Peru 2019: Crisis Politica

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN 40 / N° 2 / 2020 / 483-510
Perú 2019: crisis política y salida institucional*1
Artículos
Perú 2019: Political Crisis and Institutional Outcome
MARITZA PAREDES
Pontificia Universidad Católica del Perú
DANIEL ENCINAS
Northwestern University, USA Cienciaa
Polític
RESUMEN
El presente artículo da cuenta de los acontecimientos del año 2019 centrándose en
la grave crisis política que se desató entre el gobierno y el congreso, y su salida
institucional. El artículo explica cómo esta crisis escaló en el 2019 de la mano de
las escandalosas revelaciones de corrupción que implican gravemente a la mayor
parte de la clase política del país. Esta crisis llegó a un punto de inflexión cuando
el Presidente Martín Vizcarra disolvió el congreso en setiembre contando con un
apoyo mayoritario de la población. Sin embargo, la constitucionalidad no se rom-
pió, el gobierno y el país exhibieron una sorprendente continuidad institucional y
se celebraron elecciones para reemplazar a los congresistas disueltos sin mayores
sobresaltos. Por un lado, el artículo argumenta que la salida institucional a la cri-
sis política está relacionada al progresivo desprestigio de la clase política perua-
na debido a las crecientes revelaciones de corrupción que redujeron un potencial
conflicto social con la disolución del congreso. Por otro lado, la debilidad y flexi-
bilidad del sistema peruano permitió la aparición de un político independiente,
pero afortunadamente, esta vez, con un liderazgo institucionalista en lugar de uno
autoritario para ocupar el liderazgo del gobierno. El artículo concluye que este es
un resultado contingente y por lo tanto no resuelve problemas estructurales que
siguen siendo una fuente de inestabilidad para la democracia en el Perú.
Palabras claves: crisis institucional, democracia, corrupción, liderazgo.
ABSTRACT
The present article accounts for the events of the year 2019, focusing on the serious polit-
ical crisis between the government and the Congress and its institutional outcome. The
article explains how this crisis escalated in 2019 due to the corruption scandals seriously
involving the country’s political class. This crisis reached a turning point when President
Martín Vizcarra dissolved the Congress in September with high public support. Yet the
constitutional order was not broken and both the government and the country exhibited a
surprising institutional continuity. Moreover, elections to replace the dissolved Congress
were held without major incidents. On the one hand, the article argues that the institution-
al solution to the political crisis is related to the continuing loss of prestige of the Peruvian
political class due to the corruption scandals. The possibility of social unrest linked to the
dissolution of the congress, therefore, decreased. On the other hand, the weakness and flex-
ibility of the Peruvian system made possible the rise of an independent politician to the top
of the government, who, fortunately, was an institutionalist rather than an authoritarian
leader. The article concludes that the overall outcome was contingent – it does not solve the
structural problems of the Peruvian democracy as continuous sources of instability.
Keywords: Institutional crisis, Democracy, Corruption, Leadership.
*
Agradecemos a Tomas Dosek, Alejandra Fuentes y tres revisores anónimos por sus comentarios y sugeren-
cias. Asimismo, destacamos la valiosa asistencia de investigación de Katia Avilés. Los errores y omisiones,
como siempre, son de nuestra entera responsabilidad.
DOI: 10.4067/S0718-090X2020005000116
MARITZA PAREDES • DANIEL ENCINAS
I. INTRODUCCIÓN
El Perú en el 2019 estuvo marcado por un punto de inflexión política: el cierre

constitucional del Congreso. Por un lado, esta inflexión representó el debilita-
miento del fujimorismo y el aprismo quienes fueron las agrupaciones políticas
que se fortalecieron en la escena nacional desde el regreso a la democracia en
el 2001.1 Por otro lado, la inflexión tuvo una salida a favor del Ejecutivo y per-
mitió la continuidad institucional del país y del gobierno de Martín Vizcarra,
el vicepresidente de origen provinciano invitado a la plancha presidencial de
Pedro Pablo Kuczynski (PPK) como político independiente y que lo sucedió
después de su obligada renuncia en marzo del 2018.2
Este punto de inflexión, hoy parece un episodio lejano frente al drama que
sufre el país a causa de la pandemia global del Covid-19. Hasta el mes de junio
del 2020, el Perú es el segundo país con más casos en América Latina, a pesar
de las tempranas medidas tomadas por el gobierno (BBC 2020). A ello se suma
el colapso económico, que ha llevado a la reducción de la población econó-
micamente activa a casi la mitad en Lima, la capital del país (INEI 2020b). Sin
embargo, la coyuntura del 2019 no es para nada una etapa intrascendente en
la configuración del nuevo escenario nacional. Por un lado, presenta la caída
y la emergencia de los nuevos actores políticos, quienes enfrentaran la crisis
del 2020. Por otro lado, refleja los problemas estructurales del país a pesar de
la continuidad democrática y el crecimiento económico de los últimos 20 años.
Sin duda, en el 2019 ocurrió la mayor tormenta política del Perú desde su re-
greso a la democracia en el 2001. El gobierno y la oposición se involucraron
en un tipo de constitutional hardball, como se le denomina en inglés,3 que pudo
resquebrajar seriamente la democracia (Tushnet 2004; Levitsky y Ziblatt 2018).
El camino hacia este punto de inflexión política se inició con la elección del go-
bierno de PPK en el 2016. Como señalaron Arce e Incio (2018) y Ponce de León
y García (2019), el gobierno que llegó con las elecciones generales en 2016 era
sumamente débil y dividido. Este derivó pronto en una crisis institucional. El
Congreso de la República controlado por el fujimorismo cobró un protagonis-
mo que no tenía precedentes desde la transición democrática.4 El despliegue de
todos sus poderes constitucionales fue volviéndose cada vez más intransigente
y obstruccionista con el gobierno, usando la amenaza y la censura de ministros
1
Entrevista de Jaime Bedoya a Alberto Vergara. Diario El Comercio, 17 de noviembre del 2019.
2
El 21 de marzo de 2018 Kuczynski presentó su renuncia a la presidencia del Perú en el contexto de un segundo
pedido de vacancia para su cargo, debido a escándalos sobre la compra de votos en su primer proceso de va-
cancia y dentro del marco de acusaciones de vinculación con el caso de corrupción de Odebrecht (Silva 2018).
3
Definido como “jugar bajo las reglas, pero empujar hacia sus límites (...) es una forma de combate institu-
cional dirigido a derrotar permanentemente a los rivales del partido de uno - sin importar si el juego demo-
crático continúa” (Levitsky y Ziblatt 2018: 109). Todas las citas de los títulos en inglés en las referencias han
sido traducidas libremente por los autores.
4
Su rol hasta ese momento más bien había sido limitado y marginal en relación al rol del Ejecutivo (Vallada-
res 2010).
484
PERÚ 2019: CRISIS POLÍTICA Y SALIDA INSTITUCIONAL
e incluso invocando dos veces la vacancia del presidente Kuczynski. La última

de ellas acabó en su renuncia y la sucesión de Vizcarra.
El escalamiento de la crisis entre el Ejecutivo y el Congreso no se detuvo con

el nuevo gobierno de Vizcarra. Esta crisis llegó a su punto más crítico en sep-
tiembre del 2019 cuando el presidente disolvió el Congreso sobre la base de
una interpretación, si bien no abiertamente inconstitucional, en el límite de la
Constitución. En respuesta, el Congreso resolvió suspender al presidente por
incapacidad temporal y, en un confuso episodio, hizo juramentar como máxi-
ma mandataria a la vicepresidenta del gobierno, Mercedes Aráoz. Pronto se
hizo evidente que la decisión del presidente prevalecía. Finalmente, el Tribunal
Constitucional (TC) favoreció el acto de disolución el 5 de noviembre y el 26 de
enero de 2020 se celebraron elecciones para conformar un nuevo parlamento
que cumplieron con estándares democráticos.5
Si la continuidad de la democracia peruana era ya sorprendente dada su fragi-

lidad (Barrenechea y Sosa 2014; Arce e Incio 2018), en el 2019 esta continuidad y
la salida institucional volvieron a sorprender, en particular en el contexto de un
año que ha sido de explosión social y política para la región.6 Si bien era poco
plausible un golpe militar, luego de la disolución del Congreso se abrió un esce-
nario incierto que otorgó una alta discrecionalidad al Ejecutivo que podría haber
debilitado el ejercicio democrático en el país. Dargent, por ejemplo, señaló que
la facilidad con que se dio la disolución del Congreso, nos hace olvidar que otro
pudo ser el resultado (2019b), refiriéndose a una salida no institucional.
El argumento que se plantea respecto a la crisis y salida institucional del 2019

