Bilan 2004FR1

Bilan social de l’Union européenne 2004
Sous la direction de
Christophe Degryse et Philippe Pochet
Sixième rapport annuel

Bilan social de
l’Union européenne 2004
Sixième rapport annuel
Sous la direction de
Institut syndical européen pour la recherche, la formation et

la santé et sécurité (ETUI-REHS)
Observatoire social européen (OSE)
The National Institute for Working Life and
The Swedish Trade Unions in Co-operation (SALTSA)
Remerciements
Le « Bilan social de l’Union européenne » est le fruit d’un travail
collectif. Outre les auteurs des différentes contributions (voir liste en fin
d’ouvrage), nous tenons à remercier tout particulièrement, pour leur
relecture attentive et/ou commentaires avisés, MM. Maria Helena
André, Stefan Clauwaert, Caroline de la Porte, Maria Jepsen, Isabelle
Schoemann et Amparo Serrano. Les analyses contenues dans cet
ouvrage restent, bien entendu, de notre entière responsabilité.
Nous tenons également à remercier M. Reiner Hoffmann, de la
Confédération européenne des syndicats (CES), M. Henning Jørgensen,
de l’Institut syndical européen pour la recherche, la formation et la santé
et sécurité (ETUI-REHS), et MM. Lars Magnusson et Torbjörn
Strandberg, du National Institute for Working Life and The Swedish Trade
Unions in Co-operation (SALTSA) pour cette fructueuse collaboration.
Nous avons pu bénéficier de l’organisation très efficace des travaux de
Mme Valérie Cotulelli pour la mise en forme des textes, de Mme Françoise
Verri pour la coordination des traductions et de Mme Dominique Jadot
pour les références de la chronologie en fin de volume.
Bruxelles, 2005
© Éditeur: ETUI-REHS, Bruxelles
Tous droits de reproduction réservés
Impression : imprimerie de l’ ETUI-REHS, Bruxelles
D-2005-10.574-03
ISBN : 2-87452-002-0
Prix : 20 €
Ce livre a été réalisé par l’Observatoire social européen

à la demande de l’Institut syndical européen pour la recherche, la
formation et la santé et sécurité
et de la Confédération européenne des syndicats
et avec le soutien de SALTSA.
L’ ETUI-REHS est subventionné par la Commission européenne.
Table des matières
Préface ..................................................................................................................................................................................................... 9

Avant-propos ............................................................................................................................................................................ 11
Christophe Degryse
Dialogue social européen : des résultats modestes dans un
contexte conflictuel ...................................................................................................................................................... 19
1. L’accord autonome sur le stress au travail ............................................................................. 20
2. Suivi des précédents accords ..................................................................................................................... 25
3. Les consultations en 2004 ............................................................................................................................. 28
4. Dialogue social sectoriel : principaux développements .................................... 40
5. Avenir du dialogue social : la communication de la Commission
européenne ........................................................................................................................................................................... 46
Conclusions .................................................................................................................................................................................... 50
Philippe Pochet
Stratégie européenne pour l’emploi et grandes orientations de
politique économique .............................................................................................................................................. 57
Introduction .................................................................................................................................................................................. 57
1. Les premières leçons de la SEE ........................................................................................................... 59
3. Les recommandations 2004 ........................................................................................................................ 69
3. La révision de la stratégie de Lisbonne ..................................................................................... 72
Conclusions .................................................................................................................................................................................... 75
Bilan social de l’Union européenne 2004 5

Rita Baeten
Soins de santé : après la Cour, les décideurs politiques
entrent dans le jeu ........................................................................................................................................................... 81
1. Les acteurs économiques font monter la pression .................................................. 82
2. Les acteurs sociaux et de la santé en quête d’une coopération
plus étroite ............................................................................................................................................................................. 94
Conclusions ................................................................................................................................................................................ 106
Éric Van den Abeele

La proposition de directive sur les services : instrument
visionnaire au service de la compétitivité ou cheval de Troie
dirigé contre le modèle social européen ? ........................................................................ 111
Introduction .............................................................................................................................................................................. 111
1. Une proposition visionnaire ? ............................................................................................................. 112
2. Une proposition de directive contestée ................................................................................ 121
Conclusions ................................................................................................................................................................................ 147
Cécile Barbier
Constitution européenne : un processus de ratification
à l’issue incertaine ...................................................................................................................................................... 151
1. Les grands acquis du projet .................................................................................................................... 152
2. Les valeurs et les objectifs de l’Union ..................................................................................... 155
3. Gouvernance économique ....................................................................................................................... 163
4. Coopérations renforcées ............................................................................................................................. 164
5. Les procédures de révision ...................................................................................................................... 166
6. Le processus de ratification .................................................................................................................... 168
Conclusions ................................................................................................................................................................................ 176
6 Bilan social de l’Union européenne 2004

Cécile Barbier
Asile et immigration : les difficultés d’une approche
commune .................................................................................................................................................................................... 179
1. L’Europe, terre d’immigration malgré elle ....................................................................... 180
2. Libre circulation des personnes et élargissement .................................................. 181
3. Dimension extérieure ....................................................................................................................................... 183
4. Du traité d’Amsterdam au projet de Constitution :
une Europe à géométrie variable .................................................................................................... 185
5. Le projet de Constitution européenne ................................................................................... 187
6. De Tampere à La Haye ................................................................................................................................. 190
7. Le Programme de La Haye ...................................................................................................................... 192
8. Mise en œuvre du programme de La Haye : un allègement
limité des procédures décisionnelles ......................................................................................... 197
Conclusions ................................................................................................................................................................................ 198
David Natali
L’UE et les retraites : développements récents de la
législation et de la coordination « souple » .................................................................... 205
1. Législation en matière de retraites : la directive 2003/41 sur
les retraites professionnelles .................................................................................................................. 206
2. La coordination « souple » sur les retraites : entre élargissement
de l’UE et processus de rationalisation ................................................................................. 216
Conclusions ................................................................................................................................................................................ 227
Dalila Ghailani
Aperçu de la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés en politique sociale ............................................................................................. 235
Introduction .............................................................................................................................................................................. 236
1. De l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes ................... 236
2. Des droits et obligations des travailleurs et des employeurs ................ 241
3. De la sécurité sociale en droit communautaire ......................................................... 248

Perspectives ........................................................................................................................................................................... 259
Christophe Degryse
Chronologie 2004
Relevé des principaux faits marquants de la politique
sociale européenne .................................................................................................................................................... 265
Liste des sigles .................................................................................................................................................................. 281
Liste des auteurs ............................................................................................................................................................ 283

Préface
Deux événements majeurs ont marqué l’histoire européenne en 2004 :

l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale ainsi qu’à Chypre
et Malte, et l’adoption du projet de traité constitutionnel européen. Ces
deux événements ont fait débat tout au long de l’année car leurs
implications touchent toutes les politiques de l’Union européenne, et
son avenir même.
Pour autant, ces deux événements ne « surdéterminent » pas l’avenir de
l’Union. Ils seront ce que les dirigeants politiques, élites intellectuelles,
acteurs économiques, organisations sociales et syndicales en feront.
L’élargissement peut, en effet, contribuer à faire de l’Europe sur la
scène mondiale un nouveau modèle pour les autres régions et
continents : un modèle de développement économique qui prend en
compte les exigences du progrès social et du développement durable. A
contrario, il peut aussi diluer l’Europe et ses objectifs politiques dans une
zone de libre-échange sans autres ambitions que la concurrence et le
commerce.
Il en va de même avec le projet de constitution européenne dont, à l’heure
d’écrire ces lignes, la ratification par les vingt-cinq États membres ne
semblait pas acquise. Bien qu’imparfait, ce projet permet d’améliorer le
fonctionnement de l’Union européenne.
Élargissement et constitution européenne donneront à ceux qui s’en
empareront l’opportunité de construire un nouveau projet politique,
économique et social pour l’Europe. Ils seront ce que les acteurs
décideront d’en faire.
Dans le contexte actuel de mondialisation précipitée, l’extension et le
renforcement du modèle social n’est pas le moindre défi qui attend
l’Europe. Il s’agit de faire face dans l’immédiat aux différentiels de
développement économique et social en son sein, mais également de
répondre aux attentes et besoins de l’ensemble des citoyens européens,
et de tous ceux qui, sur cette planète, y placent leurs espoirs – et ils sont
nombreux.

L’extension et le renforcement du modèle social européen nécessitent
plus que jamais l’élaboration d’espaces transnationaux de dialogue au
sein de l’Europe élargie. Par ailleurs, la diffusion d’informations et
l’analyse des évolutions des politiques sociales européennes permettent
non seulement d’alimenter les débats, mais aussi de peser sur les
orientations politiques.
C’est dans cette optique que l’Institut syndical européen et le programme
de recherche syndical suédois SALTSA se sont à nouveau associés avec
l’Observatoire social européen pour produire une évaluation de la
politique sociale européenne pour l’année 2004. Publié en français et en
anglais, cet ouvrage vise à toucher un large public et à susciter réflexions
et débats sur l’état et les perspectives de l’Europe sociale. Nous vous en
souhaitons une bonne lecture.
Henning Jørgensen (ETUI-REHS), Lars Magnusson (SALTSA),

Philippe Pochet (OSE), Christophe Degryse.

Avant-propos
L’élargissement de l’Union européenne (UE) et l’adoption du projet de

traité constitutionnel sont sans conteste les deux événements principaux
de la vie politique européenne en 2004. Quinze ans après la chute du
Mur de Berlin, l’entrée dans l’Union de dix nouveaux États le 1er mai
représente, pour ces pays, l’aboutissement d’un long et parfois laborieux
processus de transition. Quant à l’Union, cet élargissement ne marque
pas le point final de la réunification du continent ; l’UE doit encore se
préparer à l’adhésion de la Roumanie, de la Bulgarie, de la Croatie et, à
plus long terme sans doute, de la Turquie et d’autres pays encore. Les
décisions prises par le Conseil européen de décembre 2004 concernant
ces futurs élargissements ont lancé le débat sur les frontières de
l’Europe, sur son identité et son projet politique.
Parallèlement à ces discussions, la conclusion des travaux de la conférence
intergouvernementale et l’adoption du projet de traité constitutionnel
ont marqué la fin – provisoire – d’un long parcours qui, depuis le traité
de Maastricht (1992), vise à adapter le projet politique et les institutions
de cette Europe aux conséquences géopolitiques de la chute du Mur de
Berlin. La réalité d’une Union à 25, et bientôt plus, diffère radicalement
de celle d’avant l’effondrement de l’Union soviétique. Et l’on peut
penser que l’année 2004, par l’élargissement et l’adoption du projet de
traité constitutionnel, aura modifié plus que jamais dans l’histoire de la
construction européenne le visage de celle-ci.
Mais si ces deux événements sont centraux, nous voudrions, en
introduction de ce bilan social, mettre en évidence un autre aspect :
l’Europe n’est pas une île, elle se construit dans un monde en mutation
rapide. Depuis l’Acte unique de 1986 qui avait pour objectif, rappelons-
le, de relancer la construction européenne dans un environnement

caractérisé par la concurrence japonaise et américaine, d’un côté, et des

pays émergents tels que la Corée, Taïwan, le Brésil, de l’autre, le débat
européen s’est progressivement « autocentré ». Il s’est concentré sur les
projets internes – marché unique et monnaie unique – visant à
construire un ensemble économique (et politique) régional. Mais peu
d’attention et d’énergie ont été consacrées au reste du monde, un
monde en évolution parfois radicale. La fin de l’affrontement Est-Ouest
a apporté non pas la stabilité perpétuelle, voire la fin de l’histoire, mais
des formes de conflits renouvelées. La domination américaine en
matière militaire a relancé la question, déjà en germe dans l’Acte unique
mais qui n’avait pas connu de développements spectaculaires, de la
coopération européenne en matière diplomatique et militaire. Par
ailleurs, on assiste à l’émergence de nouvelles grandes puissances
économiques et commerciales. La Chine semble devenir l’atelier du
monde et l’Inde un centre planétaire de services. Une nouvelle
redistribution mondiale du travail se dessine, aidée par la poursuite du
développement fulgurant des technologies de l’information et la
réduction des coûts de transport des marchandises. Les marchés
nationaux de l’emploi se « déterritorialisent » et la production de biens et
de services connaît une nouvelle répartition à l’échelle planétaire. Ces
phénomènes touchent toutes les régions du monde (les usines
mexicaines d’assemblage à destination des États-Unis déménagent en
Amérique centrale ou en Chine…). Les inquiétudes déjà nombreuses face
à ce monde en changement rapide deviennent encore plus profondes
lorsqu’on pressent qu’il s’agit de bouleversements aux conséquences
encore mal évaluées, d’autant que les inégalités entre régions, entre pays,
à l’intérieur de pays s’accroissent.
S’il y a des gagnants, il y a également de nombreux perdants. Comme le
décrit le premier rapport du Bureau international du travail consacré à la
dimension sociale de la mondialisation, « l’économie de marché mondiale a
démontré sa grande capacité productive. Gérée avec sagesse, elle peut être la source
d’un progrès matériel sans précédent, créer des emplois plus productifs et de meilleure
qualité pour tous, et contribuer grandement à réduire la pauvreté dans le monde.
Mais (…) nous sommes très loin de réaliser ce potentiel. Le processus actuel de
mondialisation génère des déséquilibres, entre les pays et à l’intérieur des pays. Des
richesses sont créées, mais elles ne sont d’aucun profit pour trop de pays et trop de

Avant-propos
personnes » (1). Dans les rangs syndicaux des pays riches, la

mondialisation produit un sentiment croissant d’insécurité sociale, avec
son cortège de (menaces de) restructurations, délocalisations, pertes
d’emploi et réduction des acquis sociaux. Dans ce contexte, les analyses
critiques se multiplient, non seulement au sein des organisations de
travailleurs et dans la constellation « altermondialiste », mais également
au sein d’organisations internationales, pointant en particulier les carences
de la gouvernance de cette mondialisation. Du côté syndical, l’année 2004
a été décisive dans l’élaboration progressive d’un mouvement syndical
mondial résultant notamment du rapprochement des deux grandes
confédérations que sont la Confédération internationale des syndicats
libres (CISL) et la Confédération mondiale du travail (CMT). Si cette
nouvelle organisation internationale s’avère davantage qu’une opération
d’appareils syndicaux, elle peut offrir l’opportunité de définir de
nouvelles stratégies syndicales mondiales pour faire face aux défis
sociaux de la mondialisation.
Dans ce cadre nouveau rapidement évoqué, comment évaluer l’impact
possible des deux événements européens qu’ont été l’élargissement et
l’adoption du projet de traité constitutionnel ? Deux lectures nous
semblent possibles. La première soulignera que ces deux événements
essentiels pour l’avenir de l’Union ont fait tous deux l’impasse sur
l’avenir du modèle social européen. La réunification de l’Europe, pour
indispensable et souhaitable qu’elle fût, s’est effectuée selon une
approche essentiellement libérale. Pour un certain nombre d’« anciens »
États membres, la solidarité budgétaire n’est guère envisagée, comme le
montrent les débats préliminaires à l’adoption des prochaines
perspectives financières. Par ailleurs, le principe de la libre circulation des
travailleurs des nouveaux États membres a fait l’objet de nombreuses
demandes de dérogations temporaires. De ce point de vue, il n’est pas
certain que les citoyens d’Europe centrale et orientale aient eu
l’impression d’adhérer à une Europe de la solidarité. Le seul « bénéfice »
immédiat de l’élargissement se résume pour l’instant à la libéralisation
1 « Une mondialisation juste : créer des opportunités pour tous », Commission

mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, Bureau international du
travail, Genève, avril 2004, page x (http://www.ilo.org/public/french/
wcsdg/docs/report.pdf).

des échanges et l’ouverture des marchés dont, apparemment, on attend

tout. Cette approche de l’élargissement est libérale, mais elle l’est par
défaut, par absence de projet politique permettant d’inscrire l’Europe
des 25 dans une logique de progrès social pour tous. Quant au projet de
traité constitutionnel, l’analyse est plus complexe. Sur le plan social, ce
traité ne représente pas formellement un recul par rapport aux traités
précédents. Au contraire, il contient même quelques avancées qui, si les
acteurs politiques et sociaux s’en emparent, pourraient être intéressantes.
Mais le maintien de la règle de l’unanimité pour la décision dans le
domaine fiscal est, dans une Europe qui passe de 15 à 25 membres, une
porte ouverte au dumping fiscal (et donc social). De façon plus large,
d’autres problèmes subsistent qui n’ont pas trouvé de solution politique
au sein de la conférence intergouvernementale, et parmi ceux-ci les
lacunes de la gouvernance économique de la zone euro. Enfin, si le
projet de traité a suscité tant de débats dans les milieux progressistes – y
compris traditionnellement favorables à l’Europe – c’est surtout en
raison de l’absence de progrès décisifs dans la préservation du modèle
social européen : d’une certaine manière, la crainte est que l’acquis
communautaire de l’Europe sociale, reconnu, préservé, mais dont le
développement n’est apparemment plus la priorité, ne soit pas à la
hauteur du défi de l’élargissement et de la mondialisation.
La seconde lecture prend un point de vue plus global sur l’Europe dans
le contexte international. Selon ce point de vue, le modèle social
européen et les modèles sociaux nationaux ne peuvent être préservés que
par une extension géographique des valeurs fondamentales qui les
fondent. Ainsi, s’il est évident que l’élargissement n’apporte pas, en soi, de
progrès social au plan européen, il constitue néanmoins une opportunité
d’étendre, ne fût-ce que de manière limitée, les fondements du modèle
social européen aux pays d’Europe centrale et orientale. Cette extension,
qui paraît sans doute peu ambitieuse, est loin d’être négligeable à l’aune
des forces en présence au plan international, en particulier la domination
du modèle américain (faut-il rappeler que la Chine, après avoir envisagé
de calquer son modèle de relation collective et de droit du travail sur
l’Allemagne, envisage désormais de prendre en exemple le modèle
américain ?). Dans cette perspective globale, le traité constitutionnel
représente, malgré toutes ses insuffisances, une avancée importante. À
l’unilatéralisme, il oppose un multilatéralisme institutionnalisé, certes

Avant-propos
éloigné de l’idéal fédéral mais à l’opposé du jeu unique de la domination

des grandes puissances. Il stabilise un ordre social – dialogue social,
droits syndicaux, services publics, protection sociale – dans un contexte
international qui lui est largement défavorable, ce qui peut être
considéré en soi comme une certaine réussite.
Cela étant dit, cette deuxième lecture ne peut passer sous silence le fait
qu’il ne s’agit là que de potentialités. En effet, ils sont toujours bien
présents ceux qui souhaitent un alignement pur et simple de l’Europe sur
les tendances libérales dominantes. Deux dynamiques contradictoires
continuent ainsi d’animer l’Europe : celle de l’intégration progressive dans
la mondialisation libérale, via l’accroissement des libéralisations, de la
mise en concurrence, de la dérégulation ; et celle de la construction d’un
projet politique visant à étendre à l’ensemble du continent une
dynamique législative, conventionnelle et de coordination des politiques
économiques et sociales. Ces deux dynamiques correspondent à deux
visions politiques bien distinctes. Aucune des deux ne fait l’unanimité
dans les capitales européennes. Cette absence d’unanimité profite
davantage au projet le moins régulateur (la construction d’un projet
politique nécessite un consensus ; son délitement se contente de son
absence…). Le risque est donc que l’Europe des Vingt-cinq et bientôt
plus aboutisse, faute d’une vision politique, économique et social
partagée, à une Europe marché davantage qu’à une Europe politique.
Mais cela n’est pas écrit. Les débats politiques à venir concernant la
révision de la stratégie de Lisbonne, les perspectives financières mais
aussi, notamment, la directive sur les services dans le marché intérieur et
la révision de la directive sur le temps de travail nous montreront de
manière emblématique quelle est l’Europe nouvelle qui se construit :
celle de la solidarité, de la gouvernance, et de l’extension du progrès
social ou celle du chacun pour soi, de la dérégulation et de la
concurrence sociale – au nom d’une compétitivité censée nous apporter
tous les bienfaits. Dans ces débats, les acteurs politiques, économiques
et sociaux prennent toute leur importance. La décision inédite de février
2005 de « remettre à plat » la directive Bolkestein sur la libéralisation des
services dans le marché intérieur montre l’importance de la délibération,
du débat public, mais aussi de la mobilisation des acteurs dans la
définition des choix de société européens.

Dans cette édition du Bilan social de l’Union européenne, nous nous

pencherons sur huit thématiques qui nous ont semblé constituer le cœur
du débat social européen en 2004 : la directive services, le dialogue
social, la stratégie européenne pour l’emploi, les questions d’asile et
d’immigration, la coordination des systèmes de soins de santé, la
réforme des pensions, le projet de traité constitutionnel et, enfin,
quelques éléments de la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes dans le domaine social.
- Les débats qui ont entouré le projet de directive sur les services dans le
marché intérieur ont été particulièrement vifs en 2004, tant au sein de la
classe politique qu’auprès des organisations syndicales et sociales. Ces
débats houleux ont amené la Commission européenne à annoncer,
début 2005, une révision de sa proposition initiale. Dans les pages qui
suivent, Éric Van den Abeele nous montre en quoi, via le fameux
principe du pays d’origine initialement inclus dans le projet de directive,
un changement de nature fondamental du projet de construction
européenne serait à l’œuvre.
- Le dialogue social européen s’est poursuivi en 2004 dans un contexte
extrêmement offensif du côté patronal. De nombreux conflits sociaux
ont émaillé l’année dans différents États membres sur la question du
temps de travail, de l’assouplissement des horaires, de la cogestion, etc.
Les partenaires sociaux européens sont parvenus à s’entendre sur un
accord autonome sur le stress au travail, mais, selon Christophe
Degryse, la dynamique actuelle du dialogue social interprofessionnel ne
permet pas d’aborder des sujets plus conflictuels tels que, par exemple,
le temps de travail.
- La stratégie européenne pour l’emploi (SEE) a été synchronisée en 2004 avec
les grandes orientations de politique économique (GOPE). Mais le fait
marquant est surtout la mise en cause du fonctionnement de la méthode
ouverte de coordination et de la stratégie de Lisbonne qui est censée
coordonner les aspects économiques, de l’emploi et sociaux de
l’intégration européenne. Cette remise en question porte sur l’efficacité,
mais aussi sur les priorités à suivre ; les tenants de l’orthodoxie libérale –
Commission en tête – voudraient revenir à un agenda autour de la
compétitivité. A contrario, le pacte de stabilité et de croissance a été
remis en chantier, ce qui laisse entendre des possibilités d’évolution des

Avant-propos
règles de coordination économique vers une approche plus souple et

plus sensible à la conjoncture de chaque État membre. Dans sa
contribution, Philippe Pochet analyse tant les évolutions de la SEE à 25
que les grands débats qui détermineront son futur.
- La politique d’asile et d’immigration a connu de nouveaux développements,
du fait notamment de l’élargissement aux pays d’Europe centrale et
orientale. Si la nécessité d’entrouvrir les canaux de l’immigration légale
semble reconnue du bout des lèvres par les quinze « anciens » États
membres, dans le domaine de l’asile, ces derniers semblent moins
soucieux de la protection des demandeurs d’asile que du développement
de politiques destinées à les empêcher d’entrer sur le territoire de
l’Union, écrit Cécile Barbier. Par ailleurs, si les compétences de l’Union
en la matière sont récentes, la complexité du processus décisionnel
semble en partie responsable du faible niveau d’ambition des textes
adoptés.
- Les développements politiques intervenus dans le domaine des soins de
santé ont été, cette année, extrêmement rapides. Mais ces développements
ne s’effectuent pas toujours dans une grande cohérence, estime Rita
Baeten : entre la directive « services » et son impact sur les soins de
santé, et les initiatives lancées dans le domaine de la mobilité des
patients ainsi que dans la coordination des systèmes de soins de santé,
on constate que les acteurs sont multiples et leurs objectifs parfois très
éloignés les uns des autres.
- Si le lancement d’une méthode ouverte de coordination dans le
domaine des pensions est plus ancien, ce processus se place dans un
contexte de débats nationaux parfois houleux sur la maîtrise des
dépenses publiques, mais également sur la réforme des systèmes publics
de retraite dans le cadre des évolutions démographiques à venir. Selon
David Natali, le rôle de l’Union porte essentiellement sur l’employabilité
des travailleurs âgés et sur le rôle croissant des fonds de pension
complémentaires, censés contribuer à des systèmes de protection sociale
plus soutenables à l’avenir.
- L’accord intervenu en juin 2004 sur le projet de traité constitutionnel et sa
signature en octobre n’ont pas marqué la fin des débats sur l’avenir de
l’UE. Au contraire, la préparation des procédures de ratification, en
particulier dans les pays ayant choisi la voie référendaire, a été à l’origine

de controverses parfois très vives tant sur le contenu du texte

proprement dit que sur les orientations socio-économiques de l’Union
en général. En deçà des attentes des uns et des autres, le projet de traité
contient, selon Cécile Barbier, des éléments de réponse à la nécessité
pour l’UE de s’exprimer de manière coordonnée sur la scène
internationale, mais également des éléments novateurs qui pourraient
enrichir le débat démocratique au sein de l’Union, y compris dans la
sphère sociale.
- La Cour de justice des Communautés européennes continue, pour sa part, de
jouer un rôle décisif dans les différents domaines de l’intégration
européenne. Dans le cadre de ce Bilan, Dalila Ghailani s’est penchée sur
quelques arrêts significatifs relatifs à la politique sociale européenne et, en
particulier, sur les thématiques concernant l’égalité de traitement entre les
hommes et les femmes, la sécurité sociale en droit communautaire, et les
droits et obligations des travailleurs et employeurs.
Nous vous souhaitons une excellente lecture de ces différentes
contributions.
Bruxelles, février 2005.

Christophe Degryse
Dialogue social européen : des résultats modestes

dans un contexte conflictuel
Allongement du temps de travail, assouplissement des horaires,

restructurations, délocalisations : les débats qui ont marqué l’année 2004
dans le domaine des relations industrielles ont souvent été conflictuels.
Aucun des grands pays de l’Union européenne (UE) – Allemagne,
France, Italie, Royaume-Uni – n’a été épargné par la grogne, voire la
colère syndicale. De nombreuses épreuves de force ont eu lieu, sur des
thèmes pour la plupart mis à l’agenda par les organisations d’employeurs
(temps de travail mais aussi mise en cause de la cogestion, de l’État-
providence, etc.). C’est donc dans des contextes nationaux généralement
tendus que le dialogue social européen a poursuivi ses travaux avec, en
toile de fond, l’élargissement de l’UE, le renouvellement du Parlement
européen et l’installation de la nouvelle Commission Barroso.
Dans les lignes qui suivent nous allons tout d’abord présenter et évaluer
l’accord autonome conclu en 2004 sur le stress au travail. Nous
passerons ensuite en revue l’état du suivi de deux accords précédents :
sur le télétravail (CES, UNICE/UEAPME et CEEP, 2002) et sur le
cadre d’action pour le développement des compétences et des
qualifications tout au long de la vie (CES, UNICE et CEEP, 2002).
Nous aborderons les consultations des partenaires sociaux lancées en
2004 par la Commission européenne (sur les directives Temps de travail et
Comités d’entreprise, sur les troubles musculosquelettiques, et sur la
réduction de l’exposition aux substances qui provoquent le cancer).
Nous ferons également un point rapide sur les évolutions du dialogue
social sectoriel en 2004, avec notamment la naissance de trois nouveaux
comités de dialogue social sectoriel. Enfin, nous aborderons la
communication de la Commission consacrée à l’avenir du dialogue

Christophe Degryse
social européen ainsi que les réactions qu’elle a suscitées auprès des
partenaires sociaux.
1. L’accord autonome sur le stress au travail

La question du stress au travail figurait à l’agenda 2003-2005 des
partenaires sociaux, ce qui n’avait pas empêché la Commission
européenne de prendre l’initiative en lançant une première phase de
consultation sur cette question dès décembre 2002. Les partenaires
sociaux y avaient répondu en informant la Commission de leur
intention d’organiser un séminaire sur ce thème, devant en principe
déboucher sur l’ouverture de négociations autonomes en vue d’un
accord sur le stress au travail. Celles-ci avaient débuté le 18 septembre
2003 (pour plus de développements sur cette phase préliminaire, voir
Degryse 2004). Il aura fallu un peu plus de huit mois pour aboutir à un
accord, le 27 mai 2004. Cet accord a été adopté à l’unanimité par les
employeurs européens réunis au sein de l’Union des confédérations de
l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE), en dépit de fortes
objections du patronat italien, et à la majorité qualifiée par la Confédération
européenne des syndicats (CES), avec les votes opposés du DGB
(Allemagne), de l’AKAVA (Finlande) et de AC (Danemark). Il a été
signé officiellement le 8 octobre 2004.
1.1 Enjeux des négociations
Selon les chiffres fournis par la Commission, le stress au travail touchait
plus de 40 millions de personnes dans l’Europe des Quinze. Une
personne sur quatre se plaint de stress. Celui-ci générerait des coûts
s’élevant à quelque vingt milliards d’euros chaque année. Ces quelques
chiffres amènent à penser que les organisations tant patronales que
syndicales ont un intérêt commun à négocier sur cette question dans la
mesure où, d’une part, elle est liée à la qualité du travail et, de l’autre,
elle détermine pour partie les performances économiques en raison de
la baisse de productivité liée à l’absentéisme provoqué par le stress
professionnel. Cet intérêt commun a constitué la base sur laquelle les
négociations ont pu être entamées dans le cadre d’un scénario win-win.
Néanmoins, plusieurs difficultés sont rapidement apparues. Il s’agissait,
pour les négociateurs, non seulement de parvenir à se donner une
définition commune du stress au travail, mais également à s’entendre

Dialogue social européen : des résultats modestes dans un contexte conflictuel
sur le caractère individuel et/ou collectif de ce phénomène, et à en

identifier les principales causes. Enfin, il s’agissait de déterminer le
champ d’application d’un accord volontaire sur ce thème et de définir
les instruments à utiliser pour prévenir ou éliminer le stress au travail.
1.2 Contenu de l’accord
L’accord sur le stress au travail tient en sept points (CES,
UNICE/UEAPME et CEEP, 2004a) (1), dont nous tentons de
synthétiser les principaux éléments dans les lignes qui suivent. Dans son
introduction, les partenaires sociaux se mettent d’accord sur le fait que
le stress peut affecter potentiellement tout lieu de travail – y compris, donc,
les PME – et tout travailleur, mais qu’en pratique, tous les lieux de travail
et tous les travailleurs ne le sont pas nécessairement. L’objet de l’accord
est d’augmenter la prise de conscience et la compréhension du stress au
travail par les employeurs, les travailleurs et leurs représentants (il doit
donc être perçu comme un problème collectif). Le but est de leur
fournir un cadre qui permet de détecter, prévenir et gérer les problèmes
de stress au travail, sans culpabiliser l’individu. L’accord décrit ensuite le
stress – notons qu’il s’agit d’une « description » et non d’une « définition »,
cette dernière notion ayant été rejetée par les négociateurs patronaux. Le
stress y est décrit comme un état accompagné de plaintes ou
dysfonctionnements physiques, psychologiques ou sociaux, qui résulte
du fait que les individus se sentent inaptes à combler un écart avec les
exigences ou les attentes les concernant. L’individu éprouve de grandes
difficultés à faire face à une exposition prolongée à des pressions
intenses (notons, cette fois, l’accent mis sur l’individu). Dans cette
description, les partenaires sociaux affirment que « le stress n’est pas une
maladie mais une exposition prolongée au stress peut réduire l’efficacité au travail et
peut causer des problèmes de santé ». Enfin, ils distinguent le stress d’origine
extérieure au milieu de travail du stress lié au travail, lequel peut être
provoqué par différents facteurs tels que le contenu et l’organisation du
travail, l’environnement de travail, une mauvaise communication, etc. Il
1 À noter que le harcèlement et la violence au travail, qui sont des facteurs de

stress potentiels, ont été exclus de la négociation en raison du fait que le
programme de travail des partenaires sociaux européens prévoit la possibilité
d’une négociation spécifique sur ces questions (en principe en 2005).

Christophe Degryse
s’ensuit une identification des problèmes de stress. Celle-ci peut passer

par une analyse de facteurs tels que l’organisation et les processus de
travail (aménagement du temps de travail, degré d’autonomie, charge de
travail, etc.), les conditions et l’environnement de travail (exposition à
un comportement abusif, au bruit, à la chaleur, etc.), la communication
(incertitude quant à ce qui est attendu au travail, changement à venir,
etc.) et les facteurs subjectifs (pressions émotionnelles et sociales,
impression de ne pouvoir faire face à la situation, perception d’un
manque de soutien, etc.). Tandis que les négociateurs syndicaux ont mis
l’accent sur les facteurs objectifs liés à l’entreprise, la délégation
patronale a quant à elle insisté sur les facteurs subjectifs, liés à l’individu.
En tout état de cause, l’accord stipule que « lorsqu’un problème de stress au
travail est identifié, une action doit être entreprise pour le prévenir, l’éliminer ou le
réduire. La responsabilité de déterminer les mesures appropriées incombe à l’employeur.
Ces mesures seront mises en œuvre avec la participation et la collaboration des
travailleurs et/ou de leurs représentants ». L’accord évoque la directive-cadre
89/391 qui met l’employeur dans l’obligation légale de protéger la
sécurité et la santé des travailleurs, considérant que cette obligation
couvre également les problèmes de stress (Conseil des Communautés
européennes, 1989). La lutte contre ces problèmes peut être menée avec
différents instruments, y compris ceux prévus dans la directive-cadre
tels qu’une procédure globale d’évaluation des risques. Enfin, l’accord
aborde les différentes mesures, collectives et/ou individuelles, qui
peuvent être mises en œuvre pour prévenir, éliminer ou réduire les
problèmes de stress au travail.
1.3 Éléments d’évaluation
Dans certains pays de l’Union européenne, la question du stress au
travail est totalement absente de l’agenda des partenaires sociaux et/ou
du législateur. Une étude de l’Observatoire européen des relations
industrielles (EIRO) souligne que « le problème du stress est rarement traité de
façon spécifique dans la législation sur la santé et la sécurité et n’est pris en
considération dans les négociations collectives que dans quelques pays. Le stress est un
sujet auquel les syndicats et quelques organisations d’employeurs accordent de plus en
plus d’importance, mais reste néanmoins ‘invisible’ dans le cadre des relations
industrielles, tout au moins en ce qui concerne la recherche d’une action préventive
efficace » (Llorens et Ortiz de Villacian, 2002). Ce seul constat confère à
l’accord européen un premier mérite : celui d’exister. En effet, il

constitue dorénavant une contribution à cette problématique qui, dans

certains pays, permettra de mettre cette question à l’agenda politique et
social. Dans d’autres, en revanche, le dénominateur commun minimum
atteint ne permettra pas d’améliorer une situation déjà plus favorable,
que ce soit d’un point de vue légal ou contractuel. Car en ce qui
concerne le contenu même de l’accord, il faut bien le qualifier de
dénominateur commun minimum. Au cours de la négociation, les
principaux points de divergence entre employeurs et travailleurs ont
porté, comme évoqué ci-dessus, sur la définition/description du stress –
s’agit-il d’une « maladie » ? –, sur le caractère collectif ou individuel de
ce problème, et sur la ligne de partage entre le stress lié au travail et le
stress lié à la vie privée du travailleur. Bien que de nombreuses études
s’accordent à considérer le stress comme une maladie, l’accord des
partenaires sociaux se refuse à le définir comme tel et se contente de
reconnaître qu’une exposition prolongée au stress « peut causer des
problèmes de santé ». Quant à son origine, l’accord considère qu’il peut
provenir à la fois de facteurs privés (par exemple, problèmes familiaux
dont les conséquences en termes de santé mentale seraient importées
dans l’entreprise), et de facteurs spécifiquement professionnels. Dans ce
dernier cas, il s’agira de problèmes liés au contenu et à l’organisation du
travail, à l’environnement professionnel, etc. Il est évident que le banc
patronal a voulu mettre davantage l’accent sur l’aspect individuel et
subjectif du stress, ce qui permettait de le renvoyer à une origine privée
dont l’entreprise n’est pas responsable, tandis que le banc syndical
souhaitait souligner son aspect collectif et objectif, ce qui renvoyait dès
lors aux problèmes généraux d’organisation du travail. Si la CES a
entériné ce compromis global, c’est principalement en raison du fait que
l’accord fait explicitement référence à l’organisation du travail, aux
conditions de travail et à l’environnement général des travailleurs
comme facteurs potentiels de stress, ce qui était l’une de ses priorités
stratégiques. Il reste qu’entre les lignes de l’accord, se retrouvent tous
les clivages entre employeurs et travailleurs : origine privée et
professionnelle du stress, aspect individuel et collectif, facteurs
subjectifs et objectifs, etc. Les négociateurs n’étant pas parvenus à
construire une conception commune et partagée du stress au travail, ils
ont juxtaposé leur vision du problème dans l’espoir qu’elles se
contrebalancent.

Christophe Degryse
1.4 Mise en œuvre et suivi

Une autre priorité stratégique syndicale était le renforcement des
dispositions de mise en œuvre et de suivi de l’accord, au vu de
l’expérience jugée très mitigée de la mise en œuvre de l’accord
autonome sur le télétravail (2002) en raison des fortes réticences
patronales (cf. chapitre suivant). À la lecture de l’accord, on constate
que les dispositions de mise en œuvre et de suivi ont été reformulées.
Ces reformulations paraissent, pour certaines d’entre elles, très
formelles. Ainsi, pour la mise en œuvre, l’accord « engage les membres à le
mettre en œuvre », au lieu de « cet accord sera mis en œuvre par les membres ».
D’un point de vue sémantique, la notion d’« engagement » peut être
considérée comme un peu plus contraignante. En ce qui concerne le
suivi, les différences sont plus nettes :
- le rapport sur la mise en application de l’accord sera fait au sein du
Comité de dialogue social et non d’un groupe ad hoc ;
- le Comité de dialogue social préparera à cette fin un tableau annuel
couvrant les trois ans de la mise en œuvre, et ce, avant le rapport
final ;
- les signataires évalueront l’accord à tout moment après cinq ans, si
l’un d’entre eux en fait la demande.
Enfin, en ce qui concerne la clause de non-régression, celle-ci est
formulée de manière identique dans les deux textes. La principale
avancée concerne donc le suivi de l’accord et, de manière plus
symbolique, la mise en œuvre (qui constitue pourtant la principale pierre
d’achoppement, si l’on s’en réfère à l’accord « Télétravail »). Notons que
lors de la présentation à la presse de l’accord sur le stress, les partenaires
sociaux ont tous insisté sur leur engagement à une mise en œuvre
complète de celui-ci. Cet engagement politique de bonne foi ne résout
cependant pas la question récurrente de la nature et du statut des
accords autonomes, ainsi que des droits et obligations qui leur sont
inhérents. C’est d’ailleurs ce flou qui est à l’origine de l’opposition à
l’accord de certaines composantes syndicales au sein de la CES.
On peut donc conclure globalement que l’accord sur le stress au travail
est assez faible quant à son contenu, mais vient combler un vide dans

certains pays de l’Union. Par ailleurs, il contient un timide progrès quant

à ses dispositions de mise en œuvre et de suivi.
2. Suivi des précédents accords

Dans cette section, nous passerons en revue l’évaluation de l’accord
autonome sur le télétravail ainsi que le cadre d’action « Compétences et
qualifications », tous deux signés en 2002.
2.1 L’accord « Télétravail »
L’accord autonome sur le télétravail signé en juillet 2002 par les
partenaires sociaux européens posait toujours question en 2004 quant à
ses modalités de mise en œuvre au niveau national (pour les dispositions
de l’accord, voir Degryse, 2003). Globalement, le bilan quantitatif de
cette mise en œuvre a évolué dans une bonne direction, mais en
continuant de charrier son lot d’interrogations quant à la qualité de cette
mise en œuvre. Rappelons que cet accord autonome est le premier à
devoir être mis en œuvre par les membres de l’UNICE/UEAPME, du
CEEP et de la CES (et du Comité de Liaison EUROCADRES/CEC),
conformément aux procédures et pratiques propres aux partenaires
sociaux dans les États membres, et ce pour le mois de juillet 2005 au
plus tard. En 2006, un groupe ad hoc créé par les parties signataires devra
préparer un rapport conjoint sur les actions de mise en œuvre prises au
niveau national. Ce n’est, en principe, qu’à ce moment que l’on pourra
évaluer avec précision l’impact sur les (télé)travailleurs des dispositions
incluses dans l’accord. Précisons enfin qu’en cas de questions sur le
contenu de l’accord, les organisations membres pourront en référer aux
parties signataires, et qu’à la demande de l’une de ces dernières, l’accord
pourra éventuellement être passé en revue à partir de juillet 2007.
Fin 2004, on ne disposait donc pas encore de l’ensemble de l’information
nécessaire à l’analyse approfondie des transpositions par pays. De
nombreuses négociations étaient encore en cours au niveau national.
D’ores et déjà, il apparaît cependant qu’il n’existe pas un modèle unique
de transposition de l’accord. Dans l’attente du rapport conjoint de 2006,
l’Institut syndical européen a, de son côté, élaboré un rapport
intérimaire de mise en application du texte (Clauwaert et al., 2004), qui
permet de constater les grandes lignes suivantes :

Christophe Degryse
- dans certains pays, des négociations interprofessionnelles et/ou

sectorielles ont été entamées sur la base de l’accord européen ;
- dans d’autres, le Code du travail a été amendé afin d’y intégrer la
question du télétravail ;
- dans d’autres, des recommandations ont été adoptées par des
instances tripartites.
Dans un autre, enfin, la mise en œuvre s’est limitée à la publication d’un
guide sur le télétravail. La réalité est donc très complexe et dépend à la
fois du modèle de relations industrielles dans chaque pays, de l’état du
rapport de force entre organisations syndicales et patronales, mais
également du rôle plus ou moins important qu’entend jouer le
gouvernement dans ces négociations. Ainsi, pour prendre deux
exemples très éloignés l’un de l’autre, en Belgique, le gouvernement
fédéral a clairement fait pression sur les employeurs pour qu’ils se
mettent à la table des négociations – ce qu’ils avaient au départ refusé.
Au Royaume-Uni, la seule initiative interprofessionnelle mentionnée par
l’Institut syndical européen est la publication d’un guide non-contraignant
sur le télétravail par les partenaires sociaux. Parmi les obstacles à la mise
en application de l’accord, outre la question des traductions du texte
(dans certains pays, cette question a parfois mené en elle-même à une
négociation), la nature même de l’accord autonome continue de poser
problème. Elle est soumise à interprétations divergentes entre organisations
d’employeurs et de travailleurs. Tout comme en 2003, certaines
fédérations patronales continuent d’estimer que le statut de ce texte
n’implique pas nécessairement une mise en application contraignante,
mais peut se limiter à l’élaboration d’un ensemble de bonnes pratiques.
L’interprétation syndicale est tout autre : l’accord est dit « autonome »
ou « volontaire » en ce sens que la décision d’entamer des négociations
sur ce thème est autonome ou volontaire, mais cela ne signifie pas que
la mise en œuvre du résultat final le soit. Ces interprétations divergentes
nécessiteraient de la part des différents signataires de l’accord de
s’engager dans une clarification de l’interprétation de ce type d’accords
et de leur portée. Une telle clarification est d’autant plus nécessaire que
les structures et procédures nationales de dialogue social sont très
diverses, et parfois très inégales dans leur développement, mais aussi
dans la représentativité des organisations, en particulier dans les

nouveaux pays membres de l’Union. En l’absence d’une réponse claire à

la double question de la qualité de la mise en œuvre de ce type d’accord
et de sa couverture, le risque que le dialogue social européen produise
des textes n’ayant pas d’effets équivalents pour l’ensemble des
travailleurs de l’Union européenne – allant de la convention collective à
la brochure d’information… – ne sera pas évité. Autrement dit, le
dialogue social européen perdra de son efficacité (de sa pertinence ?)
dans la lutte contre la concurrence sociale à laquelle sont susceptibles de
se livrer les entreprises des différents pays membres de l’UE.
2.2 Le cadre d’action « compétences et qualifications »
Dans un précédent article, nous avions présenté le « cadre d’action pour
le développement des compétences et des qualifications tout au long de
la vie » adopté en mars 2002 comme une contribution des partenaires
sociaux européens à la stratégie de Lisbonne sous la forme
expérimentale de méthode ouverte de coordination (voir Degryse,
2002). Cette méthode de coordination appliquée pour la première fois
au dialogue social concerne plus particulièrement la ligne directrice 4 de
la stratégie européenne pour l’emploi (cf. article de Philippe Pochet dans
ce volume). Il s’agissait, pour les partenaires sociaux européens, de définir
des « lignes directrices » européennes en matière de développement des
compétences et des qualifications et d’inviter ensuite les acteurs
économiques et sociaux nationaux à les intégrer dans leurs débats et
leurs pratiques. Le bilan conjoint qu’en ont tiré les partenaires sociaux
en mars 2004 se veut positif. Ainsi, « il en ressort clairement que les
partenaires sociaux ont discuté intensément du développement des compétences, dans
tous les États membres. Les débats ont pris des formes diverses dans les États
membres, respectant ainsi les pratiques nationales de dialogue entre les partenaires
sociaux et/ou les traditions de concertation entre autorités publiques et acteurs du
marché du travail. Le cadre d’actions a créé ou renforcé une dynamique de dialogue et
de travail conjoint sur le développement des compétences et qualifications tout au long
de la vie dans la plupart des États membres, tout en se basant sur les pratiques
existantes » (CES, UNICE/UEAPME et CEEP, 2004b : 5). Plusieurs
instruments ont été utilisés à cette fin, parmi lesquels des conventions
collectives dans certains États, la création de lieux de discussions dans
d’autres, la réalisation de projets communs, la promotion d’instruments
pratiques pour aider les entreprises à développer leurs activités
d’éducation et de formation à l’intention des salariés, etc. L’un des

Christophe Degryse
enjeux de ce cadre d’action est d’améliorer l’articulation entre le

dialogue social européen et les dialogues sociaux nationaux, ainsi
qu’entre le niveau interprofessionnel et les secteurs (plusieurs actions
ont été engagées au niveau sectoriel européen dans les domaines de
l’électricité, de la métallurgie, de la poste…). Le choix du thème
« compétences et qualifications » a permis de centrer cette articulation
sur une thématique relativement peu conflictuelle. De nombreuses
initiatives et exemples de bonnes pratiques figurent dans le second
rapport de suivi. Mais la question demeure de savoir si le cadre d’action
européen a réellement permis d’engager une dynamique nouvelle sur
cette thématique, ou si celui-ci ne sert qu’à cataloguer sous son intitulé
une série d’actions qui auraient de toute manière été menées aux niveaux
nationaux et/ou sectoriels. Par ailleurs, il serait intéressant de savoir si, et
dans quelle mesure, les débats nationaux sur les compétences et les
qualifications ont à leur tour une capacité d’influence sur le débat
européen.
3. Les consultations en 2004

Quatre consultations des partenaires sociaux ont été lancées par la
Commission européenne en 2004 : sur la révision des directives « temps
de travail » et « comités d’entreprise », ainsi que sur les troubles
musculosquelettiques et la réduction de l’exposition aux substances qui
provoquent le cancer et réduisent la fertilité. Nous passons rapidement
en revue ces consultations, en nous attardant toutefois sur la question
du temps de travail, qui a suscité des débats très conflictuels en 2004
tant au niveau européen que dans les États membres.
3.1 Temps de travail
Le projet de révision de la directive sur le temps de travail a été sans
conteste l’un des sujets les plus problématiques de l’année 2004. Cette
révision a été lancée dans un contexte particulièrement difficile pour le
monde syndical : en Allemagne, en Belgique, en France, nombreuses
sont les directions d’entreprises qui ont réclamé un allongement et/ou
assouplissement de la durée du travail afin d’améliorer leur
compétitivité. De manière très symptomatique, fin 2004 le premier
ministre français, M. Raffarin, présentait un plan gouvernemental pour
revenir sur les 35 heures instaurées par le précédent gouvernement

socialiste. C’est dans ce contexte extrêmement offensif du monde des

affaires et, dans certains pays, de la classe politique que s’est déroulé
tout au long de l’année le débat sur la directive européenne « temps de
travail ». Ce débat a été lancé le 30 décembre 2003 par la publication
d’une communication de la Commission européenne visant à réviser la
directive « temps de travail » de 1993 (CCE, 2003). Ce document, qui
faisait également office de première phase de consultation des
partenaires sociaux, portait au départ sur trois éléments :
- l’évaluation de l’application des dérogations aux périodes de
référence et de l’opt-out ;
- l’analyse de l’impact de la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes concernant la définition du temps de
travail et la qualification du temps de garde ;
- la consultation des institutions européennes et des partenaires
sociaux sur une possible révision du texte.
En un premier temps, le débat s’est surtout focalisé sur l’« opt-out », ou
clause de renonciation. Il s’agit d’une disposition temporaire obtenue en
1993 par le Royaume-Uni, qui autorise les États membres – en réalité, le
Royaume-Uni – à ne pas appliquer la limite en matière d’heures de
travail (48 heures/semaine) dans certaines conditions, notamment
l’accord préalable du travailleur. Cet opt-out devait être individuel et son
exercice devait être spécifique à certaines situations. Or des abus ont été
observés au Royaume-Uni, où les employeurs faisaient signer le contrat
de travail en même temps que l’accord du travailleur pour renoncer à la
limitation de son temps de travail. Il est évident que, présentés
simultanément, les candidats à l’emploi avaient intérêt à signer les deux
documents, au risque de n’en signer aucun… Résultat : quelque
3,7 millions de Britanniques travaillent plus de 48 heures, ce qui
représente une proportion trois fois et demie plus importante que la
moyenne européenne (2). Ce surplus d’heures de travail permet au pays
d’assurer sa compétitivité via la concurrence sociale qu’il implique face à
la France et à l’Allemagne. Au départ, l’un des principaux enjeux de la
2 Selon les syndicats britanniques, estimations citées dans Le Monde, 18 septembre

2004.

Christophe Degryse
révision de la directive devait donc être la suppression des abus dans

l’exercice de l’opt-out (à noter que depuis l’élargissement, certains États
membres font également un usage généralisé de cet opt-out). Dans cet
esprit, le Parlement européen apporta en février 2004 son soutien à
l’objectif de révision de la directive, en vue d’améliorer la protection des
travailleurs (Parlement européen, 2004a et 2004b). La CES s’en était
réjouie. En mars, cette question fit l’objet d’un premier échange de vues
au sein du Conseil Emploi et Affaires sociales, et un consensus se
dégagea sur la période de référence prise en considération pour le calcul
de la moyenne des 48 heures par semaine. Cette période était de quatre
mois ; les ministres se mirent d’accord sur son extension à un an (ce qui
signifie une plus grande souplesse dans ce calcul, par exemple pour les
travailleurs soumis à de grandes variations d’intensité dans leur travail
au cours d’une année). Jusque-là, le débat s’annonçait relativement bien,
mais il n’allait pas tarder à se gâter. Le 19 mai, dans le cadre de la
seconde phase de consultation, la Commission invita les partenaires
sociaux européens à négocier directement entre eux la modification de
la directive, ou à donner des indications générales quant à l’orientation
d’une législation ultérieure (CCE, 2004a). Dans ce second document, la
Commission proposa aux partenaires sociaux quatre approches en ce
qui concerne l’opt-out :
- supprimer progressivement la renonciation individuelle, dès que
possible, et renforcer entre-temps les conditions de son utilisation
(piste préconisée par le Parlement européen) ;
- durcir les conditions d’application de l’opt-out individuel, s’assurer
qu’il est effectivement volontaire et que, dans la pratique, il ne fait
pas l’objet d’un usage abusif ;
- autoriser des dérogations aux dispositions relatives à la durée
hebdomadaire maximale du travail, sur la base des conventions
collectives ou d’accords entre les partenaires sociaux ;
- autoriser ces dérogations sur la base des conventions collectives ou
d’accords entre les partenaires sociaux, tout en conservant la
possibilité d’une renonciation individuelle en l’absence d’un accord de
ce type et pour les entreprises qui ne disposent pas de représentation
des travailleurs.

Concernant la définition du temps de travail, la Commission

européenne proposa aux partenaires sociaux européens la création
d’une troisième catégorie de temps venant s’ajouter au « temps de
travail » et au « temps de repos » : le temps de garde inactif, destiné à
couvrir les périodes lors desquelles le travailleur est sur son lieu de
travail, mais n’exerce pas son activité tout en étant disponible pour le
faire (3). Enfin, la Commission proposa que les partenaires sociaux
acceptent d’étendre la période de référence sur laquelle est calculée la
durée moyenne hebdomadaire du travail.
La réaction syndicale ne se fit pas attendre : la CES se dit d’emblée
« alarmée » par les approches suggérées par la Commission, des
approches qui permettraient de maintenir l’opt-out comme solution
légitime – au lieu d’y mettre fin –, qui empêcheraient la reconnaissance
des heures « de travail sur appel » (on call) comme temps de travail, et
qui élargiraient les périodes de référence pour le calcul de la moyenne de
travail hebdomadaire. Tout autre fut l’avis des employeurs. L’UNICE
estima que seules les périodes de travail effectif devaient être qualifiées
de temps de travail, qu’en ce qui concerne la période de référence pour
le calcul du temps de travail hebdomadaire, la règle générale devait être
une moyenne sur douze mois minimum, et que l’opt-out devait être
maintenu. Mi-juin, l’UNICE déclara qu’aucune perspective de
négociation et qu’aucun accord n’étaient possibles avec la CES, étant
donné les positions diamétralement opposées des deux organisations.
Il revenait dès lors à la Commission de reprendre la main. C’est ainsi
que le 22 septembre, elle déposa sur la table du Conseil et du Parlement
européen une proposition de révision de la directive temps de travail
(CCE, 2004b). En ce qui concerne l’opt-out, la Commission y proposait
que les États membres aient la faculté de ne pas appliquer la durée
maximale hebdomadaire de temps de travail lorsqu’une convention
collective ou un accord des partenaires sociaux l’autorise expressément
et que le travailleur y consent. Et la Commission de préciser que si
aucune convention collective ne s’applique et qu’il n’existe pas de
3 Dans certains cas, le temps de repos est considéré comme du temps de travail
(le temps de garde des médecins d’hôpital, des pompiers, des policiers au cours
duquel ils doivent être disponibles).

Christophe Degryse
représentation du personnel habilitée, selon les règles nationales, à

négocier une telle convention (ce qui peut être le cas dans les PME,
mais également dans de nombreuses entreprises des pays d’Europe
centrale et orientale), l’employeur devrait obtenir le consentement de
chaque travailleur. Ce consentement devrait par ailleurs être encadré par
de strictes conditions : il ne pourrait être donné lors de la signature du
contrat de travail, il devrait être donné par écrit, il ne serait valable que
pour une période maximale d’un an (renouvelable), nul ne pourrait
travailler plus de 65 heures par semaine, les employeurs devraient tenir
un registre du nombre d’heures effectivement travaillées et fournir ce
registre aux autorités compétentes lorsqu’elles le demandent.
En ce qui concerne le temps de garde, la Commission avait inscrit dans
sa proposition de directive ce qu’elle avait proposé aux partenaires
sociaux, à savoir la création d’une nouvelle catégorie s’ajoutant au temps
de travail et au temps de repos : le temps de garde. Celui-ci y était défini
comme la « période pendant laquelle le travailleur a l’obligation d’être disponible
sur son lieu de travail afin d’intervenir, à la demande de l’employeur, pour exercer
son activité ou ses fonctions » (CCE, 2004b : 9). Les périodes inactives du
temps de garde ne constitueraient pas du temps de travail au sens de la
directive. Cependant, la Commission laissait aux États membres la
faculté, au titre de la législation nationale, d’une convention collective
ou d’un accord des partenaires sociaux, de comptabiliser cette période
inactive du temps de garde comme temps de travail.
En ce qui concerne les délais applicables à l’octroi de repos
compensateur, la Commission prévoyait un délai maximal de 72 heures
lorsqu’il est dérogé aux dispositions sur la période de repos obligatoire
(selon la Cour de justice le repos compensateur devait être pris
immédiatement). Enfin, en ce qui concerne les périodes de référence
pour le calcul de la durée hebdomadaire de travail, la Commission
proposait son maintien à quatre mois, mais en offrant aux États
membres la possibilité de l’étendre à un an, à condition que les
partenaires sociaux soient consultés et que le dialogue social soit
encouragé. Dans un tel cas, les travailleurs ne pourraient effectuer plus
de 65 heures par semaine.
Dans le monde syndical, l’évaluation des propositions de la Commission
fut extrêmement négative. Le 13 octobre, le Comité exécutif de la CES

adopta une résolution où elle estimait inacceptables quasiment toutes les

dispositions du projet :
- la période de référence extensible de quatre mois à un an moyennant
une simple « consultation » des partenaires sociaux peut conduire à
des horaires extrêmement lourds durant certaines périodes, ainsi
qu’à une irrégularité et imprévisibilité accrues des horaires de travail ;
- le nouveau concept de temps de garde inactif est considéré en
contradiction avec les objectifs de la directive et autres législations
européennes existantes. Ce concept pourrait avoir des effets désastreux
notamment dans le domaine des soins de santé ;
- le maintien de l’opt-out individuel lorsqu’aucune convention
collective n’est en vigueur entraîne non pas une restriction de l’opt-
out mais sa confirmation, tout en pouvant mener à une pression
accrue sur les organisations syndicales pour accepter les opt-out
individuels (les employeurs pouvant être poussés à ne pas accepter
de conventions collectives, voire à ne pas reconnaître le syndicat).
Quant aux conditions pour l’opt-out individuel (accord du
travailleur, validité d’un an, renouvelable, limite absolue de 65 heures
hebdomadaires), celles-ci demeurent trop ambiguës en ce qu’elles ne
permettront pas de mettre fin aux abus constatés et rendront en fin
de compte acceptable, sur une base légale, la semaine de 65 heures.
Et la CES de conclure que cette proposition de révision de la directive
peut conduire à des semaines de travail plus longues, des horaires plus
imprévisibles et une conciliation encore plus difficile entre vie familiale
et vie professionnelle.
Ce dossier très délicat revint sur la table du Conseil Emploi et Affaires
sociales du 4 octobre, puis du 6 décembre 2004. Ce dernier parvint à un
accord sur le prolongement de la période de référence, sur la question
du repos compensateur, et « progressa » sur le concept de temps de
garde. Cependant, la principale pierre d’achoppement entre ministres, à
savoir la question de l’opt-out, ne put être réglée. Le Conseil resta divisé
entre pays qui plaidaient en faveur d’une clause collective d’opt-out
fondée seulement sur les conventions collectives, restreignant par là les

Christophe Degryse
possibilités de déroger à la règle par le biais d’un opt-out individuel (4),

et les pays en faveur du maintien d’une clause individuelle. Ce dernier
« camp », dans lequel se trouvaient déjà le Royaume-Uni et l’Irlande, a
été renforcé par l’élargissement de l’Union ; plusieurs nouveaux États
membres se positionnant en faveur du maintien de dérogations sur une
base individuelle. Il constituerait une « majorité importante ». Quoi qu’il
en soit, on pouvait constater, fin 2004, qu’un accord global sur la
proposition de directive était loin d’être atteint ; certains observateurs
jugeant même qu’il serait très difficile, voire impossible, de parvenir à
un compromis sur la question de l’opt-out, puisque des minorités de
blocage existent dans les deux camps.
3.2 Comités d’entreprise
La révision de la directive de 1994 sur les comités d’entreprise
européens était attendue de longue date (Conseil de l’Union européenne,
1994). Le 20 avril 2004, la Commission européenne a lancé la première
phase de consultation des partenaires sociaux sur cette directive.
Rappelons que cette dernière prévoit la création de comités d’entreprise
européens ou de procédures d’information et de consultation
européennes dans les entreprises de 1000 travailleurs ou plus, localisées
dans au moins deux États membres. Cela permet aux délégués
syndicaux des différents pays où est implantée l’entreprise de se réunir,
de rencontrer la direction, de recevoir des informations et de donner
leur point de vue sur les stratégies et décisions qui touchent l’entreprise
et ses travailleurs. Dans l’Europe des Quinze, quelque 650 sociétés ou
groupes ont souscrit à des accords sur les comités d’entreprise
européens (CEE) : cela concerne quelque 11 millions de travailleurs et,
plus directement, 10 000 de leurs représentants. Mais les 650 sociétés ne
représentent en fait qu’un peu plus d’un tiers des entreprises
théoriquement concernées par la directive, soit environ 1 800 sociétés.
Dans son document de consultation, la Commission tire un bilan
globalement positif des comités d’entreprise européens. Selon elle, « les
CEE ont donné d’excellents résultats dans le domaine de l’information et de la
4 France, Belgique, Espagne, Suède et Grèce, selon le Bulletin Quotidien Europe

(n° 8844 du 9 décembre 2004).

consultation des travailleurs sur les processus décisionnels, l’orientation des entreprises
et, notamment, les changements de gestion. Cependant, (…) diverses insuffisances ont
été décelées dans le fonctionnement des CEE, de sorte qu’un réexamen s’impose de la
manière dont ils peuvent donner toute leur mesure » (CCE, 2004c). Parmi les
éléments nécessitant un réexamen du texte, sont principalement cités
l’élargissement de l’UE entraînant une augmentation du nombre
d’entreprises visées par la directive (et les CEE des sociétés ayant des
succursales dans les États membres en voie d’adhésion devant
s’agrandir), la mise en œuvre des objectifs de Lisbonne en 2000,
l’augmentation des restructurations dans les grandes entreprises
européennes et l’évolution interne des CEE. Dans son document de
consultation, la Commission invite les partenaires sociaux « à faire
connaître leur point de vue sur :
1. la meilleure façon de garantir la pleine exploitation, au cours des années à venir,
de la capacité des comités d’entreprise européens de promouvoir, dans l’intérêt des
entreprises et de leur personnel, un dialogue social transnational positif et fructueux
au niveau de l’entreprise
2. l’orientation possible d’une action communautaire dans ce sens, y compris, le cas
échéant, la révision de la directive sur les comités d’entreprise européens
3. le rôle qu’ils croient pouvoir eux-mêmes jouer dans le règlement des questions
soulevées, compte tenu, s’il y a lieu, de leurs récentes réflexions sur des problématiques
connexes dans le cadre de la gestion du changement et de ses conséquences sociales »
(CCE, 2004d : 12).
La CES, qui regrettait la lenteur de la Commission pour lancer ce
processus de révision – révision jugée à ses yeux nécessaire et urgente
depuis plusieurs années et qui a pourtant pris quatre ans de retard –, a
réagi promptement à cette consultation en demandant une accélération
de la révision de la directive, et en se disant prête pour une consultation
avec l’UNICE. Notamment, la CES « souhaite que l’UNICE, qui s’était
opposé à cette directive et à sa révision, soit à présent disposé à une révision rapide, ce
qui améliorerait et rendrait plus efficace les relations entre partenaires sociaux au
niveau européen » (CES, 2004). Dans une résolution adoptée par son
comité exécutif les 4 et 5 décembre 2003 (CES, 2003), la confédération
syndicale avait déjà adopté une liste des points extrêmement détaillés
qu’elle souhaitait aborder dans le cadre du réexamen de la directive.

