TEMA 1 – EL CONCEPTO Y LOS CARACTERES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO
El derecho administrativo es el derecho que regula la organización y el funcionamiento de las
administraciones Públicas, el ejercicio que realizan de los poderes que se le confían y su
control administrativo y judicial. Tiene una serie de características:

- Forma parte del Derecho Público

- El derecho administrativo es un derecho estatutario, es decir, Regula la actividad de
las Administraciones Públicas:
o Ad extra: cuando produce efectos hacia afuera, es decir, cuando han de
cumplirla terceros ajenos a la entidad que la adopta
o Ad intra: cuando produce efectos hacia dentro, es decir, cuando se dirige al
personal u organización interna de la entidad que la adopta.
- Es el derecho propio y normal de las AAPP
- A veces, las AAPP actúan con arreglo al derecho privado (civil, laboral…)
- También se aplica a otros poderes públicos.

Se dice que es un derecho de “privilegios” (facultades) y garantías, Atribuyendo a la

Administración unos poderes exorbitantes (potestades administrativas) como la potestad
sancionadora, expropiatoria, ejecución forzosa, la aprobación de normas reglamentarias, etc.
Además, la Administración goza de una posición de supremacía justificada por su posición
“vicarial” (Sirve con objetividad los intereses generales, art 103 CE)

El ordenamiento establece unas garantias para los ciudadanos ante la actuación de

la Administración:

- La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales con pleno
sometimiento a la ley y al derecho.
o Este principio de legalidad se configuraba inicialmente como un principio de
vinculación negativa, es decir, se podía hacer todo aquello que la ley no
prohibía y donde no había ley se actuaba con plena libertad.
- Actualmente el constitucionalismo europeo se asienta sobre el principio de
vinculación positiva:
o La AP precisa de cobertura legal para toda su actuación administrativa.
o Las AP no cuentan con espacios de libre actuación
o Plena subordinación al ordenamiento jurídico material y no solo a la ley en
sentido formal
- El establecimiento de un sistema de recursos administrativos y judiciales, controlado
por los órganos judiciales la actividad administrativa.
- El seguimiento y la participación en los procedimientos administrativos.
- El derecho a percibir indemnizaciones por los daños causados por el funcionamiento
de los servicios públicos.

El derecho administrativo es:

- Un derecho general, regula la actividad de todos los poderes públicos, no sólo de la

Administración (CG, CGPJ…)
- Es dinámico y cambiante, está sometido a un proceso de renovación permanente
mediante la iniciativa legislativa del gobierno y el ejercicio de la potestad
reglamentaria (art 97 CE, 127 Y 128 LPA)
- Un derecho armonizador, garantiza el tratamiento igual de los ciudadanos ante las
Administraciones Públicas (139 y 138 CE)

Al estado le corresponde la regulación de las bases jurídicas de las materias principales

del Derecho Administrativo (art 149 CE):

- Las bases del régimen jurídico de las AAPP (Ley 40/2015 y 39/2015).
 - Bases del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015).
- Bases del régimen estatutario de sus funcionarios (RD Legislativo 5/2015, EBEP).
- La legislación sobre expropiación forzosa (Ley de 1954)
- La legislación básica sobre contratos y patrimonio de las AAPP (Ley 9/2017 y LPAP
33/2003) lo de que las cosas del gobierno no son de su gente sino del estado (volvo
de page)
- Regula el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Publicas (Ley
40/2015 y 39/2015) lo de la responsabilidad por ejemplo de la administración si te
roban las ruedas del coche en un parking propiedad de la administración.

2. LA ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El derecho administrativo se compone de tres tipos de normas:

1. Normas generales de relación: que regulan las relaciones intersubjetivas, entre

distintas Administraciones Públicas y entre éstas y los particulares (Ley 39/2015 LPA;
la Ley 40/2015 LRJSP, Ley 29/1998 LJCA)
2. Normas de organización: regulan la estructura orgánica de las Administraciones
Publicas (Gobiernos: Ley 50/97; CLM 11/2993; AAPP: Ley 40/2015; Empleo Público:
RD Leg. 5/2015; Ley CLM 4/2011)
3. Normas sectoriales: regulan materias concretas (LEF de 1954; LCSP 9/2017; RD
Leg. 1/2001 (Aguas); RD leg. 7/2015 (Suelo); Patrimonio: Ley 33/2003; Ley CLM
9/2020); etc).