en este artículo destaca la importancia de un factor externo en el proceso de
escalamiento de la crisis y su salida a favor del Ejecutivo. Este es el creciente
avance del equipo especial de fiscales anticorrupción en mostrar evidencia de
la vinculación de varios políticos con el caso Lava Jato y la alta indignación de
la población respecto a estos casos de corrupción que involucran a casi toda la
clase política del país.7 Además, frente al escenario de vulnerabilidad demo-
crática que emergió, se resalta cómo el débil sistema político peruano paradóji-
camente permitió la aparición contingente de un político independiente como
Martín Vizcarra con un liderazgo que no se caracterizó por la concentración
de poder o el autoritarismo, sino por un estilo mayoritariamente negociador e
institucionalista pese a ciertos signos de alerta.
5
El mandato de este Congreso se extiende hasta el 2021 para completar el periodo que inició en el 2016.
Nuevas elecciones están programadas a celebrarse en abril del 2021, incluyendo elecciones presidenciales.
6
A pesar de que la ciudadanía peruana participó en protestas callejeras por problemáticas similares, no ocu-
rrió un estallido nacional de proporciones equivalentes a las protestas vividas en Chile, Bolivia y Colombia
(Coronel 2019).
7
Este caso de dimensiones internacionales afectó al Perú cuando en el año 2016 se empezó a revelar la situa-
ción de captura de instituciones públicas por parte de la empresa Odebrecht, mediante arreglos con fun-
cionarios públicos y figuras políticas, la financiación de partidos, sobornos y favores, de manera sistémica
(Durand 2018)
485
El artículo busca dar cuenta del 2019, centrando el análisis en esta crisis polí-
tica, aunque se menciona otros eventos importantes que ocurrieron también
durante el año. Para el análisis usamos información secundaria, datos de las
encuestas de opinión, artículos de opinión y entrevistas que describen la co-
yuntura política del 2019. El texto se organiza en cinco partes. Luego de esta
introducción, la segunda sección presenta el panorama económico y social del
año 2019. La tercera sección explica la llegada al momento de inflexión política
y la salida de la crisis a favor del Ejecutivo con el cierre del Congreso junto con
el debilitamiento de grupos políticos como el fujimorismo y el aprismo que
dominaron las dos últimas décadas. La cuarta sección, explica la continuidad
del mandato presidencial de Vizcarra sin mayor detrimento de la democracia,
a pesar de la debilidad de su gobierno para dar solución a problemas que se
manifestaron con notoriedad en el 2019.
II. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DEL 2019
El gobierno de Kuczynski no logró mantener un crecimiento económico estable

y esto se reflejó en el 2019 con una desaceleración de la tasa de crecimiento de
la economía. El inicio de su gobierno coincidió con lo que Muñoz y Guibert
llamaron “el fin del optimismo” (2016) para referirse a los claros desafíos del
modelo basado en la exportación de minerales, en un contexto de caída de los
precios de los metales. En el 2019 la economía siguió desacelerándose y puede
verse en el gráfico 1 claramente el fin del boom que se inició en los 2000s. El
PBI creció sólo un 2.3%, una cifra menor al crecimiento del año anterior (4%) y
menor a la esperada (entre 3.8% y 4%) (El Peruano 2019). La reducción del PBI
es expresión fundamentalmente de la volatilidad y caída del precio del cobre a
nivel internacional, que representa el 40% de las exportaciones peruanas (Paro-
di 2019). El precio de este metal pasó de US$ 296 por libra en el 2018 a US$ 272
en el 2019 (BCRPb 2020).
Gráfico 1. Variación porcentual anual del PBI real (2000-2019)

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Fuente: elaboración propia en base a datos del BCRP
486
Si bien la inversión pública siguió una tendencia de pobre desempeño, las in-
versiones privadas experimentaron una expansión en el 2019 en base a proyec-
tos de inversión minera y en el sector de la construcción, que representaron el
13% del PIB (CEPAL 2019). Asimismo, en el 2019 se logró contener el déficit fis-
cal que venía en bajada desde el 2014, y que alcanzó su peor momento durante
el gobierno de Kuczynski. En el año 2017 el déficit llegó a representar el 3.1%
del PBI, valor más alto de la década (BCRP 2019). A finales del 2018, el déficit
se recupera (2.3%) y para el 2019 representa el 1.6% del PBI (BCRP 2020a). En
cuanto a la recaudación fiscal en el 2019 esta se incrementó en un 3.7% con
respecto al año anterior (SUNAT 2020), consolidándose la recuperación tras la
caída experimentada entre el 2015 y 2017 (América Económica 2020).
La población ciertamente percibe que la situación económica no es muy alen-

tadora. Una encuesta de julio de 2019 revela que el 48% reconoce la desacelera-
ción de la economía, mientras que 54% no cree que la economía pueda volverse
a impulsar bajo el gobierno de Vizcarra. Aparentemente, una alta percepción
(50%) sobre el crecimiento del desempleo estaría detrás de este pesimismo (IEP
2019c). Sin embargo, estas preocupaciones no necesariamente corresponden a
la realidad oficial. En el 2019, la población ocupada a nivel nacional aumentó
en un 2.1% respecto al año anterior, mientras que la tasa de desempleo se man-
tuvo estable en 3.9% (INEI 2020a). Asimismo, la tasa de desempleo en Lima
(6.6%) y su alta incidencia en jóvenes menores de 25 años (10.3%) no mostró
mayor variación con respecto a años anteriores (INEI 2020a). Este escenario va
a cambiar radicalmente en el 2020 con la crisis del COVID-19; en junio la tasa
de desempleo en Lima alcanzó 13.1% (INEI 2020c).
La percepción negativa de la población sobre el desempleo en el 2019, sin em-

bargo, podría haber estado relacionada con la reciente tendencia a atribuir
consecuencias negativas para la situación laboral y el nivel de ingresos a la
inmigración venezolana (Koechlin et al. 2019: 48). Precisamente, este fenómeno
alcanzó su punto más alto en el 2019: el Perú se convirtió en el segundo país re-
ceptor después de Colombia y antes de Chile, con 768,000 migrantes (ACNUR
2019). Los resultados de las encuestas evidencian un aumento en la percepción
negativa hacia la inmigración venezolana que pasó de 43% en el 2018 a 67% en
el 2019 (Alayo 2019). En reacción, el 2019, el gobierno empezó a tomar medidas
significativas para reducir el impacto de la migración, a través del requerimien-
to de pasaporte y visa humanitaria para el ingreso al país, así como nuevas
restricciones laborales. El ministerio de trabajo decidió establecer el límite de la
planilla extranjera en las empresas a un 20% (SUNAFIL 2019).
En relación a la situación de pobreza, medida monetariamente, su disminución

se ha desacelerado en los últimos años con la caída del crecimiento económico.
Esta tendencia ha continuado en el año 2019, con una reducción de apenas 0.3%
de la pobreza monetaria (INEI 2020b); y definitivamente con la pérdida de em-
pleo en el 2020 debido al COVID-19, esta tendencia se reforzará (o se revertirá)
dramáticamente para el 2020 (Prialé 2020).
487
III. INICIO Y SALIDA DEL PUNTO DE INFLEXIÓN