Christophe Degryse
Cette liste est trop longue pour être abordée intégralement ici
(26 propositions d’amendements), mais mentionnons les points qui
nous paraissent principaux. La CES y demandait notamment :
- une définition plus claire de l’information et de la consultation ;
- une redéfinition de la notion de confidentialité afin de garantir que
les membres des CEE ne sont pas empêchés de communiquer avec
leurs syndicats, par exemple ;
- une réduction de la période accordée pour négocier des accords, qui
passerait de trois à un an ;
- un cadre de sanctions pour les sociétés qui enfreindraient la loi, et le
droit légal, pour les représentants des travailleurs, de contester les
violations des accords ;
- le droit à la formation des membres des CEE, y compris en langues
et dans les questions économiques, financières et sociales ;
- un meilleur accès aux avis d’experts ;
- le droit de tenir des réunions préparatoires et de suivi ;
- le droit, pour les membres des CEE, de pénétrer les sites des
sociétés.
La réponse de l’UNICE a, quant à elle, pris une orientation
diamétralement opposée (UNICE, 2004a). L’organisation patronale
annonce d’emblée qu’elle « est fermement opposée à une révision de la directive
sur les comités d’entreprise européens. Les employeurs européens sont convaincus que
le meilleur moyen de développer l’information et la consultation des travailleurs dans
les entreprises de dimension communautaire passe par le dialogue au niveau des
entreprises concernées » (UNICE, 2004a : point 3). Néanmoins, l’organisation
patronale, « persuadée de la valeur des échanges d’expériences au niveau de l’UE »,
se disait prête à discuter de cette question dans le cadre du dialogue
social européen, « au travers d’une méthode similaire à celle utilisée lors de la
préparation des orientations de référence pour gérer le changement et ses conséquences
sociales » (en ce qui concerne la portée de cette méthode, nous renvoyons
le lecteur au précédent Bilan social de l’Union européenne 2003, pp.62-
63, et en particulier à son évaluation syndicale très mitigée). Bien que les
employeurs européens se soient opposés à la directive de 1994, l’UNICE
reconnaît désormais que les comités d’entreprise « commencent à prouver

leur valeur dans l’information et la consultation des travailleurs au niveau

transnational sur les questions pertinentes, et qu’ils ont en général aidé les entreprises
à communiquer le changement » (UNICE, 2004a : point 4). Elle insiste
toutefois sur la complexité qu’impliquent l’organisation des discussions
dans de tels organes transnationaux, ainsi que la recherche d’une bonne
articulation entre les comités d’entreprise européens et les mécanismes
d’information et de consultation au niveau national ou de l’établissement.
Or, les employeurs estiment que le document de consultation de la
Commission ne reflète pas suffisamment ces réalités complexes,
notamment parce qu’il se concentre trop sur le fonctionnement des
comités d’entreprise en cas de restructuration. L’UNICE émet en outre
une série de réserves quant aux raisons d’un réexamen ; la principale
d’entre elles, voire la seule, devrait être l’élargissement de l’UE. « Essayer
d’extrapoler les leçons de l’expérience de la directive sur les comités d’entreprise
européens avant le 1er mai 2004 à l’Europe élargie serait trompeur. Il faut laisser
aux entreprises et aux salariés concernés le temps d’apprendre à utiliser les
procédures mises en place (…) avant d’essayer de tirer des conclusions quant à la
nécessité, ou non, de revoir la directive » (UNICE, 2004a : point 7).
Argumentant qu’une intervention du législateur au niveau de l’UE serait
contre-productive, elle affirme que ce sont les partenaires sociaux, et
non le législateur, qui peuvent améliorer le fonctionnement des CEE à
l’avenir. Et cela, en suivant la transposition et la mise en œuvre de la
directive dans les nouveaux États membres, en procédant à des
échanges et en tirant des leçons d’expériences de comités d’entreprises
européens, notamment par rapport à l’élargissement de l’UE. C’est
d’ailleurs dans cette perspective que se sont tenus deux séminaires
conjoints en octobre 2004, visant à effectuer des études de cas de
comités d’entreprise.
Au-delà de ces séminaires, le processus de révision de la directive
paraissait, fin 2004, étonnamment lent. Étonnant aussi était le peu
d’importance qui semblait être accordée par la Commission dans le
processus de révision à ce qui constitue tout de même un demi-échec :
le faible taux de comités d’entreprise créés par rapport au nombre de
sociétés théoriquement visées par la directive (650 pour 1 800 sociétés).
Selon une note de la CES, la majorité des sociétés concernées par la
directive emploie moins de 5 000 travailleurs mais seulement 23 %
d’entre elles ont un CEE. Quant aux multinationales de plus de

Christophe Degryse
10 000 travailleurs, seules 61 % d’entre elles ont un CEE. Comment

expliquer ces lacunes importantes, et quelles analyses et leçons doit-on
tirer de la mise en œuvre incomplète de la directive de 1994 ? Ces
questions auraient mérité d’être sérieusement débattues au moment de
se lancer dans le réexamen de ce texte.
3.3 Santé-sécurité
Signalons encore que deux consultations des partenaires sociaux ont été
lancées en 2004 dans le domaine de la santé et de la sécurité des
travailleurs sur leur lieu de travail. La première a été initiée le 26 mars et
concerne la réduction de l’exposition aux substances qui provoquent le
cancer et réduisent la fertilité. Selon les estimations, 32 millions de
personnes sont exposées à ces substances à des doses que l’on peut
considérer comme dangereuses, et l’on dénombre chaque année de
35 000 à 45 000 cancers mortels d’origine professionnelle. Un décès par
cancer d’origine professionnelle coûte en moyenne 2,14 millions d’euros
et le coût des décès de ce type dans l’UE dépasse 70 milliards d’euros
par an. Le document de consultation pose quatre grandes questions :
- l’actuelle directive relative à l’exposition aux substances cancérigènes
devrait-elle être étendue aux substances nuisibles pour la repro-
duction ?
- y aurait-il lieu d’augmenter le nombre de substances couvertes par la
directive ?
- les niveaux fixés pour ces substances par la directive existante sont-
ils appropriés ?
- convient-il de prendre des mesures en vue de simplifier les
procédures prévues dans la directive et de les rendre plus facilement
adaptables au progrès scientifique ?
La seconde consultation a été lancée le 12 novembre et concerne la lutte
contre les troubles musculosquelettiques (5). Ces affections, qui se
caractérisent par des dorsalgies et des traumatismes dus à des efforts
répétés, constituent le principal problème de santé et de sécurité auquel
5 http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2004/nov/
musculoskeletaldisorders_fr.html

les travailleurs européens sont confrontés aujourd’hui. Selon les études,

elles concernent dans l’UE plus de 40 millions de travailleurs de tous les
secteurs et représentent de 40 à 50 % de l’ensemble des problèmes de
santé d’origine professionnelle. Elles coûtent aux employeurs européens
des milliards d’euros. Ce problème se traduit par des pertes de 0,5 à 2 %
du PIB chaque année. Dans son document de consultation, la Commission
explique que si ces affections sont en principe couvertes par la législation
communautaire générale sur la santé et la sécurité, une grande partie de
celle-ci a plus de dix ans et ne s’applique pas spécifiquement aux troubles
musculosquelettiques d’origine professionnelle. Certains États membres
ont adopté des lois pour résoudre le problème, d’autres non. La
Commission demande dès lors aux travailleurs et aux employeurs de
répondre aux questions suivantes :
- estimez-vous que le cadre législatif actuel en matière de santé et de
sécurité est approprié et suffisant pour prévenir les troubles
musculosquelettiques, ou jugez-vous que de nouvelles initiatives
sont nécessaires dans ce domaine ? Cette initiative devrait-elle viser
spécifiquement les troubles musculosquelettiques des membres
supérieurs, ou porter également sur d’autres troubles musculo-
squelettiques ?
- le cas échéant, cette initiative devrait-elle être prise au niveau
communautaire ?
- le cas échéant, sur quel aspect prioritaire de la prévention cette
initiative devrait-elle se concentrer : l’ergonomie, l’organisation du
travail, les aspects psychosociaux, d’autres questions ?
- le cas échéant, compte tenu des directives communautaires en
vigueur dans ce domaine, estimez-vous qu’un instrument contraignant
doit être mis en place dès le départ, soit par la modification de la
directive 90/270/CEE du Conseil concernant les prescriptions
minimales de sécurité et de santé relatives au travail sur des
équipements à écran de visualisation (Conseil des Communautés
européennes, 1990), soit par l’adoption d’un nouvel instrument à
caractère spécifiquement contraignant ? Seriez-vous plutôt favorable
à des initiatives non contraignantes, comme le recours à des normes ou
lignes directrices européennes d’application volontaire ? Ou encore,
préféreriez-vous une méthode associant des outils réglementaires et

Christophe Degryse
non réglementaires, comme un acte juridique contraignant fixant les

objectifs à atteindre, assorti de normes et autres lignes directrices
européennes décrivant les moyens techniques d’atteindre ces
objectifs ? Pensez-vous qu’une initiative conjointe des partenaires
sociaux européens, entreprise au titre de l’article 139 du traité
instituant la Communauté européenne, serait appropriée ?
4. Dialogue social sectoriel : principaux développements

En 2004, des développements ont été observés dans le dialogue social
européen de plusieurs secteurs d’activités. Nous passons ci-dessous en
revue les faits marquants de treize secteurs, en commençant par la
création de trois nouveaux Comités de dialogue social sectoriel (CDSS
« Collectivités locales et régionales », « Audiovisuel » et « Chimie »), et
en poursuivant par un secteur qui semble assez mal en point, celui des
Assurances.
4.1 Collectivités locales et régionales
Le 13 janvier 2004 a été officiellement lancé le 29ème Comité du dialogue
social sectoriel « Collectivités locales et régionales ». La création de ce
CDSS formalise en fait un dialogue social qui existe depuis la fin des
années 90. Des déclarations conjointes avaient déjà été adoptées par les
acteurs de ce secteur (sur l’égalité des chances en 1999, sur la politique
européenne de l’emploi en 2000). Le nouveau comité, au sein duquel
sont représentés la plateforme des employeurs du Conseil des communes
et régions d’Europe (CEMR-EP) et la Fédération européenne des
syndicats des services publics (EPSU), a adopté un programme de
travail 2004-2005 ainsi qu’une déclaration commune sur le télétravail
(voir ci-dessous). Ce programme porte principalement sur la promotion
de services publics de haute qualité, le renforcement du dialogue social
dans les nouveaux États membres, la participation à la définition des
politiques de la Commission (notamment dans le domaine de l’emploi),
et la complémentarité avec les travaux des partenaires sociaux
interprofessionnels. À l’occasion du lancement de ce nouveau CDSS, les
partenaires sociaux ont également adopté une déclaration commune sur
le télétravail. Ils y font explicitement référence à l’accord autonome de
2002 signé par les partenaires sociaux interprofessionnels, en
encourageant leurs membres à s’en inspirer lors de l’introduction ou de

la gestion du télétravail dans leur secteur. Ils s’engagent par ailleurs à

surveiller les développements ultérieurs du télétravail dans leur secteur
et à entreprendre une première évaluation en 2005.
4.2 Audiovisuel
Le 29 avril 2004, le Comité de dialogue social sectoriel dans le domaine
de l’Audiovisuel a tenu sa réunion inaugurale et adopté son règlement
intérieur. Les négociations en vue de lancer un dialogue social européen
dans le secteur de l’audiovisuel public avaient été lancées en 1998, entre
EURO-MEI et l’European Broadcasting Union, EBU. Ce processus a
finalement abouti à la mise sur pied d’un comité englobant le secteur
audiovisuel dans son ensemble, impliquant l’International Federation of
Actors, FIA, l’International Federation of Musicians, FIM, l’European federation
of Journalists, EFJ, avec EURO-MEI pour les travailleurs et l’Association of
Commercial Television, ACT, l’Association of European Radio, AER, l’European
Coordinator of Independent Producers, CEPI, l’International Federation of Film
Producers Associations, FIAPF et l’EBU pour les employeurs. Lors de leur
réunion constitutive, les partenaires sociaux ont principalement discuté
de leur programme de travail. Celui-ci devrait d’abord se centrer sur
quelques initiatives clés de l’Union européenne ayant un impact sur le
secteur (directive sur les services dans le marché intérieur, directive sur
le temps de travail), l’objectif étant de parvenir à adopter une position
commune sur ces textes. Plus tard, le comité devrait également traiter
des questions de santé et de sécurité, d’égalité des chances et de
formation, du rôle des femmes dans les médias, de l’accès à l’emploi
pour les minorités ethniques, ainsi que de l’élargissement et de son
impact sur le modèle social européen.
4.3 Chimie
Le 14 décembre 2004 a eu lieu la session constitutive du Comité de
dialogue social sectoriel pour l’industrie chimique. La création de ce
comité, le 31ème, s’inscrit assez logiquement dans une période de
coopération entre partenaires sociaux du secteur (European Mine Chemical
and Energy Workers’Federation – EMCEF – pour les travailleurs, et
l’European Chemical Employers’Group – ECEG – pour les employeurs) qui
a déjà abouti à la définition de positions communes notamment en

Christophe Degryse
novembre 2003 sur la législation REACH (6). Deuxième secteur

industriel le plus important d’Europe, l’industrie chimique emploie plus
de deux millions de personnes et occupe la première place du secteur au
niveau mondial en regard de son chiffre d’affaires. Lors d’une
conférence tenue le 10 septembre 2004 à Helsinki, les partenaires
sociaux de l’industrie chimique avaient signé une position commune sur
l’éducation, les qualifications et la formation tout au long de la vie dans
l’industrie chimique européenne. Dans ce document, ils s’engagent à
créer un groupe de travail conjoint qui, dans un premier temps, fera une
analyse détaillée des qualifications et des niveaux actuels de qualification,
la formation professionnelle et la formation tout au long de la vie dans le
secteur chimique. La deuxième étape sera une comparaison des meilleures
pratiques et un échange d’informations entre les différents systèmes
nationaux, comme base pour les développements ultérieurs. Le texte
conjoint examine également des questions liées à l’amélioration de
l’image de l’industrie de produits chimiques, au soutien de l’enseignement
de la science dans les écoles, à la mise en valeur de l’éducation et de la
formation tout au long de la vie des travailleurs.
4.4 Assurances
Le 28 mai 2004, les négociations sur la formation tout au long de la vie
dans le secteur des assurances ont été rompues, après un an de
discussions (UNI-Europa Finance pour les travailleurs, et trois
organisations d’employeurs, European Federation of National Insurance
Associations – CEA, European Association of Cooperative and Mutual Insurers –
ACME, et l’International Association of Insurance and Reinsurance Providers –
BIPAR). En mars 2003, les partenaires sociaux du secteur bancaire
avaient adopté une déclaration commune sur la formation tout au long
de la vie et l’objectif d’UNI-Europa était de parvenir à une déclaration
semblable dans le secteur des assurances. Les négociations ont plus
particulièrement buté sur les mécanismes visant à établir les besoins de
compétences, la fourniture de formation pendant le temps de travail et
la participation des syndicats dans le processus de formation. L’échec de
6 Il s’agit d’une proposition de directive aménageant un nouveau cadre réglementaire

pour les produits chimiques en Europe (enregistrement, évaluation et autorisation
des produits chimiques).

ces négociations s’inscrit dans un contexte général de dialogue social

assez faible dans le secteur des assurances, comme l’a notamment
montré un rapport de l’Observatoire social européen (Pochet et al.,
2004). Depuis le milieu des années 90, le dialogue social y est à la traîne,
au point que la Commission a un moment envisagé de considérer
comme « dormant » ce Comité de dialogue social sectoriel.
4.5 Transports
Le 27 janvier 2004, la Communauté européenne du rail (CER) et la
Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) ont signé
deux accords importants négociés dans le cadre du dialogue social
européen : l’un sur la licence européenne des conducteurs effectuant un
service d’interopérabilité transfrontalière, et l’autre sur les conditions
d’utilisation du personnel des chemins de fer employé dans les services
transfrontaliers. Les discussions sur la licence européenne des
conducteurs étaient en cours depuis 2000. Pour ces deux textes, un suivi
est prévu dans un groupe de travail qui se réunira tous les six mois lors
du CDSS.
4.6 Télécommunications
Le 5 mai 2004, les partenaires sociaux européens des Télécom-
munications (European Telecommunications Network Operators’Association –
ETNO – pour les employeurs, et UNI-Europa Telecom pour les
travailleurs) sont parvenus à un accord sur une charte pour les centres
d’appel (call-center). Ce document conjoint, présenté officiellement le 15 juin
2004, définit un ensemble de principes fondamentaux dans divers
domaines parmi lesquels la santé et la sécurité au travail, le temps de
travail, la formation des travailleurs, etc. Ces principes portent notamment
sur la qualité de la prestation des services clientèle, les conditions de travail,
les objectifs qualitatifs et quantitatifs de performance, la gestion du
personnel, l’organisation du travail, l’information et la consultation des
représentants des travailleurs, le respect des normes fondamentales du
travail telles que définies dans la Déclaration de l’OIT relative aux
principes et droits fondamentaux au travail. Après avoir défini en 2001
des « lignes directrices » pour le télétravail en Europe, la charte sur les
call-center constitue le second engagement conjoint des partenaires
sociaux européens dans le secteur des télécommunications, un secteur
en croissance très rapide, mais dont la géographie déborde largement les

Christophe Degryse
frontières européennes (de nombreuses entreprises ont d’ores et déjà

transféré leurs centres d’appel dans des pays tels que l’Inde).
4.7 Électricité
Le 4 juin 2004, les partenaires sociaux du secteur de l’électricité –
Eurelectric pour les employeurs et European Federation of Public Service
Unions (EPSU) ainsi que l’European Mining, Chemical and Energy Workers’
Federation (EMCEF) pour les travailleurs – ont signé une déclaration
commune sur les besoins futurs en matière de formation dans le secteur
de l’électricité. Ce texte s’inscrit dans le cadre du programme de travail
de l’EPSU et de l’EMCEF, lequel met fortement l’accent sur les questions
de formation et de qualification tout au long de la vie. En effet, selon
une recherche commanditée par les partenaires sociaux, l’industrie
électrique européenne fait actuellement face à un important déficit de
qualifications. C’est pour tenter de remédier à ce constat qu’ils se sont
mis d’accord sur un certain nombre de principes visant notamment à
faire émerger cette problématique aux différents niveaux (entreprises,
partenaires sociaux nationaux, institutions européennes). EMCEF et
EPSU s’engagent également à évaluer le suivi en termes d’actions de
cette déclaration commune en 2007.
4.8 Construction
Le 24 mars 2004, les partenaires sociaux du secteur de la construction
(FIEC et la FETBB) ont publié une brochure sur l’emploi des jeunes et
des travailleurs âgés. Avec 1,9 million d’entreprises et près de onze
millions d’ouvriers, l’industrie de la construction est le plus grand
employeur industriel d’Europe. Néanmoins, l’emploi et l’intégration des
jeunes dans ce secteur semblent poser un problème croissant. Les
partenaires sociaux ont voulu y apporter des pistes de solutions au
travers de cette brochure en soulignant en particulier l’importance du
tutorat, c’est-à-dire de l’établissement d’une relation structurée entre un
travailleur plus âgé et expérimenté et le jeune débutant dans l’entreprise.
Afin d’aider les entreprises de construction à développer ce dispositif de
tutorat, la brochure met à leur disposition une description des étapes à
prévoir, des exemples de bonnes pratiques, et des fiches pratiques pour
l’employeur, le tuteur et le jeune. Par ailleurs, en avril FIEC et FETBB
ont également adopté une déclaration commune sur la proposition de
directive sur les services dans le marché intérieur. Ce texte en appelle

notamment à la modification ou la suppression de certains articles de

ladite directive qui pourraient, selon eux, favoriser des pratiques
abusives, de la concurrence déloyale, du dumping social et du travail au
noir.
4.9 Postes
Le 16 janvier 2004, le Comité du dialogue social européen pour le
secteur postal a lancé un site Internet dédié au dialogue social dans le
secteur postal (7). Cette initiative est la première du genre en matière de
dialogue social sectoriel. Elle concerne un secteur qui génère un chiffre
d’affaires de 80 milliards d’euros (1,4 % du PIB) et qui emploie 1,7 million
de personnes. Selon ses initiateurs, ce site poursuit deux principaux
objectifs : la mise en valeur les travaux réalisés par le CDSS, et
l’encouragement des échanges entre les partenaires sociaux du secteur
postal à un niveau européen, via notamment la mise à disposition des
ordres du jour et comptes rendus du CDSS ainsi qu’une base de
données regroupant les contacts dans les postes européennes.
4.10 Nettoyage industriel
Le 17 septembre 2004, les partenaires sociaux européens du secteur du
nettoyage industriel (FENI et UNI-Europa) ont adopté une déclaration
conjointe intitulée « Choisir le mieux disant pour les marchés publics de
nettoyage ». À l’heure où la directive européenne relative aux procédures
de passation de marchés publics de services, travaux et fournitures
(adoptée en mars 2004) doit être transposée dans les systèmes juridiques
nationaux des États membres, les partenaires sociaux européens du
secteur lancent un appel aux pouvoirs adjudicateurs locaux, régionaux,
nationaux et européens à fonder leurs procédures de sélection de
prestataires de services sur le meilleur rapport qualité prix plutôt que sur
le prix le plus bas.
4.11 Commerce
Dans le secteur du commerce, les partenaires sociaux européens (UNI-
Europa Commerce et EuroCommerce) ont adopté le 28 mai 2004 une
déclaration relative à la promotion de l’emploi et de l’intégration des
7 http://www.postsocialdialog.org/html/index.asp

Christophe Degryse
personnes handicapées dans le commerce et la distribution en Europe.

Cette déclaration en appelle notamment à l’élaboration d’une stratégie
de gestion du handicap qui s’inscrirait dans les politiques en matière
d’égalité des chances. Elle s’adresse en particulier aux organisations
d’employeurs et de travailleurs affiliées.
4.12 Horeca
Le 11 juin 2004, les partenaires sociaux du secteur horeca ont adopté
des recommandations communes (EFFAT et HOTREC) concernant
des lignes directrices pour la formation et le développement, en
particulier dans les PME, dans le secteur des hôtels, des restaurants et
des cafés. Par ailleurs, ils ont adopté de nouvelles règles de procédures
pour leur comité de dialogue social sectoriel.
4.13 Culture
Suite à la conférence organisée à Tallinn sur l’élargissement du dialogue
social dans le secteur des arts de spectacle, les partenaires sociaux de ce
secteur ont adopté le 18 avril 2004 une déclaration commune sur
l’avenir du dialogue social dans l’Union élargie.
5. Avenir du dialogue social : la communication de la

Commission européenne
Mieux structurer le dialogue social européen, en particulier le dialogue
social sectoriel : tel est le principal objectif de la communication adoptée
le 12 août 2004 par la Commission européenne « Partenariat pour le
changement dans une Europe élargie - Renforcer le dialogue social
européen » (CCE, 2004e). Elle y passe en revue l’évolution récente du
dialogue social tant interprofessionnel que sectoriel, ainsi que les enjeux
auxquels celui-ci est confronté, en particulier l’élargissement (capacité
technique des partenaires sociaux dans les nouveaux États membres,
systèmes nationaux de relations industrielles, élargissement de l’éventail
des traditions existantes, etc.), et la gestion du changement économique
et social. Une gestion du changement qui constitue, selon la Commission,
la principale mission du dialogue social européen, ce qui nécessite de la
part des partenaires sociaux des contributions « aussi concrètes et efficaces
que possible ». Or, le constat de départ de la Commission est que de
nombreux textes issus du dialogue social contiennent des dispositions
d’application imprécises et vagues. En outre, la signification et le statut

des documents adoptés sont souvent imprécis. L’allusion à certains

textes du dialogue social sectoriel est claire, ainsi qu’à la controverse
concernant la nature et le statut des accords « volontaires » ou
« autonomes » du dialogue social interprofessionnel (télétravail et stress,
voir ci-dessus). La Commission propose en conséquence une nouvelle
terminologie dont les partenaires sociaux sont désormais invités à
s’inspirer lors de la rédaction de leurs textes. Quatre grandes catégories
sont ainsi définies :
- les « accords » mis en œuvre conformément à l’article 139 § 2. Les
textes de cette catégorie établissent des normes minimales et
supposent la mise en œuvre de certains engagements à une date
limite. Deux principaux types d’accords relèvent de cette catégorie :
les accords mis en œuvre par décision du Conseil (ou « accords-
cadres ») et les accords autonomes (aussi appelés, mais de manière
trop ambiguë, « accords volontaires ») mis en œuvre conformément
aux procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux
États membres. La Commission rappelle utilement que l’article 139
§ 2, stipule que les accords au niveau communautaire « doivent être mis
en œuvre », ce qui implique, notamment, l’obligation pour les parties
signataires d’exercer une influence sur les membres nationaux afin
d’assurer cette mise en œuvre (y compris lorsqu’il s’agit d’accords
autonomes) (8).
- Les « textes basés sur les processus ». Cette dénomination un peu
étrange recouvre les textes conjoints mis en œuvre d’une façon plus
progressive et davantage orientée sur les processus que les accords.
Il y a trois types principaux d’instruments qui entrent dans cette
catégorie : les cadres d’action qui définissent certaines priorités
politiques que les partenaires sociaux nationaux s’engagent à
respecter (avec suivi approprié) ; les lignes directrices et codes de conduite
qui formulent des recommandations et/ou fournissent des lignes
directrices aux affiliés nationaux en ce qui concerne l’établissement
de normes ou de principes ; les orientations politiques dans lesquels les
partenaires sociaux adoptent une approche volontariste de la
8 Voir la controverse à ce sujet dans le chapitre « Télétravail » ci-dessus.

Christophe Degryse
promotion de certaines politiques parmi leurs membres et s’engagent

à évaluer le suivi donné et l’impact.
- Les « avis conjoints » et « instruments ». Cette catégorie comprend
des textes et des instruments des partenaires sociaux qui contribuent
à l’échange d’informations, que ce soit des partenaires sociaux vers
les institutions européennes et/ou les pouvoirs publics nationaux ou
en expliquant les implications des politiques de l’UE aux membres
nationaux. Ces documents représentent en fait la majorité des textes
des partenaires sociaux adoptés au fil des ans, qui sont généralement
destinés à fournir une contribution aux institutions européennes
et/ou aux autorités publiques nationales.
- Les « textes procéduraux » : cette dernière catégorie comprend des
textes qui s’efforcent de fixer des règles pour le dialogue bipartite
entre les parties. Cette catégorie inclut également les textes des
partenaires sociaux qui déterminent les règles de procédure des
comités de dialogue social sectoriel.
On notera enfin, dans l’annexe 3, une proposition d’aide-mémoire pour
la rédaction des textes de nouvelle génération des partenaires sociaux
dans lequel la Commission demande aux partenaires sociaux de fournir,
pour chaque texte adopté, un certain nombre d’informations types telles
que le(s) destinataire(s) du document, le statut et l’objectif du texte, la
date limite à laquelle les dispositions doivent être mises en œuvre, les
modalités de mise en œuvre au niveau national, etc.
Fin septembre, la CES a fait connaître ses premières réactions, assez
mitigées, à cette communication. D’un côté, la confédération syndicale
se réjouissait de ce que la Commission reconnaisse la place importante
du dialogue social autonome et son développement qualitatif et
quantitatif, et demande un renforcement des capacités administratives
des organisations nationales de partenaires sociaux par les États
membres. Elle se réjouissait également de l’engagement à inciter les
partenaires sociaux à renforcer le lien entre comités d’entreprise
européens et les différents niveaux de dialogue social, ainsi qu’à clarifier
les instruments du dialogue social (en particulier en ce qui concerne les
accords « autonomes »). En revanche, elle relevait trois questions
problématiques à ses yeux : le document de la Commission ne contribue
pas à un meilleur équilibre de l’agenda de Lisbonne ; il n’évite pas

l’amalgame entre les différents niveaux de dialogue social européen et la

promotion d’initiatives patronales unilatérales relevant du champ de la
responsabilité sociale des entreprises ; enfin, il exclut le recours aux
négociations et accords autonomes dans un certain nombre de cas
comme, par exemple, la révision de directives existantes.
De son côté, l’UNICE a adopté le 25 novembre une position très
détaillée sur la communication de la Commission (UNICE, 2004b). On
peut la synthétiser comme suit : la promotion du dialogue social européen
doit reposer sur un respect absolu de l’autonomie des partenaires sociaux,
qui organisent le dialogue social tant interprofessionnel que sectoriel,
ainsi que sur le principe de subsidiarité, « ce qui signifie que les relations
industrielles demeurent essentiellement nationales et que les interactions entre l’UE et
le niveau national ne sont pas hiérarchiques, mais sont une relation de
complémentarité et peuvent être de nature différente suivant les sujets ou enjeux »
(UNICE, 2004b : point 3). Or, selon l’UNICE, la communication de la
Commission reste dominée par une conception « excessivement administrative
et interventionniste » du dialogue social. Et de citer en exemple (à ne pas
suivre, selon elle) la suggestion de dresser un cadre communautaire pour
des négociations collectives transnationales, mais aussi l’affirmation
selon laquelle le droit d’initiative de la Commission peut s’exercer à tout
moment, ou encore la conception qu’a la Commission des synergies
entre le niveau sectoriel européen et le niveau de l’entreprise, « en
particulier les liens artificiels faits entre les comités d’entreprise européens et le
dialogue social sectoriel au niveau de l’UE » (UNICE, 2004b : point 5). Si les
employeurs considèrent que l’objectif principal du dialogue social
devrait être de faciliter le changement socioéconomique, notamment
dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, il n’est selon eux pas
nécessaire de dresser un cadre plus complet pour le dialogue social
européen. Un tel cadre serait même considéré comme « inacceptable et
trompeur » car les négociations au niveau européen et les accords-cadres
qui en résultent sont fondamentalement différents des conventions
collectives résultant des négociations sur les salaires et les conditions de
travail dans les États membres.
En définitive, la position de l’UNICE peut être synthétisée par ce triple
refus : refus d’une approche centralisée du dialogue social, refus d’envisager
un modèle unique de dialogue social, en particulier dans le cadre de
l’élargissement, refus d’un rôle « politique » de la Commission, qui doit

Christophe Degryse
se contenter de fournir des études, de l’information et éventuellement

du monitoring. Pointons encore ce commentaire de l’UNICE
concernant les accords « autonomes » ou « volontaires » : « Il est important
de souligner que ce n’est pas parce qu’un accord n’est pas juridiquement contraignant
que son efficacité ou sa légitimité peut être mise en doute. Au contraire, il y a des
sujets pour lesquels une approche législative n’est pas pertinente. Le cadre de référence
offert par un accord volontaire est un gage d’efficacité et de bonne gouvernance. En
outre, ce type d’accord en évitant d’imposer des contraintes excessives, peut aboutir à
un meilleur équilibre entre flexibilité et sécurité qu’un texte juridiquement
contraignant » (UNICE, 2004b : point 7). Quant au suivi de ce type
d’accord, l’UNICE estime que « des dispositions de suivi trop détaillées et trop
contraignantes seraient contre-productives pour la mise en œuvre des textes de nouvelle
génération, étant donné la diversité (et l’évolution) des pratiques nationales de
relations industrielles » (UNICE, 2004b : point 18). Enfin, si l’organisation
patronale européenne se dit globalement d’accord avec la typologie des
accords telle que proposée par la Commission, elle insiste sur le fait
qu’une telle typologie ne peut pas être plus qu’un instrument d’analyse
ex-post, ni se vouloir exhaustive. « Toute tentative de la transformer en cadre ex-
ante serait totalement inacceptable, car contraire à l’autonomie du dialogue social. Ce
serait également contre-productif, car cela bloquerait l’innovation au sein du dialogue
social européen » (UNICE, 2004b : point 19).
Conclusions
En 2004, le dialogue social européen, du moins interprofessionnel, a
laissé entrevoir sur des questions de fond (aménagement du temps de
travail, comités d’entreprise européens, rôle et missions du dialogue
social) de profondes divergences entre organisations syndicales et
patronales. Le seul accord interprofessionnel signé cette année a porté
sur le stress au travail. Ce genre de thème peut se prêter à un compromis
win-win entre organisations syndicales (qualité du travail) et employeurs
(productivité) ; mais le compromis européen demeure minimal. En
outre, il est coulé dans un instrument – accord autonome – dont le
statut demeure ambigu. Cela ne signifie pas que cet accord soit superflu.
Il permet de mettre à l’agenda politique et social de tous les États
membres de l’Union la question du stress au travail, tout en renforçant
(légèrement) les procédures de suivi. Par contre, la dynamique actuelle
du dialogue social semble de loin insuffisante pour être en mesure

d’aborder des sujets plus sensibles. L’impossibilité d’entamer des

négociations interprofessionnelles sur la révision de la directive « temps
de travail » montre les limites actuelles d’un dialogue social européen
qui, depuis douze ans, se cantonne dans des thématiques relativement
consensuelles (congé parental, compétences et qualifications) ou qui
permettent des compromis gagnants de part et d’autre (travail à durée
déterminée, travail à temps partiel, télétravail), mais qui échoue sur les
questions plus conflictuelles où l’une des parties – en l’occurrence le
banc patronal – pense n’avoir rien à gagner (information et consultation
des travailleurs, protection des données, aménagement du temps de
travail). Il faut ici souligner que les employeurs ont de plus en plus
tendance à considérer l’initiative communautaire dans le champ social
comme une ingérence contraire au principe de subsidiarité et au respect
de l’autonomie des partenaires sociaux. Mais dans le même temps, ils
combattent énergiquement l’idée de créer progressivement un cadre
européen pour des négociations collectives transnationales. Le seul
objectif dévolu au dialogue social européen doit être, selon eux, de
favoriser le changement socioéconomique via une approche flexible et
peu contraignante. Tout autre est l’approche syndicale qui voit dans
l’échelon européen des négociations collectives un moyen de lutte
contre la mise en concurrence des systèmes (et des travailleurs)
nationaux. En 2004, la question du temps de travail aurait pu être
exemplaire à cet égard, si l’UNICE n’avait pas déclaré impossible toute
perspective de négociation avec la CES. La tournure qu’ont prise les
événements dans ce dossier a ensuite montré que l’organisation patronale
bénéficiait actuellement, de facto, de nombreux alliés objectifs, tant à
Londres et dans d’autres capitales qu’au sein des institutions européennes.
Dans sa proposition de directive « temps de travail », la Commission
semble adopter une nouvelle approche politique qui consisterait à
entériner les rapports de force structurés dans les entreprises où ils
existent déjà (présence de syndicats, de représentants de travailleurs, de
conventions collectives…) mais sans plus tenter d’étendre les résultats
de ces rapports de force dans les entreprises où ils n’existent pas. Une
telle nouvelle approche – qui pourrait être soumise à la même critique
que celle formulée à l’égard des accords autonomes du dialogue social, à
savoir l’absence d’effets équivalents – constituerait un changement
majeur dans l’attitude de la Commission à l’égard du modèle social
européen. Pour la première fois, la révision d’une directive tend à

Christophe Degryse
aboutir à l’extension d’une dérogation temporaire octroyée au départ au

seul Royaume-Uni. Cette extension ouvre la voie à des éléments de
concurrence sociale. Dans le contexte d’une Union élargie, cette approche
pourrait trahir l’abandon d’un certain modèle social européen qui a
besoin, pour subsister, d’être étendu et consolidé plutôt que mis en
concurrence.
Un dernier mot sur le dialogue social sectoriel. Il est impossible
d’évaluer dans son ensemble le dialogue social sectoriel, tant les
dynamiques qui l’animent, secteurs par secteurs, sont diverses. Depuis la
mise en place officielle des Comités de dialogue social sectoriel (CDSS)
en 1998, on assiste à une structuration progressive des différents
secteurs. L’année 2004 l’a encore montré avec la naissance de trois
nouveaux CDSS. En revanche, cette structuration n’est pas la garantie
d’une dynamique ambitieuse, comme le montre cette année le secteur
des assurances, qui ne parvient pas à dépasser ses blocages. La
communication de la Commission européenne sur l’avenir du dialogue
social participe de cette volonté de mieux structurer ce dialogue social et
surtout les fruits de ses négociations. Nous nous trouvons donc dans
une logique de long terme, qui n’est certes pas très spectaculaire, mais
qui continue de poursuivre son chemin.
Références
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Conseil sur l’état d’application de la directive concernant l’institution
d’un comité d’entreprise européen ou d’une procédure dans les
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dimension communautaire en vue d’informer et de consulter les
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Christophe Degryse
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sécurité et de santé relatives au travail sur des équipements à écran de
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Philippe Pochet
Stratégie européenne pour l’emploi et grandes

orientations de politique économique
Introduction
Pour la seconde année consécutive, la stratégie européenne pour
l’emploi (SEE) et les grandes orientations de politique économique
(GOPE) ont été synchronisées. Il s’agissait d’une année intermédiaire
dans le nouveau cycle triennal (2003-2005). Pour rappel, la première
année dresse les grandes lignes stratégiques, la seconde décrit la mise en
œuvre et, finalement, la troisième se concentre sur l’évaluation des
politiques menées. Ce choix d’un cycle de trois ans était dicté par la
reconnaissance du fait que la mise en œuvre des réformes prend du
temps ; les effets ne pouvant donc être jugés annuellement. En principe,
l’année 2004 aurait donc dû être une simple année de transition. Mais
elle a été marquée par trois grandes dynamiques qui ont influé sur la
SEE (et les GOPE).
La première est celle de l’élargissement. Des procédures prévues pour
quinze États membres ont dû être adaptées pour vingt-cinq. Il s’agit là
d’un problème qui touche toutes les politiques européennes. Une
solution est de travailler alternativement en petits groupes et ensuite en
plénière. C’est ainsi que s’est, par exemple, déroulé le Cambridge process
qui évalue les plans d’action nationaux (PAN) par les pairs. De plus, il
était nécessaire d’acclimater les nouveaux pays membres aux subtilités
de la SEE (même s’ils avaient été partiellement préparés en faisant
l’exercice des JAP – Joint Assessment Paper, sorte de pré-SEE). Il fallait
donc faire œuvre de pédagogie. Ensuite, il existe un déficit de
connaissance mutuelle. Qui connaît le marché du travail slovène ou
estonien ? Inversement, qui en Estonie connaît le marché du travail

Philippe Pochet
belge ou irlandais ? Toutefois, les effets de l’élargissement ne se feront

vraiment sentir qu’au moment de la révision de la SEE qui permettra
aux nouveaux États membres de faire valoir leurs priorités.
La seconde est l’évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne.
Cette dernière a fait l’objet de nombreuses critiques tant sur le contenu
que sur les procédures. Il a été demandé à Wim Kok (ancien premier
ministre social-démocrate des Pays-Bas), qui avait déjà présidé le groupe
sur la réforme de la SEE en 2003, de présider un groupe de travail sur la
réforme de Lisbonne. Étant le chapeau commun à l’ensemble des
méthodes de coordination, ce débat a des conséquences immédiates et
importantes pour la stratégie européenne de l’emploi et la coordination
des politiques économiques.
Enfin, il y a eu la remise en cause de la rigidité du pacte de stabilité et de
croissance et la tentative de trouver une nouvelle formule qui tienne
mieux compte des spécificités nationales et mette plus l’accent sur la
dette totale plutôt que le déficit annuel. Cette relecture du Pacte, même
si elle ne se départit pas complètement de l’idéologie économique
monétariste qui le soutient, remet néanmoins en partie en cause le credo
de l’équilibre à tout prix des finances publiques.
Ces trois dynamiques montrent à nouveau que tant la SEE que les
GOPE sont des procédures dynamiques qui ont largement évolué
depuis leur mise en place. L’ensemble du processus de Lisbonne et de la
coordination des politiques économiques et d’emploi est donc loin d’être
stabilisé tant dans les procédures que dans le contenu. Néanmoins,
l’avancée la plus importante se trouve dans le fait que l’on dispose
maintenant d’études empiriques académiques sérieuses couvrant plusieurs
pays qui mesurent les effets de ces méthodes souples ainsi que les
problèmes liés à leur mise en œuvre (Zeitlin et Pochet, 2005 ; Govecor,
2004 ; Galgóczi, 2004). Celles-ci sont complétées par de nombreuses
monographies nationales (voir, par exemple, les articles sur le site web
du centre d’études européennes de l’université du Wisconsin-Madison) (1).
1 http://eucenter.wisc.edu/OMC/index.htm.

SEE et GOPE
Ces premiers résultats empiriques feront l’objet de notre première

section. Nous examinerons ensuite les recommandations 2004 tant de la
SEE que des GOPE. Enfin, nous présenterons l’évaluation à mi-parcours
de la stratégie de Lisbonne. Ce qui est intéressant est que ces trois
aspects ne se sont guère influencés. Les analyses de la mise en œuvre de
la SEE n’ont pas été utilisées dans la réflexion sur les suites à donner
aux processus de Lisbonne. L’agenda des rapports, réunions et autres
activités a continué comme avant malgré les critiques et les analyse de
fond. Analyses, processus et enjeux politiques sont trois dynamiques
encore fortement indépendantes.
1. Les premières leçons de la SEE

Les données empiriques disponibles peuvent être regroupées en cinq
sous-thèmes (2) :
1) les changements politiques substantiels ;
2) les changements procéduraux ;
3) l’apprentissage mutuel ;
4) les mécanismes d’influence au plan national ;
5) la participation.
1.1 Les changements substantiels de politiques
Le premier point sur lequel l’ensemble des études converge est que les
plans d’action nationaux ne sont pas considérés comme des documents
stratégiques par les administrations nationales ou la classe politique mais
essentiellement comme des documents de type administratif. Ce point
est essentiel car il permet d’expliquer le manque de mobilisation des
acteurs, qu’ils soient formels (parlements nationaux, par exemple) ou
non gouvernementaux (syndicats, ONG, etc.) (voir infra). Faire cette
constatation ne signifie pas que la SEE n’aurait eu aucun effet ou que
ces documents ne peuvent pas avoir, de par leur nature même, un
caractère stratégique (il s’agit en fin de compte d’un choix politique de
2 Je les reprends de l’analyse conclusive de Jonathan Zeitlin pour le livre « The

Open Method of Co-ordination in Action. The European Employment and
Social Inclusion Strategies » (Zeitlin et Pochet avec Magnusson, 2005).

Philippe Pochet
ne pas donner à ces documents un aspect stratégique de coordination

des mesures nationales). Simplement, les plans d’action nationaux ne
constituent pas un élément central des dispositifs nationaux en matière
d’emploi et sont donc investis marginalement par les acteurs. On peut
aussi retourner l’argument et souligner que comme les acteurs
n’investissent pas beaucoup dans ces stratégies européennes, les
personnes en charge n’ont aucune raison d’en faire des documents plus
stratégiques. Les PAN font maintenant partie du paysage administratif
national et « la SEE a fourni un cadre commun pour les politiques nationales de
l’emploi et un élément structurel, avec une planification et une révision annuelles. Elle
a introduit une perspective politique davantage axée sur le long terme, ou en tout cas
le moyen terme, dans certains pays où une telle perspective n’existait pas »
(Govecor, 2004 : 10). L’influence qu’ils ont est de construire du fait de
la répétition annuelle du processus un langage commun à l’ensemble des
États membres (Goetschy, 1999). Comme le souligne Zeitlin (2005 : 451)
« hausse du taux d’emploi, activation, prévention, vieillissement actif, apprentissage
tout au long de la vie, intégration de la dimension du genre, ‘flexicurity’, réconciliation
entre le travail et la vie familiale, l’exclusion sociale conçue comme un concept
multidimensionnel, marché du travail inclusif, approche intégrée du partenariat, etc. »
font maintenant partie du vocabulaire standard employé par les acteurs
« européanisés » du marché du travail. Ces acteurs sont plus nombreux
qu’auparavant (effet de diffusion), mais il reste de nombreux acteurs
nationaux clés (par exemple, les négociateurs syndicaux dans les
entreprises ou même dans les secteurs) ou les acteurs locaux (les
opérateurs de projets dans le cadre du fonds social européen) qui sont
toujours totalement étrangers à cette grammaire européenne. Ceci ne
signifie pas nécessairement qu’ils poursuivent des politiques différentes
mais qu’elles ne sont pas présentées dans le vocabulaire européen
standard. On remarque aussi que les employeurs dans de nombreux
pays sont (totalement) absents des débats.
L’adoption d’un langage commun n’implique pas que les politiques
menées dans les 25 États membres soient identiques. Barbier (2005) a
montré de manière convaincante comment les politiques d’activation,
centrales dans la SEE, sont toujours très différentes selon les États
membres, que différents modèles d’activation coexistent : scandinave
versus anglo-saxon par exemple. Comme le conclut Amparo Serrano
Pascual (2004) dans son étude sur la convergence (ou non) des politiques

SEE et GOPE
d’activation pour les jeunes, « dans le modèle d’intervention sociale basé sur
l’activation, certains facteurs de divergence ont été observés, mais aussi des facteurs de
convergence. Même si les politiques inspirées par ce modèle diffèrent largement, en
fonction du cadre institutionnel dominant dans chaque pays, il existe aussi néanmoins
une certaine tendance convergente, du moins en Europe, en termes de normes sociales
qui inspirent ces politiques d’activation » (Serrano Pascual, 2004 : 515).
L’influence européenne doit également être mise en parallèle avec
d’autres sources possibles d’influence (l’OCDE, par exemple, sur ce
point voir Armingeon et Beyeler 2004, ou de manière horizontale par
d’autres États membres). Ainsi Kvist (2004) montre comment les pays
scandinaves se sont influencés mutuellement en matière de politique
d’activation, notamment récemment à partir du cas danois sans faire une
seule référence au cadre européen de la SEE.
Ces premiers résultats doivent être analysés de manière dynamique.
L’influence de la SEE peut éventuellement être plus importante à long
terme car l’adoption d’un langage commun pourrait avoir des conséquences
structurantes sur la façon de concevoir les problèmes et donc les
solutions à y apporter. Mais ceci reste une hypothèse qui devra être
validée ou invalidée ultérieurement.
1.2 Changements procéduraux
Le deuxième point de consensus parmi les études consacrées à la SEE
est que celle-ci a favorisé dans la plupart des cas une meilleure coordination
horizontale à l’intérieur de chaque administration nationale et entre
différentes administrations (Emploi et Finances, par exemple). Comme
le souligne l’étude Govecor, « même si les PAN sont des documents peu
importants dans le système national d’élaboration des politiques, le processus du
PAN et la SEE en général ont amélioré la coordination et facilité les liens entre
divers domaines de l’action politique. La coordination entre ministères a progressé
dans presque tous les pays et les liens entre les divers acteurs dans la production des
PAN se sont développés. L’intégration horizontale des politiques (comme les
politiques du marché du travail, de l’aide sociale, des retraites, la politique fiscale,
etc.) s’est améliorée au plan national mais aussi au niveau européen » (Govecor,
2004 : 9). Il s’agit d’un résultat qui devra être évalué suite aux nouvelles
procédures de mise en parallèle des GOPE et de la SEE qui devraient
renforcer la coopération stratégique entre les ministères de l’Emploi et
ceux des Finances et de l’Économie.

Philippe Pochet
La coordination verticale entre différents niveaux de pouvoir a aussi été,

dans certains cas, améliorée. Ceci est particulièrement visible dans certains
pays fédéraux. Par exemple, en Belgique où le système de distribution des
compétences est exclusif – sans possibilité constitutionnelle de la part des
autorités fédérales de coordonner des compétences dévolues aux Régions
– la SEE a permis d’engranger des accords de coopération volontaires
entre les entités régionales/communautaires et fédérales. En Italie et en
Espagne, où il s’est produit un processus de dévolution régionale, la
SEE a permis à Rome et Madrid de continuer à contrôler (partiellement)
cette régionalisation. En Suède, les autorités régionales et locales ont été
plus impliquées au fil du temps (Viffel, 2004). Toutefois, cette
coordination verticale reste inégale et de nombreux États membres ne
souhaitent surtout pas que leurs régions aient un contact trop direct
avec Bruxelles.
1.3 Apprentissage
Selon les études disponibles, les effets en termes d’apprentissage et
l’échange de bonnes pratiques sont, à première vue, modestes. Il faut
dire que les attentes étaient sans doute exagérées et ne tenaient pas
compte tant de la difficulté de transférer – même en les adaptant – des
bonnes pratiques d’un pays à un autre (voir Ross, 1995). Mais il faut
aussi tenir compte des pesanteurs nationales face au changement.
Surtout, il faut s’interroger sur les processus de changement en
l’absence de crise importante qui, elle, oblige à revoir les pratiques et
formes de pensées traditionnelles (voir sur ce point l’exemple des Pays-
Bas, Visser, 2004). De plus, « la constitution de réseaux entre le niveau national
et le niveau européen est souvent limitée à de petites sections de ministères nationaux
et d’agences gouvernementales, ce qui signifie que l’apprentissage et la discussion se
déroulent au mieux dans la sphère administrative, pas dans la sphère publique, et de
manière limitée jusqu’à présent parmi les parties concernées au sens plus large »
(Govecor, 2004 : 9). Ceci pose clairement la question de la diffusion de
nouvelles idées au-delà du cercle restreint qui participe à la SEE.
L’étude de Meyer (2004) montre que les journaux « sérieux » en France,
Allemagne et Royaume-Uni ne parlent quasiment pas (plus) de la SEE.
Toutefois, les effets de diffusion pourraient se réaliser par les journaux
spécialisés (aucune étude n’a, à notre connaissance, été réalisée sur cet
aspect) qui touchent les acteurs stratégiques et non le « grand public ».

SEE et GOPE
Néanmoins, un regard plus réaliste sur l’apprentissage mutuel permet de

mettre en évidence plusieurs éléments positifs. Premièrement, une
amélioration des statistiques nationales. Ceci s’est produit dans les pays
qui avaient des statistiques notoirement de mauvaise qualité, comme en
Belgique, mais aussi dans des pays qui, comme les Pays-Bas, pensaient
avoir des statistiques de qualité. Plus important sans doute : il y a eu un
effort de développer des statistiques européennes standardisées et le
lancement d’une nouvelle enquête européenne Euro-Silk. Des efforts
conséquents des sous-groupes « Indicateurs » du comité pour l’emploi
et du comité de protection sociale ont permis d’améliorer la
comparabilité des données nationales.
Le deuxième effet est celui, réflexif, de devoir présenter chaque année
dans un plan national les principales réformes, mais aussi de recevoir les
commentaires critiques d’autres États membres et de la Commission sur
ce qui est considéré comme des bonnes pratiques (procédure dite de
Cambridge). Les effets d’apprentissage portent moins sur les exemples
étrangers que sur le fait de devoir réfléchir sur les cohérences et
incohérences de son propre système.
Le troisième effet est l’apprentissage réalisé par la Commission elle-
même dans des domaines où son expertise était faible. L’apprentissage
porte sur les contenus mais aussi les procédures. Par exemple, l’échange
de bonnes pratiques ne fonctionnait pas convenablement (voir
notamment Casey, 2005), ce qui a conduit la Commission à revoir le
programme de fond en comble. Le processus d’échange se fera autour
de grandes thématiques. Ainsi, le thème du programme d’apprentissage
mutuel du printemps 2005 est-il « Attirer davantage de personnes sur le
marché du travail : faire du travail une véritable option pour tous ».
Ensuite, les États membres doivent rentrer des fiches de bonnes
pratiques liées au thème pour héberger les rencontres de Peer Review.
Ceci dit, le changement de procédure ne semble pas avoir eu les
résultats escomptés et dans une note interne, la Commission indique
que « le nombre des réponses à cette demande a été décevant ».
Zeitlin (2005 : 473) souligne à juste titre que, de manière étonnante, « la
SEE n’a guère remporté de succès pour identifier les types de politiques actives du
marché du travail ou de réformes axées sur des incitants fiscaux qui se sont montrées
les plus efficaces dans quelles circonstances, et pour réviser les lignes directrices en

Philippe Pochet
conséquence ». Une hypothèse que nous proposons est que cet échec
d’identifier les réformes les plus efficaces pourrait découler de la nature
même de la SEE. En effet, elle se concentre sur les résultats obtenus
par les différents pays (benchmarking et indicateurs sur les résultats) et
non sur les moyens (par exemple, le coût relatif des mesures versus leur
efficacité). Ceci a permis d’avancer dans la comparaison de résultats en
prenant le plus souvent une approche unidimensionnelle (taux d’emploi,
par exemple ; pour une vue critique sur les indicateurs voir Salais, 2004).
Mais cela ne permet pas de prendre en compte les interactions
(cohérences) institutionnelles ni les moyens mis à disposition. Par
exemple, il n’a pas un indicateur de pourcentage du PIB consacré aux
dépenses actives de chômage divisées par le nombre de chômeurs qui
montrerait les efforts relatifs et leur efficacité potentielle. L’absence de
lecture institutionnelle conduit à des imitations partielles. Par exemple,
la politique d’activation belge prétend s’inspirer de la politique danoise car
celle-ci a de bonnes performances en termes de chômage et d’activation
mais ignore que les taux de remplacement (allocation chômage en
proportion de dernier salaire) sont bien plus élevés au Danemark. Il y a
donc deux systèmes fort différents. L’un – le belge – fondé sur des
allocations faibles sur un long terme et peu de contrôle, et l’autre – le
danois – sur des allocations élevées à court terme mais avec un contrôle
(et une aide) importante. La forme actuelle de la SEE ne permet pas de
comprendre les complémentarités institutionnelles car elle se centre
volontairement sur les résultats limités mesurés à une dimension par des
indicateurs.
1.4 Mécanisme d’influence au niveau national
Outre l’influence que nous avons déjà notée d’un vocabulaire commun
qui pourrait mener éventuellement à une harmonisation cognitive (c’est-
à-dire une vision partagée des facteurs causaux dans l’explication du
chômage), les études empiriques montrent que se fait une sélection
politique des lignes directrices à mettre en œuvre au niveau national.
Jelle Visser (2005) parle d’adaptation sélective et Erhel et al. (2005) d’effet
de levier. Ces données sont confirmées par l’étude Govecor (2004 : 20) :
« au niveau national, le respect et l’adaptation ont été sporadiques, et indiquent un
écart systématique et, dans certains domaines, grandissant entre les engagements et la
mise en œuvre de la coordination des politiques. Les gouvernements se sont souvent
écartés de leurs engagements pris au niveau de l’UE et ont ignoré les différentes

SEE et GOPE
recommandations substantielles qui leur ont été adressées pour modifier leurs
politiques. Ils ont souvent adopté une stratégie de choix sélectif en mettant en œuvre
les recommandations qui répondent à leurs aspirations politiques, mais pas les plus
coûteuses ni celles qui s’inscrivent dans le long terme ». Ici aussi, il faut se méfier
de tout déterminisme. Le jeu n’est pas uniquement tenu par le
gouvernement. L’opposition peut également s’appuyer sur l’une ou
l’autre recommandation. Les partis politiques ne sont pas figés dans une
attitude unique et il y a souvent des sensibilités différentes concernant
les réformes à entreprendre. Dans de nombreux pays les gouvernements
sont des gouvernements de coalition avec, ici aussi, des vues
potentiellement différentes. Le point important est que la SEE n’est pas
mise en œuvre de manière globale et que les intérêts politiques du
moment vont guider les priorités dans la mise en œuvre. On pourrait
dire que la SEE est un compromis au niveau européen dépendant de
l’équilibre politique du moment (pas nécessairement ou uniquement
gauche/droite car certains gouvernements sociaux-démocrates peuvent
aussi avoir intérêt à un agenda de réformes au plan européen, comme
en Allemagne) qui sera réinterprété au niveau national selon l’agenda et
l’équilibre politique du moment.
1.5 Participation
La participation des syndicats à la définition des PAN et à leur mise en
œuvre a été très inégale. La participation des employeurs a, quant à elle,
été minimale. Le tableau suivant résume les résultats de différentes
études transversales (voir de la Porte et Pochet, 2005).

Philippe Pochet
Tableau 1 : Participation des partenaires sociaux

dans les PAN de la stratégie pour l’emploi (2002 et 2003)
Pays Document du Contribution des Amélioration de Participation

gouvernement/ partenaires sociaux à la participation à la mise en
Document la rédaction des PAN des partenaires œuvre du
conjoint 2002/2003 sociaux 2003 PAN
AT DG Non Non Oui
BE DG Oui Non Oui
DK DG Oui Non Oui
FIN DG Oui Non Oui
FR DG Oui Oui Oui
DE DG Non Oui Oui
GR DG Non Oui Oui
IE DG Oui Non Oui
IT DG Non Non Oui
LUX DC Oui Oui Oui
NL DG Non Non Oui
PT DG Oui Oui Oui
ES DG Non Non Oui
SE DG Oui Non Oui
UK DG Non Non Oui

Sources : données et commentaires sur la nature des données :
1) (3ème et 4ème round) Rapports nationaux du projet Govecor (www.govecor.org) pour
l’Autriche, la Belgique, la France, l’Allemagne, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal,
l’Espagne, la Suède, le Royaume-Uni. Ces rapports contiennent dans certains cas des
interviews avec les partenaires sociaux. Dans d’autres cas, les analyses se sont basées sur
des interviews et des rapports dans une perspective gouvernementale. Les rapports
nationaux du projet Govecor constituent une source la plus inégale de données, la
recherche portant sur un objet plus large que la participation des partenaires sociaux.

SEE et GOPE
2) Une enquête effectuée par la Fondation européenne pour l’amélioration des

conditions de vie et de travail sur la participation des partenaires sociaux dans les PAN
(2002) de la stratégie pour l’emploi (www.eiro.eurofound.ie) – pour tous les quinze
États membres. L’enquête entendait fournir une évaluation subjective de la
participation des partenaires sociaux ; l’enquête de l’EIRO était la plus uniforme dans
la mesure où elle était basée sur un questionnaire envoyé à tous les partenaires sociaux.
3) Rapport conjoint des actions prises par les partenaires sociaux dans les États membres
pour mettre en œuvre les lignes directrices emploi (CES, UNICE/UEAPME et
CEEP, 2004). Ce rapport commentait l’activité des partenaires sociaux dans le cadre
des PAN 2003 de tous les pays de l’UE à l’exception de la France et de l’Irlande, dont
l’absence n’a donné lieu à aucune explication. Il s’agit d’une auto-évaluation par les
partenaires sociaux, mais le rapport poursuit un objectif politique, ce qui explique une
présentation quelque peu biaisée des données.
Les PAN étant non stratégiques pour les gouvernements, ils sont l’objet
d’un suivi syndical sérieux mais pas d’un investissement important. En
d’autres termes, les syndicats sont soucieux de suivre l’agenda national
et européen mais sont réticents à participer à un jeu multi-niveaux qu’ils
ne contrôlent pas au plan national et encore moins au plan européen. Il
est plus aisé pour eux de faire pression sur les employeurs directement
ou sur le gouvernement que d’entrer dans un jeu européen complexe où
ils ont peu de chance de faire avancer leur agenda. « Dans notre analyse, les
premières années de la SEE ont pris le caractère d’un jeu à deux niveaux, où les
acteurs essentiels sont la Commission et le Conseil, et où les gouvernements ont essayé
de conserver le contrôle des processus au niveau national. Les partenaires sociaux
européens ont également résisté aux tentatives visant à leur confier le rôle de mise en
œuvre de la politique du Conseil » (Govecor, 2004 : 9). Selon nos propres
analyses (de la Porte et Pochet, 2005), un enjeu important est la place
dévolue aux partenaires sociaux. La SEE a changé à de nombreuses
reprises sans qu’il y ait eu un processus ouvert de délibération. L’exemple
du rapport Kok (Kok et al., 2003) est frappant. Même si certains
syndicalistes étaient membres de ce groupe, le rapport a été fait de
manière discrète, pour ne pas dire secrète. Il est donc demandé aux
syndicats au plan européen de rentrer de manière pro-active dans un
processus qu’ils ne maîtrisent pas. Finalement, comme le souligne Casey
(2005), « en souscrivant à la stratégie, les partenaires sociaux souscrivent aussi à
une approche générale de la politique économique – une approche difficilement
compatible avec celle défendue par les syndicats ». Toutefois, la coordination des
cycles de GOPE et de la SEE et la reconnaissance, y compris dans le
traité constitutionnel, du sommet tripartite avec les partenaires sociaux,

Philippe Pochet
la Commission et la présidence du Conseil européen avant le Conseil de

printemps (voir l’article de Barbier dans ce bilan) ont institutionnalisé la
participation. Ils rendent le rééquilibrage de l’économique et de l’emploi
stratégique mais, selon le document des partenaires sociaux européens
sur la SEE, ceci n’a rien changé à ce jour dans les pratiques de
consultation en 2003 (sauf au Luxembourg).
L’élargissement aura aussi des impacts pour la participation des acteurs
syndicaux et patronaux. Comme le souligne Galgóczi, « le cadre original de
la SEE avait été élaboré dans le contexte d’une UE à 15, si bien qu’il n’a pas
toujours tenu compte des conditions prévalant dans les nouveaux États membres et
les pays candidats. C’est particulièrement le cas quant au rôle des partenaires sociaux
qui, contrairement à l’hypothèse générale sur quoi se fonde la SEE, ne sont pas en
position de force dans ces pays, caractérisés par les faiblesses institutionnelles de
l’infrastructure du dialogue social. Il apparaît donc essentiel qu’à l’avenir, les
institutions de l’UE et les États membres de l’UE15 apportent à ce sujet un soutien
constant aux pays en question » (Galgóczi, 2004 : 45). La valorisation du
dialogue social comme « valeur européenne » qui se trouve aussi dans le
traité constitutionnel peut éventuellement servir de levier pour les
acteurs sociaux des nouveaux pays membres. On manque toutefois à ce
jour de données empiriques et de recul pour valider une telle hypothèse.
En conclusion, nous disposons maintenant d’un riche matériel qui
montre que la SEE a eu certains effets – pas toujours ceux escomptés –
mais qu’il faut attendre encore avant de se prononcer définitivement
notamment si l’utilisation d’un langage commun conduit progressivement
à l’élaboration de politiques semblables du fait de l’élaboration d’un cadre
cognitif commun (à ce jour on est loin de pouvoir valider une telle
hypothèse).
Ces avancées dans la connaissance fine des mécanismes n’ont eu aucun
impact sur la SEE telle qu’elle se pratique (en ce sens, la SEE s’est
inscrite dans les pratiques bureaucratiques nationales et il faut un
événement externe fort comme la remise en cause de Lisbonne par
exemple, voir section 3, pour la faire dévier). Nous nous tournons
maintenant vers les recommandations 2004 qui s’inscrivent dans la
lignée du rapport Kok de 2003.

SEE et GOPE
3. Les recommandations 2004

On se souviendra que la vingtaine de lignes directrices avait été
remplacée par dix lignes directrices en 2003. Les recommandations de la
Commission 2003 suivaient ces lignes directrices (voir le Bilan de
l’année passée) donnant pour la première fois une vision comparative
relativement accessible. Le rapport Kok sur l’emploi (Kok et al., 2003)
avait, pour sa part, choisi de structurer les recommandations aux États
membres selon quatre grandes thématiques :
- accroître la capacité d’adaptation ;
- faire du travail une véritable option pour tous ;
- investir dans le capital humain ;
- mobiliser en faveur des réformes (ce dernier point n’a pas donné
lieu à des recommandations nationales spécifiques).
Le nombre de recommandations allait de cinq au Royaume-Uni,
Autriche et Irlande à dix au Portugal. C’était grosso modo le double de
recommandations comparé à celles des années précédentes de la
Commission. Il faut toutefois rester prudent car souvent les recom-
mandations – que ce soit de la Commission ou du rapport Kok –
peuvent contenir de multiples sous-recommandations.
Cette année, la Commission a choisi de reprendre à son compte le
mode de classement proposé dans le rapport Kok. Pour la plupart, les
recommandations sont les mêmes ou quasi les mêmes que celles du
rapport Kok. Mais la Commission semble avoir pris plaisir à les
modifier légèrement, à les diviser ou à les regrouper, ou encore à les
changer de catégorie ou de place, ce qui rend la comparaison minutieuse
extrêmement difficile. Le travail de rationalisation effectué l’année
passée est perdu et il est impossible à nouveau de comparer les
recommandations des États membres sur une longue période (pour une
vision pour 2003, voir annexe). De plus l’égalité hommes/femmes a
perdu toute visibilité. Rappelons qu’elle était un des quatre piliers dans
la stratégie de 1997. Lors de la réforme de 2003, elle devenait l’une des
dix lignes directrices (celle qui recevait le plus de recommandations : dix
États sur quinze à égalité avec le vieillissement actif). Maintenant

Philippe Pochet
l’égalité hommes/femmes est perdue – invisible – dans le flot d’une

centaine de recommandations.
Tableau 2 : Nombre de recommandations par pays en 2004
Pays Accroître la Faire du travail Investir dans le Total

capacité une véritable capital humain
d’adaptation option pour tous
Belgique 3 3 2 8
Danemark 1 3 1 5
Allemagne 3 4 2 9
Grèce 3 4 2 9
Espagne 3 3 2 8
France 3 3 2 8
Irlande 0 2 1 3
Italie 3 3 2 8
Luxembourg 1 3 2 6
Pays-Bas 1 4 1 6
Autriche 1 2 1 4
Portugal 3 3 2 8
Finlande 1 3 1 5
Suède 1 3 1 5
Royaume-Uni 1 2 1 4
Total 28 45 23 96
Pour ce qui concerne le contenu, pour la première fois dans la SEE,

cinq pays se voient adresser des recommandations en ce qui concerne la
politique salariale (ceci était du domaine des GOPE auparavant). Il
s’agit, en fait, de la reprise des recommandations du rapport Kok. Nous

SEE et GOPE
noterons que pour le Royaume-Uni, il est recommandé de « faire en sorte

que l’évolution des salaires ne dépasse pas les gains de productivité » (voir ligne
directrice 3 des GOPE). On se demande à qui la Commission s’adresse,
car toute forme de coordination salariale a été abolie au Royaume-Uni.
La Commission a aussi présenté des priorités pour les nouveaux États
membres. Ces priorités sont nettement moins nombreuses que les
recommandations pour les anciens mais, surtout, elles se contentent de
reprendre, quasi mot pour mot, les priorités du rapport Kok de 2003.
Tableau 3 : Les priorités pour les nouveaux États membres
Pays Accroître la Faire du travail Investir dans le Total

capacité une véritable capital humain
d’adaptation option pour tous
Chypre 1 3 1 5
Rép. tchèque 2 2 1 5
Estonie 1 2 1 4
Hongrie 1 2 1 4
Lituanie 1 1 1 3
Lettonie 1 2 1 4
Malte 1 2 1 4
Pologne 3 2 1 6
Slovénie 1 2 1 4
Slovaquie 1 3 2 6
En octobre 2004, les États membres ont transmis leur PAN. Il s’agissait
des premiers « vrais » PAN pour les nouveaux États membres qui avaient
jusque-là présenté des JAP (3). On remarquera que les GOPE ont choisi
3 http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/
japs_fr.htm.

Philippe Pochet
une tout autre approche. Elles se penchent en 2004 essentiellement sur le

cas de nouveaux pays membres. Ce qui frappe dans les recommandations
est l’attention presque fétichiste portée au déficit public. Dans la plupart
des pays, la dette globale est relativement basse et le besoin
d’investissement criant. Dès lors, la logique économique voudrait que ces
pays aient un déficit supérieur à 3 % pour investir dans les infrastructures
du futur. Le rôle de la Commission serait alors de veiller à ce qu’il s’agisse
bien d’investissements pour le futur et non de dépenses courantes. En
réalité, la Commission ne fait qu’appliquer le Pacte de stabilité et de
croissance tel qu’il a été adopté en 1997. Bien qu’il soit en cours de
révision et que certains types d’investissements devraient être pris en
compte, la Commission a choisi de rester la gardienne des traités dans le
sens le plus étroit. À moins que la DG ECFIN soit acquise à la définition
stricte de 3 % et veille ainsi à peser dans le débat autour de la révision de
Pacte. Néanmoins, ce qui frappe à nouveau, c’est la capacité des acteurs
économiques à avoir une fois de plus une longueur d’avance et à disposer
déjà de recommandations aux nouveaux pays membres, là où les acteurs
sociaux piétinent dans leur expertise.
3. La révision de la stratégie de Lisbonne

Nous avions analysé, dans le Bilan social précédent, le rapport Kok sur
l’emploi et la réforme de la SEE. Wim Kok a été chargé de présenter un
nouveau rapport consacré cette fois à la révision de la stratégie de
Lisbonne (Kok et al., 2004). Ceci faisait suite à la reconnaissance par le
Conseil européen que ladite stratégie n’avait pas eu les résultats
escomptés et que les objectifs ne seraient pas atteints pour 2010 comme
annoncé. L’un des éléments centraux dans les débats sur l’échec de
Lisbonne en matière sociale est la faible progression en termes de taux
d’emploi globaux, des femmes et des travailleurs âgés. Ces résultats ont
encore empiré avec l’entrée des dix nouveaux États membres, dont les
taux d’emploi sont en moyenne plus faibles et ont, pour nombre d’entre
eux, diminué ces dernières années. Ainsi, la République tchèque,
l’Estonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie ont
des taux d’emploi faibles et une faible progression – voire une absence
de progression – vers l’objectif de 70 %. Les trois tableaux suivants
synthétisent ces résultats concernant les taux d’emploi globaux, pour les
femmes et pour les travailleurs âgés.

