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DROIT PUBLIC APPLIQUÉ

Pour les élèves de l’ENAM

en 1ère année
2009
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Enseignant :
Théogène RAJAONARIVELO
Docteur en Droit Public

Année 2009
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COURS DE DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL

PARTIE PRELIMINAIRE
Administration et droit administratif

L’Administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son activité et, par là
même, ses rapports avec les administrés. D’une manière générale, dans tous les pays du
monde, l’exercice par l’Administration de son activité et l’entretient de ses rapports avec les
administrés constituent sa raison d’être et dont elle tend à satisfaire les besoins par l’exercice
d’activités d’intérêt général ou, plus précisément, par des activités de service public. Mais pour
revenir au principe de fonctionnement classique de l’Administration, il faut noter que les moyens
par lesquels elle exerce ces activités de service public sont de nature variable. Si
l’Administration choisit de mettre les prérogatives de puissance publique dont elle est investie,
elle se comporte dans ce cas selon les modes de la « gestion publique ». Si en revanche elle
procède, comme on le fait dans les rapports privés, elle situe son action sur le terrain de la
« gestion privée ».

CHAPITRE PREMIER
Bases constitutionnelles du droit administratif

Section 1 : Les règles constitutionnelles

1. Le texte de la Constitution

En tant que loi fondamentale placée au sommet de la hiérarchie de l’ordonnancement juridique

interne, la Constitution est faite essentiellement pour régler l’organisation et les relations des
pouvoirs publics. Ses dispositions de la Constitution intéressent directement le droit
administratif (définition de la fonction gouvernementale, du système du bicéphalisme
administratif, du principe de la délimitation du domaine de la loi et du règlement et de l’impact
du contrôle de constitutionnalité sur le droit administratif).

a)- La définition de la fonction gouvernementale

selon les textes de la Constitution de 1992

La Constitution malgache de 1992 définit la fonction gouvernementale aux termes de ses

dispositions suivantes :
L’article 61(alinéa 2,3 et 4) de la troisième loi fondamentale malgache est ainsi conçu : « Le
Gouvernement détermine et conduit la politique de l’Etat » ; « Il dispose de l’Administration et des forces
Armées. » ; « Il est responsable devant l’Assemblée nationale. »
L’article 63 alinéa 1er stipule : « Le Premier Ministre dirige l’action du Gouvernement. » ; alinéa 3: « Il
assure l’exécution des lois. » ; Alinéa 5: « il assure la sécurité publique et le maintien de l’ordre. » ;
Alinéa 7: Il est le Chef de l’Administration. »
L’article 64 stipule : « en Conseil de Gouvernement, le Premier Ministre : exerce le pouvoir
réglementaire ».
L’article 65 stipule: « Les actes du Premier Ministre sont contresignés, le cas échéant, par les Ministres
chargés de leur exécution ».

Ces dispositions des Constitutions malgaches de 1959 et de 1992 sont importantes du point de
vue constitutionnel car on y trouve : la primauté du Gouvernement dans la détermination et la
conduite de la politique de l’Etat, à l’égard de laquelle, le Parlement (malgache) joue un rôle de
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simple « contrôleur » ; l’affirmation du pouvoir propre du Président de la République en même
temps Chef de Gouvernement (Constitution 1959) ou du Premier Ministre (Constitution 1992)
qui n’a besoin du contreseing de ses ministres qu’en raison de leur concours à l’exécution de
ses décisions et non point en raison du partage avec eux de la responsabilité politique.

b)- Le système du bicéphalisme administratif

La Constitution de la 1ère République a consacré l’organisation juridique monocéphale de

l’Administration malgache en prévoyant comme seul Chef de l’Administration, le Président de la
République, dans le sens fonctionnel et organique du terme. Cette organisation administrative
monocéphale a été remplacée par un bicéphalisme administratif par les Constitutions de 1975,
de 1992 et révisée. Ainsi, la loi fondamentale révisée de la 3 ème République fait en sorte que
l’Administration devient une tâche qui incombe normalement au Premier Ministre, le Président
de la République y intervient activement à deux niveaux, soit en temps normal, soit dans les
circonstances exceptionnelles.

-- En temps normal

En de telles périodes, le Président de la République est l’auteur juridique de deux sortes d’actes
administratifs particulièrement importants :
- d’une part, les ordonnances ;
- et d’autre part, les décrets qu’il signe une fois délibérés en Conseil des Ministres (Constitution
de 1992: article 54), mais seulement les décrets aux termes de l’article 54 de la Constitution
révisée en 1998 et en 2007; [il s’agit de la procédure de contreseing, c’est-à-dire des actes
contresignés par le Premier Ministre, et le cas échéant, par les Ministères concernés, sauf pour
les décrets qui relèvent du « domaine réservé » du Président de la République, tels que prévus
par l’article 61 de la Constitution « les actes du Président de la République, hors les cas prévus
aux articles 53 alinéas 1 et 2, 57 alinéas 1 et 2, 58, 78, 94, 98, 101, 110, 113 à 115]) ;
- et enfin, la nomination aux hauts emplois de l’Etat en Conseil des Ministres qu’il peut lui-même
déléguer au Premier Ministre (Constitution 1992: 56; Constitution révisée 1998 : article 54).

Néanmoins, dans une telle organisation juridique de l’Administration, on ne peut pas dire
qu’il existe une autorité administrative suprême. En fait il en existe deux : chacune à l’égard
d’une catégorie d’affaires, le Président de la République et le Premier Ministre ont cette qualité.
« Ainsi, les compétences administratives se trouvent réparties en deux secteurs: le secteur
présidentiel et le secteur gouvernemental.

-- Dans les circonstances exceptionnelles (voir infra : théorie des circonstances

exceptionnelles).

Section 2 : Définition du droit administratif.

§1. Les écoles classiques

Elles sont constituées, d’une part, de l’école du service public, fondée par Léon Duguit (1859-
1928) doyen de la faculté de droit de Bordeaux ; et d’autre part, de l’école de la puissance
publique, crée par Maurice Hauriou (1856-1929), doyen de la faculté de droit de Toulouse.

Pour la première école, les moyens importent peu. L’essentiel c’est qu’il existe du service
public. Dans ce cas, il doit y avoir application des règles du droit administratif et compétence de
la juridiction administrative. Ensuite, c’est par la notion de service public que sont et doivent être
définies les autres notions du droit administratif. En revanche, pour la deuxième école, ce sont
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les moyens employés qui comptent. C’est seulement si le service public est assuré par les
procédés de la gestion publique qu’il y aura application des règles du droit administratif et
compétence de la juridiction administrative. Et, dans la définition des diverses notions du droit
administratif, c’est celle de puissance publique qui doit intervenir et qui intervient effectivement.

§2. La doctrine des bases constitutionnelles du droit administratif

A- Conception constitutionnelle traditionnelle

En effet, dans cette conception traditionnelle, l’Administration se définit comme
« l’exercice du pouvoir exécutif sous un régime de puissance publique ». Dans cette définition,
l’Administration a pour fondement la notion de pouvoir exécutif (Georges Vedel, sur l’idée
suivante: « l’Administration est exclusivement la tâche de l’exécutif »).

B- Conception constitutionnelle moderne

Dans cette conception, le droit administratif est considéré comme le droit des activités du
Gouvernement. Dans cette démarche, la définition de l’Administration finalement retenue est
celle obtenue, grâce à la prise en compte de deux données :

Les données traditionnelles : Ce qui est spécifique de l’Administration, ce n’est pas le

contenu des tâches qu’elle implique, mais le fait que, d’un point de vue formel ou organique, il
s’agit d’une activité confiée au Président de la République ou au Premier Ministre et aux
autorités et organes qu’ils dirigent ou contrôlent. Ce rattachement de l’Administration à l’une
des institutions de l’Etat, constituée du pouvoir exécutif ou la branche gouvernementale,
entraîne deux corollaires.
Les personnes publiques autres que l’Etat ont un caractère exclusivement
administratif. Il s’agit des entités, autres que l’Etat, dotées de qualité de personnes publiques :
les collectivités territoriales décentralisées et les établissements publics.
Des organismes privés peuvent participer à l’administration. C’est le cas des
personnes privées qui participent directement à l’exécution des services publics. Il existe, à ce
sujet, de jurisprudences abondantes, françaises et malgaches.

Les données nouvelles intégrées au droit administratif

Ces données permettent de cerner la notion de l’Administration par des opérations de

délimitation.
Première délimitation de caractère organique. Cette première délimitation consiste à
exclure de l’Administration toutes les activités de nature législative ou judiciaire, même si,
matériellement, c’est-à-dire par leur contenu, elles ont des objets concernant le maintien de
l’ordre ou la création et le fonctionnement des services publics.
Deuxième délimitation d’ordre matériel. Il faut exclure de l’activité gouvernementale
deux types d’activités qui n’ont pas de caractère administratif : l’activité diplomatique du
gouvernement (rapports avec les Etats étrangers et les organisations internationales) et les
activités « mixtes », du gouvernement, celles qui existent dans ses rapports avec les autres
pouvoirs publics (le Parlement, le pouvoir judiciaire, le Conseil ou la Cour Constitutionnelle,
notamment).

L’administration est ainsi définie comme « l’ensemble des activités de gouvernement et des
autorités décentralisées étrangères à la conduite des relations internationales et aux rapports
entre les pouvoirs publics et s’exerçant sous un régime de puissance publique ».

C- Conception malgache du droit administratif

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Cette conception procède de mélange des données traditionnelles et des données nouvelles du
droit administratif ; ensuite, elle résulte d’une très récente conception administrativiste anglo-
saxonne.

Le mélange des données traditionnelles et nouvelles. Dans la conception malgache du droit

administratif se mélangent les données traditionnelles et les données nouvelles de ce droit.
Mais on trouve également dans la conception malgache du droit administratif des données
nouvelles qui permettent de cerner la notion de l’Administration par des opérations de
délimitation. La Constitution rend compte de l’existence de cette opération de délimitation qui
exclue de l’activité gouvernementale les deux types d’activité qui n’ont pas de caractère
administratif :
- l’article 56 qui consacre la diplomatie comme étant le domaine réservé du Chef de l’Etat  :
l’activité diplomatique du gouvernement et les activités « mixtes »);
- l’article 58 (attribuant au Président de la République le pouvoir exclusif de dissolution de
l’Assemblée nationale pour des causes déterminantes) ;
- les articles 53 et 119 (qui confèrent au Président de la République le pouvoir exclusif de
nommer le Premier Ministre et le Président de la Haute Cour Constitutionnelle).

La « bonne gouvernance »
- Le concept de « bonne gouvernance ». Le concept « gouvernance » vient de s’intégrer
récemment dans la conception malgache du droit administratif. Il s’agit d’un concept qui
découle, non pas du lot du corpus juridique hérité du droit administratif français, mais plutôt, des
conséquences des relations financières de Madagascar avec les Bailleurs de fonds
internationaux.

La portée du concept de « bonne gouvernance »

-- Le dépassement de la notion d’  «  Administration administrante  » par celle de
l’«Administration de développement » et par un esprit « managérial » de l’Administration.
-- La «  réforme de l’Etat  » par la LOLF. Ainsi, l’élément essentiel et le plus remarquable de la
LOLF se situe dans la réforme en profondeur de l’Etat qui est bien son objectif majeur, c’est-à-
dire une réforme qui se traduit par un mode tout à fait nouveau de gouvernance : dans le
processus de transformation de la gestion publique ; une transformation conçue comme levier
d’une refonte du fonctionnement administratif mais aussi politique de l’Etat = basée sur la
modernisation de la gestion publique, tel que le passage à une logique des résultats.

Section 4 : Notions générales sur le droit administratif général

§1. Fondement et nature du droit administratif

Signification du droit administratif

On peut entendre le droit administratif comme le droit de l’Administration. Ce qui, en
conséquence, suppose que tout pays civilisé posséderait un droit administratif puisqu’il possède
nécessairement un ensemble de règles régissant l’action de l’Administration. Mais selon
Georges Vedel et Pierre Delvolvé, « il n’existe de droit administratif au sens précis du terme
qu’autant que ce corps de règles est substantiellement différent de celui qui s’applique aux
rapports entre les particuliers ».

§2. Les caractères du droit administratif.

A- Le droit administratif est un droit essentiellement fait par le juge

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Les procédés suivis par le juge administratif pour former le droit administratif : de pures
créations jurisprudentielles. Ainsi, en droit administratif, en raison de la répudiation du Code
civil et du droit privé et de l’immensité des lacunes législatives, le juge administratif est alors
amené, « à faire véritablement le droit ». Il a donc dû poser, par voie jurisprudentielle, des
principes généraux – « qui sont l’équivalent des articles clés que comporterait un « Code
administratif ».

B- Le droit administratif, droit évolué :

- par rapport au rôle du juge administratif. Le juge administratif, obligé de statuer sans
texte sur des problèmes essentiels, a une attitude moins révérencieuse, c’est-à-dire moins
cérémonieuse ou moins exigeante que le juge civil à l’égard de la lettre de la loi. En outre, il
n’est pas lié par sa propre jurisprudence (ainsi, la règle du « précédent » qui s’impose au juge
anglo-saxon n’as pas cours par exemple en France). C’est ce qui fait la très grande souplesse
des solutions qui s’adaptent presque instantanément aux aspects nouveaux des problèmes et
aux conquêtes de la conscience juridique.
- par rapport aux règles de procédure. Le droit administratif est le droit le moins
formaliste qui soit. Le juge administratif ne censure en effet l’omission des formalités par
l’Administration que si ces formalités avaient un caractère « substantiel » et étaient vraiment
nécessaires à la protection de l’intérêt public ou des droits de particulier.
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PREMIERE PARTIE
Les sources du droit administratif

Sources matérielles et sources formelles. – les sources matérielles de la norme juridique

administrative découlent, sur le plan historique, de l’esprit même du droit administratif français
et non du fait de la Chambre administrative.
Mais les sources formelles sont plus déterminantes pour créer le droit. Notre étude
portera en conséquence sur celles-ci, en tant qu’elles sont à l’origine des normes de caractère
général qui constituent le droit administratif.

Détermination des sources formelles du droit administratif.-- Le droit administratif découle

de quatre types de sources formelles : la doctrine (laquelle peut, non créer le droit, mais aider à
sa création par les ressources de son imagination et de sa réflexion sur l’état du droit) ; la
coutume (dont a priori l’existence de cette source de droit ne peut être exclue en matière
administrative) ; les sources internes (ou règles constituant le droit administratif et constituées
en un ensemble hiérarchisé, composées de la Constitution, de la loi et de règlement
administratif, des règles jurisprudentielles). A ces sources internes, s’ajoutent les sources
externes (constituées des conventions ou règles internationales, ou bien encore des traités).

La soumission de l’Administration aux normes juridiques. Cette situation de soumission

obligatoire de l’Administration au droit trouve tous son sens dans la notion du principe de
légalité que nous examinerons dans sixième partie de ce cours.

CHAPITRE PREMIER
Les règles internationales ou les traités

Section1 : La conformité obligatoire des actes administratifs aux traités

En principe, les traités internationaux et, de façon générale, les règles du droit international
s’imposent à l’Administration sous la seule condition, pour les traités ou accords, d’avoir été
ratifiés ou approuvés et régulièrement publiés (l’article 132, alinéa 4 de la Constitution ).

