SUBASTA INVERSA - Concepto - Normativa: CCE-DES-FM-17
SUBASTA INVERSA - Concepto - Normativa: CCE-DES-FM-17
SUBASTA INVERSA - Concepto - Normativa: CCE-DES-FM-17
La subasta inversa es un mecanismo que se concibió con la finalidad de introducir una metodología
alternativa para el proceso de negociación y perfeccionamiento del contrato estatal. Su regulación,
en el derecho positivo, se encuentra en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en donde se indica
que la figura tiene como finalidad confrontar, de manera dinámica, las distintas ofertas que pueden
presentarse para los procesos de licitación pública, para los procesos de selección abreviada que
tienen por finalidad la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de
común utilización, y en los procesos de enajenación de bienes del Estado.
En relación con el uso de esta figura en la licitación pública, el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2
de la Ley 1150 de 2007 indica que «cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un
proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica
mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento». De este modo, en el caso del
mecanismo de selección de licitación pública, la posibilidad de acudir a la subasta inversa no está
ligada o limitada a un tipo específico de bienes o servicios. Mas bien, su utilización deriva de la
voluntad discrecional de la entidad estatal contratante, la cual deberá determinar en los
documentos previos si la oferta puede ser presentada, total o parcialmente, de manera dinámica
mediante subasta inversa.
El literal a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en relación con la adquisición de
bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, establece que
«Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento
así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por
catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de
adquisición en bolsas de productos». En este evento, contrario a lo que ocurre en la licitación
pública, el ordenamiento jurídico prescribe la utilización de la subasta inversa en los
procedimientos de selección abreviada cuando se pretendan adquirir bienes y servicios de
características técnicas uniformes y de común utilización.
Así las cosas, como se desprende de la disposición citada, la utilización de la subasta inversa en la
selección abreviada está plenamente ligada con el tipo o la naturaleza de los bienes o servicios a
adquirir. En este sentido, el artículo 2.2.1.2.1.2.2. del Decreto 1082 de 2015 indica que, en la
selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes
por subasta inversa, además de las reglas generales previstas en la ley y en ese título del Decreto,
deben observarse las reglas específicas allí enunciadas. Por ello, queda claro que para recurrir a la
subasta inversa en la selección abreviada es determinante la naturaleza de los bienes y servicios
que se pretenden adquirir.
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[…] es también importante aclarar que el procedimiento previsto en el artículo 2.2.1.2.1.2.2 del
Decreto 1082 de 2015 se aplica tanto para la subasta inversa presencial, como para aquella
electrónica. En efecto, el decreto no hace distinción entre una y otra modalidad, y tampoco
condiciona su aplicación a factores distintos a los allí determinados. En este orden de ideas, es
posible concluir que nuestra normativa dispuso que el precio de arranque de la subasta inversa
electrónica será el precio menor contenido en las ofertas presentadas y, de este modo, los
proponentes que resulten habilitados para participar en la subasta podrán presentar sus pujas o
lances de precio electrónicamente, usando para el efecto las herramientas y medios tecnológicos y
de seguridad definidos en los pliegos de condiciones.
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Señora
xxxx
Bogotá D.C.
Estimada señora:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º,
del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia
Compra Eficiente responde su consulta del 17 de febrero de 2021.
1. Problema planteado
2. Consideraciones
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adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común
utilización y iii) el procedimiento de la subasta inversa.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se
pronunció sobre la figura de la subasta inversa, en los conceptos con radicado
4201913000004928 del 20 de agosto de 2019, 4201912000004846 del 3 de septiembre
de 2019, en el C-008 del 14 de mayo de 2020 y en el C-024 del 24 de febrero de 2021.
Las ideas expuestas en estos conceptos se reiteran a continuación:
1
Ley 1150 de 2007 «Artículo 2o. De las modalidades de selección. La escogencia del
contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección
abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
»1. Licitación pública. La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de
licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo.
Cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá
ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones
que fije el reglamento.
»2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección
objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las
circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse
procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.
»El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
»Serán causales de selección abreviada las siguientes:
»a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de
común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas
especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y
comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.
»Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el
reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra
por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de
adquisición en bolsas de productos;
[…]
»e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226
de 1995.
»En los procesos de enajenación de los bienes del Estado se podrán utilizar instrumentos de
subasta y en general de todos aquellos mecanismos autorizados por el derecho privado, siempre y
cuando en desarrollo del proceso de enajenación se garantice la transparencia, la eficiencia y la
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En este contexto, la doctrina ha señalado que «se entiende por subasta inversa
para la presentación de la oferta, la puja dinámica, mediante la cual los oferentes, durante
un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de
ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-
beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones» 2. En
igual sentido, la doctrina especializada destaca de este mecanismo que «al encontrarse
definidas las características del bien, lo que se va a evaluar únicamente es el precio,
porque se entiende que todos los bienes que se propongan tienen idéntica característica
técnica al tratarse de bienes comunes, de ahí la falencia de la modalidad de subasta
inversa que se tiene en Colombia, en tanto está limitada a la puja con base al precio»3.
