Gestão de Redes de Cooperação Na Esfera Pública

Bacharelado em
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Gestão de Redes de Cooperação

na Esfera Pública
Maria Leonídia Malmegrin
Bacharelado em
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Gestão de Redes de
Cooperação na Esfera
Pública
2015. Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.
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3.0 Brasil, podendo a OBRA ser remixada, adaptada e servir para criação de obras derivadas, desde que com fins
não comerciais, que seja atribuído crédito ao autor e que as obras derivadas sejam licenciadas sob a mesma licença.
1ª edição – 2011
2ª edição – 2012
M256g Malmegrin, Maria Leonídia

Gestão de redes de cooperação na esfera pública / Maria Leonídia Malmegrin.
– 3. ed. rev. atual. – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração /
UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2015.
102p. : il.
Inclui bibliografia
Bacharelado em Administração Pública
ISBN: 978-85-7988-265-4
1. 1. Administração pública. 2. Redes de informação. 3. Estado - Inovações

tecnológicas. 4. Serviço público. 5. Educação a distância. I. Coordenação de Aper-
feiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Título.
CDU: 35
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071

Ministério da Educação – MEC
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES
Diretoria de Educação a Distância – DED
Universidade Aberta do Brasil – UAB
Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAP
Bacharelado em Administração Pública
Gestão de Redes de Cooperação

na Esfera Pública
2015
3ª Edição Revisada e Atualizada
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR – CAPES
DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS

Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORES DO CONTEÚDO
EQUIPE TÉCNICA – UFSC
Coordenação do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenação de Produção de Recursos Didáticos
Denise Aparecida Bunn
Projeto Gráfico
Adriano Schmidt Reibnitz
Annye Cristiny Tessaro
Ilustração
Adriano Schmidt Reibnitz
Editoração
Annye Cristiny Tessaro
Stephany Kaori Yoshida
Revisão Textual
Claudia Leal Estevão
Mara Aparecida Andrade R. Siqueira
Capa
Alexandre Noronha
Créditos da imagem da capa: extraída do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumário
Apresentação............................................................................................................. 7
Unidade 1 – Introdução à Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública
Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública.................................................. 13

Redes de Cooperação na Esfera Pública: Conceitos, Características e Tipologias...... 16
Redes: Conceitos Múltiplos.................................................................................. 17
Redes: Características.......................................................................................... 18
Tipologias de Rede.............................................................................................. 24
Modelos de Gestão e Estruturas Básicas................................................................... 32
Modelos de Gestão das Redes de Cooperação..................................................... 32
Estruturas das Redes de Cooperação................................................................... 36
O Papel das Redes na Universalização dos Serviços Públicos................................... 44
Serviços Públicos: Variedade e Complexidade..................................................... 44
Redes e Resultados............................................................................................. 47
Unidade 2 – Gestões Específicas de Redes na Esfera Pública
Gestões Específicas de Redes na Esfera Pública....................................................... 57

Tipologias Importantes para Gestão.................................................................... 58
Redes para Prestação de Serviços Sociais................................................................ 60
Características Gerais das Redes de Prestação de Serviços Sociais....................... 60
Mecanismos de Gestão: Participação da Sociedade Civil, Controle Social e Órgão
Colegiado........................................................................................................... 64
Instrumentos de Formalização para a Gestão....................................................... 68
Redes para Prestação de Serviços de Infraestrutura.................................................. 78
Características Gerais das Redes de Prestação de Serviços de Infraestrutura......... 78
Mecanismos de Gestão: Relações de Parcerias, Agências Reguladoras e Sistema de
Defesa do Consumidor........................................................................................ 81
Instrumentos para a Formalização de Gestão....................................................... 86
Redes de Prestação de Serviços de Intervenção do Estado....................................... 88
Características Gerais das Redes de Prestação de Serviços de Intervenção do
Estado................................................................................................................ 88
Instrumentos de Gestão....................................................................................... 90
Considerações finais................................................................................................ 96
Referências.............................................................................................................. 97
Minicurrículo......................................................................................................... 102
Apresentação
A�r��o
Caro estudante,
Bem-vindo aos estudos da disciplina Gestão de Redes de
Cooperação na Esfera Pública. Sabemos que o ser humano é, por
excelência, um ser social. Alguns vivem cercados por inúmeras pessoas
e outros por uma quantidade menor, mas nos dois casos a interação
é sempre observada.
Você saberia dizer em que resulta a integração dessas pessoas?
Resulta na formação de redes de relacionamento!
E o que são redes de relacionamento? São tipos de parceria
nos quais as pessoas que fazem parte desse círculo de contatos
trocam informações e aprendizados profissionais e, ainda, ajudam-
se mutuamente; sem contar que um grupo pode sofrer influência de
outro grupo.
A formação de redes acontece desde que existe a sociedade e
pode ocorrer em diversos contextos, por exemplo, quando as pessoas
se agrupam para o esporte (equipes), para a política (partidos), para
o trabalho (organizações), enfim, de muitas outras formas de atuação
coletiva. Não fosse a disposição das pessoas para a “conexão” entre
elas, a internet não teria apresentado tanto sucesso.
Do ponto de vista das organizações, a formação de redes
está associada ao alcance de objetivos em contextos que apresentam
grandes complexidades; como no caso de redes de pesquisadores que
estudam um mesmo assunto; de redes de correspondentes internacionais
para a mídia; de redes de organizações preocupadas com questões
sociais e com o meio ambiente; de redes de voluntários; de redes de
empresas (ou redes de trabalho dentro de uma empresa); entre outras,
sempre que se faça necessário múltiplos conhecimentos da relação da
organização com suas partes e com o ambiente externo.
Eletivas 7
Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública
As empresas privadas trabalham em rede, basta vermos o