INSTITUCIONAL
La crisis entre el Congreso y el Ejecutivo en el Perú no es excepcional en Amé-

rica Latina. Entre 1985 y 2008, América Latina experimentó 89 crisis institu-
cionales de la cuales 45 corresponden a enfrentamientos entre el gobierno y
el Congreso (Helmke 2017). Las crisis institucionales se refieren a “episodios
caracterizados por niveles extremos de conflicto y por la decisión de un poder
electo de disolver otro con el objetivo de remodelar su composición” (Pérez-Li-
ñan 2007: 44) o, al menos, desafiarla (Helmke 2017: 17).
Desde la transición democrática, ningún presidente electo en Perú tuvo un res-

paldo tan débil en el Poder Legislativo como Kuczynski (Ponce de León y Gar-
cía 2019). El gobierno que llegó en el 2016 tuvo que enfrentar la mayoría abso-
luta de Fuerza Popular (el fujimorismo) en el Congreso, con 73 de 130 escaños.8
En alianza principalmente con el aprismo, el fujimorismo fue volviéndose cada
vez más intransigente y obstruccionista con el gobierno. En particular, destacó
su oposición a las políticas educativas con equidad de género que el gobierno
buscaba realizar (El Comercio 2017). Entre diciembre de 2016 y agosto del 2017,
el Congreso provocó la caída de tres ministros a través de la censura o amenaza
de censura, y la renuncia y recomposición de todo un gabinete de ministros
al negar la “cuestión de confianza” planteada por el gobierno para evitar la
censura de la ministra de educación. Adicionalmente, en diciembre del 2017
buscaron la vacancia del presidente tras revelarse su vinculación al caso Lava
Jato (Ponce de León y García 2019). El gobierno se salvó por escasos votos y
aparentemente por la negociación del indulto al expresidente Alberto Fujimori
que se concretó tres días después, en la víspera de navidad.9 Finalmente, el
segundo proceso de vacancia (marzo del 2018) obligó al presidente a renunciar
ante la inminencia de la vacancia. Con matices, el Perú del 2018 se acercó a los
casos de crisis presidenciales que combinan escándalos de corrupción, ausen-
cia de apoyo legislativo y rechazo de la población (Pérez-Liñan 2007).
Lucha anticorrupción y el desprestigio de la clase política
En el 2019, se reanudó el conflicto del Congreso con el Ejecutivo, pero con una
mayor iniciativa de este último. Vizcarra inició una lucha contra la corrupción
que fue respaldada por la población, pero que lo enfrentó al Congreso. Al inicio
del 2019, el Fiscal de la Nación Pedro Chávarry destituyó sorpresivamente a
Rafael Vela y José Domingo Pérez, los fiscales del equipo especial a cargo del
8
Este resultado fue una expresión, en parte, del fortalecimiento de Fuerza Popular, pero también parte de los
errores de su campaña y el persistente anti-fujimorismo (Dargent y Muñoz 2016).
9
Esta negociación ocurrió con el congresista Kenji Fujimori (hermano de Keiko). Tras el allanamiento de la
casa de Kuczynski, se encontraron borradores del discurso con el que dio a conocer el indulto junto con
cartas firmadas por Kenji Fujimori (La República 2018). El indulto fue considerado ilegal y revertido por el
Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria en octubre de 2018 (El Comercio 2019a)
488
caso Lava Jato.10 Estos apelaron ante la junta de fiscales supremos señalando
que se buscaba sabotear la firma final del acuerdo de colaboración con Odebre-
cht, que había sido programada para esos días. En una reacción rápida, el pre-
sidente Vizcarra inmediatamente se solidarizó con los fiscales y anunció tanto
su regreso de un viaje protocolar en Brasil como su decisión de plantear una
reforma del Ministerio Público con la cual el Congreso no estaba de acuerdo.
El fiscal Chávarry se vio finalmente obligado a reincorporar a los fiscales y a

renunciar días después. El apoyo de la población a Vela y Domínguez se ex-
presó en una masiva movilización nacional el 3 de enero provocando además
la renuncia de los fiscales designados para reemplazar a los fiscales. El gráfico
2 muestra la creciente aprobación popular de los fiscales especiales de la co-
misión Lava Jato entre febrero y mayo del 2019, y cómo contrasta con la baja
aprobación de la Fiscalía, en general.
Gráfico 2. Aprobación de los Fiscales anticorrupción Pérez y Vela, y la Fiscalía

de la Nación
70 65 66
60 54
48
50
39
40
30 23
20
10
0
J.D. Pérez R. Vela Fiscalía
Feb'19 May'19
Fuente: elaboración propia en base a IEP 2019b
Esta fiscalía especial anticorrupción venía ganando un mayor nivel de legitima-

ción desde su creación en el 2016, y la unificación de las diferentes investigacio-
nes vinculadas al caso conocido como ‘Lava Jato’ bajo su liderazgo en el 2018.
Asimismo, el establecimiento de mecanismos como los acuerdos de colaboración
eficaz lograron fortalecer las capacidades de esta unidad para avanzar eficien-
temente con las investigaciones, protegiéndolas de entrampamientos políticos
10
Aludiendo que los fiscales estaban atentando contra la jerarquía del ministerio público, declarando de-
masiada información en la prensa y no informado oportunamente sobre el desarrollo de los casos (El
Peruano 2018).
489
(Gonzalez-Ocantos y Baraybar 2019: 65). Del mismo modo, la mediatización del

caso y el apoyo de la opinión pública permitió a los fiscales “contrarrestar cierta
precariedad institucional” (Ponce de León y García 2019: 357). No obstante, exis-
ten críticas a atender sobre el uso recurrente de los fiscales del mecanismo de la
prisión preventiva y su demora en presentar acusaciones formales (La Ley 2018).
El rol de equipos periodísticos de investigación en difundir los nexos entre co-
rrupción y política, como IDL-Reporteros, también debe destacarse. En 2019, una
encuesta identificó a Gustavo Gorriti, director del mencionado medio, como una
de las personas más poderosas del país (IPSOS 2019a). Las amenazas e intentos
de obstrucción de algunas organizaciones políticas al IDL también demuestran la
importancia de este sector de la prensa (Gorriti 2019).
En este contexto, Vizcarra nuevamente tomó la iniciativa política de enfrentar al

Congreso, ganando el respaldo de la población. Aunque su proyecto de ley de
declarar en emergencia al Ministerio Público era controversial e incluso inconsti-
tucional (Tanaka 2019), su propuesta lo ubicó del lado de los fiscales anticorrup-
ción y en enfrentamiento al Congreso, cuya oposición a la propuesta favorecía
al Fiscal de la Nación, quién se aferraba al cargo (Laurente 2019). Finalmente,
el fiscal Chavarry renunció, pero el Congreso continuó impidiendo las investi-
gaciones contra el ex Fiscal de la Nación acusado, entre otras cosas, de formar
parte de una organización criminal, sustraer documentación con evidencia fiscal
y destituir a los fiscales encargados del caso Lava Jato a inicios del 2019. El caso
de los CNM audios vinculó a Chávarry a la presunta organización criminal de-
nominada Los Cuellos Blancos del Puerto. Otra alta autoridad del sistema de
justicia vinculada fue el juez supremo César Hinostroza, quien también habría
sido defendido por el Congreso (Barboza s/f). En este contexto, se profundiza la
caída de Fuerza Popular y su lideresa Keiko Fujimori, a quién se vinculaba con
este caso de tráfico de influencias en el Poder Judicial. Un testimonio por parte de
Augusto Tamayo, dentro de las investigaciones del Equipo Lava Jato, confirmó la
participación de Fujimori bajo el alias de “Señora K” (IDL 2019).
Esta primera mitad del 2019 no dejó de sorprender a los peruanos con las reve-
laciones fiscales producto del acuerdo de colaboración eficaz firmado el 15 de
febrero con la empresa Odebrecht (Hernández 2019). Estos testimonios compro-
metían a las más importantes autoridades del país. Ciertamente, con la orden de
arresto preliminar a Kuczynski el 10 de abril, por un presunto delito de lavado
de dinero, se completó la lista de ex presidentes detenidos y/o investigados por
la justicia por actos de corrupción. Kuczynski, por motivos de salud, sólo recibió
detención domiciliaria. Sin embargo, la situación del expresidente Alan García
tuvo un final más trágico. El líder histórico del Partido Aprista Peruano (APRA)
se suicidó el 16 de abril cuando se ejecutaba la orden de detención preliminar por
obtención de dinero ilícito. Con la muerte de García y las crecientes pruebas que
reforzaban las acusaciones de corrupción, el 2019 significó la mayor crisis del
único partido político de inicios del siglo XX que sobrevivió la crisis de partidos
de los noventas y que llegó dos veces al gobierno, en gran parte, gracias a la
personalidad avasalladora de su líder. A pesar de que algunos líderes del partido
490
intentaron instrumentalizar el suicidio para reconectar con la población, la reali-