De este modo, la subasta inversa constituye una metodología alternativa para la
configuración de la oferta por parte de los proponentes, que se presenta como un
mecanismo eficiente para que las entidades públicas obtengan el mejor valor en dinero de
los bienes y servicios que pretenden adquirir, derivado de un procedimiento de
contratación de carácter competitivo guiado, precisamente, por los factores de puja y
dinamismo4.
Como ya se mencionó, la figura de la subasta inversa puede ser utilizada en el
ordenamiento colombiano para adelantar distintas modalidades de selección, entre ellas
la licitación pública y la selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de
características técnicas uniformes y de común utilización.
selección objetiva.
»[…]
»Las reglas y procedimientos que deberán atender la administración y los promotores y la
publicidad del proceso deberán garantizar la libre concurrencia y oportunidad de quienes participen en el
mismo.
»Los bienes serán enajenados a través de venta directa en sobre cerrado o en pública subasta.
La adjudicación para la venta directa deberá hacerse en audiencia pública, en donde se conozcan las
ofertas iniciales y se efectúe un segundo ofrecimiento, frente al cual se adjudicará el bien a quien oferte
el mejor precio. En la subasta pública, de acuerdo con el reglamento definido para su realización, el bien
será adjudicado al mejor postor.
»La venta implica la publicación previa de los bienes en un diario de amplia circulación nacional,
con la determinación del precio base. El interesado en adquirir bienes deberá consignar al menos el
20% del valor base de venta para participar en la oferta […]». (Cursivas fuera del original).
2
MATALLANA CAMACHO, Ernesto. Manual de Contratación de la Administración Pública. 3a
ed. Bogotá D. C. Editorial Universidad externado de Colombia, 2013. p. 579.
3
SOLANO SIERRA, Jairo E. Contratación Administrativa, Modalidades de selección del
Contratista. 4a. ed. Bogotá D.C.: Editorial Doctrina y Ley Ltda., 2010. p. 283.
4
SAFAR, Mónica. ¿Hay ventajas en el mecanismo de subasta para la contratación pública en
Colombia?. Revista Digital de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2016.
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En relación con el uso de esta figura en la licitación pública, el inciso 2 del numeral
1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 indica que «cuando la entidad estatal así lo
determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o
parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el
reglamento». De este modo, en el caso del mecanismo de selección de licitación pública,
la posibilidad de acudir a la subasta inversa no está ligada o limitada a un tipo específico
de bienes o servicios. Mas bien, su utilización deriva de la voluntad discrecional de la
entidad estatal contratante, la cual deberá determinar en los documentos previos si la
oferta puede ser presentada, total o parcialmente, de manera dinámica mediante subasta
inversa.
Respecto a la selección abreviada, siguiendo la línea definida por la Agencia en el
Concepto C-002 del 2020, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que
aquella «[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos
casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la
contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse
procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual», regulando
cada una de las causales»5.
5
El numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: «[…] Serán causales de selección
abreviada las siguientes:
»a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de
común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas
especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y
comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.
»Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el
reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra
por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de
adquisición en bolsas de productos;
»b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a
continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades
públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.
[…];
»c) Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007, la celebración
de contratos para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las
garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos
fiduciarios;
»d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo
caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la
declaración de desierta del proceso inicial;
»e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226
de 1995.
[…];
»f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos
legalmente constituidas;
»g) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e
industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de
Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la
Ley 80 de 1993;
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Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica
adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes
como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva
que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de
eficacia y eficiencia en el proceso de selección. En efecto, en la exposición de motivos de
la Ley 1150 de 2007 se explica lo siguiente:
»h) Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de
protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de
personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares,
programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos
humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos
juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos
violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de
exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los
contratos fiduciarios que demanden;
»i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad
nacional».
6
CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007. Gaceta del
Congreso No. 458 del 1º de agosto de 2005. p. 8.
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la adquisición de bienes y servicios de común utilización podrá llevarse a cabo de forma
presencial o virtual, tal como lo dispone el artículo 2.2.1.2.1.2.5 del Decreto 1082 de
20157.
El literal a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en relación con la
adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común
utilización, establece que «Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades
deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de
subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de
acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos».
En este evento, contrario a lo que ocurre en la licitación pública, el ordenamiento jurídico
prescribe la utilización de la subasta inversa en los procedimientos de selección abreviada
cuando se pretendan adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes y de
común utilización.