SEE et GOPE
Tableau 4 : Taux d’emploi globaux
Taux en 2003 Rythme de progression depuis 1997

(%)
Faible Proche de la moyenne Élevé
> 70 DK SE, UK NL
65-70 AT, CY, DE, PT FI, IE
< 65 CZ, EE, LT, MT, BE, EL, FR, LU, LV ES, HU, IT
PL, SI, SK
Source : CCE (2005 : 6).
Tableau 5 : Taux d’emploi des femmes

(%)
> 60 DK AT, FI, PT, SE, UK CY, NL
55-60 CZ, EE, LT, SI DE, FR, LV IE
< 55 MT, PL, SK BE, EL, HU ES, IT, LU
Source : CCE (2005 : 6).
Tableau 6 : Taux d’emploi des travailleurs âgés (55-64)

(%)
> 50 CY, EE PT, SE DK, UK
40-50 EL CZ, ES, LT FI, IE, LV, NL
< 40 AT, DE, PL, SI, SK BE, IT, LU, MT FR, HU
Source : CCE (2005 : 7).

Philippe Pochet
Concernant les priorités politiques, le nouveau rapport Kok souligne

l’amélioration de la croissance économique, la hausse de l’emploi et de
la productivité. La cohésion sociale et le développement écologiquement
durable sont classés comme priorités de second rang. Cinq domaines
essentiels sont identifiés parmi lesquels le marché du travail. Dans ce
domaine, le rapport préconise que l’on suive les recommandations du
rapport de la Task Force européenne sur l’emploi (voir Bilan social
2003). Parmi les autres priorités épinglées dans le rapport, on trouve le
développement de stratégies pour l’apprentissage tout au long de la vie
et le vieillissement actif, ainsi que le soutien à apporter aux partenariats
pour la croissance et l’emploi. Conformément à l’esprit initial du
Sommet de Lisbonne, le rapport souligne la nécessité « d’augmenter le
taux d’emploi et de supprimer les freins à la participation des femmes au marché du
travail » (Kok et al., 2004 : 36).
D’autres initiatives dans le domaine de la protection sociale figurent

aussi sous le titre : politique du marché du travail, qu’il s’agisse
d’initiatives au plan législatif ou à celui de la « soft law ». On y trouve la
directive sur le travail temporaire, présentée en 2003, la manière
d’assurer la viabilité des régimes de retraite (une allusion au processus
de la MOC appliquée aux retraites), le processus de la MOC en matière
d’inclusion sociale. On ne trouve cependant pas de discussions
approfondies des progrès à accomplir sur ces questions sociales.
Pour obtenir davantage de résultats, le rapport plaide pour un engagement
politique accru des gouvernements, mais aussi pour une implication
plus large du Parlement européen, appelé à jouer « un rôle proactif dans
la supervision des résultats obtenus ». En outre, le rapport plaide pour
un engagement plus large d’autres acteurs, en particulier les partenaires
sociaux européens, mais aussi, ce qui est important en termes d’implication
nationale, les parlements nationaux. Le rapport Kok estime que les
parlements nationaux et les partenaires sociaux devraient être plus
étroitement associés. Il recommande également que des efforts soient
consentis pour « engager (…) les citoyens dans sa mise en œuvre ». Il ne précise
cependant pas de quelle manière les citoyens devraient être impliqués.
Cette approche, qui donne un rôle déterminant à la Commission, et qui
est basée sur la désignation et le blâme, n’a pas été bien accueillie par le
Conseil européen qui aimerait continuer à contrôler l’agenda et à éviter

SEE et GOPE
les pressions incontrôlées. Le rapport Kok a ouvert la voie à celui de la

Commission en mettant fortement en doute l’efficacité de la MOC
surtout dans ses aspects sociaux et dans sa gouvernabilité.
La Commission a présenté en janvier 2005 sa propre vision du futur de
Lisbonne. Elle propose de se (re)centrer sur la question de la compétitivité.
Son rôle serait celui d’accoucheur des réformes nationales dans une
relation bilatérale avec chaque État membre. Ces derniers nommeraient
un Monsieur ou une Madame Lisbonne chargé(e) de coordonner les
initiatives au plan national. Le rapport Lisbonne deviendrait le rapport
central, divisé en trois parties : une sur la macroéconomie (les GOPE),
une sur la microéconomie (les réformes structurelles (Cardiff), et une
sur l’emploi. Quant aux autres politiques sociales, la Commission
indique dans son rapport technique qu’elle « réexaminera les processus de la
méthode ouverte de coordination liés à la stratégie de Lisbonne, en vue de déterminer
leur valeur ajoutée dans le contexte de cette stratégie renouvelée de mise en œuvre et de
présentation de rapports. Cela signifie que les processus connexes de la MOC et
autres processus sectoriels peuvent inspirer les programmes nationaux sur la stratégie
de Lisbonne dans la mesure où ils ont directement trait à la croissance et à l’emploi.
Les processus qui n’enrichiraient plus la structure renouvelée sur la stratégie de
Lisbonne pourraient être maintenus à d’autres fins d’orientation politique en dehors
de la stratégie de Lisbonne » (CCE, 2005b : 5).
Conclusions
La SEE et, dans une moindre mesure, les GOPE connaissent une crise
d’efficacité et de légitimité. Crise d’efficacité, tout d’abord car, comme
nous l’avons montré dans notre première section, les analyses
minutieuses montrent que les effets ont été, jusqu’à aujourd’hui, limités.
Bien entendu, des effets se sont fait sentir mais avec les dizaines, voire
les centaines de réunions et de documents, on ne peut pas être étonné
de trouver quelques effets. Ce qui ressort clairement des analyses est
que les changements n’ont pas été cumulatifs dans un pays comme le
Portugal, par exemple, qui avait produit une série d’innovations
institutionnelles internes en liaison avec Lisbonne et la MOC quand les
socialistes étaient au pouvoir : ces innovations ont été stoppées net par
le gouvernement de droite de Barroso. Le même phénomène est visible
en Italie ou aux Pays-Bas. Dès lors, il n’est pas faux de dire que la SEE
et les GOPE n’ont pas été intégrées de façon stratégique à des

Philippe Pochet
approches nationales différentes mais qu’elles se sont greffées de

manière plus ou moins marginale dans les procédures existantes sans les
modifier en profondeur (intégration routinière bureaucratique).
La crise de la légitimité, ensuite, vient de sa faible intégration dans les
procédures démocratiques nationales. Les solutions proposées sont de
renforcer la coordination nationale et la participation des acteurs
concernés. Mais ceci faisant, on évite soigneusement de se demander
comment sont adoptés les objectifs européens. Qui participe à la
définition ? La vision dominante est toujours celle du top-down. On
connaît les solutions, il faut maintenant les mettre en œuvre. Mais
connaît-on les solutions à la crise de l’emploi ?
Une crise de cohérence se manifeste tant entre les politiques qu’à
l’intérieur de chaque politique. La SEE a été modifiée quasi chaque
année (Pochet, 2005) en fonction d’évaluations internes mais surtout
d’événements externes (passage à droite de nombreux gouvernements).
Les évolutions ne sont pas faites suite à des analyses sérieuses des
avantages et limites mais suite à des compromis politiques. Cela conduit
un certain nombre d’acteurs à s’interroger sur la pertinence des solutions
proposées, d’une part, et d’autre part sur l’interférence de l’Europe dans
des compromis sociaux complexes. Ceci est d’autant plus sensible que
les messages deviennent plus « libéraux », empruntant même, dans la
version de cette année, aux obsessions des GOPE sur la modération
salariale (pour une comparaison entre les recommandations de l’OCDE
et de l’UE sur l’emploi et la protection sociale, voir Casey, 2004).
Vient enfin un déficit de visibilité. Alors qu’un nombre croissant
d’acteurs s’était habitué à une stratégie à quatre piliers, celle-ci est
modifiée en 2003 pour s’articuler en dix commandements. Ensuite, la
Commission a adopté les trois thématiques prioritaires du rapport Kok.
Les recommandations qui avaient acquis une certaine stabilité l’année
passée sont revues en fonction du rapport Kok. Certes, le message n’est
guère différent, mais ces évolutions rendent la dynamique et le timing
incompréhensibles même pour le spécialiste. Les GOPE souffrent-elles
indirectement du débat autour du Pacte de stabilité et de croissance ? Ce
dernier a ouvert un espace de discussions autour des interactions entre
politique monétaire et budgétaire. Certes, dans sa version 2004, la
Commission continue à tenir un discours standard à la limite de l’absurde,

SEE et GOPE
par exemple pour les pays baltes peu endettés mais qui manquent
cruellement d’investissements publics.
Mais ce qui est particulièrement marquant est la facilité avec laquelle la
MOC a été disqualifiée par les autorités publiques (Commission et États
membres), alors que ce sont elles qui sont responsables de sa mise en
œuvre. Cela montre la fragilité du consensus apparent autour de ces
« nouvelles formes de gouvernance ».
Références
Armingeon, K. et Beyeler, M. (2004) (eds.), The OECD and European
Welfare States, Edward Elgar Publishing, Cheltenham.
Barbier, J.-C. (2005), « The European Employment Strategy, a Channel
for Activating Social Protection ? », in Zeitlin, J., Pochet, P. (eds.), avec
Magnusson, L., The Open Method of Co-ordination in Action : The European
Employment and the Social Inclusion Strategies, P.I.E.-Peter Lang, Bruxelles,
pp.417-446.
Casey, B. H. (2004), « The OECD Jobs Strategy and the European
Employment Strategy : two views of the labour market and of the
welfare state », European Journal of Industrial Relations, Vol.10, n°3,
novembre 2004, pp.329-352.
Casey, B. H. (2005), « Building Social Partnership ? Strengths and
Shortcomings of the European Employment Strategy », Transfer, Vol.11,
n°1, printemps 2005 (à paraître).
CCE (2005a), Communication de la Commission au Conseil « Projet de
rapport conjoint sur l’emploi 2004/2005 », COM (2005) 13 final du
27 janvier 2005 ( http:// europa.eu.int / comm / employment_social /
employment_strategy/report_2004/jer20045_fr.pdf).
CCE (2005b), « Créer la croissance et l’emploi : un nouveau cycle de
coordination intégré de l’emploi et de l’économie », Document
d’accompagnement à la Communication au Conseil européen de
printemps [COM (2005) 24] « Travaillons ensemble pour la croissance
et l’emploi. Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne », SEC (2005)
193 du 2 février 2005 (http://europa.eu.int/growthandjobs/pdf/
SEC2005_193_fr.pdf).

Philippe Pochet
CES, UNICE/UEAPME et CEEP (2004), 2004 Report on Social

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Rita Baeten
Soins de santé : après la Cour, les décideurs

politiques entrent dans le jeu
Début 2004, un signal général semble avoir été donné dans les milieux
européens pour prendre des initiatives visant les systèmes nationaux de
soins de santé. Le coup d’envoi est venu de la Direction générale (DG)
Marché intérieur de la Commission européenne, avec la proposition de
directive sur les services dans le marché intérieur (CCE, 2004a). Cette
directive générale horizontale, dans sa version 2004 (1), vise à éliminer
les obstacles aux échanges pour les services entre les États membres.
Elle devrait donc s’appliquer explicitement aux services de soins de
santé. La DG Concurrence a suivi le mouvement en lançant ses idées
sur l’abolition des restrictions à la concurrence pour les professions
libérales et en s’attaquant aux règles en vigueur sur la fixation des prix,
les prix recommandés, la publicité, les exigences à l’entrée et les droits
réservés (CCE, 2004b). Dans le même temps, des propositions sur les
aides d’État ont concerné notamment les règles sur les subventions
dans le secteur des soins de santé. Enfin, les ministres Écofin ont
discuté pour la première fois, lors d’un déjeuner de travail, des
problèmes posés par les dépenses de santé et leur impact sur l’avenir
des finances publiques.
1 Nous nous référons, dans l’ensemble de cette contribution, à la directive sur les
services dans le marché intérieur telle que présentée par M. Bolkestein le
13 janvier 2004 (CCE, 2004a). Rappelons que le sommet de printemps de mars
2005 a estimé que « la rédaction actuelle de la proposition de directive ne répond pas
pleinement aux exigences, le Conseil européen demande que tous les efforts soient entrepris
dans le cadre du processus législatif pour dégager un large consensus répondant à l’ensemble de
ces objectifs » (Conseil européen, 2005 : point 22).

Rita Baeten
Ces évolutions marquent le début d’une phase nouvelle. Pendant de

nombreuses années, les États membres ont veillé jalousement à ce que
les politiques communautaires n’interfèrent pas avec leurs systèmes
nationaux de soins de santé. Progressivement, ils ont pris conscience du
fait que même si l’UE n’exerce officiellement aucune responsabilité
dans le domaine des soins de santé, la législation communautaire
adoptée dans d’autres domaines, en particulier le marché intérieur, a un
impact sur les systèmes nationaux de soins de santé. La Cour de justice
des Communautés européennes (CJCE) ayant défini la prestation de
soins de santé comme une activité économique, en 1998, les ministres
de la Santé de l’UE ont tenté de parvenir à un accord sur la réponse
politique à donner aux problèmes que cette jurisprudence pouvait créer.
Entre-temps, les acteurs du marché unique européen et les responsables
du droit de la concurrence ont repris l’initiative et lancé des
propositions politiques juridiquement contraignantes visant à appliquer
les principes du marché dans le secteur des soins de santé. Les acteurs
sociaux et de la santé se trouvent donc sur la défensive. Les pouvoirs
publics responsables des soins de santé sont plus conscients que jamais
des risques inhérents à ces évolutions. Ils craignent de perdre leur
capacité de piloter leur propre système de soins de santé sans que, pour
autant, l’Union n’ait repris la responsabilité de garantir à tous les
citoyens un accès égal à des soins de qualité. En réponse, les ministres
de la Santé ont convenu pour la première fois d’établir au niveau de
l’UE un mécanisme permanent pour discuter des questions de soins de
santé et pour renforcer la coopération dans ce domaine, en appliquant
la méthode ouverte de coordination (MOC). En outre, ces
développements ont mis à l’avant-plan le débat sur la définition d’un
rôle spécifique pour les services sociaux et de santé d’intérêt général.
Dans cette contribution, nous examinerons les évolutions qui ont eu
lieu en 2004, en commençant par les initiatives prises par les acteurs
économiques, puis celles des acteurs sociaux et de la santé, avant de
tirer certaines conclusions.
1. Les acteurs économiques font monter la pression

Dès le début de 2004, le ton pour les discussions sur les soins de santé
est donné. Au premier trimestre, les Commissaires responsables du
marché intérieur, de la concurrence et des affaires économiques et

Soins de santé : après la Cour, les décideurs politiques entrent dans le jeu
monétaires rivalisent d’initiatives pour lancer des propositions et des

débats visant les services de soins de santé et les systèmes nationaux de
soins de santé. Mais les hypothèses de base sur lesquelles se fondent les
différentes initiatives politiques ne semblent pas toujours très
cohérentes, comme nous le verrons. Certaines lignes politiques
paraissent même plutôt contradictoires, y compris entre acteurs
économiques.
1.1 L’inclusion de la santé dans la proposition de directive sur les
services
Le premier mouvement est indubitablement l’œuvre de la DG Marché
intérieur de la Commission. Celle-ci lance le 13 janvier 2004 sa proposition
sur les services dans le marché intérieur (cf. article d’Éric Van den
Abeele dans ce volume). Cette directive horizontale, dans sa mouture
2004, devrait s’appliquer dans son intégralité aux services de soins de
santé comme à n’importe quel autre type de services commerciaux. En
outre, elle contient un article spécifique envisageant la question du
remboursement des coûts des soins de santé reçus dans un autre État
membre. L’inclusion des services de santé et des services sociaux dans
le champ d’application de la directive et les conséquences potentielles
d’une telle inclusion provoqueront des réactions sans précédent de la
part des pouvoirs publics responsables de la politique de la santé et des
organisations concernées. Dans cette section, nous décrirons tout
d’abord le contexte politique dans lequel les soins de santé ont été
intégrés dans cette proposition. Nous expliquerons ensuite les
spécificités du secteur des soins de santé qui justifient une approche
distincte. Nous parcourrons les dispositions de la proposition de
directive qui sont, potentiellement, les plus problématiques pour le
secteur des soins de santé en termes d’insécurité juridique et de
dérégulation pour, enfin, tirer quelques conclusions.
1.1.1 Le contexte politique
Telle que proposée par la Commission, la directive est applicable à toute
activité économique. Or, la Cour de justice a décidé, dans une série de
jugements, que la prestation de soins de santé est une activité
économique et que les dispositions du traité sur la libre circulation sont

Rita Baeten
donc d’application (2). Depuis ces jugements, les États membres

examinent la manière de faire face à la situation créée par cette
jurisprudence et de respecter les principes de la libre circulation tout en
préservant les caractéristiques de leurs systèmes nationaux et leur
capacité de les piloter. Ils éprouvent manifestement du mal à intégrer les
principes de libre circulation dans les régimes nationaux de soins de
santé. À la recherche de réponses politiques au niveau de l’Union, ils
avaient créé un processus de haut niveau sur la mobilité des patients, sur
lequel nous reviendrons plus tard. Dans le rapport de ce processus de
haut niveau, les ministres de la Santé avaient présenté leurs
recommandations en décembre 2003 et attendaient la réponse de la
Commission, promise pour le printemps 2004 sous la forme d’une
communication. Cette communication devait inclure des propositions
pour améliorer la sécurité juridique après la jurisprudence de la Cour de
justice concernant les droits des patients de bénéficier de soins
médicaux dans un autre État membre. La DG Marché intérieur a
participé à ce processus de haut niveau, mais elle n’a, à aucun moment,
fait part de son intention de lancer la directive sur les services en y
incluant les services de soins de santé. Cette directive aborde pourtant
de front des questions essentielles discutées au sein du processus de
haut niveau, comme le remboursement des coûts des soins reçus dans
un autre État membre. En outre, le débat visant à définir la spécificité
des services d’intérêt (économique) général, y compris les services de
soins de santé, battait alors son plein (voir ci-dessous). La proposition
de directive sur les services a donc court-circuité tout ce processus.
Aucune tentative n’a été faite pour appliquer une approche spécifique
aux services de soins de santé. Les mesures envisagées concernant le
secteur de la santé sont même plus radicales que celles qui s’appliquent
2 Affaire C-158/96, Raymond Kohll v. Union des caisses de maladie, jugement du

28 avril 1998; Affaire C-120/95, Nicolas Decker v. Caisse de maladie des employés
privés, jugement du 28 avril 1998; Affaire C-157/99, B.S.M. Geraets-Smits v.
Stichting Ziekenfonds VGZ and H.T.M. Peerbooms v. Stichting CZ Groep
Zorgverzekeringen, jugement du 12 juillet 2001; Affaire C-385/99, V.G. Müller-
Fauré c/ Onderlinge Waarborgmaatschappij O.Z. Zorgverzekeringen UA and E.E.M.
Van Riet c/ Onderlinge Waarborgmaatschappij ZAO Zorgverzekeringen, jugement du
13 mai 2003.

à certains services collectifs publics en réseaux tels que la distribution

d’électricité et de gaz, les services postaux et les services de distribution
d’eau, qui sont partiellement exemptés du champ de la proposition.
Il semble que la DG Marché intérieur n’ait pas apprécié le fait que la
plupart des États membres n’ont pas adapté leur législation de manière
adéquate aux décisions de la Cour sur le remboursement des soins reçus
dans un autre État membre (CCE, 2003a). Par ailleurs, le lobbying
d’intérêts commerciaux, tels que les groupes hospitaliers commerciaux
et les laboratoires, qui espèrent développer leurs activités au-delà des
frontières dans les autres États membres, a incontestablement joué aussi
un rôle.
1.1.2 Pourquoi l’inclusion des soins de santé est-elle probléma-
tique ?
Le concept sous-jacent de la proposition est qu’un service se produit sur
la base d’une simple relation entre un consommateur et un fournisseur.
Or, les services de soins de santé font partie de systèmes complexes
impliquant des interactions et des liens structurels entre de nombreux
acteurs concernés. En outre, dans le secteur des soins de santé, à côté
des consommateurs et des fournisseurs, intervient un troisième acteur,
essentiellement public, qui paie la plus grosse partie de la facture. Par
conséquent, les mécanismes de fixation des prix basés sur la relation
entre l’offre et la demande ne fonctionnent pas dans ce secteur. C’est
pourquoi les organismes de financement des dépenses de santé
concluent des accords avec les prestataires de soins de santé sur le prix,
le contenu et le volume des soins de santé fournis à leurs patients. Ces
conventions sont destinées à empêcher les fournisseurs de soins
d’orienter la demande dans leurs seuls intérêts et d’éviter le recours à
des services médicaux inutiles ou plus coûteux que nécessaire en raison
du fait que ce n’est pas le patient mais l’organisme de financement qui
supporte la plus grande partie des coûts.
L’asymétrie dans l’information entre les patients et les fournisseurs de
soins de santé constitue une autre caractéristique spécifique du secteur
des soins de santé. Les soins de santé sont, en effet, de plus en plus
complexes et les patients manquent en général des connaissances
nécessaires pour prendre une décision informée sur les soins dont ils
ont besoin et sur la qualité et l’efficacité des services qu’ils reçoivent.

Rita Baeten
Comme les fournisseurs de soins de santé peuvent avoir d’autres

intérêts que ceux des patients, l’asymétrie dans l’information peut
rendre la relation très précaire. Du fait qu’il est difficile pour les patients
d’évaluer leurs propres besoins de manière correcte et en temps voulu,
les pouvoirs publics doivent apporter ces garanties.
En outre, l’accès à des soins de santé de haute qualité est considéré en
Europe comme un droit fondamental. Les systèmes européens des
soins de santé sont donc basés sur des principes de solidarité sociale et
de couverture universelle et sont intégrés dans des systèmes de protection
sociale. La prestation de soins de haute qualité également accessibles à
tous est considérée comme une tâche essentielle des pouvoirs publics.
Pour pouvoir garantir cet accès, des montants considérables d’argent
public sont investis dans le secteur. Ces systèmes bénéficient d’un large
soutien dans l’opinion.
Pour toutes ces raisons, les pouvoirs publics doivent disposer
d’instruments juridiques qui leur permettent de garantir l’utilisation la
plus efficace des budgets limités disponibles, de maintenir les prix à un
niveau peu élevé, de guider les choix entre des traitements comparables
et de garantir à tous l’accès à des soins de qualité. Nous allons à présent
illustrer de quelle manière la proposition de directive « services »
pourrait mettre sous pression le nécessaire pouvoir de régulation de
l’autorité publique.
1.1.3 L’impact potentiel sur les systèmes de soins de santé
Telles que rédigées par la Commission, les dispositions de la directive
consacrées à la liberté d’établissement obligent les États membres à
simplifier ou à supprimer un grand nombre d’autorisations et de
procédures de licence, et à limiter le nombre de documents requis pour
accéder à l’activité de prestation de services de soins de santé ainsi que
pour l’exercice d’une profession médicale. Les États membres devraient
se livrer à un exercice de filtrage pour identifier et évaluer les
procédures et les conditions imposées aux fournisseurs de soins de
santé. Ils devraient en effet vérifier si ces exigences n’introduisent pas
de discriminations et si elles sont nécessaires et proportionnelles. Si tel
n’est pas le cas, les conditions litigieuses devraient être modifiées ou
abolies. Les conditions qui doivent faire l’objet de cet examen sont
notamment les instruments de base utilisés par les autorités des soins de

santé. Mentionnons à cet égard les règles de planification de l’offre de

soins, nécessaires pour en garantir une répartition géographique
équilibrée, le mécanisme de fixation des prix, garantissant des prix
abordables, la forme juridique du fournisseur de soins de santé comme
l’obligation d’être une organisation sans but lucratif, les normes de
personnel dans les institutions de soins de santé et les systèmes de
prescriptions. Après l’entrée en vigueur de la directive, les États membres
ne seraient plus en mesure d’introduire la moindre exigence nouvelle de
ce type, sauf si la nécessité s’en faisait sentir en raison de circonstances
nouvelles. La Commission examinerait la compatibilité de toute nouvelle
exigence avec le droit communautaire et pourrait demander aux États
membres de s’abstenir d’adopter une exigence ou de l’abolir. Il n’est pas
précisé comment les critères de non-discrimination, de proportionnalité
et, surtout, de nécessité s’appliqueraient au secteur des soins de santé.
Quelles seraient les règles acceptées parce que justifiées par une raison
impérieuse d’intérêt général ? En l’absence de réponse à ce type de
questions, les dispositions de la directive sont susceptibles de créer une
insécurité juridique considérable pour les autorités des soins de santé.
La Commission serait compétente pour obliger les autorités nationales
des soins de santé à abolir ou à modifier des réglementations. Or, si elle
peut contrôler la conformité avec le marché intérieur des règles en
matière de soins de santé, elle ne peut, en revanche, vérifier si ces règles
sont nécessaires et efficaces pour la réalisation de leurs objectifs de
base, à savoir garantir à leurs citoyens des services de haute qualité
accessibles à tous. En d’autres termes, la Commission ne pourrait donc
reprendre à son compte les responsabilités et les obligations des États
membres, mais le niveau national perdrait quant à lui sa capacité à
piloter le système.
Les dispositions de la directive sur la libre prestation des services
introduisent des règles pour les fournisseurs de services qui souhaitent
proposer temporairement des services dans un autre État membre.
Parmi ces règles : le principe du pays d’origine. Selon ce principe, les
fournisseurs devraient être autorisés à fournir des soins dans un autre
État membre sans être soumis aux dispositions nationales de cet État,
mais seulement aux règles de l’État membre où ils sont établis. Ce
principe s’appliquerait, par exemple, aux dispositions relatives à l’accès

Rita Baeten
et à l’exercice de la prestation de soins, en particulier aux exigences

régissant le comportement du prestataire de soins, la qualité ou la nature
des soins, la publicité, les contrats et la responsabilité du fournisseur de
soins. Ainsi, les États membres ne pourraient pas imposer aux
fournisseurs de soins établis dans un autre État membre l’obligation de
faire une déclaration ou une notification aux autorités compétentes, ou
d’appliquer des clauses contractuelles spécifiques entre le fournisseur de
soins et le bénéficiaire, ou de posséder une pièce d’identité délivrée par
son autorité compétente en termes d’exercice de l’activité de service.
Les États membres ne pourraient pas interdire aux fournisseurs de soins
d’établir une infrastructure telle que des bureaux avec des cabinets de
consultation. La proposition ne précise pas clairement dans quelle
mesure l’exercice des professions médicales réglementées (médecin,
infirmier, pharmacien, sage-femme) serait exempté de ce principe. Cela
dépend aussi des résultats des négociations sur la révision de la
législation sur la reconnaissance des qualifications professionnelles (3).
De nombreuses questions essentielles restent sans réponse. Si un
prestataire fournit des soins de santé sur une base temporaire dans un
autre État membre, le système de protection sociale du pays d’accueil
doit-il financer ces soins ? Et, si oui, selon quel tarif et à quelles
conditions ? Si un prestataire fournit par exemple des produits
pharmaceutiques ou des tests de laboratoire, quels prix faut-il pratiquer ?
Quelles sont les règles à appliquer en matière de publicité, de
prescriptions, de qualité et d’information des patients ? Si la mouture
2004 de cette proposition était adoptée, les fournisseurs de soins de
santé établis dans un État membre qui impose des conditions moins
strictes à la prestation de soins de santé pourraient, sur la base de la
3 La proposition de la Commission de directive cadre relative à la reconnaissance

des qualifications professionnelles, lancée en 2002 (CCE, 2002) instaurait
également le « principe du pays d’origine », permettant la fourniture temporaire
de services par des professionnels (réglementés) de la santé sur la base de la
législation du pays d’établissement. Ce concept a fait l’objet d’intenses
discussions au sein du Parlement européen et du Conseil, qui ont conduit à
l’introduction de restrictions à ce principe, en particulier pour les professions
ayant un impact sur la santé publique ou la sécurité publique (Conseil de
l’Union européenne, 2004a et Parlement européen, 2004).

législation de cet État membre, fournir des soins dans d’autres États
membres et y concurrencer les fournisseurs de soins établis dans ces
États d’accueil qui doivent, pour leur part, satisfaire à des exigences
légales plus sévères. Cela provoquerait une discrimination et créerait une
pression sur les réglementations en vigueur dans les États membres
d’accueil pouvant entraîner une spirale de déréglementations. Les États
membre qui ont opté pour une fourniture davantage privée et
marchande des soins de santé pourraient aisément exporter ces
éléments de privatisation vers d’autres pays.
Selon la proposition initiale de directive, l’État membre d’origine est
également responsable de la supervision du fournisseur et des soins
fournis à l’étranger. En dehors de la question de la faisabilité de la
supervision par l’État membre d’origine, nous pouvons mettre en doute
la légitimité et la motivation d’un pouvoir public de contrôler des
services de soins de santé fournis à l’étranger à des citoyens d’un autre
État membre. Les autorités de l’État membre d’origine n’ont pas à
rendre compte de leur conduite aux citoyens de l’État membre d’accueil
qui reçoivent les soins.
Les États membres doivent également veiller à ce que les patients
puissent obtenir dans leur État de résidence une information sur la
législation applicable dans d’autres États membres en matière d’accès et
d’exercice des activités des services (de soins de santé). Or, les systèmes
de soins de santé sont extrêmement complexes et il n’est déjà pas facile
de faire comprendre aux citoyens le système de leur propre pays.
Demander à un citoyen de comprendre les systèmes de vingt-cinq pays,
tous potentiellement opérationnels sur le territoire de son pays, et
attendre de lui qu’il fasse un choix informé entre fournisseurs est
totalement inconcevable. Sans compter le fait que les patients ont
besoin de cette information à un moment où, ayant besoin de soins, ils
sont dans une position de vulnérabilité et de dépendance.
L’article 23 de la proposition de directive définit les conditions dans
lesquelles les systèmes nationaux de sécurité sociale doivent rembourser
les coûts de soins médicaux reçus dans d’autres États membres. Les
dispositions proposées sont basées sur la jurisprudence de la Cour de
justice. Toutefois, alors que les États membres se plaignent de l’absence
de sécurité juridique qui découle des décisions de la Cour, la proposition

Rita Baeten
de directive n’apporte pas de clarté en la matière. Les conditions et les

formalités que les organismes de financement des soins de santé
peuvent imposer pour le remboursement des soins ambulatoires reçus à
l’étranger ne sont pas clarifiées. La distinction entre soins ambulatoires
et soins hospitaliers n’est pas clairement définie. La relation entre la
proposition de directive et le règlement 1408/71 sur la coordination des
systèmes de sécurité sociale, y compris les règles sur la prise en charge
des coûts des soins de santé reçus à l’étranger, n’est pas claire. Il n’est
pas précisé si les organismes de financement peuvent appliquer des taux
de remboursement différents pour les soins conventionnés et les soins
non conventionnés (AIM, 2004).
La proposition de directive lève également les interdictions de la publicité
pour les professions (des soins de santé) réglementées. Toutefois, la
publicité vise à renforcer la concurrence et pas nécessairement à
promouvoir des soins de meilleure qualité au meilleur prix.
Il apparaît donc que la proposition initiale de la Commission ne tient
pas compte de la spécificité du secteur des soins de santé, où des
réglementations sont nécessaires pour corriger les imperfections du
marché et pour garantir la possibilité pour tous les citoyens d’accéder à
des soins de haute qualité. Cette proposition ne tient pas davantage
compte de l’implication d’une tierce partie dans le secteur des soins de
santé, à savoir l’organisme de financement (public) des services de santé.
Cet organisme doit être en mesure d’imposer aux fournisseurs un
comportement efficace en matière de coûts pour assurer la viabilité
financière du système. Le texte de la Commission créerait une incertitude
juridique pour les pouvoirs publics, les fournisseurs de soins et les
patients et pourrait conduire à une déréglementation dans ce secteur où
la réglementation constitue un élément crucial pour le contrôle de la
qualité et des coûts. Une telle déréglementation pourrait à son tour
conduire à des comportements de surexploitation commerciale de la part
des fournisseurs de soins et donc à des prix plus élevés, à la fourniture de
davantage de soins inutiles ou inutilement spécialisés. Les organismes de
financement (publics) perdraient le contrôle relatif à leurs dépenses, ce
qui serait préjudiciable à la viabilité financière des systèmes nationaux de
soins de santé et aux objectifs de politique macroéconomique de l’UE.

1.2 Règles sur les aides d’État pour les services (de santé)
d’intérêt général
À peu près au même moment où la directive services était proposée, la
DG Concurrence de la Commission lançait des propositions régissant
les aides d’État (4) (le « paquet Monti »). Ce « paquet » comprenait
notamment une proposition de décision de la Commission et un projet
de cadre communautaire pour les aides d’État sous la forme d’une
compensation de service public (CCE, 2004c et 2004d). L’aide d’État
qui fausse la concurrence dans le marché commun est interdite par le
traité CE. Toutefois, le traité permet des exemptions à cette interdiction
lorsque les formules d’aide proposées peuvent avoir un effet bénéfique
pour l’Union dans son ensemble. Les dispositions proposées visent à
renforcer la sécurité juridique pour les États membres et pour les
entreprises chargées du fonctionnement de services d’intérêt général en
précisant les conditions dans lesquelles une compensation pour service
public constitue une aide d’État compatible avec le marché commun,
conformément au traité CE, parce que nécessaire au fonctionnement
d’un service d’intérêt économique général (SIEG).
La proposition de décision s’appliquerait aux services qui constituent
des services d’intérêt économique général dans tous les secteurs régis
par le traité CE. Les règles proposées s’appliqueraient, d’une part, à des
compensations d’un montant limité octroyées à de plus petites
entreprises fournissant des SIEG et, d’autre part, aux hôpitaux et aux
sociétés de logement social chargés de tâches impliquant des SIEG. Le
projet de décision établit les conditions pour l’octroi, la compensation et
la transparence de l’aide d’État accordée. Si l’aide est octroyée
conformément à ces critères, elle est considérée comme compatible avec
le traité, et l’intention d’octroyer cette aide est exonérée de l’exigence de
notification préalable à la Commission. Par ailleurs, la proposition de
cadre communautaire fixe les conditions dans lesquelles une aide d’État
à d’autres entreprises chargées de SIEG est conforme au traité. Elle
s’applique donc aux SIEG de plus grandes dimensions qui ne sont ni
des hôpitaux ni des sociétés de logement social. Ces aides d’État restent
soumises à l’obligation de notification préalable à Commission.
4 http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/others/.

Rita Baeten
Ces propositions ont été soumises pour consultations informelles aux

États membres, au Parlement européen et aux autres acteurs impliqués.
La Commission comptait adopter ces propositions pour le mois de
juillet 2005. Le but est donc de fixer des critères d’exemption aux règles
sur la notification des aides d’État, applicables en principe aux SIEG
concernés. Néanmoins, en pratique, les exigences de notification
n’étaient jusque-là pas appliquées aux SIEG et certainement pas aux
services de soins de santé. Pour la première fois, ces règles sur les aides
d’État étaient explicitement appliquées aux services de soins de santé.
Et donc pour la première fois, une législation européenne concernant le
secteur des soins de santé était basée sur les articles du traité relatifs à la
concurrence (article 86), c’est-à-dire aux dispositions du traité qui
servent de base à la libéralisation du marché. Ce fait a renforcé la prise
de conscience et les craintes des États membres de voir les soins de
santé définis comme une activité économique au sens du traité et, par
conséquent, non exemptés des règles du marché commun et de la
concurrence.
1.3 Davantage de concurrence dans les professions libérales
Durant la même période, le Commissaire Monti a également lancé le
débat sur l’abolition des restrictions injustifiées à la concurrence pour
les professions libérales (CCE, 2004b). Les réglementations
potentiellement restrictives visées ici portent sur la fixation des prix, les
prix recommandés, la publicité, les exigences à l’entrée et les droits
réservés, les règles régissant les structures professionnelles et les
pratiques multidisciplinaires dans les professions libérales. Dans son
rapport, la Commission invite les États membres, les professions
concernées et leurs instances de régulation à modifier ou à supprimer
les restrictions à la concurrence dans ces professions libérales, sauf si
des considérations d’intérêt public ne les justifient clairement. Elle
suggère également d’explorer avec tous les acteurs concernés la nécessité
de mettre en place des mécanismes d’accompagnement favorables à la
concurrence et qui accroissent la transparence. À partir de mai 2004, la
mise en œuvre administrative des règles communautaires de concurrence
dans les professions libérales est devenue essentiellement la tâche des
autorités nationales de la concurrence. La Commission entendait faire
rapport en 2005 sur les progrès accomplis en matière d’élimination des
règles restrictives et injustifiées.

Le même discours que celui utilisé pour la proposition de directive sur les
services a été utilisé pour mettre en évidence l’importance du secteur des
services comme moteur de la croissance dans l’UE et souligner la place
importante dans ce contexte des professions libérales. Toutefois, le
champ d’application du rapport n’est pas très clair. Il se concentre sur les
professions qui ont été analysées jusqu’à présent de manière plus détaillée
par la Commission, à savoir les avocats, les notaires, les comptables, les
architectes, les ingénieurs et les pharmaciens. Il mentionne que des
conclusions similaires pourraient être atteintes au sujet des professions
proches éventuelles. Il précise expressément que les professions
médicales ne sont pas couvertes par ces dispositions. L’exclusion des
professions médicales constitue une différence fondamentale par rapport
à la proposition de directive sur les services. Il est intéressant de noter que
l’attention accordée à l’exclusion des professions médicales du champ
d’action du rapport est limitée à dix mots (CCE, 2004b : 7, point 6) et à une
note de bas de page indiquant que l’OCDE est en train d’entreprendre des
travaux complémentaires. Aucune justification n’est donnée à cette
exclusion des services médicaux. Les arguments en faveur de cette
exclusion pourraient très probablement être utilisés de la même manière
pour une exclusion des services médicaux de la directive sur les services.
Le fait de ne donner aucune justification permet de camoufler les
contradictions dans la position de la Commission et les différences
d’approche éventuelles entre les DG de la Commission. Par ailleurs, les
pharmaciens sont repris dans le champ couvert par le rapport, ce qui
suggère que la définition des services médicaux est interprétée de
manière plutôt étroite. Aucune justification n’est donnée non plus sur
cette distinction entre les pharmaciens et les autres professions médicales.
1.4 Politiques macroéconomiques et soins de santé
Au printemps 2004, les systèmes de soins de santé n’ont pas dû faire
seulement face aux initiatives politiques prises dans le contexte du
marché intérieur et du droit de la concurrence. Ils ont également dû
affronter les responsables des politiques macroéconomiques
européennes. Lors d’un petit-déjeuner de travail en marge du Conseil
Écofin du 11 mai 2004, les ministres des Finances ont en effet discuté
pour la première fois de l’impact des dépenses de santé sur les finances
publiques. Cette discussion avait été préparée par le Comité de politique
économique (CPE) à partir de janvier 2004, et avait été suivie par un

Rita Baeten
document de la Commission au CPE en mars 2004 (CCE, 2004e). Cette

note présente un aperçu des évolutions dans le secteur des soins de
santé dans les États membres de l’UE, examine les principaux facteurs
de dépenses en soins de santé et étudie les expériences de réformes. Elle
indique qu’il existe des arguments très solides en faveur d’une certaine
implication du secteur public dans le financement et la prestation de
soins de santé à la fois en termes d’efficience et d’équité. Elle montre
que les mesures agrégées de maîtrise des coûts visant à contrôler les
volumes, les prix et les salaires ont contribué à freiner les dépenses et
constituent des éléments clés des stratégies globales de soins de santé
pour les États membres. Cette analyse contraste avec les hypothèses de la
directive sur les services, hypothèses selon lesquelles moins d’intervention
publique et davantage de libre circulation devraient entraîner une
amélioration de la qualité et une baisse des prix, y compris pour les
services de santé. Les ministres ont convenu qu’une pression considérable
à la hausse des dépenses publiques en matière de santé est probable,
principalement en raison du vieillissement démographique et des
attentes des populations, et que cela poserait un défi en termes de
gestion budgétaire. Toutefois, aucune déclaration d’intention claire
relative à une action future dans ce domaine n’a été faite.
2. Les acteurs sociaux et de la santé en quête d’une co-

opération plus étroite
Les initiatives précitées des acteurs économiques ont interagi avec les
processus en cours lancés par les acteurs sociaux au niveau européen.
Nous examinerons trois processus politiques qui ont ainsi fait débat : la
mobilité des patients, l’intégration des soins de santé dans le processus
de modernisation de la protection sociale, et la définition des services
sociaux et de santé en tant que services d’intérêt général (voir aussi
Baeten, 2003). Les initiatives des acteurs économiques ont influencé
dans une large mesure les évolutions dans ces domaines.
2.1 Le processus de réflexion sur la mobilité des patients et les
évolutions en matière de soins santé
La question de la mobilité des patients a été mise à l’agenda politique du
Conseil Santé essentiellement en raison du fait que les États membres
étaient préoccupés par les conséquences d’une série de jugements de la

Cour de justice appliquant les règles de la libre prestation des services à

la prestation et au remboursement des soins de santé. Le Conseil Santé
du 26 juin 2002 avait reconnu que des évolutions comme celles relatives
au marché unique avaient un impact sur les systèmes de santé. Ce
Conseil avait exprimé le souci que ces évolutions restent compatibles
avec les objectifs de la politique de santé des États membres et avec les
principes de solidarité, d’équité et d’universalité sur lesquels ces systèmes
sont basés. Les conclusions du Conseil avaient invité la Commission à
lancer un processus de réflexion de haut niveau sur ces questions.
C’était la première fois que les États membres, traditionnellement très
réticents à l’idée d’autoriser l’UE à débattre des soins de santé, acceptaient
qu’une instance communautaire discute de cette problématique. La prise
de conscience que l’Europe avait fait intrusion dans les systèmes de
soins de santé par le biais du marché intérieur a sans aucun doute
expliqué cette évolution.
Le processus de haut niveau a impliqué les ministres de la santé de
14 États membres ainsi que des groupes de la société civile au niveau
européen. Les pays candidats à l’Union ont également participé à la
seconde moitié de ce processus. Le 9 décembre 2003 a été présenté le
rapport final du processus de réflexion (CCE, 2003b). Il contenait
19 recommandations pour une action au niveau de l’Union, basées
autour de cinq thèmes :
- la coopération européenne pour une meilleure utilisation des
ressources ;
- les besoins en matière d’information des patients, des professionnels
et des autorités publiques ;
- l’accès aux soins et leur qualité ;
- la conciliation des politiques de santé nationales avec les obligations
européennes ;
- les questions touchant à la santé, ainsi que le fonds de cohésion et
les fonds structurels de l’Union.
Les recommandations comprenaient le développement de systèmes
d’information permettant aux États membres de partager les capacités
disponibles entre les systèmes nationaux des soins de santé et de
faciliter l’achat transfrontalier de services médicaux ou d’autres services

Rita Baeten
de santé ; le développement de propositions pour un cadre pour l’achat

transfrontalier de soins de santé ; la coopération pour l’évaluation des
technologies de la santé ; l’identification de centres européens de
référence pour les traitements de haute technologie ou le traitement de
maladies rares ; le développement d’une interprétation commune des
droits des patients ; l’approche des problèmes de la protection des
données et de la confidentialité dans l’échange de l’information sur les
patients entre États membres, ainsi que les questions entourant la
fourniture de e-health services sur Internet ; l’étude des flux des patients et
des professionnels de la santé au sein de l’UE et au plan international, et
une analyse de la manière dont l’UE peut contribuer à promouvoir à la
fois la qualité et l’accessibilité des soins de santé.
Le rapport invitait la Commission à examiner comment améliorer la
sécurité juridique après la jurisprudence de la Cour de justice
concernant le droit des patients à bénéficier de traitements médicaux
dans un autre État membre. Il soulignait également que les possibilités
offertes par le droit dérivé pourraient comprendre une nouvelle
actualisation des dispositions en matière de coordination des systèmes
de sécurité sociale, des dispositions générales sur la libre circulation des
patients ou des éclaircissements spécifiques sur l’application du droit
communautaire aux services de santé.
Ce processus de haut niveau avait suscité des attentes considérables. On
espérait qu’il définirait des initiatives politiques assurant aux États
membres le maintien de leur capacité de piloter l’organisation et le
financement de leurs systèmes. Mais le rapport n’a pas véritablement
répondu à ces attentes. Il est parvenu à identifier les problèmes en jeu et
à susciter la collecte et l’analyse d’informations supplémentaires, mais il
n’a pas avancé de propositions d’action concrète. Il a plutôt invité la
Commission à avancer des propositions sur certains des sujets abordés.
Plusieurs causes peuvent expliquer cette absence de conclusions
politiques claires. Tout d’abord, s’il semblait y avoir un large consensus
entre les États membres sur l’analyse des problèmes causés par l’impact
du marché intérieur sur les systèmes de soins de santé, ce consensus
était bien moindre quant à la manière de résoudre ces problèmes.
Certains États membres étaient paralysés à l’idée que leurs systèmes
nationaux de soins de santé devraient se conformer à des normes

européennes. Ils préféraient des positions plutôt générales sur la

nécessité de conserver leurs responsabilités nationales. Ensuite, le
résultat des négociations sur la Constitution européenne est apparu de
plus en plus manifeste durant le processus de haut niveau. Certains
partenaires espéraient que le projet de Constitution offrirait davantage
de garanties pour équilibrer les objectifs sociaux et ceux du marché
intérieur. Last but not least, lors de la phase de rédaction des conclusions
finales du processus, la Commission européenne était aux commandes.
Même si le processus était coordonné au sein de la DG Santé et
Protection des consommateurs, il était clair que la DG Marché intérieur
veillerait jalousement à ce que le rapport final ne contienne aucune
proposition allant à l’encontre de ses intentions d’inclure la prestation
des soins de santé dans sa proposition de directive sur les services dans
le marché intérieur. Les États membres participant au processus
s’étaient accordés par exemple sur une déclaration énumérant les plus
importants instruments politiques qui leur sont nécessaires pour piloter
leurs systèmes de soins de santé. La Commission a ajouté à cette liste la
formule « tout en respectant le droit communautaire ». Les États membres
n’ont pas été en mesure de s’opposer à cette formulation, ce qui aurait
signifié qu’ils auraient dû présenter des propositions alternatives visant à
modifier le droit communautaire alors qu’ils n’étaient pas en mesure de
parvenir à un accord sur ce point. Il est clair que la proposition de
directive sur les services attendait dans les cartons de la DG Marché
intérieur le résultat final du processus de haut niveau. La proposition a
été lancée immédiatement après l’approbation du rapport final du
processus.
Le 20 avril 2004, la Commission a présenté sa réponse aux recom-
mandations du processus de haut niveau sous la forme d’une
communication sur la mobilité des patients (CCE, 2004f). Cette
dernière a été adoptée en même temps qu’une communication sur
l’application de la méthode ouverte de coordination (MOC) aux soins
de santé et aux soins de longue durée (CCE, 2004g) (voir ci-dessous).
Ces deux communications visent à encourager la coopération entre
États membres dans le domaine des soins de santé. La Commission
propose ainsi une coopération européenne dans les domaines suivants :
- droits et obligations des patients ;

Rita Baeten
- partage des capacités entre les systèmes de soins de santé et soins

transfrontaliers ;
- mobilité des professionnels de la santé ;
- centres européens de référence ;
- évaluation des technologies de la santé.
Ce document propose principalement des actions qui portent sur la
collecte des informations, le développement d’une meilleure interprétation
et l’établissement d’un état de lieux de la situation. Dans une étape
suivante, il propose de définir des objectifs communs pour l’application
de la méthode ouverte de coordination à certains thèmes cités. En
réponse à la demande de sécurité juridique accrue présentée par les États
membres dans les recommandations issues du processus de haut niveau,
la Commission renvoie à la proposition de directive sur les services. Elle
invite également les États membres à prendre des initiatives pour
améliorer la sécurité juridique. En outre, la communication plaide pour
une meilleure information et une meilleure connaissance des systèmes de
santé et l’identification et l’échange des meilleures pratiques.
Pour conduire ce processus de coopération, la Commission a créé un
groupe de haut niveau sur les services de santé et les soins médicaux
(CCE, 2004h). Ce groupe était composé de représentants de premier
plan des États membres et de la Commission, et pouvait recourir à des
experts extérieurs si nécessaire. La DG Sanco (santé et protection des
consommateurs) s’est montrée très active pour établir ce groupe de haut
niveau dans les plus brefs délais. La vitesse à laquelle cette initiative a
été prise reflète la rivalité entre les acteurs « santé » et « sociaux »
européens pour prendre la direction du processus de coopération sur les
soins de santé.
Le Conseil Santé des 1er et 2 juin 2004 a salué la mise sur pied de ce
groupe de haut niveau, et a invité la Commission à veiller à ce qu’il
travaille, lorsque cela s’avère approprié, en coopération avec d’autres
instances concernées, en particulier le Comité pour la protection sociale
et le Comité de politique économique. Le Conseil Santé a également
souligné la nécessité d’examiner comment améliorer la sécurité juridique
après la jurisprudence de la CJCE concernant le droit des patients à
percevoir un remboursement pour un traitement médical reçu dans un

autre État membre. Le Conseil a clairement indiqué que la réponse de la

Commission – qui renvoyait la question de la sécurité juridique à la
proposition de directive sur les services dans le marché intérieur – ne
répondait pas à ces besoins. De nombreux États ont exprimé leurs
préoccupations au Conseil s’agissant de l’inclusion des soins de santé
dans cette directive sur les services.
Une première note sur les activités du groupe de haut niveau a été
envoyée par la Commission au Conseil en décembre 2004 ; elle dressait
les priorités de travail pour 2005 (Conseil de l’Union européenne,
2004b). Le groupe de haut niveau peut devenir un instrument important
pour la coopération dans le domaine des soins de santé et des soins
transfrontaliers. Il pourrait devenir un forum où pourrait se dégager un
consensus sur les initiatives à prendre pour apporter une sécurité
juridique accrue aux États membres et aux patients. Les progrès sont
cependant très lents. Deux ans et demi après la mise sur pied du
processus de haut niveau, aucun résultat politique concret n’avait encore
été atteint.
Le groupe a aussi des limites structurelles. Il a été établi par la DG
Sanco de la Commission sur la base de l’article 152 CE sur les pouvoirs
de l’Union en matière de santé publique. Contrairement au Comité de
protection sociale, il est comptable devant la Commission et pas devant
le Conseil ; il a été créé par une décision et n’est pas intégré dans le traité.
Ceci a deux conséquences. Tout d’abord, il ne peut servir de lieu pour un
débat politique sur l’impact que des politiques européennes autres que
celles de santé publique ont sur les systèmes nationaux de soins de santé.
Cet élément a été fortement ressenti par les États membres dans le débat
sur la directive sur les services. Deuxièmement, le rôle central joué par la
Commission dans ce groupe rend les États quelque peu méfiants envers
lui. Une instance dirigée par la Commission ne constitue pas le lieu
adéquat pour discuter des propositions présentées par la Commission.
Dès lors, il n’existait pas de forum adéquat où ils pouvaient discuter des
craintes des autorités nationales des soins de santé au sujet, par
exemple, de la proposition de directive services.
Cela explique pourquoi le Conseil a une fois encore décidé, en juin
2004, de créer un nouvel organe qui fait rapport au Conseil et qui évalue
l’impact de l’Union sur les systèmes de santé. Pour éviter une

Rita Baeten
prolifération des groupes de travail, ce nouvel organe serait le groupe de

travail du Conseil sur la santé publique (composé d’attachés des
représentations permanentes des États membres auprès de l’UE et qui
prépare les négociations au sein du Conseil Santé), mais avec, pour ces
réunions spécifiques, une composition modifiée par la présence des
fonctionnaires de haut niveau. On attend de ce nouveau groupe de
travail des avis et une orientation politique sur des questions
horizontales liées aux soins de santé, en particulier sur :
- l’évaluation de l’impact de l’Union sur les systèmes de santé, la
mobilité des patients et les évolutions dans le secteur des soins de
santé ;
- la promotion des échanges d’informations, d’expériences et des
bonnes pratiques ;
- l’examen des perspectives à long terme pour les soins de santé.
Fin 2004, ce groupe ne s’était rencontré qu’une seule fois et avait
discuté d’un apport possible dans le débat sur les services sociaux et de
santé d’intérêt général préparé par le Comité de protection sociale et sur
la proposition d’une stratégie européenne de la santé présentée par le
Commissaire Byrne. Contrairement à ce que les fortes pressions pour
créer ce groupe auraient pu laisser présager, celui-ci ne semble pas
vraiment en mesure de fournir un apport spécifique aux débats en cours
et de susciter des manœuvres de riposte aux initiatives des acteurs
économiques. Au contraire, il semble voué à n’être qu’un organe de
plus, qui donne des avis sur les initiatives des acteurs sociaux.
2.2 La MOC dans le domaine des soins de santé
Comme mentionné plus haut, la Commission européenne a lancé une
seconde communication en avril 2004 qui propose d’appliquer la
méthode ouverte de coordination (5) dans le domaine des soins de santé
5 Cette méthode comprend la fixation d’objectifs communs au niveau européen

dans un domaine politique donné et de benchmarks quantitatifs qui servent
d’indicateurs pour pouvoir comparer les meilleures pratiques, la traduction des
lignes d’orientation en plans nationaux et régionaux d’action par la détermination
d’objectifs spécifiques et une évaluation périodique conçue comme un processus
d’apprentissage mutuel.

(CCE, 2004g). Cette communication se base sur des décisions

antérieures visant à impliquer les soins de santé dans le processus de
modernisation de la protection sociale. Le Conseil européen de Lisbonne,
en 2000, a souligné la nécessité de réformer et d’adapter les systèmes de
protection sociale, y compris les soins de santé, pour répondre au défi
du vieillissement démographique et assurer la cohésion sociale. Depuis
lors, plusieurs rapports et communications sur les soins de santé et les
soins aux personnes âgées ont été présentés au Conseil européen. Au
cours de ce processus, trois objectifs communs pour les systèmes
européens des soins de santé ont été identifiés : garantir à tous l’accès à
des soins de qualité, améliorer la transparence et la qualité des systèmes
de soins de santé, et assurer la viabilité financière de ces systèmes. Les
rapports ont proposé une coopération plus étroite et des échanges de
vues entre États membres, mais ils n’ont pas proposé qu’on y applique
la MOC. Il est vrai que les États membres ont toujours été très réticents
à l’idée d’offrir à l’Union la possibilité d’agir dans le domaine des soins
de santé. Pour des raisons culturelles et historiques, les autorités
sanitaires ont toujours fait montre d’un souci jaloux de conserver la
responsabilité de la fourniture des soins de santé à l’intérieur des
frontières nationales.
La communication actuelle de la Commission constitue donc la
première proposition claire d’utilisation de la MOC dans ce domaine.
Elle entend définir un cadre commun pour soutenir les États membres
dans la réforme et le développement des soins de santé et des soins de
longue durée qui leur permette de définir leurs propres stratégies
nationales et de tirer les leçons des expériences et des bonnes pratiques
dans les autres États. La communication propose une série d’objectifs
conjoints pour le développement des systèmes de soins, sur la base des
principes communs aux systèmes européens des soins de santé, et qui
avaient été formulés antérieurement :
- assurer l’accès à des soins de haute qualité, sur la base des principes
de l’accès universel, de l’équité et de la solidarité et offrir un filet de
protection contre la pauvreté ou l’exclusion sociale en raison de
problèmes de santé, d’un accident, d’un handicap ou de la vieillesse ;
- promouvoir des soins de qualité pour améliorer l’état de santé de la
population et la qualité de la vie ;

Rita Baeten
- assurer la viabilité financière à long terme de soins de santé de

qualité accessibles à tous.
Deux questions transversales peuvent découler des objectifs proposés :
la gestion des ressources humaines, y compris la formation, et une
gestion des ressources disponibles efficiente en termes de coûts. La
communication affirme que la MOC contribuera à impliquer les
nombreux acteurs du secteur, en particulier les partenaires sociaux, les
professions de la santé et les représentants des patients. Elle n’indique
cependant pas clairement comment ces acteurs seront effectivement
impliqués dans le processus. Le Conseil du 4 octobre 2004 a soutenu
l’inspiration générale de la communication de la Commission mais sans
prendre position sur les objectifs proposés. Il a considéré que la
communication entrait trop dans le détail et s’est rangé à l’avis du
Comité de protection sociale qui estimait que la MOC devrait être
introduite de manière souple et progressive, ne devrait pas imposer une
surcharge administrative excessive, devrait éviter les chevauchements
avec l’action du groupe de haut niveau sur les services de santé, et
continuer à travailler conjointement avec le Comité de politique
économique. Le calendrier proposé devrait être adapté pour permettre
de lancer le processus d’une manière prudente et de formuler les
objectifs sur une base bottom up, à partir des rapports nationaux. Les
États membres ont donc demandé une MOC « allégée », un processus
intergouvernemental poursuivant des objectifs plus qualitatifs que
quantitatifs. Ils ont souligné la nécessité d’équilibres subtils entre tous
les acteurs impliqués dans les systèmes nationaux de soins de santé et
ont exprimé leur crainte que des lignes directrices européennes trop
précises puissent remettre en cause ces équilibres. Ils ont surtout insisté
sur la nécessité de l’échange d’expériences nationales.
2.3 Pourquoi une coopération plus étroite ?
Le processus de mobilité des patients, d’une part, et le processus
d’application de la MOC aux soins de santé, de l’autre, ont été lancés en
tant que processus distincts, chacun étant basé sur des problèmes
différents impliquant des acteurs spécifiques (Baeten, 2003). En résumé,
le processus relatif à la mobilité des patients reflète les préoccupations des
ministres réunis au sein du Conseil Santé au sujet de l’impact
grandissant du marché intérieur sur les systèmes nationaux de soins de

santé et leurs craintes que cela puisse susciter une pression sur la nature
sociale de ces systèmes. Ce processus est, en outre, promu par la DG
Sanco qui tente de profiter de la question de la mobilité des patients
pour légitimer un rôle accru de l’Union dans le domaine des soins de
santé. Quant à l’application de la méthode ouverte de coordination au secteur
des soins de santé, elle est intégrée dans le processus de modernisation
de la protection sociale. Ce processus constituait la réaction des acteurs
« sociaux » aux acteurs « économiques » (Conseil Écofin et DG Ecfin).
Ces derniers, qui supervisent les finances publiques, ont exercé une
pression sur les systèmes nationaux de protection sociale pour qu’ils
soient en mesure de faire face au vieillissement de la population. Les
acteurs « sociaux » ont voulu ajouter à ce débat les questions relatives à
la qualité et à l’accessibilité des systèmes de protection sociale, pour
éviter des coupes sombres dans les dépenses. La réticence des États
membres à appliquer la MOC dans le secteur des soins de santé a
toujours été forte. Si ces États se montrent davantage disposés à
accepter une coopération européenne dans ce domaine, voire le recours
à la MOC, ce développement est aussi nourri par les préoccupations
d’États membres concernant l’impact potentiel du marché intérieur et
de ses acteurs sur leurs systèmes nationaux.
Le fait que les États membres se montrent prêts à accepter une
coopération structurée et institutionnalisée au niveau de l’Union est
donc tout à fait nouveau. La proposition de directive sur les services a
été mentionnée par bon nombre d’États comme un argument pour
accepter une coopération plus étroite. Ceux-ci espèrent que cette
coopération plus étroite leur permettra de faire face à ces interventions,
d’avoir leur mot à dire dans les débats et d’assurer une plus grande
cohérence dans les politiques de l’Union à l’égard des systèmes de santé.
Il reste à voir si les organes et les processus mis en place sont adéquats
pour atteindre un tel objectif. La multiplication des instances impliquées
dans cette coopération plus étroite ne renforce pas véritablement la
position des acteurs sociaux. Même si tous les acteurs impliqués
soulignent la nécessité d’une étroite coordination entre les différents
comités et processus, une bonne partie de leur énergie s’investit dans
l’élaboration d’opinions sur les avis donnés par d’autres instances. On
risque de perdre de vue les principaux objectifs des processus lorsqu’on
consacre trop de temps et d’efforts à la coordination de la coopération

Rita Baeten
et à la coopération entre les processus de coordination, et cela à l’infini.

Les fonctionnaires nationaux et représentants des acteurs concernés se
plaignent déjà de n’avoir pratiquement plus le temps d’étudier en
profondeur tous les documents mis en circulation sur lesquels ils
doivent donner un avis. Il reste aussi à voir si l’acceptation de principe
de l’application de la MOC dans ce secteur ne se démentira pas une fois
qu’il faudra formuler des objectifs concrets aux niveaux « macro » et
« micro » du secteur des soins de santé. La diversité des systèmes est
telle que l’obtention d’un consensus sur ces objectifs représentera un
défi politique majeur.
2.4 Les soins de santé dans le débat sur les services d’intérêt
général (SIG)
Le débat sur les services d’intérêt général a fait l’objet d’une analyse
détaillée dans les éditions de 2002 et de 2003 (voir Bilan social de
l’Union européenne 2002 et 2003). En 2003, la Commission européenne
a lancé une consultation sur les options politiques à prendre, sous la
forme d’un Livre vert (CCE, 2003c). À propos des services de soins de
santé, le Livre vert ne les classe pas comme services potentiellement
économiques. Au contraire, il précise explicitement : « En outre, l’avenir
des services non économiques d’intérêt général, qu’ils relèvent des prérogatives de
l’État ou qu’ils soient liés à des secteurs sensibles comme la culture, l’éducation, les
services de santé ou les services sociaux, soulève des questions à l’échelle européenne,
notamment quant au contenu du modèle européen de société » (CCE, 2003c : 16,
point 47). La distinction entre la nature économique et non économique
d’un service est fondamentale : les services non économiques ne sont
pas soumis aux règles du traité relatives au marché commun, à la
concurrence et aux aides d’État. Les seuls secteurs étudiés dans le Livre
vert en tant que services économiques d’intérêt général sont ceux qui
sont offerts par de grands réseaux d’industries et de services relatifs, par
exemple, à la gestion des déchets, la distribution d’eau et la radiodiffusion
publique. Le classement des services de santé parmi les services non
économiques est d’autant plus remarquable que la Cour de justice a
indiqué de manière persistante, depuis plusieurs années, dans une série
de jugements que la prestation de soins de santé est une activité
économique. Il est difficile d’imaginer que les services de la Commission
ne connaissent pas l’existence de ces arrêts. Peut-être espéraient-ils ne
pas provoquer de débat politique sur une approche spécifique de

l’application aux services de santé et aux services sociaux des règles du

marché intérieur et de concurrence. L’approche du Livre vert contraste
fortement avec celle de la directive sur les services où, non seulement,
les services de santé et certains services sociaux sont étiquetés comme
des services économiques, mais où aucune approche spécifique n’est
prévue. Le Livre vert souligne néanmoins que la distinction entre les
activités économiques et non économiques est dynamique et évolutive
et que, pour un nombre croissant de services, cette distinction s’est
estompée. Il souligne également la nécessité d’une plus grande sécurité
juridique.
Le Livre vert a suscité d’importantes réactions. Il a attiré l’attention de
catégories d’acteurs qui, jusque-là, ne se mobilisaient qu’à propos de
l’impact potentiel du marché intérieur et des règles de concurrence dans
leur secteur. C’est certainement le cas des services de santé et des
services sociaux non marchands. Ceux-ci ont essentiellement réclamé
un renforcement de la subsidiarité dans le secteur de la santé et des
services sociaux. Aucune demande d’un cadre communautaire pour les
services sociaux n’a été exprimée. Divers commentateurs – essentiellement
venus du secteur social, des syndicats et des régions – ont considéré
qu’une distinction entre services économiques et non économiques
basée seulement sur le marché serait trop étroite. Ils ont plaidé en
faveur de critères plus larges, comme l’existence d’objectifs sociaux et
environnementaux, afin de déterminer si un service est de nature
économique ou non (Van den Abeele, 2003). Des préoccupations ont
été exprimées quant à l’absence de sécurité juridique pour les services
sociaux et de santé d’intérêt général. En mai 2004, la Commission
européenne a publié son Livre blanc sur les services d’intérêt général en
tirant les conclusions du débat suscité par le Livre vert. Il présente les
principaux éléments d’une stratégie pour les services d’intérêt général
(CCE, 2004i). Cette communication attache beaucoup d’attention aux
services sociaux et de santé d’intérêt général. La Commission y soutient
les opinions exprimées lors de la consultation selon lesquelles la nature
personnelle de nombreux services sociaux et de santé suppose
l’adoption d’exigences qui sont fort différentes de celles des secteurs
industriels. Elle souligne que toute politique communautaire dans le
domaine des services d’intérêt général (SIG) doit dûment tenir compte
de la diversité qui les caractérise et des situations où ils sont fournis.