Section 2 : La Constitution

§1. Conséquence juridique de la Constitution en tant que source du droit administratif

Il est acquis que la Constitution fait partie des sources du droit administratif. Mais cela entraîne
une conséquence juridique importante: « la soumission de l’Administration aux normes
constitutionnelles ». Cela s’explique en raison même de la définition de la Constitution du point
de vue formelle = les normes constitutionnelles, se trouvant au sommet de la hiérarchie des
actes juridiques ou de l’ordonnancement juridique, s’imposent de la façon la plus immédiate au
législateur fait comprendre sans le moindre doute qu’elles régissent aussi l’organisation et le
fonctionnement de l’Administration. Car, au sens matériel, la Constitution est l’ensemble des
règles relatives à l’organisation de l’Etat, c’est-à-dire à la désignation des hommes qui exercent
le pouvoir, à leurs compétences, à leurs rapports mutuels. Si les autorités administratives
tiennent leurs pouvoirs des normes constitutionnelles, elles ne peuvent que les respecter et il
n’y a ni obstacle de principe ni anomalie à ce qu’un acte administratif soit censuré (et
notamment annulé par le juge administratif) pour cause de non-conformité à une disposition de
la Constitution ou à un principe consacré parle juge constitutionnel.
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§2. Les normes constitutionnelles intéressant

l’organisation et le fonctionnement de l’Administration 

Les articles constitutionnels. Les articles constitutionnels qui intéressent l’organisation et le

fonctionnement de l’Administration sont ceux qui édictent des règles de compétence (ex. voir
supra : la définition de la fonction gouvernementale) et de procédure (il s’agit des dispositions
constitutionnelles qui répartissent la compétence entre le Parlement et le Gouvernement en
matière de ratification et d’approbation des traités internationaux ; article 82.3.VIII) ou des
principes de fond (ex. certains principes, énoncés dans le Titre II de la Constitution, intitulé
« principes généraux »).

Section 3 : Les règles d’origine jurisprudentielle ou les principes généraux du droit

Ils constituent une partie des sources de la légalité administrative. Mais les sources en question
sont l’œuvre du juge. Les principes généraux du droit sont de règles non écrites dégagées par
le juge qui en affirme le caractère obligatoire et annule les actes pris à leur encontre. La
formulation des principes généraux est l’œuvre du juge.

Section 4 : La loi

Au sens strict. La loi se définit, d’un point de vue organique, comme un acte du Parlement et
d’un point de vue formel comme un acte élaboré selon une procédure prévue par la Constitution
(article 84 et suivants). Est également loi (ou loi référendaire) le texte adopté par le peuple
consulté par un référendum, et promulgué par le Président de la République. Mais nos
Constituions successives ont introduit un élément matériel : la loi qui pose des « règles » et des
« principes » semble se caractériser par sa généralité. Ainsi, « la loi, lorsqu’elle pose des
règles, en principe, est la principale source de droit administratif ».

La délimitation du domaine de la loi et du règlement par les Constitutions de la 1ère, de

la 2ème et de la 3ème Républiques.

Le principe. La Constitutions prévoit que le domaine assigné au législateur est défini par voie
d’énumération par l’article article 82.3. (Constitution 1998). Il est énoncé ensuite par l’article 91
de la Constitution révisée en 2007, que « les matières autres que celles qui sont du domaine de
la loi ont un caractère réglementaire ».

Section 6 : Le règlement administratif

Le règlement est un acte à caractère général qui formule des règles constituant une source
essentielle de droit administratif. Toutefois, il ne peut intervenir que dans le domaine fixé par la
Constitution (et la jurisprudence). En effet, l’article 89 de la Constitution est très explicite
lorsqu’il pose à ce sujet des principes, selon lesquels « toutes les questions qui ne sont pas
placées dans le domaine de la loi sont du domaine du règlement ». En second lieu, le
Parlement peut autoriser le Gouvernement à prendre des « ordonnances » (qui constituent à
certains égards des règlements administratifs) dans le domaine de la loi (article 77 de la
Constitution 1975; article 96 de la Constitution 1998).
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DEUXIEME PARTIE
L’organisation administrative

Selon André de Laubadaire, « l’Administration active est un instrument, un ensemble de

moyens au service de l’intérêt général. – C’est dire que les structures administratives n’ont de
valeur par elles-mêmes, mais uniquement en proportion de la contribution qu’elles apportent à
l’efficacité de l’action administrative d’une part, au respect des prérogatives et des droits des
administrés d’autre part ».
Le terme d’Administration reçoit ainsi une unicité de vocable, lequel trouve son
explication dans la coïncidence très large qui existe entre les deux notions matérielle et
organique : c’est normalement l’administration (au sens organique) qui développe les activités
d’Administration publique. Nous devons attirer notre attention plus sur le sens organique de
l’Administration car ce sont les activités de l’Administration publique qui sont imputables, à titre
principal, à des personnes morales de droit public (exceptionnellement à des personnes
morales de droit privé), agissant dans un but d’intérêt général.

CHAPITRE PRELIMINAIRE
Les personnes morales de droit public (Notion générale)

Selon de Laubadaire, la personnalité morale est généralement présentée comme une

fiction, une construction de l’esprit qui permet de traiter des entités, des groupements d’intérêt
comme des sujets de droit, ainsi qu’il en va des personnes physiques.
Toutes les personnes publiques sont des personnes morales et, en tant que tel, elles
sont d’une variété particulièrement importante. La détention des prérogatives de la puissance
publique est la caractéristique principale des personnes morales de droit public. Ces
prérogatives s’expliquent par une double faculté de ces personnes morales : celle de créer
unilatéralement du droit et des obligations qui s’imposent automatiquement à leur destinataire
(c’est le régime des actes administratifs unilatéraux) ; ensuite, celle de regrouper des
personnes, physiques ou morales, sans le consentement de celles-ci. C’est ce qui explique que
chacun d’entre nous puisse être rattaché soit à une province (Faritany), soit à une région
(Faritra), soit à une commune (Firaisana).
La connaissance de la notion des prérogatives de la puissance publique nous renseigne
sur la qualité des principales personnes morales détentrices de telles prérogatives. Autrement
dit, sur la liste même des personnes morales de droit public présente dans la collectivité
nationale. Dans cette liste figurent : l’Etat (la personne morale de droit public la plus
importante), les collectivités locales et les établissements publics.
L’Etat, de par son statut juridique et la notion de légitimité qu’on lui reconnaît, a une
vocation administrative générale, c’est-à-dire qu’il peut intervenir dans tous les domaines de
l’action administrative, et une compétence géographique nationale. Les collectivités locales ont
elles aussi une vocation administrative générale, ce qui leur permet d’intervenir dans tous les
domaines de l’action administrative, sauf ceux attribués à d’autres autorités administratives ;
mais contrairement à l’Etat, leur compétence géographique est limitée. Les collectivités
décentralisées sont, de par la Constitution, les Provinces autonomes, les Régions et les
Communes. Quant aux établissements publics, également créés aux fins de la décentralisation,
mais technique cette fois-ci, ceux-ci sont gouvernés par le principe de spécialité qui limite leurs
interventions au domaine que la loi leur attribue.
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CHAPITRE PREMIER
Les structures Administratives

Sous-chapitre premier
Les données de l’organisation administrative malgache
et de l’Administration d’Etat

Section 1 : Données juridiques de l‘organisation administrative malgache

§1. Les données juridiques

Les données juridiques de l’organisation administrative recouvrent deux notions : celle de

la personnalité morale et celle de la décentralisation.

A- Les personnes morales de droit public. Notion générale

L’étude de l’organisation administrative exige un préalable : la connaissance de la notion

de la personnalité morale. Car le terme d’Administration, qui reçoit ainsi une unicité de vocable,
trouve son explication dans la coïncidence très large qui existe entre deux notions : l’une est
matérielle, l’autre matérielle organique. C’est normalement l’administration (au sens organique)
qui développe les activités d’Administration publique. Nous devons attirer notre attention plus
sur le sens organique de l’Administration car ce sont les activités de l’Administration publique
qui sont imputables, à titre principal, à des personnes morales de droit public
(exceptionnellement à des personnes morales de droit privé), agissant dans un but d’intérêt
général.
Sans ses organes, ou bien les personnes morales de droit public à qui sont imputées ses
activités, l’Administration ne peut parvenir à son but d’intérêt général. Selon de Laubadaire, la
personnalité morale est généralement présentée comme une fiction, une construction de l’esprit
qui permet de traiter des entités, des groupements d’intérêt comme des sujets de droit, ainsi
qu’il en va des personnes physiques.

B- Les diverses personnes morales

Toutes les personnes publiques sont des personnes morales et, en tant que tel, elles
relèvent d’une variété particulièrement importante. La détention des prérogatives de la
puissance publique est la caractéristique principale des personnes morales de droit public. Ces
prérogatives s’expliquent par une double faculté de ces personnes morales : celle de créer
unilatéralement, du droit et des obligations qui s’imposent automatiquement à leur destinataire
(c’est le régime des actes administratifs unilatéraux) ; ensuite, celle de regrouper des
personnes, physiques ou morales, sans le consentement de celles-ci. C’est ce qui explique que
chacun d’entre nous puisse être rattaché soit à une Province (Faritany), soit à une Région
(Faritra), soit à une Commune (Firaisana).
La connaissance de la notion des prérogatives de la puissance publique nous renseigne sur
la qualité des principales personnes morales détentrices de telles prérogatives. Autrement dit,
sur la liste même des personnes morales de droit public présente dans la collectivité nationale
figurent :
- l’Etat (la personne morale de droit public la plus importante, seul élément de sa
catégorie), caractérisé par sa vocation administrative générale et son action sur
l’ensemble du territoire national ;
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- les collectivités locales (Provinces autonomes, Régions et Communes) caractérisées
par leur vocation administrative limitée pour chacune d’elles à une partie du territoire
national ;
- les établissements publics (exemple, les Centres hospitaliers comme l’HJRA) dont la
vocation est dominée par la spécialité de l’activité qui leur est assigné.

§2 La décentralisation

A- La notion de la décentralisation

a)- Décentralisation et déconcentration :

deux correctifs de l’idée de centralisation à outrance

Pour comprendre la notion de la décentralisation, il faut d’abord la présenter avec la

notion de la déconcentration comme étant les deux correctifs de l’idée de centralisation à
outrance. La centralisation à outrance est la caractéristique, si non l’inconvénient même de
l’organisation administrative d’un Etat à caractère unitaire comme fut le cas, par exemple, de
Madagascar durant la première République.
Il faut reconnaître qu’un Etat à forme unitaire ou simple, comme l’Etat malgache, comporte
d’importants avantages en matière de l’organisation institutionnelle, administrative et de
l’ordonnancement juridique (un seul système de droit ou une seule forme de l’ordre juridique
applicable sur l’ensemble du territoire ; un seul centre de pouvoir ; une même autorité nationale
qui établit directement les normes nationales et indirectement les normes locales).
Mais en dépit de tous ces avantages, reconnus au caractère unitaire de l’Etat, des
inconvénients subsistent : toutes les affaires sont réglées par le pouvoir central, ou bien encore
le pouvoir est concentré dans les mains du gouvernement de l’Etat ; dans un tel système de
pouvoir, faute de délégation, les décisions sont inappropriées car toujours tardives et lointaines.
C’est par nécessité administrative et politique que des Etats centralisés ont été conduits à se
déconcentrer et à se décentraliser.

1. Déconcentration. La déconcentration est une technique d’organisation qui consiste à

remettre d’importants pouvoirs de décision à des agents du pouvoir central placés à la tête des
diverses circonscriptions administratives ou des divers services (article premier, alinéa 2 du
décret n°95-041 du 10 mai 1995 fixant l’organisation, le fonctionnement et les attributions des
Délégations générales du Gouvernement auprès des Fivondronam-pokontany). Ces agents
s’appellent « agents déconcentrés ».
Dans cette répartition de pouvoir, les agents disséminés dans les circonscriptions
administratives du territoire sont chargés de répercuter et de faire respecter les ordres du
Gouvernement (article 10 du décret n°95-041) et aussi de décider eux-mêmes au nom du
Gouvernement central. Ainsi, le chef de Région est un agent déconcentré et, en tant que
représentant à la fois de l’Etat et du Chef du Gouvernement et des membres du Gouvernement,
il est placé sous les ordres du Président de la République, du Premier Ministre  et des ministres
(article 3); autre exemple, le directeur provincial de la santé est également un agent
déconcentré.
Un agent déconcentré est néanmoins habilité à prendre certaines décisions dans le
ressort de sa circonscription administrative (article 5 du même décret). La déconcentration
devient nécessaire afin que la prise de décision par les agents locaux du pouvoir central
atteigne son effectivité. Grâce au contact plus étroit de ces agents avec la population et les
usagers du service public.

2. Décentralisation. La décentralisation se justifie par des motifs politiques. Elle consiste à

transférer des compétences ou pouvoirs de décision et des ressources (financières) à une
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autre collectivité publique ou à des personnes publiques autres que l’Etat, c’est-à-dire les
collectivités territoriales décentralisées (Provinces autonomes, Régions, Communes) dirigées
par des organes autres que de simples agents du pouvoir central, non soumis au devoir
d’obéissance hiérarchique et qui sont souvent élus par les citoyens intéressés.
B- Nature et formes de la décentralisation. On distingue couramment la décentralisation
territoriale et la décentralisation par services (ou technique ou fonctionnelle). La première
repose sur une base géographique et aboutit à la création de personnes morales dont la
compétence se détermine par référence à une territoire (la Province autonome, la Région, la
Commune par exemples). La seconde repose sur une base technique et aboutit à confier à une
personne morale, sous la forme d’établissement public, une activité déterminée

§3. Le contrôle administratif (ou tutelle)

A- Signification du contrôle administratif (ou tutelle). La « tutelle » existe toujours en

matière d’organisation administrative, pour désigner la surveillance qu’exercent, notamment
pour faire respecter la légalité, les agents de l’Etat sur l’activité des organes des autres
personnes publiques, c’est-à-dire soit des collectivités, soit des établissements publics.
Mais en vertu du principe d’autonomie administrative et financière, prévu par la
Constitution de 1992 et la Constitution révisée aux termes de son article 131.2 ainsi que par le
décret n°2004-001 aux termes de son article 11 pour régir désormais le rapport des collectivités
locales avec le pouvoir central dans le cadre de la politique de décentralisation effective, le
terme de « tutelle » est remplacé par celui de « contrôle administratif ». Ce contrôle, exercé par
le représentant de l’Etat, dénommé Délégué Général du Gouvernement consiste, notamment
en un contrôle de la légalité. L’institutionnalisation d’un tel système de contrôle est bien justifiée.
Car il n’évoque pas la surveillance de collectivités « incapables », ce qui serait d’autant plus
fâcheux que la loi n°94-007 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des CTD et la loi
organique n°2000-016 du 29 août 2000 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires
des Provinces autonomes a « émancipé » les collectivités territoriales.
Mais le mot « tutelle » demeure en vigueur dans le cadre des rapports entre les
établissements publics et l’Etat ou le pouvoir exécutif leur créateur.

