Licenciamento Ambiental da Mineração

1. INTRODUÇÃO

O licenciamento ambiental é considerado o mais importante mecanismo de proteção do meio ambiente, por meio do qual o Poder Público estabelece os limites e as condições para a realização de atividade efetiva ou potencialmente poluidora. Há rol extenso de ações sujeitas ao licenciamento ambiental, desde aquelas consideradas de baixo impacto até as causadoras de significativa degradação ao meio ambiente.

Em regra, o licenciamento ambiental é dividido em três etapas sucessivas: (i) licença prévia, em que se aprova a localização e concepção do empreendimento; (ii) licença instalação, quando aprovado o projeto executivo e o início das obras ou da realização da atividade; e (iii) licença operação, onde é permitido o funcionamento do negócio. A Administração, em cada licença, descreve as condicionantes, que são os limites a serem observados para a continuidade da fase licenciada, bem como para a concessão da licença subsequente. Contudo, os empreendimentos causadores de pequeno impacto ambiental poderão ser submetidos ao licenciamento simplificado, em que as três fases citadas acima são condensadas em uma ou duas; ou seja, poderá existir licença única para todo o empreendimento, ou apenas duas licenças (uma prévia e de instalação e outra de operação).

O licenciamento ambiental da mineração geralmente segue o modelo trifásico, pois a atividade é pautada na extração de recursos naturais não renováveis. Além disso, é acompanhada da exigência de Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório (EIA/RIMA), porque há a presunção legal de que a atividade é causadora de significativa degradação. A única hipótese em que o EIA/RIMA poderá ser dispensado pelo órgão ambiental é na lavra das substâncias minerais de emprego imediato na construção civil (como areia, brita e saibro).

Deve-se ressaltar que é comum encontrar jazidas localizadas em Áreas de Preservação Permanente (APPs), pois não é raro encontrar a formação dos depósitos geológicos em relevos de elevada declividade ou cursos d’água. Não obstante a relevância ecológica desses espaços territoriais especialmente protegidos, é permitida a realização de lavra mineral em APPs, pois a mineração é atividade dotada de utilidade pública e interesse social. Por outro lado, a mineração não pode ser desenvolvida de forma aleatória e desordenada, sendo imprescindível o devido licenciamento ambiental com a realização do EIA/RIMA.

Alguns empreendimentos infringem por completo a legislação ambiental, pois sequer possuem licença ambiental e, os que possuem, não cumprem as condicionantes impostas nas licenças. Contudo, não são raros os exemplos de empresas que receberam licença ambiental e as devidas fiscalizações, mas provocam dano ambiental não previsto no licenciamento. Os exemplos mais comuns são o rompimento de barragens de rejeitos, a emissão de materiais pesados em cursos d’água e a poluição do lençol freático.

Diante desse cenário, o presente trabalho possui o seguinte problema de pesquisa: analisar, no plano jurídico, se o licenciamento ambiental no Brasil constitui instrumento efetivo de controle das atividades econômicas de mineração, apontando-se sugestões de aprimoramento. Parte-se da hipótese de que o licenciamento ambiental da mineração possui efetividade, enquanto mecanismo de controle da mineração, porém necessita de aprimoramento.

A atividade minerária é essencial para a realização das demais atividades econômicas, cuja matéria-prima é utilizada na fabricação de medicamentos, alimentos, fertilizantes agrícolas, automóveis, aeronaves, computadores e equipamentos destinados à nanotecnologia.

A pesquisa ou lavra de recursos minerais só poderá ser realizada mediante anuência da União, pois este ente federado é titular do domínio sobre as jazidas (art. 176, caput, da Constituição Federal de 1988). Trata-se, pois, de regulação minerária (com fins patrimoniais) exercida pela Agência Nacional de Mineração (ANM) e pelo Ministério de Minas e Energia (MME).

No entanto, será objeto do presente trabalho apenas a regulação ambiental, no tocante ao licenciamento ambiental da mineração. A regulação minerária será analisada de forma reflexa, quando a ANM e o MME desempenham função atípica de controle ambiental e quando interfiram no licenciamento ambiental, na condição de órgão interveniente. Embora os dois mecanismos de regulação sejam distintos, os controles minerário e ambiental devem interagir, pois são procedimentos instaurados simultaneamente com o objetivo de avaliar a atividade econômica da mineração.