Rita Baeten
Encore une fois, cette position contraste avec l’approche de la

Commission dans la directive sur les services, où aucune différence n’est
faite entre les services d’intérêt général et les services commerciaux, et
encore moins entre les services d’intérêt général eux-mêmes. La
Commission plaide pour une approche systématique permettant
d’identifier et de reconnaître les caractéristiques spécifiques des services
sociaux et de santé d’intérêt général et de clarifier le cadre dans lequel ils
fonctionnent et peuvent être modernisés. Elle annonce son intention
d’utiliser cette approche dans une communication à adopter dans le
courant de 2005. Ce document devrait porter sur les politiques
communautaires liées à la fourniture de services sociaux et de santé
d’intérêt général et décrire la manière dont ces services sont organisés
dans les États membres. Il devrait également introduire un mécanisme
permettant d’évaluer régulièrement les cadres nationaux de la fourniture
de services sociaux et de santé d’intérêt général.
La Commission déclare aussi qu’elle soumettra toutes les propositions
législatives telles qu’une éventuelle directive cadre sur les services
d’intérêt général à une évaluation préalable de l’impact de ses
implications économiques, sociales et politiques. Une fois de plus,
aucune étude de l’impact social ou environnemental de la directive sur
les services n’a été effectuée. Il est remarquable que, contrairement au
Livre vert, le Livre blanc n’accorde aucune attention à la différence
entre les services économiques et non économiques d’intérêt général,
peut-être parce qu’il est difficile de tracer une ligne de démarcation
claire entre les deux et que cette distinction est dynamique et évolutive.
Pour rédiger la communication sur les services sociaux et de santé
d’intérêt général, une étroite coopération a été instituée avec les États
membres, via le Comité pour la protection sociale et le groupe de haut
niveau sur les services de santé et les soins médicaux.
Conclusions
En 2004, les évolutions relatives aux politiques de l’Union traitant de la
problématique des soins de santé ont été extrêmement rapides. Ce sont
indiscutablement les acteurs économiques qui ont donné le ton, en
lançant des propositions de législation très dure. La proposition de
directive sur les services fut la caricature de cette approche : on agit sans
consultation, sans débat, sans coordination ; aucune évaluation de

l’impact sur les services et les systèmes des soins de santé n’est
effectuée ; pas un seul mot n’est écrit sur l’impact potentiel de la
proposition dans le secteur des soins de santé.
D’autres propositions communautaires concernant le marché intérieur
ont adopté une approche plus équilibrée vis-à-vis du secteur des soins
de santé. Mais, même dans ces cas, l’étude d’impact reste limitée, tout
comme les justifications pour une approche spécifique du secteur des
soins de santé. Les différentes initiatives des acteurs économiques ne
font pas toujours preuve d’une vision cohérente. L’exemple le plus
frappant concerne, d’une part, la directive sur les services et, d’autre
part, l’analyse de la DG Ecfin de la Commission sur l’impact des
dépenses de santé sur les finances publiques. La DG Ecfin estime qu’il
existe des arguments économiques forts en faveur d’une certaine
implication du secteur public dans le financement et la prestation de
soins de santé, à la fois pour des raisons d’efficience et des raisons
d’équité. Cette analyse contraste avec les hypothèses de la directive sur
les services selon lesquelles moins d’intervention publique et
davantage de libre circulation devraient entraîner une amélioration de
la qualité et une baisse des prix, y compris pour les services de santé.
Cette divergence de vues est, dans une certaine mesure, prévisible,
puisque les différents acteurs poursuivent des objectifs distincts. Le
Comité de politique économique doit contrôler les dépenses publiques,
alors que les acteurs du marché intérieur doivent stimuler l’activité
économique. Aussi longtemps que les soins de santé seront princi-
palement financés par des ressources publiques, ces acteurs auront des
vues divergentes.
Les acteurs sociaux et de la santé ont été décontenancés par ces
initiatives. Ils se sont sentis obligés de réagir. Cette incitation à agir au
niveau de l’UE est devenue plus forte que la crainte d’une interférence
trop importante de l’UE dans les politiques nationales de santé. Le
discours est donc en train de changer et l’argument de la subsidiarité
pour éviter un débat européen sur les systèmes de soins de santé est
moins souvent invoqué qu’avant. Toutefois, la lenteur des processus en
faveur d’une coopération plus étroite dans le domaine des soins de santé
contraste avec l’urgence que l’on voudrait imposer pour l’adoption
d’initiatives juridiques visant à libéraliser le marché des services de santé,

Rita Baeten
à l’exemple de la proposition de directive sur les services dans le marché

intérieur. Les responsables de la politique des soins de santé se
retrouvent ainsi sur la défensive et ne sont pas en mesure de donner une
réponse politique claire et adéquate à ces évolutions. Les processus de
coopération risquent de sombrer dans une prolifération d’organes,
d’avis entrecroisés, d’initiatives de streamlining, etc. Il s’agit principalement
de collectes de données et d’évaluations d’expériences existantes :
jusqu’à présent, ces processus n’ont pas été capables de définir des
lignes politiques claires ou des propositions concrètes, et encore moins
de rédiger des propositions de législation. Entre les États membres, un
consensus semble exister quant à l’analyse des problèmes. Mais ce
consensus est beaucoup moins présent quant aux manières de résoudre
ces problèmes.
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La proposition de directive sur les services :

instrument visionnaire au service de la
compétitivité ou cheval de Troie dirigé contre le
modèle social européen ?
Introduction
Au moment où les négociations avec l’Organisation mondiale du
Commerce (OMC) s’organisaient en vue d’un nouveau round de
négociations sur les services et au lendemain de l’évaluation à mi-
parcours de la stratégie de Lisbonne, dont la proposition de directive
« Service » constitue une pierre angulaire, de nombreuses interrogations
subsistaient sur la portée d’un tel instrument cadre. Le principe du pays
d’origine (PPO), qui constitue le cœur de la proposition de la
Commission, est-il un principe « visionnaire » qui va contribuer à abolir
les barrières réglementaires ainsi que les charges administratives inutiles
et, partant, conduire à davantage de croissance et d’emplois ? Ou bien,
au contraire, marque-t-il un coup d’arrêt au processus d’intégration
européenne basée sur des socles d’harmonisation minimum ? Nous
verrons que même si le PPO ne constitue pas une « première », il
n’apparaît pas comme un principe général de droit communautaire
reconnu par les traités et la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes (CJCE). C’est probablement ce qui a
conduit le président de la Commission européenne, M. José Manuel
Barroso, à faire marche arrière – décision assez inhabituelle dans le chef
d’un président de Commission – sous la pression du Parlement
européen et de certains États membres. Le Commissaire responsable du
marché intérieur, l’Irlandais Charlie McCreevy, ne disait pas autre chose
au Parlement européen en affirmant : « Since my very first meeting with the

Parliament before my appointment, it has been crystal clear to me that there are real
problems with the Services Directive brought forward by the previous Commission.
As drafted, it simply was not going to fly. (…) We need (…) to address concerns
about the operation of the country of origin principle : giving greater confidence and
certainty to businesses and consumers on what law will apply to cross-border
transactions ; building the trust and confidence between Member States necessary for
it to operate effectively ; and ensuring that it cannot lead to a lowering in standards
in any way » (1).
Dans la première partie de cette contribution, nous nous interrogerons
sur la place du secteur des services dans l’économie. Nous verrons
qu’une nouvelle division internationale du travail est à l’œuvre et que la
compétitivité de l’Union européenne (UE), qui justifie la proposition
pour ses promoteurs, se jouera dans les services. Nous nous attacherons
à présenter l’économie de la proposition dans ses grandes lignes.
Dans une deuxième partie, nous tenterons de mettre en lumière les
nombreux questionnements que soulève la directive au regard de son
impact, notamment sur les services d’intérêt général (2) et sur le
détachement des travailleurs.
Enfin, nous essaierons de tirer les enseignements de cette proposition
de directive sur la construction européenne.
1. Une proposition visionnaire ?

1.1 Toile de fond
1.1.1 L’importance du secteur des services
Les services jouent un rôle considérable dans les économies
industrialisées. Ainsi, en 2003, le secteur des services (3) représentait
près de 62,4 % du PIB des 25 États membres ainsi qu’environ
1 Discours de M. Charlie McCreevy au Parlement européen le 3 mars 2005.

2 Le présent article n’aborde pas l’incidence de la proposition sur les soins de
santé, qui sont traités spécifiquement par Rita Baeten dans le présent volume.
3 En comparaison, l’industrie manufacturière a totalisé 17,7 % de l’emploi de
l’UE, soit 34,1 millions d’emplois.

La proposition de directive sur les services
120 millions d’emplois – directs et indirects – au sein de l’UE, mais

seulement 20 % des échanges commerciaux intracommunautaires. Le
taux de croissance du secteur des services était de 1,7 % entre 2000 et
2003 (4). Sur un total de 560 milliards de dollars, les services ont
représenté 60 % du total des investissements transnationaux en 2003.
Le fait que les services tels que la comptabilité, la facturation, le
développement informatique, le design industriel… peuvent de plus en
plus être produits à un endroit et consommés à un autre bouleverse les
politiques d’investissements et la stratégie à long terme des entreprises.
Pour la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le
développement (CNUCED) (Nations Unies, 2004), le phénomène est
en train de donner naissance à une « nouvelle division internationale du
travail ». À titre d’exemple, une analyse de 2003 citée par la CNUCED
(Bardhan et Kroll) évalue à 3,4 millions le nombre d’emplois qui
pourraient quitter les États-Unis vers les pays en développement d’ici
2015. « Potentiellement », ce sont 14 millions d’Américains qui
pourraient être affectés par les délocalisations. Même si ce phénomène
est pour l’instant essentiellement un phénomène Nord-Nord (5), il est
évident que les pays en développement vont essayer de se positionner
pour accueillir ces services à haute valeur ajoutée. Mutatis mutandis, ce
phénomène va influencer durablement l’Union européenne non
seulement par des mouvements de délocalisation-relocalisation à
l’intérieur de la zone UE mais également à l’extérieur de celle-ci.
1.1.2 Une priorité de l’agenda de Lisbonne
En mars 2000, le Conseil européen réuni à Lisbonne a invité la
Commission et les États membres à mettre en œuvre une stratégie
visant à supprimer les obstacles à la libre circulation des services, pour
contribuer à faire de l’UE, à l’horizon 2010, l’économie de la
connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Cette
stratégie doit apporter un renouveau économique et social dans l’UE.
Un an après son lancement, elle a été dotée d’un troisième pilier : le
4 L’Écho, 21 septembre 2004.

5 Les projets de délocalisation sur la période 2002-2003 se sont faits à 54 % vers
des pays développés tels que le Canada, Israël ou l’Irlande.

Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001 a ajouté une

dimension environnementale à la stratégie de Lisbonne. Le but
recherché était, en se reposant sur des réformes économiques, de
l’emploi et de la cohésion sociale, et en tenant compte désormais de
l’environnement, de promouvoir un développement durable en Europe.
Le rapport Kok (Kok et al., 2004) a mis en lumière le retard de l’UE par
rapport aux États-Unis dans une série de domaines (productivité,
croissance, création d’entreprises, exportation de haute technologie…).
Il souligne, par ailleurs, la montée de l’Inde dans le secteur des services,
et celle de la Chine dans celui des produits manufacturés. Le rapport
Kok souligne : « (…) L’Europe n’a d’autre choix que d’améliorer de manière
radicale son économie de la connaissance et ses performances économiques si elle veut
relever les défis posés par l’Asie et les États-Unis » (Kok et al., 2004 : 14).
Parmi les recommandations clés préconisées par l’ancien Premier
néerlandais, on retrouve l’élimination des entraves à la libre circulation
des services et la création d’un marché unique des services. Toutefois, le
rapport apporte deux précisions intéressantes : « (1) Il serait incompatible
avec le modèle de Lisbonne de réaliser des progrès en matière de compétitivité en se
livrant à un dumping social ; (2) il convient d’assurer que la suppression des
obstacles à la libre circulation des services se fasse dans l’intérêt des consommateurs »
(Kok et al., 2004 : 29).
1.2 La proposition de directive sur les services, mode d’emploi
C’est en décembre 2000 que la Commission a présenté sa « stratégie
pour le marché intérieur des services » (6). Et c’est le 13 janvier 2004 que
la Commission adoptait officiellement sa proposition de directive (CCE,
2004a). Le Conseil se mit à la tâche dès le mois de février 2004, sous
Présidence irlandaise, néerlandaise puis, à partir du 1er janvier 2005,
luxembourgeoise. Un groupe de travail du Conseil, créé pour l’occasion
et composé des représentants des 25, a été chargé du travail de relecture
et d’amendement de la directive. L’intention de la future Présidence
britannique était de boucler la première lecture en novembre 2005, le
Parlement européen devant remettre son avis au mois de juin 2005. Le
6 En 1990, la Commission avait déjà tenté de présenter une proposition de

directive sur la responsabilité du prestataire de services (COM (1990) 482,
JO C 2 du 18 janvier 1991, page 8), qui fut rejetée par le Conseil.

délai de transposition de la directive était fixé à deux ans après son

adoption, soit, au plus tôt, en 2008.
1.2.1 Contenu de la directive
Objectifs et justification
La directive est conçue comme un cadre juridique général et horizontal.
La proposition entend compléter l’acquis communautaire et non se
substituer aux directives existantes. Les nouvelles dispositions s’ajoutent
à celles prévues par les autres instruments communautaires, ce qui
justifie, selon la Commission, un système de dérogations pour éviter les
incompatibilités et assurer la cohérence globale.
La Commission invoque de nombreuses plaintes d’opérateurs
économiques et de citoyens ainsi qu’une jurisprudence constante de la
Cour de justice pour justifier son initiative. Selon elle, le traitement au
cas par cas qu’engendrerait l’application directe des articles 43 et 49 du
traité par des procédures d’infraction à l’encontre des États membres
serait long et fastidieux à mettre en œuvre.
Base juridique
La proposition de directive se fonde sur les articles 47, § 2, phrases 1 et
3, sur l’article 55 ainsi que sur les articles 71 et 80, § 2 du traité CE.
L’article 47, § 2 du traité permet au Conseil d’arrêter des directives en
codécision visant à la coordination des dispositions législatives,
réglementaires et administratives des États membres concernant l’accès
aux activités non salariées et à l’exercice de celles-ci. L’article 55 rend
applicable aux services une partie des règles prévues en matière
d’établissement, et renvoie aux articles 45 à 48 du traité. Les articles 71
et 80, § 2 sont des dispositions qui portent sur les principes du régime
des transports, qui sont par ailleurs totalement exclus du champ
d’application de la directive.
Champ d’application
Conformément à son article 2, § 1, la proposition s’applique à tous les
services fournis par des prestataires ayant leur établissement dans un
État membre. Toutefois, conformément à l’article 2, § 2, la directive ne
s’applique pas à trois domaines d’activités particuliers :

- les services financiers ;

- les services et réseaux de communication électroniques ;
- les services de transport.
Le champ d’application de la directive est extrêmement large ; il couvre
l’ensemble des services d’intérêt économique général (SIEG), à
l’exclusion des transports et des réseaux et communications
électroniques. Tous les autres SIEG sont visés par la directive. La
dérogation visée à l’article 17 ne concerne que les services postaux et les
services de distribution d’eau et d’énergie. En outre, elle ne vise que le
PPO et pas les autres dispositions de la directive (notamment le régime
des autorisations et des exigences interdites).
Définition
La notion de service est définie dans le traité, à l’article 50, comme
recouvrant notamment des activités de caractère industriel, des activités
de caractère commercial, des activités artisanales et des activités des
professions libérales. En font notamment partie les services aux
entreprises tels que les services de conseil en management et gestion, les
services de maintenance, d’entretien et de sécurité des bureaux, les
services de publicité ou de recrutement, mais aussi les services
audiovisuels ou les services à domicile comme le soutien aux personnes
âgées.
Il est important de signaler que ces services peuvent concerner à la
fois des services :
- qui nécessitent une proximité entre prestataires et destinataires ;
- qui impliquent un déplacement du destinataire ou du prestataire ;
- qui peuvent être fournis à distance, y compris via l’Internet.
Conformément à la jurisprudence de la Cour, la notion de service
recouvre toute activité économique normalement fournie contre
rémunération sans que cela n’exige que le service soit payé par ceux qui
en bénéficient et indépendamment des modalités de financement de la
contrepartie économique qui fait l’objet de la rémunération.
Toutefois, la caractéristique de la rémunération fait défaut dans les
activités que l’État accomplit sans contrepartie économique dans le cadre

de sa mission dans les domaines social, culturel, éducatif et judiciaire. Ces

activités ne sont pas couvertes par la définition prévue à l’article 50 du
traité et ne sont pas dans le champ d’application de la directive.
1.2.2 Mécanisme de la directive
Afin de supprimer les barrières à la liberté d’établissement (7), la
proposition prévoit :
- des simplifications administratives, telle la création de « guichets
uniques » (article 6), auprès desquels les entreprises pourront
obtenir toutes les informations nécessaires et accomplir toutes les
formalités pour s’établir. L’obligation de rendre ces démarches
possibles par voie électronique est également prévue. Toutes les
procédures devront être fondées sur des critères objectifs, connus
d’avance par les entreprises ;
- d’alléger au strict minimum les régimes d’autorisation (articles 9 à
13) applicables aux activités de services, notamment les conditions
d’octroi d’autorisation. L’imposition de conditions de résidence ou
de nationalité sera par exemple interdite ;
- l’interdiction de certaines exigences juridiques particulièrement
restrictives (articles 14 et 15), telles le contingentement et le
nombre d’entreprises à opérer.
En vue de promouvoir la libre circulation des services, la proposition
prévoit :
- le droit des destinataires d’utiliser des services d’autres États
membres sans en être empêchés par des mesures restrictives ou par
des comportements discriminatoires d’autorités publiques ou
d’opérateurs privés ;
- l’introduction d’un mécanisme d’assistance au destinataire, qui
utilise un service fourni par un prestataire établi dans un autre État
7 Les concepts de liberté d’établissement et de libre prestation de services

entretiennent des liens fort étroits qui prêtent parfois à confusion. La définition
d’établissement incluse à l’article 4, § 5 se réfère à « l’exercice effectif d’une activité
économique visée à l’article 43 du traité au moyen d’une installation stable du prestataire
pour une durée indéterminée » (CCE, 2004a : 48).

membre. Le destinataire devra pouvoir obtenir dans son pays de

résidence les informations sur les exigences applicables dans d’autres
États membres et sur les voies de recours possibles ;
- la suppression d’une série d’exigences de la part du pays destinataire
en cas de détachement de travailleurs pour prester un service.
Pour établir la confiance mutuelle entre États membres, la proposition
prévoit :
- l’éventuelle harmonisation ultérieure des législations sur des
questions essentielles telles la protection des consommateurs, le
règlement de litiges et l’assurance professionnelle ;
- une coopération renforcée entre les autorités nationales, impliquant
une répartition claire des rôles entre États membres. Un système de
contrôle mutuel (peer review) et d’échange d’informations sera
progressivement mis en place entre les autorités nationales ;
- des mesures d’encouragement sur la qualité des services, comme la
codification volontaire des activités et l’élaboration de chartes de
qualité ;
- l’encouragement de codes de conduite volontaires au niveau
communautaire.
1.2.3 Le principe du pays d’origine (PPO)
Le chapitre III est consacré à la libre circulation des services. Il énonce
dans sa section 1, à l’article 16, le « principe du pays d’origine » en vertu
duquel : « Les États membres veillent à ce que les prestataires soient
soumis uniquement aux dispositions nationales de leur État membre
d’origine relevant du domaine coordonné » (8).
8 Cette référence au domaine coordonné reprise au considérant 21 doit être

entendue comme « toutes les exigences applicables à l’accès aux activités de service ou à
leur exercice, en particulier celles qui sont prévues par les dispositions législatives,
réglementaires et administratives de chaque État membre, qu’elles relèvent ou non d’un
domaine harmonisé au niveau communautaire, qu’elles aient un caractère général ou spécifique
et quel que soit le domaine juridique auquel elles appartiennent selon le droit national »
(CCE, 2004a : 34).

À ce principe cardinal, s’ajoute celui selon lequel les États membres ne

peuvent restreindre les services provenant d’un autre État membre.
Toutefois, trois types de dérogations sont organisés :
- des dérogations générales au PPO (article 17) : 23 dérogations sont
concernées ;
- des dérogations transitoires au PPO (article 18) : transports de fonds
et corbillards, jeux d’argent et recouvrement judiciaire de dettes ;
- des dérogations au PPO dans des cas individuels (article 19) :
sécurité des services, y compris la santé publique ; l’exercice d’une
profession de la santé et la protection de l’ordre public.
La loi applicable à une prestation de service n’est donc plus celle de
l’État sur le territoire duquel cette prestation est réalisée mais bien celle
du pays d’origine.
1.2.4 Une proposition respectueuse des services publics ?
Outre les services commerciaux, la proposition couvre également les
services d’intérêt économique général (SIEG), c’est-à-dire les services
qui correspondent à une activité économique au sens de la
jurisprudence de la Cour et de l’article 49 du traité. Ne sont donc pas
couverts les services (9) qui relèvent de la prérogative de l’État (telles
que, par exemple, la sécurité intérieure et extérieure, l’administration de
la Justice, la conduite des relations extérieures et les autres domaines
d’exercice de la puissance publique) (10) et les services d’intérêt général
non économiques (SIGNE), tels que l’éducation.
9 À titre d’exemple : la Cour a dit pour droit que les services d’éducation
publique étaient de nature non-économique (ils ne tombent pas sous la
directive services). En revanche, certains services d’enseignement supérieur
(type MBA…) pourraient être considérés comme étant de nature économique.
10 C’est ainsi que la Cour a estimé que les organismes chargés des régimes de
sécurité sociale tels que l’assurance maladie obligatoire n’étaient pas une activité
économique. De même un organisme contrôlant l’espace aérien ou un
organisme de droit privé exerçant une surveillance antipollution dans un port
de mer sont caractéristiques de la puissance publique et ne sont pas de nature
économique.

Deux types de dispositions spécifiques aux SIEG sont cependant

prévus :
- une exemption globale de la directive pour certains SIEG régulés par
le droit communautaire (services et réseaux de communications
électroniques, services de transport) ;
- une dérogation au principe du pays d’origine en cas de libre
prestation pour les services postaux, la distribution – et non la
production – d’électricité, de gaz et d’eau (article 17, § 1 à 4).
Au regard de la distinction entre SIEG et SIGNE, la Commission
fournit les explications suivantes :
- le service doit faire l’objet d’une contrepartie économique, d’une
rémunération ;
- cette rémunération ne doit pas forcément être effectuée par le
destinataire du service. La Commission fournit l’exemple des soins
de santé, qui sont qualifiés d’économiques, mais qui ne sont pas
entièrement payés par les destinataires ;
- le caractère économique ou non-économique du service est
indépendant du statut juridique du prestataire : entreprise publique
ou privée, asbl, etc.
- la notion de service ne peut être déterminée d’une manière
définitive, entre autres parce qu’il faut toujours prendre en compte
les circonstances de la prestation. Dans certaines « zones grises »,
l’on devra se remettre au contrôle de la Cour.
La proposition ne vise pas à traiter la question des SIEG en tant que
telle, ni celle de l’ouverture à la concurrence de ces services (11). Ainsi, la
directive services n’imposera pas aux États membres la privatisation ou
la libéralisation de leurs SIEG (12). En outre, la Commission tient
compte des particularités nationales et laisse une grande liberté aux
États membres quant à la manière dont ils définissent et organisent les
11 Cf. exposé des motifs de la directive services ; voir également la note d’explication
de la Commission.
12 Considérant 35 de la proposition.

SIEG. Toutefois, les États membres doivent renoncer à certaines

autorisations préalables et, dans le cadre d’un exercice d’évaluation
mutuelle, apprécier la compatibilité de leurs exigences nationales avec la
jurisprudence de la Cour. La directive ne vise pas à ouvrir à la
concurrence les SIEG organisés en monopoles nationaux, ni à libéraliser
ou à privatiser les entreprises publiques (cf. considérant 35). Elle vise à
faciliter la circulation des services et les conditions d’établissement des
opérateurs pour les SIEG déjà ouverts à la concurrence (13).
2. Une proposition de directive contestée

2.1 Une analyse d’impact biaisée ?
De manière générale, on peut dire que les études d’impact de la
directive proposée qui ont été réalisées sont peu nombreuses (14). Celles
qui existent sont soit partielles soit partiales, souvent les deux à la fois.
Jusqu’à la publication d’un rapport réalisé en novembre 2004 par
l’institut Copenhague Economics, aucune étude sérieuse n’avait analysé
l’impact réel de la proposition.
2.1.1 La première étude d’impact de la Commission
Un document de travail de la Commission du 13 janvier 2004 intitulé
« Extended Impact Assessment of Proposal for a Directive on services in Internal
Market » (CCE, 2002a : 24) a tout d’abord conclu à l’opportunité d’une
directive horizontale. Mais l’analyse d’impact de la proposition, certes
nécessaire, est apparue largement insuffisante dans la mesure où elle n’a
pas pris en compte d’autres éléments que ceux posés dans la prémisse
de Lisbonne, à savoir éliminer les barrières à l’achèvement du marché
intérieur.
13 Il est utile de préciser que, lorsqu’une activité de SIEG sera ouverte à la

concurrence au niveau interne (en l’absence de directive communautaire), les
dispositions pertinentes de la directive sur les services seront d’application.
14 L’essentiel des travaux publiés en 2004 ont d’abord porté sur l’impact juridique
et administratif plutôt que sur une véritable évaluation économique, statistique
ou sociologique (voir notamment Gekiere, 2004).

Premièrement, l’analyse d’impact n’a pas pris en compte les éventuels

conflits entre les objectifs du marché intérieur et les autres objectifs de
l’Union ou de ses États membres. Ainsi, la compatibilité entre la levée
de l’ensemble des barrières administratives et l’accomplissement des
missions de service public n’est pas analysée comme telle (Ghékière,
2002). Deuxièmement, le choix de recourir à une directive horizontale
n’a pas été évalué au regard de la spécificité éventuelle de certains
services plus sensibles à l’ouverture des marchés. Enfin – et c’est
l’élément le plus important –, l’analyse conclut à l’impact positif de la
directive sans évoquer ses éventuelles conséquences négatives sur
certains secteurs ou dans certains cas. En définitive, il apparaît que
l’utilité de cette analyse d’impact était de légitimer la directive cadre plus
que de poser les bases d’une réelle évaluation précise des incidences
particulièrement négatives, notamment dans certains secteurs, sur
l’emploi, sur la cohésion sociale (15) ou sur l’environnement. Durant leur
présidence, les Pays-Bas ont souvent recouru à l’étude du Centraal
Planbureau (Centraal Planbureau, 2004) affirmant de manière assez
péremptoire que la directive Services pourrait accroître le commerce
intracommunautaire des services de 15 % à 30 % et l’investissement
étranger direct de 20 % à 35 %. Le raisonnement (un étrange
croisement entre les indicateurs de l’OCDE et leurs propres
« indicateurs d’hétérogénéité administrative ») – très hermétique au
demeurant – tenait davantage du plaidoyer pro domo que d’une analyse
scientifique.
2.1.2 L’évaluation économique de Copenhague Economics (16)
Faisant droit aux critiques justifiées qui avaient accompagné sa première
évaluation d’impact de la proposition (voir supra), la Commission a fait
appel à un institut économique renommé pour mieux en circonscrire les
15 Ce point a été souligné par Catelene Passchier, Secrétaire confédérale de la

Confédération européenne des syndicats (CES), lors de l’audition sur la
directive services organisée au Parlement européen le 11 janvier 2004.
16 Copenhagen Economics, « Economic Assessment of the Barriers to the Internal
Market for Services », 26 novembre 2004.

effets sur les secteurs concernés et sur les États membres (17). Basée sur
une banque de données de 275 000 entreprises européennes, la nouvelle
évaluation d’impact conclut à :
- une amélioration de la productivité et de la croissance, avec un gain
en matière de valeur brute ajoutée de 0,8 % (calculé en termes de
consommation) ;
- une baisse du coût des services ;
- une production en valeur ajoutée en hausse dans tous les secteurs,
avec une valeur ajoutée supplémentaire de 33 milliards d’euros pour
le seul domaine des services ;
- une croissance nette de l’emploi susceptible d’atteindre les
600 000 unités ou une croissance de 0,3 % ;
- une hausse des salaires ;
- une intensification du commerce des services.
Soulignant que ces résultats ne couvraient que deux tiers des services
concernés (18), Copenhague Economics a estimé que :
- certains secteurs y gagneraient plus que d’autres, à commencer par
ceux qui sont fortement réglementés ;
- certains États membres y gagneraient plus que d’autres, à commencer
par les pays les plus réglementaires.
Pour Copenhague Economics, le gain net en emploi serait observé dans tous
les États membres, avec un déplacement d’emplois du secteur
secondaire vers le tertiaire. L’étude ne donne aucune indication concernant
d’éventuels phénomènes de délocalisation entre États membres. Les
17 La Commission a ainsi reconnu que son analyse d’impact s’était appuyée sur
des données et une base méthodologique insuffisantes pour évaluer l’effet
macroéconomique d’une mise en œuvre de sa proposition.
18 L’étude ne prend en compte ni la construction, ni le social, ni la santé, en raison
de la qualité insuffisante des données. De même, l’étude n’évalue pas l’impact
en termes de compétitivité des services au sein de l’UE vis-à-vis du reste du
monde.

résultats annoncés seraient observés sur une période allant de cinq à

huit ans mais l’effet pourrait être plus rapide ou plus lent en fonction de
la réactivité des États membres. Selon l’étude, il y aurait un impact
positif sur l’entreprenariat à long terme.
Plusieurs critiques doivent être adressées à cette nouvelle étude.
Premièrement, celle-ci ne prend pour base d’analyse de l’impact que la
prémisse économique – la croissance et l’emploi pour faire bref –, sans
évaluer plus finement l’impact au niveau social et environnemental
qu’engendrerait la directive. Deuxièmement, un biais méthodologique
important fausse les résultats. En effet, les auteurs reconnaissent qu’ils
ne se sont concentrés que sur les secteurs pour lesquels ils disposaient
d’une information suffisante. Or, les conclusions que Copenhague Economics
infère de son analyse se veulent globales et représentatives. Il y a là une
vision très partielle et mécanique des choses qui ne laisse pas d’inquiéter.
Enfin, l’étude n’a volontairement pas pris en compte l’impact sur les
services d’intérêt économique général, jugés « difficiles à définir », alors
précisément que ce point fait débat.
Une analyse d’impact globale et approfondie, qui prendrait en compte
l’impact des trois dimensions de Lisbonne (économique, sociale et
environnementale), s’avérerait déterminante, notamment pour le
Parlement européen et le Conseil, pour pouvoir juger des incidences
positives et négatives de la proposition.
2.2 Des fondements discutables
2.2.1 Base juridique
Le choix d’une base juridique très restrictive (essentiellement les articles
47 (2) et 55) est discutable. En effet, ces bases juridiques accordent très
clairement la primauté d’un objectif – le libre établissement, la libre
circulation des opérateurs économiques et la libéralisation des services –
au détriment d’autres objectifs du traité relatifs notamment au citoyen,
qui est aussi consommateur, travailleur et patient. Or, la nature
horizontale de la directive implique que ses dispositions auront des
répercussions directes sur d’autres politiques de la Communauté : les
services d’intérêt économique général (articles 16 et 86, § 2), la santé
(article 152), la protection des consommateurs (article 153) notamment.
Tant l’importance du secteur des services sur la vie économique et

sociale des Vingt-cinq, que son impact sur d’autres politiques

communautaires commandaient d’enrichir la base juridique à d’autres
principes que ceux, exclusifs, de la liberté d’établissement et de la libre
prestation de services.
2.2.2 Définition
La définition de la notion de service (article 4, 1) est extrêmement large.
Elle englobe « toute activité économique non salariée visée à l’article 50 du traité
consistant à fournir une prestation qui fait l’objet d’une contrepartie économique ».
La Commission refuse de définir ce qui ressort de la nature économique
d’une activité en invoquant la difficulté de l’exercice et le caractère
évolutif des services. Étant donné que l’article 50 du traité, qui définit les
activités régaliennes de l’État, est très restrictif, on peut s’attendre à ce que
la Commission (ou la Cour) considère, à un moment donné, que tout
service a vocation à devenir une activité économique : enseignement,
services aux personnes, services culturels… Or, la qualification
économique d’une activité a des répercussions très profondes, qui
dépassent de loin la portée de la proposition de directive, notamment en
matière de concurrence et d’aide d’État. Ceci plaide en faveur de
l’établissement d’une frontière (19), la plus étanche possible, entre les
deux notions : économique et non économique. On pourrait retenir
différents critères qui permettraient de décliner l’application de la
directive, notamment le PPO, en fonction du service considéré :
- est-ce une activité commerciale ? Poursuit-elle un but de lucre ?
- est-ce un service de base essentiel à la population ou à certaines
catégories de personnes ? Est-ce un service de proximité ? Un
service à caractère social, culturel… ?
- fait-elle intervenir un élément de subsidiarité à titre principal ?
19 Ce débat renvoie à ceux qui estiment qu’une liste positive – ou négative – des
activités non économiques devrait être réalisée de manière à les exclure du
champ d’application du traité de l’UE. D’autres, au contraire, soulignent
l’inconvénient qui consisterait à figer de manière artificielle un champ de
compétences évolutif par essence.

À tout le moins, il conviendrait de réserver un statut particulier aux

activités qui se situent dans la zone grise, à la frontière de l’économique
et du non économique. La Commission serait très inspirée si elle
acceptait de rédiger une communication sur ce point précis, qui est très
délicat.
2.2.3 Le PPO, une règle de conflit de loi
La proposition de directive introduit deux modifications de nature
fondamentale. Premièrement, elle fait une application généralisée du
principe du pays d’origine du prestataire de service. En l’occurrence, la
Commission fait prévaloir le principe selon lequel la loi spéciale déroge
à la loi générale. Deuxièmement, elle renonce à procéder à une
harmonisation des législations et des réglementations des États
membres. En cela, elle traduit un changement profond de la méthode
communautaire traditionnelle qui a été en vigueur durant plus de
quarante ans.
L’application simultanée de plusieurs droits nationaux qui sont placés
en concurrence sur un même territoire soulève plusieurs questions de
principe. Ainsi, certains principes fondamentaux de valeur constitu-
tionnelle tels que, par exemple, la souveraineté nationale, l’égalité devant
la loi et la légalité des délits et des peines sont remis en cause.
Un principe qui a des antécédents…
Le PPO n’est pas né avec la directive proposée. Ainsi, quatre précédentes
directives sont articulées autour de ce principe : les directives Télévision
sans frontières (Parlement européen et Conseil de l’Union européenne,
1997), Protection des données à caractère personnel (Parlement
européen et Conseil de l’Union européenne, 2002), Signature
électronique (Parlement européen et Conseil de l’Union européenne,
1999) et Commerce électronique (Parlement européen et Conseil de
l’Union européenne, 2000). Certaines de ces directives fonctionnent
avec un système de dérogation simple, multiple ou sans dérogation (cas
de la directive Signature électronique).

Principe du pays
PPO - Dérogations Dérogations
d’origine ou principe du
Directives autorisées
marché intérieur
Article 17
Article 16
23 dérogations générales
Les prestataires sont
Article 18
soumis uniquement aux
Trois dérogations
Directive Services dispositions nationales de
transitoires
leur État membre d’origine
Article 19
relevant du domaine
Trois dérogations dans des
coordonné.
cas individuels
Article 3, § 4
Dérogations relatives à la
protection de l’ordre, de la
Article 3, § 2
santé ou de la sécurité
Les États membres ne
publiques, de la protection
peuvent, pour des raisons
des consommateurs, y
relevant du domaine
compris des investisseurs
Directive coordonné, restreindre la
Annexe à l’article 3, 3
E-Commerce libre circulation des
Huit dérogations dont la
services de la société de
liberté des parties de
l’information en
choisir leur contrat et les
provenance d’un autre État
obligations contractuelles
membre.
concernant les contrats
conclus par les
consommateurs.
Article 1er
La directive harmonise les
dispositions des États
membres pour assurer un
Article 10
niveau équivalent de
Directive sur la 2 dérogations prévues dont
protection des droits et
protection des la suppression de la
libertés fondamentaux (…)
données présentation de
ainsi que la libre circulation
personnelles l’identification de la ligne
de ces données et des
appelante
équipements et services de
communications
électroniques dans la
Communauté.

Article 2 bis, § 1 Article 2 bis, § 2

Les États membres Les États membres
assurent la liberté de peuvent déroger si les
réception et n’entravent programmes contiennent
pas la retransmission sur des scènes de
Directive TVSF leur territoire d’émissions pornographie ou de
télévisées en provenance violence gratuite et si les
d’autres États membres émissions contiennent des
pour des raisons qui incitations à la haine pour
relèvent des domaines des raisons de race, sexe,
coordonnés. religion ou nationalité
Article 4, § 2
Les États membres veillent
à ce que les producteurs de
Directive Signature signature électronique qui
électronique sont conformes à la Pas de dérogation prévue
directive puissent circuler
librement dans le marché
intérieur.
… mais qui a des effets profonds

Remarquons tout d’abord que la portée du PPO dans la directive
services est plus puissante et plus large que les quatre autres directives.
Ainsi, la directive sur la protection des données personnelles autorise le
recours au PPO, mais sur une base harmonisée. La directive Commerce
électronique dispose d’une dérogation relative à la liberté des parties de
choisir leur contrat. Quant aux autres directives, elles se fondent sur le
principe de reconnaissance mutuelle dans des domaines d’application
beaucoup plus réduits.
Un principe contestable
La généralisation du PPO, de surcroît immédiate, à des services très
hétérogènes par leur nature, même s’ils relèvent de la catégorie générale
d’activité économique au sens du droit communautaire, soulève de
nombreuses questions de principe. Les difficultés que pose le PPO ont
trait (a) à sa légalité ; (b) à la sécurité juridique des opérateurs ; (c) aux
incidences de l’absence d’une harmonisation minimale des législations

sur le respect du principe d’égalité devant la loi et (d) ainsi qu’à la

protection effective des bénéficiaires d’une prestation de service.
Concernant la légalité des principes, force est de constater que le PPO
pose des questions fondamentales de respect du prescrit communautaire.
Disons le nettement, le PPO est frappé d’illégalité ; il n’est pas un
principe général de droit communautaire. Ni le traité, ni la jurisprudence
ne reconnaissent le PPO comme un principe de droit autonome. À cet
égard, une lecture combinée des articles 49 et 50 du traité est sans
appel : « (…) les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la
Communauté sont interdites à l’égard de ressortissants des États membres établis
dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation ».
L’article 49 sous-entend que le principe de reconnaissance mutuelle,
c’est-à-dire l’interdiction des restrictions à la libre prestation de services
et non le PPO, est établi si et seulement si il y a équivalence. L’article
50, 3e alinéa, dispose quant à lui que : « le prestataire peut exercer, à titre
temporaire, son activité dans le pays où la prestation est fournie, dans les mêmes
conditions (c’est nous qui soulignons, Ndlr), que celle que ce pays impose à ses
propres ressortissants ». Ici également ce que dit le traité se réfère à
l’équivalence des dispositions entre le pays d’origine et le pays de
destination. Avec le PPO, le prestataire « national » serait traité diffé-
remment que celui qui vient d’un autre État membre en important avec
lui son propre droit national.
S’agissant de la prévisibilité et de la sécurité juridiques, l’apparente
simplicité de l’énoncé du principe du pays d’origine du prestataire de
service laisse de côté nombre d’incertitudes pour les prestataires et les
bénéficiaires de la prestation. Il en va de même de la nature et de
l’étendue des responsabilités, qui incomberont sur leur territoire aux
autorités nationales. Le risque d’une multiplication des actions con-
tentieuses, tant que l’interprétation de la directive n’aura pas été
clairement établie par la jurisprudence, apparaît particulièrement élevé.
Enfin, l’application du PPO aux prestataires de service répond, certes,
comme l’a souligné la Commission à de nombreuses reprises, à une
logique économique. Mais elle constitue une source de confusion avec
d’autres réglementations, par exemple le droit de la consommation ou le
droit social, pour lequel est privilégiée la loi du pays du bénéficiaire de la
prestation de service.

Par ailleurs, il y a lieu de relever que l’articulation du projet de directive

avec « l’acquis communautaire », telle qu’elle résulte de l’article 3
alinéa 2, constitue un facteur d’insécurité juridique. L’addition de
réglementations apparaît en effet comme une source de difficultés
d’interprétation, notamment au regard d’autres directives mettant en
œuvre le principe de reconnaissance mutuelle, mais également de
transposition et de gestion dans le chef des États membres.
Le PPO, un pavillon de complaisance ?
Le marché intérieur s’est bâti sur le rapprochement et l’harmonisation
progressifs de la législation des États membres (20). En consacrant le
principe du pays d’origine, la proposition fige les différences de
législation entre États membres. Le traditionnel équilibre entre
l’effectivité des libertés garanties par le traité et le bon fonctionnement
du marché intérieur paraît remis en question.
En outre, faire porter sur l’État d’origine l’agréation et le contrôle du
prestataire pour les activités exercées hors du territoire de cet État aura
pour effet de rendre le contrôle laissé à l’État d’accueil plus difficile à
mettre en œuvre. Une prime semble ainsi offerte à l’État membre le
plus laxiste ou qui aura la législation la moins contraignante.
En l’absence d’une analyse d’impact sérieuse, les conséquences potentielles
de la proposition sont incalculables mais difficilement prévisibles. Dans
le pire scénario, certains États membres pourraient se trouver
confrontés, demain, à un risque de « dumping social » et de délocalisation
au profit des pays les moins exigeants de l’Union voire, demain, de pays
tiers. Car aux principes contenus dans la proposition, s’ajoutent parfois
les conditions très favorables en matière d’accueil des investissements et
de fiscalité pour les entreprises (certains pays pratiquent un taux zéro
pour autant qu’il y ait réinvestissement des bénéfices). À cet égard, il
20 Ainsi, l’article 95, § 1, 2ème phrase du traité dispose que : « Le Conseil, statuant
conformément à la procédure visée à l’article 251 et après consultation du Comité économique
et social, arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives,
réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le
fonctionnement du marché intérieur ».

n’est que de suivre l’affaire des chantiers lettons (21) en Suède pour
comprendre le risque potentiel que pourrait entraîner pareille situation.
Le risque que la proposition débouche sur un dumping juridique
(recherche du plus petit commun dénominateur en vertu du PPO) n’est
pas à exclure. Selon certains, il s’agirait même de l’objectif recherché.
L’articulation avec les règles en matière de droit international privé
L’application du PPO n’est pas sans incidence sur les règles existantes
en matière de droit international privé. En effet, la proposition de
directive affecte deux domaines de la coopération judiciaire civile. Il
agit, tout d’abord, sur une partie des règles qui régissent la loi applicable
aux obligations contractuelles, couvertes par la convention sur la loi
applicable aux obligations contractuelles, signée à Rome le 19 juin 1980
(22) (ci-après « Rome I »), dont la transformation en règlement est
envisagée (CCE, 2002b). Il agit, ensuite, sur les règles régissant la loi
applicable aux obligations non contractuelles, qui font l’objet d’une
proposition de règlement (ci-après « Rome II ») (23). À ce titre, il est
susceptible de poser des problèmes de compatibilité avec le droit
international privé « communautaire » en vigueur ou en genèse. En
effet, le PPO, en ce qu’il privilégie très clairement le prestataire de
services au détriment des autres acteurs de la relation de service,
notamment le destinataire, opère un renversement des règles de
rattachement traditionnelles qui bouleverse l’équilibre juridique actuel.
Autrement dit, la mise en œuvre du PPO conduirait à l’application
21 En cause, le différend qui oppose la Suède à la Lettonie concernant le chantier

de rénovation d’une école communale au motif que les travailleurs lettons sont
payés 1533 euros brut par mois alors que le salaire but mensuel d’un ouvrier du
bâtiment suédois est 2680 euros. Les syndicats suédois soutiennent que les
accords collectifs négociés entre patronat et syndicat est un principe sur lequel
repose tout le marché du travail local alors que les Lettons soutiennent, au
contraire, que la libre prestation de service et la libre concurrence doivent
pouvoir jouer sur le territoire communautaire (voir à ce propos Libération,
7 décembre 2004 et Le Monde, 15 décembre 2004, page 3).
22 Convention de Rome de 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles
(version consolidée), JO C 27 du 26 janvier 1998, pp.0034-0046.
23 Doc 12746/04 justciv 130, codec 1046 dans sa version du 27 septembre 2004.

probable à une même situation juridique de deux ou plusieurs lois

distinctes. Elle serait source d’insécurité juridique quant au champ
d’application respectif des règles applicables.
L’avis du Comité de droit civil
Dans son avis rendu le 24 septembre 2004 (Conseil de l’Union
européenne, 2004a), le Comité des questions de droit civil a proposé de
« supprimer la mention des obligations contractuelles et non contractuelles à l’article
16 (définissant le PPO) et d’ajouter à l’article 17 une dérogation générale concernant
les règles relatives à la législation applicable aux obligations contractuelles et non
contractuelles dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile ». En
langage intelligible, cela signifie concentrer, dans les seuls instruments
Rome I et Rome II, les règles relatives à la législation applicable en
matière contractuelle et extra-contractuelle. Autrement dit, faire
prévaloir les règles du droit international privé (DIP) sur l’application
du PPO, pour des raisons tant de clarté juridique que de cohérence du
droit communautaire. Bien entendu, l’enjeu sous-jacent réside dans la
loi applicable (pays d’origine ou pays de destination). L’article 3 de la
Convention de Rome est très clair à cet égard. Il stipule que : « le contrat
est régi par la loi choisie par les parties ».
… et la réaction du service juridique du Conseil
Par contre, dans ses considérations sur l’avis du Comité de droit civil, le
22 octobre 2004, le Service juridique du Conseil (Conseil de l’Union
européenne, 2004b) a privilégié la thèse inverse, à savoir sa préférence
pour le PPO en faisant valoir que le DIP ne constituait pas une
meilleure protection pour le consommateur et qu’il fallait davantage
réfléchir en termes d’articulation entre les deux qu’en termes
d’affrontement.
2.3 Incidence de la proposition sur certains secteurs d’activités
2.3.1 L’articulation avec les SIEG
Un traitement différencié
Assez paradoxalement, les services sociaux et les SIEG locaux sont
inclus dans le champ d’application de la directive avec deux exceptions :
les services sociaux sont couverts au titre de la liberté d’établissement et
non au titre de la libre prestation de service. En revanche, les dispositions

relatives à la libre prestation de services, et notamment l’application du

principe du droit du pays d’origine, ne s’appliquent pas aux services
prestés en direction des consommateurs dont la matière n’est pas
harmonisée en droit communautaire (services sociaux d’intérêt général,
par exemple).
Il est vrai que le nouveau considérant 7 bis (ex-considérant 35) de la
version consolidée de la proposition de directive n’oblige ni les États
membres à libéraliser les SIEG ni à privatiser les entités publiques
fournissant ces services, ni à abolir les monopoles existants. Toutefois,
la proposition passe sous silence le fait que, au nom de la libre
prestation de service et de la liberté d’établissement, des opérateurs
venant d’autres États membres pourront concurrencer directement des
SIEG organisés en monopoles nationaux.
Interaction de la proposition avec les Obligations de service public (OSP)
A) La liberté d’établissement (articles 9 à 15)
Les SIEG et les services sociaux ou locaux d’intérêt économique
général obéissent à des obligations de service public (OSP) définies par
la loi européenne et par arrêté, décret ou ordonnance nationale,
régionale ou locale.
Les dispositions de la directive s’appliquent aux SIEG. La Commission
l’a clairement confirmé. Les modes de régulation sectorielle de certains
SIEG basés sur le contrôle préalable des opérateurs par agrément
seront touchés par la proposition de directive. Ira-t-on jusqu’à évaluer
les formes d’organisation des SIEG à l’aune des exigences interdites
(article 14) ou soumises à évaluation (article 15) ?
Si l’existence de tarifs obligatoires minimum ou maximum ne semble
pas être remise en cause, d’autres obligations ne constitueront-elles pas
une ingérence dans la liberté des États membres d’organiser les SIEG,
telles que l’obligation de notification de toute nouvelle disposition ? Les
régimes d’autorisation ne doivent-ils pas être considérés comme des
modalités à part entière d’organisation et de régulation des SIEG par les
États membres ? Répondre par la négative à cette question pourrait
conduire, à terme, à un démantèlement de la notion même de SIEG et à
un affaiblissement du modèle social européen.

Pour couper court à toute incertitude, certains estiment qu’un statut

particulier devrait être réservé aux SIEG qui ne seraient pas exclus du
champ d’application de la directive au regard des articles 9 à 15 de la
directive, peut-être sous une forme d’une exception ou d’une dérogation.
B) La libre prestation (articles 16 à 25)
L’impact du principe du pays d’origine sur les SIEG apparaît moins
dangereux pour plusieurs raisons :
a. premièrement, en raison des dérogations applicables à certains SIEG
(services postaux, distribution d’électricité, de gaz et d’eau) ;
b. deuxièmement, en raison des dérogations applicables aux SIEG
prestés exclusivement pour des consommateurs et dont la matière
n’est pas harmonisée, ce qui exclut une grande partie des SIEG non
couverts par des directives sectorielles (services sociaux d’intérêt
général par exemple et notamment les soins de santé) ;
c. troisièmement, à cause du fait que la libre prestation est fondée sur
le caractère temporaire de l’activité (durée, fréquence, périodicité et
continuité) et est, a priori, peu compatible avec l’accomplissement de
missions de service.
C) Le recours aux codes de conduite volontaires (article 39)
En privilégiant le recours à des codes de conduite volontaires, la
proposition contribue à remplacer un mode de régulation public par un
mode de régulation privé et professionnel des services. Cela ne sera pas
sans incidence pour les SIEG.

Tableau 2 : SIG et directive services : champ d’application
Liberté Libre circulation

d’établissement
SIG non économiques Non couverts
Services d’éducation Si régime général d’éducation et absence de
rémunération
Services de sécurité sociale Si régime général obligatoire
SIEG Couverts avec exemption et dérogations sectorielles,
+ fonction du destinataire (B to B ou B to C)
SIEG régulés en droit Exemptions et dérogation
communautaire
Transports Exemption globale
Poste Couvert Dérogation
Électricité (distribution) Couvert Dérogation
Gaz (distribution) Couvert Dérogation
Télévision publique Non-interférence avec protocole du traité
Communications électroniques Exemption
SIEG sociaux Couverts Non couverts (B to C)
Santé (exercice d’une Couverts Dérogation
profession)
SIEG locaux
Traitement des eaux usées Non couvert si non ouvert à la concurrence
Distribution de l’eau Couverts Dérogation
Traitement des déchets
Autres
Loterie Exemption temporaire
Source : Gékhière (2002).

L’articulation entre les SIEG et la raison impérieuse d’intérêt général (RIIG)

La notion de RIIG que l’on retrouve aux articles 5, 9, 10 et 15 est une
notion à la fois évolutive et restrictive. La Cour exige, pour qu’une
disposition nationale puisse valablement entraver ou limiter l’exercice
du droit d’établissement et de la libre prestation de services, qu’elle
poursuive un objectif d’intérêt général. La Cour ajoute qu’il faut que cet
objectif d’intérêt général ne soit pas sauvegardé par les règles auxquelles
le prestataire est déjà soumis dans l’État membre où il est établi.
D’autres exigences cumulatives doivent être satisfaites :
- être non discriminatoires ;
- être objectivement nécessaires ;
- être proportionnées à l’objectif poursuivi.
La plupart des exigences liées au SIEG sont justifiables par une raison
impérieuse d’intérêt général (par exemple : l’exigence en Belgique de ne
constituer les maisons de retraite que sous forme d’association sans but
lucratif – ASBL). Toutefois, l’articulation entre les missions de service
public et la notion de RIIG risque de donner lieu à des difficultés
d’appréciation voire de mise en œuvre dans le chef des États membres.
L’adéquation avec la loi européenne sur les SIG (24)
La directive services ne préjuge en rien les travaux réalisés dans le cadre
du Livre blanc sur les SIG (CCE, 2004b). Rien n’est moins vrai car les
SIEG seront dorénavant « éclatés » en trois blocs séparés : ils sont, pour
partie, traités dans des directives sectorielles (cas des transports et des
communications électroniques) ; ils dérogent, pour partie, au PPO (cas
24 L’article III-122 du traité constitutionnel dispose que : « Sans préjudice des

articles I-5, III-166, III-167 et III-238, et eu égard à la place qu’occupent les services
d’intérêt économique général en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une
valeur ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale,
l’Union et les États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans
les limites du champ d’application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent
sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur
permettent d’accomplir leurs missions. La loi européenne établit ces principes et fixe ces
conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect de la
Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services ».

des services postaux, de la distribution de gaz, d’électricité et de l’eau) ;

tous les autres SIEG obéissent à l’ensemble de la directive avec des
conséquences absurdes : les règles seront plus dures pour les services
sociaux d’intérêt général que pour le paquet Télécom. Il eût mieux valu
reprendre sous un même chapeau juridique (la loi européenne sur les
SIEG) l’ensemble des dispositions pertinentes pour les SIEG et en faire
un instrument juridique distinct, plutôt que de différencier les situations
et mélanger les statuts comme le fait le projet de directive.
Vers l’exclusion des SIEG du champ d’application de la directive ?
Le raisonnement qui milite en faveur de l’exclusion du champ
d’application de la directive pour les communications électroniques et le
transport devrait valoir pour le secteur postal, le secteur de l’Énergie
(gaz et électricité) et pour l’eau. Les deux premiers secteurs ont fait
l’objet d’une modernisation récente (y compris dans le cadre des
obligations de service public) et d’une libéralisation en cours. Pour le
secteur postal, en voie de libéralisation (cf. 3ème paquet ferroviaire
toujours en cours de négociation), la Commission remettra son rapport
d’évaluation sur la libéralisation éventuelle de l’ensemble des services
postaux avant le 31 décembre 2006. Enfin, pour l’eau, la particularité du
secteur milite pour une approche spécifique.
Il serait logique d’exclure l’ensemble des SIEG régulés au motif que la
législation sectorielle détaillée déjà établie ou en voie de l’être réglera le
fonctionnement de ces secteurs.
Les services sociaux et locaux d’intérêt général devraient être également
exclus du champ d’application de la directive en raison de leur nature
intrinsèque (facteur de cohésion et d’inclusion sociales ; facteur de
citoyenneté et d’émancipation personnelle ; facteur générateur de droits
fondamentaux…). À ceci s’ajoute l’élément de subsidiarité dans un
domaine très proche des citoyens/consommateurs. De par leur nature,
les services sociaux et locaux d’intérêt général ne constituent pas des
activités économiques au même titre qu’un service commercial.
Gageons que les travaux préalables à la « communication sur les services
sociaux d’intérêt général » seront l’occasion d’un plaidoyer en ce sens.

3.3.2 L’impact sur le détachement des travailleurs

Que prévoit la proposition de directive sur les services ?
La proposition de directive reconnaît la pleine application de la directive
96/71 (25) sur le détachement des travailleurs. Cette matière bénéficie
d’une dérogation au PPO à l’article 17 § 5. Cela signifie que toute
entreprise qui détache des travailleurs sur le sol d’un autre État membre
devra respecter toutes les conditions de travail et d’emploi en vigueur,
toutes les dispositions légales, réglementaires et administratives, les
conventions collectives, les périodes de travail/repos et de protection
des travailleuses enceintes, les congés payés, le salaire minimum, les
règles de santé-sécurité… La proposition ne remet nullement en cause
ces principes. Toutefois, la proposition soulève trois types de
difficultés :
a) effectivité de la mise en œuvre des contrôles ;
b) risque de dumping dans le domaine du travail intérimaire ;
c) détermination de la loi applicable aux relations de travail trans-
nationales (compatibilité avec Rome I et Rome II).
25 La transposition en droit belge va au-delà des prescriptions minimales de la

directive 96/71. Elle prévoit des moyens de contrôle supplémentaires. Il s’agit
notamment de l’obligation pour les entreprises détachant des travailleurs sur le
territoire belge de :
- faire une déclaration préalable précisant les noms des travailleurs à détacher,
nationalité, date et lieu de naissance, état civil, profession, qualification,
domicile, autorisation de séjour, affiliation à la sécurité sociale, copie des
contrats permis de travail, lieu et durée des travaux, etc. ;
- désigner un mandataire résidant sur le sol belge chargé de conserver les
documents sociaux.
Ces dispositions de la loi belge sont remises en cause par la Commission
(entrave non justifiée à la libre prestation de service et discriminatoire pour les
entreprises non établies) dans le cadre d’une procédure distincte. Elles sont
également remises en cause par la proposition de directive.

A) Système de contrôle
La proposition ne modifie pas le fait que, comme c’est le cas
actuellement, il relève de la responsabilité de l’État membre de
détachement (et non de l’État membre d’origine) de procéder « sur son
territoire, aux vérifications, inspections, et enquêtes nécessaires pour assurer le respect
des conditions d’emploi et de travail applicables en vertu de la directive 96/71 » et
de prendre « des mesures à l’encontre du prestataire qui ne s’y conformerait pas »
(article 24 § 1 de la proposition).
Bien que n’affectant pas directement la substance de la directive 96/71, la
proposition de directive sur les services obligerait toutefois à modifier le
système en place. En effet, l’article 24, § 1 de la proposition sur les services
prévoit notamment une interdiction d’exiger une déclaration préalable,
d’obliger les entreprises étrangères à avoir recours à un représentant sur le
territoire ou d’exiger d’avoir les documents sociaux sur place (obligations
considérées comme disproportionnées par la Commission) (26).
En contrepartie de la disparition de ces obligations, la directive services
responsabilise et octroie un rôle à l’État membre d’origine en ce qui
concerne la conservation (2 ans après la fin du détachement) et la
transmission de documents, et prévoit un renforcement de la
coopération administrative entre État membre d’origine et de
détachement (article 24 § 2). La proposition octroie ainsi un nouveau
rôle à l’État membre d’origine (cf. article 24 § 2 in fine), qui doit « assister
l’État membre de détachement pour assurer le respect des conditions d’emploi et de
travail applicables en vertu de la directive 96/71/CE et communiquer de sa propre
initiative à l’État membre de détachement les informations visées au premier alinéa »
lorsqu’il a connaissance d’irrégularités notamment. Selon la Commission,
l’allègement de la charge bureaucratique pesant sur les entreprises,
couplé à une extension de la responsabilité de l’État membre d’origine,
au maintien des possibilités de contrôle du pays de détachement et au
26 La Commission singularise toutefois le secteur de la construction puisqu’elle

prévoit que les systèmes de la déclaration préalable pourront subsister pour ce
secteur jusqu’au 31 décembre 2008 (cf. article 24.1 b. de la proposition), date à
laquelle le nouveau système de coopération administrative devra fonctionner
efficacement.

renforcement de la coopération administrative constitue une importante

plus-value à la fois en termes de contrôle et de fonctionnement du
marché intérieur.
B) Le secteur de l’intérim et de la construction
B. 1 Le secteur de l’intérim est particulièrement concerné par la

problématique de la sécurité pour les travailleurs. Une procédure
d’agrément (27) en permet la surveillance. Certains pays de l’UE ont
aboli l’agrément préalable des services de placement. La future directive
aura pour effet de devoir accepter que des entreprises ne respectent pas
le cadre réglementaire pour occuper des travailleurs intérimaires ou les
détacher, notamment en Belgique.
Le principe de non-discrimination (article 9, a) aura pour effet
d’interdire toute discrimination dans les régimes d’autorisation, donc
également pour les entreprises établies dans le pays d’accueil, ce qui
conduira de fait à l’abrogation de tout régime d’agrément préalable (28).
Un risque important de dumping social existe. Le projet de directive

rendra le contrôle et l’inspection très difficiles ou quasi impossibles (on ne
peut imposer de faire une déclaration de détachement – sauf dans le
secteur de la construction ; on ne peut imposer d’avoir un représentant
sur le territoire ; on ne peut imposer de tenir et conserver les documents
sociaux sur le territoire). Le risque majeur est l’installation des sociétés
pratiquant la mise à disposition de travailleurs ou d’intérimaires dans
l’État à la réglementation la moins stricte. Cela risque d’avoir de lourdes
27 Cf. Convention n° 181 de l’OIT adoptée le 19 juin 1997 révisant la Convention

sur les bureaux de placement payants de 1949. Permet au membre de définir le
statut juridique de l’agence d’emploi privée ainsi que les conditions d’exercice
des agences au moyen d’un système d’agrément.
28 Le régime de l’autorisation préalable a pour but la vérification du respect par le
demandeur de toute une série de règles (respect des réglementations sociales,
absences de dettes ou de condamnations pour les administrateurs ou gérants,
transparence des montages financiers et participations, information du
travailleur : modèle de contrat de travail, du règlement de travail…) qui ne
pourront plus être vérifiées.

conséquences sur le volume d’emploi des travailleurs nationaux et par la

tension créée sur le marché de l’emploi sur les conditions de travail et de
rémunération des travailleurs.
Le contrôle sera rendu inopérant. De grandes difficultés sont prévisibles
dans la transmission et l’obtention des données nécessaires aux services
d’inspection. Par conséquent, la directive risque d’avoir des
répercussions graves sur la viabilité des systèmes de sécurité sociale.
B.2 Concernant le secteur de la construction, une attention particulière
devra être accordée aux spécificités du secteur de la construction.
Comme l’a souligné le Conseil national du travail (CNT) belge dans un
avis, « les régulations concernant notamment les conditions de travail, la santé et la
sécurité mises en œuvre avec les partenaires sociaux ne peuvent être déstabilisées (…).
Si l’on souhaite notamment tenir compte des problèmes de sécurité au travail, des
initiatives solidarisées doivent pouvoir continuer d’exister. Si les entreprises étrangères
ne participent pas (ne peuvent pas participer) aux initiatives sectorielles en matière de
sécurité, cela aura un effet négatif sur la compétitivité des entreprises belges, sur la
sécurité ainsi que sur la qualité des services ».
C) Détermination de la loi applicable aux relations de travail
transnationales (Compatibilité avec Rome I et Rome II)
Le principe de l’application de la loi du pays d’origine prévu par la
proposition de directive semble remettre en cause le système actuel de
détermination de la loi applicable aux relations transnationales de
travail. En cas de détachement, on applique un noyau dur de règles
impératives du pays d’accueil conformément à la directive 96/71/CE sur le
détachement des travailleurs. Pour les situations de travail transnationales
autres que le détachement, on applique les principes qui figurent dans la
Convention de Rome de 1980 sur la loi applicable aux obligations
contractuelles. Dans de nombreux cas, la loi du lieu de la prestation de
travail, c’est-à-dire de la loi du pays d’accueil, sera d’application.
La directive 96/71/CE concerne le détachement c’est-à-dire la situation
temporaire en vertu de laquelle un travailleur travaillant habituellement
dans un État membre est ensuite envoyé dans un autre État membre en
vue d’y effectuer une prestation de travail. Par contre, le champ
d’application de la Convention de Rome de 1980 est beaucoup plus
large : elle s’applique à toute relation de travail présentant un élément

d’extranéité. Sur la base de la définition de travailleur détaché, on peut

en déduire que ne sont pas des cas de détachement et tombent sous le
champ d’application de la Convention de Rome, les situations suivantes :
- le travailleur qui est directement détaché depuis le pays d’origine
dans le pays d’accueil (sans être préalablement occupé dans le pays
d’origine) ;
- le travailleur qui est détaché dans le pays d’accueil et pour lequel la
situation de détachement se prolonge dans le temps et n’est donc
plus considérée comme étant temporaire.
Exemple 1 : une entreprise qui détache un travailleur - droit
applicable
Si une entreprise située dans un pays A détache un travailleur auprès d’une

entreprise située dans un pays B, on appliquera la loi du pays d’accueil pendant la
période de détachement.
Si la situation de détachement se prolonge, il ne s’agira plus d’un détachement au
sens de la directive 96/71/CE (puisque la situation perd son caractère temporaire).
On continuera toutefois à appliquer la loi du pays d’accueil conformément à la
Convention de Rome.
Avec le PPO, la proposition de directive prévoit le principe de l’application de la loi
du pays d’origine sauf en cas de détachement au sens de la directive 96/71/CE.
Par conséquent, il faut appliquer la loi du pays d’origine aux situations
transnationales de travail qui ne sont pas des cas de détachement (puisqu’elles ne
sont pas visées comme étant une exception à ce principe).
Se pose dès lors la question de la compatibilité du principe de la loi du pays
d’origine de la proposition de directive avec les principes de la Convention de Rome
précitée qui a été ratifiée par de nombreux États membres. En effet, si l’on fait
application des principes de la proposition de directive :
- on appliquerait la loi du pays d’accueil pendant la période de détachement. Par
contre, on appliquerait la loi du pays d’origine dès lors qu’il y a une prolongation
de la situation de détachement (et non plus la loi du pays d’accueil comme le
prévoit la Convention de Rome) ;
- en cas de prolongation d’une situation de détachement, il semblerait toutefois
plus cohérent de maintenir l’application de la loi du pays d’accueil plutôt que celle
du pays d’origine.
Source : Servie public fédéral « Emploi, Travail et Concertation sociale », Bruxelles.