B- Distinction entre pouvoir de contrôle et pouvoir hiérarchique

Mais la notion de contrôle recouvre deux sens différents quand elle est appliquée, d’une
part, dans le rapport entre les Provinces autonomes et le pouvoir central ou entre les Régions
en tant que CTD, et d’autre part, entre ce dernier et les Régions en tant que circonscription
administrative.
Dans le cadre du premier rapport s’exerce le pouvoir de contrôle ou le contrôle de
légalité exercé a posteriori. Il ne met pas en rapport un supérieur et des inférieurs, mais un
contrôleur (l’autorité de contrôle) et des contrôlés (les organes de la personne publique sous
contrôle). Il s’en suit que c’est un « pouvoir conditionné » : le contrôle ne se présume pas ; il ne
s’exerce que dans les cas et sous les formes prévus par la loi. Il ne comporte pas la possibilité
de donner des ordres.
Dans le cadre du second rapport (prévu par la loi n°2004-001 sur les Régions aux termes
de son article 12) s’exerce le rapport hiérarchique ou le contrôle hiérarchique, lequel est celui
qu’un chef exerce sur ses subordonnés : le ministre exerce le pouvoir hiérarchique sur
l’ensemble des agents de ses services. Le pouvoir hiérarchique est un « pouvoir
inconditionné » : sous réserve de ne pas prescrire ou commettre d’illégalité, le supérieur a le
droit de donner à ses inférieurs tels ordres qu’il juge bons ; il a toujours, sauf texte contraire, le
pouvoir de réformer ou d’annuler les décisions de ses subordonnés.
 13

Section 2 : Les données historiques de l‘organisation administrative malgache

§1. L’origine de l’organisation administrative malgache

L’organisation administrative malgache a pour origine la politique de la décentralisation

coloniale s’expliquant par :

- L’embryon de la décentralisation : le décret du 19 mars de 1902 :

Ce décret se borne à reconnaître l’existence des Fokonolona pour les intégrer à
l’ensemble de l’organisation administrative en faisant un instrument des gouverneurs
« madinika ». Simultanément, sont créées des communes dans les principales villes, mais elles
sont gérées par des administrateurs maires nommés. C’est entre 1924 et 1945 que le deuxième
vague de la décentralisation a fait son apparition. C’est dans cette période que sont crées pour
la première fois les districts et les régions avec l’institution des conseils consultatifs régionaux (6
à 8 régions) et des conseils consultatifs au niveau des districts. Sont également instituées dans
cette même période les communes municipales, dans lesquelles participent les malgaches.

- L’orientation décentralisatrice de 1945-1958 :

L’orientation décentralisatrice a été amorcée entre 1945 et 1958 par l’institution
d’assemblées provinciales et de conseils de districts, par la modernisation des collectivités
traditionnelles ou les Fokonolona et par la formation de nouvelles municipalités de plein
exercice, c’est-à-dire entièrement élus. Enfin, la quatrième vague de décentralisation a été
marquée par l’ordonnance municipale n°60-083 du 24 août 1960 qui érigeait en communes de
plein exercice l’ensemble des villes et des cantons ruraux. Le régime juridique des communes
urbaines et des communes rurales est différent. Pour ces dernières, ce régime est simplifié.

§2. L’organisation administrative malgache sous les trois Républiques

- L’organisation administrative sous la 1ère République de 1960-1972

Sous la première République (1960-1972), les collectivités décentralisées étaient organisées à
deux niveaux, à savoir en provinces et communes. L’organisation territoriale de la première
République malgache est un héritage de l’époque coloniale.
- Les Collectivités territoriales sous la 2ème République de 1975-1991
dénommées en malgache Vondrom-bahoaka itsinjaram-pahefana (VIP)
Sous la 2ème République, les Collectivités décentralisées comportent quatre niveaux de
collectivités de collectivités locales, à savoir : le Fokontany, la Région, le Département et le
Faritany.Chaque niveau est doté d’un organe délibérant et d’un organe exécutif. Dans leur
rapport, toute Collectivité inférieure composante doit se soumettre aux décisions des
Collectivités supérieures. En revanche, toute Collectivité supérieure se doit de recueillir l’opinion
des Collectivités composantes.
- Les nouvelles structures administratives et d’organisation de l’Etat de la 3ème
République à partir de 1992
La Constitution adoptée le 19 septembre 1992 a consacré les termes de décentralisation
effective et prévoit d’organiser l’administration territoriale en trois niveaux de collectivités locales
: Région, Département et Commune. Des règles relatives à l’organisation et au fonctionnement
et aux attributions des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) sont prévues par une
série de textes législatifs (1). Mais à partir de 1998, c’est-à-dire à partir de la deuxième
législature de la 3ème République, à la suite d’une révision constitutionnelle les nouvelles
CTD , les Province se sont vues doter d’une autonomie administrative et financière garantie par
la Constitution. En effet l’autonomie budgétaire a été consacrée par la Constitution sous la
3ème République. Les provinces autonomes jouissent du principe de la libre gestion de leurs
 14
propres affaires. Du point de vue compétence, chaque Province autonome exerce de véritables
fonctions exécutive et législative. La tutelle a disparu. Les collectivités locales de niveau
inférieur (Régions et Communes) sont devenues des démembrements des Provinces
autonomes.
 
§3. La base constitutionnelle de la décentralisation

- La décentralisation par la Constitution de 1959 et de 1975

La Constitutions de 1959 et de 1975 ne traitent pas des ressources financières des
Collectivités. Elles sont muettes sur la question. C’est la Constitution de la 3ème République
qui reconnaît l’autonomie financière des provinces autonomes.
- La décentralisation par la Constitution de 1975, de 1992 et
la Constitution révisée en 1998 et en 2007
Contrairement à la Constitution de 1959, la Constitution de 1975 et de 1992 prévoit la
libre administration ou gestion des Collectivités par des organes élus. Mais la Constitution de
18 septembre 1992 et la Constitution révisée sont les seules à avoir traité la question de
représentation de l’Etat auprès des Collectivités. -- La première a attribué au Haut fonctionnaire
chargé de représenter l’Etat auprès des Collectivités décentralisée, un domaine très large de
compétences, allant du contrôle de légalité jusqu’à la prise en charge de l’ordre public, du
contrôle administratif et d’exercice de fonctions d’autorité sur les services de l’Etat. Alors que,
aux termes de l’article 131.2 de la Constitution révisée, ce haut fonctionnaire, dans sa fonction
de représentation de l’Etat auprès des Provinces autonomes, n’assure que le rôle de contrôle
de légalité, c’est-à-dire en veillant au respect par les autorités provinciales de la répartition des
compétences entre l’Etat et les provinces autonomes, ainsi que toute dispositions législatives et
réglementaires.

Sous-chapitre 2. L’Administration d’Etat (Les principes de base de l’organisation

administrative)

Section 1 : Les principes constitutionnels

§1. Les autorités administratives de L’Etat

Les autorités administratives de l’Etat sont composées du Président de la République et du

Premier Ministre en raison de l’adoption du système du bicéphalisme administratif selon les
textes des Constitutions de 1975, 1992 et révisée (voir supra) ; des départements ministériels.
On peut aussi parler des attributions administratives des ministres.

- Le rôle du Président de la République en matière administrative (voir supra)

- le rôle du Premier Ministre en matière administrative

A l’instar du rôle du Président de la République, celui du Premier Ministre est également
déterminé par la Constitution. Toutefois, à la lumière de la Constitution, celle de 1992 et celle
révisée, on remarque que le rôle du Premier Ministre a nettement évolué : il exerce un rôle
classique, en tant que Chef du Gouvernement ; et un nouveau rôle : en tant que « gardien de la
décentralisation ».

 Le rôle classique du Premier Ministre, en tant que Chef de Gouvernement (voir

supra)
 Les nouveaux rôles du Premier Ministre,
- en tant que « garant du respect des libertés fondamentales et des droits de l’homme »
 15
Article 63, alinéa 9 : « Il assure la sécurité publique et le maintien de l’ordre dans le respect
des libertés fondamentales et des droits de l’homme ».
- en tant que « gardien de la décentralisation ».
Article 63, alinéa 15 : « Il s’efforce de promouvoir le développement équilibré de toutes les
provinces autonomes » ; Article 64, alinéa 2 : « En Conseil de Gouvernement : il met en œuvre
les programmes nationaux de développement économiques et social ainsi que celui de
l’aménagement du territoire, préalablement élaborés conjointement avec les autorités des
provinces autonomes ».

- Les départements ministériels

- Les attributions administratives des ministres

Selon la Constitution, les attributions administratives des ministres consistent :
- en un contreseing éventuel des décrets soit du ¨Président de la République (sauf, selon
l’article 60 de la Constitution, concernant les cas prévus aux articles 53 alinéas 1 er et 2,
56 alinéas 4 et 5, 57, 77, 89, 95, 119, 121 à 123) soit du Premier Ministre (article 65 de la
Constitution) ;
- au pouvoir réglementaire découlant soit de l’autorité du ministre sur ses services, soit de
textes spéciaux ;
- à l’administration financière du département ministériel (le ministre est ordonnateur
délégué des dépenses du ministère tel que le prévoit la loi organique n°2004-007 sur les
finances publiques [en abrégé LOLF] à son article 53 : « Le Premier Ministre, Chef du
Gouvernement, est ordonnateur principal du Budget Général de l'Etat. Il délègue ses
pouvoirs aux Ministres chargés des Finances et du Budget et aux autres Ministres pour
les dépenses de leurs départements ».
- à la représentation de l’Etat par le ministre dans la vie juridique en ce qui concerne son
département (contrats et, en vertu de textes spéciaux, représentation en justice) ;
- à l’exercice par le ministre du pouvoir hiérarchique sur les fonctionnaires de son
département. Ce pouvoir se manifeste par le droit de formuler des instructions de service
ou des ordres et par le pouvoir disciplinaires (conformément aux dispositions du statut
général des fonctionnaires).

§2. Les Conseils

D’une manière générale, les Conseils sont des organismes de type collégial jouant un rôle
généralement consultatif dans l’Administration. C’est la Constitution qui prévoit le besoin ou la
nécessité pour les autorités administratives de consulter les Conseils.

A- Les divers modes d’intervention des Conseils

a)- Les modes d’intervention des Conseils à titre consultatif

- La prise de la décision de l’Administration après avis du Conseil considéré.

- La prise de décision de l’Administration sur proposition du Conseil compétent.
- Les modes d’intervention des Conseils sur avis conforme.

B- Les divers organes consultatifs

- La Haute Cour Constitutionnelle (H.C.C.). La Haute Cour Constitutionnelle exerce des

attributions ou des fonctions juridictionnelles, tel que le prévoit la Constitution aux termes de
son article 41, alinéa 2 et de ses articles 121 à 124. Il possède en outre des prérogatives lui
permettant de prendre des décisions concernant le fonctionnement des pouvoirs publics :
 16

par exemple, déclaration d’empêchement du Président de la République. Mais l’exercice de

telles prérogatives est plus réel et effectif dans le cadre de la Constitution de 1992 que dans
celui de la Constitution révisée. Le pouvoir de déclaration d’empêchement définitif du Président
de la République n’est plus actuellement que conditionnel.

- Le Conseil d’Etat. La Constitution prévoit en son article 105 la création du Conseil d’Etat, une
des composantes de la Cour Suprême. Outre ses attributions juridictionnelles, il exerce
également des attributions consultatives, (en effet, il peut être consulté par le Premier Ministre
et par les Gouverneurs des provinces autonomes pour donner son avis sur les projets de texte
législatif, réglementaire, constitutionnel ou sur l’interprétation d’une disposition législative,
réglementaire ou conventionnelle).

Section 2 : L’organisation centrale de l’Administration d’Etat

§1. La Présidence de la République

Le Président de la République demeure, depuis la création de l’Etat malgache, un

personnage doté d’autorité administrative réelle. Les caractéristiques de cette autorité dont
dispose le Président de la République ont toutefois varié d’une République à l’autre. Cette
autorité est plus réelle dans le cadre du présidentialisme pratiqué sous la première et
actuellement qu’elle ne l’est dans celui du parlementarisme initié (pour la première fois à
Madagascar) sous la première législature de la troisième République. Mais en dépit du
caractère changeant de cette autorité, l’organisation de la Présidence reste souple et devient
une tradition conservée sous les trois Républiques. Traditionnellement, il n’y a pas à la
Présidence de la République de structure administrative proprement dite. Les deux pièces
maîtresses sont le cabinet du Président de la République et le secrétariat général de la
Présidence (dirigés respectivement par un Directeur de cabinet et un Secrétaire général)
constitués de « chargés de mission » et des « conseillers techniques » venus de divers secteur
(public, privé, politique). Le Président de la République utilise les services du Gouvernement ou
le Premier Ministre ou bien encore les ministres eux-mêmes, pour préparer les dossiers des
décisions administratives prises par le Chef de l’Etat

§2. Les services du Premier Ministre

Depuis la Constitution de 1959, le statut de Chef de l’Administration est déjà reconnu au

Chef du Gouvernement. Sous la première République, le titre de Chef du Gouvernement est en
même temps porté par le Président de la République en sa qualité de seule autorité
administrative. C’est à partir de la deuxième République qu’est consacré le titre de Premier
Ministre, Chef du Gouvernement et, par là même, de l’Administration en raison de l’adoption du
système de l’organisation administrative bicéphale. Mais quoi qu’il en soit, cette reconnaissance
du titre de Chef de l’Administration au Chef du Gouvernement fait de lui le centre de direction et
de coordination de la vie administrative malgache.

A- Le cabinet du Premier Ministre. Il obéit aux règles juridiques de tous les cabinets
ministériels. Etant donné que le rôle de la coordination et, dans une certaine mesure, du
commandement à l’égard des diverses administrations, revient au Premier Ministre, le cabinet
doit comporter une composition spécifique, de telle sorte qu’il y ait toujours un membre ou une
section qui suive particulièrement les affaires de tel ou tel département ministériel.

B- Le secrétariat général du Gouvernement. C’est l’élément le plus important des services de

direction du Premier Ministre. A ce titre, il joue trois rôles. Il assurer la coordination avec les
 17

divers ministères, ce qui se traduit matériellement par son rôle dans la préparation des décrets,
dont il est toujours appelé à connaître, même s’ils sont dus à l’initiative d’un seul ministère et
n’intéressent que celui-ci. Le secrétariat général doit préparer les réunions gouvernementales,
notamment par l’ordre du
jour du Conseil des Ministres mettre en œuvre la procédure législative et réglementaire, fait
fonctionner les services d’études et de documentation et réaliser les liaisons avec le Parlement.

Ses attributions concernent aussi la direction des Journaux officiels de la République. En

France, le secrétariat général du Gouvernement est également chargé de la direction de la
Documentation française, base technique essentielle de préparation des décisions relatives à
l’élaboration de la politique gouvernementale.
Il assure aussi la gestion financière des services du Premier Ministre. Mais avec
l’adoption de la loi organique 2004-007 sur les finances publiques, on se demande si ce rôle lui
est toujours réservé.

§3. Le Gouvernement

A- Composition. La composition du Gouvernement ainsi que la répartition des pouvoirs entre

ses membres sont fixées par voie réglementaire. Ainsi, c’est le décret n° 2003-007 du 12 janvier
2003 qui a nommé le Premier Ministre, Chef du Gouvernement et le décret n° 2003-008 du 16
janvier 2003 modifié par les décrets n° 2004-001 du 05 janvier 2004, n° 2004-680 du 05 juillet
2004 et n° 2004-1076 du 07 décembre 2004 qui a nommé les membres du Gouvernement.

B- Les formations gouvernementales

Le Conseil des Ministres Il se réunit sous la présidence de la République. On dit que le
Conseil
des Ministres est la formation gouvernementale par excellence. L’ordre du jour de la réunion du
Conseil des Ministres comprend des projets de lois ou de décrets et les communications des
ministres.- Le Conseil de Gouvernement. Il se réunit sous le Premier Ministre. L’ordre du jour
de la réunion du Conseil de Gouvernement porte généralement soit sur des projets de décret
relatifs à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat, soit sur la préparation du Conseil
des Ministres.