processo de produção de carros ou mesmo as empresas de serviço,
como as agências de publicidade. O governo também trabalha em
rede quando estabelece relação entre os governos federal, estadual e
municipal; quando tal relação se dá entre a esfera mesma do governo
(redes intermunicipais em consórcios públicos); e quando o governo
se relaciona com empresas privadas ou com organizações não estatais.
Nesse sentido, cabe ressaltarmos a importância do capital social (bem
público na lógica da ação coletiva) como força capaz de impulsionar
o processo de inovação.
Para você, planejamos esta disciplina em duas Unidades.
A Unidade 1 apresentará, principalmente, conceitos técnicos
relacionados ao tema Gestão de Redes de Cooperação na Esfera
Pública, os quais são considerados como suporte básico na Teoria
das Organizações. Na Unidade 2, trataremos das aplicações desses
conceitos.
O que queremos mostrar com esse tipo de construção é que
a teoria e a aplicação estão particularmente conectadas, isto é, no
momento de aplicação podemos ampliar a fundamentação teórica e
no momento da fundamentação teórica podemos apresentar aplicações
como exemplos.
É importante destacar que o tema rede de relacionamentos usa
referências teóricas oriundas de várias disciplinas, como a Sociologia,
a Economia, a Ciência da Informação e Comunicação e as respectivas
tecnologias, a Administração e a Engenharia de Produção.
Como forma de você participar mais ativamente desse trabalho
conjunto, formulamos algumas Atividades de aprendizagem para as
quais, em pontos específicos do livro, você encontrará chamadas que
o convidarão a realizá-las e, ainda, instruções específicas para cada
uma delas. Ao término da atividade, você deverá voltar ao texto para
dar continuidade aos estudos.
E lembre-se: já estamos em rede!
8 Bacharelado em Administração Pública

Apresentação
Observe, caro estudante, que você já está ou estará conectado

com seus colegas da disciplina e com diversos professores, que também
estão em rede. Os professores estão conectados com o mundo acadêmico
e com as instituições de ensino. É um encadeamento praticamente
infinito.
Essa ideia de vivermos em rede nos dá o sentimento de que
não estamos sozinhos e de que tudo o que fazemos terá reflexo no
todo. Portanto, é importante que façamos o melhor, porque o resultado
daquilo que optamos por fazer retornará a nós. É nesse sentido que o
convidamos ao empenho e, consequentemente, ao sucesso em seus
estudos.
Conte conosco!
Professora Maria Leonídia Malmegrin
Eletivas 9
UNIDADE 1
I��ro�u��o � G��o ��
R�� Coo��r��o ��
E��r� P��i��
Objetivos específicos de aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ff Distinguir as Redes de Cooperação na Esfera Pública no contexto
das redes cooperativas em geral;
ff Diferenciar os diversos modelos de gestão passíveis de
implementação e os impactos sobre a capacidade governativa
dessas redes; e
ff Correlacionar os resultados de desempenho das redes com
os desafios de universalização de serviços públicos e os
desenvolvimentos econômico e social, nos âmbitos local e
nacional.
G��o �� R��
Coo��r��o �� E��r� P��i��
Você observou o título desta seção? Certamente você já deve