Exemple 2 : un fournisseur de service étranger engage des

travailleurs locaux
Une société située au Royaume-Uni engage des travailleurs français pour

travailler en France (sans égard pour la durée durant laquelle ils sont
engagés).
Situation sur la base de la Convention de Rome (Rome 1) :
Il ne s’agit pas d’un cas de détachement au sens de la directive 96/71 (puisqu’il n’y
pas occupation préalable des travailleurs dans le pays d’origine et qu’il n’est pas
envoyé dans un autre pays que celui dans lequel il travaille normalement).
- Selon la Convention de Rome : la liberté de choix du droit de référence s’applique
(Royaume-Uni ou France)
- Mais ce seront les dispositions obligatoires françaises qui s’appliqueront.
Situation sur la base de la directive Services :
- Le PPO s’applique ;
- À moins que les parties n’aient fait un choix différent en matière de droit
applicable ;
- Cela pourrait signifier qu’une entreprise britannique qui engage un travailleur
français en France ne serait pas obligée de respecter les dispositions impératives
françaises (en matière de temps de travail ou de rémunération par exemple, en
faisant usage de l’opt out du Royaume-Uni en la matière…).
Source : Passchier (2004).
Que peut-on en conclure ?

1. En rompant l’équilibre qui prévaut dans Rome I, la proposition de
directive modifie substantiellement le système actuel de détermination
de la loi applicable aux relations de travail transnationales en privilégiant
les intérêts du prestataire de services, sans tenir compte du principe
général de justice qui consiste à trouver des solutions équitables pour
toutes les parties en cause. L’application à la relation de travail de la
loi du pays où est établi l’employeur rompt manifestement l’équilibre
entre les intérêts des employeurs et ceux des travailleurs, au
détriment de ces derniers.
2. Les employeurs auront tout intérêt à s’établir dans des pays où la
protection sociale et le droit du travail seront moindres. Une telle
approche aura pour effet de favoriser le dumping social, en déforçant la
situation des entreprises nationales sur leur propre territoire.

L’application du principe général de la loi du pays d’origine risque de

favoriser la création de certains mécanismes de contournement en
vue de ne pas appliquer la loi de l’État membre où le travailleur
effectue ses prestations de travail qui est plus protectrice que celle du
PPO. La Confédération européenne des syndicats va plus loin. Elle
estime que la proposition de directive « is an open invitation to abuse and
manipulation, and a threat for the European social model. Instead of
harmonizing upwards, it stimulates regime-competition between Members States,
and a race to the bottom, to the detriment of workers, consumers, and the
environment » (Passchier, 2004 : 7).
3. Une telle approche n’assure pas la sécurité juridique. Il est à craindre
que, dans certains cas ou sur certains aspects, la loi de deux ou
plusieurs pays sera d’application pour la même situation juridique, ce
qui constituera une source d’insécurité et d’instabilité juridiques et,
partant, d’incohérences.
2.3.3 L’interaction de la proposition avec l’Accord général sur les
services (AGCS)
Un lien organique
La Commission soutient que « la directive n’a pas d’effet sur les négociations
internationales (AGCS…) ». Or, au point 5 de l’exposé des motifs de la
proposition de directive, sous l’intitulé « cohérence avec les autres
politiques communautaires », une sous-section (page 16) est entièrement
consacrée aux négociations dans le cadre du GATS. Il est explicitement
indiqué que « cette proposition n’interfère pas avec ces négociations (…) qui
soulignent la nécessité pour l’UE d’établir rapidement un véritable marché intérieur
des services pour assurer la compétitivité des entreprises européennes et pour renforcer
sa position de négociation ». Il est donc manifeste qu’un lien organique
existe entre la directive Services et les négociations à l’OMC sur les
services.
Sur le fond, on observe plusieurs similitudes entre le GATS et la
proposition de directive. Comme le GATS, la proposition de directive
donne une définition extensive des services puisque celle-ci couvre tous
les services. Comme le GATS, la directive proposée s’applique aux
mêmes modes de fourniture des services : services fournis depuis le
pays d’origine (mode 1 du GATS), services faisant appel à la mobilité du

client (mode 2), services investis dans un autre pays (mode 3), services
faisant appel à la mobilité du personnel (mode 4). Un examen
comparatif des dispositions du GATS et de la proposition de directive
indique donc que cette proposition s’inscrit bel et bien dans le cadre de
l’agenda du GATS. Si elle est adoptée, la proposition aura deux effets
directs sur le fonctionnement de l’Union européenne et sur les
négociations de mise en œuvre du GATS :
a) la Commission aura les mains plus libres pour négocier les offres de
libéralisation des services puisque la directive Service fera partie de
l’acquis communautaire, donc du mandat de négociation de la
Commission sans veto possible de la part des États membres ;
b) l’effet retour des négociations dans le domaine des services risque de
conduire à des concessions plus importantes et à une ouverture
accrue du marché des services vers l’extérieur, avec tous les effets de
délocalisation des investissements et des emplois que ceux-ci
induisent.
On peut donc en conclure, contrairement à ce qu’affirme la
Commission, que la proposition de directive va renforcer l’application
du GATS et vice-versa.
Une même couverture
Lors des négociations de 1994, les États membres ont protégé certains
services essentiels de l’application de certaines dispositions de l’AGCS en
les exemptant. Rentrent notamment dans ces exemptions l’enseignement,
la santé, les services sociaux et la culture, précisément des secteurs qui
sont couverts, en tout ou en partie, par le champ d’application de la
directive Services. Rien ne vient formellement indiquer que la notion de
service public soit protégée contre la privatisation. Toutefois, le
paragraphe 7 de la Déclaration de Doha stipule : « Nous réaffirmons le droit
des Membres, au titre de l’Accord général sur le commerce des services, de réglementer
la fourniture des services et d’introduire de nouvelles réglementations à cet égard ».
Cette disposition permettrait aux États de protéger leurs services
publics, en particulier dans les domaines de l’éducation et de la santé.
Après l’accord du 31 juillet 2004 à l’OMC, aucun secteur ni aucun mode
de fourniture ne semble définitivement sanctuarisé. On peut donc
s’attendre à un niveau élevé de libéralisation dans un grand nombre de

nouveaux secteurs. Les requêtes que s’apprête à offrir l’UE aux autres
membres de l’OMC portent sur des services qui tombent tous sous le
champ d’application de la proposition de directive sur les services : les
services informatiques, les services professionnels, les services de la
construction et de la distribution, les services énergétiques et environ-
nementaux, le tourisme…
Une évaluation d’impact également positive (voir notamment Kox et Lejour,
2004).
Autre point de convergence avec la proposition de directive, les
scénarios d’impact de la libéralisation des services dans le cadre de
l’OMC concluent également à des effets très favorables de la
libéralisation des services pour les pays de l’OCDE (29) :
a) les études concluent à une situation gagnant-gagnant : les pays
développés et les pays en développement gagneraient tous deux à
s’engager dans une libéralisation accrue de l’AGCS ;
b) les résultats potentiels en termes de bien-être dépendraient de
l’ampleur de l’ouverture des services (plus la libéralisation serait
large, meilleurs en seraient les bénéfices).
On peut donc en conclure que, nonobstant les dénégations de la
Commission, les deux agendas avancent de pair et se renforcent
mutuellement. À l’heure d’écrire ces lignes, trois questions devaient
recevoir une réponse rapide :
1) les signes d’ouverture du président de la Commission, M. Barroso,
en février 2005 auront-ils un rôle positif sur le mandat de
négociations AGCS ?
2) les services publics seront-ils clairement et définitivement exclus des
négociations commerciales ?
3) une frontière étanche sera-t-elle érigée entre les négociations internes
à l’Union dans le cadre du marché intérieur et les négociations
commerciales dans le cadre de l’OMC ?
29 Ces estimations vont de 58 milliards de dollars pour la plus basse à plusieurs

centaines de milliards de dollars, sur la base des chiffres disponibles pour
l’année 2002.

Conclusions
Au moment de conclure, comment ne pas observer qu’un changement
de nature fondamental du projet de construction européenne est à
l’œuvre ? En effet, jusqu’à ce que le président Barroso ait reconnu
« qu’il y avait un problème », la proposition de directive a opéré une
rupture de l’équilibre communautaire traditionnel basé sur l’intégration
européenne grâce à des socles de mesures d’harmonisation. Dans la
proposition de directive, celles-ci sont réduites à un minimum minimorum
voire délaissées au profit d’une libéralisation radicale fondée sur un
système de concurrence réglementaire. Avec le recours au PPO, on se
dirigerait vers une spirale de déréglementation où les États chercheraient
à maximiser leurs « avantages comparatifs » pour bénéficier de la libre
circulation des services à moindre coût. Depuis que Lavoisier nous a
appris que « rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme », il est à
craindre que ce moindre coût supposé pour l’économie n’ait un coût
caché, social et environnemental. À cet égard, il apparaît fondamental
qu’une évaluation d’impact, indépendante et contradictoire, qui intègre
les trois piliers des Conseils européens de Lisbonne et Göteborg, soit
enfin réalisée de manière indépendante et contradictoire.
L’Union européenne – ses entreprises, ses citoyens-consommateurs, ses
travailleurs et ses employés – parviendra-t-elle à combler le soi-disant
fossé qui la sépare des États-Unis ? C’est possible, mais ce n’est même
pas certain. Est-ce que cette course-poursuite vaut la peine d’être menée
et quel en sera le prix ? Car, il est déjà un autre défi qui menace l’UE,
c’est l’émergence d’une série d’États, tel l’Inde, Israël voire la Russie qui
se positionnent déjà dans la nouvelle division internationale du travail.
Ces États ont des avantages comparatifs incalculables en termes de
coûts du travail, de coûts d’implantation sans parler des avantages
fiscaux, juridiques et sociaux. En s’engageant tête baissée dans une
course à la compétitivité sans prendre la mesure des autres dimensions
et de leur impact sur le modèle européen, l’UE a pris le risque de mettre
à mal son modèle social fondé sur la solidarité et la cohésion sociale. À
l’heure où les négociations de l’OMC reprennent, ce signal semble de
bien mauvais augure. Gageons pour notre part que les chefs d’État et de
gouvernement et le Parlement européen sauront se saisir des enjeux que
pose la proposition de directive pour retrouver la voie d’une harmonisation

vers le haut. Et espérons que les signaux envoyés par le président Barroso
pour remédier aux déficiences de la proposition de directive trouveront
concrétisation.
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générales) du 24 septembre 2004, Document 13858/04, Bruxelles,
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www.unctad.org/en/docs/wir2004_en.pdf).
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modifiant la directive 89/552/CEE du Conseil visant à la coordination

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1999, sur un cadre communautaire pour les signatures électroniques,
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relative à certains aspects juridiques des services de la société de
l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché
intérieur (« directive sur le commerce électronique »), JO L 178 du
17 juillet 2000, pp.0001-0016.
2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2002
concernant le traitement des données à caractère personnel et la
protection de la vie privée dans le secteur des communications
électroniques (directive vie privée et communications électroniques),
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Passchier, C. (2004), Contribution on behalf of the European Trade
Union Confederation (ETUC), European Parliament, Committee on
the internal market and consumer protection, Hearing on proposed
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(http://www.europarl.eu.int/hearings/20041111/imco/passchier_en.pdf).

Cécile Barbier
Constitution européenne : un processus de

ratification à l’issue incertaine
Depuis son élargissement, l’Union européenne est très différente de ce

qu’elle était à Quinze et, a fortiori, des Communautés européennes des
pères fondateurs. Cette Europe-là est bel et bien révolue. La chute du
Mur de Berlin a conduit à l’unification du continent. Le vide créé à la
suite de la disparition du clivage Est-Ouest fut comblé par les États-
Unis dont la suprématie est loin d’être absolue depuis les attentats du
11 septembre 2001 mais dont l’unilatéralisme prédomine. Dans un
contexte marqué par la mondialisation de l’économie, les puissances
économiques émergentes telles que la Chine et l’Inde posent également
de nouveaux défis à l’Union. Au début du XXIème siècle, les principaux
défis de l’Union sont d’assimiler son dernier élargissement et de trouver
la place qui lui revient dans le monde. La Constitution donne une
nouvelle assise à cette Union qu’elle dote de nouveaux atours sans pour
autant remplacer l’ensemble de l’existant. Elle démocratise davantage
l’Union et contient certaines avancées, y compris en matière sociale.
Le processus de ratification a été officiellement lancé à Rome le
29 octobre 2004 à l’occasion de la signature par les chefs d’État ou de
gouvernement du projet de traité établissant une Constitution pour
l’Europe. Début 2005, son issue s’avérait incertaine en raison de
l’organisation de référendums décisionnels dans plusieurs pays, dont la
France, où les risques d’un vote négatif n’étaient pas exclus. Il est
significatif que dans certains pays, des référendums consultatifs aient été
décidés en préalable à la ratification parlementaire. Fin décembre 2004,
les premiers débats confirmaient la difficulté de dépasser la dimension
nationale des enjeux européens. Initiée par d’anciens responsables
socialistes habituellement pro-européens, l’opposition à la Constitution

Cécile Barbier
en France révèle un certain malaise, voire une certaine méfiance par

rapport à l’Union. Le processus de constitutionnalisation de l’Union
n’en est qu’à ses débuts. Il s’agit probablement de l’aspect le moins
compris par les opinions publiques européennes. Dans les lignes qui
suivent, nous revenons sur les grands traits de la Constitution et ses
avancées en liaison avec la politique sociale avant de présenter les
premiers débats du processus de ratification de la fin de l’année 2004.
1. Les grands acquis du projet

La Constitution contient quatre parties ainsi que les différents protocoles
et annexes négociés précédemment mais aussi par la Convention
européenne et la CIG (1). Elle contient dans sa première partie les
principes constitutionnels en tant que tels et certains des éléments de
simplification et de clarification, tels l’établissement d’une catégorisation
des compétences, la simplification des actes juridiques et des procédures
décisionnelles et une meilleure implication des parlements nationaux
dans le contrôle du principe de subsidiarité. En ce qu’il regroupe les
éléments constitutionnels, répartis de façon éparse dans les traités
européens ou établis par la Cour de justice, le contenu de la première
partie s’apparente à celui d’une Constitution, dotée d’un catalogue de
droits fondamentaux, à la suite de l’intégration la Charte en tant que
seconde partie.
Une nouvelle assise est conférée aux valeurs et objectifs de l’Union. Leur
promotion sera assurée par ses institutions. L’Union n’agit que dans le
respect de trois principes fondamentaux, le principe d’attribution des
compétences régissant la délimitation des compétences de l’Union et les
principes de subsidiarité et de proportionnalité régissant l’exercice de
ces compétences. La Constitution maintient une clause de flexibilité qui
permettra à l’Union d’intervenir pour atteindre l’un des objectifs fixés
par la Constitution sans que celle-ci n’ait prévu les pouvoirs d’action à
cet effet (article I-18). La simplification que réalise la Constitution tient
à la réorganisation des traités CE et UE qu’elle fusionne en une entité
juridique unique : l’Union européenne, dotée de la personnalité juridique
1 Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe a été publié au Journal

officiel de l’Union européenne, JO C 310 du 16 décembre 2004.

Constitution européenne : un processus de ratification à l’issue incertaine
(ce qui permettra à celle-ci d’adhérer à la Convention européenne des

droits de l’Homme et de signer d’autres conventions et traités
internationaux ou d’être représentée aux côtés des États membres dans
des organisations internationales). La suppression de la dualité de
l’Union fondée jusqu’ici, d’une part, sur la Communauté européenne et,
de l’autre, sur les politiques et formes de coopération instaurées par le
traité sur l’Union européenne est un autre élément de clarification, qui
permet la suppression de la structure en piliers. Les États voulant aller
de l’avant pourront établir entre eux des coopérations renforcées. Ces
principes, issus des travaux de la Convention européenne composée
majoritairement de députés européens et nationaux, n’ont pas été
contestés par la Conférence intergouvernementale (CIG). Pas plus qu’elle
n’a remis en cause l’inscription du principe de la primauté du droit de
l’Union. Établi de longue date par la Cour de justice (2), ce principe est
confirmé et obtient une bien meilleure visibilité que celle de sa mention
indirecte dans le protocole sur l’application du principe de subsidiarité
et de proportionnalité, annexé au traité d’Amsterdam.
Le dispositif institutionnel est enrichi avec la création du poste de
ministre des Affaires étrangères, également vice-président de la
Commission européenne. Sur le plan de la diplomatie européenne en
devenir, le futur ministre des Affaires étrangères, doté d’un service
européen pour l’action extérieure, est une importante innovation. Il
présidera le Conseil des Affaires extérieures, ce qui contribuera à assurer
davantage de cohérence et de continuité dans les politiques de l’Union.
En tant que ministre, il conduira la politique étrangère et de sécurité
commune et la politique de sécurité et de défense commune. En tant
que vice-président de la Commission, il cordonnera la dimension
extérieure des politiques communautaires. Il devra faire preuve d’une
habilité politique peu commune pour exprimer la double dimension de
la diplomatie de l’Union sur la scène internationale. Il ne s’agira pas
seulement de la gestion de sa double casquette mais aussi de ses
relations avec le futur président du Conseil européen qui représentera
également l’Union à l’extérieur « à son niveau et en sa qualité » dans le cadre
de la politique étrangère et de sécurité commune. Le Conseil européen
2 CJCE, Affaire C-6/64, Arrêt Costa c/ Enel, 15 juillet 1964.

Cécile Barbier
devient une institution à part entière, son président sera élu par les
membres du Conseil européen pour une période de deux ans et demi
renouvelable une fois. Ces deux présidents prendront leur fonction le
premier jour de l’entrée en vigueur de la Constitution. La
« représentation nationale » au sein de la Commission européenne est
quant à elle maintenue jusqu’en 2014. Par la suite, la Commission
comprendra un nombre de Commissaires correspondant aux deux tiers
des États membres, selon le principe de la rotation égalitaire. Le
principe de l’élection de son président sur la base d’une désignation du
Conseil européen statuant à la majorité qualifiée est inscrit dans le texte.
Les autres membres de la Commission seront désignés sur une base
nationale, le rôle du président se limitant à attribuer les portefeuilles au
sein du Collège. Le texte est loin d’être parfait avant ou après le passage
de la CIG. Les critiques portent essentiellement, mais non exclusivement
(3), sur la troisième partie dont les principales modifications résultent de
la suppression de la structure en pilier et de l’adaptation des dispositions
pour les rendre conformes à la nouvelle définition des actes juridiques
et des procédures décisionnelles définies dans la première partie (voir
Beaud et al., 2004 ; Collignon, 2002). En dehors de la réorganisation des
dispositions portant sur l’action extérieure et sur l’espace de liberté, de
sécurité et de justice (cf. article sur les politiques d’asile et d’immigration
dans ce volume), la plupart des autres dispositions de cette partie, qui
reprend l’acquis de l’Union, n’ont pas été revisitées par la Convention.
Comprenant les dispositions générales et finales, la quatrième partie a subi
certains changements par rapport aux traités initiaux. Elle pérennise la
méthode conventionnelle au sein d’une procédure de révision
« ordinaire ». Elle introduit des procédures de révision simplifiées sous la
forme d’une clause passerelle, renommée procédure de révision
simplifiée, ainsi qu’une procédure permettant de modifier la troisième
partie sans recourir à une CIG mais en évitant également la convocation
d’une Convention. Ni la Convention ni la CIG n’ont réussi à supprimer
l’unanimité de la CIG ou du Conseil européen (voir partie 5).
3 En matière institutionnelle, il s’agit de la rivalité potentielle entre le président de

la Commission et celui du Conseil européen et des rôles respectifs de ce dernier
et du ministre des Affaires étrangères sur la scène internationale.

2. Les valeurs et les objectifs de l’Union

Dès le préambule, la Constitution évoque les « valeurs universelles que
constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine ainsi que la
démocratie, l’égalité et l’État de droit ». L’Europe n’est plus seulement une
entreprise économique, elle « entend avancer sur la voie de la civilisation, du
progrès et de la prospérité, pour le bien de tous ses habitants, y compris les plus
fragiles et les plus démunis (…) et œuvrer pour la paix, la justice et la solidarité
dans le monde ». L’article I-2 établit les valeurs de « respect de la dignité
humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit ainsi que de respect
des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des
minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société
caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la
solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ». Selon les objectifs définis
à l’article I-3, l’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le
bien être de ses peuples. À l’intérieur, elle « œuvre pour le développement
durable, (…) fondé sur une croissance économique équilibrée et la stabilité des prix,
une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au
progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de
l’environnement. Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la
justice et la protection sociale, l’égalité entre les hommes et les femmes, la solidarité
entre les générations et la protection des droits de l’enfant ». L’Union promeut « la
cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres ».
Enfin, elle « respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique ». Sur le
plan extérieur, « l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts. Elle
contribue à la paix, à la sécurité et au développement durable de la planète, à la
solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à
l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’homme, en particulier,
ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international,
notamment au respect des principes de la charte des Nations unies ». De façon
générale, une clause sociale introduite dans la troisième partie imposera
aux politiques définies par l’Union le respect d’un certain nombre
d’exigences sociales « liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la
garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi
qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine ».

Cécile Barbier
2.1 Une dimension sociale polymorphe

La Constitution donne une meilleure visibilité à la répartition des
compétences de l’Union et des États membres selon qu’il s’agit de
compétences exclusives, de compétences partagées ou des compétences
pour mener des actions d’appui, de coordination ou de complément à
celles des États membres. Les politiques économiques et de l’emploi
font l’objet d’une coordination « selon les modalités définies dans la troisième
partie et pour lesquelles l’Union dispose d’une compétence ». Cependant, la
situation reste complexe. La politique sociale figure parmi les
compétences partagées entre l’Union et les États membres « pour les
aspects définis dans la partie III ». Dans ces domaines, « l’Union et les États
membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants (...). Les
États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la
sienne ou a décidé de cesser de l’exercer ». La coordination des politiques
économiques et de l’emploi fait l’objet d’un article spécial. Selon l’article
I-15 § 1 modifié par la CIG, « les États membres (et non plus l’Union,
ndla) coordonnent leurs politiques économiques au sein de l’Union. À cette fin, le
Conseil des ministres adopte des mesures, notamment les grandes orientations de ces
politiques ». Des dispositions particulières s’appliquent aux États dont la
monnaie est l’euro. Selon l’article I-15 § 2, « l’Union prend des mesures pour
assurer la coordination des politiques de l’emploi des États membres ». La CIG n’a
pas traduit dans la troisième partie les dispositions contenues à l’article
I-15 § 3 selon lesquelles « l’Union peut prendre des initiatives pour assurer la
coordination des politiques sociales des États membres ».
L’insertion des procédures de la méthode ouverte de coordination
(MOC) dans la troisième partie confère un rôle de coordination à la
Commission mais pas à l’Union. La MOC n’avait pas reçu de
consécration au sein de la première partie de la Constitution. En matière
sociale l’article III-213 introduit ses procédures (la Commission peut
prendre des initiatives en vue d’établir des orientations et des
indicateurs, d’organiser l’échange des meilleures pratiques et de préparer
les éléments nécessaires à la surveillance et à l’évaluation périodique)
dans un article reproduisant l’article 140 du traité CE (définissant la
manière dont la Commission « encourage la coopération entre les États
membres et facilite la coordination de leur action »). À l’avenir, le Parlement sera
informé, ce qui est nouveau par rapport à la définition initiale de la

MOC adoptée par le Conseil européen de Lisbonne. Les autres parties

prenantes à la MOC, tels les partenaires sociaux, les autorités régionales
ou les associations, ne sont pas mentionnées. La consultation du
Comité économique et social, « composé des représentants des organisations des
employeurs, des salariés et d’autres acteurs représentatifs de la société civile, en
particulier dans les domaines socio-économique, civique, professionnel et culturel »,
devrait permettre aux associations et aux ONG de faire entendre leurs
voix. Une déclaration ajoutée par la CIG risque de laisser sous-entendre
que l’ensemble des domaines visés à l’article III-213 constitue des
compétences d’appui. Parmi ceux-ci figure l’emploi. La mention de
celui-ci au titre des compétences de coordination des politiques
économiques et de l’emploi n’avait été obtenue qu’après d’âpres
délibérations de la Convention européenne.
2.2 Vie démocratique de l’Union
La Constitution inscrit dans la première partie un titre sur la vie
démocratique de l’Union. Celui-ci intègre le principe de la démocratie
représentative et constitutionnalise le principe de la démocratie
représentative, à savoir les pratiques actuelles de consultation de la
société civile. Le rôle des partenaires sociaux et du dialogue social
autonome y est confirmé ainsi que, après la CIG, leur contribution au
dialogue social tripartite. Il s’agit là de la reconnaissance d’une pratique
qui s’est développée parallèlement aux travaux de la Convention
européenne et qui reconnaît un rôle aux partenaires sociaux dans la
préparation des Sommets européens de printemps (Conseil de l’Union
européenne, 2003).
2.3 Droit d’initiative populaire
La Constitution innove en consacrant un droit d’initiative populaire,
expression unique de la Constitution européenne complétant les
constitutions nationales sans s’y substituer mais les prolongeant en y
ajoutant un droit, inexistant dans certaines constitutions nationales. La
Constitution offre la possibilité aux citoyens s’ils réunissent un million
de signatures dans un nombre significatif des pays de demander à la
Commission de soumettre un acte juridique afin d’appliquer la
Constitution (article I-47 § 4). Il s’agit d’un nombre relativement réduit.
À elle seule, la Confédération européenne des syndicats dispose de la
capacité de mobiliser plus de 60 millions de personnes. Ce nouveau

Cécile Barbier
droit ne crée pas d’obligation pour la Commission et ne remet pas en

cause son droit d’initiative mais on imagine mal que celle-ci ne tienne
pas compte des demandes ainsi exprimées. Il ne s’agit pas de donner un
droit dont ne jouiraient pas les institutions de l’Union. Comme le traité
CE actuel, la Constitution reconnaît au Conseil et au Parlement
européen le droit de demander à la Commission de soumettre une
proposition. Avant l’application de la Constitution, une loi européenne
devra préciser les modalités d’application et le nombre minimum
d’États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir
pour exercer ce nouveau droit. Le contenu de ce texte sera un élément
central pour l’appréciation de la portée réelle de ce nouveau droit,
susceptible de révéler un espace public européen, porteur de nouvelles
revendications en matière sociales, économiques ou environnementales
mais aussi en terme de citoyenneté.
2.4 Procédures décisionnelles
La Constitution réduit le nombre d’instruments juridiques (de 15 à 6) :
loi européenne, loi-cadre européenne, règlement européen, décision
européenne, recommandations et avis. Elle établit une distinction entre
les actes législatifs et les actes non législatifs (les actes exécutifs, à savoir les
décisions européennes du Conseil européen, les règlements ou décisions
européennes du Conseil et les recommandations de la Commission et de la
Banque centrale européenne dans des cas spécifiques). La procédure
législative (actuelle procédure de codécision) devient la règle quasi
générale pour l’adoption de la législation. Celle-ci prend la forme d’une
loi européenne et d’une loi-cadre (qui remplacent le règlement et la
directive actuels). De manière générale, sauf quand la Constitution en
dispose autrement, le Conseil statue à la majorité qualifiée. Des procédures
spéciales subsistent cependant.
2.4.1 Définition de la majorité qualifiée
Encadrée de procédures destinées à empêcher trois grands pays de
constituer à eux seuls une minorité de blocage, la nouvelle définition du
vote à la majorité qualifiée est maintenue mais au prix de l’introduction
d’une plus grande complexité. Ce système sera appliqué à partir du
1er novembre 2009 conformément à l’article 2 § 1 du protocole sur les

dispositions transitoires (4). La majorité qualifiée se définit comme au

moins 55 % (et non plus 50 %) des membres du Conseil, comprenant
au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres
réunissant au moins 65 % (et non plus 60 %) de la population de
l’Union (article I-25 § 1). Un projet de décision réintroduisant une
formule s’inspirant du compromis de Ioannina permet de tenir compte
de l’opposition à l’adoption d’un acte à la majorité qualifiée même si
cette opposition ne réunit pas les conditions nécessaires à la formation
d’une minorité de blocage (5). Cette décision prendra effet le 1er novembre
2009 et restera en vigueur au moins jusqu’en 2014. Après cette date, le
Conseil pourra décider de l’abroger. Dès lors que le Conseil statue en
l’absence de proposition de la Commission ou du ministre des Affaires
étrangères, « la majorité qualifiée se définit comme au moins 72 % des membres
du Conseil, réunissant au moins 65 % de la population de l’Union » (article I-25
§ 2). Cela s’applique dans le domaine de la Justice et des Affaires
intérieures (JAI) quand le Conseil statue à l’initiative des États
membres ; dans le domaine de la Politique étrangère et de sécurité
commune (PESC) quand il statue de sa propre initiative ; en matière de
politique économique et monétaire quand il statue sur recommandation
de la Commission ou de la BCE ; quand il statue sur la suspension des
droits d’un État membre ou le retrait d’un État membre de l’Union et
lors de diverses nominations.
2.4.2 Procédure législative ordinaire
La généralisation de la procédure législative ordinaire implique que le
Conseil statue à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement
européen, sur la base d’une proposition de la Commission. La
procédure est élargie à de nombreux nouveaux cas (27) mais des
procédures spéciales subsistent notamment en matière de non-
discrimination (article III-124) et en matière sociale (article III-210). La
loi ou la loi-cadre établissant les mesures nécessaires pour combattre les
non-discriminations requerra une décision unanime du Conseil et
4 Protocole n° 34 : Protocole sur les dispositions transitoires relatives aux institutions

et organes de l’Union.
5 Déclaration n° 5 ad article I-25.

Cécile Barbier
l’approbation du Parlement européen (au lieu de sa consultation). Seuls

les principes de base de ces mesures pourront être fixés selon la
procédure législative ordinaire. L’article sur la politique sociale (article
III-210) est la copie conforme de l’actuel article 137 TCE. Il maintient
l’unanimité du Conseil et la consultation du Parlement européen et la
possibilité de recourir à une clause « passerelle » en vue du passage à la
procédure législative normale dans trois des quatre domaines de la
politique sociale qui en sont exclus (protection des travailleurs en cas de
résiliation de contrat, la représentation et la défense collective des
intérêts des travailleurs et des employeurs, y compris la cogestion et les
conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en
séjour régulier sur le territoire de l’Union ; la sécurité sociale n’est, à
juste titre, pas concernée). Cet article ne s’applique ni aux
rémunérations, ni au droit d’association, ni au droit de grève, ni au droit
de lock-out.
2.4.3 Sécurité sociale des travailleurs migrants
Après la CIG, les avancées de la Convention en termes d’extension du
vote à la majorité qualifiée concernant certains aspects de la fiscalité ou
les dispositions budgétaires ont été supprimées. D’autres sont
maintenues mais avec des possibilités de « freins d’urgences » (sécurité
sociale et coopération judiciaire en matière pénale). En matière de
sécurité sociale des travailleurs migrants, si un État membre estime un
projet contraire aux principes fondamentaux de son propre système
juridique, il peut demander que le Conseil européen soit saisi de la
question. Le Conseil européen dispose alors de quatre mois pour : soit
renvoyer le dossier au Conseil, ce qui met fin à la suspension de la
procédure ; soit demander à la Commission de présenter un nouveau
projet. À la différence de la coopération judiciaire en matière pénale, le
déclenchement d’une coopération renforcée n’est pas prévu dans le
domaine de la sécurité sociale des travailleurs migrants.
2.4.4 Services d’intérêt économique général
La Constitution permet l’adoption d’une loi européenne en vue d’établir
les principes et de fixer les conditions de fonctionnement des services
d’intérêt économique général et leur permettant d’accomplir leur
mission, « sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect
de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services ». Le

principe dérogatoire aux règles de la concurrence est maintenu : « Les

entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (…) sont
soumises (…) aux règles de la concurrence, dans la mesure où l’application de ces
dispositions ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission
particulière qui leur a été impartie ». La Commission européenne avait
annoncé en 2004 qu’elle ne publierait pas de proposition de directive-
cadre sur les services d’intérêt économique général, au motif que la
future Constitution contenait une meilleure base juridique (CCE, 2004).
Au début de la même année, la Commission avait adopté le projet de
directive sur les services (projet de directive Bolkestein) qui, s’il était
adopté en l’état, aurait de nombreux effets collatéraux sur les services
sociaux (cf. article d’Éric Van den Abeele dans ce volume). Ce projet a
suscité une grande polémique susceptible de compromettre l’issue
positive du processus de ratification en France.
2.4.5 Exceptions « culturelle » et « sociale » dans les relations
économiques extérieures
Enfin, moins débattu et pourtant en liaison directe avec ce qui précède,
la Constitution classe les relations économiques extérieures parmi les
compétences exclusives de l’Union. La Commission conduira les
négociations sur la base de lignes directrices adoptées par le Conseil à la
majorité qualifiée et encadrée par un comité de représentants des États
membres, le Conseil conclura ces accords à la majorité qualifiée au nom
de l’Union. Le Parlement européen sera informé de l’état d’avancement
des négociations et, surtout, les accords conclus seront soumis à son
approbation. La Convention européenne avait ajouté aux domaines
commerciaux pour lesquels le Conseil statue à la majorité qualifiée (6) le
commerce des services, les aspects commerciaux de la propriété
intellectuelle et les investissements directs étrangers. La France était
parvenue à la fin des travaux de la Convention à inscrire l’unanimité
dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels,
« lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique
6 Modifications tarifaires, conclusion d’accords tarifaires et commerciaux,

uniformisation des mesures de libéralisation, politique d’exportation, ainsi que
les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de dumping
et de subventions.

Cécile Barbier
de l’Union » (« exception culturelle »). Inscrite à l’article III-315,

l’unanimité couvre également le domaine des services (la CIG a
supprimé l’obligation que ces accords impliquent des mouvements de
personnes) et les investissements directs étrangers lorsque cet accord
comprend des dispositions pour lesquelles l’unanimité est requise pour
l’adoption des règles internes. À la demande de la Finlande, le texte
constitutionnel contient en plus de l’exception culturelle, une « exception
sociale ». Le Conseil statue à l’unanimité pour la négociation et la
conclusion des accords dans le domaine du commerce des services sociaux,
d’éducation et de santé, « lorsque ces accords risquent de perturber
gravement l’organisation de ces services au niveau national et de porter atteinte à la
responsabilité des États membres pour la fourniture de ces services ». Les États
membres auront la possibilité de s’opposer au « bradage », craint
notamment par les mouvements altermondialistes, de ces services dans le
cadre des négociations commerciales internationales (GATS - General
Agreement on Trade in Services). Il reste à voir comment seront interprétées les
conditions juridiquement vagues pouvant justifier le recours à l’unanimité.
2.5 Droits fondamentaux
L’une des principales innovations du projet de Constitution consiste en
l’intégration de la Charte des droits fondamentaux en tant que seconde
partie. L’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de
l’Homme (CEDH) en est une autre. Celle-ci aurait pour conséquence de
« placer l’Union dans une situation analogue à celle des États membres dont les
constitutions protègent les droits fondamentaux mais qui, dans ce domaine, sont
également soumis à un contrôle externe exercé par la Cour européenne des droits de
l’homme » (Bribosia, 2004 : 213). La CIG a modifié la Constitution en
renforçant la formulation, « l’Union adhère à la Convention européenne des
droits de l’homme » et non plus « s’emploie à adhérer ». L’adhésion est facilitée
en raison de la suppression de l’unanimité. Un protocole fixe les
principes que devra respecter l’accord d’adhésion et une déclaration
appelle au renforcement du dialogue entre la Cour de justice de l’Union
européenne et la Cour européenne des droits de l’Homme lors de
l’adhésion de l’Union. La Constitution reste cependant muette sur la
date de l’adhésion.
L’intégration de la Charte constitue l’un des éléments les plus
emblématiques de la constitutionnalisation de l’Union, amorcée par la

Constitution mais loin d’être aboutie. Ses dispositions continueront à

servir de limite à l’action des institutions de l’Union et des États
membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Il reste à voir
comment les droits fondamentaux reconnus dans la Charte pourraient
contribuer à orienter le développement du droit législatif vers une
politique des droits de l’homme de l’Union (De Schutter, 2004).
3. Gouvernance économique
La Convention avait amélioré de façon limitée la gouvernance de la
zone euro en reconnaissant le rôle informel de l’Eurogroupe et en
prévoyant l’adoption de mesures entre les seuls États membres dont la
monnaie est l’euro. Il s’agissait du renforcement de la coordination et de
la surveillance de leur discipline budgétaire, de l’adoption entre eux des
grandes orientations de politique économique, devant être compatibles
avec celles adoptées au niveau de l’ensemble de l’Union et de la
représentation extérieure de l’euro. En ce domaine, pas plus que la
Convention, la CIG n’a précisé la signification de la « représentation
unifiée ». La CIG a complété la singularisation des pays de la zone euro
en autorisant le Conseil Écofin, limité aux seuls pays dont la monnaie
est l’euro, à adopter des décisions relatives à la surveillance multilatérale
et celles relatives aux déficits excessifs. L’admission de nouveaux
membres dans la zone euro ne pourra se réaliser sans l’accord préalable
de ces pays. Actuellement, aucun des dix nouveaux membres ne
participe à la monnaie unique. En préalable à leur future participation, la
Lituanie, l’Estonie et la Slovénie ont intégré le 27 juin 2004 le
mécanisme de change européen. Ces pays ambitionnent de rejoindre la
zone euro en janvier 2007.
Le rôle de la Commission dans le cadre de la surveillance multilatérale
est quelque peu accru. Elle pourra envoyer directement un avertissement
à l’État membre qui s’éloignera des principes communément agréés dans
les grandes orientations de politique économique. En matière de déficits
excessifs, le rôle de la Commission est réduit par rapport aux
propositions de la Convention. À la différence de la situation prévalant
dans le traité CE, la Commission pourra envoyer un avis à l’État
membre en situation de déficit excessif ou proche d’une telle situation,
le Conseil étant informé. Le Conseil décidera du constat d’une situation

Cécile Barbier
de déficit excessif sur la base d’une proposition de la Commission (et

non plus d’une recommandation). Les dispositions particulières
s’appliquant aux États dont la monnaie est l’euro autorisent ces derniers
à statuer entre eux dès ce stade et sans tenir compte du vote de l’État
concerné. Au stade suivant, celui de l’adoption des recommandations
qui seront adressées à l’État membre concerné, comme aujourd’hui, la
Commission ne disposera que d’un droit de recommandation (et non,
comme l’avait inscrit la Convention européenne, d’une proposition de la
Commission qui aurait eu pour conséquence de nécessiter un vote à
l’unanimité du Conseil pour modifier le contenu de la proposition de la
Commission).
Enfin, dans une déclaration, la CIG a également réaffirmé son
attachement au pacte de stabilité et de croissance, suspendu le
25 novembre 2004. Entre-temps, la Cour de justice a annulé les
conclusions du Conseil (7). La Commission a déposé de nouvelles
propositions en vue de revoir de façon limitée le Pacte. Cependant ainsi
que le laissaient entrevoir les déclarations de la fin de l’année 2004, la
recherche d’un compromis entre les partisans de la discipline budgétaire
et les défenseurs d’un assouplissement de certains critères, variant il est
vrai d’une situation nationale à l’autre, était un véritable défi pour la
présidence luxembourgeoise (premier semestre 2005). L’enjeu était
pourtant d’arriver à redéfinir des règles communément respectées par
les États membres et les instances communautaires.
4. Coopérations renforcées
Avec le projet de Constitution, le développement de coopérations
renforcées entre les États souhaitant aller de l’avant pourrait passer du
stade théorique à celui de la pratique. Les États ne voulant pas des
avancées proposées dans la construction d’un véritable espace pénal
européen pourront rester en dehors, tout comme ceux qui ne souhaitent
pas participer aux politiques des frontières, d’asile et d’immigration. La
Constitution balise la voie du développement d’une coopération
renforcée dans le premier cas, elle maintient dans le second les
7 CJCE, Affaire C-27/04, Arrêt Commission des Communautés européennes/Conseil de

l’Union européenne, 13 juillet 2004.

dérogations négociées à l’occasion du traité d’Amsterdam par le

Royaume-Uni et l’Irlande, d’une part et le Danemark, de l’autre.
De manière générale, le recours aux coopérations renforcées est
toujours une solution de dernier ressort. Ces coopérations ne pourront
pas porter sur les compétences exclusives de l’Union. Le nombre
d’États participant est fixé à un tiers des États membres et non plus à
huit. Cela a pour conséquence d’élever à neuf ce nombre dans une
Union comptant jusqu’à 27 membres. Comme dans le traité de Nice, la
demande d’instaurer une coopération renforcée devra être soumise par
le groupe d’États à la Commission. La demande doit préciser le champ
d’application et les objectifs poursuivis par la coopération renforcée, est
adressée à la Commission. Celle-ci peut alors soumettre des propositions
en ce sens. Dans le cas contraire, elle doit justifier sa décision. Le
Conseil statuant à la majorité qualifiée adoptera la décision européenne
de déclencher une coopération sur la base d’une proposition de la
Commission (article III-419 § 1). Elle nécessitera l’approbation du
Parlement (et non plus sa seule consultation). Ces coopérations renforcées
ont pour but de favoriser la réalisation des objectifs de l’Union, de
préserver ses intérêts et de renforcer son processus d’intégration. Tout
État souhaitant participer à une coopération en cours notifie sa
demande au Conseil et à la Commission.
En matière de gouvernance économique, la Constitution permet une
relative différenciation du processus décisionnel des pays de la zone
euro. Celle-ci constitue le lieu d’intégration le plus élevé entre certains
des États membres de l’Union. Si l’on doit comprendre que le
déclenchement d’une coopération renforcée est probablement la seule
voie devant permettre de renforcer le processus d’intégration, une plus
grande différentiation de la zone euro pourrait s’accompagner de la
fixation d’objectifs fiscaux et sociaux (par exemple, revenu minimum)
plus ambitieux entre ces États ou certains d’entre eux. Après le maintien
de l’article « passerelle » par la CIG, ces États pourraient également
décider (à l’unanimité) de statuer à la majorité qualifiée là où l’unanimité
est requise ainsi que de recourir le cas échéant à la procédure législative
normale dans le cadre d’une coopération renforcée. Le traité de Nice ne
contient pas une telle possibilité. Une déclaration invite les futurs
participants à mentionner leur intention d’en faire usage dès la

Cécile Barbier
présentation de leur demande. La signification de ce dispositif est que

les États qui voudront « renforcer le processus d’intégration de l’Union »
pourront y parvenir tandis que ceux qui souhaiteront rejoindre une
coopération renforcée devront accepter de l’intégrer en prouvant leur
volonté d’y participer et en perdant leur capacité de bloquer les
décisions.
La CIG a réinscrit le vote à l’unanimité du Conseil pour le
déclenchement d’une telle coopération en matière de politique étrangère
et de sécurité commune. L’exclusion de ce mécanisme des décisions
dans le domaine militaire ou en matière de défense confirme, si besoin
était, le caractère intergouvernemental de la future politique de défense.
Dans ce domaine, la Constitution prévoit une coopération renforcée
spéciale appelée « coopération structurée permanente ».
5. Les procédures de révision

La Convention européenne avait écarté l’option d’inscrire les politiques
de l’Union dans un texte juridique distinct et avait opté pour un texte
unique en quatre parties, dont les parties I et III ne seraient pas
révisables séparément (8). Selon la formulation de la quatrième partie, le
traité sera révisable de trois manières différentes mais aucune de ces
procédures de révision ne supprime la nécessité de réunir l’unanimité.
Dans le cadre de la procédure « ordinaire » (article I-443), qui pérennise
la voie conventionnelle en tant que méthode démocratique de
préparation des révisions d’ampleur, la CIG devra adopter d’un
« commun accord » la recommandation de la Convention. Les
modifications n’entreront en vigueur qu’après la ratification par tous les
États membres conformément à leurs règles constitutionnelles
8 En 2003, le Praesidium de la Convention européenne avait justifié ce choix par

le fait que « l’établissement de procédures différentes pour la partie I et III mettrait en cause
la structure de traité constitutionnel étant donné que cela entraînerait une demande que
certains domaines de la partie III soient transférés à la partie I » (Convention
européenne, 2003 : 10). En 1999, le rapport d’un « groupe de sages » créé par le
président de la Commission Prodi en préalable à la CIG 2000 préconisait la
séparation des textes actuels en deux parties dont les révisions nécessiteraient
des procédures distinctes, l’unanimité n’étant plus requise pour la seconde
partie comprenant les politiques de l’Union (voir von Weizsäcker et al., 1999).

respectives. Cependant, d’un point de vue politique, la participation du

Parlement européen au « pouvoir constituant » ainsi que la
reconnaissance de nouveaux pouvoirs dans les procédures de révision
de la Constitution étaient considérées par certains comme l’expression
du passage du traité à la Constitution (Franck, 2000 : 37). Dans le cadre
de la procédure de révision « ordinaire », le Conseil européen décidera à
la majorité simple de la convocation d’une Convention européenne, au
sein de laquelle le Parlement sera représenté, de même que les
représentants des parlements nationaux, des représentants des chefs
d’État ou de gouvernements et de la Commission. Le Conseil pourrait
décider à la majorité simple de ne pas la convoquer mais cette décision-
là devrait être soumise au vote d’approbation du Parlement, qui détient
dès lors le dernier mot pour les révisions d’ampleur de la Constitution.
Les procédures de révision simplifiées

En plus de la procédure « ordinaire » (la procédure lourde), deux procédures de
révision « simplifiées » sont coulées au sein de la quatrième partie. Inscrite à
l’article IV-444, la première porte sur les procédures décisionnelles, l’autre
spécifiquement sur les politiques et actions de l’Union définies dans la troisième
partie (article III-445). Dans le cadre de la révision simplifiée des procédures
décisionnelles, le Conseil européen pourra, après approbation du Parlement
européen, décider du passage de l’unanimité à la majorité qualifiée (à l’exclusion
des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense)
ou lever les exceptions à la règle de droit commun d’adoption des actes législatifs
de l’Union en décidant du passage de la procédure législative spéciale à la
procédure législative ordinaire. La portée de ce mécanisme est cependant limitée
en raison de la faculté laissée à un seul parlement national de s’opposer à ce
nouveau droit constitutionnel du Conseil européen. Le projet de Constitution
comprend également une procédure de révision simplifiée des politiques et
actions internes définies à la partie III. Cependant, son utilisation, qui évitera le
passage par une CIG mais aussi la convocation d’une Convention, nécessitera
toujours une décision unanime du Conseil européen, suivie de la ratification de
chacun des États membres. Les changements ainsi introduits ne pourront pas
modifier la répartition des compétences entre l’Union et les États membres. Un
certain scepticisme prévalait quant à la possibilité effective du Conseil européen
ou du Conseil d’utiliser les mécanismes « passerelles » existants jusqu’à la décision
du Conseil de décembre 2004 d’activer avec succès le mécanisme semblable forgé
dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (cf. article sur les
politiques d’asile et d’immigration dans ce volume).

Cécile Barbier
À l’avenir, il pourra, au même titre que la Commission ou le gouvernement

de tout État membre, déposer des projets en vue de la révision de la
Constitution et ce, tant en vue d’une révision « ordinaire » (la procédure
lourde) que dans le cas d’une révision simplifiée de la troisième partie.
Ces innovations sont susceptibles de donner une nouvelle dynamique aux
campagnes en vue des élections européennes. Il en résulte principalement
que ce texte-ci, même s’il porte le nom de Constitution, n’aura pas une
durée de vie de cinquante ans, comme initialement escompté par le
président de la Convention européenne, Valéry Giscard d’Estaing.
6. Le processus de ratification
Issue de la procédure de révision des traités actuels, la Constitution
reste un traité adopté d’un « commun accord par une conférence des représentants
des gouvernements des États membres ». Elle doit ensuite être ratifiée par « les
Hautes parties contractantes, conformément à leurs règles constitutionnelles
respectives ». L’application du texte constitutionnel ne modifiera pas cette
nécessité de la double unanimité des États membres et ratifications
nationales à l’occasion des futures révisions « lourdes » de la Constitution.
La CIG a fixé au 1er novembre 2006 la date de l’entrée en vigueur du
traité établissant une Constitution pour l’Europe. Dans le cas de la voie
parlementaire, le nouveau traité sera adopté à la suite du vote d’un texte
portant ratification d’un traité international par la ou les chambres
parlementaires de l’État. Fin 2004, ce processus était déjà terminé par la
voie parlementaire dans deux pays, l’Estonie et la Hongrie (11 novembre
et 20 décembre). Dans le cas de la voie référendaire, les citoyens se
prononcent directement sur le texte. Ce sera le cas en France, au
Danemark et en Irlande. Dans d’autres pays le référendum aura un
caractère consultatif (Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Luxembourg)
et sera suivi de l’approbation parlementaire.
6.1 France
En préalable à l’organisation du référendum national, la Constitution
française aura été révisée conformément à la décision du Conseil
constitutionnel français. Ce dernier a décidé que ni le changement de
dénomination « Traité établissant une Constitution européenne » ni
l’affirmation du principe de primauté ne nécessite une révision de la

Constitution française (9). Les raisons retenues pour justifier une

révision préalable de la Constitution ne sont pas non plus liées au statut
juridique du texte, qui demeure un traité de droit international, mais
bien au transfert de nouvelles compétences à l’Union dans des
domaines touchant à l’exercice de la souveraineté nationale. Il s’agit du
contrôle des frontières, de la coopération judiciaire en matière civile et
en matière pénale, de la future création d’un Parquet européen ou du
renforcement de certaines compétences (asile et immigration). Les
différents mécanismes « passerelle » permettant des changements de
procédures sans ratifications nationales (passage de l’unanimité à la
majorité qualifiée ou à la procédure législative normale dans les cas où
elle n’est pas prévue) nécessitent une révision de la loi fondamentale
française. Il en va de même pour la procédure de révision simplifiée
n’impliquant pas de ratification nationale mais laissant à un parlement la
faculté de s’y opposer. Ce droit de s’opposer à une révision simplifiée
en tant que tel ainsi que les nouveaux droits reconnus aux parlements
nationaux requièrent également une modification de la Constitution
française. Il s’agit du « système d’alerte précoce » permettant aux
parlements nationaux d’exercer le contrôle de l’application du principe
de subsidiarité et de la procédure leur permettant, par l’intermédiaire de
leur État membre, d’introduire devant la Cour de justice un recours
pour violation du principe de subsidiarité par un acte législatif.
6.1.1 Le « oui » interne du Parti socialiste français
En France, l’opposition de l’extrême gauche, de l’extrême droite et des
souverainistes au projet de Constitution s’inscrit dans une logique
d’opposition à l’Europe bien connue. Portée par certains anciens
dirigeants socialistes français, l’opposition à la Constitution a commencé
par diviser le Parti socialiste. L’organisation d’un référendum interne à
ce parti a été décidée par son premier secrétaire, François Hollande. Le
référendum interne s’est soldé le 1er décembre par la victoire du « oui »
(59 %) avec un taux de participation de 80 %. Mais cela n’a pas
complètement enrayé la diffusion des arguments du « non » dans la
société française. Ceux-ci comportent une critique des politiques
9 Décision du Conseil constitutionnel français n° 2004-505 DC du 19 novembre

2004, traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Cécile Barbier
actuellement menées au sein de l’Union mais aussi sur l’élargissement.

Leur opposition porte également sur certaines dispositions
économiques du projet de Constitution, inchangées par rapport à celles
des traités existants. Le principe de les graver « dans le marbre » de la
Constitution, un terme qualifié d’inapproprié, est jugé inacceptable. Les
promoteurs du « non » entendent également mener campagne contre la
Constitution en dénonçant la proposition de directive « services »
(Bolkestein) qui, elle aussi, n’est aucunement liée au projet de
Constitution. Les partisans du « non » se recrutent également parmi les
adversaires de l’adhésion de la Turquie, une question qui n’a rien à voir
avec la Constitution mais qui divise la classe politique française, à
gauche, comme à droite. Ce débat se traduit dans le projet de loi
constitutionnelle modifiant la Constitution française, déposé début
janvier 2005, selon lequel l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne
sera soumise à un référendum.
6.2 Danemark : « oui » du petit Parti des socialistes du peuple
Au Danemark, on a assisté à un changement d’attitude à l’égard de
l’Union européenne parmi les militants du Parti des socialistes du
peuple (Socialistisk Folkeparti), un petit parti situé à la gauche de la
social-démocratie, naguère opposé à l’adhésion du pays aux Communautés
(1973). Le référendum interne organisé par ce parti sur le projet de
Constitution s’est soldé par une victoire du « oui » (10). De manière assez
inattendue, 65 % de ses militants y ont participé et une large majorité
d’entre eux, 64 %, ont voté positivement. La probabilité que le « oui »
l’emporte lors du référendum national s’est ainsi considérablement
accrue à la suite de ce ralliement au camp du « oui » d’un petit parti qui
avait notamment contribué au « non » au traité de Maastricht mais aussi
à l’acceptation du compromis qui avait permis que le « oui » l’emporte à
l’occasion du second référendum sur ce traité. Le Parti des socialistes du
peuple s’était joint à « l’accord politique sur le Danemark dans une Union
élargie », signé le 2 novembre entre les partis de la coalition
gouvernementale (le parti libéral, Venstre, et le parti conservateur,
Konservative Folkeparti) et ceux du centre gauche (parti social
démocrate, Socialdemokratiet, et le parti radical, Radikale Venstre).
10 EU Observer, 21 décembre 2004.

Ainsi que le rapporte le journal Le Monde, le projet de Constitution y est

défini comme garant d’un fonctionnement « plus efficace » de l’UE,
définissant « clairement » les objectifs de l’organisation, et notamment « la
promotion du progrès social et un haut niveau de protection environnementale et des
consommateurs » (11).
6.3 Référendums consultatifs au Luxembourg, aux Pays-Bas et au
Royaume-Uni, en Espagne et au Portugal
La Constitution luxembourgeoise n’exclut pas la possibilité d’organiser
un référendum sur la Constitution européenne (12). À la suite de la
décision du Conseil d’État du 12 octobre 2004, une loi spécifique
prévoit l’organisation de ce référendum. La participation des électeurs
inscrits sur les listes électorales sera obligatoire et le résultat ne sera pas
juridiquement contraignant. Alors que la Constitution ne le prévoit pas,
un référendum consultatif sera organisé aux Pays-Bas. Dans ce pays, la
montée de l’euroscepticisme est un phénomène récent mais croissant
parmi la population qui pourrait se traduire par un taux d’abstention
très élevé, à l’image du taux de participation aux élections européennes
(39,3 %).
Au Royaume-Uni, la décision d’organiser un référendum consultatif
avait été annoncée dès le 19 avril 2004 mais il est évident que son issue
liera politiquement le parlement. Le débat porte essentiellement sur les
conséquences d’un vote négatif, qui serait motivé par le rejet d’un
super-État européen brandi par les eurosceptiques tandis que le parti
partisan du retrait du Royaume-Uni, bénéficiaire de 16 % des suffrages
lors des élections européennes du mois de juin, est lui aussi en
campagne.
En Espagne, le Conseil d’État avait demandé au Tribunal constitutionnel
espagnol de vérifier l’existence ou non de contradictions entre le traité
établissant une Constitution européenne et la Constitution espagnole.
L’avis du Tribunal constitutionnel portait, comme en France, sur la
compatibilité de l’inscription du principe de la primauté du droit de
11 Le Monde, 4 février 2005.

12 Article 51 paragraphe 7 de la Constitution luxembourgeoise.

Cécile Barbier
l’Union sur les constitutions nationales et celle de l’intégration de la

Charte des droits fondamentaux avec la Constitution espagnole. Le
tribunal constitutionnel a jugé que la Constitution européenne et celle
d’Espagne étaient compatibles et qu’il n’était pas nécessaire de revoir la
Constitution espagnole. Une décision d’incompatibilité aurait
compromis l’organisation du référendum car elle aurait nécessité la mise
en œuvre d’une révision de la Constitution, une procédure lourde
impliquant la dissolution des chambres (le Sénat et le Congrès des
députés) du Parlement (Cortes generales) et donc la convocation de
nouvelles élections législatives. À la suite de l’avis du Tribunal
constitutionnel, la voie du référendum était balisée fixé au 20 février
2005. La Constitution espagnole prévoit la possibilité pour le Roi de
convoquer des référendums consultatifs pour des décisions politiques
d’importance majeure. Le précédent fut l’organisation d’un référendum
sur la participation de l’Espagne à l’OTAN en 1986.
La Constitution portugaise ne prévoit pas en tant que telle l’organisation
d’un référendum en vue de l’approbation des traités internationaux.
Cependant, des questions d’intérêt national devant faire l’objet d’une
convention internationale peuvent être soumises à l’approbation des
citoyens. Dans ce cas, le Président de la République soumet les
propositions de référendum qui lui auront été remises par l’Assemblée
de la République ou par le gouvernement à un contrôle de
constitutionnalité et de légalité préalable et obligatoire. Le 17 novembre,
le Parlement (Assemblée de la République) a adopté une résolution
contenant la question à laquelle devraient répondre les Portugais
« Concorda com a Carta de Direitos Fundamentais, a regra das votações por
maioria qualificada e o novo quadro institucional da União Europeia, nos termos
constantes da Constituição para a Europa ? » « Êtes-vous d’accord avec la Charte
des droits fondamentaux, la règle du vote à la majorité qualifiée et le nouveau cadre
institutionnel de l’Union européenne, tel qu’établi par la Constitution pour
l’Europe ? ». Les deux partis de la coalition au pouvoir le PSD (Pardido
social democrata) et le Partido Popular (CDS-PP) ainsi que le principal
parti d’opposition, le PS (Partido socialista) ont voté le texte. Le
17 décembre, la Cour constitutionnelle portugaise a cependant jugé la
question inconstitutionnelle en raison principalement de son manque de
clarté, l’une des conditions que fixe la Constitution portugaise
(objectivité, clarté et précision).

6.4 Euroscepticisme en Pologne et en République tchèque ?

La Pologne est l’un des nouveaux pays où les taux de participation au
référendum préalable à l’adhésion et aux élections européennes avaient
été les plus bas (respectivement 59 % et 20,87 %). Il s’agit également
d’un pays où les listes souverainistes et populistes ont obtenu le plus de
suffrages en juin 2004. Partisan du référendum, le président Aleksander
Kwasniewski (SLD) souhaite qu’il soit organisé en 2005 en même temps
que les élections législatives et présidentielles. Un débat a été organisé
au Sejm (chambre basse du Parlement) le 2 décembre en vue de
l’organisation du référendum. L’Alliance de la gauche démocratique
(SLD) et le parti social démocrate (SPLD) considèrent que le projet de
Constitution est favorable à la Pologne et nécessaire pour l’Union. La
Plateforme civique (PO) et le Parti droit et justice (PiS) ont critiqué le
texte constitutionnel, rejeté par la Ligue des familles polonaises (LPR).
Dans ce pays, la ratification aurait plus de chance d’être acquise par la
voie référendaire que par la voie parlementaire.
En République tchèque, la situation est également complexe. Début
2005, la situation était délicate pour le Premier ministre, Stanislav
Gross, à la tête d’une coalition gouvernementale rassemblant le Parti
social-démocrate (CSSD) et la Coalition centriste (composée de l’Union
chrétienne-démocrate-Parti tchèque du peuple, KDU-CSL, et de
l’Union de la liberté-Union démocratique, US-DEU). Partisan du
référendum, il souhaite son organisation en juin 2006 en même temps
que les élections législatives. Selon la Constitution tchèque, les traités
internationaux sont ratifiés par le Parlement sauf si une loi
constitutionnelle requiert l’organisation d’un référendum (13). Fondateur
d’un parti actuellement dans l’opposition, l’ODS (parti civique
démocrate, un parti ultralibéral et eurosceptique fondé en 1991), le
président de la République Vaclav Klaus s’est déclaré en novembre
dernier à Berlin « 100 % contre » la Constitution européenne. L’ODS
avait appelé les Tchèques à se prononcer en faveur de l’adhésion à l’UE
mais la direction du parti a décidé de se prononcer contre le projet de
Constitution en décembre 2004. Un texte en vue de l’organisation d’un
13 Article 10 a) de la Constitution de la République tchèque.

Cécile Barbier
référendum fin 2005 a été déposé le 13 janvier 2005 par l’ODS au Sénat.
L’adoption d’une telle loi nécessite le vote à la majorité des 3/5 des
deux chambres du Parlement (14). La ratification parlementaire serait
plus problématique que la voie référendaire, le gouvernement ne
disposant que d’une courte majorité d’un siège à la Chambre des
députés.
6.5 Qu’arrive-t-il en cas de non ?
En cas de problème, une déclaration annexée au traité prévoit que, « si à
l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature du traité établissant une
Constitution pour l’Europe, les quatre-cinquièmes des États membres ont ratifié
ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour
procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question » (15).
Cette déclaration traduit le pragmatisme des solutions apportées au
« non » danois et irlandais en 1992 et en 2001. S’il ne devait concerner
qu’un nombre limité de pays, la solution d’une seconde consultation au
bout d’une période à déterminer pourrait être envisagée. Dans
l’hypothèse d’un rejet par les Danois, les Britanniques ou les Irlandais, il
semble cependant peu probable que les raisons justifiant un « non »
puissent contribuer à la définition de nouvelles dérogations. Ces pays
bénéficient déjà de dérogations et rien n’imposera les avancées en
matière pénale aux États membres qui n’en voudraient pas. La seconde
question posée ne pourrait alors porter que sur la volonté de rester dans
l’Union. En annonçant le référendum devant la Chambre des
Communes le 19 avril 2004, le Premier ministre Tony Blair s’était voulu
clair, il s’agira pour les Britanniques de se prononcer sur la place de leur
pays en Europe. Le retrait du Royaume-Uni ne semble pas a priori exclu.
Aujourd’hui, les règles d’admission sont définies par le traité UE mais
aucun article ne permet le retrait unilatéral d’un pays membre de
l’Union. Le texte constitutionnel innove sur ce point en introduisant
une procédure de retrait volontaire. Rien n’interdirait cependant le
retrait négocié d’un État (ou de plusieurs États membres) de l’Union à
14 Article 39 (4) de la Constitution de la République tchèque.

15 Déclaration n°30 sur la ratification du traité établissant une Constitution pour
l’Europe.

l’occasion d’une Conférence intergouvernementale qui reverrait en

conséquence les dispositions des traités européens. Cette révision,
comme n’importe quelle autre, devrait être soumise aux procédures de
ratification nationale avec les difficultés politiques que cela risquerait
d’engendrer.
Si le « non » devait l’emporter en France, étant l’expression d’un rejet de
l’Europe porté tant par les souverainistes et l’extrême droite que par les
partisans de davantage d’Europe sociale, il serait difficile à interpréter.
Les derniers voient dans le rejet du texte la possibilité d’une
renégociation. Ce « non » pourrait en générer d’autres. On peut
cependant se demander quelle serait leur compatibilité à l’échelle
européenne. Le compromis atteint par la CIG est déjà considéré par
certains comme au-delà de ce qui était pensable. Il en va ainsi de
l’intégration de la Charte du point de vue britannique. Outre le fait
qu’une telle renégociation paraît hautement hypothétique, elle ne
pourrait se passer de l’accord du Royaume-Uni dont rien ne laisse
penser à un infléchissement des « lignes rouges » à ne pas franchir en
matières sociales, fiscales ou pour ce qui concerne les procédures
passerelles, définies en préalable à la CIG (16). En cas de rejet par un ou
plusieurs pays dont la France, l’Union ne connaîtrait pas de crise
institutionnelle car le traité de Nice continuerait d’être appliqué. Ceci
aurait pour conséquence de maintenir en vigueur les dispositions
décriées par les tenants du plus d’Europe sociale en privant l’Union des
avancées contenues dans la Constitution qui ouvrent de nouvelles
perspectives. La conséquence la plus probable serait l’ajournement sine
die du projet de Constitution, voire son abandon, et l’entrée de l’Union
dans une période d’incertitude existentielle. Quoi qu’il arrive, se posera
la question d’anticiper les dispositions les plus consensuelles de la
Constitution (par exemple, pour ce qui concerne le service européen
pour l’action extérieure et le ministre des Affaires étrangères ou le droit
d’initiative populaire).
16 A Constitutional Treaty for the EU - The British Approach to the European Union
Intergovernmental Conference 2003, 9 septembre 2003.