§4. Les départements ministériels

Le cabinet. Le cabinet ministériel se compose de collaborateurs directs du ministre, choisis

personnellement par lui et qui peuvent ou non être fonctionnaires. Le cabinet comprend
généralement : un directeur de cabinet, collaborateur direct ou le plus immédiat du ministre ;
éventuellement un chef de cabinet ; des conseillers techniques et des chargés de mission. Il
faut noter que les fonctions dans un cabinet ministériel sont essentiellement précaires. Leur
durée dépend de celle des fonctions du ministre. Le rôle joué par le cabinet peut être soit
technique, soit politique.
Les services. Les services constituent l’élément technique et permanent de l’Administration.
Les Administrations civiles de l’Etat se composent d’Administrations centrales et de services
déconcentrés. Les Administrations centrales sont chargées des missions qui présentent un
caractère national dont l’exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial.

Chaque ministère est organisé en services centraux, lesquels comportent des secrétariats
généraux, des directions générales, des directions et services.
Secrétaire général→Directeur général→Directeur→Chef de service→Chef de division→Chef de section
 18
Les corps d’inspection. Chaque ministère (ou presque) possède son corps d’inspection ou de
contrôle, placé directement sous l’autorité du ministre pour le compte de qui il agit : inspecteurs
des Finances ; inspecteurs de l’Education nationale ; inspecteurs des domaines, etc.
Les services déconcentrés. Chaque ministère possède des services extérieurs, appelés
désormais services déconcentrés exerçant leur action dans diverses circonscriptions du
territoire national.

Section 3 : L’Administration territoriale d’Etat

§1. Notion de l’administration territoriale

On désignera, en effet, sous le nom d’Administration territoriale les divers services de
l’Etat sur l’ensemble du territoire. L’existence de ces services, techniquement appelés services
« extérieurs » ou « déconcentrés », est une réponse à la nécessité de relais du symbole et des
décisions des administrations centrales en diverses zones du territoire national.

§2. Les cadres évolutifs de l’administration territoriale

A- De l’unité administrative à la dualité administrative constituée

par la province et la région

L’administration territoriale de Madagascar possède comme principal cadre les

provinces. Mais ce cadre en question ne cesse d’évoluer au fur et à mesure du changement de
République. A côté des provinces, il existe bien entendu d’autres cadres de l’administration
territoriale. Mais l’élément qui sert de point commun entre ces cadres c’est le fondement de leur
création : c’est parce qu’ils sont principalement implantés dans les limites des circonscriptions
administratives que les provinces, les préfectures (remplacées ensuite par les régions), les
sous-préfectures (remplacées également par les districts), les (anciens) cantons, les
arrondissements et bientôt les fokontany constituent les cadres principaux de l’administration
territoriale d’Etat. Le rassemblement de tous ces cadres donne lieu à la constitution de
l’administration provinciale. Mais, actuellement, à la suite de l’adoption de la loi n°2004-001 sur
les régions, une administration régionale tend à coiffer cette administration provinciale, et cela
malgré les dispositions, toujours en vigueur, relatives à l’institution provinciale. Est-ce par non
respect à la Constitution ou à titre transitoire ?
Durant cette longue période, sous les trois Républiques, la province apparaît comme
« l’unité administrative de droit commun ». Actuellement, à la suite de la suppression en 2007
du système des Provinces autonomes, et avec le remplacement des préfectures par les
régions, après l’entrée en vigueur de la loi instituant les régions, cette unité administrative
constituée par la province se transforme maintenant en une « dualité administrative ». Car dans
l’actuelle politique générale de l’Etat, à travers notamment le M.A.P. (Madagascar Action Plan),
les Provinces autonomes sont purement et simplement remplacées par les régions.

B- L’organisation générale de l’Administration territoriale : l’ossature provinciale

a)- L’articulation essentielle : la Province

Sous les trois Républiques, la province ne cesse de constituer le niveau supérieur de la

structure de l’administration territoriale, malgré les transformations successives opérées au
niveau de l’articulation de ladite structure.
Mais sous la première République, la province a revêtu un double statut  : elle a été à la
fois une circonscription administrative et collectivité locale. Sous la deuxième République, une
République à démocratie populaire, la province, dénommée Faritany, continue de revêtir le
 19
double statut de circonscription administrative et de collectivité locale. La troisième République
est constituée de deux législatures, régies respectivement par la Constitution de 1992 et par la
Constitution révisée. La Constitution, sous la première législature, n’a prévue aucune place
spécifique à la province dans la structure de l’administration territoriale. D’ailleurs, la
Constitution de 1992 s’est limitée, aux termes de son article 2, à organiser l’Etat en collectivités
territoriales décentralisées. En revanche, la même Constitution, une fois révisée en 1998,
accorde à la province ou aux Provinces autonomes une place prépondérante dans la structure
de l’administration territoriale. En effet, outre le statut de collectivités décentralisées (article 126
de la Constitution), la même loi fondamentale attribue aux Provinces le statut de
« gouvernement » local (article premier) ainsi que celui d’administration provinciale (article 131,
alinéa 7).

b)- L’institution de chef provincial : Chef de province, Président du Comité Exécutif

(PrésiComEx), Président de la Délégation Spéciale (P.D.S.), Gouverneur

Le Chef de province. Etant à la fois une circonscription administrative et une collectivité

décentralisée, la province, sous la première République, est dirigée par un Chef de province, un
fonctionnaire nommé par décret du Président de la République pris en Conseil des Ministres,
qui, en tant que représentant de l’Etat, a la charge d’exécuter les lois, les règlements et les
instructions du Gouvernement, et, en tant que chef de l’exécutif de la collectivité décentralisée,
assure l’exécution des délibérations du Conseil général, l’organe délibérant de la province. Il est
soumis au contrôle hiérarchique du Gouvernement.
Outre ce premier titre, le Chef de province revêt un autre : il est également Secrétaire
délégué après sa nomination par décret du Président de la République comme les autres
membres du Gouvernement, donc il devient lui aussi membre du Gouvernement. ce qui lui
confère un double titre de représentant de l’Etat. Cette double nomination du Chef de province,
dont l’une est administrative et l’autre politique, démontre une double volonté du régime de
l’époque : celle de mettre en place une administration territoriale centralisée et contrôlée
directement par le Chef de l’Etat sur le plan politique, d’une part, et de l’autre, celle d’instaurer
un Etat fort à travers ses représentants.

Le Président du Comité Exécutif (PrésiComEx). La formule de Président du Comité Exécutif,

une personne élue par la collectivité mais qui représente en même temps, à travers le Comité
exécutif du Faritany, le pouvoir central et ladite collectivité, a été adoptée sous la deuxième
République pour remplacer l’institution de Chef de province. Une formule visant à remplacer un
système d’administration fortement centralisée de la première République.
Mais au fond, à l’instar du Chef de province, le Président du Comité Exécutif du Faritany
cumule, lui aussi, les deux fonctions traditionnellement séparées d’autorités décentralisées et
de représentant de l’Etat. Ce qu’on reproche surtout à cette nouvelle formule, c’est que, à ce
cumul de fonctions s’ajoute l’absence de distinction entre affaires locales et affaires de l’Etat.

Le Président de la Délégation Spéciale (PDS). La formule de Présidents de Délégation

spéciale des Faritany ou PDS (prévue par l’ordonnance n° 92.003 du 26 février 1992 relative
aux collectivités décentralisées et le décret n° 92 268 du 26 février 1992 portant sur le Collège
des membres de la Délégation) est une institution mise en place provisoirement en 1992, à la
suite de la crise de 1991-1992, en attendant la création d’organe exécutif permanent destiné à
remplacer les anciens Président du Comité Exécutif des Faritany sous la deuxième
République. Mais la formule de PDS a perduré jusqu’à la mise en place, en 2001, des
Gouverneurs au niveau de chaque Province devenue autonome après la révision, en 1998, de
la Constitution de 1992.
 20
Le Gouverneur, son double statut. La formule de Gouverneur, Chef de Province autonome,
est le résultat de la mise en place du système des Provinces autonomes, prévu par la
Constitution de 1992 révisée. Ses attributions sont définies en deux temps : d’abord par la
Constitution et, ensuite, à titre provisoire, avant l’adoption de la loi statutaire provinciale, par le
décret n° 2001-611 du 9 juillet 2001 (déterminant les attributions provisoires des Gouverneurs
des Provinces Autonomes ainsi que l’organisation et l’octroi des premiers moyens de
fonctionnement).
Aux termes de l’article 131 de la Constitution révisée, le Gouverneur exerce deux types
de fonctions, conformément au double statut que lui confère la Constitution : le Gouverneur :
personne élue ; le Gouverneur : Chef de l’Administration dans sa province 

§3. Les nouveaux cadres territoriaux de l’Administration territoriale

La Région : la dualité de sa nature juridique. La Région est à la fois une circonscription de

l’administration d’Etat et une collectivité territoriale décentralisée. La création des Régions a
entraîné la
disparition des préfectures.
C’est la loi n° 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions qui donne aux Régions leur
double nature juridique. Celle-ci résulte de l’application des dispositions transitoires de ladite loi.
En application de cette loi, le décret n°2004-859 du 17 septembre 2004 (fixant les règles
relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions) prévoit, en son
article 1, que la Région, en tant que Collectivité territoriale décentralisée, est composée de
Communes ; en tant que Circonscription administrative, comprend des Districts dont les limites
territoriales coïncident avec celles des anciennes sous-préfectures.

L’article 2 de la même loi, en fixant les modalités de constitution des responsables de l’exécutif,
donne une illustration parfaite de la nature de circonscription administrative de la Région. Ces
responsables sont en effet tous nommés par décret du Président de la République pris en
Conseil des Ministres sur proposition conjointe du Ministre chargé de l’Intérieur et du Ministre
chargé de la Décentralisation. Il s’agit là des modalités contraires à celles de la constitution de
l’exécutif d’une collectivité territoriale décentralisée.
La double nature juridique de la Région s’analyse également à travers la dualité des
domaines d’attributions de Chef de Région fixées par deux articles du décret en question. Il
exerce, aux termes de l’article 4, des attributions de premier responsable de l’exécutif régional ;
aux termes de l’article 8, des fonctions de représentant de l’Etat et du Chef du Gouvernement et
chacun des membres du Gouvernement.

Mais ledit décret surprend beaucoup de par les termes des dispositions de ses articles 15 et 16.
Ces dispositions semblent en effet contradictoires avec la forme juridique de collectivité
territoriale de la Région. L’article 15 stipule en fait que, en application de l’article 10 de la loi
d’orientation n°93-005 du 26 janvier 1994, il n’y a aucun lien de tutelle ni de hiérarchie entre la
Région et la Commune. Alors que l’article 16 prévoit que le Chef de Région harmonise et
coordonne le développement des Communes de son ressort. Il apporte son appui à
l’élaboration des plans de développement communal et à la mise en oeuvre des projets prévus
par lesdits plans.

Les Districts, les Arrondissements, la Préfecture de Police d’Antananarivo et les

Fokontany

- Les Districts. Le District, créé par le décret n°2005-012 du 11 janvier 2005, remplace les
anciennes Sous-préfectures, ex-Fivondronampokontany. Selon l’article premier dudit décret, il
 21
est une circonscription administrative relevant de la Région dont les limites territoriales
coïncident avec celles des anciennes Sous-préfectures. Il comprend un ou plusieurs
Arrondissements Administratifs.
 L’organisation et le fonctionnement du District : Le District est dirigé par un Chef de
District. Il est un chef de service déconcentré car il est un agent d’Administration
(articles 4,6).
Si le Chef de District est placé sous l’autorité hiérarchique directe du Chef de Région
(article 8), en revanche, il a autorité sur tous les services déconcentrés de l’Etat implantés dans
le District.
 Missions et attributions du Chef de District. Il assure des missions et attributions :
- économiques ; administratives (administration générale et territoriale) prévues aux articles
118 et suivants de la loi n° 94-008 du 26 avril 1995.
 Autres qualités du Chef de District : en matière financière, il a, notamment, qualité de
gestionnaire d’activités (GAC) ; il est contrôleur du recouvrement des recettes fiscales
devant revenir à l’Etat et aux Régions dans son ressort territorial ; en matière de police
administrative, il est responsable de prévention du maintien de l’ordre et de la sécurité
publics dans sa circonscription ; en matière judiciaire, dans les circonscriptions où il
n’existe pas de tribunal de première instance, il est Officier du Ministère Public ;
- Les Arrondissements. Selon l’article 2 du même décret, L’Arrondissement administratif
correspond au ressort territorial d’une ou de plusieurs Communes. Il est dirigé par le Chef
d'Arrondissement : l’agent d’exécution au niveau de l’Arrondissement administratif.
 Les attributions et les fonctions du Chef d’Arrondissement s’exercent à deux
niveaux :
- en matière administrative (article 23)  et en matière budgétaire (article 24) .
- La Préfecture de Police d’Antananarivo (Capitale). La Préfecture de Police d’Antananarivo
est composée de six Districts dont les limites territoriales correspondent à celles des
Arrondissements de la Commune urbaine d'Antananarivo. Elle st dirigée par "Préfet de Police"
nommé par décret pris en Conseil des Ministres sur proposition du Ministre chargé de
l'Intérieur.
 Les attributions et fonctions du Préfet de Police  (article 28) s’exercent :
- en matière de police administrative et en matière administrative (article 29, 30)
- Le Fokontany. Le Fokontany demeure le dernier niveau des nouveaux cadres territoriaux de
l’Administration territoriale. Son organisation et son fonctionnement ont fait l’objet de nombreux
changements.
 22
Chapitre 3
Les collectivités territoriales décentralisées

Sous-chapitre 1
L’organisation des collectivités territoriales décentralisées

Section 1 : Les anciennes CTD

§1. Les principes de base des Vondrom-bahoaka Itsinjaram-pahefana (V.I.P.)

Les principes de base des VIP sous la IIème République ont fixés par la Charte de la
Révolution Socialiste, la Constitution de 1975 et l’ordonnance n°76-044 du 27 décembre 1976
portant organisation et fonctionnement des collectivités décentralisées : « La décentralisation, la
démocratisation et le centralisme démocratique ».

- La décentralisation et la démocratisation. Selon la Charte ou le Livre rouge le principe de la

décentralisation constitue la base essentielle de l’unité nationale. Le Livre rouge a d’ailleurs
rattaché la décentralisation, conçue sur la base du Fokonolona, aux principes de la démocratie
et de l’organisation socialiste de l’Administration.
- Le centralisme démocratique. La Charte de la Révolution et la Constitution ont posé, à
travers le « centralisme démocratique », un contrepoids à la décentralisation. L’institution du
centralisme démocratique est une traduction de la conception socialiste de l’administration
d’Etat et de la démocratie (la démocratie populaire). L’objectif visé est clair : parvenir à
combiner deux aspects apparemment contradictoires : l’aspect démocratique (discussion à la
base, la décision de la majorité doit être respectée et appliquée par la minorité…) et l’aspect
centraliste (interdiction au sectarisme, la décision de l’échelon supérieur doit être respectée par
l’échelon inférieur).

- La structure
 Les organes délibérants
L’Assemblée générale du Fokontany
Le Conseil populaire : on le trouve dans les VIP de niveau supérieur
(Firaisampokontany, Fivondronampokontany, Faritany). Le Conseil populaire comporte deux
catégories de membres : les membres de droit (présidents des Comités exécutifs des VIP
immédiatement inférieurs ; représentant des associations de femmes révolutionnaires de la
Collectivité, et un représentant des associations de jeunes révolutionnaires) ; les membres élus
désignés au scrutin de liste avec représentation proportionnelle selon la règle du plus fort reste.
 Les organes exécutifs
Les organes exécutifs des Fokontany (président) et des VIP de niveau supérieur (les
Présidents du Comité Exécutif ou PresiComEx). Les PresiComEx sont des agents du pouvoir
central placés à chaque niveau des VIP chargés d’assurer la gestion administrative et
financière locale.