dad era que el 83% de los peruanos pensaba que Alan García se había suicidado
para escapar de la justicia (IEP 2019a). Lo cierto es que el exdirector de Odebrecht
en Perú, Jorge Barata, declaró en mayo del 2019 que su compañía había entrega-
do dinero de la contabilidad paralela de la empresa a las campañas electorales de
todos los expresidentes peruanos y otros políticos como Keiko Fujimori y Susana
Villarán. Esto, además de sobornos para garantizar la obtención de concesiones
de obras públicas (Fowks 2019).
La reforma política y el escalamiento de la crisis
En la segunda parte del año, en un contexto de mucha indignación por las reve-
laciones de corrupción, siguió el escalamiento de la crisis institucional entre el
Ejecutivo y el Congreso. Sin embargo, en este periodo, el constitutional hardball
estuvo en el lado del presidente. El gobierno presentó dos cuestiones de con-
fianza en el 2019. En junio del 2019, una cuestión de confianza fue planteada
para respaldar la reforma política que su gobierno venía impulsando. La Comi-
sión de Alto Nivel para la Reforma política que venía trabajando desde diciem-
bre de 2018 presentó su propuesta en marzo del 2019 con medidas concretas
para fortalecer las instituciones, del sistema democrático y del Estado Cons-
titucional de Derecho.11 La propuesta incluía 12 proyectos de ley que debían
ser revisados en el Congreso. Si bien el Congreso elaboró un cronograma para
discutir los proyectos, no se priorizaron aquellos señalados como más urgentes
por el Ejecutivo. Por ejemplo, el 16 de mayo la Comisión de Constitución del
Congreso decidió archivar el proyecto de ley que buscaba hacer cambios sobre
el levantamiento de la inmunidad parlamentaria para que esto sea tarea de la
Corte Suprema. Esta inmunidad era rechazada por el 78% de la población (La
Rosa 2019), porque era vista como una forma de los políticos de ser percibidos
por sus actos de corrupción, entre otros delitos.
El 29 de mayo, Vizcarra da un mensaje a la nación anunciando que se planteará

una cuestión de confianza ante el Congreso sobre el tema de la reforma política.
Señaló que había una sensación de que el Congreso estaba demorando la reforma
política al haber archivado el proyecto de inmunidad parlamentaria y varias de
las denuncias en contra del ex fiscal de la Nación Chávarry. La cuestión de con-
fianza consistiría en la aprobación de seis proyectos de ley de reforma política
sin vulnerar su esencia (Calderón 2019). Este momento generó tensión, pues de
ser denegada la confianza, el presidente podría constitucionalmente disolver el
Congreso, al ser la segunda negativa en el periodo. El Congreso dio la confianza
el 5 de junio, comprometiéndose a la revisión y aprobación de los proyectos antes
de que acabe la legislatura, que se extendió hasta la tercera semana de julio.
11
Tras los resultados favorables del referéndum se nombró esta comisión integrada por Fernando Tuesta,
Paula Muñoz, Milagros Campos, Jessica Bensa y Martín Tanaka, quienes trabajaron durante tres meses ad
honorem (CANRP 2019).
491
El 27 de julio se inició un nuevo ciclo en el Congreso, bajo la presidencia de

Pedro Oleachea, que fue una oportunidad para que se estableciera una nueva
reconfiguración de partidos y alianzas en el Legislativo. Sin embargo, la crisis
entre el gobierno y el Congreso solo escalaría. Por un lado, Fuerza Popular
continuaba manteniendo dominio y mayoría. Por otro lado, el Ejecutivo consi-
deraba que la esencia de la reforma referida a la inmunidad parlamentaria se
vio vulnerada, puesto que los mecanismos dispuestos para su levantamiento
se alejaban a lo propuesto por el Ejecutivo: el Congreso mantenía la facultad de
decidir sobre el levantamiento.
El 28 de julio en el mensaje presidencial que causó mucha sorpresa, Vizcarra

propuso una reforma constitucional para adelantar las elecciones generales que
estaba programadas para el 2021 al año 2020 en las que él no participaría. Bajo
una lógica de “nos vamos todos”, el gobierno quiso demostrar su desprendi-
miento del poder a cambio de la renovación de la clase política envuelta en con-
troversias de corrupción y una salida a la crisis que ambos poderes enfrentaban
afectando la gobernabilidad del país. Esta era una estrategia insólita para una
región donde los cambios constitucionales de este tipo suelen orientarse en au-
mentar el poder y asegurar la permanencia del presidente. El 70% de la opinión
estuvo de acuerdo con la propuesta de adelanto de elecciones de Vizcarra, lo
cual inmediatamente se reflejó en un aumento de la aprobación del presidente
de 44% en julio de 2019 a 57% en agosto y una disminución de la aprobación del
Congreso en los mismos meses de 19% a 17% como se observa en el gráfico 3.
Gráfico 3. Niveles de aprobación del presidente Martín Vizcarra y el Congreso

(2018-2019)
90
79
80
70 65 66
63
61 60
58 57
60 56 56
50
48
50 46 45 44 44
42
37
40 35
30
21 22
19 20 19 20
17 18 18 17 17
20 15 15 16 16 15
14
12 11
10
Presidente Congreso
* Datos para aprobación del Congreso posteriores a septiembre de 2019 evalúan la aprobación de la Comisión
Permanente. Fuente: elaboración propia en base a datos de IPSOS (2019c)
492
El Congreso, sin embargo, no se mostró a favor de este proyecto. Más bien,

en agosto del 2019 aprovecharon el manejo que tuvo el gobierno del conflicto
minero Tía María para buscar la interpelación, e incluso algunos congresistas,
como Mauricio Mulder de la bancada aprista, amenazaron con la vacancia (El
Comercio 2019c).12 Durante las semanas que siguieron escalaría la crisis. Lue-
go de meses de negociación, el 26 de setiembre, la Comisión de Constitución
del Congreso archivó el proyecto de ley de anticipo de elecciones cerrando
la posibilidad de una salida constitucional en que ambos poderes del Estado
se renovaran. Al día siguiente (27 de septiembre), el presidente anunció que
se presentaría una nueva cuestión de confianza por otro tema: la elección de
miembros del TC que, según el gobierno, el Congreso venía haciendo de forma
inusualmente acelerada y poco transparente. Por lo cual, el gobierno proponía
una reforma en el procedimiento de elección.
El escalamiento de la crisis institucional alcanzó un punto de inflexión el 30 de

septiembre. En uno de los días más agitados de la política peruana en las últimas
dos décadas, el presidente del Consejo de Ministros Salvador del Solar presentó
la cuestión de confianza. A pesar de estar facultado constitucionalmente para
participar en las sesiones del Legislativo, fue inicialmente impedido de ingresar
al hemiciclo y de tomar la palabra. Luego de presentar la cuestión de confianza,
el Congreso no discutió la medida y continuó con la elección de miembros del
TC (eligiendo a uno de ellos). Como consecuencia, el gobierno interpretó que
había ocurrido una denegación “fáctica” de la confianza. De la misma forma,
siguiendo el artículo de la Constitución que lo faculta a tomar esa decisión en
caso dos cuestiones de confianza fuesen denegadas, el presidente anunció la
disolución del Congreso de la República y la convocatoria a elecciones para
reemplazar al Congreso disuelto.13
Posteriormente, el Congreso votó y aprobó la cuestión de confianza y, al to-

mar noticia de la disolución, decidió suspender en el cargo al presidente y ju-
ramentar en su reemplazo a la vicepresidenta Mercedes Aráoz, quien aceptó
hacerlo. Hacia la medianoche, Vizcarra reapareció en una foto junto a los jefes
de las fuerzas armadas y policiales en una muestra simbólica de su respaldo.
Un comunicado del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Ejército, la
Marina de Guerra y la Fuerza Aérea reafirmó que “el Señor Presidente Consti-
tucional de la República, Ing. Martín Vizcarra Cornejo, es el Jefe Supremo de las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú” (RPP 2019).
¿Qué decisión prevalecía? ¿Quién gobernaba el Perú? ¿Había el presidente di-

suelto el Congreso o el Congreso suspendido al presidente? Pese a la confu-
12
El gobierno suspendió el permiso de construcción de la mina después de una negociación con las autorida-
des locales debido a la situación de conflictividad social con los agricultores de la zona.
13
La Constitución Política del Perú de 1993 (vigente) regula estos aspectos. El Presidente del Consejo de Mi-
nistros puede plantear una cuestión de confianza al Congreso (artículo 131). Si la cuestión de confianza es
rechazada, se produce la crisis total del Consejo de Ministros (artículo 132). Si el Congreso deniega la cues-
tión de confianza dos veces, el Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso (artículo
133). Véase: Sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2019-CC/TC.
493
sión de las primeras horas, pronto se hizo evidente que la salida de la crisis
se resolvía de manera favorable al Ejecutivo. El Congreso no solo carecía del
apoyo de los militares, sino de la comunidad internacional y la ciudadanía. Por
una parte, no hubo organismos internacionales que se pronunciaran contra la
medida y ningún gobierno latinoamericano insinuó un quiebre constitucional.
Por el contrario, la Secretaría General del Organismo de Estados Americanos
(OEA) se manifestó al día siguiente de la disolución a través de un comunicado
que señalaba que competía al TC pronunciarse sobre el desacuerdo entre los
poderes y que era “un paso constructivo” el llamado a elecciones.
Asimismo, la ciudadanía apoyó mayoritariamente al Ejecutivo. De acuerdo