A respeito da vertente metodológica, a pesquisa será predominantemente qualitativa, pois estuda os aspectos de (in)efetividade do licenciamento ambiental da atividade minerária. Quanto ao método de abordagem, utilizar-se-á o dedutivo, partindo-se do modelo normativo (legal e infralegal) e da jurisprudência dominante para então ingressar nos aspectos específicos do licenciamento ambiental da mineração, bem como nas sugestões de aprimoramento do instituto. Quanto ao procedimento de estudo, a pesquisa será bibliográfica e documental.

O trabalho é dividido em três partes. A primeira delas estuda o conceito de meio ambiente, conceito e aspectos gerais do licenciamento ambiental, princípios do direito ambiental, competências legislativa e administrativa. A segunda trata da atividade minerária, abordando o conceito a configuração e a importância, os princípios de direito minerário, pressupostos da atividade minerária (naturais, econômicos e jurídicos), base constitucional da mineração e regimes de aproveitamento das substâncias minerais.

A última parte cuida do licenciamento ambiental da mineração. Quanto ao licenciamento prévio, analisa o EIA/RIMA e a compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, além do Plano de Recuperação de Área Degradada. Trata também de mineração em áreas protegidas, sobretudo das seguintes: APPs, Reserva Legal, Unidades de Conservação da Natureza (além da participação do respectivo órgão gestor no licenciamento ambiental), Zona de Amortecimento e Mata Atlântica. Trata também das Resoluções do CONAMA específicas para o licenciamento ambiental da mineração, quais sejam, as de nº 009/1990 e nº 010/1990. Por fim, tratou-se do licenciamento ambiental na fase de pesquisa mineral, plano de fechamento de mina e responsabilidade penal e administrativa.

2. MEIO AMBIENTE, DIREITO AMBIENTAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O meio ambiente é caracterizado como direito difuso (pertencente a todos), devendo este ser assegurado e protegido. Portanto, o licenciamento ambiental, que constitui um instrumento de gestão do meio ambiente, onde o Estado consente ao interessado o uso dos recursos naturais. Por meio dele, o Poder Público exerce o controle prévio sobre as atividades que possam de alguma forma impactar o meio ambiente, com enfoque nos princípios do desenvolvimento sustentável, prevenção e precaução.

O licenciamento ambiental é baseado no art. 225, § 1º, V, da Constituição Federal de 1988, de acordo com o qual o Poder Público, com vistas à efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, deverá controlar as ações que comportem risco à qualidade da vida e do meio ambiente. Além disso, o licenciamento relaciona-se com o conceito de meio ambiente, que é formado não apenas pelo aspecto natural, mas também pelo cultural, artificial e do trabalho. Assim, questões relacionadas ao patrimônio histórico e imaterial também são levadas em consideração quando da concessão de licença ambiental, como nos casos em que se encontram sítios arqueológicos no local de extração de minério.

Antes de tratar das questões específicas do licenciamento ambiental da atividade minerária, faz-se mister abordar aspectos da conceituação e dos elementos do meio ambiente, pois este é imprescindível para a compreensão do licenciamento ambiental, das áreas protegidas e das exigências de regulação ambiental destinadas à atividade minerária. Até porque estão sujeitas ao licenciamento ambiental as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ao meio ambiente.

2.1 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E DESDOBRAMENTOS

Quanto ao paradigma¹ filosófico, o meio ambiente pode ser dividido em duas correntes: conservacionista, segundo a qual a utilização dos recursos naturais deve ser compatibilizada com os usos e necessidades humanas.² Em contraposição a esse pensamento está o preservacionismo, que busca a proteção ambiental independente de qualquer uso, exceto o educacional e recreativo.³ Para o conservacionismo, os ecossistemas são caracterizados como recurso, com enfoque econômico (preocupa-se não com o ambiente em si, mas com seu uso adequado ou sustentável), enquanto o preservacionismo busca deixar certas áreas fora do uso econômico direto.⁴