§3. La notion des CTD selon de la Constitution de 1992 et la Constitution révisée (1998)

Les Régions, les Départements et les Communes. Il s’agit de CTD dont la notion prévue par
la Constitution repose sur la politique de « décentralisation effective » (préambule). Pour donner
une valeur constitutionnelle à cette politique, la Constitution dispose à l’intitulé de son Titre VII :
« Des responsabilités et des principes d’autonomie effective des collectivités territoriales
décentralisées ».
La politique de décentralisation effective repose sur deux principes :
 23
- la suppression du contrôle de tutelle, lequel est remplacé par le système de contrôle
juridictionnel exercé par le Conseil d’Etat et la Cour des Comptes avec les tribunaux
administratifs et financiers ;
- le principe d’autonomie financière qui a valeur constitutionnelle : la Constitution a prévu
que les CTD peuvent voter leurs ressources budgétaires propres et qu’elles ont le
pouvoir contracter des emprunts soit sur le marché l’intérieur ou extérieur.

Les Provinces autonomes 

- Un stade suprême de la décentralisation. Les provinces autonomes peuvent d’ores et déjà
être considérées comme des anciennes CTD, étant donné leur suppression prévue par la
troisième révision de la Constitution de 1992. Bien que l’article 126, alinéa 4 de la Constitution
stipule que les provinces autonomes sont organisées en collectivités territoriales
décentralisées, il faut noter que les modalités de leur institution par la Constitution révisée en
1998 rendent compte du stade suprême de la décentralisation jamais atteinte à Madagascar, tel
que le révèle certains articles de la Constitution révisée en 1998 : article premier ; article 126,
alinéa 4 ; article 127 ; article 129 ; article 132 : « La fonction législative est exercée par le
Conseil provincial, conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi statutaire ».

- Organisation et fonctionnement
 Structures
- La fonction exécutive : elle est exercée par un Conseil de Gouvernorat composé du
Gouverneur et des Commissaires généraux. Le Gouverneur, chef de l’exécutif, est élu au
suffrage universel indirect par les Conseils provinciaux et les Maires.
- La fonction législative : elle est exercée par le Conseil provincial composé des membres élus
au suffrage universel direct, des députés (à voix consultative) et des sénateurs (à voix
délibérative) membres de droit du Conseil.
- La représentation de l’Etat auprès des provinces autonomes : elle est assurée par un haut
fonctionnaire, dénommé Délégué Général du Gouvernement (DGG).
- Le Conseil Economique et Social : c’est un organe consultatif créé auprès du Conseil de
Gouvernorat qui donne son avis sur les projets ou propositions de texte et sur tout problème à
caractère économique, social ou environnemental.
 Compétences. La détermination des compétences provinciales repose sur le principe de
partage de compétences entre l’Etat et les provinces autonomes prévu par les articles 135 à
135.4 de la Constitution. Relèvent des provinces autonomes les matières qui sont en dehors
des matières qui touchent le domaine des compétences régaliennes de l’Etat. Mais ce qu’il faut
noter c’est que les provinces autonomes jouissent de compétences législatives. Autrement dit,
elles ont le pouvoir de faire des lois provinciales (articles 135.2.).
Le principe de l’autonomie. Ce principe est consacré par les articles suivants de la
Constitution
révisée : article126 : - article 127, alinéa 1 ; article 135.1 - article 135.2. ;  article 138 

Section 2 : Les CTD nouvelles et les CTD permanentes

§1. Les Régions

Selon la Constitution révisée, avec la suppression des Provinces autonomes (article 1), le
principe d’autonomie administrative et financière dont jouissaient celles-ci devra revenir
désormais aux Régions. Mais la Constitution insiste plus sur le rôle économique des Régions
plutôt que sur leurs compétences administratives : « la Région constituent un pôle stratégique
de développement ». Du point de vue organique, la Constitution révisée a prévu une adaptation
des structures des Régions aux objectifs du Madagascar Action Plan (MAP). Mais il faudra
attendre l’adoption des nouvelles lois qui vont déterminer les modalités d’organisation et de
fonctionnement des Régions. Mais une chose ce dont on peut être sûr c’est que les Régions
 24
cesseront de revêtir cette double nature juridique : à la fois une circonscription administrative et
une collectivité décentralisée. Seront-elles dotées de la même dimension d’autonomie que les
Provinces autonomes ?

§2. Les Communes

Ce sont les collectivités décentralisées permanentes. Elles continuent toujours de figurer dans
chacune des Constitutions. Aucune Constitution des trois Républiques n’a jamais osé les
supprimer. On attend aussi l’adoption des nouvelles lois, en application de la Constitution
révisée, pour savoir les modalités de fixation de leur organisation et de leur fonctionnement.
Mais quoi qu’il en soit, on peut être certain que leur structure demeurera inchangée. Celle-ci
continuera à comporter les deux organes classiques : l’exécutif dirigé par le Maire et l’organe
délibérant constitué du Conseil communal ou municipal. Mais quid du degré de leur
autonomie administrative et financière ?

Sous- chapitre 2 Les nouvelles attributions des CTD

Section 1 : Les nouvelles attributions administrative et économiques

§1. Les attributions administratives des CTD

A- Au niveau des Provinces autonomes

L’Administration provinciale, prévue par la Constitution révisée en 1998, aux termes de son
article 131, dont le Gouverneur est le Chef, s’accompagne de l’administration des collectivités
locales (Régions et Communes) : toujours selon la Constitution, les Régions et les Communes
sont les départements des Provinces autonomes (articles 126, alinéa 4, 135.1.).
- La police administrative provinciale ainsi que l’aménagement du territoire s’exercent avec le
concours du pouvoir central (l’article 135.4.)

B- Au niveau des Régions

- L’administration régionale. L’Administration générale régionale : la loi n°2004-001 du17 juin
a doté la Région d’une Administration régionale dont le Chef de Région est le Chef de
l’Administration dans sa circonscription ;
- L’Administration territoriale régionale. L’article 42 du décret n°2002-012 attribue au Chef
de Région le statut de Représentant de l’Etat dans sa circonscription.
- La police administrative régionale : voir supra. En outre, le Chef de Région a qualité
d’officier du ministère public dans le ressort de sa circonscription, en dehors du siège du
tribunal de première instance (Article 44).

C- Au niveau des Communes

- L’Administration communale. L’Administration communale relève toujours de son mode
d’organisation et de fonctionnement classique : à côté du Maire, organe exécutif, existe le
Conseil municipal, organe délibérant, avec chacun leurs attributions respectives.
Mais elle changera de dimension lorsque les nouveaux textes sur les deux nouveaux
domaines de sa gestion seront mis en œuvre : il s’agit de ses nouvelles attributions en matière
foncière et en matière financière exercées respectivement à travers l’institution du «  Guichet
unique » et du fonds de développement local ou FDL.

§2. Les attributions économiques : l’élaboration du programme de développement local

A- Notion de développement local

 25
- Pour la définition de la notion du développement provincial. Elle donnée par la
Constitution et la loi organique. Selon l’article 72 de la Constitution  et la Loi organique n°
2000-016 du 29 août 2000 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires des
Provinces autonomes
- Pour la définition de la notion du développement régional (Elle est donnée par la loi
n°2003-001 du17 juin et le MAP) 

B- Modalités d’élaboration du plan de développement local. L’élaboration du programme ou

plan de développement local s’élabore sur la base des textes et documents techniques
distincts :
- pour le développement des Provinces autonomes : trois textes leur donnent le pouvoir
d’élaborer le programme de développement provincial : l’article 64, alinéa 2, deuxième tiré ; la
loi organique n° 2000-016 du 29 août 2000 déterminant le cadre de la gestion des propres
affaires des provinces autonomes ; la loi statutaire ;
- pour le développement des Régions : le développement régional est élaboré sur la base du
programme social de développement régional ou PSDR ; ce programme est finalisé sur la base
d’un PTA ;
- pour le développement des Communes : le développement communal est élaboré sur la base
su plan communal de développement ou PCD; pour la mise en œuvre de leur PCD, les
Communes peuvent créer entre elles des Organismes Publics de Coopération
Intercommunales (OPCI).

Section 2 : Les nouvelles attributions financières et budgétaires des CTD

§1. Cadre juridique et nouvelles compétences financières des CTD

A- Le principe d’autonomie financière et les nouveaux textes financiers

- Le principe d’autonomie financière des CTD. Ce principe est reconnu pour la première fois
en faveur des CTD en 1992 par la politique de décentralisation effective. L’autonomie financière
est garantie par la Constitution de 1992 et ses textes d’application (notamment par la loi n° 94-
007 du 26 avril 1995 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des Collectivités
territoriales décentralisées) et par la Constitution révisée en 1998 à travers l’institution du système
des Provinces autonomes. Dans le cadre de la Constitution révisée en 2007, ce même principe
s’applique aux Régions.
Mais il faut déterminer la double signification  du principe d’autonomie financière dont est
doté les CTD ainsi que les textes financiers qui les régissent (Textes constitutionnels et
législatifs : L’article 138 de la Constitution 1992 révisée énumère les principales catégories de
ressources des collectivités territoriales ; décentralisées ; La nomenclature de leurs recettes est
fixée par la loi n°94-007 du 26 mai 1995 en son article 23. la loi n°95-005 du 21 juin 1995
relative au budget des CTD ; la LOLF ; le décret n°2005-003 sur la comptabilité publique).

§2. Les nouvelles compétences des CTD en matière financière et comptable

A- Modalités d’intervention des CTD dans la gestion (la préparation) du Budget

Actuellement, la notion classique du Budget (le Budget des moyens) vient d’être remplacée par
la notion moderne du Budget (Budget de programme). Celle-ci s’applique à toute la collectivité
publique. Y compris donc les CTD. Mais en matière de gestion du Budget de programme, les
intervenants ont radicalement changé. Les CTD sont également concernés par ce changement.
En effet, la gestion budgétaire n’est plus le seul fait des ordonnateurs et des comptables.
Actuellement, le processus d’élaboration et la procédure d’exécution du budget
programme nécessitent l’intervention de plusieurs responsables, à savoir : les Services
 26

Opérationnels d’Activités (SOA) ; les Gestionnaires d’Activités (GAC) ; les Responsables De

Programme (RDP) ; l’ORDonnateur SECondaire (ORDSEC) ; les Comptables Publics.

B- L’application par les CTD des nouvelles règles de la comptabilité publique

- La diversité de comptabilités selon les niveaux des CTD (Partie III du décret n°2005-
003). La comptabilité de la Province Autonome comprend une comptabilité des recettes et des
dépenses budgétaires, une comptabilité générale et des comptabilités spéciales des matières,
valeurs et titres.
La comptabilité de la Région comprend une comptabilité des recettes et des dépenses
budgétaires, une comptabilité générale et des comptabilités spéciales des matières, valeurs et
titres.
La comptabilité de la Commune, comprend une comptabilité des recettes et des dépenses
budgétaires et comptabilité générale et des comptabilités spéciales des matières, valeurs et
titres.
Toujours selon le même décret, le plan comptable des opérations publiques (PCOP) est
applicable à la gestion financière des CTD aussi bien en recettes qu’en dépenses. Ce
règlement général est fixé par le décret n°2005-003 du 4 janvier 2005 portant règlement général
sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics. Ce décret comporte deux
types de principes ou règles. La Partie III dudit décret s’applique aux collectivités publiques
territoriales.

- Les principes comptables fondamentaux applicables aux CTD. Ils sont applicables, au
même titre qu’à tous les organismes publics, aux CTD (principe de la séparation des
ordonnateurs et des comptables publics (article 24 du décret n°2005-003 ; principe d’exécution
des opérations financières (recettes, dépenses, mouvements de fonds : articles 26 à 42 ;
principe de la tenue de comptabilité financière (au niveau des comptables : articles 53 à 62 ;
principe d’organisation du contrôle (articles 63 à 66).

C- La passation de marchés publics et le contrôle

La procédure de passation de marchés publics vient d’être changée par la nouvelle loi n° 2004
– 009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés Publics. Dorénavant, les Communes rurales
sont également concernées par la nouvelle procédure, tel que le prévoit l’article 311 du décret
n°2003-005 : « La réglementation générale des marchés administratifs est applicable aux
communes rurales. Le receveur communal est appelé à tous les dépouillements d’adjudications
ou d’appels d’offres ». Mais étant donné la complexité de ladite procédure, les nouveaux textes
ont prévu à ce qu’une assistance technique spéciale soit fournie aux Communes et à leurs
groupements (OPCI) en matière de marchés publics.
 27

Chapitre 4
Les Etablissements publics

Section 1 : Caractères généraux

§1. Définition 
Selon l’ordonnance n°60-138, article 1 : « On entend par Etablissement public, tout
organisme publique personnalisé à vocation spéciale, chargé d’assurer un service d’intérêt
public et placé sous l’autorité de l’Etat ou d’une collectivité territoriale ». Quant à la loi n°68-031
du 20 janvier 1999 : « un Etablissement public est un organisme à vocation spéciale, doté de la
personnalité morale, de l’autonomie financière et d’un patrimoine propre. Il est chargé d’assurer
un service ou mission d’intérêt public. Les Etablissements publics sont soit nationaux, soit
locaux suivant qu’ils sont placés sous l’autorité de l’Etat ou d’une ou plusieurs collectivités
territoriales décentralisées ». C’est un organisme public personnalisé

§2. Un Etablissement public a la personnalité juridique.

Conséquences : il jouit d’une triple autonomie : autonomie administrative : propre organe de

direction et dispose en principe d’un personnel propre ; autonomie financière : c’est-à-dire un
budget autonome distinct du budget de la collectivité ; autonomie juridique : les actes de
l’établissement lui sont imputables à lui et non à l’Etat. Il est responsable sur ses biens vis-à-vis
des tiers ; il a le droit d’ester en justice.

§4. C’est une personne publique

La reconnaissance de cette qualité emporte d’importantes conséquences juridiques :

- les actes unilatéraux des organes dirigeants sont des actes administratifs susceptibles de
recours pour excès de pouvoir ; leurs contrats peuvent être administratifs (Note nuance par
rapport aux EPIC : leur contrat avec leurs usagers ne sont pas administratifs) ; les personnels
de l’Etablissement public peuvent avoir la qualité de fonctionnaire ; les travaux immobiliers
accomplis pour le compte d’un Etablissement public sont des travaux publics ; le budget d’un
Etablissement public est un fonds public (denier public) ; les voies d’exécution leurs sont
inapplicables (saisie et vente aux enchères des biens).

§5. L’Etablissement public a une vocation spéciale : l’exécution d’un service public
 Une vocation spéciale ou règle de spécialité : cela signifie que l’Etablissement public doit
exercer son activité dans le domaine pour lequel il a été créé et ne pas s’étendre de lui-même à
d’autres domaines. (Note cette règle est dépassée à Madagascar) ;
 L’exécution d’un service public : en principe, il y a une correspondance entre un
Etablissement public et une activité de service public, c’est-à-dire qu’on ne peut pas créer un
Etablissement public dans un but purement commercial.

Section 2 : La création et la suppression des Etablissements publics

Les modalités de création et de suppression des Etablissements publics suivent les mêmes
règles que celles des services publics.