Cécile Barbier
Conclusions
En deçà et au-delà des attentes des uns et des autres, le texte
constitutionnel contient des éléments novateurs. Au niveau social, il
introduit parmi les valeurs et les objectifs de l’Union des éléments
constitutifs du « modèle social européen » : respect des droits de
l’homme, économie sociale de marché, plein-emploi, progrès social,
niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de
l’environnement, combat contre l’exclusion et les discriminations,
promotion de la justice et de la sécurité sociales, égalité hommes-
femmes, solidarité entre les générations et protection des droits de
l’enfant, cohésion économique, sociale et territoriale et solidarité entre
les États membres. L’intégration de la Charte des droits fondamentaux
et l’inscription d’une clause sociale en constituent les limites et les
balises. Elle contient également des éléments démocratiques permettant
aux citoyens de faire entendre leur voix en inscrivant un droit
d’initiative populaire. La possibilité reconnue au Parlement européen de
déposer des projets en vue de réviser le contenu du texte ouvre
également de nouvelles perspectives. Le projet de Constitution innove
ainsi sur deux points essentiels au développement de la démocratie
européenne. Dans les deux cas, il ne s’agit pas d’un chèque en blanc : la
démocratie européenne sous toutes ses formes n’est ici qu’esquissée, sa
concrétisation dépendra de la volonté des peuples européens de donner
vie au projet de Constitution qui apporte de premiers éléments de
réponse. Mais il n’est pas le dernier des textes européens. Pour de
nombreux citoyens européens, la question de l’appartenance à l’Union
européenne est une évidence mais davantage encore depuis
l’élargissement, l’Union n’est plus perçue comme une garantie ainsi
qu’en témoigne la contestation du projet de directive sur la libéralisation
des services. À l’heure où le débat sur la mondialisation se transforme
en un débat sur la démocratie et la justice sociale dans le cadre d’une
économie mondialisée, l’Union pourrait avoir beaucoup à dire, à
condition de sortir du piège qui consiste à copier les États-Unis en
important leur modèle économique caractérisé par la flexibilité du
travail, la dérégulation, et les privatisations, générateur de davantage
d’exclusions (Rifkin, 2004). La Constitution est socialement mieux
structurée mais elle ne préjuge en rien du contenu des politiques de
l’Union, qui depuis son élargissement le 1er mai 2004, présente un

niveau de complexité et d’hétérogénéité accru. On peut craindre que ce

« moment constitutionnel » arrive trop tôt ou trop tard. Trop tard en ce
qu’il correspondrait aux vœux d’une Europe d’une autre époque au sein
de laquelle l’objectif d’une « Union de plus en plus étroite » était partagé par
une majorité d’États membres. Trop tôt car l’Union élargie serait trop
jeune pour s’unifier autour d’un projet aussi abstrait que l’est celui de
doter l’Union d’une Constitution, synonyme du passage à une
dimension politique supplémentaire, que d’aucuns ne souhaitent pas.
Références
Beaud, O., Lechevalier, A., Pernice, I. et Strudel, S. (2004) (dir.), L’Europe
en voie de Constitution ? Pour un Bilan critique des travaux de la Convention,
Éditions Bruylandt, Bruxelles.
Bribosia, E. (2004), « La future constitution : point culminant de la
constitutionnalisation des droits fondamentaux dans l’Union
européenne », in Magnette, P. (ed.), La Grande Europe, Éditions de
l’Université libre de Bruxelles, Bruxelles, pp.201-221.
CCE (2004), Communication de la Commission au Parlement
Comité des régions « Livre blanc sur les services d’intérêt général »,
COM (2004) 374 final du 12 mai 2004 (http://europa.eu.int/eur-
lex/fr/com/wpr/2004/com2004_0374fr01.pdf).
Collignon, S. (2002), The European Republic – Policy Proposals for a Future
Constitution, The Federal Trust, Londres.
Conseil de l’Union européenne (2003), Décision 2003/174/CE du
Conseil du 6 mars 2003 créant un sommet social tripartite pour la
croissance et l’emploi, JO L 70 du 14 mars 2003, pp.31-33.
De Schutter, O. (2004), « Les droits fondamentaux dans le projet
européen. Des limites à l’action de l’Union à une politique des droits
fondamentaux », in De Schutter, O. et Nihoul, P. (eds.), Une Constitution
pour l’Europe. Réflexions sur les transformations du droit de l’Union européenne,
Éditions De Boeck et Larcier, Louvain-la-Neuve pp.81-117.

Cécile Barbier
Franck, C. (2000), « Traité et Constitution: les limites de l’analogie », in

Magnette, P. (ed.), La constitution de l’Europe, Éditions de l’Université
libre de Bruxelles, Bruxelles, pp.31-39.
Rifkin, J. (2004), The European Dream, How Europe’s vision of the future is
quietly eclipsing the American dream, Éditions Tarcher/Penguin, New York.
von Weizsäcker, R., Dehaene, J. et Simon, D. (1999), « Implications
institutionnelles de l’élargissement », Rapport présenté à la Commission
européenne, Bruxelles, 18 octobre 1999 (http://europa.eu.int/igc2000/
repoct99_fr.pdf).

Cécile Barbier
Asile et immigration :
les difficultés d’une approche commune
En dépit de la politique dite d’immigration zéro prônée par les

gouvernements de l’Union dans les années 80, les migrations vers
l’Union européenne n’ont en réalité jamais cessé. L’amplification des
mouvements migratoires depuis le début des années 90 est la traduction
des changements intervenus à la suite de la chute du Mur de Berlin ainsi
que la conséquence des guerres dans les Balkans, l’attraction exercée par
l’Union dans les pays d’Asie et la mondialisation. La nécessité d’entrouvrir
les canaux de l’immigration légale étant reconnue du bout des lèvres, les
quinze « anciens » États membres ont pourtant décidé de recourir aux
mesures négociées dans le traité d’adhésion avec les nouveaux États leur
permettant de déroger à l’acquis communautaire en matière de libre
circulation des travailleurs. La prise en compte des politiques de
l’immigration et de l’asile est pourtant une réalité qui s’impose
principalement avec les pays voisins. Dans le domaine de l’asile, les
États membres semblent moins concernés par la protection des
demandeurs d’asile que par le développement de politiques destinées à
les empêcher d’entrer sur le territoire de l’Union. Comme le montre le
cas de la lutte contre l’immigration clandestine, ce qui compte
réellement c’est l’existence d’une volonté politique. Les compétences de
l’Union en la matière sont récentes mais la complexité du processus
décisionnel est en partie responsable du faible niveau d’ambition des
textes adoptés au niveau européen. Les oppositions et résistances sont
très vives. Le projet de Constitution contient des éléments de
démocratisation des procédures indéniables, sans toutefois permettre à
l’Union définir une réelle politique commune d’accès au marché du
travail.

Cécile Barbier
1. L’Europe, terre d’immigration malgré elle

Longtemps terre d’émigration, notamment vers les États-Unis, l’Europe
est devenue un continent d’immigration. Depuis les années 90, les flux
migratoires se dirigeant vers le sol européen sont supérieurs à ceux
allant vers les États-Unis. En mars 2000, la publication du rapport des
Nations unies sur les tendances démographiques des cinquante
prochaines années plaidait pour une « immigration de remplacement »
en vue de compenser le déclin inévitable de la population européenne
(Nations Unies, 2000). Le rapport envisageait une migration nette
annuelle moyenne de 857 000 personnes. Suscitant une vive polémique,
ce document avait soulevé la question d’une politique migratoire plus
ouverte en Europe comme solution au déficit démographique, tout en
posant la question du financement du système des pensions ainsi que le
maintien des travailleurs âgés sur le marché du travail. En raison de la
fermeture des canaux de l’immigration légale, les candidats à
l’immigration utilisent la filière de l’asile politique à des fins de migration
économique. En conséquence, les États membres de l’Union ont
progressivement durci les conditions d’octroi du statut de réfugié ; il
s’en est suivi la restriction d’un droit fondamental pour les personnes
remplissant les critères définis par la Convention de Genève et les
autres textes internationaux.
Certains pays, traditionnellement d’émigration, deviennent des
destinations pour les migrants, y compris en provenance des pays et de
l’Est. C’est notamment le cas de l’Espagne, de l’Irlande, du Portugal et
de l’Italie. Les nouveaux pays connaissent également des flux
migratoires et sont, depuis l’élargissement, une voie d’accès vers le
territoire de l’Union. Les migrations n’ont pas nécessairement pour but
l’installation définitive des personnes concernées. Les migrations
pendulaires (Wihtol de Wenden, 2004), à savoir des migrations
temporaires impliquant un mouvement de va-et-vient, sont également
une nouvelle dimension des mouvements migratoires constatés en
provenance des pays de l’Est (saisonnier, agriculture, services
domestiques, bâtiment, etc.). Certains pays de l’Union recourent à de la
main-d’œuvre étrangère hautement qualifiée autorisée à pénétrer sur
leur territoire dans les limites de quotas (notamment l’Allemagne).
D’autres mouvements temporaires en relation avec les prestataires de

Asile et immigration : les difficultés d’une approche commune
services sont négociés dans le cadre les accords du GATS (Accord

général sur le commerce des services) (1).
2. Libre circulation des personnes et élargissement

Ainsi que le note la Commission dans son premier rapport sur
l’immigration, « il n’y a pas que la main-d’œuvre qualifiée qui soit recherchée,
certains pays, en particulier ceux du sud de l’Europe ou bien les pays d’immigration
récents, ayant aussi besoin de travailleurs faiblement qualifiés » (CCE, 2004a : 5).
Dans ce rapport, la Commission brosse un tableau des tendances
migratoires en Europe, aborde les changements survenus dans
l’immigration et décrit les actions qui sont prises au niveau national et
européen en matière d’admission et d’intégration. Elle confirme les
changements intervenus au sein des nouveaux États membres qui, de
pays d’émigration, sont devenus terre d’immigration en provenance des
anciens pays de l’URSS et des Balkans. Cette immigration contribue à
pallier une pénurie de main-d’œuvre et de compétences. Les mouvements
de population en provenance des nouveaux États membres ont quant à
eux fait l’objet de diverses publications contribuant à développer un
sentiment de crainte d’un afflux massif après l’élargissement. Publiée
tardivement, une étude réalisée par la Fondation de Dublin sur les
tendances migratoires dans l’Europe élargie nuançait quelque peu ces
propos (2). L’étude ne contestait pas la pertinence des dispositions
transitoires négociées en préalable à l’adhésion mais elle ne prévoyait
pas que la plupart des États membres y recourraient. Le résultat est une
approche à double vitesse de la citoyenneté européenne en relation à
l’accès au marché du travail qui constitue une vraie discrimination entre
tous les citoyens de l’Union. En principe, les citoyens européens
bénéficient en effet des droits de circuler et de séjourner dans le
1 Dans le cadre du GATS, le « mode 4 » concerne le mouvement des personnes

physiques, généralement hautement qualifiées, en vue de l’exécution d’un
contrat de services en tant que travailleur indépendant ou qu’employé d’un
fournisseur de services étranger venant travailler en sous-traitance en Europe
pour une période déterminée.
2 « Migrations trends in Europe », Fondation européenne pour l’amélioration des
conditions de vie et de travail, 2004.

Cécile Barbier
territoire de l’Union, droits forgés à partir des droits économiques. Ces

droits sont coulés dans une directive (Parlement européen et Conseil de
l’UE, 2004a). Mais ses dispositions ne sont pourtant que partiellement
applicables aux ressortissants des nouveaux États membres depuis leur
adhésion le 1er mai 2004 en raison des dispositions transitoires qui
figurent dans les traités d’adhésion (à l’exception de Chypre et Malte)
dans le domaine de la libre circulation des travailleurs. Ces mesures
dérogent aux principes établis par différents textes européens (Conseil
des Communautés européennes, 1968a et 1968b ; Parlement européen
et Conseil de l’Union européenne, 1996) et autorisent les quinze anciens
États membres à réglementer l’accès à leur marché du travail pour une
durée maximale de sept ans (deux ans plus trois ans plus deux ans).
Dénoncées par les citoyens des nouveaux pays membres qui y
perçoivent un statut de citoyens de seconde classe, ces mesures seront
évaluées au bout d’une période de deux ans par la Commission. La
période générale de transition devrait prendre fin après une période de
cinq ans, soit le 30 avril 2009. En cas de perturbations graves du marché
du travail, les Quinze pourront être autorisés à maintenir les mesures
nationales pendant une période maximale de deux ans supplémentaires.
Seules l’Irlande et la Suède n’appliquent pas de restrictions d’accès à leur
marché du travail (3). Au Royaume-Uni, cet accès est également ouvert
mais un système d’enregistrement a été mis en œuvre en vue de
surveiller l’impact de l’élargissement de l’UE sur le marché du travail
britannique. La législation en matière de sécurité sociale a été modifiée
pour limiter l’accès à certaines indemnités sous conditions de
ressources. Les mesures prises varient d’un État membre à l’autre. Ainsi,
l’Allemagne et l’Autriche – qui, pour des raisons historiques et
géographiques, risquent d’être plus significativement affectées par
l’élargissement – peuvent davantage limiter l’accès à leur marché du
travail que le reste de la « vieille » Europe (en particulier à l’égard des
personnes indépendantes fournissant certains services, notamment dans
le secteur de construction).
3 En Suède, le Parlement (Riksdag) a rejeté le 28 avril 2004 un projet

gouvernemental qui avait pour objectif de limiter pour une période de deux ans
la libre circulation des travailleurs des pays d’Europe centrale et orientale.

Les craintes d’afflux massifs de travailleurs en provenance d’un des

futurs États membres sont encore plus vives dans la perspective de
l’élargissement à la Turquie. Dans sa recommandation sur la candidature
de la Turquie, la Commission européenne envisage pour la première
fois la possibilité de mesures de sauvegardes permanentes relatives à la
libre circulation des citoyens/travailleurs (CCE, 2004b). Il s’agit d’un
des éléments repris par le Conseil européen de décembre 2004 qui a fixé
la date de l’ouverture de ces négociations au 3 octobre 2005 en
assortissant le processus de négociation d’un encadrement sans
précédent qui pourrait conduire à l’interruption pure et simple du
processus en cas de non-respect des termes du cadre de négociations
agréé.
3. Dimension extérieure
Dans le domaine des relations extérieures, l’UE entreprend d’intégrer la
politique d’immigration dans ses relations avec les pays tiers, et plus
particulièrement la gestion des migrations, y compris la lutte contre
l’immigration illégale et la traite des êtres humains (CCE, 2002). L’Union
a ainsi développé un réseau d’officiers de liaison « immigration » dans les
pays tiers pour établir et entretenir des contacts avec les autorités des
pays hôtes en vue de contribuer à la prévention de l’immigration illégale
et à la lutte contre ce phénomène, aux retours des immigrés illégaux et à
la gestion de l’immigration légale (Conseil de l’UE, 2004a : article
premier). Elle dispose également d’un programme d’assistance
technique en faveur des pays tiers visant à soutenir leurs efforts pour
assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs
dimensions (Parlement européen et Conseil de l’UE, 2004b). Doté d’un
budget de 250 millions d’euros, ce programme pluriannuel (2004-2008)
est « prioritairement mais non exclusivement » destiné aux pays tiers qui
travaillent activement à la préparation ou à la mise en œuvre d’un
accord de réadmission avec la Communauté. Cinq domaines d’action
principaux sont identifiés : l’élaboration d’une législation relative à
l’immigration légale ; la diffusion d’information sur les possibilités
d’immigration légale et les conséquences de l’immigration illégale ; le
développement de la protection internationale ; le développement d’une
politique de lutte contre l’immigration illégale, incluant la lutte contre le
trafic des êtres humains et la traite des migrants ; la réadmission et la

Cécile Barbier
réintégration des personnes renvoyées. Le programme peut soutenir

différentes actions telles que des campagnes d’information, l’aide à la
création de système de gestion de l’asile et de migrations, la mise en
place de système de collectes de données sur les phénomènes
migratoires et échange d’information sur les mouvements migratoires,
notamment vers l’Union, le soutien à la réinsertion des personnes qui
rentrent dans leur pays d’origine.
Depuis l’élargissement, l’Union est également confrontée à la gestion de
ses nouvelles frontières extérieures. Cette gestion passe par la définition
d’une politique de voisinage comportant elle-même des volets
migratoires (CCE, 2004c) (4). L’objectif affiché de l’Union est d’exporter
la « stabilité et la prospérité dont elle bénéficie » et d’éviter que « de nouvelles
lignes de fractures ne se développent autour de l’Union élargie ». Sa concrétisation
passe par la création d’un nouvel « instrument de voisinage et de
partenariat » destiné à remplacer les instruments existant dans le cadre
des relations extérieures de l’Union par six instruments dont un
nouveau relatif à la politique de voisinage et de partenariat insistant sur
le développement des relations transfrontières (CCE 2004d). Cela
suppose également l’adoption de plans d’action nationaux dont les
premiers ont été adoptés par la Commission en décembre 2004 (CEC,
2004e) (5). Basés sur les accords d’association, ou de partenariat ou de
coopération existants, ces plans d’action sont fondés sur des principes
communs mais différenciés pour refléter la spécificité de chaque pays.
L’un de ces premiers plans définit le cadre des relations entre l’UE et
l’Ukraine. La crise déclenchée fin 2004 dans ce pays à l’occasion des
4 Les pays compris par la politique de voisinage sont en Europe, la Russie,

l’Ukraine, le Belarus et la Moldavie. Mais la Russie a choisi la voie de développer
un partenariat privilégié. Dans la région méditerranéenne, à l’exception de la
Turquie, engagée dans une stratégie de préadhésion, elle s’applique à l’ensemble
des pays non membres de l’UE qui participent au « processus de Barcelone » :
Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Syrie, Tunisie et Autorité
palestinienne. Le Conseil européen de Bruxelles (juin 2004) a bien accueilli les
propositions de la Commission relative à la politique européenne de voisinage
ainsi que celle d’y inclure l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie.
5 Les pays concernés sont : Israël, Jordanie, Maroc, Autorité palestinienne, Tunisie
et Ukraine.

élections présidentielles a mis en évidence l’importance du calibrage de

ces accords au cas par cas. Il y a fort à penser que les termes du plan
proposé en décembre risquent de ne pas rencontrer les aspirations
européennes du président ukrainien, M. Iouchtchenko. La manière dont
évolueront ces relations en dira long sur les futures frontières de
l’Union mais aussi sur les relations de l’UE avec la Russie, un pays pour
lequel l’indépendance de l’Ukraine est loin d’être acquise et duquel sont
loin d’avoir disparu les tentations dictatoriales et impériales.
4. Du traité d’Amsterdam au projet de Constitution : une

Europe à géométrie variable
De l’absence de compétences au développement de compétences
négatives au cours des années 80, la Communauté/Union avait jusqu’à
récemment très peu de choses à dire dans le domaine politique très
sensible de l’immigration. Le traité de Maastricht avait introduit un
nouveau « troisième pilier » sur la coopération dans les domaines de la
justice et des affaires intérieures qui avait inscrit les questions de l’asile
et de l’immigration dans le même cadre que la lutte contre le terrorisme
et la criminalité (6). Signé en juin 1997, le traité d’Amsterdam a introduit
un nouvel objectif pour l’Union : l’établissement d’un espace de liberté,
de justice et de sécurité, basé sur un nouveau titre IV du traité CE sur
les visas, l’asile, l’immigration et les autres questions liées à la libre
circulation des personnes, d’une part, et sur les dispositions révisées du
troisième pilier sur la coopération judiciaire et policière du titre VI du
traité UE, de l’autre. Cela avait le mérite de dissocier les questions de
l’asile et l’immigration de celles de la lutte contre la criminalité. En
même temps, le traité d’Amsterdam a également eu pour conséquence
d’incorporer dans les traités CE et UE l’acquis de la coopération
développée par certains États membres dans le cadre des accords de
Schengen.
6 Pour mémoire, le traité de Maastricht fait reposer l’Union européenne sur trois
« piliers » : celui des politiques de la Communauté (agriculture, transport, etc.),
celui de la politique étrangère et de sécurité commune, et celui de la justice et
des affaires intérieures.

Cécile Barbier
Complexité du processus décisionnel

Jusqu’au 1er mai 2004, le Conseil statuait à l’unanimité après consultation du Parlement
européen pour l’adoption des textes en matière d’asile et d’immigration, à l’exception
de la politique des visas. La Commission ne disposait pas de son droit d’initiative
exclusive, un État membre pouvait également soumettre des propositions. Depuis, la
Commission a recouvert son droit d’initiative mais elle examine toute initiative d’un
État membre visant à ce qu’elle soumette une proposition au Conseil. L’application du
vote à la majorité qualifiée est programmée selon une triple approche (majorité
qualifiée avec ou sans codécision, conditionnée à l’adoption de mesures préalables,
applicable au bout d’une période de cinq ans après l’application du traité
d’Amsterdam, soit le 1er mai 2004). Le vote à la majorité qualifiée et la consultation du
Parlement européen s’appliquent depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam en
matière de visas (liste des ressortissants des pays tiers soumis à l’obligation de visas et
l’établissement d’un modèle type de visa, article 62 2) b) i et iii). Le vote à la majorité
qualifiée et la codécision du Parlement européen sont utilisés depuis le 1er mai 2004
pour les procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats membres et les
règles en matière de visa uniforme (article 62 2) b) ii et iv). Exclues du champ
d’application de la codécision, les mesures relatives à la coopération administrative
sont adoptées depuis le 1er mai 2004 par le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur
la base d’une proposition de la Commission et après consultation du Parlement
européen. En matière d’asile, le passage au vote à la majorité qualifiée avec codécision
du Parlement européen ne se produit qu’après l’adoption de la législation de base. Il en
va de même pour les mesures concernant les réfugiés et les personnes déplacées. Ces
mesures consistent en la définition de normes minimales relatives à l’octroi d’une
protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne
peuvent rentrer dans leur pays d’origine et aux personnes qui, pour d’autres raisons,
ont besoin d’une protection internationale.
L’adoption des mesures en vue de l’accueil des réfugiés et des personnes déplacées,
celles relatives à l’immigration légale – à savoir les conditions d’entrée et de séjour –,
ainsi que les procédures de délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée, y
compris aux fins du regroupement familial ainsi que les mesures définissant les droits
des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjourner dans les autres États
membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire, n’est pas soumise à la
période cinq ans venue à échéance le 1er mai 2004. L’adoption de ces mesures requiert
une décision unanime du Conseil sur la base d’une proposition de la Commission ou
d’un État membre et la simple consultation du Parlement européen, sauf si le Conseil
en décidait autrement en recourant à l’article « passerelle ». La déclaration n° 5 invitait
les États membres à recourir à cet article à partir du 1er mai 2004 en vue d’appliquer la
procédure de codécision en matière de libre circulation des ressortissants des pays tiers
pour une durée maximale de trois mois et d’immigration clandestine. Cela valait
également en matière de contrôle des personnes aux frontières extérieures dès la
conclusion d’un accord sur le champ d’application des mesures concernant le
franchissement des frontières extérieures. Fin 2004, le Conseil a suivi cette invitation
et en a quelque peu étendu la portée (voir infra).

En outre, le droit pour l’Irlande et le Royaume-Uni de prendre part ou de

rester en dehors du processus d’adoption des décisions couvertes par le
titre IV, de même que l’auto-exclusion du Danemark de ce titre, montrent
le haut niveau de complexité crée par le traité d’Amsterdam. Le traité de
Nice a échoué à simplifier la complexité introduite par le traité
d’Amsterdam consistant à ouvrir la voie à davantage de méthode
communautaire mais de façon graduelle et limitée (voir encadré). Le traité
de Nice maintient également des limitations introduites par le traité
d’Amsterdam aux compétences de la Cour dans les domaines du titre IV.
Il conserve aussi les dérogations au traité d’Amsterdam, négociées par le
Royaume-Uni et l’Irlande, d’une part, et le Danemark, de l’autre.
Le traité CE contient également un mécanisme dit de passerelle
permettant au Conseil, à partir du 1er mai 2004, de décider à l’unanimité
après consultation du Parlement européen du passage de la codécision
et de l’extension du contrôle de la Cour de justice à tous les domaines
du titre IV ou à certains d’entre eux. La déclaration n° 5 autorise le
Conseil à appliquer ce mécanisme dès le 1er mai 2004 en matière de libre
circulation des ressortissants des pays tiers (article 62 point 3) ainsi que
d’immigration clandestine (article 63 point 3 sous b). Après de
nombreuses discussions, le Conseil a eu recours avec succès à ce
mécanisme dont l’application est loin d’englober l’ensemble des aspects
« liberté » du titre IV, comme le proposait initialement la présidence
néerlandaise du Conseil, mais excède cependant quelque peu les termes
agréés anticipativement à Nice (voir infra).
5. Le projet de Constitution européenne

La Conférence intergouvernementale (CIG) n’a pas remis en cause les
résultats de la Convention européenne qui, en matière d’asile et
d’immigration, sont substantiels du point de vue de la démocratisation
des procédures. Faisant partie de l’espace de liberté, de sécurité et de
justice, les politiques d’asile et d’immigration figurent parmi les
compétences partagées entre l’Union et les Etats membres. Par rapport
à la situation existante, la Commission recouvre entièrement son droit
d’initiative et la procédure législative normale (majorité qualifiée du
Conseil et codécision du Parlement européen) devient la règle pour
l’adoption des lois et des lois-cadres européennes en matière d’asile et

Cécile Barbier
d’immigration. Celles-ci couvrent l’ensemble des domaines définis par le

programme de Tampere, y compris les aspects liés à une politique
d’intégration et la définition des droits des ressortissants des pays tiers
en séjour régulier mais sans envisager de nouveaux droits pour les
ressortissants de longue durée. Les mesures adoptées seront soumises
au contrôle de la Cour de justice. Il s’agit d’un grand changement qui
met réellement un terme à une approche qui, depuis l’incorporation des
accords de Schengen, était caractérisée par le rejet de tout contrôle
judiciaire supranational (Bigo et Guild, 2004).
Entorse au principe selon lequel le Conseil européen n’a pas de
compétence législative, le projet de Constitution consacre la pratique
existante en inscrivant dans le texte le rôle actuel du Conseil européen
dans la définition des orientations stratégiques de la programmation
législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de
justice. La Commission et le Parlement européen ne sont pas impliqués.
Un mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre des politiques en vue
de la concrétisation de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (Titre
IV de la troisième partie) est créé, le Parlement européen et les
parlements nationaux seront tenus informés de cette évaluation. Le
contrôle des parlements nationaux est renforcé dans le cadre de la
coopération policière et judiciaire en matière pénale : un quart de
l’ensemble des voix attribuées (au lieu d’un tiers) aux parlements
nationaux suffira pour l’envoi d’un avis motivé à la Commission sur le
non-respect par un projet d’acte législatif. Les procédures varient en
fonction de l’action envisagée au niveau de l’Union. Cela se reflète pour
l’adoption de mesures en cas d’un afflux soudain de ressortissants des
pays tiers qui prendront la forme de « règlements » ou de « décisions »
du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la
Commission et après consultation du Parlement européen. Enfin, pour
ce qui concerne les politiques relatives aux contrôles des frontières
extérieures, à l’asile et à l’immigration, le principe politiquement très
sensible de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre
États membres est consacré, y compris sur le plan financier.
D’importantes limitations subsistent cependant en vue de la définition
d’une réelle politique d’immigration. Premièrement, à la suite d’intenses
pressions de l’Allemagne, l’Union ne disposera pas du droit de fixer les
volumes d’entrée des ressortissants des pays tiers qui demeure une

compétence des États membres. Deuxièmement, en matière de sécurité

sociale des travailleurs migrants, là où l’article 42 du TCE prévoit
l’unanimité du Conseil et la codécision du Parlement européen, la
Convention avait prescrit la procédure législative ordinaire qui implique
la majorité qualifiée et la codécision du Parlement. Le maintien de la
procédure législative ordinaire par la CIG a eu un prix, celui de
l’inscription d’un « frein d’urgence », à savoir la possibilité pour un État
membre de renvoyer la décision au Conseil européen. Ce dernier
dispose alors d’un délai de quatre mois pour renvoyer la question au
Conseil et lever la suspension de la procédure ou demander à la
Commission de présenter une nouvelle proposition. Ce mécanisme qui
ne prévoit pas le déclenchement d’une coopération renforcée entre les
États souhaitant aller de l’avant, comme c’est le cas dans le cadre de la
coopération judiciaire en matière pénale, pourrait avoir pour résultat de
conduire à la paralysie de l’Union. Troisièmement, concernant les
conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers, la situation actuelle
de l’article 137 du TCE est maintenue, à savoir, prise de décision du
Conseil statuant à l’unanimité, consultation du Parlement européen et
mécanisme « passerelle » permettant au Conseil de décider à l’unanimité
de rendre la procédure législative ordinaire applicable à cette question.
Enfin, ces propositions ne bénéficiaient pas du soutien de l’ensemble
des États membres et les plus réfractaires ont obtenu le maintien de
leurs statuts dérogatoires. La géométrie variable est maintenue, les
dérogations du Royaume-Uni et de l’Irlande, d’une part, et celle du
Danemark de l’autre sont maintenues (7).
7 Dans le cas du Danemark, le protocole reflète la situation actuelle : ce pays ne

participera pas à l’adoption des mesures en relation avec la mise en œuvre de
l’espace de justice et de sécurité (Partie III, Titre III, chapitre 4 de la
Constitution). Une nouvelle phrase fut introduite dans le protocole selon
laquelle « il serait dans l’intérêt de l’Union d’assurer l’intégrité de l’acquis dans le domaine
de la liberté, de la sécurité et de la justice » (Protocole n° 20). L’opt-out du Royaume-
Uni et de l’Irlande concerne les dispositions sur les politiques relatives aux
contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration (section 2) mais aussi sur la
coopération judiciaire en matière civile (section 3) (Protocole n° 19). Il
concerne également le mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre des
politiques de l’Union dans l’espace de liberté de sécurité et de justice. La

Cécile Barbier
6. De Tampere à La Haye
Après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam et à la suite du plan
d’action de Vienne (8), le Conseil européen de Tampere avait adopté des
lignes directrices et des priorités visant à développer une politique
commune d’asile et d’immigration dans le cadre de la concrétisation de
l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Selon cette approche, les
questions séparées mais étroitement liées de l’asile et des migrations
exigeaient le développement d’une politique commune de l’Union
comprenant les quatre axes suivants :
- le partenariat avec les pays d’origine ;
- un système d’asile commun ;
- le traitement équitable des ressortissants des pays tiers ;
- la gestion des flux migratoires.
La Commission, à la demande du Conseil européen de Tampere, a
établi un tableau de bord semestriel en vue de mesurer les progrès.
L’adoption des mesures listées dans le programme de Tampere a été
très lente en raison notamment de la complexité du cadre décisionnel.
La difficile concrétisation des objectifs fixés par le programme
quinquennal adopté par le Conseil européen de Tampere en 1999 pour
le développement des politiques d’asile et d’immigration s’explique en
raison de la nature spécifique du cadre institutionnel et décisionnel
prévalant en vue de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de
justice (CCE, 2004f). Les différentes conceptions des politiques
migratoires dans les États membres de l’Union traduisent autant de
politiques dictées en fonction de la conjoncture politique et des besoins
du marché du travail. La tendance au vieillissement de la population se
confirme y compris après l’élargissement aux dix nouveaux pays qui
situation créée par le protocole sur l’acquis de Schengen intégré dans le cadre
de l’Union européenne reste également inchangée. (Protocole n° 17).
8 Plan d’action du Conseil et de la Commission, du 3 décembre 1998, concernant
les modalités optimales de mise en œuvre des dispositions du traité
d’Amsterdam relatives à l’établissement d’un espace de liberté, de sécurité et de
justice, JO C 19 du 23 janvier 1999, pp.0001-0015.

sont confrontés au même phénomène. Le besoin de main-d’œuvre

étrangère pour compenser les carences des marchés du travail de
l’Union est pourtant reconnu par la Commission depuis l’an 2000
(CCE, 2000).
Les propositions de la Commission de développer une méthode ouverte
de coordination (MOC) dans ce domaine n’ont pas été suivies d’effet
dans les États membres (CCE, 2001a). Parallèlement, la Commission
avait déposé une proposition de directive sur les conditions d’entrée et
de séjour aux fins d’un emploi salarié ou de l’exercice d’une activité
économique indépendante qui n’a jamais été discutée (CCE, 2001b).
Cependant, s’il n’y a pas de MOC formellement décidée, des
mécanismes d’échange ont néanmoins été mis en place. Un groupe
d’experts, le comité sur l’immigration et l’asile, a été établi en 2002 par la
Commission. Elle a aussi établi, en tant que projet pilote, le réseau
européen des migrations pour analyser les aspects politiques, juridiques,
démographiques, économiques et sociaux des migrations et de l’asile.
L’échange d’information dans des domaines spécifiques est fourni par
les points de contact nationaux pour l’intégration mis en place par la
Commission en 2003 et dans le cadre du Conseil, par le Centre
d’information, de réflexion et d’échange en matière de franchissement
des frontières et d’immigration (CIREFI) (Conseil de l’Union
européenne, 1994). La Commission a également publié en juin 2004 une
étude sur les liens entre immigration légale et immigration clandestine
dans laquelle elle plaide pour un renforcement de l’échange
d’informations de la consultation et de la coopération entre les États
membres. Elle annonce une consultation publique et la publication d’un
Livre vert sur la question de savoir si l’admission de personnes pour des
raisons économiques devrait être régie au niveau de l’Union (CCE,
2004g).
De rapports en rapports, les tentatives de la Commission de mettre à
l’ordre du jour de l’agenda européen la définition d’une réelle politique
d’immigration se heurtent aux réticences nationales. Les textes
finalement adoptés en termes de droits des ressortissants des pays tiers
sont peu nombreux et contiennent de nombreuses dérogations. Ils sont
en tout cas loin d’atteindre les objectifs fixés à Tampere en vue d’une
politique d’immigration commune. La directive sur le regroupement

Cécile Barbier
familial (Conseil de l’Union européenne, 2003a) et celle sur les résidents

de longue durée (Conseil de l’Union européenne, 2003b) ont été
adoptées après que soient ajoutées de nombreuses dérogations
nationales. On remarquera qu’en relation avec la stratégie de Lisbonne,
la Commission a présenté un ensemble de propositions destinées à
faciliter l’admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche
scientifique dans la Communauté européenne dont les besoins d’ici à
2010 sont estimés à 700 000 postes (CCE, 2004h). Le Conseil Justice et
Affaires intérieures du 19 novembre 2004 est parvenu à un accord
politique sur le projet de directive et a envisagé la fin de l’année 2008
pour sa mise en œuvre. Enfin, après avoir fait l’objet d’un accord
politique le 30 mars 2004, la directive sur les conditions d’admission des
ressortissants de pays tiers à des fins d’études, d’échanges d’élèves, de
formations non rémunérées ou de volontariat a été adoptée
formellement par le Conseil en décembre 2004 (Conseil de l’Union
européenne, 2004b) (9). Le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark
n’ont pas participé à l’adoption de ces textes.
7. Le Programme de La Haye
La préparation du programme de La Haye lors d’une réunion informelle
du Conseil Justice et Affaires intérieures organisée à Scheveningen, près
de La Haye (Pays-Bas) le 30 septembre et le 1er octobre 2004, avait
suscité de nombreux débats en raison des questions soulevées en
matière d’asile en regard de l’actualité de l’été et des drames humains qui
s’étaient produits en Méditerranée. En réponse, le ministre allemand de
l’Intérieur, Otto Schily, avait annoncé le 12 août son idée de créer des
centres fermés hors de l’UE pour traiter les demandes d’asile, ou
l’« externalisation des procédures d’asile ». Cette idée bénéficiait du
soutien de Rocco Buttiglione, alors ministre italien des Affaires
européennes. Un soutien réitéré quelques jours plus tard alors qu’il
venait d’être désigné Commissaire en charge du portefeuille « Liberté,
justice et sécurité ». Ses propos homophobes lors de son audition par la
commission compétente du Parlement européen avaient conduit au
9 La proposition initiale de la Commission portait sur les conditions d’entrée et

de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’étude, de formation
professionnelle ou de volontariat.

rejet de sa candidature. La Commission n’a pu bénéficier du vote

d’approbation du Parlement européen qu’après son remplacement par
le ministre des Affaires étrangères, Franco Frattini. Entre-temps, le
« G5 », qui réunit les ministres de l’Intérieur de l’Italie, de l’Allemagne,
du Royaume-Uni, de la France et de l’Espagne, n’est pas parvenu à se
mettre d’accord lors de sa réunion à Florence les 17 et 18 octobre 2004
sur les idées germano-italiennes en raison de l’opposition franco-
espagnole. L’idée n’a cependant pas été abandonnée par la présidence
néerlandaise (voir infra).
7.1 Vers la définition d’un Plan d’action
Adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre, le programme de
La Haye s’inscrit dans le droit fil des avancées du projet de
Constitution. Celui-ci identifie des objectifs et des priorités qui devront
être coulées dans un plan d’action que présentera la Commission en
2005. Celle-ci soumettra un rapport annuel (et non plus semestriel
comme les « scoreboards » précédents) sur la mise en œuvre du
programme. La nécessité de mieux contrôler cette mise en œuvre,
soulignée tant par la Commission que par le Parlement, devra également
faire l’objet de la mise au point en 2005 par le Conseil de méthodes
concrètes d’évaluation. Des rapports réguliers seront élaborés par la
Commission et par le Conseil.
7.2 Citoyenneté
En matière de protection des droits fondamentaux et de citoyenneté, le
programme de La Haye donne une indication positive à la Commission
sur sa proposition d’élargir le mandat de l’Observatoire européen des
phénomènes racistes et xénophobes pour en faire une Agence des
droits de l’Homme et a fixé à 2008 l’examen de l’application de la
directive relative au droit de circulation et au droit de séjour.
7.3 Recours au mécanisme de passerelle
Dans le domaine de l’asile, de l’immigration et des frontières, le Conseil
européen demande au Conseil de prendre la décision relative à
l’application de l’article « passerelle » à toutes les mesures relevant du
Titre IV limitée à l’adoption des mesures destinées à renforcer la
« liberté » sauf pour ce qui concerne l’immigration légale, au plus tard le
1er avril 2005. On remarquera que cette décision a été prise le 22 décembre

Cécile Barbier
suivant en vue de son application à compter du 1er janvier 2005 (voir

infra).
7.4 Vers un système commun d’asile en 2010
Le Conseil européen considère que la deuxième phase de la procédure
d’asile a débuté le 1er mai 2004, il fixe à « avant la fin 2010 » l’adoption
des instruments et mesures devant concrétiser la deuxième phase.
Concrètement, cela implique que le Conseil statuera à la majorité
qualifiée en codécision avec le Parlement européen. La mise en œuvre
de la première phase n’est cependant pas terminée en raison des
difficultés rencontrées lors de l’adoption de la directive relative aux
procédures d’asile, l’un des textes clés de la première phase (Conseil de
l’Union européenne, 2004c). L’exigence d’atteindre l’unanimité sur ce
texte en examen depuis trois ans et demi a eu pour résultat d’en réduire
le niveau d’ambition. La veille de son adoption, il avait été dénoncé par
plusieurs ONG en ce qu’il constitue une infraction claire aux engagements
des États membres par rapport à la Convention européenne des droits
de l’homme et à la Convention de Genève de 1951 relative au statut des
réfugiés. Le Haut commissariat pour les réfugiés des Nations Unies
(HCR) avait également dénoncé le recul de ce texte par rapport aux
normes internationales en vigueur. En cause : la liste des pays d’origine
sûre.
Ce texte est pourtant l’une des pièces centrales de la première phase de
la mise en place d’un régime d’asile européen, au même titre que la
proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales
relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays
tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de
personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une protection
internationale, et relatives au contenu de ces statuts (directive
« qualifications », également formellement adoptée le 29 avril) (Conseil
de l’UE, 2004d). Le Conseil demande par conséquent la mise en œuvre
intégrale de cette phase qui passera par l’adoption définitive de la
directive relative aux procédures d’asile mais selon les procédures en
vigueur au cours de l’adoption de la première phase, à savoir unanimité
du Conseil et consultation du Parlement européen. On remarquera que
le Conseil du 19 novembre a décidé que l’adoption de la liste des pays
tiers aura lieu après l’adoption de la directive « compte tenu de l’impossibilité

d’arriver à un accord au stade actuel ». Une étude sur l’opportunité, sur les
perspectives et difficultés et sur les implications pratiques d’un
traitement commun des demandes d’asile sera présentée par la
Commission. Enfin, le « traitement commun des demandes d’asile en dehors du
territoire de l’UE » fera l’objet d’une autre étude menée en étroite
consultation avec le HCR, en évaluera le bien-fondé, le caractère
opportun et la faisabilité. On remarquera que l’idée a été rejetée par le
Parlement européen (Parlement européen, 2004a : point 9). L’idée de
l’externalisation des demandes d’asile, certes « complémentaire au régime
d’asile européen commun et conforme aux normes internationales », est toujours à
l’ordre du jour européen. Des structures de coopération précéderont la
mise en place d’un bureau européen de l’asile au moment de
l’établissement d’une procédure d’asile commune.
7.5 Immigration légale et intégration
En matière d’immigration légale et de lutte contre l’emploi clandestin, le
Conseil européen invite la Commission à présenter avant la fin 2005 un
programme d’action relatif à l’immigration légale, comprenant des
procédures d’admission permettant au marché du travail de réagir à une
main-d’œuvre étrangère en constante mutation. En matière
d’immigration illégale, les États membres sont appelés à respecter les
objectifs de réduction de l’économie informelle fixés dans la stratégie
européenne pour l’emploi. Le programme contient une nouvelle section
sur l’intégration des ressortissants des pays tiers. Le Conseil européen
identifie les aspects minimums à partir desquels des principes communs
devraient être fixés. Ces principes de base devraient créer un cadre
européen au sein duquel les États membres, le Conseil et la Commission
sont invités à promouvoir l’échange structurel d’expériences et
d’informations en matière d’intégration, en créant un site Internet
largement accessible. Annoncé dans son rapport sur l’immigration, le
Manuel sur l’intégration pour décideurs et praticiens est paru en
novembre 2004 (CCE, 2004i). Les premiers principes communs adoptés
par le Conseil le 19 novembre suivant ne reflètent que de façon très
incomplète le chapitre sur la citoyenneté civique contenu dans le
Manuel qui insistait sur l’importance des droits politiques.

Cécile Barbier
7.6 La dimension extérieure de l’asile et de l’immigration

Sur le plan extérieur, la Commission est invitée à achever, d’ici le
printemps 2005, l’intégration de la question de l’immigration dans les
documents de stratégie par pays et par régions pour tous les pays tiers
concernés. Le Conseil européen confirme l’importance de la politique
de voisinage. En matière de protection des réfugiés, le Conseil européen
engage tous les pays tiers à accéder et à adhérer à la Convention de
Genève. Selon cette même logique, le Conseil européen invite la
Commission à élaborer des programmes de protection régionaux,
devant s’inspirer des programmes pilotes de protection dont le
lancement aura lieu avant la fin 2005. En juin 2004, la Commission a
publié une communication sur la « protection dans les régions » (CCE,
2004j) qui avait suscité des commentaires contrastés. Les uns y voyant
l’amorce de la concrétisation des idées présentées en 2003 par les
Britanniques d’externaliser les procédures d’asile à la périphérie de
l’Union ou dans des pays éloignés tandis que, selon la Commission,
l’objectif poursuivi est d’améliorer la gestion de l’entrée des personnes
qui ont besoin d’une protection internationale dans l’Union et d’aider
les pays des régions d’origine, souvent de simples pays de transit, à
devenir de véritables pays de premier asile. À cette fin, elle recommande
la mise en place de « programmes pluriannuels de réinstallation » au
niveau de l’Union ainsi que de « programmes de protection régionaux
de l’Union européenne » élaborés en partenariat avec les pays tiers de la
région considérée (plan d’action et programme de protection régional
planifiés pour décembre 2005 au plus tard). Lors du Conseil informel
Justice et Affaires intérieures de La Haye, les ministres de l’Intérieur
avaient annoncé le 1er octobre le déblocage de 1 million d’euros, financé
à 80 % par la Commission et à 20 % par les Pays-Bas, pour aider les
pays d’Afrique du Nord (Mauritanie, Maroc, Algérie, Tunisie et Libye) à
développer un système d’asile national avec un personnel formé. Le
Commissaire Vitorino avait indiqué que la Commission, appuyée par les
Pays-Bas, financerait cinq projets d’agences pilotes pour réfugiés en
Afrique du Nord afin de moderniser les installations existantes en
Libye, Tunisie, Algérie, Maroc et Mauritanie. Le Commissaire s’était

voulu par la suite très clair sur le fait que ces camps ne porteraient pas
sur le « traitement » des demandes d’asile (10).
8. Mise en œuvre du programme de La Haye : un allègement

limité des procédures décisionnelles
Dans sa recommandation, le Parlement européen demandait quant à lui
l’application de la codécision et l’extension du contrôle de la Cour dans
tout l’espace de liberté, de sécurité et de justice, et « en premier lieu pour les
mesures en matières d’immigration » (Parlement européen, 2004b). Il faut
rappeler qu’à l’occasion du débat sur l’espace de liberté, de sécurité et de
justice organisé au Parlement européen en octobre, le ministre de la
Justice néerlandais, M. Donner, avait expliqué, pour justifier le fait que
la présidence néerlandaise ne proposait pas l’extension du contrôle de la
Cour, que cela représenterait une charge de travail trop lourde pour
celle-ci dans une Union qui vient de s’élargir. Le Parlement demandait
également l’utilisation de l’article 42 TUE pour appliquer la méthode
communautaire aux mesures liées à la lutte contre le terrorisme et le
crime international. À la suite de l’adoption du programme de La Haye,
le Conseil a transmis une proposition au Parlement européen limitant le
passage à la codécision aux mesures du titre IV destinées à renforcer la
dimension « liberté », excepté le domaine de l’immigration légale
(Conseil de l’Union européenne, 2004e). Le Parlement européen a
approuvé en décembre le projet de décision du Conseil en demandant
que soient également concernées par la procédure de codécision les
mesures relatives à l’immigration légale, qui ne doivent pas affecter le
droit des États membres de fixer les volumes d’entrée des ressortissants
des pays tiers, en provenance des pays tiers ainsi que l’indique le projet
de Constitution, mais aussi que soient supprimées les limitations
imposées aux compétences de la Cour de justice (Parlement européen,
2004c). Le Parlement souligne également le fait que le Conseil européen
a déjà invité, le 5 novembre 2004, la Commission à présenter, après
consultation de la Cour, une proposition de décision du Conseil
instituant, conformément à l’article 225 A du traité CE, une chambre
10 Conférence organisée conjointement par le « European Policy Centre » et la

Fondation Roi Baudouin le 4 octobre 2004.

Cécile Barbier
spécialisée pour les recours touchant des matières prévues par ce même
titre IV. Selon la décision adoptée par le Conseil fin décembre (Conseil
de l’UE, 2004f), la procédure de codécision est d’application à compter
du 1er janvier 2005 pour les mesures visant à assurer l’absence de
contrôles des personnes lors du franchissement des frontières
intérieures, les mesures relatives aux franchissements des frontières
extérieures et les mesures fixant les conditions dans lesquelles les non-
Européens peuvent circuler sur le territoire des États membres pour
une durée maximale de trois mois. La décision concerne également
l’immigration clandestine et les mesures visant à assurer un équilibre
entre les États membres en ce qui concerne l’accueil des réfugiés et des
personnes déplacées. Les mesures concernant l’immigration légale des
non-Européens vers les États membres et d’un État membre à l’autre
continueront d’être adoptées par le Conseil statuant à l’unanimité, après
consultation du Parlement européen. Cela concerne les conditions
d’entrée et de séjour ainsi que les normes concernant les procédures de
délivrance par les États membres de visas et de titre de séjour de longue
durée, y compris aux fins du regroupement familial, d’une part, et les
mesures définissant les droits des ressortissants de pays tiers en
situation régulière de séjour dans un État membre de séjourner dans un
autre État membre, de l’autre.
On remarquera que le considérant 10 de la décision encourage
l’adoption de mesures d’encouragement destinées à soutenir l’action des
États membres en matière d’intégration des non-Européens en séjour
régulier sur le territoire. Ces mesures « pourraient être adoptées par le Conseil
statuant en conformité avec la base juridique appropriée prévue par le traité ».
Enfin, le Danemark n’a pas participé à l’adoption de cette décision mais
le Royaume-Uni et l’Irlande ont notifié leur souhait de participer à
l’adoption et à l’application de cette décision.
Conclusions
Les questions d’asile, d’immigration et de libre circulation mais aussi de
mobilité au sein de l’UE continueront d’occuper une place
prépondérante à l’agenda européen. Il s’agit de créer un espace unifié
sans frontière tout en respectant les droits et obligations internationales
de la Convention de Genève et ses protocoles supplémentaires mais
aussi les droits fondamentaux. En matière de libre circulation des

personnes à des fins d’emploi sur le territoire de l’Union, les mesures

adoptées par la plupart des États membres en préalable à l’élargissement
devront être revues. La définition d’une politique commune en matière
d’asile est l’un des points de tension d’une Europe qui risque de perdre
sa tradition de tolérance si elle devait continuer à adopter des mesures
qui restreignent l’accès au statut de réfugiés aux personnes qui
remplissent les conditions. Cela suppose la mise en œuvre progressive
d’une réelle politique d’immigration de manière à éviter que les
personnes souhaitant venir travailler dans l’Union n’utilisent de manière
abusive la filière de l’asile et prive les personnes fuyant leur pays pour
des raisons reconnues par les textes internationaux du bénéfice de la
protection à laquelle elles ont droit. L’objectif de Lisbonne appelle à
l’assouplissement des conditions d’entrée et de résidence des personnes
hautement qualifiées. Mais à défaut de la définition d’une politique
d’admission des travailleurs migrants, les besoins intermédiaires
subsistant ne pourront être remplis qu’en tolérant le travail au noir.
Dans ces conditions, les discriminations entre les travailleurs de l’UE
concernant l’exercice de leur droit à la libre circulation devraient être
levées le plus rapidement possible. Confrontée à des besoins de main-
d’œuvre qualifiée, moins qualifiée ou peu qualifiée, l’Union devra définir
une nouvelle méthode lui permettant d’élaborer avec les États membres
une approche commune. Il y va de la nécessité de faire face à un
quadruple défi : celui du développement d’un espace de libre circulation,
de non-discrimination et d’intégration de l’ensemble des personnes
résidant sur le territoire de l’Union ; capable d’entretenir avec ses
voisins immédiats des relations lui évitant de déployer des ressources
démesurées dans la protection de ses frontières extérieures ; lui donnant
l’opportunité de relever le défi de l’ouverture des canaux de
l’immigration légale ; sans remettre en cause les principes fondamentaux
de protection personnes garantis par les textes internationaux.
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immigrants et des demandeurs d’asile non admis, pour la gestion des
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Cécile Barbier
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2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs
familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États
membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les
directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE,
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David Natali
L’UE et les retraites : développements récents

de la législation et de la coordination « souple »
Les retraites sont de plus en plus au centre du débat européen. En dépit

de la prééminence persistante des gouvernements nationaux, les
institutions européennes ont marqué un intérêt grandissant pour cette
problématique et leur rôle dans le processus décisionnel en la matière se
renforce. Au cours des dernières années, les relations entre les acteurs
nationaux et supranationaux sont en effet devenues un aspect essentiel
de ce débat. Suivant la stratégie de Lisbonne, la question des retraites est
abordée par l’Union européenne (UE) sous trois dimensions différentes
mais complémentaires (Conseil européen, 2000). Le premier axe
concerne le développement de marchés financiers intégrés, transparents
et efficaces grâce à l’élimination des obstacles à l’investissement dans les
fonds de pension. Pour mettre en œuvre cette stratégie, c’est la méthode
communautaire qui est utilisée. Le second axe vise à faire face au
vieillissement de la population grâce à la coordination des politiques
macroéconomiques (et en particulier des politiques budgétaires). Le
Pacte de stabilité et de croissance et les grandes orientations de politique
économique (GOPE) représentent les principaux instruments utilisés
dans cette perspective. Enfin, le troisième axe est la modernisation des
programmes de protection sociale grâce à l’amélioration de leur viabilité
financière et à la promotion de l’intégration sociale et de l’égalité dans
un État providence « actif ». La méthode ouverte de coordination
(MOC) sur les retraites (et dans une moindre mesure les autres MOC
sur l’intégration sociale et l’emploi) constitue le processus spécifique mis
en œuvre pour favoriser une réponse coordonnée aux défis communs.
Toutes ces procédures, introduites à des moments différents, coexistent

David Natali
aujourd’hui dans le processus européen d’élaboration des politiques

(Pochet, 2003).
Alors que la littérature scientifique récente est principalement axée sur
la mise en œuvre des modes « souples » de gouvernance (voir Palier,
2003 ; de la Porte et Nanz, 2004), la présente contribution vise à
résumer les événements récents dans deux arènes européennes
différentes. La première partie sera consacrée à l’analyse des contenus et
des processus liés à la législation introduite en matière de régimes
professionnels de retraite (dans la perspective d’une moindre générosité
des pensions publiques). La seconde partie fera brièvement référence aux
principaux événements de 2004 concernant la « coordination souple » des
pensions nationales (via la MOC), avec un accent particulier sur le rôle
actif de la Commission et du Conseil (en particulier du Comité de la
protection sociale, ou CPS). Nos remarques conclusives examineront les
principales caractéristiques en soulignant les liens entre interventions
législatives et MOC. D’un point de vue normatif, les unes et les autres
sont de plus en plus axées sur le rôle croissant des retraites
complémentaires. Sur le plan des procédures, leur comparaison montre
que la méthode communautaire est paradoxalement plus ouverte et plus
participative que la gouvernance « souple ».
1. Législation en matière de retraites : la directive 2003/41

sur les retraites professionnelles
Comme l’a noté Pochet (2003), l’action de l’UE dans le domaine des
pensions complémentaires est basée sur deux aspects essentiels du
traité : la libre circulation des personnes, des services et du capital, d’une
part ; la politique de la concurrence, d’autre part. S’agissant du premier
aspect, l’UE a adopté la directive 2003/41/CE du Parlement européen
et du Conseil du 3 juin 2003 concernant les activités et la surveillance
des institutions de retraite (1). Une phase de discussion s’était ouverte
sur le sujet en 1991, avec une série de communications et de rapports
1 Une première étape vers l’harmonisation des régimes de retraite professionnelle

avait été mise en œuvre par le biais de la directive 98/49 de juin 1998 relative à
la sauvegarde des droits à pension complémentaire à travers l’UE (Castegnaro
et Jung, 2003).

L’UE et les retraites : développement récent de la législation et de la coordination « souple »
préparatoires de la Commission. En 1995, une première tentative de

réglementer la question échoua. Une nouvelle phase s’engagea alors
avec la constitution d’un groupe de travail de haut niveau sur la libre
circulation des personnes et, en 1997, avec la publication du Livre vert
sur les pensions complémentaires (CCE, 1997).
Ces divers éléments ont permis à la Commission d’élaborer en octobre
2001 une proposition de directive sur les institutions de retraite
professionnelle (fonds de pension, etc.). L’objectif était de créer au
niveau de l’Union un cadre prudentiel assez solide pour protéger les
droits des futurs retraités et pour rendre plus accessibles les retraites
professionnelles. Le projet de directive cherchait également à permettre
à une institution d’un État membre de gérer des régimes de retraites
d’entreprise dans d’autres États membres.
1.1 Le contenu de la directive et ses retombées potentielles
La directive 2003/41 concernant les activités et la surveillance des
institutions de retraite professionnelle (IRP) a été adoptée en mai et
publiée en septembre 2003. Elle devait être transposée dans les pays de
l’UE avant septembre 2005. Conformément à l’aspiration de l’Union à
accroître les opportunités en matière de libre marché des services, la
directive visait à faciliter le développement d’un marché paneuropéen
des régimes de retraite professionnelle et à créer un cadre pour le
fonctionnement efficace des institutions de retraite et la défense des
intérêts de leurs affiliés. L’IRP est définie comme « un établissement, quelle
que soit sa forme juridique, qui fonctionne selon le principe du financement par
capitalisation et qui est établi séparément de toute entreprise ou groupement
d’affiliation dans le but de fournir des prestations de retraite liées à une activité
professionnelle » (article 6). La nouvelle législation s’applique aux
institutions opérant sur une base transfrontalière, mais aussi aux institutions
actives dans un seul État membre (chaque pays peut toutefois exclure
de son application les régimes gérant des fonds de moins de
100 affiliés).
La directive poursuit un certain nombre d’objectifs plus précis. Tout
d’abord, elle vise à protéger les membres et les bénéficiaires des fonds
de pension. Les institutions proposant des retraites complémentaires
sont soumises en fait à des règles détaillées de fonctionnement et de

David Natali
sauvegarde pour leurs affiliés. C’est ainsi que les IRP doivent être
inscrites dans un registre national, être gérées par des personnes de
bonne réputation et être dotées de règles conçues de façon appropriée.
En outre, leurs engagements doivent être calculés et certifiés par des
spécialistes. Les affiliés et les bénéficiaires doivent avoir été dûment
informés de leurs droits, de la situation de l’institution et des modalités
du régime de retraite. Les IRP sont soumises à une surveillance de la
part de l’autorité compétente par le biais d’inspections et d’autres
pouvoirs d’intervention (pour un résumé de la directive, voir Simmons
& Simmons, 2004 et Arnot, 2004).
La directive exige ensuite que les IRP soient suffisamment financées.
Des actifs appropriés et en quantité suffisante doivent assurer la
couverture des provisions techniques (par exemple, les engagements des
régimes), chaque État membre pouvant imposer des exigences plus
détaillées. Les régimes professionnels doivent bénéficier d’un financement
suffisant. En cas de déficit financier, l’institution doit adopter un plan
de redressement. Une telle exception n’est pas admise en cas d’activité
transfrontalière : celle-ci doit être intégralement couverte à tout
moment.
Par ailleurs, la directive permet de recourir aux services d’institutions
agréées dans d’autres États membres, et permet aux institutions agréées
dans un État membre de fournir leurs services à des entreprises établies
sur le territoire d’autres États membres. La nouvelle législation permet
la reconnaissance mutuelle des régimes de surveillance des États
membres. Une IRP peut gérer les régimes d’une entreprise située dans
un autre État membre en adoptant les normes prudentielles du pays où
elle est implantée (ce qu’on appelle le « contrôle dans le pays d’origine »).
Dans le même temps, la législation sociale de l’État membre d’origine
(applicable aux relations entre l’entreprise d’affiliation et les affiliés)
continue de s’appliquer (Castegnaro et Jung, 2003).
Enfin, la directive permet aux IRP de suivre une stratégie d’inves-
tissement définie selon les caractéristiques de leurs régimes de pension.
Autrement dit, les institutions doivent respecter le « principe de
prudence » (prudent person rule) : les actifs doivent être placés au mieux
des intérêts des affiliés et largement répartis de façon à garantir à tout
moment la sécurité, la qualité, la liquidité et la rentabilité du portefeuille.

Par ailleurs, les placements en actions et sur les marchés de capital-

risque ne doivent pas faire l’objet de restrictions injustifiées. Chaque
État membre peut soumettre les institutions de retraite professionnelle
établies dans sa juridiction à des règles de placement plus détaillées mais
il ne peut les empêcher de placer jusqu’à 70 % de leur portefeuille dans
des actions et des obligations d’entreprises et jusqu’à 30 % dans des
actifs libellés en monnaies autres que celles dans lesquelles sont exprimés
les engagements. La directive permet aux États membres d’accueil (où
est localisée l’entreprise d’affiliation au fonds de retraite) de demander
aux États membres d’origine (où est établie l’institution de retraite
professionnelle) d’appliquer des règles quantitatives aux actifs détenus
dans le cadre des activités transfrontalières des régimes de pension.
L’UNICE (Union des confédérations de l’industries et des employeurs
d’Europe) a fermement soutenu le « principe de prudence », alors que la
CES (Confédération européenne des syndicats) demandait une
réglementation plus sévère, conforme au Code de bonnes pratiques
proposé en 1998. Ce code soulignait la nécessité d’une participation des
représentants des travailleurs dans la gestion des fonds de pension
(Esposito et Mum, 2004).
En termes de retombées potentielles, la nouvelle législation s’applique à
des institutions de retraite professionnelle couvrant à peu près 25 % de
la main-d’œuvre européenne et qui gèrent des actifs d’environ 2 500
milliards d’euros (29 % du PIB de l’UE). Ces nouvelles dispositions
devraient donc avoir une portée considérable, en particulier là où les
institutions des retraites professionnelle sont largement répandues. Son
impact potentiel laisse toutefois un certain degré de liberté aux États
membres. Tout d’abord, la directive présente un cadre général pour les
activités des régimes professionnels. Elle ne cherche pas à exiger des
États membres qu’ils introduisent des dispositions spécifiques, par
exemple à propos du traitement fiscal des cotisations, des fonds et des
prestations. Mais elle permet à des institutions paneuropéennes d’opérer
suivant le Plan d’action pour les services financiers pour les années
1999-2005 (Arnot, 2004), ce qui devrait constituer l’un de ses effets
prévisibles les plus importants. Le but est d’optimiser les conditions
dans lesquelles opèrent ces institutions et de créer un cadre pour la
surveillance prudentielle. Pour résumer, la directive fournit un
« passeport » aux IRP désireuses d’accéder au marché unique. Cette

David Natali
première étape dans le sens d’une harmonisation des institutions de

retraite complémentaire est donc limitée et laisse aux États une marge
de manœuvre considérable pour sa mise en œuvre.
Chaque pays met en œuvre la législation communautaire européenne
suivant son processus législatif propre. Il est intéressant de souligner les
perspectives différentes quant aux retombées possibles au niveau
national. Dans des pays comme le Royaume-Uni, il est prévu que la
directive n’aura qu’un effet limité sur les obstacles actuels à la mise en
place d’un système commun de régimes professionnels, et pourrait
même constituer une menace supplémentaire pour le développement
d’un marché des retraites unique et efficient (Thompson, 2004).
Comme l’a noté un représentant de l’association britannique des fonds
de pensions, « les nouvelles règles européennes pourraient avoir des conséquences
énormes pour les régimes professionnels britanniques (…) continuer à fournir une
allocation de retraite déterminée représente une tâche très onéreuse pour tout
employeur : nous savons qu’un certain nombre d’entreprises ont fermé leur régime à
de nouveaux affiliés mais nous craignons qu’un nombre plus élevé d’entreprises ne
mette fin aux futures accumulations de prestations en raison des surcoûts » (Steed,
2003). En revanche, dans d’autres pays, comme en Suède, les nouvelles
règles sont considérées comme un instrument essentiel pour remplacer
les règles nationales détaillées en matière de placement par un principe
général de prudence avec moins de restrictions sur les placements du
capital pension dans des fonds en actions ou en obligations d’entreprise
(Kullgren et Hogstrom, 2004).
1.2 Le rôle des institutions et des acteurs européens dans le
processus législatif
Le processus législatif est basé sur le rôle clé de différents acteurs : le
Conseil, la Commission et le Parlement. En outre, la Cour de justice des
Communautés européennes (CJCE) joue également un rôle décisif pour
assurer le respect du traité en matière d’égalité entre les genres et de
libre concurrence (Esposito et Mum, 2004).
La directive sur les régimes professionnels de retraite a été adoptée au
terme d’un long processus qui a commencé au début des années 90
(Pochet, 2003). Ensuite, à partir de 2000, l’UE a franchi les dernières
étapes avant l’adoption d’une nouvelle législation. En octobre 2000, la
Commission a adopté la proposition préparée par la Direction générale

(DG) Marché intérieur. Suivant la procédure de codécision, la

Commission l’a transmise au Comité économique et social, au Conseil
et au Parlement européen (PE). Le Conseil a présenté ses conclusions
en mai 2001 et le PE a tenu sa première lecture en juillet. Un premier
accord sur une position commune a été atteint en juin 2002 (et
formellement approuvé en novembre par le Conseil). En mars 2003, le
PE a adopté le texte en seconde lecture avec quelques amendements.
Finalement, le Conseil a approuvé la directive en mai. En juin 2003, le
PE et le Conseil ont signé le texte définitif.
Une analyse approfondie du processus législatif révèle une interaction
plus complexe et plus ouverte entre une série d’acteurs, y compris non
institutionnels. Comme l’a noté Math (2001), divers acteurs
économiques plaident en faveur du développement des régimes
complémentaires de protection (en général intégrés au niveau national)
qui sont soumis à la politique européenne de la concurrence. Ces
acteurs se sont donc activés au niveau européen. Cette action des
intérêts économiques se conjuguait avec celle de l’UE pour créer (et
utiliser) un large réseau d’intérêts apportant des connaissances sur la
question. Dans la ligne des recommandations du groupe de haut niveau
sur la libre circulation des personnes (groupe Veil), par exemple, la
Commission a organisé un Forum des pensions qui a tenu sa première
rencontre en 2000. Son rôle était d’aider la Commission à résoudre les
problèmes liés aux mouvements transfrontaliers. Comme souligné par la
Commission, l’objectif est d’augmenter le nombre des participants au
processus de décision. Le forum réunit des représentants des
gouvernements nationaux et des partenaires sociaux, ainsi que des fonds
de pension, des compagnies d’assurance, des sociétés d’investissement
et enfin des affiliés à des fonds (Pochet, 2003).
Ce forum a contribué à améliorer le dialogue entre la Commission et les
acteurs sociaux. En juin 2002 a eu lieu une première phase de
consultation des partenaires sociaux (2) sur la portabilité des droits à
2 Confédération européenne des syndicats (CES), Union des confédérations des

industries et des employeurs en Europe (UNICE), et Centre européen des
entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique
général (CEEP).