con IPSOS, el 85% respaldó la disolución del Congreso y la popularidad del
presidente subió a 79% (ver gráfico 3) - un aumento de 31 puntos porcentuales
respecto al mes anterior (2019b). Este apoyo se enmarca en el aumento de la
tolerancia que expresa la población hacia los llamados golpes Ejecutivos en
los últimos años en el Perú14 (LAPOP 2019). Como muestra el gráfico 4, si bien
esta medida tiene un aumento sostenido desde el 2010, la tendencia se acelera
del 2017 al 2019: de 37.8% a 58.9%. En perspectiva comparada, como señala el
gráfico 5, Perú es de lejos el país sudamericano donde existe más tolerancia
al cierre del Congreso. En América Latina, el país más cercano es México con
28.1%. De acuerdo con el análisis de Ramírez y Zechmeister (2019), la toleran-
cia a los golpes Ejecutivos en Perú en el 2019 no se predice por el apoyo a la
democracia, la satisfacción a la democracia, ni la aprobación al presidente. Los
mejores predictores son los bajos niveles de confianza hacia el Congreso y la
alta percepción de corrupción.
Gráfico 4. Porcentaje que expresa tolerancia a los golpes Ejecutivos en Perú
70
58.9
60
50
37.8
40
26.5 27.4
30
22
20
10
0
2010 2012 2014 2017 2019
Fuente: elaboración en base a LAPOP 2019
14
“¿Cree usted que cuando el país enfrenta momentos muy difíciles, se justifica que el presidente del país
cierre el Congreso y gobierne sin Congreso?”
494
Gráfico 5. Porcentaje de Tolerancia a los Golpes Ejecutivos en Sudamérica
Perú 58.9
Bolivia 27.4
Paraguay 27.2
Ecuador 24
Brasil 22.4
Chile 21.3
Colombia 16.1
Argentina 13.2
Uruguay 9.2
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: elaboración en base a LAPOP 2019
IV. CONTINUIDAD DEMOCRÁTICA SIN ESTABILIDAD
Esta sección busca explicar la salida institucional a la crisis y la continuidad

democrática, pero al mismo tiempo resaltar la frágil estabilidad de esta conti-
nuidad. Siguiendo a autores como Grzymala-Busse (2011) nos parece impor-
tante hacer la distinción entre la duración en términos de longitud temporal
(continuidad) y la capacidad para proveer un resultado constante (estabilidad).
Grzymala-Busse señala, además, que “más tiempo transcurrido, por sí solo, no
disminuye las percepciones de riesgos” (2011: 1279). Precisamente, esto es lo
que la presente sección también quiere enfatizar como evaluación de un año
que no acabó tan mal, pero que no garantiza un futuro en la misma dirección.
La primera parte de la sección se enfoca en la continuidad. Señalamos que la con-

tinuidad democrática se explica principalmente por el liderazgo institucionalista
del presidente y su resistencia a concentrar poder. Este es un resultado contingente
y paradójico de la debilidad partidaria en el Perú, una característica del país usual-
mente asociada con peligros para la democracia. La segunda parte, busca explicar
los graves desafíos que resaltan en el 2019 y suponen un riesgo para la estabilidad
de la democracia en el Perú; el desgaste del modelo económico y su consecuente
conflictividad; la expansión de economías ilegales en diferentes flancos del territo-
rio y la creciente politización de la lucha por la equidad de género.
Continuidad democrática en el 2019
Este análisis se enmarca en la literatura sobre la relación entre crisis institucio-

nales y régimen político democrático.15 Antes de la tercera ola de democratiza-
15
La definición de democracia que seguimos es procedimental; es decir, un régimen político que tiene
atributos como las elecciones libres y limpias, sufragio universal, amplia protección de libertades civiles, 495
ción, las crisis institucionales tenían la tendencia a resolverse con el quiebre de

la democracia (Linz 1990), frecuentemente a través de un golpe de estado y el
establecimiento de una dictadura (O´Donnell 1992). Luego de la tercera ola de
democratización, las intervenciones militares son menos comunes y prevalecen
las crisis sin quiebres (Mainwaring y Hagopian 2005; Pérez-Liñan 2007). En
la mayoría de casos, las soluciones “legales” se han convertido en sustitutos
funcionales del golpe militar (Pérez-Liñan y Polga-Hecimovich 2017). Pero los
peligros para la democracia no han desaparecido por completo, e incluso se
han desarrollado regímenes híbridos como los autoritarismos competitivos en
los países de la región (Levitsky y Loxton 2012).
Con la crisis institucional en el Perú en el 2019, se plantearon varios escenarios

de debilitamiento e incluso suspensión del régimen democrático. Un posible
escenario es la intervención militar de corta duración. Aunque excepcional,
la crisis institucional tomó ese rumbo en Guatemala (1993), Ecuador (2000) y
Honduras (2009). Otro posible escenario es un abuso evidente del “juicio políti-
co” por parte del Congreso que atenta contra una institución clave de las demo-
cracias presidencialistas: el mandato fijo del presidente (Linz 1990). El caso más
claro es Paraguay (2012), mientras que podría debatirse si la categoría aplica a
Brasil (2016) y el primer intento de vacancia a Kuczynski (2017). El tercer es-
cenario es el debilitamiento “lento” y “gradual” de la democracia (O´Donnell
1992; Levitsky y Ziblatt 2018). Como el Perú (1992), Venezuela (1999), Ecuador
(2004, 2006), Bolivia (2009) y Nicaragua (2008), la crisis institucional se resuelve
a favor de la acumulación desproporcionada de poder de un presidente electo.
En Perú, el escalamiento de la crisis institucional entre el Ejecutivo y el Con-

greso hizo posible algunos de estos escenarios en el 2019. Sobre todo, la re-
solución de la crisis a favor del Ejecutivo podría haber acercado al Perú al
tercer escenario (muerte lenta de la democracia). Primero, hace algunos años,
la posibilidad de un Congreso intransigente e impopular había sido plantea-
do como un contexto que aumentaría los incentivos de los presidentes perua-
nos para asaltar las instituciones democráticas (Levistky 2013: 459). Segundo,
algunos estudios habían resaltado ciertas estratégicas de Vizcarra como po-
pulistas y con el consecuente riesgo de inclinarse a propuestas autoritarias
(Ponce de León y García 2019).
Finalmente, el escenario post-disolución del Congreso combinaba elementos

preocupantes. Vizcarra se convertía en un presidente sin partido político, ca-
racterizado por una legitimidad plebiscitaria asociada a su confrontación con
el Congreso, interpretando la constitución de forma amplia para cerrar otro
poder del Estado y con amplia discrecionalidad a puertas de una elección para
reconformar el Congreso. Como consecuencia de este escenario favorable al
presidente, distintos analistas destacaron que era necesario que los derechos
ausencia de poderes de veto bajo la sombra y un campo de juego equilibrado entre el gobierno y la opo-
sición (Levitsky y Way 2010).
496
políticos y las libertades civiles de la oposición y los críticos al gobierno fue-

sen respetados en dicha elección (Dargent 2019a; De Ferrari 2019). Es decir, no
daban el resultado por descontado. Asimismo, también se señaló que existían
peligros durante los cuatro meses de gobierno sin Legislativo (entre la disolu-
ción y la conformación del nuevo Congreso). En palabras de Vergara (2019),
“ahora nos toca permanecer vigilantes. El presidente gobernará con decretos
de urgencia y eso hay que mirarlo con lupa. Con todo lo que hemos visto en
estos años, yo ya no confío en nadie. Nuestros políticos son culpables hasta que
demuestren lo contrario.”
Sin embargo, el gobierno de Vizcarra continuó sin mayor detrimento de la

democracia. ¿Qué explica esta continuidad? En primer lugar, el crecimiento
económico como sospechoso común de la supervivencia de la democracia (Pr-
zeworski y Limongi 1997) no fue aparentemente el responsable. La ilusión del
rápido crecimiento económico llegó a su fin y, como se ha señalado anterior-
mente, la actuación del gobierno de Vizcarra respecto a la economía fue tan
pobre como la de su predecesor. En segundo lugar, como hemos mostrado,
la población parecía dispuesta a apoyar el cierre del Congreso sin importar
la legalidad de la medida (Ramírez y Zechmeister 2019), a esto contribuyó el
desprestigio de la clase política involucrada en graves delitos de corrupción.
Este era el escenario perfecto para el debilitamiento e incluso suspensión del
régimen democrático. Sin embargo, esto no ocurrió.
Este artículo sostiene que el resultado fue de contingencia y paradójico a la

