA DEL SACRIFICIO
concepto, 12
TEORÍAS OPTIMISTAS
concepto, 14, 15
TEORÍAS PESIMISTAS
concepto, 14, 15
TRANSMISIÓN GRATUITA DE BIENES
TRASLACIÓN, véase por cada gravamen, véase ademásimpuestos, traslación
TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN
apelación, 450
competencia, 451
composición, 450
creación, 450
etapas, 456
excepciones, 457
funcionamiento, 450
salas, 451
U
UTILIDAD, véaserenta
V
VALOR AGREGADO
imposición, véaseImpuesto al Valor Agregado
VENTAS,
imposición, véaseImpuesto a las Ventas
W
WAGNER
gastos públicos, análisis, 24
Z
ZONAS BENEFICIADAS, véasecontribución de mejoras,zonas beneficiadas
Se terminó de imprimir en la 2da. quincena de febrero de 2013

en los talleres gráficos de La Ley S.A.E. e I. - Bernardino Rivadavia 130
Avellaneda - Provincia de Buenos Aires - República Argentina

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Finanzas Públicas y Derecho Tributario

Finanzas Públicas y Derecho

Actualización de las normas tributarias a cargo de María Adriana Capria

2. LOS DIFERENTES ENFOQUES DE LA CIENCIA FINANCIERA

3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LAS MATEMÁTICAS

4. BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y ESPECIAL

5. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO

FINANZAS PÚBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL

EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO

Qué es y quiénes lo representan

Componentes de la corriente fisiocrática. Su contenido esencial

Contribución del pensamiento fisiocrático a la ciencia de las finanzas públicas

Pensamiento esencial en materia de finanzas públicas

Otro contenido de la obra de Smith respecto de las Finanzas Públicas

La obra de Ricardo referente a las Finanzas Públicas

Alcance de la teoría. La renta ricardiana y el impuesto sobre ella

Crítica a la teoría de Ricardo sobre impuesto y empréstito

6. JOHN STUART MILL

Las teorías del sacrificio

La doble imposición del ahorro

La teoría del cambio

La teoría del consumo

Concepto filosófico y concepto histórico del impuesto

El impuesto como sustitución de un consumo por otro

Teoría de la difusión del impuesto

La corriente marginalista y las finanzas públicas

Crítica del enfoque marginalista

11. BIFURCACIÓN DE LA TEORÍA FINANCIERA

La teoría financiera de Emil Sax

La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni

La teoría financiera de Knut Wicksell

La teoría financiera de De Viti de Marco

La teoría financiera de Erik Lindahl

La teoría financiera de F. Y. Edgeworth

La doctrina alemana. Adolfo Wagner

Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas

La escuela sociológica italiana

La escuela sociológica alemana y la teoría sociológica

La teoría financiera de Benvenuto Griziotti

Ataques al enfoque de las finanzas clásicas

13. LAS OBRAS DE JOHN MAYNARD KEYNES

El marco histórico de sus trabajos

Líneas fundamentales de sus teorías

Proyección de la "Teoría General" sobre las Finanzas Públicas

14. LA TEORÍA FINANCIERA DE ALVIN HANSEN

15. ABBA LERNER Y LA TEORÍA DE LAS "FINANZAS FUNCIONALES"

16. SÍNTESIS DE LAS CORRIENTES ANTAGÓNICAS DE LAS FINANZAS

17. LAS POSICIONES DE SÍNTESIS

FINANZAS PÚBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA Y RELACIONES CON LA ECONOMÍA

1. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS

2. LAS FINANZAS COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

3. LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SUS RELACIONES CON LA ECONOMÍA DEL MERCADO

4. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

5. EL ESTADO COMO SUJETO PROTAGÓNICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

La importancia del Estado

Negación del papel del Estado

El Estado en la filosofía idealista —H egel— y en la doctrina financiera alemana

Necesidad o no de definir las funciones del Estado

Carácter parcial de las definiciones del contenido del Estado