David Natali
pension complémentaire. Au premier semestre 2003, pendant le

processus législatif, la CES a critiqué à plusieurs reprises le compromis
atteint par le Conseil et la Commission. Elle a insisté auprès du PE pour
faire inclure dans la directive davantage d’obligations d’informer non
seulement les affiliés mais aussi les bénéficiaires des fonds de pension et
pour qu’on prenne en compte la demande de la CES concernant la
participation des partenaires sociaux dans la détermination des décisions
stratégiques en matière d’investissements (CES, 2003a). La version
finale de la directive a tenu compte de la revendication de la CES
touchant l’information destinée aux bénéficiaires des fonds, mais pas
celle qui portait sur leur participation dans la gestion des fonds. De
manière générale, le mouvement syndical européen a affiché des
réactions bien plus sceptiques quant au rôle croissant joué par les
régimes complémentaires. Le Comité exécutif de la CES a souligné que
l’adéquation des fonds complémentaires ne peut être jugée satisfaisante
en particulier s’agissant des travailleurs hors normes, et qu’il y a « moins
ou pas de solidarité dans les systèmes par contribution » (CES, 2003b). De
même, sur la question de la démographie, le Comité exécutif de la CES
a critiqué le point de vue du Comité de politique économique (CPE)
selon lequel des régimes intégralement financés peuvent soutenir la
croissance économique alors qu’il ne dit rien de l’actuelle baisse de la
valeur des actifs financiers (CES, 2003b).
De plus, d’autres groupes d’intérêt et lobbies ont été inclus dans le
forum. Par exemple AGE, la Plate-forme européenne des personnes
âgées, a été membre du forum depuis 2001. AGE est un réseau
d’associations sans but lucratif de personnes âgées, qui mène des
activités politiques et d’information afin de placer les problèmes des
personnes âgées à l’agenda européen. AGE est cofinancé par ses
membres et par la Commission européenne (AGE, 2003).
Le 15 septembre 2003, le Commission lança une seconde phase de
consultations des partenaires sociaux sur la portabilité des droits à
pension complémentaire. La CES adopta une résolution en octobre.
Dans la ligne de la première consultation, elle se déclara favorable à une
initiative européenne destinée à éliminer les obstacles à la mobilité des
travailleurs. Cette initiative devrait consister d’abord en une initiative
législative relative à la fiscalité et à d’autres obstacles au transfert des
droits de pension. Il devrait ensuite s’agir de l’adoption d’un accord-

cadre européen davantage centré sur le rôle légitime des partenaires

sociaux dans la gestion des fonds de retraite professionnels, la défense
des spécificités nationales en matière de systèmes de retraite, l’égalité de
traitement en faveur des travailleurs mobiles, le dialogue social au
niveau européen comme national (CES, 2003c).
Au niveau parlementaire, le Forum des Pensions du Parlement européen a
été activé en 2003, à l’initiative de parlementaires européens
néerlandais (3). Cette plate-forme de dialogue vise à promouvoir
l’analyse et la connaissance des régimes du premier pilier et de retraite
professionnelle, via des échanges d’informations entre la Commission
(DG Marché intérieur, DG Emploi et Affaires sociales, DG Affaires
économiques) et des représentants des institutions d’assurance. Elle est
principalement soutenue par les fonds de pension pour les fonctionnaires
néerlandais. Le Comité européen des assurances (CEA), l’Association
européenne des institutions paritaires de protection sociale (AEIP) et
l’Association européenne des régimes de pensions de retraites
complémentaires (EFRP) font partie du comité de pilotage du Forum
(Esposito et Mum, 2004). Le Comité européen des assurances (CEA)
rassemble des compagnies d’assurance des 25 États membres et de cinq
pays tiers. L’Association européenne des institutions paritaires de
protection sociale (AEIP) regroupe les institutions paritaires (où tant les
représentants des employeurs que ceux des travailleurs exercent un rôle
de gestion) qui fournissent des allocations de retraite et rassemblent des
affiliés de cinq pays de l’UE et de Suisse (Natali, 2004).
Des organisations privées sont donc actives dans ce domaine pour
obtenir des amendements et défendre leurs intérêts – qui ne sont pas
toujours identiques, comme on peut le voir avec les tensions entre le
CEA et l’EFRP (voir Pochet, 2003 ; Esposito et Mum, 2004) sur la
proposition de la Commission sur les activités des fonds de retraite
professionnelle. Dans un certain sens, les intérêts organisés ont anticipé
l’élargissement de l’Union à travers l’implication directe de représentants
des nouveaux membres (ainsi que de pays tiers). En 2003, l’EFRP a
3 AGIRC-ARRCO, L’Europe en Bref, n°4/2003, Paris (http://www.observatoire-

retraites.org/observatoire/rubriques/dossiers/ europe/bref2003-04.pdf).

David Natali
lancé un second rapport proposant une stratégie pour faire face à

l’émergence de fonds professionnels paneuropéens basés sur des
sections nationales (EFRP, 2003). La Fédération européenne des fonds
et sociétés d’investissement (FEFSI) est un autre acteur qui a cherché à
influencer le processus décisionnel européen. Cette organisation
paneuropéenne chapeaute l’ensemble du secteur des fonds d’investissement
dans 19 États membres (y compris la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie
et la République tchèque, la Norvège, le Liechtenstein, la Suisse et la
Turquie). Son rapport annuel décrit la directive 2003/41 comme une
« (…) étape significative vers la réalisation d’un marché unique pour les services
financiers mais qui n’a pas atteint ce qui aurait dû être son objectif principal, la
création d’une situation véritablement équitable pour toutes les institutions
financières. La FEFSI et ses membres devront donc suivre de près la transposition
de la directive dans la législation nationale et encourager le législateur national à
réaliser cette transposition de manière correcte (…) » (FEFSI, 2003).
Une autre stratégie, plus subtile, adoptée par les intérêts privés consiste
à légitimer leurs revendications en se référant à des études académiques
existant sur le sujet ou en produisant de telles études. Dans ce cadre, le
rôle de la Table ronde européenne des industriels (European Round Table
of Industrialists, ERT), un groupe d’une quarantaine de grands patrons de
l’industrie, est important. L’ERT a constitué un groupe de travail qui a
produit un document intitulé « Les pensions en Europe, un appel à la réforme
— les régimes de retraite que l’Europe peut réellement s’offrir » publié par le
Fondation De Benedetti (ERT, 2000) et dont les médias ont largement
fait écho. La Fondation a des liens avec des chercheurs et des
universitaires de premier plan et son travail est présenté comme une
recherche indépendante. Cette position adoptée par un secteur des
employeurs européens offre un contraste frappant avec l’attitude de
l’UNICE qui réunit les fédérations nationales des employeurs et qui a
gardé un profil très bas sur ce thème. C’est seulement en novembre
2001 que l’UNICE a adopté un « Document stratégique sur la viabilité
des retraites ». L’UNICE y souligne clairement qu’il n’existe pas de
modèle unique européen en matière de régime de retraite. Une solution
unique à travers l’UE n’est ni souhaitable, ni réaliste. L’UE ne devrait
donc jouer qu’un rôle fort modeste.
Une autre complication découle des nouvelles procédures destinées à
améliorer l’effectivité de la législation communautaire et du rôle que

continue à jouer la Cour de justice. Sur le premier point, l’Union a

adopté un ensemble de mesures établissant une nouvelle structure de
comités, pour répondre plus efficacement aux évolutions du marché
financier et pour assurer la mise en œuvre cohérente des règles à travers
l’UE (CCE, 2003). En novembre 2003, de nouveaux comités chargés de
tâches de régulation et de surveillance furent donc institués. Le rôle de ces
comités de régulation est de conseiller la Commission sur les mesures
techniques de mise en œuvre de directives établies selon les principes
cadres qu’il convient de suivre sur une question donnée (c’est le cas de la
directive 2003/41). Dans le cas des retraites complémentaires, le Comité
européen des assurances et des pensions professionnelles (CEAPP) fait
partie de la structure décisionnelle révisée. Le premier niveau des
comités est ensuite complété par un second niveau de conseillers. Le
Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions
professionnelles (CECAPP) est chargé à ce second niveau de donner
des conseils techniques au CEAPP pour assurer la mise en œuvre du
droit de l’UE dans la pratique quotidienne de contrôle dans les États
membres.
Comme on l’a indiqué plus haut, la Cour de justice des Communautés
européennes (CJCE) a joué un rôle important : les pensions publiques
de base, comme les autres mécanismes de la sécurité sociale, ne sont pas
soumises à la politique de la concurrence. Les dispositifs du troisième
pilier, en revanche, sont liés par les règles de concurrence. Pour les
autres régimes de retraite complémentaire (le second pilier), la situation
est moins claire. Toutefois, la Cour de justice est de plus en plus encline
à se prononcer sur le sujet et elle tend à renforcer la logique
économique libérale du traité de Rome (Pochet, 2003). Les deux
décisions les plus récentes de la CJCE dans ce domaine ont concerné les
restrictions imposées aux cotisations et aux paiements transfrontaliers.
Ces restrictions sont estimées contraires aux principes fondamentaux du
traité. L’affaire Danner (octobre 2002) concernait le régime fiscal des
cotisations payées par des personnes non finlandaises mais résidant en
Finlande à des fonds localisés hors de Finlande. La Cour a jugé que la
décision du fisc finlandais – selon laquelle les cotisations payées à un
régime allemand de retraite par une personne de nationalité allemande
résidant en Finlande ne pouvaient pas bénéficier des mêmes déductions
fiscales que dans le cas d’un résident de nationalité finlandaise – était

David Natali
contraire à l’article 59 du traité de Rome. La Cour a rejeté l’argument

avancé par les autorités finlandaises selon lequel les cotisations à des
dispositifs étrangers devaient être imposées en raison de l’absence de
garantie que les prestations versées au retraité feraient l’objet d’une
imposition ultérieure (Thompson, 2004). La deuxième décision (affaire
Skandia en juin 2003) concernait les cotisations payées à un régime
professionnel proposé par une compagnie d’assurance non suédoise. En
droit suédois, en effet, les primes versées à une compagnie d’assurance
située en Suède sont fiscalement déductibles, ce qui n’est pas le cas
lorsque la compagnie est située à l’étranger. La Cour a rejeté l’argument
des autorités suédoises selon lequel la différence de traitement fiscal
visait à préserver l’efficacité des contrôles fiscaux et l’intégralité de
l’assiette fiscale. La CJCE a estimé qu’il n’existait pas de mesures
compensatoires pour contrebalancer le désavantage fiscal subi par un
employeur ayant choisi un assureur étranger (Thompson, 2004).
2. La coordination « souple » sur les retraites : entre

élargissement de l’UE et processus de rationalisation
Le Conseil de Stockholm en 2001 avait officiellement lancé la méthode
ouverte de coordination en matière de retraites sur une base triennale
(2001-2003). Le processus impliquait la définition de certaines
orientations politiques majeures (juin 2001), puis l’adoption d’un
ensemble d’objectifs d’action plus précis (décembre 2001), l’adoption de
rapports stratégiques nationaux par les États membres (septembre
2002), et du rapport conjoint sur des pensions viables et adéquates par
la Commission et le Conseil (mars 2003) (voir de la Porte, 2003). Après
ce premier cycle de décisions politiques, une nouvelle phase s’était
engagée et une nouvelle série de rapports nationaux était attendue pour
juillet 2005 (voir tableau 1 pour les prochaines étapes de la MOC
Pensions) (4). Plusieurs acteurs européens sont intervenus pour
4 En fait, différentes MOC traitent de la question des retraites. La stratégie

européenne pour l’emploi traite du vieillissement actif (autrement dit de la
nécessité d’améliorer les taux d’emploi des aînés dans la population active) alors
que la MOC sur l’inclusion sociale traite de la question de la pauvreté chez les
personnes âgées (Natali, 2004).

améliorer la définition des buts et des stratégies et pour évaluer les

politiques de mise en œuvre des États membres.
Tableau 1 : La nouvelle phase de la MOC pensions (2004-2006)
2004
Décembre Note d’orientation
2005
Janvier - juillet Rédaction des Rapports stratégiques nationaux (RSN)
Printemps * Premier rapport conjoint sur la protection sociale et l’inclusion

sociale (centré sur l’inclusion sociale)
15 juillet Présentation des RSN
Septembre Examen par les pairs
Novembre Discussion d’une première version d’un document des services

de la Commission sur les pensions viables et adéquates au sein du
CPS et du CPE
Décembre Finalisation du document des services de la Commission
2006
Printemps * Deuxième rapport conjoint sur la protection sociale et l’inclusion

sociale (centré sur les pensions)
* Calendrier proposé par la Commission dans le cadre du processus général de

rationalisation.
Source : CEC (2004c).
Dans les pages qui suivent, nous résumerons les principaux événements
survenus en 2004. Nous examinerons ensuite comment les principaux
acteurs du processus (Commission et Conseil) ont interagi. Nous
chercherons à évaluer les résultats de leurs activités et les liens avec la
législation déjà introduite.

David Natali
2.1 Évolution de la MOC pensions en 2004

En 2004, le processus de la MOC s’est développé dans trois dimensions
différentes. La première dimension consistait à finaliser le travail du
processus MOC sur les retraites dans la perspective du Conseil
européen de printemps. Pour contribuer au fonctionnement quotidien
de la MOC pensions, les institutions européennes ont d’abord examiné
la question des indicateurs. Comme l’ont montré plusieurs contributions
récentes à la littérature (Salais, 2004 ; Natali et de la Porte, 2004 ; Peña
Casas, 2004), la définition d’indicateurs sociaux pour l’évaluation du
caractère adéquat des retraites est décisive pour l’amélioration de la MOC
dans ce champ d’action. Les objectifs de solidarité, essentiellement
qualitatifs, sont difficiles à quantifier, à évaluer et à comparer (bien plus
que les indicateurs économiques). Ces difficultés sont principalement
imputables aux différences structurelles entre les régimes des retraites et
à la multitude de facteurs qui devraient être pris en considération, dont
beaucoup sont extérieurs au système des retraites, comme le caractère
adéquat des dispositions en matière de soins de santé.
Selon l’agenda proposé au début de l’année, le Sous-groupe « indicateurs »
(SGI) du Comité de la protection sociale (CPS) a publié une série de
rapports intermédiaires traitant de cette question. Le SGI a consacré
une grande partie de ses efforts à tenter de définir des taux théoriques
de remplacement (le rapport entre la pension moyenne de retraite d’un
individu et son revenu moyen avant son départ à la retraite) comme un
indicateur correct pour mesurer la situation de revenu de la population
âgée (CPS, 2003a et 2004a). Un autre aspect a trait à l’évaluation du rôle
des piliers complémentaires dans l’amélioration du caractère adéquat
des systèmes de retraite (CPS, 2004b). La définition d’une telle
information s’est avérée particulièrement difficile. Comme l’a montré
Peña Casas (2004), le débat de longue haleine sur la définition de
données viables sur les pensions s’est cristallisé sur certains aspects
particuliers. D’une part, l’action du CPS a été fortement liée aux procédures
nationales. D’autre part, les hypothèses utilisées pour la définition de
projections relatives au caractère adéquat des programmes de retraite se
sont très largement basées sur des statistiques d’autres instances de la
CE que le CPS. La Commission a proposé de surmonter en partie ces
difficultés grâce à la compilation des données et indicateurs disponibles
les plus récents auprès des sources de l’UE utilisées pour les Rapports

stratégiques nationaux. Cette démarche devrait permettre aux États

membres d’évaluer leur propre situation par rapport à celle des autres et
d’expliquer les écarts (CCE, 2004d). Cette activité sur les indicateurs a
été finalisée pour le Conseil de printemps et ensuite pour la Conférence
tenue en novembre, sous la présidence néerlandaise, au sujet des
régimes de retraite du second pilier, entre solidarité et libre marché.
La seconde dimension avait trait à l’élargissement de l’UE et, comme
l’avait souligné le Comité de la protection sociale (CPS), à la « nécessité de
donner aux nouveaux États membres une expérience directe des processus de
coopération politique en matière d’inclusion sociale et de protection sociale » (CPS,
2004a). Les nouveaux pays membres étaient présents comme
observateurs au sein des comités concernés (comme le CPS) depuis mai
2003. En outre, ils se sont engagés dans un travail bilatéral avec la
Commission pour introduire davantage de coopération sur les
politiques sociales. Des séminaires bilatéraux ont été organisés pour
aider à identifier les défis actuels et futurs en matière de retraites et pour
partager les informations sur les réformes mises en œuvre au cours de
ces dernières années (5). Ces démarches visaient à permettre aux
nouveaux États membres de participer pleinement au second round de la
MOC pensions à partir de 2005 (CCE, 2004a).
De manière générale, l’UE traite le processus d’élargissement dans le
but de réviser son agenda social pour les années à venir. C’est dans cette
perspective que la Commission a établi le groupe de haut niveau sur
l’avenir de la politique sociale dans l’UE élargie. Son mandat était
d’identifier les principaux défis, opportunités et axes d’action pour la
période 2006-2010. En mai 2004, le groupe a achevé un rapport pour la
Commission. Ce rapport identifie le passage à l’UE à 25 comme un défi
majeur pour le prochain agenda social. Les principaux problèmes
soulevés à cet égard ont pu être définis comme les craintes des « anciens »
membres d’un dumping social généralisé et l’appréhension des
nouveaux États membres quant aux défis à relever en raison de la
transformation de leurs sociétés et de leurs économies. La MOC, dans
5 En décembre 2002, par exemple, une conférence internationale a eu lieu à

Bruxelles sur la modernisation des systèmes de protection sociale des pays
candidats (Natali, 2004).

David Natali
ce contexte en mutation, est considérée comme un outil prometteur,

susceptible de favoriser la convergence autour de certaines priorités
communes tout en respectant les diversités nationales et régionales. Le
groupe a recommandé que la MOC adopte une approche globale pour
que la réforme aborde tant les anciens que les nouveaux risques sociaux
(CCE, 2004c).
La « Note d’orientation pour la préparation des rapports stratégiques nationaux sur
des pensions adéquates et viables » s’inscrivait donc bien dans l’objectif
général de promotion de l’intégration des nouveaux États membres
dans les procédures de coordination. En octobre, la DG Emploi et
Affaires sociales a présenté la version préliminaire de la Note
d’orientation au CPS et au CPE pour adoption. Celle-ci vise à fournir
des informations aux anciens et surtout aux nouveaux États membres
sur la préparation des nouveaux Rapports stratégiques nationaux (RSN)
à présenter pour juillet 2005. En outre, la DG définissait les critères que
la Commission devait adopter pour analyser et évaluer les rapports. Le
rapport est établi suivant un format commun pour faciliter la
coopération, l’échange d’information et le débat public au sein des États
membres via l’étude de la situation dans son propre pays par référence à
celle d’autres pays et au niveau de l’UE (CCE, 2004d).
La troisième dimension, enfin, s’inscrit dans la mise en œuvre
progressive de la coordination politique rationalisée (de l’inclusion sociale
et de la protection sociale) selon les orientations convenues dans les
conclusions du Conseil d’octobre 2003. La première étape a été la
proposition d’un « calendrier de travail actualisé et révisé pour 2004 à 2006 »
sur la base du programme en annexe à la communication de la
Commission de mai 2003. Dans la perspective de la rationalisation, un
accent particulier a été mis sur l’évaluation des premières années de
mise en œuvre des procédures de la MOC. En janvier 2005, la
Commission soumettra un projet de questionnaire à envoyer aux États
membres et aux autres acteurs clés dans le domaine de la protection
sociale (partenaires sociaux européen, ONG au niveau européen et
associations représentant au niveau de l’UE des pouvoirs régionaux et
locaux) (CCE, 2004f). Comme l’a proposé la Commission, « l’évaluation
de la MOC dans les domaines des retraites et de l’inclusion sociale vise à permettre
une décision en connaissance de cause lors du Conseil européen du printemps 2006
sur l’établissement d’un processus pleinement rationalisé » (CCE, 2004e). La

Commission évaluera ensuite les réponses et, sur cette base, présentera
un rapport d’évaluation à la fin 2005.
La version préliminaire du nouveau Rapport conjoint sur la protection
sociale et l’inclusion sociale (à discuter par le CPS lors de sa réunion de
décembre) peut être définie comme le résultat de la première
coordination élargie des politiques sociales. Le projet proposé par la
Commission était déjà centré sur les objectifs clés de l’évolution future
du processus européen de coordination et la poursuite de la réforme des
programmes vieillesse (CCE, 2004e). S’agissant des pensions, le rapport
a proposé trois grandes orientations définies au départ dans le processus
de la MOC : viabilité financière, adéquation sociale et modernisation (6).
La Commission a souligné que les futurs régimes de retraite ne peuvent
offrir des allocations adéquates que s’ils sont financièrement viables. Un
défi majeur consiste donc à assurer la viabilité à long terme des
programmes de retraite sans menacer leur efficacité. Pour réaliser ces
objectifs complexes et ambitieux, l’UE met en avant deux réponses
politiques essentielles. Tout d’abord, il paraît capital de relever l’âge
effectif du départ à la retraite. Ensuite, le rôle croissant des programmes
complémentaires privés a été adopté comme objectif commun. Dans
ces deux domaines, le rapport note que les pays de l’UE ont pris
conscience des conséquences du vieillissement de la population et ont
donc enregistré des progrès significatifs (mais non décisifs). S’agissant
du troisième axe de la MOC sur les retraites, la modernisation des
programmes de protection sociale, le rapport identifie trois lignes
d’action qui concernent le changement des profils d’emploi, les progrès
de l’égalité des sexes et la possibilité pour les personnes devant faire des
choix difficiles à propos de leur retraite de bénéficier d’informations
solides (CCE, 2004e). Sur le plan des procédures, le rapport souligne
l’importance de conserver des priorités essentielles pour aider à
résoudre les problèmes les plus urgents.
6 Le rapport était en fait basé sur le Rapport conjoint sur des pensions adéquates
et viables de 2003 et pas sur les nouveaux rapports nationaux.

David Natali
Les États membres et la Commission devraient évaluer comment rendre

plus efficaces les stratégies nationales grâce à l’utilisation d’objectifs, au
benchmarking, etc., et consulter tous les acteurs concernés sur les autres
actions qu’ils jugent nécessaires pour relever ces défis sociaux. Dans ce
contexte, le processus de rationalisation et l’extension de la coordination
pour y inclure les soins de santé pourraient être utilisés pour attirer
davantage l’attention sur la mise en œuvre et les synergies à travers
l’ensemble du domaine.
La comparaison entre la législation et la gouvernance « souple » montre
qu’il existe entre elles une cohérence. Même si la directive 2003/41 avait
été adoptée comme une composante du Plan d’action sur les services
financiers qui visait à renforcer le secteur financier européen, ses
résultats potentiels s’inscrivent dans la ligne de l’agenda social de l’UE
(Gora et Kernan, 2004).
La tentative de créer un cadre commun pour les institutions proposant
des retraites professionnelles s’inscrit dans la ligne de l’objectif 8 de la
méthode ouverte de coordination (comme indiqué dans le Rapport
conjoint sur des pensions adéquates et viables). L’UE entend en fait
assurer, grâce à un cadre réglementaire approprié et à une gestion saine,
que les régimes de retraite financés par le public et le privé fournissent
des prestations présentant l’efficacité, l’accessibilité, la portabilité et la
sécurité requises (Conseil de l’Union européenne, 2003), et cela dans la
perspective d’une architecture des régimes de retraite plus complexe qui
mêle un pilier public (érodé) et des programmes complémentaires
privés. La directive 2003/41 rejoint les objectifs 9 (adapter les retraites à
des schémas d’emploi et de carrière plus flexibles tout en octroyant en
même temps l’accès et la portabilité des droits de pension) et 11 (rendre
plus transparents les régimes de retraite et mieux informer les
bénéficiaires). Les documents récents proposés dans la MOC ont
renforcé cette cohérence générale. Comme l’a indiqué Palier (2003),
l’agenda européen en matière de retraites est cohérent avec la thèse
d’une érosion progressive de la couverture par les pensions publiques et
d’une amélioration parallèle de programmes privés (comportant
davantage de risques financiers pour les bénéficiaires et exigeant des
cotisations plus élevées).

2.2 Le rôle des institutions et des acteurs européens dans la

MOC pensions
Le processus de la MOC concerne une constellation d’institutions ayant
chacune une tâche et un rôle particuliers à jouer. Nous ferons ici
référence à deux institutions qui sont les acteurs essentiels du secteur
des retraites au niveau européen : la Commission et le Conseil. Ces deux
instances ont chacune une contribution spécifique à apporter dans la
définition des objectifs et des orientations et l’amélioration du
processus. En outre, elles partagent certaines responsabilités dans la
mise en œuvre des procédures de coordination (de la Porte et Pochet,
2002).
La Commission joue un rôle essentiel dans la coordination des autres
acteurs qui interagissent dans le processus de définition des politiques.
Elle propose des idées et des options politiques qui seront discutées
ensuite par les autres institutions européennes. Même s’il n’est pas
explicitement lié à la méthode ouverte de coordination sur les retraites,
le rapport pour le Conseil européen de printemps représente une des
pierres angulaires de l’activité de la Commission dans la perspective
dessinée par la stratégie de Lisbonne. Le rapport 2004, « Réalisons
Lisbonne. Réformes pour une Union élargie », a été adopté en février : il met
en évidence les principales priorités pour les États membres (voir le
tableau 2 pour un bref résumé des principaux événements de l’année). Il
souligne en outre les progrès accomplis au cours des quatre premières
années de la mise en œuvre de l’agenda de Lisbonne.
La promotion d’un vieillissement actif a été inscrite au rang des priorités
essentielles (avec l’amélioration des investissements et le renforcement
de la productivité), pour assurer des taux d’emploi plus élevés et des
finances publiques plus viables. S’agissant du premier objectif, le
rapport a montré l’impact réduit des stratégies adoptées dans certains
États membres et, par conséquent, la nécessité de se montrer plus actif
pour promouvoir le vieillissement actif comme mesure essentielle à
mettre en œuvre au cours des années à venir. S’agissant du second
objectif, la Commission indique que « la viabilité des finances publiques
nationales à moyen et long termes doit être mieux assurée (…) face aux
développements démographiques ». Pour promouvoir le vieillissement actif
des travailleurs âgés, la Commission propose, combinée à la réforme des

David Natali
retraites, une action sur quatre fronts : supprimer les mesures dissuadant
les travailleurs de travailler plus longtemps et décourager la retraite
anticipée, stimuler l’éducation tout au long de la vie et améliorer les
conditions de travail (CCE, 2004a).
Tableau 2 : Le débat européen sur les retraites en 2004 :
rôle des institutions
Février Commission Rapport au Conseil européen de printemps
CPS- SGI Rapport d’avancement des travaux
Mars Commission Tableau de bord sur la mise en œuvre de l’agenda

de politique sociale
Conseil européen Conseil européen de printemps
Mai CPS Tableau de bord du processus rationalisé de

coordination en matière de protection sociale et
d’inclusion sociale
Juillet CPS-SGI Rapport intermédiaire sur les indicateurs (taux de

remplacement)
Octobre Commission Note d’orientation – Préparation des Rapports

(DGV) stratégiques nationaux 2005
Commission Projet de questionnaire pour l’évaluation de la

MOC
Novembre Présidence Conférence sur les régimes de retraite du second

néerlandaise pilier
Conférence de clôture « Faisons l’Europe sociale »
Décembre Commission Projet de rapport conjoint sur la protection sociale

et l’inclusion sociale
CPS et CPE Validation de la Note d’orientation sur les RSN
Le Tableau de bord de la mise en œuvre de l’agenda pour la politique sociale

adopté par la Commission au début de mars (CCE, 2004b) constitue
une autre étape qui souligne l’importance des programmes de retraite (et
de leur réforme) pour le développement et la modernisation de

l’Europe. Cette communication au Conseil, au Parlement, au Comité

économique et social et au Comité des Régions entendait vérifier les
engagements et les progrès réalisés sur certains aspects essentiels, parmi
lesquels figurait la modernisation de la protection sociale. Le document,
tout comme le rapport pour le Conseil de printemps, a souligné la
nécessité de conserver le contrôle des dépenses de retraite. En particulier,
la première priorité à mettre en œuvre serait d’utiliser la fenêtre
d’opportunité pour les réformes, avant que le vieillissement
démographique ne modifie la structure d’âge de la population et donc
l’électorat.
Comme on l’a mentionné dans la section précédente, deux autres
documents de la Commission étaient spécifiquement axés sur
l’amélioration de l’efficacité de la MOC en matière des retraites, en
particulier dans le cadre d’une Union élargie : la Note d’orientation pour la
préparation des rapports stratégiques nationaux 2005, déjà citée, et le Projet de
Rapport conjoint sur la protection sociale et l’inclusion sociale. Ce dernier
document, en particulier, a proposé deux réponses politiques au
« problème des retraites » : le relèvement de l’âge du départ effectif à la
retraite et le rôle accru des régimes de retraite privés. Ces orientations
sont conformes à la stratégie générale de l’UE au cours l’année
précédente.
Le Conseil est habituellement défini comme l’autre pilier dans
l’architecture de la MOC (de la Porte et Pochet, 2002). Il est un acteur
clé qui apporte des connaissances techniques et des informations sur
des champs d’action politique précis, grâce notamment au travail de ses
comités. Le Comité de la protection sociale, en particulier, s’est révélé
comme un acteur déterminant pour l’amélioration du processus de la
MOC tant sur le plan stratégique que dans le fonctionnement quotidien.
Le programme de travail adopté par le CPS au début de 2004 avait
défini clairement les grandes lignes d’action pour cette année (CPS,
2003b). Le CPS a œuvré pour améliorer la base technique des activités
des autres institutions de l’UE. Tout d’abord, il a travaillé sur une étude
basée sur des questionnaires complétés par les États membres sur la
manière dont les politiques menées favorisent une évolution vers un
allongement de la vie professionnelle. Ensuite, comme on l’a mentionné
plus haut, le Comité (et en particulier le SGI) s’est efforcé d’améliorer

David Natali
les connaissances concernant le caractère approprié des programmes de

retraite publics et privés. Sur ces deux questions, le CPS a coopéré avec
d’autres acteurs (la Commission et le CPE).
D’un point de vue normatif, le Conseil a, sous la présidence
néerlandaise, clairement pris position pour un renforcement du rôle des
retraites complémentaires. En novembre, le ministère néerlandais des
Affaires sociales, en coopération avec la Commission, les organisations
nationales de partenaires sociaux et des compagnies d’assurance, a
organisé une conférence sur la solidarité et le libre marché dans les
formules de second pilier. La croissance potentielle des régimes
professionnels a été mise en évidence comme une solution aux défis
actuels qui se posent aux programmes vieillesse. La conférence a été
l’occasion pour des universitaires proches de la vision libérale de
présenter leurs arguments en faveur d’une croissance nouvelle des
régimes privés (7). Quant aux partenaires sociaux, leur rôle dans la MOC
est particulièrement limité (surtout si on le compare avec la MOC sur
l’inclusion sociale et la stratégie européenne pour l’emploi ; de la Porte
et Pochet, 2002). Leur influence s’exerce avant tout par la consultation
effectuée par le Comité de la protection sociale. La CES a créé un
groupe de travail sur la protection sociale en 1996. En février 2003, elle
a publié une communication à propos du Rapport conjoint sur les
pensions et qui constituait une critique précise de certains éléments du
rapport : par exemple, le risque de subordonner les objectifs sociaux à
une logique purement économique et la nécessité d’être plus attentifs à
la viabilité financière des régimes privés de retraite (et pas seulement du
pilier public) (CES, 2003b).
En outre, la CES a établi un autre groupe de travail ad hoc sur les fonds
de pension. Les syndicats européens ont également essayé de renforcer
leur coopération avec les ONG sociales. En 2001, la Plate-forme des
ONG sociales européennes et la CES ont adopté un communiqué
conjoint sur la promotion de la dimension sociale de l’UE et en
particulier de la protection sociale (Natali, 2004). La baisse des tensions
7 Conclusions de la conférence « Second Pillar Pension Schemes between Solidarity

and Free Market », Présidence néerlandaise de l’Union européenne, Amsterdam,
4 novembre 2004.

entre acteurs sociaux et à l’intérieur de chaque catégorie d’acteurs

sociaux représente un autre aspect susceptible d’améliorer la
participation des groupes d’intérêt dans le cadre de la MOC sur les
retraites. Après une période de conflits au tournant du siècle, les
partenaires sociaux européens (CES, UNICE/UEAPME et CEEP) ont
envoyé en septembre 2003 une lettre commune à la Commission sur la
protection sociale et la rationalisation de la MOC dans ce domaine. À
cette occasion, les partenaires sociaux se sont déclarés favorables à la
rationalisation, mais ils ont aussi souligné la nécessité de tenir compte
de la spécificité de chaque politique. En outre, ils en ont appelé à une
plus grande implication des partenaires sociaux dans le processus de
coordination, en particulier dans la phase d’examen par les pairs (CES,
UNICE/UEAPME et CEEP, 2003). Par comparaison avec les think-
tanks libéraux favorables à l’érosion du pilier public, les acteurs sociaux
se sont montrés moins efficaces dans la promotion d’une coopération
plus étroite avec des intellectuels et des universitaires. Les syndicats
n’ont pas organisé de tables rondes comme l’ERT pour définir et
promouvoir un agenda alternatif sur ces questions.
Conclusions
L’analyse tant de la coordination « souple » des régimes nationaux de
retraite que de la législation sur les régimes professionnels s’est révélée un
moyen intéressant d’évaluer le rôle actuel des institutions de l’UE dans ce
domaine. S’agissant du contenu normatif du processus décisionnel
communautaire, deux objectifs différents, mais reliés, prennent de plus en
plus d’importance. Tant l’employabilité des personnes plus âgées que le
rôle croissant dévolu aux fonds de pension complémentaire devraient
contribuer à ce que les systèmes de protection sociale soient davantage
viables dans l’avenir. Ce dernier point, en particulier, a attiré l’attention
des institutions européennes. La Commission a exprimé une attitude
favorable au développement de régimes professionnels et individuels
dans le projet de rapport conjoint sur la protection sociale et l’inclusion
sociale et dans le Rapport pour le Conseil de printemps. Le Conseil, en
particulier sous la présidence néerlandaise, a souligné cette stratégie.
Dans ce cadre, le Comité de la protection sociale a consacré une partie de
son activité de l’année écoulée à améliorer les connaissances sur le
caractère adéquat des (second et troisième) piliers privés. Cette démarche

David Natali
s’inscrit dans la continuité de l’action du Comité et de ses arguments à

orientation sociale. Le CPS (avec la Commission) a souligné la nécessité
d’améliorer la connaissance technique des institutions de l’UE comme
étant une étape décisive dans la voie d’une évaluation de la viabilité et
de l’adéquation des retraites nationales. Conformément à la principale
préoccupation exprimée dans la littérature scientifique, la nécessité de
« meilleurs » indicateurs figure au premier rang dans l’agenda des
Comités.
L’intérêt suscité par l’importance grandissante des institutions privées
s’est avéré étroitement lié à l’autre processus décisionnel examiné dans
le présent chapitre. On s’attend à ce que les règles législatives adoptées
en 2003 pour réguler les institutions de fonds de pension complémentaire
influencent (et favorisent) le développement d’un marché paneuropéen
des régimes professionnels. Le rôle des différentes institutions communau-
taires a été de réduire les obstacles à cette croissance. L’affaiblissement
du rôle du pilier public et l’augmentation consécutive des ressources à
orienter vers les marchés financiers par l’entremise des fonds de
pension privés s’inscrivent donc parfaitement dans cette stratégie
globale. En dépit des efforts de la CES, la directive 2003/41 est
essentiellement soucieuse de régler des questions économiques et
financières, les préoccupations sociales n’étant pas clairement exprimées.
Du point de vue des procédures, ensuite, la méthode communautaire
s’est révélée sous plusieurs aspects bien plus ouverte que la méthode
ouverte de coordination. Des experts sont impliqués dans le processus
législatif ainsi que dans la phase de mise en œuvre. La nouvelle structure
des comités, fondée sur des conseillers de niveaux différents (le CEAPP
et le CECAPP), vise à fournir des conseils techniques plus précis à la
Commission quant à l’adoption de mesures de mise en œuvre des
directives (comme la directive sur les retraites professionnelles). Le
processus législatif offre par conséquent diverses opportunités en
termes de participation des partenaires sociaux et de la société civile. Le
Forum des pensions de la Commission, par exemple, a permis à des
représentants des acteurs sociaux et d’ONG sociales d’exprimer leurs
points de vue sur l’harmonisation des règles régissant le deuxième pilier,
en particulier sur la question de la mobilité. Le Forum des pensions du
Parlement européen a offert une autre plate-forme pour le dialogue et
l’échange d’informations entre l’UE et des représentants des compagnies

d’assurance. Un certain nombre d’organisations privées sont donc déjà

partie prenante au processus de décision politique et sont en mesure de
défendre les intérêts de leurs affiliés. Les lobbies des gestionnaires de
fonds et d’autres intérêts économiques et financiers se sont révélés
particulièrement efficaces pour participer au processus et y impliquer
des experts universitaires.
Le mode « souple » de gouvernance, en revanche, a montré une
moindre capacité à susciter une large participation par l’entremise du
Comité pour la protection sociale. Les partenaires sociaux ont regretté à
plusieurs reprises cette absence de participation tant au niveau européen
qu’au niveau national. Une approche plus intégrée de la part des
syndicats et de la société civile (comme en témoigne le communiqué
conjoint de la CES et de la Plate-forme européenne des ONG sociales
de septembre 2003), conjuguée à des relations moins tendues entre les
acteurs sociaux, semble favoriser l’apparition d’un réseau moins limité
pour la coordination des systèmes nationaux de retraite.
Enfin, s’agissant du processus d’élargissement, la nature ouverte du
processus législatif a permis à des représentants d’intérêts organisés
dans les nouveaux États membres (et dans les pays tiers) d’être
impliqués, bien avant le 1er mai 2004. Dans le processus de la MOC, les
nouveaux États membres sont de mieux en mieux intégrés, comme le
montre leur implication dans la rédaction des nouveaux rapports
nationaux pour 2005.
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2ème workshop du projet de recherche « The OMC on pensions and
European Integration », financé par le SPF Sécurité sociale, Bruxelles,
11 octobre 2004.
Pochet, P. (2003), « Pensions : the European Debate », in Clark, G. and
Whiteside, N. (eds.), Pension Security in the 21st Century, Oxford University
Press, Oxford, pp.44-63.
Salais, R. (2004), « La politique des indicateurs. Du taux de chômage au
taux d’emploi dans la Stratégie européenne pour l’emploi », in
Zimmermann, B. (ed.), Les sciences sociales à l’épreuve de l’action. Le savant, le
politique et l’Europe, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme,
Paris, pp.287-331.
Simmons & Simmons (2004), « Financial Services Action Plan. Pension
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Steed, A. (2003), « United Kingdom : Brussels raises pressure on
pension plans », The Telegraph, 22 décembre 2003.
Thompson, C. (2004), « One step closer to pensions harmonisation » ,
Baker & McKenzie, 9 mars 2004 (http://lawzone.thelawyer.com).

Dalila Ghailani
Aperçu de la jurisprudence de la Cour de justice

des Communautés en politique sociale
Introduction
Au cours de l’année 2004, les débats constitutionnels et le très attendu
élargissement de l’Union européenne ont monopolisé les discussions.
Alors que la désignation des dix nouveaux Commissaires retenait toute
l’attention, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a
consacré une partie de l’année à s’adapter aux exigences de l’élargissement.
Cette façon de procéder, à la fois discrète et réfléchie sied tout à fait à la
Cour, dont les arrêts font rarement sensation. Le citoyen européen suit
en général les affaires retentissantes telles que l’arrêt Bosman en 1995
sur les restrictions pour les professionnels du football ou l’arrêt Kreil en
2000 sur l’accès des femmes à l’armée fédérale allemande. Au-delà de
ces affaires, la Cour joue néanmoins un rôle décisif dans les différents
domaines de l’intégration européenne, ce qui lui a souvent valu d’être
qualifiée de « moteur de l’intégration ». La phase de confirmation dans
laquelle est entrée la Cour de justice et que nous mentionnions dans la
version précédente du Bilan social s’est poursuivie en 2004. Elle continue
de réaffirmer et d’éclairer les principes dégagés dans ses arrêts antérieurs,
ce qui, au vu du nombre d’affaires pendantes devant la Cour, est loin
d’être inutile. Seuls les arrêts relatifs à la politique sociale européenne
seront traités dans les pages qui suivent, et plus particulièrement trois
thèmes qui nous tiennent à cœur : l’égalité de traitement entre les
hommes et les femmes, la sécurité sociale en droit communautaire, et
les droits et obligations des travailleurs et des employeurs. Nous
n’évoquerons pour chaque thème que les arrêts qui ont retenu notre
attention sans rechercher l’exhaustivité. Nous avons néanmoins veillé à

Dalila Ghailani
renseigner les autres litiges tranchés par la Cour susceptibles d’intéresser

le lecteur.
1. De l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes

1.1 Du droit des transsexuels au bénéfice d’une pension de
réversion : K.B. c/National Health Service Pensions Agency (1)
Une législation nationale qui, en ne reconnaissant pas la nouvelle identité sexuelle
des transsexuels, leur interdit l’accès au mariage, est contraire au droit
communautaire si elle a pour conséquence de les priver du bénéfice d’une pension de
réversion.
K.B., infirmière, a travaillé pour le National Health Service (NHS) pendant
vingt ans durant lesquels elle a cotisé au régime de retraite du NHS qui
prévoit l’octroi d’une pension de réversion en faveur du conjoint
survivant (c’est-à-dire la personne unie par le mariage à l’affilié). K.B. vit
une relation affective et domestique depuis plusieurs années avec R. qui
a subi une opération de conversion sexuelle le faisant passer du sexe
féminin au sexe masculin. K.B. veut que R. puisse bénéficier de la
pension de veuf. Or, la législation du Royaume-Uni empêche un
transsexuel de se marier conformément à son nouveau sexe parce qu’il
est impossible de modifier l’acte de naissance mentionnant le sexe
d’origine. Par ailleurs, la loi répute nul tout mariage dans lequel les
conjoints ne sont pas respectivement de sexe masculin et de sexe
féminin. Donc, contre leur volonté, K.B. et R. n’ont pas pu se marier ce
qui empêchera R. de recevoir une pension de réversion. K.B. a introduit
un recours devant les juridictions britanniques car elle s’estime victime
d’une discrimination fondée sur le sexe en matière de rémunération.
Elle considère que la notion de « veuf » doit être interprétée comme
englobant également le membre survivant d’un couple qui aurait acquis
cette qualité si son appartenance sexuelle n’était pas due à une opération
médicale de changement de sexe. La Court of Appeal interroge la Cour de
justice sur cette question.
1 CJCE, Affaire C-117/01, K.B., arrêt du 7 janvier 2004, non publié à l’heure
d’écrire ces lignes.

Aperçu de la jurisprudence de la CJCE en politique sociale
Selon la Cour, une pension de réversion versée dans le cadre d’un

régime professionnel de sécurité sociale relève du champ d’application
de l’article 141 CE et de l’article 1 § 1 premier alinéa (2) de la directive
75/117 concernant le rapprochement des législations des États membres
relatives à l’application du principe de l’égalité des rémunérations entre les
travailleurs masculins et les travailleurs féminins (Conseil des
Communautés européennes, 1975) qui interdisent toute discrimination
en raison du sexe en matière de rémunération.
Elle constate que la décision de réserver certains avantages aux couples
mariés, en excluant tous ceux qui cohabitent sans être mariés ne peut,
par elle-même, être considérée comme interdite par le droit
communautaire en ce qu’elle est discriminatoire en fonction du sexe. Le
fait que le demandeur soit un homme ou une femme est indifférent au
regard de l’allocation de la pension de réversion. Toutefois, il existe une
inégalité de traitement qui, tout en ne mettant pas en cause directement
le bénéfice d’un droit protégé par le droit communautaire, affecte l’une
de ses conditions d’octroi. Cette inégalité de traitement se rapporte à la
capacité de se marier, qui est une condition préalable indispensable à
l’octroi d’une pension de veuf. En effet, par rapport aux couples
hétérosexuels dont l’identité de l’un des partenaires n’est pas le résultat
d’une opération de changement de sexe et qui peuvent se marier, un
couple tel que celui formé par K.B. et R. n’est en aucune façon en
mesure de remplir la condition de mariage. L’origine de cette
impossibilité se trouve dans les règles du Royaume-Uni concernant le
mariage et les actes de naissance.
2 L’article 141 CE dispose « 1. Chaque État membre assure l’application du principe

d’égalité des rémunérations entre travailleurs masculins et travailleurs féminins pour un même
travail ou un travail de même valeur. 2. (…) on entend par rémunération le salaire ou
traitement ordinaire de base ou minimum, et tous autres avantages payés directement ou
indirectement (…) par l’employeur au travailleur en raison de l’emploi de ce dernier ».
L’article 1§ 1, premier alinéa de la directive énonce : « Le principe de l’égalité des
rémunérations entre les travailleurs masculins et les travailleurs féminins (…) implique, pour
un même travail ou pour un travail auquel est attribué une valeur égale, l’élimination, dans
l’ensemble des élément et conditions de rémunération, de toute discrimination fondée sur le
sexe ».

Dalila Ghailani
En rappelant que la Cour des droits de l’homme a déjà jugé que

l’impossibilité pour un transsexuel de se marier selon sa nouvelle
identité sexuelle constitue une violation de son droit de se marier au
sens de l’article 12 de la CEDH, la Cour constate que la législation en
cause doit être considérée comme étant, en principe, incompatible avec
le droit communautaire. Étant donné cependant qu’il appartient aux
États membres de déterminer les conditions de la reconnaissance
juridique du changement de sexe, la Cour laisse au juge national le soin
de vérifier si une personne dans la situation de K.B. peut se fonder sur
le droit communautaire afin de faire bénéficier son partenaire d’une
pension de réversion.
Le Royaume-Uni avait déjà été condamné à deux reprises par la Cour
européenne des droits de l’homme le 11 juillet 2002 (3) pour avoir
refusé à un transsexuel une modification de son acte de naissance lui
interdisant de ce fait de se marier avec une personne du sexe qu’il
possédait antérieurement. Le gouvernement du Royaume-Uni avait
promis après ces deux condamnations de changer la législation et il a
tenu parole. Le Gender Recognition Act de 2004 accorde aux transsexuels
la reconnaissance légale de leur changement de sexe. Il prévoit la
délivrance d’un certificat de reconnaissance de sexe par un panel spécial
dans deux cas : soit lorsque le demandeur souffre de dysphorie sexuelle
médicalement constatée, vit depuis deux ans selon son nouveau sexe et
a l’intention de continuer ainsi jusqu’à sa mort, soit lorsqu’il a
légalement changé de sexe selon la loi d’un pays étranger figurant sur la
liste dressée par le ministre compétent. La délivrance du certificat
entraîne modification de l’état civil de la personne et lui permet de
contracter mariage avec une personne de sexe opposé. La loi devait
entrer en vigueur le 4 avril 2005.
3 CEDH, arrêts du 11 juillet 2002, Christine Goodwin c. Royaume-Uni et I. c.

Royaume-Uni , non publiés au Recueil des arrêts et décisions à l’heure d’écrire ces
lignes.

1.2 Du droit au congé de maternité : Gómez c/Continental

Industrias del Caucho SA (4)
Une travailleuse doit pouvoir bénéficier de son congé annuel lors d’une période
distincte de son congé de maternité même si ce dernier coïncide avec celui fixé à titre
général, par un accord collectif, pour les congés annuels de l’ensemble du personnel.
Mme Gómez, employée chez Continental Industrias, a été en congé de
maternité du 5 mai au 24 août 2001. Cette période coïncidait avec l’une
des périodes des congés annuels de son atelier convenue dans un accord
collectif. Lorsqu’elle a toutefois demandé à pouvoir bénéficier de son
congé annuel à la suite de son congé de maternité, Continental Industrias
n’a pas accepté sa demande. Mme Gómez a introduit un recours devant
les Juzgados de lo Social de Madrid. La juridiction de renvoi interroge la
Cour de justice sur les directives 93/104 concernant l’aménagement du
temps de travail (Conseil de l’Union européenne, 1993), 92/85 sur la
protection des travailleuses enceintes (Conseil des Communautés
européennes, 1992) et 76/207 concernant l’égalité de traitement entre
hommes et femmes (Conseil des Communautés européennes, 1976).
La Cour rappelle tout d’abord que le congé annuel payé d’au moins
quatre semaines, consacré par l’article 7 § 1 de la directive 93/104,
constitue un principe de droit social communautaire particulièrement
important. Il a pour but le repos effectif du travailleur. La finalité du
congé de maternité est différente : celui-ci vise la protection de la
condition biologique de la femme pendant cette période ainsi que la
protection des rapports particuliers entre la femme et son enfant suite à
l’accouchement. Ensuite, l’article 11 point 2 sous a) de la directive
92/85 prévoit que, en principe, les droits liés au contrat de travail
doivent être assurés aussi dans le cas d’un congé de maternité : y
compris le droit à un congé annuel payé. Enfin, la fixation dans le temps
du congé annuel payé relève de l’article 5 § 2 sous b) (5) de la directive
4 CJCE, Affaire C-342/01, Gómez, arrêt du 18 mars 2004, non publié à l’heure
5 « 2. À cet effet les États membres prennent les mesures nécessaires afin que : (…) b) soient
nulles, puissent être déclarées nulles ou puissent être amendées les dispositions contraires au
principe de l’égalité de traitement qui figurent dans les conventions collectives ou dans les
contrats individuels de travail, (…) ».

Dalila Ghailani
76/207. En même temps, elle permet l’adoption de dispositions

destinées à protéger les femmes pendant la grossesse et la maternité.
Ces dispositions ne peuvent cependant pas occasionner un traitement
défavorable en ce qui concerne leurs conditions de travail. En
conséquence, le droit communautaire exige que la travailleuse bénéficie
de son congé annuel lors d’une période distincte de celle de son congé
de maternité, également en cas de coïncidence entre la période de congé
de maternité et celle fixée à titre général, par un accord collectif, pour
les congés annuels de l’ensemble du personnel.
Nous évoquerons brièvement les principes dégagés par la Cour dans
d’autres litiges. Elle a décidé dans le cas Alabaster que l’ancien article 119
(nouvel article 141) du Traité devait être interprété en ce sens qu’il
exigeait que toute augmentation de salaire intervenue entre le début de
la période couverte par le salaire de référence et la fin du congé de
maternité soit intégrée dans les éléments du salaire pris en compte pour
le calcul de la dite rémunération. Une telle exigence n’est pas limitée au
seul cas où cette augmentation s’applique rétroactivement à la période
couverte par le salaire de référence. En l’absence de réglementation
communautaire en la matière, il appartient aux autorités nationales
compétentes de fixer les modalités selon lesquelles, dans le respect de
l’ensemble des règles du droit communautaire, doit être intégrée dans
les éléments de salaire servant à déterminer le montant de la
rémunération due à la travailleuse pendant son congé de maternité toute
augmentation de salaire intervenue avant ou pendant ce congé (6).
Dans l’affaire Elsner-Lakeberg, la Cour a jugé que le droit communautaire
s’opposait à une réglementation nationale selon laquelle les enseignants
à temps partiel ne percevaient aucune rémunération pour les heures
supplémentaires lorsque le travail supplémentaire n’excédait pas trois
heures dans le mois civil si cette différence de traitement affectait un
nombre considérablement plus élevé de femmes que d’hommes et si
une telle différence de traitement ne pouvait pas être justifiée par un
6 CJCE, Affaire C-147/02, Alabaster, arrêt du 30 mars 2004, non publié à l’heure

objectif étranger à toute appartenance à un sexe déterminé ou n’est pas

nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (7).
La Cour a également décidé que le droit communautaire devait être
interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui
réserve l’inopposabilité des limites d’âge pour l’accès aux emplois
publics aux veuves non remariées qui se trouvent dans l’obligation de
travailler, à l’exclusion des veufs non remariés qui sont dans la même
situation (8). Le lecteur intéressé par cette problématique veillera aussi à
consulter les arrêts Schneider, Haackert, Bass (9) et Hlozek (10).
2. Des droits et obligations des travailleurs et des employeurs

2.1 De l’obligation d’informer les salariés de groupes de
dimension communautaire en vue de la constitution d’un
comité d’entreprise : Kühne & Nagel (11)
L’obligation d’information des salariés de groupes de dimension communautaire en
vue de la constitution d’un comité d’entreprise européen ne peut être éludée par la
localisation de la direction centrale du groupe hors de l’Union européenne.
La Kühne & Nagel AG & Co. KG fait partie du groupe d’entreprises de
dimension communautaire Kühne et Nagel dont la société mère est établie
en Suisse et où les tentatives de négociations en vue de former un
comité d’entreprise européen n’ont pas abouti. La directive 94/45 du
Conseil (Conseil de l’Union européenne, 1994) prévoit l’institution d’un
7 CJCE, Affaire C-285/02, Elsner-Lakeberg, arrêt du 27 mai 2004, non publié à

l’heure d’écrire ces lignes.
8 CJCE, Affaire C-319/03, Briheche, arrêt du 30 septembre 2004, non publié à
9 CJCE, Affaire C-380/01, Schneider, arrêt du 5 février 2004 ; CJCE, Affaire C-
303/02, Haackert, arrêt du 4 mars 2004 ; CJCE, Affaire C-284/02, Baas, arrêt du
8 novembre 2004, non publiés à l’heure d’écrire ces lignes.
10 CJCE, Affaire C-19/02, Hlozek, arrêt du 9 décembre 2004, non publié à l’heure
11 CJCE, Affaire C-440/00, Kühne & Nagel, arrêt du 13 janvier 2004, non publié à

Dalila Ghailani
comité d’entreprise européen pour les entreprises ou groupes

d’entreprises de dimension communautaire. Lorsque la direction
centrale d’un groupe est située dans un État tiers et qu’elle n’a pas de
représentant désigné dans un des États membres de l’Union, la
direction de l’entreprise du groupe employant le plus grand nombre de
travailleurs dans l’un des États membres, autrement dit la direction
centrale présumée, est tenue de mettre en œuvre les moyens permettant
l’institution du comité d’entreprise européen. En l’espèce, il appartenait
à l’entreprise allemande du groupe Kühne et Nagel d’assumer ce rôle.
La direction allemande, sans contester son obligation de communication
au comité d’entreprise allemand, a affirmé ne pouvoir s’exécuter
puisqu’elle ne disposait pas de ces informations et que la direction
centrale suisse, non soumise à la directive, les lui refusait. Le litige a été
porté devant les juridictions allemandes et le Bundesarbeitsgericht, saisi en
dernière instance, demande à la Cour de justice de préciser l’obligation
d’information énoncée par l’article 1 § 2 de la directive de 1994.
La Cour rappelle que la directive a pour but d’assurer que les employés
de groupes d’entreprises de dimension communautaire sont correctement
informés et consultés, par un système de négociations entre la direction
centrale et les représentants des travailleurs lorsque des décisions qui les
affectent sont prises dans un État membre autre que celui dans lequel ils
travaillent. Elle réaffirme que, pour réaliser cet objectif, il faut garantir
aux travailleurs concernés l’accès à l’information leur permettant de
déterminer s’ils ont le droit d’exiger l’ouverture des négociations entre la
direction centrale et les représentants des travailleurs pour la création
d’un comité d’entreprise européen. Un tel droit constitue un préalable
nécessaire à la détermination de l’existence d’une entreprise ou d’un
groupe d’entreprises de dimension communautaire, elle-même condition
préalable à l’institution d’un comité d’entreprise européen ou d’une
procédure d’information et de consultation transnationale des travailleurs.
Lorsque la direction centrale se trouve hors de l’Union européenne, la
responsabilité de fournir aux représentants des travailleurs les informations
indispensables à l’ouverture des négociations pour l’institution d’un
comité d’entreprise européen revient à la direction centrale présumée
localisée dans l’Union. Étant donné l’exigence de bon fonctionnement
du système d’informations et de consultation que la directive vise à
créer, la direction centrale présumée, si elle ne dispose pas des

informations indispensables à l’ouverture des négociations pour

l’institution d’un tel comité, est tenue de les demander aux entreprises
membres du groupe situées dans les États membres. En outre, les
directions des autres entreprises membres du groupe situées dans les
États membres ont l’obligation de fournir à la direction centrale
présumée lesdites informations qu’elles détiennent. Enfin, les États
membres doivent veiller, tout en prenant en considération les intérêts
des entreprises, à ce qu’il existe des procédures administratives ou
judiciaires permettant d’obtenir l’exécution des obligations découlant de
la directive. Quant à la nature des informations devant être fournies
conformément à la directive, celles-ci s’étendent aux données relatives
au nombre moyen de travailleurs et sa répartition entre les divers États
membres, les établissements de l’entreprise et les entreprises du groupe,
et à la structure de l’entreprise et des entreprises du groupe, ainsi qu’aux
noms et adresses des représentants des travailleurs qui pourraient
participer à la formation d’un groupe spécial de négociations ou à la
constitution d’un comité d’entreprise européen. C’est au juge national
de vérifier, si, dans le cas en cause, ces informations sont indispensables
à l’ouverture de négociations pour la création d’un comité d’entreprise
européen. La Cour a réaffirmé ces principes dans une affaire similaire
ADS Anker qu’elle a tranchée le 15 juillet 2004 (12).
2.2 De l’aménagement du temps de travail : Pfeiffer e.a./Deutsches
Rotes Kreuz (13)
Pour des secouristes travaillant dans un service de secours médical d’urgence la durée
maximale hebdomadaire de travail, y compris les périodes de permanence, ne saurait
dépasser 48 heures. Une dérogation à ce principe n’est valable que si le travailleur y
consent individuellement, explicitement et librement.
M. Pfeiffer et les autres requérants devant la juridiction nationale sont,
ou ont été, employés en tant que secouristes par le Deutsches Rotes Kreuz
(Croix-Rouge allemande), une institution de droit privé qui gère
12 CJCE, Affaire C-349/01, ADS Anker, arrêt du 15 juillet 2004, non publié à
13 CJCE, Affaire C-397/01 à C-403/01, Pfeiffer e..a, arrêt du 5 octobre 2004, non
publié à l’heure d’écrire ces lignes.

Dalila Ghailani
notamment le service de secours terrestre assuré au moyen

d’ambulances et de véhicules médicaux d’urgence. Dans les différents
contrats de travail, l’employeur et les travailleurs sont convenus
d’appliquer une convention collective selon laquelle le temps de travail
hebdomadaire moyen de ces derniers était, compte tenu de leur
obligation d’effectuer un service de permanence d’au moins trois heures
par jour en moyenne, allongé de 38,5 heures à 49 heures. Pendant les
périodes de permanence, les secouristes concernés doivent se tenir à la
disposition de l’employeur sur le lieu de travail et sont tenus de rester
constamment attentifs afin de pouvoir intervenir immédiatement en cas
de besoin. Devant l’Arbeitsgericht Lörrach, M. Pfeiffer et ses collègues
entendent faire constater que leur temps de travail hebdomadaire
moyen ne saurait dépasser la limite des 48 heures prévue par la directive
93/104/CE concernant certains aménagements du temps de travail.
Cette juridiction a sursis à statuer pour poser à la Cour de justice
plusieurs questions à ce sujet.
La Cour constate d’abord que cette directive s’applique aussi aux
activités des secouristes accompagnant des ambulances dans le cadre
d’un service de secours. Aucune des exceptions prévues n’est pertinente
en l’occurrence : il ne s’agit ni de services indispensables à la protection
de la sécurité, de la santé et de l’ordre publics en cas de circonstances
d’une gravité et d’une ampleur exceptionnelles comme une catastrophe,
qui par leur nature, ne permettent pas une planification du temps de
travail, ni de services de transports routiers étant donné que l’objet
principal de l’activité en cause est de prodiguer les premiers soins
médicaux à une personne malade ou blessée. Elle poursuit qu’un
dépassement de la durée maximale hebdomadaire de travail de 48 heures
telle que prévue par la directive exige une acceptation explicitement et
librement exprimée par chaque travailleur pris individuellement, et qu’il
ne suffit pas que le contrat de travail se réfère à une convention
collective permettant un tel dépassement.

Dans la lignée de son arrêt Jaeger (14), la Cour juge que lors de la
détermination de la durée maximale quotidienne et hebdomadaire de
travail, les périodes de permanence doivent être intégralement prises en
compte. Elle précise que la limite maximale de 48 heures en ce qui
concerne la durée moyenne de travail par semaine, y compris les heures
supplémentaires, constitue une règle de droit communautaire revêtant
une importance particulière dont doit bénéficier chaque travailleur en
tant que prescription minimale destinée à assurer la protection de sa
sécurité et de sa santé. Dans le cas des secouristes, la directive s’oppose
dès lors à une réglementation nationale qui, le cas échéant au moyen
d’une convention collective ou d’un accord d’entreprise fondé sur une
telle convention, a pour effet de permettre un dépassement de cette
durée maximale. Elle constate enfin que la directive remplit, en ce qui
concerne la durée maximale hebdomadaire de travail de 48 heures, les
conditions requises pour produire un effet direct, c’est-à-dire que, du
point de vue de son contenu, elle apparaît inconditionnelle et
suffisamment précise, de sorte que les particuliers peuvent l’invoquer
devant les juridictions nationales à l’encontre de l’État dans l’hypothèse
où celui-ci aurait omis de transposer la directive dans les délais, ou ne
l’aurait pas transposée correctement. Dans le cas d’un litige opposant
des particuliers, une directive ne peut trouver application en tant que
telle puisqu’elle ne peut jamais créer d’obligation pour un particulier.
Toutefois, la juridiction nationale est tenue, lorsqu’elle applique les
dispositions du droit interne adoptées aux fins de transposer les
obligations prévues par une directive, de prendre en considération
l’ensemble des règles du droit national et de les interpréter, dans toute la
mesure du possible, à la lumière du texte ainsi que de la finalité de cette
directive pour aboutir à une solution conforme à l’objectif poursuivi par
celle-ci. En l’espèce, la juridiction de renvoi doit donc faire tout ce qui
relève de sa compétence pour empêcher le dépassement de la durée
maximale hebdomadaire de travail qui est fixée à 48 heures par la
directive en question.
14 CJCE, Affaire C-151/02, Jaeger, arrêt du 9 septembre 2003, Rec. 2003, I-8389.
Nous avons eu l’occasion de relater cet arrêt dans la version précédente du
Bilan social.

Dalila Ghailani
La Cour s’est également prononcée sur la durée du temps de travail dans

le cadre de l’affaire Wippel. Elle a décidé que le droit communautaire ne
s’opposait pas à une disposition qui fixe la durée maximale du travail à
40 heures par semaine et 8 heures par jour, et qui réglemente donc
également la durée maximale du travail et l’aménagement du temps de
travail en ce qui concerne tant les travailleurs à temps plein que ceux à
temps partiel. Il ne s’oppose pas à un contrat de travail à temps partiel
des travailleurs de la même entreprise, en vertu duquel la durée du
travail hebdomadaire et l’aménagement du temps de travail ne sont pas
fixes, mais sont fonction des besoins de quantité de travail à fournir,
déterminés au cas par cas, ces travailleurs ayant le choix d’accepter ou
de refuser ledit travail (15).
Signalons pour clore que la révision de la directive « temps de travail »
(1993) était en discussion en 2004, une révision qui remet notamment
en cause la jurisprudence Jaeger et Pfeiffer (CCE, 2004). Pour ce faire,
la Commission entendait distinguer, à l’intérieur du temps de garde, les
périodes inactives, qui ne seraient pas considérées comme du temps de
travail (16). Pour plus de détails, nous invitons le lecteur à lire l’article de
Christophe Degryse dans ce volume.
2.3 De la protection des travailleurs en cas d’insolvabilité de
l’employeur : Barsotti, Castellani et Venturi c/Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS) (17)
La directive sur la protection des travailleurs en cas d’insolvabilité des travailleurs
autorise les États membres à limiter l’obligation de paiement des institutions de
garantie à une somme couvrant les besoins élémentaires des travailleurs. Ce plafond
d’intervention doit être payé intégralement même lorsque l’employeur a payé une
partie de la rémunération afférente à la période couverte par la garantie.
15 CJCE, Affaire C-313/02, Wippel, 12 octobre 2004, non publié à l’heure d’écrire
ces lignes.
16 Voir également la position de la Confédération européenne des syndicats du
22 septembre 2004.
17 CJCE, Affaires C-19/01, C-50/01, C-84/01, Barsotti e.a., arrêt du 4 mars 2004,
non publié à l’heure d’écrire ces lignes.

M. Barsotti et Mmes Castellani et Venturi, travailleurs d’entreprises en

faillite, sont créanciers d’une partie des rémunérations relatives à la
dernière période de leur contrat ou de leur relation de travail. Ils ont
réclamé le paiement du solde de celles-ci au Fonds. L’INPS a rejeté ces
demandes, soit en partie, soit en totalité. Le Tribunale di Pisa, le Tribunale
di Siena et la Corte suprema di cassazione devant lesquels les affaires ont été
portées, ont décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice à
propos de l’interprétation de la directive 80/987 du Conseil relative à la
protection des travailleurs en cas d’insolvabilité de l’employeur (Conseil
des Communautés européennes, 1980). Les juridictions italiennes
demandent en substance si les articles 3, § 1, et 4, § 3, premier alinéa, de
la directive doivent être interprétés en ce sens qu’ils autorisent un État
membre à limiter l’obligation de paiement des institutions de garantie à
une somme couvrant les besoins élémentaires des travailleurs concernés
et dont seraient déduits les paiements versés par l’employeur au cours
de la période couverte par la garantie.
La Cour rappelle que conformément à l’article 3, § 1 de la directive, les
États membres prennent les mesures nécessaires afin que les institutions
de garantie assurent, sous réserve de l’article 4 de cette même directive,
le paiement des créances impayées des travailleurs salariés portant sur la
rémunération afférente à la période se situant avant une date déterminée.
L’article 4, § 3, premier alinéa, de la directive prévoit la faculté pour les
États membres de fixer un plafond pour la garantie de paiement des
créances impayées des travailleurs salariés afin d’éviter le versement de
sommes allant au-delà de la finalité sociale de cette directive. Celle-ci
vise à garantir aux travailleurs salariés un minimum communautaire de
protection en cas d’insolvabilité de l’employeur par le paiement des
créances impayées résultant de contrats ou de relations de travail et
portant sur la rémunération afférente à une période déterminée (18). Si
les États membres sont en droit de fixer un plafond pour la garantie des
créances impayées, ils sont tenus d’assurer, dans la limite de ce plafond,
le paiement de la totalité des créances impayées en cause. Les acomptes
éventuellement perçus par les travailleurs salariés concernés sur leurs
18 CJCE, Affaire C-125/97, Regeling, arrêt du 18 octobre 2001, Rec. I-4493; CJCE,
Affaire C-201/01, Walcher, arrêt du 11 septembre 2003, Rec. I-8827.