debilidad partidaria en el Perú, una característica usualmente asociada con
peligros para la democracia por su proclividad para la elección de líderes
que confrontan y asaltan las instituciones que los limitan (Levitsky y Loxton
2012). Los políticos como “agentes libres” es una característica fundamental
de la política peruana. Es ampliamente estudiando que, a diferencia de otros
países, la temporalidad de los políticos en el Perú es bastante corta, su apa-
rición y desaparición ocurre frecuentemente y la distribución de poder entre
éstos políticos es bastante fragmentada e inestable (Levitsky 2013). Una de las
razones más importantes de esta volatilidad es la debilidad de los partidos
políticos. El sistema de partidos políticos colapsó a finales de los ochenta e
inicios de los noventa (Cameron 1994; Tanaka 1998) y, desde ahí, no exis-
ten prospectos para la re-construcción partidaria (Levitsky et al. 2016). Los
partidos que participan en las elecciones suelen ser vehículos personalistas
o meros cascarones que presentan su inscripción legal para las candidatu-
ras individuales de turno. Como consecuencia, presidentes, congresistas y
autoridades subnacionales tienen una tendencia a ser outsiders, tránsfugas y
novatos (Levitsky y Zavaleta 2019). Asimismo, las alianzas electorales y la
conformación de listas (incluyendo las planchas presidenciales y bancadas
parlamentarias) obedecen a decisiones de corto plazo que resultan en frag-
mentación y nuevos reacomodos una vez en el poder.
La solución que tomó la crisis institucional del 2019 es en parte producto de

esa realidad. Vizcarra es uno de estos de políticos libres que, aun siendo pre-
497
sidente, es descrito en libros dedicados a su biografía como “un personaje aún

desconocido” (Riepl 2019). Ingeniero Civil de profesión, ingresó a la política
luego de trabajar como servidor público en su natal Moquegua y en Arequipa
y de fundar la empresa “CyM” con su hermano. En 2006, tentó la Presidencia
Regional de Moquegua como invitado por el APRA, obteniendo el segundo
lugar. En 2008, fue una figura crucial en resolver las movilizaciones sociales
conocidas como el “Moqueguazo” y, con esa popularidad, ganó la presidencia
regional en 2010 por el movimiento regional “Integración Regional por Ti” que
presidía. En ese puesto “hizo de su pequeña región un ejemplo de desarrollo”
(Vivas 2018). Finalmente, se convirtió en candidato a la vicepresidencia como
parte de una estrategia de “marketing electoral” para evitar la imagen de un
club de “limeñitos” (León 2019) y “blancos” que la dupla de Kuczynski y Aráoz
(inicialmente considerada para la primera vicepresidencia) proyectaba (León
2019). Vizcarra tenía el perfil “provinciano” y de líder subnacional exitoso que
requerían (León 2019).
Sin embargo, a diferencia de otros políticos “libres”, ha mostrado una inmensa

capacidad de liderazgo para sobrevivir a la crisis a pesar de no tener partido y
contar únicamente con un apoyo plebiscitario. Adicionalmente ha demostrado
una vocación institucionalista. Ya las teorías de la democratización enfatiza-
ron el rol de actores históricos concretos, particularmente en momentos de alta
vulnerabilidad para el régimen (Linz 1978; O’Donnell y Schmitter 1986). Por
ejemplo, Lipset (1998) sostiene que líderes como George Washington en Es-
tados Unidos y Nelson Mandela en Sudáfrica permitieron institucionalizar la
democracia en sus países. Estos actores pusieron su legitimidad carismática al
servicio de la institucionalización del régimen en un momento en que podrían
haber abusado de su posición.
Sería una exageración asimilar a Vizcarra con líderes como Washington o Man-
dela. Su nivel de preferencia normativa por la democracia tampoco podría dar-
se por descontada por su condición de político independiente y su novedad
para la política nacional. No obstante, el presidente peruano ha mostrado ser
moderado en términos programáticos, lo cual es importante para no despertar
la oposición de los poderes económicos ni adoptar medidas antidemocráticas
para avanzar su agenda (Mainwaring y Pérez-Liñan 2013). Asimismo, Vizcarra
ha demostrado niveles altos de tolerancia hacia sus adversarios y auto-restric-
ción, condiciones cruciales para evitar la muerte de la democracia según Le-
vitsky y Ziblatt (2018). Como consecuencia, en lugar de empujar hacia la caída
de la democracia ha permitido su supervivencia. De la misma manera, si bien
ha mostrado cierta dosis de populismo, ha puesto su popularidad plebiscitaria
al servicio de reformas para institucionalizar la democracia y no para acumu-
lar poder. Por contraste, la mayoría congresal del fujimorismo y sus aliados
no mostraron tolerancia ni auto-restricción. Se comportaron, más bien, como
aquellos congresos evocados por Linz (1990) que, en el intento de tumbar a un
líder, pueden acabar con todo el régimen.
498
En esta línea, los meses que siguieron a la disolución del Congreso no mos-
traron una tendencia del presidente a acumular poder. Primero, se confirmó
que la foto junto a los jefes militares y policiales fue, básicamente, protocolar
y simbólica. A diferencia del autogolpe del 05 de abril de 1992, los militares
no han tenido rol protagónico. Segundo, la Comisión Permanente, órgano del
Congreso que se mantiene en funcionamiento pese a la disolución de acuerdo
con la constitución, (BBC 2019) siguió operando. Tercero, desde el momento
del acto de disolución del Congreso, Vizcarra convocó a elecciones congresales
extraordinarias de acuerdo a ley. A diferencia de las elecciones semi-competi-
tivas del 2016, marcadas por la exclusión de candidaturas (Encinas 2016), las
elecciones congresales extraordinarias 2020 fueron plenamente competitivas.
Más aún, el presidente Vizcarra no postuló lista oficialista a las elecciones con-
gresales. Cuarto, los resultados electorales también parecen reflejar la ausencia
de abusos de poder por parte del gobierno.16
Por un lado, la mayoría del Congreso disuelto fue ampliamente sancionada por
el voto de la población. Fuerza Popular disminuyó sustancialmente su número
de escaños de 73 en el 2016 a 15 en el 2020, convirtiéndose en la tercera fuerza
política del parlamento. Algunos de sus aliados en el Congreso como el Partido
Aprista Peruano y Contigo (ex Peruanos por el Kambio y opositores a Vizcarra
durante el último año) no pasaron la valla, así como tampoco Solidaridad Na-
cional que incluyó en su lista a ex congresistas fujimoristas. Por otro lado, aun-
que muy lejos de una mayoría absoluta, Acción Popular (25 escaños) y Alianza
por el Progreso (22 escaños) obtuvieron la mayor cantidad de votos pese a su
cercanía al fujimorismo y su oposición al gobierno en el periodo 2016-2019. El
resto de partidos difícilmente podrían ser señalados como pro-gobierno, sobre
todo en los casos de FREPAP, UP y PP que consiguieron una representación en
el Congreso no prevista hasta poco antes de la elección (Dargent 2020). En con-
clusión, este fue un resultado mixto para el gobierno que se asemeja al tipo de
composición congresal fragmentada de los presidentes anteriores a Kuczynski
(Levitsky 2013), con la salvedad de que no existe bancada oficialista.
Más allá del comportamiento de Vizcarra, resulta destacable que se confirmara

la constitucionalidad de la disolución del Congreso. El 14 de enero del 2020,
el TC declaró infundada la demanda competencial interpuesta por Olaechea
como presidente de la Comisión Permanente y respaldó los argumentos jurí-
dicos del gobierno en el acto de disolución. En particular, el TC planteó que el
gobierno “contaba con competencia para plantear una cuestión de confianza”
sobre el asunto de fondo que lo motivó y que “en la medida en que el Congre-
so de la República decidió no suspender dicho acto, es evidente que decidió
denegar la confianza al Poder Ejecutivo” (TC 2020). Otras acciones judiciales
de amparo impuestas por congresistas disueltos también fueron desestimadas
(Perú21 2019b). En todas ellas, no se advierte una manipulación judicial por
parte del gobierno como en otros casos en América Latina (Helmke 2017).
16
Un análisis detallado de la campaña y los resultados electoral escapa de los objetivos del presente artículo.
499
Las amenazas de la estabilidad democrática
Hemos señalado que el Perú ha conseguido una continuidad democrática, pero