3. LA HUIDA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

- El Derecho Administrativo es un conjunto de prerrogativas y garantías, de poderes

exorbitantes cuyo ejercicio se encuentra trabado por una serie de requisitos.
- Los procedimientos son largos y complejos y ello debilita la posibilidad de que la AP
actúe eficazmente para la satisfacción del interés general (art. 103 CE)
- La administración es lenta, y la sociedad reclama una rápida respuesta a sus
necesidades
- Se piensa que el Derecho privado es más eficaz y ágil, el Derecho público demasiado
formalista, esta burocratizado y es lento.
- Crean entidades que integran el sector público institucional:
o Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes: se trata de
instituciones que reciben un régimen jurídico distinto:
 Organismos autónomos: El SESCAM, el Instituto de la Mujer, el
IPEX…
 Entidades públicas empresariales: el Administrador de
Infraestructuras Ferroviarias, la Fábrica nacional de La Moneda y
Timbre…
 Agencias: la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, el BOE…
o Entidades de Derecho Privado vinculadas o dependientes, las AAPP recurren
a crear sociedades mercantiles, reguladas por la Ley de Sociedades con
capital público. (AENA, RTVE, Correos…)
En su actividad, se pretende evitar la aplicación del Derecho Administrativo a estas
nuevas instituciones, sometiéndolas formalmente al Derecho privado en grandes
parcelas de su actuación, y excluyendo la aplicación del Derecho administrativo.
Algunas iniciativas legislativas han pretendido poner freno a esta situación:
o LCSP (Ley de Contratos del Sector Público: endurece los requisitos para
realizar encargos a medios propios).

La solución, revisión del Derecho administrativo con simplificación de los

procedimientos y la implantación de la Administración electrónica:
 o Real Decreto-Ley 36/2020 de 30 de diciembre, por el que se aprueban
medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para
la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

En CLM:

o Ley 2/2021, de 7 de mayo, de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias

frente a la Despoblación y para el desarrollo del Medio Rural en Castilla-La
Mancha
o Ley 4/2021, de 25 de junio, de Medidas Urgentes de Agilización y
Simplificación para la Gestión y Ejecución de los Fondos Europeos de
Recuperación.

4. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS BASES

CONSTITUCIONALES
Se instauran tres poderes en el Estado:

- El Legislativo: elabora y aprueba leyes

- El Ejecutivo: elabora y aprueba normas con rango de ley y disposiciones generales,
aplica e impone las normas.
- El Judicial: controla y supervisa el respeto de las leyes y de su correcta aplicación.

La CE refleja esta división y regula cada uno de los poderes en un título específico: Titulo
III, las Cortes Generales; en el Titulo IV, el Gobierno y la Administración; y en el titulo
VI, el Poder Judicial.

Como concepto constitucional, no hay uno específico, pero se podría definir como que la
Administración es un conjunto de órganos jerarquizados, enclavados en el poder
ejecutivo:

- La AP se sitúa en el ejecutivo.
- El Gobierno (art 97 CE) dirige la Administración civil y militar, ejerciendo la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Esta misma situación se produce en las Comunidades Autónomas. Los EA atribuyen a los
gobiernos autonómicos, funciones políticas y las tareas que a los mismos se les
encomienda como órganos superiores de la organización administrativa autonómica.

Las leyes generales del derecho administrativo no recogen un concepto general de

Administración Pública.

Cada norma establece su ámbito subjetivo de aplicación y determina lo que se entiende

por Administración Pública a efectos de aplicación de esa ley específica (art. 2 Ley
39/2015, art. 2 Ley 40/2015 y art. 3 de la Ley 9/2017)

La tarea de identificar el concepto de Administración Pública es compleja, dada la gran

variedad de entidades enclavadas en el sector público y a la diversidad de sus fines.