§1. Les règles relatives à la création et à l’organisation des services publics

 28

- le principe de partage du domaine de la loi et du règlement par la Constitution :

- selon l’article 82.3.I : « La loi fixe les règles concernant la création de catégorie
d’Etablissements publics » ;
- il faut noter que d’après l’article 83, la Constitution limite le domaine de la loi et partage les
compétences entre la loi et les règlements : « Les matières autres que celles qui sont du
domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Autrement dit, tout ce qui n’est pas du
domaine de la loi est du domaine du règlement.
- Le principe de la compétence réglementaire. La création des services publics, pris
individuellement, ne figure pas dans le domaine de la loi, c’est-à-dire dans l’énumération fournie
par l’article article 82.3.I de la Constitution. A priori, et par principe, la création d’un service
public, pris individuellement, relève du règlement. A fortiori, l’organisation des services publics
relève également du règlement.
- Le domaine réservé de la loi pour la création des services publics touche la
compétence régalienne de l’Etat. Il s’agit des services publics concernant la défense
nationale, la santé publique, la création de nouveaux ordres de juridiction et leurs compétences
respectives, la Banque centrale et le régime d’émission de la monnaie, la création de catégorie
d’établissements publics.
- L’extension de la compétence législative. Le Gouvernement peut recourir par voie
d’ordonnance, pour créer de catégories d’établissements publics : exemple : l’ordonnance du
23 février 1960 autorisant la création de société d’économie mixte ; l’ordonnance du 9 août
1973 autorisant la création des sociétés d’investissement national.

§2. L’emploi du procédé d’Etablissement public à Madagascar

On rencontre les EPIC dans les domaines les plus variés : dans le domaine de l’enseignement :
Université ; Académie malgache : EPIC à caractère administratif ; dans le domaine
économique : les fermes d’Etat ; l’OFMATA : EPIC à caractère économique ; dans le domaine
de transport : les chemins de fer depuis 1974 ; le Port de Toamasina ; dans l’industrie :
l’OMNIS ; dans le domaine des finances : la Banque centrale ; dans le domaine social : la
CnAPS ; dans le domaine de l’information : ANTA ; Office malgache du cinéma ; la Radio. ;
dans le domaine de la recherche : CENRADERU

Section 3 : L’organisation et le fonctionnement des Etablissements publics

Au début, il n’existe pas de statut d’ensemble des Etablissements publics ; et l’ordonnance du

30 octobre 1960 a laissé de côté les EPIC. Actuellement, le décret n°99-335 définit le statut-
type des Etablissements publics nationaux mais il continue de laisser de côté les EPIC. Tous
les Etablissements publics présentent des traits communs

§1. L’organisation administrative

Les organes de direction d’un établissement public sont tous nommés par l’autorité de tutelle.
Classiquement, un établissement public est toujours composé de deux organes : un Conseil
d’Administration ; une Direction 

§2. Le personnel des Etablissements publics

Principe : le personnel des Etablissements publics relève de la même réglementation que le

personnel de l’Etat, c’est-à-dire qu’on y trouve soit des fonctionnaires de l’Etat détachés, soit
des agents du Code du travail (article 7 du décret n°99-335).
 29

Section 4 : L’organisation patrimoniale et financière de l’Etablissement public

- L’organisation patrimoniale. L’Etablissement public possède un patrimoine ou des biens

distincts de celui de l’Etat :
- L’organisation financière. L’Etablissement public peut être doté de l’autonomie financière : il
dispose d’un budget propre, détaché du budget général de l’Etat alimenté par ses propres
ressources et recettes. L’Etablissement public peut ne pas être doté de l’autonomie financière

Section 5 : Le régime comptable et le contrôle

- Régime comptable. La comptabilité publique obligatoire. Les Etablissements publics

nationaux sont obligatoirement soumis aux règles de la comptabilité publique, caractérisées par
le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et la responsabilité personnelle
et pécuniaire du comptable. Ils sont soumis aux dispositions du décret n°2005-003 portant
règlement général sur la comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics.

- Le contrôle : Contrôle et vérification de l’Inspection Générale de l’Etat qui se fait à tout

moment ; Contrôle financier : contrôle des EPIC assuré par le Commissaire du Gouvernement ;
contrôle des EPA assuré par le directeur du Contrôle financier ; Contrôle du Comptable public
sur l’exécution des dépenses et des recettes ; Contrôle juridictionnel assuré par la Cours des
Comptes.
 30

TROISIEME PARTIE
LE REGIME ADMINISTRATIF

Le régime administratif, connu également sous l’expression « régime de droit commun de la

puissance publique », comporte quatre principes essentiels : celui de la séparation des
autorités administratives
et judiciaires ; celui du régime particulier des actes administratifs ; celui de la légalité ; celui de
la responsabilité de la puissance publique.

Chapitre premier
De la séparation des autorités administratives et judiciaires,
la compétence du juge administratif

Section 1 : Les critères de compétence successivement adoptés

A- Le critère de l’acte d’autorité. Ce critère repose sur la distinction des actes d’autorité et
des actes de gestion. Autrement dit, parmi les actes que fait l’Administration, il faudrait
distinguer entre ceux qui comportent l’emploi de la puissance publique (actes d’autorité) et ceux
qui ne le comportent pas (actes de gestion). Les actes d’autorité échappent à la compétence
judiciaire et non les actes de gestion.

B- Le critère de la gestion publique. En certaines matières, (gestion de son domaine privé,

contrats de droit privé), l’Administration utilise les procédés qui sont les mêmes que ceux dont
usent les particuliers et la règle de la séparation ne doit pas s’appliquer à cette « gestion
privée ». En revanche, en d’autres matières, il y a « gestion publique » et la règle de la
séparation doit s’appliquer aux litiges qui naissent de cette gestion publique. C’est ce troisième
critère qui a eu surtout la faveur des tribunaux judiciaires.

C- L’arrêt Blanco. Les critères adoptés jusqu’ici allaient changer lorsque le Tribunal des
Conflits rendit le fameux arrêt Blanco (8 fév. 1873, D., 1873.3.17 ; S., 1873.2.153 ; conclusion David,
GA, n°1).  
L’arrêt retenait essentiellement que les dommages avaient leur source dans l’activité
d’un service public et c’est en raison de cette relation avec le service public que la compétence
du juge administratif devait être préféré. En même temps, l’arrêt formulait l’idée célèbre selon
laquelle « la responsabilité des dommages causés par les services publics devait être réglée
par des principes autonomes distincts de ceux édictés par le Code civil pour les rapports de
particulier à particulier ». En conséquence, l’arrêt énonçait ainsi comme critère de compétence,
le service public et affirmait l’autonomie du juge administratif et du droit administratif par rapport
au droit privé. L’arrêt Blanco est examiné ici uniquement sous l’angle du critère de compétence.

D- L’« école du service public » (voir supra).

Section 2 : La répartition de compétence

§1. La répartition des compétences par la loi

A- La compétence de la juridiction administrative et de la juridiction judiciaire.

Il appartient au législateur de déterminer de temps en temps l’ordre de juridiction compétent de

trancher un litige. Dans ce cas, le législateur recourt à la règle de l’énumération ; cette règle lui
permet d’énumérer qu’il relève de la compétence judiciaire six types de contentieux : celui des
 31
impôts indirects ; celui de la responsabilité de l’Etat et de la collectivité publique en cas
d’émeute ; celui de la responsabilité de l’Administration pour des dommages causés par les
véhicules administratifs ; celui relatif au domaine privé national ; celui des réquisitions des
personnes et des biens ; celui de la responsabilité des membres de l’enseignement public en
cas de fait dommageable commis soit par un élève, soit à son préjudice.

La règle de l’énumération a été consacrée par un certain nombre d’arrêts de la Chambre

administrative, notamment : CA., arrêt SOMA du 16 janvier 1965 ; CA., arrêt Supermarché du 3
novembre 1973 ; CA., arrêt Razanadravao du 14 février 1974.
D’un autre côté, le législateur intervient pour attribuer, cette fois-ci, à la juridiction
administrative certaines catégories de litiges, à savoir :
- les litiges concernant les différentes catégories d’actes des organes délibérants des
Collectivités territoriales décentralisées ou CTD, tels que les délibérations et les DINA ;
les décisions des comités exécutifs des anciens Vondrom-bahoaka Itsinjaram-pahefana
(VIP) et les actes des autorités des CTD actuelles (cf. la loi n°2001-025 du 21 décembre
2001). Nous verrons plus loin que cette même loi, portant création du Tribunal
administratif et du Tribunal financier, s’est efforcée de développer le domaine de
compétence de la juridiction administrative ;
- les litiges relatifs aux impôts directs, au domaine public de l’Etat et, en particulier, les
litiges concernant les édifices cultuels.

B- La compétence du Tribunal administratif et du Tribunal financier.

Elles sont fixées par la loi n°2001-025 du 21 décembre 2001.

§2. La répartition des compétences selon les règles jurisprudentielles

A- La clause générale de compétence.- Définition. Selon cette clause, pour déterminer la

juridiction compétente, il suffit de prendre en considération le droit applicable à la solution du
litige : c’est l’application du principe selon lequel « la compétence suit le fond ». Ainsi, la clause
générale de compétence consiste à dire que lorsque le litige trouve sa solution dans
l’application d’une règle de droit public, il relève de la compétence de la juridiction
administrative. En revanche, si, au contraire, le même litige soulève des questions de droit
privé, il relève dans ce cas de la compétence de la juridiction judiciaire. Mais il reste néanmoins
pour le juge, dans l’application de cette clause,  à contourner une difficulté : comment trouver le
droit applicable au litige porté devant lui.

- Méthodes de connaissance du droit applicable

 La méthode analytique.
 La méthode synthétique.
 Les applications de la clause générale de compétence sont variées

B- Les clauses spéciales de compétence.

a)- Le principe de l’autorité judiciaire

« gardienne de la propriété privée et des libertés fondamentales »

La consécration jurisprudentielle et constitutionnelle du principe. Ce principe est d’abord

une œuvre jurisprudentielle. Ensuite, il est consacré par la Constitution révisée, laquelle, aux
termes de son article 13, dispose : « Nul ne peut être poursuivi, arrêté ou détenu…». Ce
faisant, la Constitution entend faire assurer ce principe, -- lorsqu’elle mentionne par la suite  :
 32
« … que dans les cas déterminés par la loi et selon  les formes qu'elle a prescrites » par
« l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle ».  
Le principe en question a fait l’objet de formules jurisprudentielles importantes 
Les illustrations législatives du principe : en matière d’atteinte à la propriété privée, la
compétence est toujours judiciaire ; en matière de contentieux des atteintes à la liberté
individuelle :

3. L’emprise irrégulière

Principe et définition de l’emprise irrégulière. Le principe d’attribution de compétence à la

juridiction judiciaire est, une fois de plus, l’œuvre jurisprudentielle. En vertu de la jurisprudence,
est attribuée à ladite juridiction des actions exercées contre les personnes publiques ou leurs
entrepreneurs de travaux publics en vue de leur condamnation à réparer les préjudices causés.
Selon la jurisprudence, l’emprise est liée à des atteintes portées (par une personne
publique ou un entrepreneur de travaux publics) à des droits réels immobiliers privés. Toutefois,
pour qu’il y ait emprises irrégulière, il faut que ces atteintes se concrétisent par l’occupation
d’une dépendance (bâtie ou non bâtie) immobilière ou par la dépossession du titulaire du droit
réel immobilier.

L’emprise régulière. En revanche, si l’emprise est régulière, la réparation de ses

conséquences dommageables relève de la juridiction administrative (sauf, bien entendu,
disposition législative contraire, comme, par exemple, en matière de réquisition d’usage d’un
bien immobilier en vertu de la loi).

4. La voie de fait

Définition de la voie de fait. La voie de fait se définit comme une atteinte d’une certaine
particulière gravité au droit de propriété ou à une liberté fondamentale. L’existence de la voie de
fait suppose la réunion de deux conditions suivantes :
- la voie de fait n’existe que si l’atteinte porte sur un droit de propriété ou sur une liberté
fondamentale. Toute opération irrégulière de l’Administration ne constitue pas une voie
de fait. L’opération doit s’appliquer au droit de propriété ou aux libertés fondamentales.
En matière de droit de propriété, le domaine d’application de la voie de fait, à la
différence de celui de l’emprise s’étend aussi bien à la propriété immobilière qu’à la
propriété mobilière. En matière de libertés fondamentales, la jurisprudence a estimé
qu’elle ne constitue une liberté fondamentale que si la liberté est prévue et protégée par
la loi. C’est ainsi qu’il a été jugé que l’atteinte à la liberté de commerce ne constitue pas
une voie de fait, cette liberté n’étant pas considérée comme fondamentale, n’ayant été ni
prévue, ni protégée par la loi (Assemblée plénière de la Cour Suprême, 13 octobre 1976, Ets
Djaffar) ;
 la voie de fait n’existe que si l’atteinte est d’une particularité gravité.
 en revanche, ne constituent pas de voie de fait immobilière, le fait pour
l’Administration de pénétrer sans préalable sur un terrain lui appartenant mais qui
avait été simplement mis à la disposition d’une association en vue de l’apprentissage
rural, ainsi que le fait d’enlever du matériel et du mobilier appartenant à l’Etat et dont
l’association était simplement détentrice (CA 15 juin 1968, Randrianasolo).

Les effets de la voie de fait. La connaissance des litiges résultant d’une voie de fait relève de
la compétence des juridictions judiciaires.

b)- Les attributions de compétence à la juridiction judiciaire

en matière de responsabilité de la puissance publique
 33
Nous examinerons le principe de compétence de la juridiction judiciaire en matière de
responsabilité de la puissance publique dans le chapitre réservé à l’étude du principe de
responsabilité de la puissance publique ou le principe de plein contentieux.

Section 3 : Le sort des litiges étrangers au contentieux de l’Administration

§1. Explication de l’incompétence de principe du juge administratif

Si, à ce sujet, on parle de l’incompétence de principe du juge administratif à l’égard de tels

litiges, cela s’explique en raison des considérations suivantes :
- cette incompétence de principe du juge administratif se traduit par le fait que le juge
administratif ne saurait être saisi, à titre principal, de ces litiges. Elle se traduit ensuite par
l’existence de questions dites préjudicielles, (voir article article 114 de la Constitution révisée :
alinéa 2)
- pour faire apparaître ce qu’il en est, il y a lieu d’exposer comment la juridiction administrative
est en principe incompétente à l’égard des questions de droit privé, des lois et conventions
internationales, des actes politiques et des actes d’exécution du service public du service public
de la justice judiciaire.

Mais nous allons consacrer plus de développement aux actes politiques qui échappent à la
compétence du juge administratif

§2. Les actes politiques

A- Les actes de Gouvernement

- L’incompétence de principe des juridictions administratives et juridictionnelles

 Détermination et nature juridique des actes de gouvernement : Ainsi, « les actes du

gouvernement sont les actes (au sens large du terme) qui apparaissent comme des actes
politiques en raison des matières dans lesquelles ils sont accomplis et qu’on pourrait qualifier
de ‘’matières de gouvernement’’ ».

- Consécration par la jurisprudence et la doctrine de l’incompétence de principe

des juridictions administrative et judiciaire

Ainsi, pour présenter que les actes de gouvernement puissent échapper à tout contrôle
juridictionnel (notamment à celui du juge administratif), il faut des raisons spécifiques.
Exemple : la particularité de ces actes (voire TC 12 février 1953, Secrétaire du comité d’entreprise
de la SNCASE, p.585 ; 24 juin 1954, Barbaran, p.712). L’incompétence juridictionnelle s’explique du
fait de la reconnaissance que l’activité gouvernementale peut ne pas avoir un caractère
administratif. Ainsi, la jurisprudence avance comme fondement de l’incompétence des
juridictions « la nature des actes de gouvernement ». Pour reprendre la formule de Laferrière,
« …cette incompétence tient au fait que les actes de gouvernement ne sont pas des actes
administratifs, ils concrétisent ce qu’est l’activité gouvernementale, en tant qu’activité distincte
de l’activité administrative ».