Dalila Ghailani
créances afférentes à la période de garantie doivent être déduits de

celles-ci en vue de déterminer dans quelle mesure elles sont impayées.
En revanche, une règle de non-cumul selon laquelle les rémunérations
versées auxdits travailleurs au cours de la période couverte par la
garantie doivent être déduites du plafond fixé par l’État membre pour la
garantie des créances impayées porte directement atteinte au minimum
de protection assuré par la directive. Les articles 3, § 1, et 4 § 3, premier
alinéa, de la directive n’autorisent donc pas un État membre à limiter
l’obligation de paiement des institutions de garantie à une somme
couvrant les besoins élémentaires des travailleurs concernés et dont
seraient déduits les paiements versés par l’employeur au cours de la
période couverte par la garantie (19).
3. De la sécurité sociale en droit communautaire

3.1 Du supplément compensatoire aux pensions de retraite :
Skalka c/Socialversicherungsanstalt der gewerblichen
Wirtschaft (20)
M. Skalka, citoyen autrichien, perçoit, depuis mai 1990, une pension
pour incapacité de travail versée par la Sozialversicherungsanstalt. Depuis
qu’il a atteint l’âge de 60 ans, cette même prestation lui est délivrée sous
la forme d’une pension de vieillesse anticipée pour longue période
d’assurance. M. Skalka réside habituellement à Ténériffe depuis la fin de
l’année 1990. Le 16 décembre 1999, il a demandé, sur le fondement du
GSVG (la loi fédérale concernant l’assurance sociale pour les non-
salariés travaillant dans le commerce), l’octroi d’un supplément
compensatoire à la Sozialversicherungsanstalt. Cet organisme a rejeté sa
demande au motif que M. Skalka résidant habituellement à l’étranger, la
prestation ne pouvait pas être exportée. Les juges du fond saisis ont
considéré que le supplément compensatoire était une prestation spéciale
19 Voir également CJCE, Affaire C-520/03, Valero c/Fogasa, arrêt du 16 décembre

2004.
20 CJCE, Affaire C-160/02, Skalka, arrêt du 29 avril 2004, non publié à l’heure

à caractère non contributif au sens de l’article 10 bis (21) du règlement

n° 1408/71 relatif à la coordination des régimes de sécurité sociale
(Conseil des Communautés européennes, 1971) qui ne pouvait être
octroyée à une personne résidant habituellement dans un État membre
autre que l’Autriche. Les deux juridictions n’ont pas estimé utile de
saisir la Cour d’une question préjudicielle relative à la qualification
juridique de la prestation car l’arrêt Jauch du 8 mars 2001 (22) donnait les
éléments de réponse suffisants. M. Skalka a formé un recours en
révision contre l’arrêt d’appel devant l’Oberster Gerichtshof, qui a décidé de
surseoir à statuer et de poser à la Cour une question préjudicielle.
La juridiction de renvoi demande si le supplément compensatoire,
prévu par le GSVG, prestation inscrite à l’annexe II bis du règlement
n° 1408/71, constitue une prestation spéciale à caractère non
contributif au sens de l’article 4, § 2 bis (23) de sorte que la situation
d’une personne comme M. Skalka qui, postérieurement au 1er juin 1992,
remplit les conditions d’octroi de cette prestation est exclusivement
régie, à compter du 1er janvier 1995, date d’adhésion de l’Autriche à
l’Union européenne, par le système de coordination mis en place par
l’article 10 bis du même règlement et, par suite, ne peut bénéficier qu’à
une personne résidant habituellement en Autriche. Les dispositions
dérogatoires au caractère exportable des prestations de sécurité sociale,
prévues à l’article 10 bis du règlement n° 1408/71, doivent être
interprétées strictement. Cette disposition ne peut viser que les
prestations qui, selon l’article 4, § 2 bis, présentent un caractère spécial
21 « Nonobstant les dispositions de l’article 10 et du titre III, les personnes auxquelles le présent
règlement est applicable bénéficient des prestations spéciales en espèces à caractère à caractère
non contributif visées à l’article 4 § 2 bis exclusivement sur le territoire de l’État membre
dans lequel elles résident et au titre de la l législation de cet État pour autant que ces
prestations soient mentionnées dans l’annexe II bis. Les prestations sont servies par
l’institution du lieu de résidence et à sa charge ».
22 CJCE, Affaire C-215/99, Jauch, arrêt du 8 mars 2001, Rec. I-1901.
23 Le règlement « s’applique aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant
d’une législation ou d’un régime autre que ceux qui sont visés au § 1 de cet article ou qui sont
exclus au titre du § 4 du même article lorsque ces prestations sont notamment destinées à
couvrir à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux
branches visées au § 1, sous a) à h) dudit article ».

Dalila Ghailani
et non contributif et qui sont mentionnées à l’annexe II bis dudit

règlement. Le supplément compensatoire figure dans la liste des
prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l’article 4, § 2
bis, du règlement n° 1408/71 qui fait l’objet de l’annexe II bis.
Reste donc à rechercher si la prestation en cause revêt un caractère
spécial et non contributif. Le supplément compensatoire autrichien
complète une pension de vieillesse ou d’invalidité et présente le
caractère d’une assistance sociale visant à assurer un minimum vital à
son bénéficiaire en cas de pension insuffisante. Son octroi repose sur
des critères objectifs définis par la loi. Il doit donc être qualifié de
« prestation spéciale » au sens du règlement n° 1408/71. Pour juger du
caractère contributif, le critère déterminant est celui du financement réel
de la prestation. La Cour examine si ce financement est assuré
directement ou indirectement par des cotisations sociales ou par des
ressources publiques. S’agissant du supplément compensatoire autrichien,
les dépenses sont supportées provisoirement par un organisme social qui
est, ensuite, intégralement remboursé par le Land concerné, lui-même
percevant du budget fédéral les sommes nécessaires au financement de
la prestation. Le supplément compensatoire autrichien doit donc être
regardé comme ayant un caractère non contributif au sens de l’article 4,
§ 2 bis, du règlement n° 1408/71.
Selon la Cour, il ressort de l’article 10 bis et de l’annexe II bis du
règlement n° 1408/71 que le supplément compensatoire, au sens du
GSVG, relève du champ d’application dudit règlement et constitue une
prestation spéciale à caractère non contributif au sens de l’article 4, § 2
bis, du même règlement, en sorte que la situation d’une personne qui,
postérieurement au 1er juin 1992, remplit les conditions d’octroi de cette
prestation est exclusivement régie, à compter du 1er janvier 1995, date
d’adhésion de l’Autriche à l’Union européenne, par le système de
coordination mis en place par ledit article 10 bis. Il ne peut donc être
octroyé qu’à une personne résidant habituellement en Autriche.

3.2 De l’allocation de dépendance : Gaumain-Cerri & Barth

c/Kaufmännische Krankenkass-Pflegekasse (24)
Mme Gaumain-Cerri, citoyenne allemande, et son époux, citoyen
français, résident en France et travaillent à temps partiel dans une
entreprise en Allemagne. Ils sont affiliés à ce titre à l’assurance
dépendance allemande. Leur fils, qui réside avec eux, souffre d’un
handicap. En tant qu’ayant droit de ses parents, il perçoit des prestations
de l’assurance dépendance, notamment l’allocation dépendance. Les
parents assument eux-mêmes, à domicile et bénévolement, le rôle de
tierce personne assistant une personne dépendante. Toutefois, la caisse
de dépendance KKH, organisme assureur du risque dépendance, refuse
de prendre en charge les cotisations d’assurance vieillesse de Mme
Gaumain-Cerri et son époux au titre de leur activité d’assistance à
personne dépendante car ils ne résident pas sur le territoire allemand.
Selon le SGB (le Code allemand de la sécurité sociale), vu le caractère
non professionnel de cette activité et l’absence de résidence sur le
territoire national, ils n’auraient ni obligation, ni droit à l’assurance
vieillesse légale. Le caractère non professionnel de l’activité en cause ne
leur donnerait pas non plus la qualité de travailleur pouvant se prévaloir
des dispositions du règlement n° 1408/71 (Conseil des Communautés
européennes, 1971).
Mme Barth, citoyenne allemande, réside en Belgique et assiste,
moyennant rétribution mensuelle en Allemagne, un fonctionnaire
retraité. Selon le SGB, l’activité d’assistance de Mme Barth n’est pas
professionnelle. Elle n’exerce aucune autre activité professionnelle. Le
retraité qu’elle assiste reçoit ses prestations d’assurance dépendance de
deux organismes, le Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein
Westfalen, en tant qu’organisme de l’assurance sociale de base pour les
fonctionnaires retraités, et la PAX Familienfürsorge Krankenversicherung, en
tant qu’organisme d’assurance complémentaire au titre d’un contrat
privé, dont la conclusion est obligatoire et dont les conditions sont, de
par la loi, analogues à celles applicables à l’assurance sociale de base. Ne
résidant pas en Allemagne, la Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz a fait
24 CJCE, Affaires C-502/01 et C-31/02, Gaumain-Cerri & Barth, arrêt du 8 juillet

2004, non publié à l’heure d’écrire ces lignes.

Dalila Ghailani
interrompre le versement des cotisations permettant à Mme Barth

d’acquérir des droits à pension. Mmes Gaumain-Cerri et Barth ont
respectivement saisi le Sozialgericht Hannover et le Sozialgericht Aachen et
réclament la prise en charge par l’assurance dépendance de cotisations
d’assurance vieillesse au titre de leur activité d’assistance à personne
dépendante.
Les juridictions allemandes ont demandé à la Cour si la prise en charge,
par l’organisme assurant le risque dépendance, des cotisations sociales à
l’assurance vieillesse de la tierce personne qui apporte des soins au
domicile d’une personne dépendante constituait une prestation de
maladie ou une prestation de vieillesse au sens de l’article 1er du
règlement n° 1408/71 et si le fait que ladite prestation soit fournie par
un organisme de droit privé a une influence sur la réponse. De plus,
elles demandaient si l’article 39 CE du traité, le règlement n° 1408/71
ou d’autres dispositions du droit dérivé s’opposaient à ce que ladite
prestation soit refusée au motif que la personne dépendante ou la tierce
personne résident en dehors de l’État de l’institution auprès de laquelle
la personne dépendante est assurée pour le risque dépendance.
La Cour répond en deux temps. Selon l’arrêt Molenaar (25), les prestations
visant à assurer la couverture du risque vieillesse d’une tierce personne
assistant une personne dépendante, comme celles prévues par l’assurance
dépendance, constituent des « prestations de maladie » au profit de la
personne dépendante, au sens de l’article 4, § 1, sous a), du règlement n°
1408/71. Le fait que la tierce personne profite à titre personnel d’une
telle prestation ne change rien au fait que la personne dont l’état de
dépendance justifie l’octroi de l’ensemble des prestations de dépendance
bénéficie de la sorte d’un mécanisme visant à l’aider à recevoir les soins
que nécessite son état. Ladite prestation relève donc de la branche de
l’assurance maladie.
25 Rendu en réponse à une question préjudicielle soulevée dans le cadre d’un litige
concernant le refus de verser l’allocation de dépendance à des personnes
assujetties à l’assurance dépendance au motif qu’elles ne résidaient pas en
Allemagne. CJCE, Affaire C-160/96, Molenaar, arrêt du 5 mars 1998, Rec. I-
843.

Le fait que l’assurance dépendance soit parfois fournie en tout ou partie

par un assureur privé sur la base d’un contrat privé ne saurait, dans ce
cas, la faire échapper au champ d’application du règlement n° 1408/71,
dès lors que la conclusion d’un tel contrat découle directement de
l’application de la législation de sécurité sociale en cause.
La Cour examine ensuite si, s’agissant d’un cas tel que celui de Mme
Gaumain-Cerri, la prise en charge des cotisations d’assurance vieillesse
de la tierce personne assistant la personne dépendante doit s’effectuer
selon la législation de l’État de résidence de la personne dépendante ou
selon celle de l’État compétent. Aux termes des articles 19 et 20 du
règlement n° 1408/71 (26), la qualification des prestations « en nature »
ou « en espèces » peut changer la législation applicable. L’allocation
dépendance se présentant comme une aide financière qui permet
d’améliorer globalement le niveau de vie des personnes dépendantes,
elle devait être considérée comme une prestation en espèces de
l’assurance maladie visées par le règlement n° 1408/71. La prise en
charge des cotisations d’assurance vieillesse de la tierce personne à
laquelle une personne dépendante recourt pour l’assister à domicile doit
elle-même également être qualifiée de prestation en espèces de
l’assurance maladie en raison de son caractère accessoire à l’allocation
de dépendance proprement dite puisqu’elle la complète directement.
Or, d’après l’article 19 § 1 sous b) et 2, la prise en charge des cotisations
d’assurance vieillesse de la tierce personne assistant une personne
dépendante qui réside en France et qui est membre de la famille d’un
travailleur affilié à l’assurance dépendance allemande doit être assurée
par l’institution compétente allemande selon la législation sur l’assurance
dépendance comme si ladite personne dépendante résidait en
Allemagne, sauf si celle-ci a droit à une prestation équivalente en vertu
de la législation française.
Reste à examiner si l’institution compétente peut refuser l’octroi d’une
prestation particulière de l’assurance dépendance au motif que cette
26 Ces articles concernent, en matière d’assurance maladie et maternité des

travailleurs salariés ou non salariés et des membres de leurs familles, des
situations dans lesquelles les intéressés résident dans un État membre autre que
l’État compétent, notamment comme travailleurs frontaliers.

Dalila Ghailani
tierce personne ne réside pas sur le territoire de l’État membre

compétent. Une réponse négative s’impose. Le statut de citoyen de
l’Union conféré par l’article 17 CE et dont bénéficient ces tierces
personnes, permet à ceux des ressortissants des États membres qui se
trouvent dans la même situation d’obtenir dans le domaine d’application
du traité, sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet
égard, le même traitement juridique. Or, le refus de prise en charge des
cotisations d’assurance vieillesse d’une tierce personne assistant une
personne dépendante au seul motif qu’elle ne réside pas sur le territoire
de l’État compétent, dont la législation s’applique, conduit à traiter de
manière différente des personnes se trouvant dans une même situation.
Dès lors, s’agissant de prestations telles que celles de l’assurance
dépendance allemande apportées à un assuré résidant sur le territoire de
l’État compétent ou à une personne résidant sur le territoire d’un autre
État membre et affiliée à cette assurance en tant que membre de la
famille d’un travailleur, le traité, en particulier l’article 17 CE, ainsi que
le règlement n° 1408/71, s’opposent à ce que la prise en charge des
cotisations d’assurance vieillesse d’un ressortissant d’un État membre
assurant le rôle de la tierce personne apportant des soins au bénéficiaire
de ces prestations soit refusée par l’institution compétente au motif que
cette tierce personne ou ledit bénéficiaire réside dans un autre État
membre que l’État compétent.
Signalons pour clore cette partie que, d’une part, le règlement CE
n° 883/2004 du Parlement et du Conseil portant sur la coordination des
systèmes de sécurité sociale et abrogeant le règlement 1408/71 (sauf aux
fins de certains accords et actes communautaires) est entré en vigueur le
20 mai 2004 (Parlement et Conseil de l’Union européenne, 2004). Le
règlement vise à simplifier et codifier les règles existantes, dans le
respect notamment des principes d’égalité et d’assimilation tels qu’ils
ont été développés par la Cour de justice. D’autre part, le règlement CE
n° 631/2004 du Parlement et du Conseil modifiant le règlement CEE
n° 1408/71 relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux
travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur
famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté et le règlement
CEE n° 574/72 fixant ses modalités d’application est entré en vigueur
le 1er juin 2004 (Parlement et Conseil de l’Union européenne, 2004). Les

modifications portent sur l’alignement des droits et la simplification des

procédures. Il est entré en vigueur le 1er juin 2004.
Conclusions
2005 verra croître le nombre de cas soumis à la Cour. Un certain
nombre d’affaires ayant fait l’objet de conclusions par les avocats
généraux seront tranchées. Il est à remarquer que la plupart d’entre elles
concernent encore et toujours l’égalité de traitement entre les hommes
et les femmes. Dans le cas McKenna (27), la Cour tranchera la question de
savoir si une incapacité de travail causée par un état pathologique lié à la
grossesse et survenant pendant la durée de celle-ci peut, conformément
au droit communautaire, être traitée comme une incapacité de travail
due à n’importe quelle maladie et être imputée sur le nombre de jours
durant lesquels, en vertu du régime de congé de maladie applicable en
l’espèce, les salariés ont droit au maintien de leur rémunération en
totalité, puis en partie. Dans l’affaire Mayer (28), la Cour sera une fois de
plus consultée à propos de l’incidence du principe de l’égalité de
rémunération entre hommes et femmes sur ces branches de la sécurité
sociale.
Le cas Junk (29) permettra à la Cour de préciser, d’une part, le sens qui
doit être attribué à la notion de « licenciement » contenue dans la
directive 98/59/CE du Conseil et, de l’autre, la portée des obligations
d’information et de consultation mises à charge de l’employeur par la
directive. Enfin, dans l’affaire Nikoloudi (30), elle jugera de la compatibilité
d’une réglementation nationale avec le droit communautaire relatif à
l’égalité entre hommes et femmes. Cette réglementation prévoit
notamment l’exclusion des travailleurs à temps partiel de la
27 CJCE, Affaire C-191/03, North Western Health Board contre Margaret McKenna.
28 CJCE, Affaire C-356/03, Elisabeth Mayer contre Versorgungsanstalt des Bundes und
der Länder.
29 CJCE, Affaire C-188/03, Irmtraud Junk contre Wolfang Kühnel als Insolvenzverwalter
über das Vermögen der Firma AWO.
30 CJCE, Affaire C-196/02, Vasiliki Nikoloudi contre Organismos Tilepikoinonion
Ellados.

Dalila Ghailani
titularisation, une catégorie d’emplois à temps partiel étant, en tout cas,

réservée aux femmes.
Références
CCE (2004), Proposition de directive du Parlement européen et du
Conseil modifiant la directive 2003/88/CE concernant certains aspects
22 septembre 2004 (http://europa.eu.int/eur-lex/fr/com/pdf/2004/
com2004_0607fr01.pdf).
Conseil des Communautés européennes (1971), Règlement (CEE)
1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes
de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés
et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la
Communauté, JO L 149 du 5 juillet 1971, pp.0002-0050.
du Conseil, du 10 février 1975, concernant le rapprochement des
législations des États membres relatives à l’application du principe de
l’égalité de rémunérations entre les travailleurs masculins et les
travailleurs féminins, JO L 45 du 19 février 1975, pp.0019-0020.
du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en œuvre du principe de
l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne
l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelle, et les
conditions de travail, JO L 39 du 14 février 1976, pp.0040-0042.
du Conseil du 20 octobre 1980, concernant le rapprochement des
législations des États membres relatives à la protection des travailleurs
en cas d’insolvabilité de leur employeur, JO L 283 du 20 octobre 1980,
pp.0023-0027.
du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant la mise en œuvre de
mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé
des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail, JO L 348
du 28 novembre 1992, pp.0001-0008.

Conseil de l’Union européenne (1993), Directive 93/104/CE du

Conseil, du 23 novembre 1993, concernant certains aménagements du
temps de travail, JO L 307 du 13 décembre 1993, pp.0018-0024.
Conseil de l’Union européenne (1994), Directive 94/45/CE du Conseil
du 22 septembre 1994 concernant l’institution d’un comité d’entreprise
européen ou d’une procédure dans les entreprises de dimension
communautaire et les groupes d’entreprises de dimension communautaire
en vue d’informer et de consulter les travailleurs, JO L 254 du
30 septembre 1994, pp.0064-0072.
Parlement européen et Conseil de l’Union européenne (2004a), Règlement
CE n°631/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004
modifiant le règlement CEE n°1408/71 du Conseil relatif à l’application
des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs
non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur
de la Communauté et le règlement CEE n°574/72 du Conseil fixant les
modalités d’application du règlement (CEE) n°1408/71, en ce qui
concerne l’alignement des droits et la simplification des procédures, JO
L 100 du 6 avril 2004 pp.0001-0005.
Parlement européen et Conseil de l’Union européenne (2004b),
Règlement CE n°883/2004 du Parlement européen et du Conseil du
29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité
sociale, JO L 166 du 30 avril 2004, pp.0001-0123.

Perspectives
La période qui s’est ouverte avec l’élargissement de l’Union en mai 2004

a coïncidé avec de multiples processus de révisions, de réévaluations et
de réformes. Il y a, bien sûr, eu le projet de réforme des traités via la
« constitution » européenne. Il y a également eu, début 2005, la révision
de la stratégie de Lisbonne, la réévaluation du pacte de stabilité et de
croissance, le réexamen de la stratégie européenne pour l’emploi, la
préparation de la révision des fonds structurels. Au quotidien, il y a
aussi eu, de manière plus ponctuelle, la révision de la directive « temps
de travail », de la directive « comités d’entreprise européens », le
réexamen du projet de directive « services »… Last but not least, se
trouvait au menu 2005 la redéfinition des perspectives budgétaires
2007-2013. C’est donc peu dire que l’Europe se trouve, tant sur les
plans politique qu’économique et social, dans un agenda de réformes, de
réévaluations et de révisions.
L’élargissement de l’Union aux pays d’Europe centrale et orientale ainsi
qu’à Chypre et Malte explique sans doute pour partie ces multiples
processus. On ne fonctionne pas de la même manière à quinze et à
vingt-cinq. Mais l’élargissement n’explique pas tout. Il y a également une
recherche de nouvelles dynamiques et orientations politiques, avec un
point commun – sous forme de point d’interrogation – à toutes les
discussions : engage-t-on l’Union européenne dans un processus de
déréglementation ou de régulation ? Qu’il s’agisse de la « constitution »,
de la directive « temps de travail » ou de l’équilibre entre les objectifs
économiques, sociaux et environnementaux de Lisbonne, on découvre
dans tous ces débats politiques, de manière transversale, la question de
la (dé)régulation.

En réalité, il s’agit moins d’un point d’interrogation que d’un clivage,

d’un rapport de force. Tous ces processus qui s’entremêlent constituent
d’ailleurs une bonne opportunité pour jauger ce rapport de force entre
partisans d’une Europe qui déréglemente et accroît les « forces créatrices »
de la concurrence et les tenants d’une Europe qui encadre le marché
dans une perspective d’équité et de progrès social. Force est cependant
de constater que ces dynamiques sont loin d’être univoques. Ainsi, la
révision des objectifs de Lisbonne telle que proposée par la
Commission a été dénoncée comme étant un virage ultralibéral ; mais,
par ailleurs, la réforme du pacte de stabilité a été accueillie avec
enthousiasme dans les rangs syndicaux et progressistes qui y ont vu un
progrès dans la gouvernance économique. De même, les orientations
proposées pour la nouvelle directive « temps de travail » ont été
fortement critiquées en raison du potentiel de dérégulation qu’elles
contiennent ; mais, par ailleurs, les chefs d’État et de gouvernement ont
reconnu de manière assez inédite qu’il y avait un problème avec la
directive sur la libéralisation des services. L’illustration sans doute la
plus flagrante de ce caractère équivoque est la divergence absolue
d’interprétation du projet de traité constitutionnel avec, d’un côté, ses
partisans qui y lisent noir sur blanc des avancées sociales et, de l’autre,
ses détracteurs qui y lisent tout aussi noir sur blanc un projet néolibéral
dérégulateur « gravé dans le marbre ».
Avancées sociales ou projet néolibéral : ces deux analyses de l’actualité
européenne en 2004-2005 seraient-elles les deux faces d’un même
euro ? Elles sont le reflet des acteurs et des rapports de force dans
lesquels ils agissent : le programme de l’UE n’est pas un programme
homogène de gauche ou de droite, il est un programme de compromis
qui se traduit notamment dans des textes tels que l’agenda de Lisbonne
ou le traité constitutionnel. Mais il ne s’agit pas de compromis de
synthèse, aboutissant à une sorte d’alliance européenne plus ou moins
explicite et assumée. Il s’agit plutôt de compromis de superposition,
c’est-à-dire d’addition d’objectifs économiques, sociaux et environ-
nementaux parfois difficilement conciliables.
Cette superposition de compromis sert autant les majorités politiques
nationales de quelles que couleurs qu’elles soient – qui peuvent y puiser
les objectifs qui participent de leurs priorités – que les oppositions, qui
peuvent toujours y trouver matière à contestation. Comment expliquer

Perspectives
autrement le consensus relatif sur Lisbonne ou sur le projet de

constitution entre partis conservateurs, libéraux et sociaux-démocrates
actuellement au pouvoir dans les capitales ? Mais il faut garder à l’esprit
que c’est au sein même de cet apparent « consensus européen » que se
jouent, parfois de manière brutale, les clivages gauche droite (1). Avec,
sur les questions économiques, un double avantage pour l’approche
déréglementaire puisque, d’une part, les traités favorisent ce type
d’approche et, de l’autre, les forces progressistes doivent se trouver des
compromis constructifs (de quelles régulations communes se doter ?) tandis
que les forces libérales peuvent se contenter de compromis négatifs (que
faut-il supprimer comme règle ?). On peut donc qualifier ces compromis
d’asymétriques.
L’un des domaines d’expression privilégiés de ces clivages est le
domaine social. Et il est évident que la période ici examinée est marquée
par un contexte politique et institutionnel peu favorable aux attentes
sociales. Politique, parce que marqué par une vision libérale de
l’élargissement et par l’absence de tout débat social préalable. Comme
nous l’écrivions en conclusion du précédent Bilan social de l’Union
européenne : « le seul bénéfice immédiat de l’élargissement se ramène donc à la
libéralisation des échanges dont, apparemment, on attend tout ». Cette approche
libérale de l’ancienne Europe des Quinze s’est trouvée renforcée par les
gouvernements de certains pays entrants, qui ne semblent pas chercher
dans l’Union un moteur de progrès social interne (comme ce fut le cas
lors de l’adhésion de l’Espagne et du Portugal où le rattrapage sur le
modèle social européen fut un leitmotiv politique), mais un soutien à la
mise en œuvre de politiques économiques très libérales. La période est
également peu propice aux attentes sociales sur le plan institutionnel, car
tant au sein du Parlement européen que de la Commission et du Conseil,
les partisans d’une « Europe sociale » ont du mal à se trouver des alliés.
Dans ce momentum peu favorable, de fortes craintes ont été exprimées en
2004-2005, notamment par la voix des organisations syndicales. En
effet, la manière dont ont été abordées la directive sur les services dans
1 Certains partisans du non à la constitution européenne ont précisément comme

différence de vouloir jouer le clivage en dehors de ce consensus.

le marché intérieur et la révision de la directive sur le temps de travail

laisse craindre un changement radical non pas de stratégie mais
d’objectifs politiques européens. La directive « services » dans sa
mouture 2004 vise la création d’un marché intérieur des services sans
procéder ex ante à un quelconque effort d’harmonisation des normes, ce
qui aboutit à l’ouverture d’une concurrence déréglementée. Cette
stratégie pose de gros problèmes dans certains secteurs sociaux, en
particulier les soins de santé. La révision de la directive « temps de
travail », censée initialement mettre fin aux dérogations britanniques
provisoires concernant le temps de travail hebdomadaire maximal, était
– à l’heure d’écrire ces lignes – sur le point d’aboutir à une
généralisation des possibilités de dérogations. C’est-à-dire là aussi à une
déréglementation sociale compétitive.
Plutôt que de favoriser une stratégie de rattrapage et de convergence
sociale – et ce via une harmonisation même minimale –, la Commission
et certains États membres semblent faire le choix de la mise en
concurrence des systèmes. Une mise en concurrence qui, dans le
contexte d’une Union nouvellement élargie, pourrait aboutir rapidement
à un projet dérégulationniste tant les normes sont différentes. Tant dans
la directive service que dans celle sur le temps de travail, l’élaboration de
règles communes par l’autorité publique est remplacée, dans le premier
cas, par la coopération administrative et, dans le second, par la
négociation entre partenaires sociaux – pour autant qu’ils existent. Les
auteurs font semblant d’oublier que les administrations, qui ont déjà du
mal à coopérer entre elles au niveau national, ne le feront pas plus
facilement au plan européen (pensons ne fût-ce qu’aux problèmes
linguistiques), et que des « trous noirs » subsistent dans la présence
syndicale au niveau des secteurs et des entreprises dans de nombreux
pays. Les prétendus garde-fous à la dérégulation seront dès lors
emportés comme fétus de paille : le territoire européen sera de moins en
moins homogène avec, d’un côté, des territoires provisoirement
protégés par des administrations performantes et la présence plus ou
moins importante d’interlocuteurs syndicaux et, de l’autre, des
territoires soumis à la loi du plus fort.
Historiquement, on mesure le chemin parcouru : de l’harmonisation
vers le haut (années 60 et 70), le projet européen est passé aux normes
minimales (années 80 et 90), et serait ensuite en train de franchir une

Perspectives
nouvelle étape, la mise en concurrence des modèles entre eux. Cette

mise en concurrence s’expliquerait par la recherche d’une plus grande
compétitivité européenne, laquelle serait également un point de
rencontre entre les différentes forces politiques puisque cette
compétitivité est censée créer plus de croissance et donc plus d’emplois.
Mais ce qu’a crûment mis en lumière l’aventure mouvementée de la
directive services est le manque de vigilance des partis sociaux
démocrates européens à l’encontre des risques de rupture de l’équilibre
entre objectifs économiques et sociaux. Il aura fallu une mobilisation
sociale et syndicale européenne sans précédent pour que la classe
politique prenne conscience de ce point de rupture. Cette prise de
conscience est-elle passagère, ou permettra-t-elle, dans un
environnement politique a priori peu favorable, de modifier les rapports
de force ?
De manière emblématique, c’est probablement là que se trouve la
principale fonction du « consensus européen » tel que décrit plus haut.
S’il parvient à atteindre un équilibre satisfaisant entre contraintes
économiques, d’une part, et attentes sociales (qui peuvent être
changeantes), de l’autre, il peut sans doute contenir et organiser le débat
politique en son sein. Si, en revanche, il est perçu comme un instrument
d’imposition de politiques invasives, d’aucuns voudront sortir de ce
consensus et construire un rapport de force qui lui est extérieur. C’est
sans doute le sens profond du « non » de gauche qui s’est manifesté en
France à l’occasion du référendum sur le projet de constitution
européenne. Si le projet de traité constitutionnel ne change rien de
fondamental aux politiques européennes – il contient même quelques
avancées sociales – il apparaît néanmoins à certains comme la
consolidation de compromis asymétriques successifs que ceux-ci jugent
devenus incompatibles avec la préservation des valeurs sociales de
l’après-guerre. En outre, la lecture intégriste actuellement faite par
certains acteurs politiques de la doctrine du marché contenue dans les
traités européens (depuis Rome !) favorise l’éclatement du consensus (2),
2 Comme l’expriment de manière limpide Fitoussi et Le Cacheux : « (…) l’histoire

européenne s’est retournée : l’enchaînement du politique par la doctrine de marché a conduit à
une telle asphyxie de la démocratie qu’elle menace désormais en retour l’espace public dans de
nombreux pays du continent » (in L’état de l’Union européenne 2005, sous la direction

alors que ce dernier a été possible pendant plus de quarante ans avec les
mêmes textes fondateurs.
On ne rêve pas d’un grand marché, disait l’ancien président de la
Commission européenne, M. Jacques Delors. Un grand marché qui se
destinerait exclusivement à l’accroissement de la concurrence – dans
une Europe où le chômage, la pauvreté et l’insécurité sociale perdurent
depuis trop longtemps – apparaîtrait même comme un cauchemar.
Réhabiliter un projet politique dépassant la doctrine de marché pour
l’Union européenne à Vingt-cinq est dès lors, sans nul doute, le grand
chantier auquel devraient s’atteler les dirigeants et élites politiques
actuels.
de Jean-Paul Fitoussi et Jacques Le Cacheux, Fayard/Presses de Sciences Po,

Paris 2005).

Christophe Degryse
Chronologie 2004
Relevé des principaux faits marquants
de la politique sociale européenne
JANVIER
13 janvier : Dialogue social : lancement du 29ème Comité du dialogue
social sectoriel « Collectivités locales et régionales ». À cette occasion,
les partenaires sociaux adoptent une déclaration commune sur le
télétravail. « CEMR-EP/EPSU joint statement on telework » (http://
www.telework-mirti.org/telework_statement_en.pdf).
14 janvier : Services d’intérêt général : le Parlement européen
approuve par 383 voix pour, 123 contre et 13 abstentions, le rapport de
Philippe Herzog sur les services d’intérêt général dans l’Union européenne
« rapport sur le Livre Vert sur les services d’intérêt général », Final A5-
0484/2003, 17 décembre 2003.
Services - Marché intérieur : la Commission présente une proposition
de directive visant à réaliser le marché intérieur dans le secteur des
services. « Proposition de directive du Parlement européen et du
Conseil relative aux services dans le marché intérieur. », COM (2004) 2
final du 13 janvier 2004.
15 janvier : - Emploi : la CES publie ses réactions à la communication
de la Commission « Making Working Pay ». « La CES rejette toute
approche qui aurait des relents d’allocation conditionnelle à l’américaine »,
communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 15 janvier 2004.
Emploi : l’UNICE exprime ses positions sur « Make Work Pay ».
Speaking notes of Mr W. Beirnaert, Chairman of the UNICE Social

Christophe Degryse
Affairs Committee, Galway, 15 january 2004 (UNICE@news, janvier

2004, page 7) (en anglais uniquement).
16 janvier : Conseil informel Emploi, Politique sociale, Santé et
Consommateurs : les ministres des Affaires sociales et de l’Emploi ont
un échange de vues sur la communication de la Commission « Making
Working Pay ». « Moderniser la protection sociale pour des emplois plus
nombreux et de meilleure qualité – une approche globale pour rendre le
travail rénumérateur », COM (2003) 842 final du 30 décembre 2003.
21 janvier : Stratégie de Lisbonne : la Commission publie son rapport
de printemps, la mise en œuvre des grandes orientations de politique
économique et le rapport conjoint sur l’emploi. Les objectifs mid-term
de Lisbonne ne sont pas atteints. « Rapport sur la mise en œuvre de la
stratégie pour le marché intérieur (2003-2006) », COM (2004) 22 final
du 21 janvier 2004, « Communication de la Commission sur la mise en
œuvre des grandes orientations de politique économique pour 2003-05,
COM (2004) 20 final du 21 janvier 2004, « Projet de rapport conjoint
sur l’emploi 2003/2004 » COM (2004) 24 final du 21 janvier 2004.
26 janvier : Sécurité sociale : le Conseil adopte sa position commune
sur la proposition de règlement visant à remplacer le système de
coordination des systèmes de sécurité sociale (règlement CEE n°1408/71).
2558ème session du Conseil Affaires générales, 5518/04 (Presse 25),
Bruxelles, le 26 janvier 2004, Bulletin quotidien Europe, n°8633 du 29 janvier
2004, page 17.
27 janvier : Dialogue social : la Communauté européenne du rail
(CER) et la Fédération européenne des Travailleurs des transports (ETF)
signent deux accords négociés dans le cadre du dialogue social européen
sur la licence européenne de conducteur et sur les conditions d’utilisation
du personnel des chemins de fer employé dans les services transfrontaliers.
« Accord sur la licence européenne pour conducteurs effectuant un
service d’interopérabilité transfrontalière » et « Accord sur certains
aspects des conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant
des services d’interopérabilité transfrontalière », Bruxelles, 27 janvier
2004.

Chronologie 2004
FÉVRIER
10 février : Perspectives financières : la Commission propose un
budget représentant en moyenne 1,14% de la richesse de l’UE élargie
entre 2007 et 2013. Communication de la Commission au Conseil et au
Parlement européen, « Construire notre avenir commun - Défis
politiques et moyens budgétaires de l’Union élargie – 2007-2013 »,
COM (2004) 101 final du 10 février 2004.
11 février : Temps de travail : le Parlement européen adopte par 370
oui et 116 non le rapport du socialiste espagnol Alejandro Cercas
Alonso sur la directive concernant le temps de travail. Il demande le
respect des 48 heures de travail maximum par semaine, et la fin des abus
de la clause de l’opt-out. Bulletin quotidien Europe, n° 8643 du 12 février
2004, page 16. « Rapport sur l’aménagement du temps de travail
(révision de la directive 93/104/CEE) » Final A5-0026/2004 du
29 janvier 2004.
12 février : Temps de travail : « la Confédération européenne des
syndicats (CES) salue le soutien massif du Parlement européen sur la
révision de la directive sur le temps de travail », Communiqué de presse de
la CES, Bruxelles, 12 janvier 2004.
18 février : Services d’intérêt général : la Commission propose de
nouvelles règles visant à renforcer la sécurité juridique des services
d’intérêt économique général à la suite de l’arrêt Altmark, Communiqué de
presse, IP/04/235, Bruxelles, 18 février 2004.
19 février : Cohésion sociale : le 3ème rapport sur la politique de
cohésion 2007-2013 est publié par la Commission européenne. Un
nouveau partenariat pour la cohésion. Convergence compétitivité coopération.
Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale – COM (2004) 107 du
18 février 2004, Office des publications officielles des Communautés
européennes, Luxembourg.
Non discrimination : publication du rapport conjoint sur l’égalité
entre hommes et femmes en 2004. Rapport de la Commission au
Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au
Comité des Régions, « Rapport sur l’égalité entre les femmes et les
hommes , 2004 », COM (2004) 115 final, du 19 février 2004.

Christophe Degryse
MARS
1er mars : Politique sociale : publication du tableau de bord de la mise
en œuvre de l’agenda pour la politique sociale. Communication de la
Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité
économique et social et au Comité des Régions, « Tableau de bord de la
mise en œuvre de l’Agenda pour la politique sociale », COM (2004) 137
final du 1er mars 2004.
3 mars : Emploi/Sécurité sociale : la Commission publie une
communication sur les travailleurs âgés et les régimes de préretraites.
« Accroître l’emploi des travailleurs âgés et différer la sortie du marché
du travail », COM (2004) 146 final du 3 mars 2004.
Marché intérieur : la Commission publie son 3ème paquet ferroviaire
qui prévoit l’ouverture des marchés pour les transports internationaux
de voyageurs en 2010. Communication de la Commission « Poursuivre
l’intégration du système ferroviaire européen : le troisième paquet
ferroviaire », COM (2004) 140 final du 3 mars 2004.
4 mars : Conseil Emploi, Politique sociale, Santé et Consom-
mateurs : les ministres de l’Emploi et des Affaires sociales approuvent
les messages clés pour le Conseil européen de la fin mars en matière
d’emploi, de protection et d’inclusion sociales, et d’égalité entre les
femmes et les hommes. 2567ème session du Conseil – Emploi, Politique
sociale, Santé et Consommateurs, Bruxelles, 4 mars 2004 (6436/04,
presse 53).
5 mars : Emploi : rapport 2004 des partenaires sociaux sur la mise en
œuvre des lignes directrices « Emploi » dans les États membres. CES,
UNICE/UEAPME et CEEP, « 2004 Report on social partner actions
in member states to implement employment guidelines », 5 mars 2004.
Compétences et qualifications : publication du 2ème rapport de suivi
des partenaires sociaux sur le cadre d’action pour le développement des
compétences et des qualifications. CES, UNICE/UEAPME et CEEP,
« Cadre d’action pour le développement des compétences et des
qualifications tout au long de la vie », Second rapport de suivi, 5 mars 2004.
11 mars : Sécurité sociale : le Parlement adopte en première lecture le
rapport de la socialiste française Marie-Hélène Gillig sur la mise à jour

Chronologie 2004
annuelle du règlement 1408/71 relatif aux régimes de sécurité sociale

applicables aux travailleurs salariés, non salariés et aux membres de leur
famille qui se déplacent à l’intérieur de la CE, Bulletin quotidien Europe,
n°8665 du 13 mars 2004, page 12.
« Rapport sur la proposition de règlement du Parlement européen et du
Conseil modifiant le règlement (CEE) 1408/71 du Conseil relatif à
l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux
travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent
à l’intérieur de la Communauté, et le règlement (CEE) 574/72 du
Conseil fixant les modalités d’application du règlement (CEE) 1408/71
- Commission de l’emploi et des affaires sociales », Final A5-0058/2004,
18 février 2004.
23 mars : Europe sociale : 300 personnalités lancent un appel en
faveur d’un traité pour l’Europe sociale.
Communiqué de presse, « Changer l’Europe pour sauver l’Europe », par
Pierre Larrouturou - Bernard Hayette - Catherine Minard, Union pour
l’Europe sociale (http://www.europesociale.net/index.php).
24 mars : Dialogue social : les partenaires sociaux de la construction
publient une brochure sur l’emploi des jeunes et des travailleurs âgés.
« Un défi : intégrer les jeunes dans l’entreprise. Une solution : le
tutorat », Communiqué de presse, FETBB et FIEC, Bruxelles, 24 mars
2004.
25 mars : Sommet social tripartite : les partenaires sociaux européens
soulignent la nécessité de renforcer les liens entre les intiatives
nationales et européennes pour redynamiser la stratégie de Lisbonne.
Bulletin quotidien Europe, n°8674 du 26 mars 2004, pages 9 et 10.
25-26 mars : Conseil européen de printemps. Conseil de l’Union
européenne, Conseil européen de Bruxelles, Conclusions de la présidence, 25
et 26 mars.
26 mars : Santé-sécurité : « la Commission consulte les travailleurs et
les employeurs sur la réduction de l’exposition aux substances qui
provoquent le cancer et réduisent la fertilité », Communiqué de presse,
IP/04/391, Bruxelles, 26 mars 2004.

Christophe Degryse
30 mars : Temps de travail : la CES demande que la proposition de

directive de la Commission européenne sur le temps de travail mette un
terme aux longues heures de travail en Europe. « La CES demande une
directive qui mette un terme aux longues heures de travail en Europe,
30/03/04 », Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 30 mars.
Non discrimination : le Parlement européen approuve par 313 voix
pour, 141 contre et 47 abstentions le rapport de la sociale-démocrate
autrichienne Christa Prets sur la proposition de directive concernant
l’égalité hommes/femmes dans l’accès aux biens et services et à leur
fourniture. Bulletin quotidien Europe, n°8678 du 1er avril 2004, page 13.
« Rapport sur la proposition de directive du Conseil mettant en œuvre le
principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans
l’accès aux biens et services et la fourniture de biens et services », Final
A5-0155/2004, 16 mars 2004.
31 mars : Actions syndicales : cinquième Journée d’action des
cheminots de l’ITF : contre le dogme de la libéralisation, « US Unions
call for rail security on ITF action day », Communiqué de presse de
l’International Transport Workers’Federation (http://www.itf.org.uk/
english/pressarea/march/rail.htm).
AVRIL
1er avril : Services d’intérêt général : Eurelectric définit sa position sur
les obligations de service public dans le secteur de l’énergie « Regulatory
Models in a Liberalised European Electricity Market » (www.eurelectric.
org).
2 avril : Actions syndicales : la CES organise une action syndicale à
Bruxelles pour une Europe plus sociale.
7 avril : Stratégie de Lisbonne : la Commission actualise les grandes
orientations de politique économique et les recommandations Emploi
suite au Conseil européen de printemps. « Recommandation de la
Commission concernant l’actualisation pour 2004 des grandes orientations
des politiques économiques des États membres et de la Communauté
(période 2003-2005) », COM (2004) 238 final du 7 avril 2004.

Chronologie 2004
Santé-sécurité : « Le Conseil adopte la directive sur la protection des

travailleurs contre les champs électromagnétiques », Communiqué de presse
du Conseil de l’UE, Bruxelles, 7 avril 2004 (8231/04, presse 105).
20 avril : Comités d’entreprise : La Commission lance une consultation
sur la révision de la directive « Comités d’entreprise européens »,
Communiqué de presse, IP/04/494, Bruxelles, 20 avril 2004.
Soins de santé : la Commission publie ses propositions en matière de
coopération dans le domaine des soins de santé. Communication de la
Commission, « Suivi du processus de réflexion à haut niveau sur la
mobilité des patients et l’évolution des soins de santé dans l’Union
européenne », COM (2004) 301 final du 20 avril 2004.
Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen,
au Comité économique et social et au Comité des Régions, « Moderniser
la protection sociale pour le développement de soins de santé et de
soins de longue durée de qualité, accessibles et durables : un appui aux
stratégies nationales par la ‘méthode ouverte de coordination’ », COM
(2004) 304 final du 20 avril 2004.
22 avril : Marché intérieur : le Parlement européen soutient la
conciliation avec le Conseil sur le 2ème paquet ferroviaire qui prévoit une
ouverture totale du marché du fret ferroviaire, Bulletin quotidien Europe,
n°8692 du 24 avril 2004, page 14.
23 avril : Comités d’entreprise : La CES demande une accélération de
la révision de la directive sur les comités d’entreprise européens et se dit
prête pour une consultation avec l’UNICE, Communiqué de presse de la
CES, Bruxelles, 23 avril 2004.
29 avril : Asile-immigration : après trois ans et demi de débats, les
ministres de l’Intérieur des Quinze se mettent d’accord sur des règles
minimales communes pour les procédures d’examen des demandes
d’asile. 2579ème session du Conseil – Justice et Affaires intérieures -
Luxembourg, 29 avril 2004 (8694/04, presse 123).
Asile-immigration : le Haut Commissariat aux Réfugiés de l’ONU
(HCR) critique sévèrement l’accord intervenu au Conseil sur les
procédures d’examen des demandes d’asile.

Christophe Degryse
Dialogue social : lancement du 30ème Comité du dialogue social

sectoriel « Audiovisuel ».
MAI
1er mai : Élargissement : l’Union européenne s’élargit à dix nouveaux
États membres (Pologne, République tchèque, Hongrie, Slovaquie,
Slovénie, Estonie, Lituanie, Lettonie, Chypre, Malte) et devient l’Europe
des Vingt-Cinq.
12 mai : Services d’intérêt général : la Commission européenne
adopte un Livre blanc sur les services d’intérêt général. Communication
de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité
économique et social et au Comité des Régions, « Livre blanc sur les
services d’intérêt général », COM (2004) 374 final du 12 mai 2004.
19 mai : Temps de travail : la Commission lance la 2ème phase de
consultation des partenaires sociaux sur la révision de la directive
« Temps de travail ». « Deuxième phase de consultation des partenaires
sociaux au niveau communautaire concernant la révision de la directive
93/104/CE concernant certains aspects de l’aménagement du temps de
travail », SEC(2004) yyy final.
Temps de travail : « la CES se dit alarmée par les propositions de la
Commission pour la révision de la directive ‘Temps de travail’ »,
Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 19 mai 2004.
20 mai : Politique sociale / Élargissement : Le groupe de haut
niveau publie son rapport sur l’avenir de la politique sociale européenne
dans l’Union élargie. Rapport du groupe de haut niveau sur l’avenir de la
politique sociale dans une Union élargie, Office des publications officielles des
Communautés européennes, Luxembourg.
24 mai : Services - Marché intérieur : la CES s’oppose à la proposition
de directive sur la libéralisation des services, « La CES remet en cause
les propositions de la Commission sur la libéralisation des services »,
Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 24 mai 2004.
26 mai : Dialogue social / Temps de travail : l’UNICE ne voit plus
de possibilité de négocier avec la CES sur le réexamen de la directive

Chronologie 2004
sur l’aménagement du temps de travail, Bulletin quotidien Europe, n°8712

du 26 mai 2004, pages 15 et 16.
Droits fondamentaux : la Commission publie le 2ème rapport d’experts
sur les droits fondamentaux dans l’UE. Réseau UE d’experts
indépendants en matière de droits fondamentaux, « Rapport sur la situation
des droits fondamentaux dans l’Union européenne en 2003 », janvier
2004.
JUIN
1er juin : Soins de santé : entrée en vigueur de la carte européenne
d’assurance maladie.
Conseil Emploi, Politique sociale, Santé et Consommateurs :
accord politique du Conseil Emploi sur les recommandations et les
lignes directrices en matière d’emploi. 2586ème session du Conseil - Emploi,
Politique sociale, Santé et Consommateurs, Bruxelles, 1-2 juin 2004
(9507/04, presse 163).
2 juin : Asile-immigration : la Commission présente un bilan du
programme de Tampere. Communication de la Commission au Conseil
et au Parlement européen, « Espace de Liberté, de Sécurité et de
Justice : bilan du programme de Tampere et futures orientations (SEC
(2004) 680 et SEC (2004) 693), COM (2004) 401 final du 2 juin 2004.
3 juin : Non discrimination : la Commission lance une consultation
sur l’orientation future de la politique contre les discriminations.
8-10 juin : Services - Marché intérieur : le Congrès de l’EMCEF
(Fédération européenne des syndicats des mines, de la chimie et de
l’énergie) adopte une motion de rejet de la directive services,
Communiqué de presse, EMCEF, Bruxelles, 14 juin 2004.
10 juin : Traité constitutionnel : à quelques jours du Conseil européen
et de l’adoption du projet de traité constitutionnel, « la CES menace
d’une fronde croissante de la part des travailleurs européens envers
toute tentative d’affaiblir la dimension sociale de la constitution
européenne », Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 10 juin 2004.

Christophe Degryse
11 juin : Temps de travail : le Conseil Transport parvient à un accord

politique sur une position commune sur le projet de règlement relatif
aux temps de conduite et aux périodes de repos dans le domaine des
transports par route. 2589ème session du Conseil - Transports,
Télécommunications et Énergie, Luxembourg, 10 et 11 juin 2004
(9865/04, presse 176).
11-12-13 juin : Élections européennes
14-17 juin : Services - Marché intérieur : réunie en Congrès à
Stockholm, la FESSP (Fédération européenne des syndicats de services
publics) adopte une résolution d’urgence dans laquelle elle se déclare
entièrement opposée à la directive services, Bulletin quotidien Europe,
n°8731 du 22 juin 2004, pages 19 et 20.
16 juin : Temps de travail : l’Union internationale des transports
routiers (IRU) critique l’accord du Conseil Transports du 11 juin sur les
temps de conduite et de repos des chauffeurs routiers, qui prévoit
notamment un renforcement de la législation en la matière, Bulletin
quotidien Europe, n° 8727 du 17 juin 2004, page 21.
16-18 juin : Services d’intérêt général : le Centre européen des
entreprises à participation publique (CEEP) tient son XVIème congrès et
ses Journées-débat à Leipzig sur le thème « Les services d’intérêt général :
une chance pour l’intégration européenne », Bulletin quotidien Europe,
n°8732 du 23 juin 2004, pages 19 et 20.
18 juin : Conseil européen / Traité constitutionnel : les chefs d’État
et de gouvernement s’entendent sur le projet de traité constitutionnel.
Conseil de l’Union européenne, « Conseil européen de Bruxelles,
conclusions de la présidence », 17 et 18 juin 2004 (10679/2/04).
JUILLET
2 juillet : Emploi : la Commission publie une étude évaluant pour la
première fois l’ampleur du travail non déclaré dans l’Union à 25.
« Travail non déclaré : la Commission dévoile les résultats d’une nouvelle
étude portant sur toute l’Union européenne », Communiqué de presse,
IP/04/843, Bruxelles, 2 juillet 2004.

Chronologie 2004
12 juillet : Conseil informel Emploi, Politique sociale, Santé et

Consommateurs : le Conseil informel de Maastricht se penche sur le
nouvel agenda social européen de 2005, Bulletin quotidien Europe, n° 8746
du 13 juillet 2004, pages 19 et 20.
13 juillet : Temps de travail : « la CES regrette que la Commission
européenne n’ait pas proposé d’améliorations à la directive sur le temps
de travail lors de la seconde phase de consultation », Communiqué de presse
de la CES, Bruxelles, 13 juillet 2004.
AOÛT
3 août : Temps de travail : « La CES condamne l’appel à la
prolongation du temps de travail hebdomadaire qu’elle juge opportuniste :
une semaine de travail de 40 heures n’est pas ce dont l’Europe a
besoin », Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 3 août 2004.
12 août : Dialogue social : la Commission européenne adopte par
procédure écrite une communication sur l’avenir du dialogue social dans
l’Union élargie. Communication de la Commission, « Partenariat pour le
changement dans une Europe élargie – Renforcer la contribution du
dialogue social européen », COM (2004) 557 final du 12 août 2004.
SEPTEMBRE
3 septembre : Pacte de stabilité et de croissance : la Commission
amorce la réforme des règles de convergence. Communication de la
Commission au Conseil et au Parlement européen, « Renforcer la
gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du pacte de
stabilité et de croissance » COM (2004) 581 final du 3 septembre 2004.
10 septembre : Dialogue social : lors de la conférence des partenaires
sociaux européens de l’industrie chimique à Helsinki (ECEG et
EMCEF), l’industrie chimique européenne affirme son souhait de voir
se concrétiser un Comité du dialogue social sectoriel « Chimie ». Bulletin
quotidien Europe, n°8784 du 14 septembre 2004, page 20.
22 septembre : Temps de travail : la Commission propose la révision
de la directive temps de travail. « Proposition de directive du Parlement
européen et du Conseil modifiant la directive 2003/88/CE concernant

Christophe Degryse
certains aspects de l’aménagement du temps de travail », COM (2004)

697 final du 22 septembre 2004.
Temps de travail : la CES réagit vivement à la proposition de révision
de la directive temps de travail de la Commission. « La CES considère
les propositions de révision de la directive sur le temps de travail
présentées par la Commission européenne comme inacceptables et
totalement disproportionnées », Communiqué de presse de la CES,
Bruxelles, 22 septembre 2004.
23 septembre : Emploi : la Commission publie le rapport sur l’emploi
en 2004. Employment in Europe 2004. Recent trends and prospects, Office for
Official Publications of the European Communities, Luxembourg
(uniquement en version anglaise), résumé en français sur le site de la
Commission.
27 septembre : Temps de travail : « Eurocadres s’inquiète de la
proposition de directive de la Commission sur le temps de travail »,
Communiqué de presse d’Eurocadres, Bruxelles, 27 septembre 2004 (réf. : 04-
160f).
OCTOBRE
1er octobre : Politique sociale : la Commission publie le rapport 2004
sur « La situation sociale en Europe ».
4 octobre : Non discrimination / Conseil Emploi, Politique sociale,
Santé et Consommateurs : le Conseil Emploi parvient à un accord
politique sur la directive égalité de traitement femmes/hommes en
dehors du lieu de travail. 2606ème session du Conseil - Emploi, Politique
sociale, Santé et Consommateurs, Luxembourg, 4 octobre 2004
(12400/04, presse 264).
8 octobre : Dialogue social : signature d’un accord autonome entre
partenaires sociaux sur le stress au travail. « ETUC, UNICE/UEAPME
and CEEP sign agreement on work-related stress », communiqué de presse
de la CES, Bruxelles, 8 octobre 2004 (uniquement en anglais).
11 octobre : Temps de travail : le groupe de Doorn élargi s’oppose à
l’allongement du temps de travail en Europe, Bruxelles, 11 octobre
2004.

Chronologie 2004
11 octobre : Actions syndicales : manifestation syndicale dans le

transport pour assurer un temps de repos suffisant aux travailleurs
routiers, Communiqué de presse ETF, Bruxelles (http://www.itf.org.uk/
english/roadtransport/actionday2004/pdfs/rtalert03_fr.pdf).
13 octobre : Traité constitutionnel : le Comité exécutif de la CES
entérine la résolution concernant le projet de traité constitutionnel. « La
Constitution européenne », Résolution adoptée par le Comité de
Direction de la CES le 13 juillet 2004 et entérinée par son Comité
exécutif les 13-14 octobre 2004 à Bruxelles, Résolution de la CES,
Bruxelles, 14 octobre 2004.
Temps de travail : le Comité exécutif de la CES adopte une résolution
sur la révision de la directive « temps de travail ». « Revision of the
Working Time Directive - An ETUC plan for immediate action »,
Resolution adopted by the ETUC Executive Committee in their
meeting held in Brussels, 13-14 octobre 2004.
25 octobre : Droits fondamentaux : la Commission européenne lance
une consultation sur le champ d’action, les missions et les tâches de la
future Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Communication de la Commission, « L’Agence des Droits
Fondamentaux - Document de consultation publique », COM (2004)
693 final du 25 octobre 2004.
29 octobre : Traité constitutionnel / Conseil européen : les Vingt-
cinq signent officiellement le projet de traité constitutionnel et
nomment la nouvelle Commission européenne Barroso.
NOVEMBRE
3 novembre : Stratégie de Lisbonne : le groupe Kok remet à la
Commission européenne son rapport sur la stratégie de Lisbonne.
Commission européenne, Relever le défi. La stratégie de Lisbonne pour la
croissance et l’emploi. Rapport du groupe de haut niveau présidé par M. Wim Kok,
novembre 2004, Office des publications officielles des Communautés
européennes, Luxembourg.
Stratégie de Lisbonne : la CES soutient le rapport Kok mais regrette
que la cohésion sociale et le développement durable aient été oubliés.

Christophe Degryse
« L’Europe sociale comme moteur de la croissance économique : la

CES soutient le rapport Kok mais regrette que la cohésion sociale et le
développement durable aient été oubliés », Communiqué de presse de la
CES, Bruxelles, 3 novembre 2004.
4 novembre : Sommet tripartite : le Sommet tripartite met en exergue
le fait que l’Europe sociale doit s’accompagner d’une Europe
économiquement forte et solidaire.
5 novembre : Conseil européen / Justice et Affaires intérieures :
les chefs d’État et de gouvernement adopte le nouveau programme de
cinq ans pour la justice et les affaires intérieures.
Conseil de l’Union européenne, Conseil européen de Bruxelles, Conclusions
de la présidence, 4 et 5 novembre 2004.
11 novembre : Services - Marché intérieur : le Parlement européen
organise une audition publique sur la directive « services » ; « la CES
demande des modifications en profondeur de la proposition de directive
sur les services », Communiqué de presse de la CES, Bruxelles, 12 novembre
2004.
12 novembre : Santé-sécurité : la Commission lance une consultation
des partenaires sociaux sur les troubles musculo-squelettiques, « La
Commission demande aux travailleurs et aux employeurs quelles
mesures prendre pour lutter contre les troubles musculosquelettiques »,
Communiqué de presse, IP/04/1358 Bruxelles, 12 novembre 2004.
25 novembre : Dialogue social : l’UNICE publie une prise de
position sur la communication de la Commission sur l’avenir du
dialogue social européen. « Communication de la Commission sur le
dialogue social. Prise de position de UNICE », UNICE, Bruxelles,
25 novembre 2004.
26 novembre : Participation des travailleurs : le Conseil Compétitivité
parvient à un compromis sur la participation des travailleurs dans la
société résultant d’une fusion transfrontalière. 2624ème session du
Conseil - Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche),
Bruxelles, 25-26 novembre 2004 (14687/04, presse 323).

Chronologie 2004
DÉCEMBRE
7 décembre : Santé-sécurité : le Conseil Emploi parvient à un accord
politique sur les prescriptions minimales de santé pour les travailleurs
exposés aux rayonnements optiques.
Temps de travail : les divergences au sein du Conseil Emploi sur la
clause de sortie (op-out) empêchent un accord politique sur la directive
temps de travail. 2624ème session du Conseil – Emploi, Politique sociale,
Santé et Consommateurs, Bruxelles, 6-7 décembre 2004 (15140/04,
presse 338).
13 décembre : Non discrimination : le Conseil Affaires générales
adopte la directive relative à l’égalité entre les femmes et les hommes en
dehors du lieu de travail. 2630ème session du Conseil – Affaires générales
et relations extérieures – Affaires générales, Bruxelles, 13 décembre
2004 (15460/04, presse 343).
14 décembre : Dialogue social : lancement du 31ème Comité du
dialogue social sectoriel « Chimie ».
16-17 décembre : Conseil européen : les chefs d’État et de gouvernement
décident d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Turquie en octobre
2005, de signer le traité d’adhésion avec la Bulgarie et la Roumanie en
avril 2005, et de commencer les négociations d’adhésion avec la Croatie
en mars 2005. Conseil de l’Union européenne, Conseil européen de
Bruxelles, Conclusions de la présidence, 16 et 17 décembre 2004.
Chronologie réalisée par Christophe Degryse,

avec l’aide de Dominique Jadot.

Liste des sigles
AGCS : Accord général sur le commerce des services

BCE : Banque centrale européenne
CCE : Commission des Communautés européennes
CDR : Comité des Régions
CE : Communauté européenne
CECA : Communauté européenne du charbon et de l’acier
CEE : Communauté économique européenne
CEEP : Centre européen des entreprises à participation
publique
CES : Confédération européenne des syndicats
CESE : Comité économique et social européen
CIG : Conférence intergouvernementale
CJCE : Cour de justice des Communautés européennes
CPE : Comité de politique économique
CPS : Comité de la protection sociale
DG : Directions générales (de la Commission ou du
Parlement européen)
ECOFIN : Conseil Économie-Finances de l’Union européenne
EUROGROUPE : Groupe des douze pays ayant actuellement adopté
l’euro

Liste des sigles
GOPE : Grandes orientations de politique économique

JAI : Justice et Affaires intérieures
MOC : Méthode ouverte de coordination
OCDE : Organisation de coopération et de développement
économiques
ONG : Organisation non gouvernementale
PAN : Plans d’action nationaux (dans le cadre de la MOC)
PE : Parlement européen
PESC : Politique étrangère et de sécurité commune
PSC : Pacte de stabilité et de croissance
SEE : Stratégie européenne pour l’emploi
SIEG : Service d’intérêt économique général
SIG : Service d’intérêt général
SIGNE : Service d’intérêt général non économique
SU : Service universel
TPI : Tribunal de Première instance
TUE : Traité sur l’Union européenne
UE : Union européenne
UEAPME : Union européenne de l’artisanat et des petites et
moyennes entreprises
UEM : Union économique et monétaire
UNICE : Union des confédérations de l’industrie et des
employeurs d’Europe.

Liste des auteurs
Rita Baeten, licenciée en Sciences sociales, est chargée de recherches à

l’Observatoire social européen. Son principal domaine d’analyse est
l’impact de l’intégration européenne sur les systèmes nationaux de soins
de santé.
Cécile Barbier, politologue, est chargée de recherches à l’Observatoire
social européen. Ses principaux domaines d’analyse sont les
développements institutionnels de l’Union européenne et les enjeux de
l’élargissement, ainsi que les politiques d’asile et d’immigration.
Christophe Degryse est journaliste et auteur de divers ouvrages
consacrés à l’Union européenne. Comme collaborateur de l’Observatoire
social européen, ses travaux portent principalement sur le dialogue
social européen interprofessionnel et sectoriel.
Dalila Ghailani, juriste, est chargée de recherches à l’Observatoire
social européen. Ses principaux domaines d’analyse sont l’égalité de
traitement selon le genre, la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes et l’élargissement.
David Natali, politologue, est chargé de recherches à l’Observatoire
social européen. Ses principaux domaines d’analyse sont l’étude
comparative des systèmes de retraite des États membres de l’Union
européenne et l’examen des nouveaux modes de gouvernance dans les
politiques sociales européennes.
Philippe Pochet, politologue, est directeur de l’Observatoire social
européen. Chargé d’enseignement à l’Université catholique de Louvain
(UCL), ses principaux domaines d’analyse sont l’intégration monétaire
européenne, la dimension sociale et les politiques de l’emploi.
Éric Van den Abeele, politologue et maître en management public, est
chargé d’enseignement à l’Université de Mons-Hainaut (cours de
questions de politique européenne et de politique internationale).

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Bilan social de l’Union européenne 2004

Sixième rapport annuel

Sixième rapport annuel

Institut syndical européen pour la recherche, la formation et

Ce livre a été réalisé par l’Observatoire social européen

Christophe Degryse et Philippe Pochet

Bilan social de l’Union européenne 2004 5

Éric Van den Abeele

6 Bilan social de l’Union européenne 2004

Bilan social de l’Union européenne 2004 7

Liste des sigles .................................................................................................................................................................. 281

Liste des auteurs ............................................................................................................................................................ 283

8 Bilan social de l’Union européenne 2004

Deux événements majeurs ont marqué l’histoire européenne en 2004 :

Bilan social de l’Union européenne 2004 9

Henning Jørgensen (ETUI-REHS), Lars Magnusson (SALTSA),

10 Bilan social de l’Union européenne 2004

L’élargissement de l’Union européenne (UE) et l’adoption du projet de

Bilan social de l’Union européenne 2004 11

caractérisé par la concurrence japonaise et américaine, d’un côté, et des

12 Bilan social de l’Union européenne 2004

personnes » (1). Dans les rangs syndicaux des pays riches, la

1 « Une mondialisation juste : créer des opportunités pour tous », Commission

Bilan social de l’Union européenne 2004 13

des échanges et l’ouverture des marchés dont, apparemment, on attend

14 Bilan social de l’Union européenne 2004

éloigné de l’idéal fédéral mais à l’opposé du jeu unique de la domination

Bilan social de l’Union européenne 2004 15

Dans cette édition du Bilan social de l’Union européenne, nous nous

16 Bilan social de l’Union européenne 2004

règles de coordination économique vers une approche plus souple et

Bilan social de l’Union européenne 2004 17

de controverses parfois très vives tant sur le contenu du texte

18 Bilan social de l’Union européenne 2004

Dialogue social européen : des résultats modestes

Allongement du temps de travail, assouplissement des horaires,

Bilan social de l’Union européenne 2004 19

1. L’accord autonome sur le stress au travail

20 Bilan social de l’Union européenne 2004

sur le caractère individuel et/ou collectif de ce phénomène, et à en

1 À noter que le harcèlement et la violence au travail, qui sont des facteurs de

Bilan social de l’Union européenne 2004 21

s’ensuit une identification des problèmes de stress. Celle-ci peut passer

22 Bilan social de l’Union européenne 2004

constitue dorénavant une contribution à cette problématique qui, dans

Bilan social de l’Union européenne 2004 23

1.4 Mise en œuvre et suivi

24 Bilan social de l’Union européenne 2004

certains pays de l’Union. Par ailleurs, il contient un timide progrès quant

2. Suivi des précédents accords

Bilan social de l’Union européenne 2004 25

- dans certains pays, des négociations interprofessionnelles et/ou

26 Bilan social de l’Union européenne 2004

nouveaux pays membres de l’Union. En l’absence d’une réponse claire à

Bilan social de l’Union européenne 2004 27

enjeux de ce cadre d’action est d’améliorer l’articulation entre le

3. Les consultations en 2004

28 Bilan social de l’Union européenne 2004

socialiste. C’est dans ce contexte extrêmement offensif du monde des