Concepto doctrinal:

- “La AP es una organización social dotada de personalidad jurídica y de poder público

con la finalidad institucional de servir al interés general sometiéndose plenamente al
derecho y al control judicial”

Destacamos en la definición:

- Toda actuación de la AP supone el ejercicio de potestades administrativas (poder

jurídico unilateral que el ordenamiento reconoce a la AP)
- El pleno sometimiento a la ley y al derecho (9.1 y 103.1 CE)
- Toda potestad está dirigida a la satisfacción del interés general.
 - Su ejercicio está sometido a la ley y al control judicial.

5. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.

- Concepto: La potestad administrativa es un poder jurídico unilateral que el

ordenamiento reconoce a la Administración para la satisfacción del interés general,
sometiendo su ejercicio a la ley y a control judicial.
- Toda la actuación de la Administración exige la existencia de una potestad
administrativa.
- Caracteres de las potestades:
o Las AP las tiene ex lege, el ordenamiento jurídico se las atribuye y no son
el resultado del pacto o del acuerdo de la Administración con otro sujeto. Son
las normas las que dicen lo que la Administración puede y debe hacer en
cada caso.
o Son unilaterales, la Administración las ejerce sin necesidad de que el
destinatario de su actuación esté de acuerdo con ello. Ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos. (Cuando la administración
ejerce su potestad, esa decisión se presume siempre acorde a derecho
(ejecutividad), y que incluso va a imponer su actuación incluso en contra de
las decisiones del destinatario (ejecutoriedad)
o Las potestades administrativas son imprescriptibles, pueden ser ejercidas
indefinidamente, mientras que su reconocimiento no desaparezca del
ordenamiento jurídico.
o Los ciudadanos están sometidos a esas potestades en una situación de
sujeción general y, algunos sujetos (funcionarios) además en una
relación de supremacía especial.
o Del ejercicio de las potestades administrativos está sujeto a control,
imperativo o potestativo en vía administrativa y, eventualmente en la vía
judicial.
o Todas las potestades administrativas se orientan a la satisfacción del
interés general (art. 103.1 CE).
- Clases de potestades administrativas:
o Según modo de atribución: expresas e implícitas.
o Según sus efectos sobre los ciudadanos: favorables, desfavorables o
indiferentes.
o Según el grado de vinculación de la Administración: potestades regladas
(cuando todos los elementos del poder público están dispuestos en la norma
y no hay margen de apreciación administrativa) y discrecionales (hay
siempre un margen de apreciación para la administración publica ya que no
todos los elementos de la potestad están definidos)

Las potestades discrecionales:

- No confundir las potestades discrecionales con las lagunas legales.

- El control de las potestades discrecionales por los elementos reglados:
o La competencia
o El procedimiento5
o El fin de la potestad, la consecuencia jurídica.
- El control de las potestades discrecionales, también por:
o Los hechos determinantes
o Control por los principios generales del Derecho (igualdad,
prohibición, arbitrariedad, etc.)
o La motivación de la actividad administrativa.
6. LA POSICIÓN VICARIAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
- Art. 103.1 CE, 3 Ley 40/2015: servicio objetivo intereses generales.
- Es la ley la que determina ese interés general.
- Desviación de poder:
o La AP se separa del fin querido por la norma
o Puede ser privada o pública.
o La prueba corresponde a quien la alega
o Consecuencia jurídica: anulabilidad acto administrativo.
- Vía de hecho, cuando la potestad se ejerce de manera ilegal, sin competencia o sin
seguir el procedimiento legalmente establecido.
o Consecuencia jurídica: nulidad acto administrativo.
- La objetividad no equivale a neutralidad (art. 103.1 CE).
- La objetividad se opone a la arbitrariedad.

7. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS AAPPs.

- Las administraciones Públicas tienen personalidad jurídica, necesaria para actuar
válidamente en tráfico jurídico (art. 3.4 LRJSP)
- La personalidad es una mera ficción, con la que se pretende identificar un centro de
imputación de relaciones jurídicas.
- Por ello es titular de derechos, contrae obligaciones, entabla contratos con terceros.
- La personalidad de cada AP es única, el conjunto de sus órganos pertenece a una
misma Administración.