- Précision de l’idée des actes de gouvernement et le dédoublement de leur catégorie

selon les formules usuelles de la jurisprudence.
 Les actes de gouvernement dans l’ordre interne
La formule jurisprudentielle évoquée ci-dessus, -- selon laquelle il s’agit d’actes du pouvoir
exécutif (Président de la République) concernant ses rapports avec le Parlement ou avec
 34
d’autres Institutions --, donne une illustration des actes de gouvernement dans l’ordre interne. Il
s’agit par exemple de :

 Les actes de gouvernement dans l’ordre international

Les actes non détachables de l’exécution des accords internationaux. Les actes en
question sont des actes pris dans le cadre du domaine réservé du président de la République,
tel que le prévoit, par exemple, la Constitution malgache (article 132). Les actes en question
peuvent également relever des attributions Premier Ministre, Chef du gouvernement dans
l’ordre international (article 133). Ils sont relatifs aux mesures prises et comportements suivis
par le gouvernement (ou ses membres) au cours de la négociation ou en ce qui concerne
l’exécution des accords internationaux et appréciables comme «non détachables » de cette
exécution.
Autres actes considérés comme acte de gouvernement dans l’ordre international, donc
insusceptibles de contestation : « le choix du mode de conclusion des traités et accords
internationaux » qui se traduit par le choix entre une procédure solennelle de ratification et une
procédure allégée d’approbation. Le choix en question n’est pas « détachable » de la conduite
des relations diplomatiques
Les actes détachables de l’exécution des accords internationaux. En revanche est
susceptible de contestation juridictionnelle, en raison de son caractère « détachable » de la
conduite des relations internationales, la décision du ministre des finances de mettre fin aux
fonctions du représentant français au Conseil d’administration de la Banque européenne pour la
reconstruction et le développement.

B- Les scrutins politiques

- Questions sur la délimitation de compétence de la juridiction administrative. Les scrutins

politiques appellent des observations nécessaires. Il ne faut pas confondre leur contentieux
avec celui des actes de gouvernement.
- Le contentieux des élections législatives. En vertu de l’article 112, 3° de la Constitution, la
Haute Constitutionnelle est juge de l’élection des députés. De ce fait, il est seul compétent de
statuer sur les réclamations provoquées par le déroulement des opérations électorales, c’est-à-
dire sur les réclamations dirigées contre les résultats du scrutin.
- Le contentieux des élections présidentielles. Concernant le contentieux des élections
présidentielles, la question relative à la compétence du juge administratif sur l’organisation du
scrutin reste posée. En fait, la jurisprudence constitutionnelle révèle que n’ont fait l’objet,
jusqu’ici, de contentieux devant la Haute Constitutionnelle que les réclamations relatives à la
régularité des opérations électorales, ainsi que des mesures liées au déroulement au
déroulement du scrutin des élections présidentielles
- Le contentieux des votations référendaires. Si on s’en tient au texte de la Constitution et
aux dispositions de la loi organique n°2000-014 portant Code électoral, et en l’absence d’autres
dispositions législatives, on est tenté d’affirmer que les textes en vigueur ne donnent
compétence à la Haute Cour Constitutionnelle que pour statuer sur le contentieux des
opérations de référendum.
- Le contentieux des élections locales. Conformément à l’article 116 de la loi organique
n°2000-014 portant Code électoral, « Les tribunaux administratifs sont juges en premier et
dernier ressort de toute requête contentieuse relative aux élections provinciales, régionales et
communales ».
 35

Chapitre II
Le régime des actes administratifs

Section 1 : Les actes administratifs unilatéraux

Les actes administratifs unilatéraux sont des actes qui permettent de faire naître
unilatéralement des obligations et éventuellement des droits au profit ou à la charge des tiers
sans le consentement de ceux-ci : c’est le privilège de la décision exécutoire. La prise d’actes
administratifs unilatéraux fait partie des prérogatives de puissance publique dont dispose
l’administration. Toutefois, ce ne sont pas toutes les décisions administratives qui revêtent
nécessairement ce caractère exécutoire.

§1. Distinction des actes administratifs unilatéraux,

des décisions exécutoires et des autres actes unilatéraux de l’Administration

A- Les actes administratifs unilatéraux sont des actes de l’autorité administrative qui font
grief

L’expression « acte faisant grief ». Elle est principalement utilisée à propos de la recevabilité
de recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte, pour souligner qu’il peut être attaqué. A
contrario, un acte qui ne peut être attaqué dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir
n’est pas un acte qui fait grief. La notion d’acte faisant grief peut donc apparaître avant tout
comme une notion contentieuse (1). Dans cette même notion, le recours pour excès de pouvoir
n’est recevable que contre un acte administratif. La condition de l’acte faisant grief se rapporte
à l’acte lui-même et, plus particulièrement, à sa nature. L’acte adopté par une autorité
administrative est un acte administratif lorsqu’il fait grief.

1. En tant que actes qui font grief, les actes administratifs unilatéraux sont des actes
juridiques
Bien que actes administratifs unilatéraux et actes juridiques soient évidemment synonymes
(c’est tautologique), il faut toutefois noter que ne sont qualifiés actes juridiques que ceux qui
sont des manifestations de volonté destinés à produire des effets de droit. Or l’acte administratif
unilatéral répond en premier chef à cette définition. A contrario, les faits matériels
involontairement réalisés par l’Administration (par exemple un accident causé par un véhicule,
un ouvrage ou plus généralement par toute activité de l’Administration) ne constituent pas
d’actes juridique. Car ils entraînent seulement des effets de droit (essentiellement la
responsabilité de l’Administration) ; il leur manque l’élément de volonté caractéristique de l’acte
juridique.
La manifestation juridique de cette volonté s’exprime explicitement par voie
réglementaire, c’est-à-dire par des décrets ou arrêtés pris par l’Administration. Toutefois,
l’expression de cette volonté peut se faire uniquement par une simple lettre (laquelle est alors
un acte administratif). Ou bien, cette volonté ne comporte aucune forme du tout (exemple, le
silence prolongé de l’Administration révèle implicitement une décision positive ou négative
selon le cas.

(1) Le recours pour excès de pouvoir est l’action par laquelle toute personne y ayant intérêt peut provoquer
l’annulation d’un acte administratif unilatéral par le juge administratif en raison de son illégalité.
 36

2. En tant qu’actes qui font grief, les actes administratifs unilatéraux

sont des actes qui émanent de l’autorité administrative

- Les actes administratifs unilatéraux émanent de l’autorité administrative seule.

- Les actes administratifs unilatéraux peuvent émaner de diverses autorités administratives.

B- Les décisions exécutoires sont une variété d’actes administratifs unilatéraux

En raison de leur diversité, les termes « décisions exécutoires » s’appliquent de deux
manières :
- tantôt, ils s’appliquent à l’entrée en vigueur d’un acte préalablement adopté.
- tantôt, les termes « décisions exécutoires » sont au contraire utilisés pour qualifier l’acte, pour
en qualifier la nature ou, du moins, le caractère ; exemple : une décision ministérielle ordonnant
de ne pas donner suite à une délibération accordant à des personnes en grève le bénéfice de
repas gratuits a un « caractère exécutoire ».

§3. Les actes de l’Administration ne sont pas tous des actes administratifs unilatéraux
Ainsi, ne sont pas des actes administratifs unilatéraux les actes qui résultent d’un accord de
volontés (exemple : un acte adopté par suite de la rencontre de la volonté de l’Administration et
d’une autre partie). En second lieu, ne sont pas des actes administratifs unilatéraux les actes
que l’Administration n’adopte pas en tant qu’autorité administrative ; exemples : les actes
portant sur la gestion privée (actes individuels concernant l’exploitation des services publics à
caractère industriel et commercial); les actes réglant les rapports de droit privé ; les actes de
l’Administration qui ne font pas grief.
Au total, un acte administratif unilatéral est un acte juridique émis unilatéralement par
une autorité administrative et qui fait grief en ce qu’il « affecte » l’ordonnancement juridique ou
entraîne de modification dans une situation de droit ou de fait telle qu’elle existait
antérieurement. Une décision exécutoire est un acte administratif unilatéral qui modifie
l’ordonnancement juridique par les obligations qu’il impose ou par les droits qu’il confère.

Section 2 : Les divers actes administratifs unilatéraux

§1. Classification au point de vue formel

Au point de vue formel, l’élément essentiel de classification est la considération de l’organe qui
prend la décision exécutoire. Les divers actes administratifs unilatéraux sont :
- Les décrets. Décrets du Président de la République et décrets du Premier Ministre (voir
supra)
- Les actes des ministres. Ils revêtent diverses formes : dépêche, lettres, notes, circulaires.
Mais la forme la plus solennelle c’est l’arrêté.
- Les actes des diverses autorités administratives. Diverses autorités administratives
prennent également des actes revêtant des noms variés dans l’exercice de leurs attributions :
les préfets et les maires, en tant qu’organes exécutifs, peuvent prendre des arrêtés ; les
organes délibérants des collectivités décentralisées peuvent prendre des délibérations.

§2. Classification au point de vue matériel

Le point de vue matériel s’attache à l’acte. Ainsi, on distingue actes réglementaires et actes non
réglementaires. On entend par actes réglementaires ou « règlements » des actes administratifs
généraux et personnels (exemple, un arrêté municipal instituant un sens unique dans une rue).
Les actes non réglementaires sont des actes individuels, collectifs ou particuliers. En tant
qu’actes individuels, ils concernent un ou plusieurs personnes. En tant qu’actes collectifs, ils
concernent plusieurs personnes individuellement désignées et dont les situations sont
 37
solidaires. En tant qu’actes particuliers, ils concernent une situation individualisée mais ayant
des effets sur un nombre indéterminé de personnes.
Il existe en effet entre actes réglementaires et actes non réglementaires des différences
de régime juridique assez sensibles :
- dans leur mode de publicité : le mode de publicité normal de l’acte réglementaire est la
publication ; tandis que celui de l’acte non réglementaire est, suivant les cas, la notification ou la
publication ;
- il n’existe pas de droits au maintien des actes réglementaires ; il peut exister des droits acquis
au maintien des actes non réglementaires ;
- en certains cas, la mise en application des lois est subordonnée à la publication de
règlements ; elle ne peut qu’exceptionnellement être subordonnée à l’édiction d’actes
réglementaires ;
- les actes réglementaires des ministres relèvent toujours de la juridiction administrative en
premier et dernier ressort en matière d’excès de pouvoir.

Section 3 : Le régime juridique des actes administratifs unilatéraux

A-. L’élaboration des actes administratifs unilatéraux

Leur élaboration comporte des éléments de nature formelle et des éléments de nature
matérielle. Les premiers concernent la légalité externe des actes. Ils portent sur la compétence
(le pouvoir du ou des auteurs de prendre la décision) et les formes (procédure selon laquelle la
décision est prise). Les seconds concernent la légalité interne. Ils sont constitué : des motifs ou
cause de la décision (exemple, un règlement de police a pour motifs ou cause telle menace à
l’ordre public) ; et d’autre part, de l’objet (contenu) de décision ; et enfin, du but (intérêt public)
de la décision.

B- Le problème des délégations en matière d’adoption des actes administratifs

unilatéraux

Principe. Les actes administratifs unilatéraux sont adoptés par des autorités
administratives dans le cadre des compétences qui leur ont été attribuées, matériellement,
territorialement et temporellement. Ces compétences sont déterminées normalement par des
textes. Mais il arrive que des textes soient muets. Il existe pourtant des principes permettant de
reconnaître l’autorité compétente. Il s’agit du principe du pouvoir hiérarchique ; du principe de
continuité des services publics. En principe, une autorité ne peut disposer de la compétence qui
lui est attribuée soit par la Constitution, soit par la loi, soit par les règlements. Autrement dit, elle
ne peut déléguer sa compétence.
Aménagement du principe. Toutefois, la pratique veut que la possibilité de cette
délégation soit souhaitable pour libérer les ministres, les préfets ou les chefs de service de
tâches excessives. Il existe deux sortes de délégations consenties par une autorité supérieure
au profit d’autorités subordonnées. Il s’agit des délégations de compétence ou de pouvoir et
des délégations de signature. En, matière de délégation de compétence, il existe un véritable
transfert de compétence, de pouvoir à l’autorité inférieure. En revanche, il n’y a pas
dessaisissement de l’autorité supérieure de son pouvoir. Il y a tout simplement transfert à
l’autorité subordonnée de la tâche matérielle de la signature.
Conditions communes à la délégation de compétence et à la délégation de
signature. La délégation doit toujours être autorisée par u texte législatif ou réglementaire. En
second leu, toute délégation de compétence ou de signature doit être publiée. En troisième lieu,
certaines délégations sont toutefois interdites : ce sont celles qui comportent un transfert total
des attributions de l’autorité délégante à l’autorité déléguée, ou celles qui comportent transfert
de certains pouvoirs de l’autorité supérieure, dont l’exercice par cette autorité même constitue
une garantie au profit des administrés.
 38

C- Les effets des délégations. Les effets des délégations diffèrent selon qu’il s’agit d’une
délégation de compétence ou de délégation de signature.
-- Première différence. Dans le premier cas, dès qu’il y a délégation de compétence,
l’autorité supérieure est dessaisie pendant tout le temps que la délégation de compétence
subsiste. En conséquence, l’autorité supérieure ne peut pas demander que leur soit soumise
une affaire déterminée qui est comprise dans la délégation de compétence. Au contraire, dans
le deuxième cas, la délégation de signature n’implique pas ce dessaisissement mais seulement
une organisation de la tâche matérielle de la signature à laquelle, à tout moment et sans qu’il
soit besoin de modifier la délégation, l’autorité supérieure pourra déroger. C’est ainsi que
l’autorité supérieure pourra évoquer une affaire particulière et prescrire que telle affaire soit
réservée à sa propre signature.
-- Deuxième différence. La délégation de compétence est une délégation consentie
abstraitement ou in abstracto d’autorité à autorité. Par conséquent, si le titulaire de la
compétence supérieure ou celui de la compétence inférieure vient à changer, la délégation de
compétence subsiste, tant qu’elle n’est pas révoquée. En revanche, les délégations de
signature sont faites in concreto, c’est-à-dire en considération de la personnalité, tant du
délégant que du délégué. Ainsi, si l’identité du délégant ou du délégué vient à changer, la
délégation de signature tombe immédiatement, à moins qu’une nouvelle délégation ne soit
consentie par la nouvelle autorité au profit du nouveau délégué. Enfin, sur le plan contentieux,
la délégation de compétence fait du délégué l’auteur réel de l’acte, tandis que la délégation de
signature garde à l’autorité délégante le rôle d’auteur réel de l’acte.

D- La publicité des actes administratifs unilatéraux

La publicité est l’opération par laquelle les actes sont portés à la connaissance des intéressés.
Elle détermine normalement le moment d’entrée en vigueur de l’acte administratif. La publicité
peut se faire suivant le procédé, soit de publication, soit de notification. En premier lieu, la
publication, en tant que mode de publicité impersonnelle, se réalise soit par l’insertion des actes
administratifs dans un Journal Officiel soit par voie d’affichage. En second lieu, la notification
est un mode de publicité personnel : par exemple, lette adressée à l’intéressé. Mais en principe,
la publication s’applique aux actes réglementaires (décret, arrêt), la notification aux actes non
réglementaires.