Sobre a nomenclatura meio ambiente, sabe-se que na língua portuguesa ambas são sinônimas, fortalecendo assim o seu sentido semântico e sendo fortemente adotada pela Lei nº 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Pode-se conceituar meio ambiente como o lugar onde se manifesta a vida, considerando tanto os seres vivos quanto aqueles não vivos que de algum modo possa contribuir para que a vida ocorra. Ele também agrega os aspectos de ordem cultural, econômico, político ou social. A noção de ecossistema abarca elementos orgânicos e inorgânicos, caracterizados pela interação, coesão e interdependência, de tal modo que floresta, árvore ou uma simples folha estão contidas nesse sistema.⁵

No que diz respeito ao conceito jurídico de meio ambiente, a Constituição Federal de 1988 não apresentou conceituação quanto à nomenclatura meio ambiente, ficando a doutrina, a jurisprudência e até mesmo as legislações internacionais como as responsáveis pela produção conceitual.

O estudo aprofundado do conceito jurídico da expressão meio ambiente é de extrema importância, pois implica na fixação do objeto do Direito Ambiental e, de modo consequente, na aplicabilidade das leis que ele engloba.

De acordo com o art. 3º, I, da Lei nº 6.938/1981, o meio ambiente consiste no conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Os desdobramentos do conceito jurídico de meio ambiente podem ser realizados em quatro dimensões interligadas, subdivididas em: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho. Importante mencionar que a doutrina vem agregando aos desdobramentos do conceito de meio ambiente o patrimônio genético (ou meio ambiente genético). Tanto o STJ quanto o STF já reconhecem a divisão didática de meio ambiente. Tal classificação é meramente metodológica.

Por sua vez, o Anexo da Resolução nº 306/2002 do CONAMA aborda o conceito de meio ambiente como: conjunto de condições, leis, influência e interações de ordem física, química, biológica, social, cultural e urbanística, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Entende-se como meio ambiente natural ou físico, aquele que é baseado nos recursos naturais, ou seja, que são encontrados na natureza, unidos a outros elementos ou não. Eles se dividem em bióticos (com vida) ou abióticos (sem vida). Além disso, é importante mencionar o fenômeno da homeostase, entendido como o equilíbrio dinâmico entre os elementos vivos e o ambiente que vivem.⁶

Como meio ambiente artificial, considera-se aquele feito ou modificado pelo homem, como, por exemplo, os espaços públicos fechados e os espaços públicos abertos. O artificial é voltado para as zonas utilizadas e modificadas pelo ser humano, mesmo que seja na zona rural.⁷ O seu maior foco são nas zonas urbanas, onde o Poder Público deve promover às pessoas o acesso ao lazer, infraestrutura, moradia, serviços públicos, transporte e outros de suma importância.

O meio ambiente cultural é constituído através do patrimônio histórico, cultural, artístico, paisagístico, ecológico, científico e turístico, sendo constituído tanto por bens materiais, quanto imateriais. Em se tratando de bem imaterial, as danças, os cultos, os costumes, os idiomas e outros servem como um meio de identidade de determinado povo. Algumas modalidades de meio ambiente cultural podem ser classificadas como artificial, a exemplo de prédios históricos.

Em se tratando de meio ambiente do trabalho ou laboral, este é denominado como o conjunto de fatores que se associam ao ambiente de trabalho (instrumentos, local). Ele está intimamente ligado ao meio ambiente artificial, pois quase tudo o que circunda o meio ambiente de trabalho está inserido no meio ambiente artificial. De acordo com o art. 7º, XXII e XXIII, da Constituição Federal, as condições de trabalho têm vínculo particular com a qualidade de vida de quem trabalha; já o art. 200, VIII, da Constituição Federal, assevera que a proteção ambiental trabalhista não se limita apenas às relações basicamente de emprego, mas a proteção deve chegar a todos aqueles que exerçam qualquer atividade.

O meio ambiente genético ou patrimônio genético consiste na compreensão das informações de origem genética advindas dos seres vivos independente da espécie a que pertença, seja de origem animal, vegetal, fungos ou micróbios. O art. 225, §1º, II, da Constituição Federal, trata acerca da integridade genética como um valor. Essa modalidade de meio ambiente, pode ser classificada como natural, já que trata de genética.