sin estabilidad o, en todo caso, una sumamente frágil. Sin negar la sorpresa en
términos comparados e históricos de una continuidad democrática sin prece-
dentes, los factores que desencadenaron estas crisis siguen presentes y no se
han mitigado, y la salida institucional ha sido fundamentalmente contingente.
Esto hace imposible prever el resultado de futuros episodios que desafíen la
democracia.
Los desafíos son estructurales y por ello graves. Acá destacamos tres que sobre-
salen en el 2019: la gestión del crecimiento basado en el modelo exportador de
metales, la expansión de las economías ilegales en la Amazonía, y la creciente
politización de las políticas de equidad de género.
Primero, en el 2019, los conflictos mineros siguieron siendo la otra cara del cre-
cimiento económico basado en un modelo económico exportador de metales, y
la tendencia de estos ha tenido un ligero repunte desde el 2017 como muestra
el gráfico 6. En el 2019, dos conflictos fueron emblemáticos, el conflicto de las
Bambas y el conflicto de Tía María. El primero es el proyecto de cobre más im-
portante del país, ubicado en la región de Apurímac, de propiedad de Minerals
and Metals Group (MMG), filial externa de China Minmetals. Está ubicado en
Cotabambas en la región de Apurímac, la cuarta más pobre del país y produce
el 15% de cobre a nivel nacional (SNMPE 2019). Las sostenidas protestas de
los pobladores que bloquearon el tránsito de minerales en el corredor minero
por un tiempo significativo pusieron en “jaque” al gobierno en el 2019 y el
primer ministro tuvo que atender las negociaciones personalmente (Energimi-
nas 2019). Esta larga movilización expresó bien los problemas estructurales del
modelo de exportación de metales y su gobernanza, aún no superadas. Por un
lado, se expresó la dificultad de la minería de ofrecer una distribución efectiva
de beneficios, y como consecuencia, el desarrollo de una dinámica perversa
para todas las partes. Esta es la de la movilización a cambio de beneficios o
compensaciones. Por otro lado, se expresó el fracaso del Estado Peruano, des-
pués de casi dos décadas de boom de metales, de construir una institucionali-
dad ambiental y social que prevea estos conflictos de manera efectiva (Orihuela
y Paredes 2017).17
17
A la base de los reclamos por compensaciones estaba la incapacidad del Estado de haber garantizado un
traslado de los minerales más seguro y menos contencioso, a través de un “cobre oducto” en lugar de una
carretera impuesta como pública a las comunidades para uso fundamentalmente de la mina y que genera
grandes externalidades de polvo, ruido y vibración para las comunidades (Rojas 2019).
500
Gráfico 6. Evolución de los conflictos sociales (2007-2019)

300
250
200
150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
N° Conflictos Sociales N° Conflictos Socioambientales

Conflictos por minería Conflictos por hidrocarburos
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Defensoría del Pueblo
A las Bambas se sumó el conflicto de Tía María que se reactivó en julio de 2019.
Este conflicto divide a la región de Arequipa entre pro mineros y quienes se-
ñalan que la minería sería destructiva de la agricultura próspera del valle del
Tambo (La República 2019). Este caso expresa la ausencia de procesos avan-
zados de ordenamiento territorial (OT) que permitan un manejo adecuado,
consensuado y sostenible del medio ambiente (Gustafsson y Scurrah 2019). Al
final, el presidente Vizcarra estuvo involucrado personalmente en el diálogo
con las autoridades locales, lográndose la suspensión de la licencia por parte
del MINEM a pesar de la oposición del gremio empresarial, reafirmando que
el proyecto no podía seguir adelante sin condiciones necesarias (El Comercio
2019b). En más de 20 años, pocos avances en diversificación económica, desa-
rrollo social, y ordenamiento del territorial plantean una situación de mucha
inestabilidad en un contexto internacional de volatilidad de los precios.
Segundo, el año 2019 ha sido muy dinámico en operativos de erradicación de

actividades económicas ilegales en el país, en especial en la Amazonía. En el
caso de la minería ilegal se inició un gran operativo en la La Pampa en Madre
de Dios, la zona con mayor intensidad y concentración de minería ilegal en el
país (MAAP 2020). Sin embargo, estas actividades ilegales se desplazan a otras
zonas aledañas y a otras partes del país como en la Cordillera del Cóndor en la
frontera con el Ecuador donde el gobierno también tuvo que intervenir (Perú21
2019a). De igual manera en septiembre del 2019, el ministerio del interior y DE-
VIDA (la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas) anunciaron
un operativo para la erradicación de la hoja de coca ilegal programado en la
zona del VRAEM en noviembre. Sin embargo, el intento fue puntual y frenado
por la oposición de los agricultores. Al igual que en el caso de la minería ilegal,
los cultivos ilegales de coca se siguen expandiendo a zonas contiguas como
en Puno que se reportaron 8000 hectáreas de cultivos ilegales de coca (Romo
501
2019), y a otras regiones como Aguaytía en la región de Ucayali donde emerge

un nuevo foco significativo cultivo de coca ilegal en el Perú (Sierra 2019).
En general el crecimiento de estas economías ilegales está significando una

preocupación para los pueblos indígenas por la invasión de mineros ilegales
(Cantanoso 2019), pero también porque estas actividades se vuelven atractivas
para algunos miembros de sus comunidades creando conflictos en su interior.
Los operativos del Estado son muy puntuales y los pueblos indígenas temen
que estas economías probablemente volverán de acuerdo a los incentivos del
mercado internacional y el bajo nivel de capacidad del Estado.
Tercero, en el 2019 se registraron más de 150 mil casos de violencia contra la mu-
jer, tanto físicos como psicológicos, lo cual representa un aumento del 36% con
respecto al año anterior (MIMP 2020). Asimismo, las denuncias de violencia se-
xual aumentaron en un 41% en comparación con cifras del 2018, registrándose
más de 16 mil casos, dentro de los cuales el 67.8% de las víctimas eran menores
de edad (MIMP 2020). En relación al número de casos de feminicidio, el gráfico
7 muestra que en el año 2019 se registró la mayor cantidad de feminicidios en
los últimos 10 años. Aún más alarmante es el crecimiento de denuncias de ten-
tativas de feminicidio en el país, ya que las cifras en los últimos 5 años demues-
tran un rápido crecimiento. Estas cifras pueden estar expresando un avance
de la política pública en identificar y atender el problema de violencia de gé-
nero. Sin embargo, estos resultados están acompañados por una politización
“anti- género” de grupos conservadores que no ha tenido precedentes en el
Perú (Rousseau 2020). La acción de estos grupos afecta las políticas y la política
en general como lo demuestran las primeras disputas entre el Legislativo y el
Ejecutivo, con tres ministros de educación interpelados en parte por la incorpo-
ración de una política de equidad de género en el currículum educativo.
Gráfico 7. Feminicidios y tentativas de feminicidio en el Perú (2009-2019)
450 404
400
350 304
300 258 247
250
186 198
200 166
139 151 149
150 121 124 121
93 83 96 95
100 64
47 131
50 66 91
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Feminicidios Tentativas
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIMP (2019)
502
Finalmente, el COVID-19 reveló en el 2020, la mala gestión del crecimiento ba-

sado en el modelo primario exportador que tuvo el Perú en los últimos 20 años.
Detrás de las cifras que mostraba una sostenida caída de la pobreza de 33.5%
en el 2009 a 20.2% en 2019 (INEI 2020a), causada fundamentalmente por trans-
ferencias condicionales a los más pobres rurales (Céspedes 2017), la bonanza
minera no se tradujo en el desarrollo institucional, infraestructural y social que
el país necesitaba. El gasto fiscal en salud pública del Perú se encuentra por
debajo del promedio en la región (García 2019). Los recursos existentes para
contener la crisis del sistema de salud y económica no contaron con la estruc-
tura estatal adecuada para hacer una adecuada redistribución, creando no solo
aglutinamiento de la población en espacios públicos, sino la reproducción de
prácticas de corrupción (Medrano 2020). El COVID-19 reveló un espacio urba-
no que creció en este periodo en condiciones de hacinamiento sin planificación
de la vivienda, ni del comercio, ni del transporte (Dammert 2020) y una emer-
gente población urbana que cuyos ingresos dependían del acceso a empleos
precarios e informales (Pighi 2020)18, sobre todo en el sector de servicios, abun-
dantes debido al consumo masivo producido por la bonanza económica.
V. CONCLUSIONES
En este artículo hemos hecho un recuento del año 2019 centrándonos en la cri-
sis política que llegó a un punto de inflexión: la disolución constitucional del
Congreso. Sostenemos que esta crisis representó la mayor tormenta política del
Perú desde su regreso a la democracia en el 2001. Por un lado, esta inflexión
representó un grave golpe para actores políticos como el fujimorismo y el apris-
mo que se fortalecieron y ganaron poder a partir de esta transición democráti-
ca. Por otro lado, la inflexión tuvo una salida a favor del Ejecutivo que no era
necesariamente esperada, pero permitió la continuidad de la democracia y del
gobierno. Si bien la literatura señala que es poco plausible un golpe militar,
luego de la disolución del Congreso se abrió un escenario incierto en el Perú
que otorgó una alta discrecionalidad al Ejecutivo que pudo haber resultado en
el debilitamiento del ejercicio democrático en el país, pero esto no pasó.
Primero, hemos mostrado que el apoyo de la ciudadanía al Ejecutivo fue clave