Así las cosas, como se desprende de la disposición citada, la utilización de la
subasta inversa en la selección abreviada está plenamente ligada con el tipo o la
naturaleza de los bienes o servicios a adquirir. En este sentido, el artículo 2.2.1.2.1.2.2.
del Decreto 1082 de 2015 indica que, en la selección abreviada para la adquisición de
bienes y servicios de características técnicas uniformes por subasta inversa, además de
las reglas generales previstas en la ley y en ese título del Decreto, deben observarse las
reglas específicas allí enunciadas. Por ello, queda claro que para recurrir a la subasta
inversa en la selección abreviada es determinante la naturaleza de los bienes y servicios
que se pretenden adquirir.
A partir de las disposiciones anteriores, tal como se puso de presente en el
concepto C-678 del 24 de noviembre de 2020 de esta Agencia, la doctrina ha avanzado
en la conceptualización de este tipo de bienes y servicios, resaltando sus características
esenciales relacionadas con su homogeneidad y su oferta en el mercado en condiciones
estandarizadas. Así, en relación con los bienes y servicios en comento afirmó, con apoyo
en la doctrina, lo siguiente:
«[…] ello evoca que sean fácilmente describibles por características mínimas
comunes a los de su tipo, excluyendo elementos no esenciales, tales como los
7
Así se desprende del artículo 2.2.1.2.1.2.5 del Decreto 1082 de 2015, el cual dispone: «[...]
Subasta inversa electrónica o presencial. La Entidad Estatal puede escoger si adelanta la subasta
inversa electrónica o presencialmente. Si la Entidad Estatal decide adelantar la subasta
electrónicamente debe fijar en los pliegos de condiciones el sistema que utilizará para la subasta inversa
y los mecanismos de segundad para el intercambio de mensajes de datos […]».
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de diseño o cualquier otro que no altere la funcionalidad del bien o
servicio. Ello debería ser así, en la medida en la cual se busca que la
Administración logre que compitan bienes y servicios de igual calidad ofrecidos
por proponentes capaces de satisfacer el requerimiento de la entidad
contratante. […]
Aquellos que se ofrecen en el mercado con un estándar para quienes los
demandan, o lo que es igual, que la oferta de los mismos en el mercado
ocurriese en condiciones equivalentes para todo interesado en adquirirlo»8.
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decisión discrecional de la entidad estatal. Si se decide adelantarla electrónicamente, se
debe fijar en los pliegos de condiciones el sistema que va a utilizar para la subasta y los
mecanismos de seguridad para el intercambio de los mensajes de datos9.
En caso de presentar fallas técnicas durante la subasta inversa electrónica, el
artículo 2.2.1.2.1.2.6 del Decreto 1082 de 2015 dispone que la entidad estatal debe
suspenderla y cuando se hayan superado las dificultades técnicas, la entidad debe
reiniciar la subasta. Además, determina que si por causas imputables al oferente o a su
proveedor de soluciones de tecnología de la información y telecomunicaciones, la
conexión de la subasta inversa se pierde, ésta continuará y la entidad estatal entiende
que el proveedor ha desistido de participar.
4. Hay subasta inversa siempre que haya como mínimo dos oferentes
habilitados cuyos bienes o servicios cumplen con la ficha técnica.
9
«Artículo 2.2.1.2.1.2.5. Subasta inversa electrónica o presencial. La Entidad Estatal puede
escoger si adelanta la subasta inversa electrónica o presencialmente.
«Si la Entidad Estatal decide adelantar la subasta electrónicamente debe fijar en
los pliegos de condiciones el sistema que utilizará para la subasta inversa
y los mecanismos de segundad para e! intercambio de mensajes de datos».
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igual o inferior a la disponibilidad presupuestal para el contrato, caso en el cual
no hay lugar a la subasta inversa.
6. La subasta debe iniciar con el precio más bajo indicado por los oferentes y
en consecuencia, solamente serán válidos los Lances efectuados durante la
subasta inversa en los cuales la oferta sea mejorada en por lo menos el
Margen Mínimo establecido.
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3. Respuesta
«¿En el proceso de subasta inversa electrónica a través del SECOP II, solo
uno de los proponentes habilitados haga (sic) presencia a través del espacio
virtual a la subasta, se dará inicio a la misma con el proponente habilitado. En
este caso pregunto: ¿se abre únicamente la del proponente presente o se
procede a efectuar la apertura de las demás propuestas económicas (sobres
electrónicos) de los proponentes habilitados y se verificada y comunica la de
menor precio?».
Atentamente,
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Elaboró Camilo Perdomo Villamil
: Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Juan David Montoya Penagos
Revisó:
Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual
Jorge Augusto Tirado Navarro
Aprobó:
Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE
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