Por fim, o meio ambiente pode ser classificado ainda como microbem e macrobem. Como primeiro, os recursos naturais são apontados de forma individualizada e reconhecida mediante a sua função ou interesse econômico. Já como macrobem, o meio ambiente não pode ser reduzido a nenhum de seus fundamentos, pois existe uma integração e reciprocidade entre cada um deles (bem predominantemente indivisível). O art. 225, §1º, VII, da Constituição Federal, assevera que: VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. Por tal motivo, diversas práticas que provocam impactos ambientais negativos são proibidas. No sentido literal, qualquer atividade humana provoca impacto ao meio ambiente, ainda que num grau mínimo. Contudo, as condutas que põem em xeque a função ecológica, assim como mas que provoquem extinção ou crueldade de animais, devem ser proibidas pelo ordenamento jurídico.

2.2 PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL

A palavra princípio indica algo que norteia ou rege alguma coisa. Em se tratando dos princípios do Direito Ambiental, há rol bastante extenso, onde a doutrina utiliza os mais importantes, aqueles que são efetivamente mencionados no dia a dia do âmbito jurídico-ambiental.

Tanto é que os princípios de Direito Ambiental representam verdadeiras normas de conduta, e não meramente como diretrizes hermenêuticas⁸. Tais palavras realçam a importância dos princípios na aplicação do direito, especialmente, no âmbito ambiental.

Já o STJ vem utilizando em seus julgados de forma intensificada os princípios como normas jurídicas e não apenas como direcionamentos sugestivos em nosso ordenamento pátrio, pois o sistema jurídico de proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, §3º) e infraconstitucionais (Lei nº 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros nos princípios⁹.

A quantidade de princípios do direito ambiental depende de cada abordagem doutrinária, alguns autores chegando a elencar cinquenta e quatro deles. Nos princípios que fundamentam o Direito Ambiental brasileiro são encontrados os possíveis resultados hermenêuticos para cada litígio que venha a surgir no meio jurídico. É de extrema importância a valoração normativa e não apenas diretiva, interpretativa ou mesmo argumentativa dos princípios, pois as regras devem se pautar daqueles já que são o sustento do ordenamento jurídico.

Dentre os inúmeros do Direito Ambiental, abordar-se-ão os seguintes: acesso equitativo, direito humano fundamental, desenvolvimento sustentável, função social da propriedade, informação, limite, participação, prevenção, precaução, poluidor-pagador, transversalidade, não retrocesso ambiental.

2.2.1 Princípio do acesso equitativo ou equilíbrio

De acordo com o princípio do acesso equitativo ou equilíbrio, todo homem deve ter acesso aos recursos da natureza, além do meio ambiente (de modo geral), de acordo com a chegada de suas necessidades fundamentais. Deve-se ponderar tanto os malefícios quanto os benefícios causados pela presença do ser humano em determinado ambiente.

Não se pode deixar de considerar todas as condições ambientais, no sentido legal do termo, como as influências e interações de ordem física, química e biológica, que permitem, abrigam e regem a vida em todas as suas formas¹⁰

A expressão bem de uso comum do povo,¹¹ presente no caput do art. 225 da Constituição Federal pode ser considerada a referência normativa de maior importância para o princípio da equidade. Ela pode ser considerada inter e intrageracional, pois preza pela divisão equitativa dos recursos naturais e do meio ambiente entre as presentes e futuras gerações, onde todos possam usufruí-los de maneira equilibrada e pacífica.

Portanto, tal princípio pode ser considerado como o ponderador de qualquer ato que advenha do uso do meio ambiente pelo homem, desde as mínimas até as mais complexas intervenções que modifiquem a plenitude dos segmentos de determinado ecossistema.

2.2.2 Princípio do direito humano fundamental

Tal princípio está disciplinado na Declaração Universal do Meio Ambiente (1972), como o Princípio 1, disciplinado da seguinte maneira: o homem deve viver em ambiente de qualidade¹².

À vista dessa Declaração, o próprio caput do art. 225, da Constituição Federal de 1988, disciplina que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por sua vez, em 1992, na Conferência das Nações Unidas realizada no Rio de Janeiro/RJ (RIO-92), na enumeração do Princípio 1¹³ foi garantido ao ser humano o direito a uma vida saudável ligado à natureza.