E- Les effets dans le temps des actes administratifs unilatéraux

A partir de quel moment un acte administratif unilatéral prend-t-il effet et à partir de quel
moment ses effets cessent ? En principe, les actes administratifs ne peuvent, sauf autorisation
du législateur, produire des effets remontant à une date antérieure à celle de leur édiction. C’est
le principe de non rétroactivité des actes administratifs. En second lieu, les actes administratifs
cessent leurs effets par application des règles de retrait et de l’abrogation.
Le retrait est possible à tout moment et sans condition pour les décisions ou les actes
n’ayant conféré de droits. Concernant les règles de l’abrogation, l’abrogation des décisions
n’ayant pas fait acquérir de droits est toujours possible.
F- La force juridique des décisions exécutoires
Une décision exécutoire n’acquiert jamais une force comparable à celle de la chose jugée.
Cependant, la décision exécutoire peut imposer aux tiers des obligations en dehors de leur
consentement. Les recours formés contre les décisions exécutoires n’ont pas, sauf décision de
sursis à exécution prononcée par le juge, d’effet suspensif. Mais par définition, une décision
exécutoire peut être exécutée par la force. Par principe, l’exécution forcée ne peut avoir lieu
sans recours préalable au juge. Il existe pourtant des exceptions à ce principe : certains textes
permettent l’exécution forcée par l’Administration sans recours préalable au juge (exemple, le
Code de la route qui permet la mise en fourrière des véhicules en infraction) ; l’exécution forcée
 39
par la voie administrative est possible en cas d’urgence, de circonstances exceptionnelles ou
de nécessité absolue.

Chapitre III
Le principe de la légalité

Face au droit, l’Administration est chargée d’une fonction normative, laquelle l’oblige à faire
appliquer l’ensemble des règles conçues en principe dans l’intérêt de la population. Mais elle ne
peut exercer cette fonction que dans le cadre d’un ensemble des normes qui lui sont
spécifiques. Ce principe de soumission de l’Administration au droit dans l’exercice de son
activité normative s’appelle le « principe de la légalité ».Le principe de la légalité constitue une
limitation du pouvoir administratif ; ainsi, on parle à ce sujet d’ « Etat de droit ».
Politiquement, on peut deviner alors que la théorie de la légalité est le siège d’un conflit
entre deux grands intérêts : d’un côté, l’exigence de garanties au profit des administrés pousse
à développer la légalité à l’extrême ; de l’autre, le pouvoir administratif a besoin d’une certaine
liberté d’action. En définitive, la mise en œuvre du principe de la légalité comporte un dosage à
faire. Pour connaître ce savant dosage, il convient d’analyser le principe lui-même, puis ses
correctifs exceptionnels et, enfin, les procédés par lesquels il est sanctionné.

Section 1. Analyse du principe de la légalité administrative

Nous allons voir dans cette analyse quelles sont les sources de la légalité et de quelle manière
les actes de l’Administration peuvent enfreindre la légalité, autrement dit, quelles sont les
modalités de légalité.

A- Les sources de la légalité

- Les sources écrites

 Les sources internationales. Il arrive que certains traités internationaux (bilatéraux ou
multilatéraux) conclu par Madagascar concernant directement l’activité administrative malgache
(exemple : les traités conclus par Madagascar avec les pays membres de la COI prévoyant
l’unification des tarifs douaniers ont des conséquences sur les activités de l’administration
fiscale malgache). Lorsque de tels traités remplissent la double condition indiquée par l’article
132, alinéa 3, de la Constitution (1), ils sont applicables à Madagascar et constituent une
source du droit administratif malgache.
Avant toute ratification, les traités sont soumis par le Président de la République au
contrôle de constitutionnalité de la Haute Cour Constitutionnelle. En cas de non conformité à la
Constitution, il ne peut y avoir ratification qu’après révision de celles-ci.
Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une
autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son
application par l’autre partie. En conséquence, les actes administratifs doivent être conformes à
de tels traités. Dans le cas contraire, ils vont devoir être annulés par le juge administratif.

- Les sources nationales

 La Constitution (voir supra)
 La loi (voir supra)
Mais les trois Constitutions malgaches ont successivement introduit un élément matériel : la loi
qui pose des « règles » et des « principes » semble se caractériser par sa généralité. Ainsi, « la
loi, lorsqu’elle pose des règles est, en principe, la principale source du droit administratif ». Il
existe aussi les « décrets-lois » ou décrets sur habilitation législative. Des actes qui ne sont pas
des lois mais qui sont en partie au moins assimilés à la loi. De tels actes, une fois ratifiés par le
 40
législateur, reçoivent valeur de loi. Jusque là, ces actes constituent des actes administratifs.
Mais la Constitution a prévu des actes de ce genre et leur donne le nom d’« ordonnance ».
 Les règlements (voir supra)
Le règlement est un acte général qui formule des règles constituant une source essentielle
de droit administratif. Le règlement est pris en application d’une loi. Il ne peut être pris que sur
la base d’une loi, pour régler les domaines d’application. En principe, il ne peut ni modifier
expressément la loi, ni la contredire. Le juge administratif est chargé de vérifier la conformité
des règlements à la loi et censurer leur légalité. Un règlement ne peut intervenir que dans le
domaine fixé par la Constitution (et la jurisprudence). En effet, l’article 83 de la Constitution
stipule que toutes les questions qui ne sont pas placées dans le domaine de la loi sont du
domaine du règlement. En second lieu, le Parlement peut autoriser le gouvernement à prendre
des « ordonnances » dans le domaine de la loi (article 77 de la Constitution de 1975 ; article 96
de la Constitution de 1998).

2. Les sources non écrites

- Les règles d’origine jurisprudentielle
- Les principes généraux du droit (voir supra)

B- Les modalités de l’illégalité

Illégalité relative à la qualité de l’auteur de l’acte. L’acte administratif n’est légal que
lorsqu’il émane de l’agent qualifié par le droit pour l’accomplir ; car le droit ne se contente pas
de fournir la liste des actes possibles, il désigne le titulaire du pouvoir ; c’est la notion de
compétence. L’exercice d’une compétence par un autre que son titulaire constitue une première
modalité de l’illégalité : l’incompétence.
Illégalité relative au but poursuivi. Elle affecte l’acte administratif lorsque l’agent
compétent prend une décision correcte en soi, mais en vue d’un but autre que celui pour lequel
était prévue la compétence. Cette forme d’illégalité a reçu le non expressif de détournement de
pouvoir.
Illégalité relative à la forme. Il y a vice de forme lorsque l’agent a omis ou
incomplètement observé les formalités et procédures imposés par la loi.
Illégalité relative à l’objet. C’est la forme la plus courante et la plus simple à saisir :
l’agent prend une décision dont le contenu même est en contradiction avec la loi.
Illégalité relative aux motifs. Les motifs sont les faits qui ont provoqué la décision, qui
ont déterminé son auteur à la prendre. L’illégalité susceptible de les affecter est de deux ordres
possibles :
- L’illégalité pour inexistence matérielle ou juridique des motifs ou erreur de fait ou de droit.
L’acte administratif peut être illégal parce que les motifs allégués par l’auteur n’ont pas en
réalité existé ou n’ont pas le caractère juridique que l’auteur leur a prêté.
- L’illégalité apparaît dans le cas où l’auteur de l’acte ne disposait que d’un pouvoir lié ou
compétence liée et non s’il disposait d’un pouvoir ou compétence discrétionnaire.
En fait, l’acte administratif peut être illégal du fait que les motifs n’étaient pas de nature à
justifier légalement la mesure prise.

C- Distinction du pouvoir lié du pouvoir discrétionnaire.

Il y a pouvoir lié lorsque la loi, en conférant à un agent administratif une certaine
compétence, indique de façon impérative le sens dans lequel cette compétence devra être
exercée, dicte ainsi à l’avance à l’agent le contenu des décisions qu’il aura à prendre ; par
exemple, lorsque, soumettant l’exercice d’une activité privée à une autorisation délivrée par un
agent administratif, la loi indique les conditions que devront remplir les administrés pour que
l’agent puisse et doive leur accorder l’autorisation sollicitée.
 41
Il y a pouvoir discrétionnaire lorsque la loi, ayant créé une compétence, laisse l’agent
libre de choisir le sens dans lequel il exerce cette compétence, le laisse juge de l’opportunité de
la mesure à prendre.
De ces définitions, on retient que l’illégalité relative aux motifs de la décision n’est
concevable que lorsqu’il y a pouvoir lié, du moins en ce qui concerne l’illégalité relative au
caractère non justificatif des motifs. En effet, lorsqu’il y a pouvoir discrétionnaire, c’est à l’auteur
même de la décision qu’il appartenait, par définition, d’apprécier si les circonstances de fait
justifiaient la mesure.

Section 2. Les correctifs exceptionnels du principe de la légalité

Même si au fond, on pourrait penser que le principe de la légalité serait une gêne pour
l’Administration, il existe cependant deux correctifs apportés au principe. Ces deux correctifs
résultent de la théorie des circonstances exceptionnelles et, d’autres part, de la théorie des
actes de gouvernement.

A- Théorie des circonstances exceptionnelles (voir supra)

Portée et signification de la théorie des circonstances exceptionnelles. En mesurant la
portée de la théorie des circonstances exceptionnelles, on peut noter que cette théorie
constitue un correctif du principe de la légalité dont elle assouplit les règles en permettant au
juge de lever certaines obligations ou certains obstacles que la loi impose normalement à
l’Administration.
Toutefois, une mise en garde doit être faite : cette théorie n’est en soi une dérogation au
principe de la légalité. Selon André de Laubadère, « Elle ne signifie pas que, dans les
circonstances en question, le principe de la légalité n’existe plus ; elle signifie seulement qu’à la
légalité normale est substituée une légalité élargie, une légalité de circonstances
exceptionnelles dont le juge apprécie lui-même le contenu et les limites ». Cette précision
apporte deux conséquences :
- ce n’est pas l’ensemble de la légalité normale qui est automatiquement suspendu, mais
seulement telle ou telle compétence précise que le juge déclare élargie ;
- surtout que l’activité administrative, dans le domaine même où ses pouvoirs sont ainsi
accrus, continue d’être soumise au contrôle du juge. Les particuliers peuvent
parfaitement intenter des recours contre les actes en question ; ces recours sont
recevables et le juge administratif examinera si l’Administration n’a pas excédé les limites
de la légalité élargie. En conséquence, les pouvoirs d’exception ne sont pas des
pouvoirs arbitraires soustraits à toute légalité et, par conséquent, à tout recours.
Analysée ainsi dans sa portée, on se rend compte que la théorie des circonstances
exceptionnelles diffère fondamentalement de celle des actes de gouvernement.

B- Théorie des actes de gouvernement (voir supra)

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Chapitre IV
Le régime de la responsabilité de la puissance publique

L’activité de l’Administration, comme toute activité, est génératrice de dommages. Les victimes
peuvent-elles obtenir que ces dommages soient réparés et à quelles conditions ? C’est le
problème de la responsabilité civile en droit administratif : il ne saurait y avoir de responsabilité
pénale de l’Administration. C’est une « responsabilité extracontractuelle ». La théorie de la
responsabilité de la puissance publique est une pièce maîtresse de l’Etat de droit et de la
démocratie car il est question d’étudier la possibilité pour les administrés d’obtenir réparation
des dommages imputables à la puissance publique.

Section 1 : Mise en œuvre de la responsabilité

§1. Faits générateurs de responsabilité

A- Les activités de la puissance publique

Il existe des activités de nature à engager la responsabilité administrative : pour les connaître, il
faut distinguer parmi les faits dommageables :
- ceux qui peuvent être appréciés en dehors de tout examen du comportement de
l’Administration : ils constituent des « fautes personnelles » à leur auteur, c’est-à-dire
détachables de l’exercice normal de sa fonction et peuvent engager sa responsabilité
devant le tribunal judiciaire dans les termes du droit privé ;
- ceux non détachables mais qui peuvent constituer des « fautes de services » qui
n’engagent devant le tribunal administratif la responsabilité des personnes publiques
(arrêt Blanco et arrêt Pelletier TC, 30 JUILLET 1873, GAJA, P.5).

Il faut noter que le droit positif malgache consacre l’existence d’une responsabilité personnelle
de l’agent pour ses fautes personnelles, d’une responsabilité de la personne publique en
dehors de ce cas. Mais ces responsabilités ne sont pas exclusives l’une de l’autre.

B- Lien de causalité entre l’activité des puissances publiques et le dommage

Il appartient au juge de prouver l’existence d’un lien de causalité entre l’activité de la puissance
publique et le dommage pour condamner celle-ci à la réparation du préjudice subi par la
victime. L’établissement de ce lien de causalité est une condition nécessaire à la mise en jeu de
la responsabilité administrative.

§2. Les causes d’atténuation ou d’exonération de la responsabilité

Il existe plusieurs causes d’atténuation ou d’exonération de la responsabilité administrative : les
fautes de la victime ; le fait d’un tiers ; la force majeure ; le cas fortuit.

§3. Les caractères du dommage indemnisable

Le dommage n’ouvre droit à réparation que s’il présente certains caractères intrinsèques :
caractère direct ; caractère certain ; caractère spécial.

§4. La poursuite de la réparation

A- La qualité pour agir. En principe, pour agir en justice, le requérant doit accomplir certaines
conditions : il faut qu’il soit capable ; il faut qu’il justifie d’un intérêt pour agir (« pas d’intérêt, pas
d’action »).
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B- Rapports entre responsabilité civile et les autres responsabilités possibles

Il doit y avoir des rapports entre la responsabilité civile et les autres responsabilités de
l’Administration : dans ses rapports contractuels ; dans le cadre du contentieux de légalité ; en
cas de poursuite pénale contre l’agent public

C- La réparation
La réparation du préjudice suit une procédure fixant : l’indemnisation ; la date d’évaluation du
préjudice qui se distingue selon qu’il s’agisse d’évaluer le préjudice pour les dommages aux
biens mobiliers ou pour les dommages aux biens immobiliers ; les formes d’indemnisation : cela
amène à distinguer la réparation en nature ou pécuniaire.

Section 2 : La responsabilité pour faute

§1. Délimitation de la faute

La faute peut être délimité selon quatre procédés : distinction entre faute de service et faute
personnelle ; détermination du contenu de la notion de faute de service ; détermination des
qualités que peuvent prendre les fautes de service ; détermination de la faute personnelle
susceptible d’engager la responsabilité de la puissance publique

§2. Incidence de la distinction entre faute personnelle et faute de service

Dans ce cas, il faut déterminer : les droits de la victime ; l’incidence de responsabilité basée sur
cumul de fautes, ce qui permet de distinguer : le cumul de responsabilité basé sur cumul de
fautes ; le cumul de responsabilité basé sur faute personnelle ; la condamnation de l’agent sans
faute personnelle

Section 3 : Responsabilité sans faute

Normalement, l’Administration ne répond que des conséquences dommageables de ses fautes.

La responsabilité sans faute constitue, en droit administratif, une théorie subsidiaire
d’application exceptionnelle. Le droit administratif établit la théorie de responsabilité sans faute
suivant deux principes distincts.

§1. La théorie du risque

Elle se présente sous deux formes principales : la théorie du risque créé ; la théorie du risque
profit

§2. Responsabilité sur la rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques
Dans cette hypothèse, le fondement de la responsabilité réside dans l’atteinte au principe
d’ «égalité de tous devant les charges publiques ». En ce sens qu’il serait injuste qu’un seul
fasse les frais d’une décision prise dans l’intérêt commun. C’est le cas, notamment dans deux
situations distinctes : refus d’exécuter les décisions de justice ; responsabilité du fait des
décisions administratives et du fait des lois.