y, como señala el análisis de Ramírez y Zechmeister (2019), hemos sostenido
que este apoyo estuvo basado en un sostenido rechazo al Legislativo cada vez
con más bajos niveles de confianza y la alta percepción de corrupción que se
fue volviendo evidente con el desarrollo de la investigación de los fiscales espe-
ciales del caso Lava Jato. Segundo, hemos señalamos que la continuidad demo-
crática se explica principalmente por el liderazgo institucionalista del presiden-
te y su resistencia a concentrar poder, siendo este es un resultado contingente
y paradójico de la debilidad partidaria en el Perú. Meses antes del ascenso de
18
Hugo Nopo en una entrevista a la BBC señalaba que aproximadamente 71% de la PEA depende de trabajos
informales y de salarios que se ganan día a día.
503
Vizcarra, Vergara (2018) señaló: “la maldita paradoja del país puede que se
resuma en que necesitamos un caudillo institucionalista.” Aunque de forma
parcial, Vizcarra parece personificar la combinación de ambas características.
El reconocimiento de esta salida contingente es importante para prevenir falsos

optimismos sobre la fortaleza de la democracia en el Perú como conclusión de
la salida de esta crisis. En realidad, es inviable saber si podrá salir de una crisis
similar en otro momento. Los problemas de fondo no mejoran y el panorama
del 2019 más bien ha presentado de forma visible el desgaste del modelo eco-
nómico y su consecuente conflictividad, la expansión de economías ilegales en
diferentes flancos del territorio que el Estado no puede contener y la creciente
politización de la lucha por la equidad de género generando posiciones conser-
vadoras y progresistas en oposición con importantes consecuencias políticas.
Los primeros meses del 2020, sobre todo a partir de los efectos de la pandemia
generada por el COVID-19, han vuelto a desnudar dramáticamente estos pro-
blemas no resueltos y el peligro de conclusiones demasiado optimistas a partir
de un resultado positivo (salida institucional y continuidad democrática) pero
contingente. La democracia se salvó el 2019, en el futuro no sabemos.
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ca/martin-dejo-moquegua-perfil-martin-vizcarra-noticia-506232-noticia/
Recibido: 30 de abril de 2020

Aceptado: 17 de junio de 2020
Maritza Paredes. Profesora Asociada y Directora del Doctorado en Sociología. Departamento de

Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú. Recibió su Doctorado en Desarrollo
Internacional por la Universidad de Oxford y es especialista en sociología política y medio
ambiente. Investiga y publica sobre la política del medio ambiente, de las industrias extractivas y los
commodities ilegales; así como, sobre conflicto ambientales y la política de los pueblos indígenas.
Email: Maritza.paredes@pucp.pe. Website: https://sites.google.com/pucp.pe/maritzaparedes
Daniel Encinas. Magíster y Candidato a Doctor en el programa de ciencia política de la Universidad

de Northwestern, Illinois, Estados Unidos. Es politólogo por la Pontificia Universidad Católica del
Perú y sus temas de investigación son los regímenes políticos, la política subnacional y los legados
de la violencia política. Email: danielencinas2021@u.northwestern.edu. Website: https://www.
researchgate.net/profile/Daniel_Encinas
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REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN 40 / N° 2 / 2020 / 483-510

Perú 2019: crisis política y salida institucional*1

Palabras claves: crisis institucional, democracia, corrupción, liderazgo.

Keywords: Institutional crisis, Democracy, Corruption, Leadership.

El Perú en el 2019 estuvo marcado por un punto de inflexión política: el cierre

e incluso invocando dos veces la vacancia del presidente Kuczynski. La última

El escalamiento de la crisis entre el Ejecutivo y el Congreso no se detuvo con

Si la continuidad de la democracia peruana era ya sorprendente dada su fragi-

El argumento que se plantea respecto a la crisis y salida institucional del 2019

II. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DEL 2019

El gobierno de Kuczynski no logró mantener un crecimiento económico estable

Gráfico 1. Variación porcentual anual del PBI real (2000-2019)

Fuente: elaboración propia en base a datos del BCRP

La población ciertamente percibe que la situación económica no es muy alen-

La percepción negativa de la población sobre el desempleo en el 2019, sin em-

En relación a la situación de pobreza, medida monetariamente, su disminución

III. INICIO Y SALIDA DEL PUNTO DE INFLEXIÓN

La crisis entre el Congreso y el Ejecutivo en el Perú no es excepcional en Amé-

Desde la transición democrática, ningún presidente electo en Perú tuvo un res-

Lucha anticorrupción y el desprestigio de la clase política

El fiscal Chávarry se vio finalmente obligado a reincorporar a los fiscales y a

Gráfico 2. Aprobación de los Fiscales anticorrupción Pérez y Vela, y la Fiscalía

Fuente: elaboración propia en base a IEP 2019b

Esta fiscalía especial anticorrupción venía ganando un mayor nivel de legitima-

(Gonzalez-Ocantos y Baraybar 2019: 65). Del mismo modo, la mediatización del

En este contexto, Vizcarra nuevamente tomó la iniciativa política de enfrentar al

intentaron instrumentalizar el suicidio para reconectar con la población, la reali-

La reforma política y el escalamiento de la crisis

El 29 de mayo, Vizcarra da un mensaje a la nación anunciando que se planteará

El 27 de julio se inició un nuevo ciclo en el Congreso, bajo la presidencia de

El 28 de julio en el mensaje presidencial que causó mucha sorpresa, Vizcarra

Gráfico 3. Niveles de aprobación del presidente Martín Vizcarra y el Congreso

El Congreso, sin embargo, no se mostró a favor de este proyecto. Más bien,

El escalamiento de la crisis institucional alcanzó un punto de inflexión el 30 de

Posteriormente, el Congreso votó y aprobó la cuestión de confianza y, al to-

¿Qué decisión prevalecía? ¿Quién gobernaba el Perú? ¿Había el presidente di-

Asimismo, la ciudadanía apoyó mayoritariamente al Ejecutivo. De acuerdo

Gráfico 4. Porcentaje que expresa tolerancia a los golpes Ejecutivos en Perú

Fuente: elaboración en base a LAPOP 2019

Gráfico 5. Porcentaje de Tolerancia a los Golpes Ejecutivos en Sudamérica

Fuente: elaboración en base a LAPOP 2019

IV. CONTINUIDAD DEMOCRÁTICA SIN ESTABILIDAD

Esta sección busca explicar la salida institucional a la crisis y la continuidad

La primera parte de la sección se enfoca en la continuidad. Señalamos que la con-

Continuidad democrática en el 2019

Este análisis se enmarca en la literatura sobre la relación entre crisis institucio-

ción, las crisis institucionales tenían la tendencia a resolverse con el quiebre de

Con la crisis institucional en el Perú en el 2019, se plantearon varios escenarios

En Perú, el escalamiento de la crisis institucional entre el Ejecutivo y el Con-

Finalmente, el escenario post-disolución del Congreso combinaba elementos

políticos y las libertades civiles de la oposición y los críticos al gobierno fue-

Sin embargo, el gobierno de Vizcarra continuó sin mayor detrimento de la

Este artículo sostiene que el resultado fue de contingencia y paradójico a la

La solución que tomó la crisis institucional del 2019 es en parte producto de

sidente, es descrito en libros dedicados a su biografía como “un personaje aún

Sin embargo, a diferencia de otros políticos “libres”, ha mostrado una inmensa

Más allá del comportamiento de Vizcarra, resulta destacable que se confirmara

Las amenazas de la estabilidad democrática

Hemos señalado que el Perú ha conseguido una continuidad democrática, pero