No ordenamento jurídico brasileiro foi editada a Lei nº 6.938/1981, denominada de Política Nacional do Meio Ambiente, onde, pela primeira vez, a dignidade da vida humana foi tratada como objetivo de políticas públicas de meio ambiente. Nesse sentido, o meio ambiente é diretamente relacionado ao direito à vida.

Thomé afirma que: O direito a um meio ambiente equilibrado está intimamente ligado ao direito fundamental à vida e à proteção da dignidade da vida humana, garantindo, sobretudo, condições adequadas de qualidade de vida.¹⁴ Portanto, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é caracterizado como direito humano fundamental.

2.2.3 Princípio do desenvolvimento sustentável

Esse princípio pode ser denominado como aquele que procura maximizar o equilíbrio entre os recursos naturais, crescimento econômico e a igualdade social. Ou seja, ele busca contemplar as dimensões tanto humana, quanto social, econômica e outros fatores de forma que as presentes e, especialmente, as futuras gerações sejam contempladas.

O desenvolvimento sustentável está disposto no art. 225 da Constituição Federal, bem como, na lei nº 6.938/81, art. 4º, I. Tem-se também o art. 170, VI da CF, onde o meio ambiente foi tratado como princípio da ordem econômica, com isso, ficando claro que deve haver a compatibilização entre os fatores econômico, social e ambiental.

O TRF da 5ª Região ao abordar a temática do princípio do desenvolvimento sustentável englobando a Constituição Federal, em especial o art. 225, caput, afirmou que:

Constituição de 1988, ao consagrar como princípio da ordem econômica a defesa do meio ambiente e ao estabelecer que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida e vital para as presentes e futuras gerações, agasalha a teoria do desenvolvimento econômico sustentável. (TRF 5ª. Região, Apelação Cível n.º 209609/SE, j. 20/11/2001, Dj 08/04/2002, Relator Desembargador Federal Paulo Gadelha).

Na ECO-92, o desenvolvimento sustentável foi consagrado no princípio de número 3 da Declaração do Rio de Janeiro Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.¹⁵ Esse princípio não se contenta com o mero crescimento econômico, mas com questões de ordem social e ambiental. Tanto é que as abordagens de sustentabilidade em direito econômico discutem não apenas recursos naturais, mas circulação de bens e riquezas, educação, moradia, lazer e transporte.¹⁶

Com isso, Maria Luíza Feitosa define o direito ao desenvolvimento como sendo aquele que se situa no universo maior dos direitos humanos, caracterizado como direito de povos e coletividades, priorizam a dignidade humana.¹⁷ É possível encontrar casos, como em algumas localidades peruanas, que o crescimento econômico gerou forte empobrecimento da população afetada, além da degradação ambiental.¹⁸

Como se vê, o termo desenvolvimento sustentável é utilizado em diversas áreas do conhecimento para definir qualquer compatibilização entre crescimento econômico e proteção da natureza. Contudo, tal colocação pode ser bastante imprecisa. Por tal motivo, as pesquisas do Banco Mundial, da década de noventa do século XX, passaram a conferir ao termo os atributos forte, fraca e sensata,¹⁹ tomando-se como parâmetro a utilização do capital.

A sustentabilidade forte é aquela em que o princípio da precaução deve ser sobrelevado, pois as ações humanas estão limitadas pelos aspectos naturais, em razão de o ser humano estar contido na biosfera.²⁰ Já a sustentabilidade sensata é aquela em que se admite a substituição do capital natural pelo capital artificial, mas dentro de patamares mínimos de qualidade ambiental.²¹ Por sua vez, a sustentabilidade fraca permite a supressão do capital natural quando o capital artificial é produzido na mesma proporção para as gerações futuras.²²

No caso do licenciamento ambiental da atividade minerária, deverá ser adotado o conceito de sustentabilidade sensata, pois a substituição da jazida (parte do solo/subsolo) por minérios industrializados deverá ocorrer dentro de limites que permitam ao ambiente impactado a existência de ecossistema pelo menos com características semelhantes ao anterior.

2.2.4 Princípio da função social da propriedade

O princípio da função social (ou socioambiental) assevera que a utilização da propriedade deverá resultar em benefícios à coletividade envolvida. O pleno exercício da atividade econômica é condicionado ao cumprimento do princípio da função social. Lembra Thomé que o princípio da