ter formado um conceito sobre o assunto a ser tratado aqui.
É provável que você saiba o que é gestão e o que é rede. Mas
você saberia dizer o que é Gestão de Redes de Cooperação na
Esfera Pública? Para conhecermos melhor esse assunto, vamos
identificar os conceitos de cada um dos termos que formam o
título desta disciplina. Vamos lá?
Gestão ou Administração?
v
Alguns autores divergem sobre o conceito de administração
e de gestão, mas, para fins da presente disciplina, consideraremos
gestão como sinônimo de administração, significando um conjunto
de princípios, de normas e de funções que tem por fim ordenar os
fatores de produção ou de serviços e controlar a sua produtividade e
Esse tema está presente
eficiência para obter determinado resultado. (FERREIRA, 2009)
nas disciplinas Teorias da
Apesar de considerarmos administração e gestão como sinônimos, Administração I e II.
utilizaremos a nomenclatura mais recente, ou seja: gestão.
Assim, a gestão será ainda representada por um modelo
explicativo abrangendo quatro etapas: planejamento, execução,
avaliação e controle; ou planejamento, organização, direção e controle.
É importante você saber que estamos usando como referencial
a Teoria das Organizações, que pode ser entendida como uma
disciplina específica, um campo de estudo ou de conhecimento que
procura interpretar a realidade das organizações oferecendo múltiplas
abordagens e enfoques sobre as suas diversas variáveis. Isso porque
as organizações são fenômenos que podem ser entendidos de muitas
maneiras.
Eletivas 13
Um dos temas mais estudados no mundo das organizações

contemporâneas é o que trata de redes interorganizacionais.
Vamos agora a um primeiro entendimento sobre esse tema.

Você saberia dizer de que redes estamos falando?
v
De forma geral, redes podem ser entendidas como conjunto
de entes, no caso das organizações, com objetivos semelhantes e que
Esse conceito será atuam de forma integrada, porque dessa forma os resultados obtidos
detalhado ainda nesta são otimizados.
Unidade.
Então, se rede significa envolvimento de objetivos semelhantes

e atuação de forma integrada, você concorda que nos trabalhos
desenvolvidos em rede deve haver cooperação*?
*Cooperação – de coope-
rar, que significa atuar,
juntamente com outros,
Para muitos estudiosos, a cooperação é um pressuposto das redes
para um mesmo fim;
contribuir com trabalho, interorganizacionais, por esse motivo não seria necessário explicitá-lo,
esforços, auxílio; colabo- mas podemos encontrar outros tipos de redes que não apresentam a
rar. Fonte: Houaiss (2009). cooperação como ideia-força. É o caso de redes de elementos físicos:
energia, computadores, entre outros.
Agora que construímos os conceitos de gestão, de rede e de

cooperação, podemos observar como tudo isso se comporta na
esfera pública.
E, na esfera pública, significa que essas redes operam em um

ambiente bem delimitado, que é o espaço da prestação de serviços
públicos.

Voltando ao nosso entendimento geral de redes, o objetivo

comum a todas as organizações que compõem esse tipo de rede é o
atendimento ao público.
Com base nos entendimentos anteriores, podemos considerar
que nossa disciplina abordará um conjunto de princípios, de normas
e de funções que têm por finalidade ordenar e controlar a prestação
de serviços públicos realizados por um conjunto de organizações que
atuam de forma integrada, com objetivo de obter melhores resultados
no atendimento aos cidadãos que necessitam desses serviços.
Eletivas 15
R�� Coo��r��o ��
E��r� P��i��: Co��i�o�,
C�r��r��i�� Ti�o�o�i��
Temos constatado que as demandas da sociedade para a

esfera pública, ou seja, para o Estado, exigem serviços que sejam de
qualidade, em tempo adequado, e que respeitem a variedade dos
usuários e suas expectativas.
Assim, as necessidades e o contexto dos usuários e dos
beneficiários tornam-se condicionantes para a prestação de serviços
públicos, exigindo das organizações capacidades de atendimentos
flexíveis e inovadoras.
Você já teve oportunidade de pensar na diferença de atuação

das organizações prestadoras de serviços de saúde em cada
um dos Estados brasileiros? Imagine se uma norma geral
padronizasse esse atendimento. Como seria o funcionamento?
Poderia até ser eficiente, mas pouco efetivo, não acha?
Nesse contexto, uma estratégia adotada para atendimento

a essas demandas é a de que o Estado mude também a forma de
relacionamento com o ambiente externo. Dessa forma, diferente de
momentos anteriores em que ele detinha o monopólio da execução
da prestação de serviços públicos, o Estado agora implementa outras
configurações alternativas considerando a participação de diversas
organizações estatais e não estatais.

O agrupamento de diversas organizações para o atendimento

às demandas da sociedade, em toda sua pluralidade, pode
ser chamado de “Redes de Prestação de Serviços Públicos”.
A partir do entendimento da necessidade de redes para a

prestação de serviços públicos mais adequados às demandas
da sociedade, apresentamos um conjunto de conceitos de
Rede para o qual solicitamos sua análise e reflexão.
Redes: Conceitos Múltiplos
Como mencionamos, a base conceitual do tema é ampla e

oriunda de várias áreas do conhecimento, o que origina situações em
que conceitos tornam-se complementares, mas, também, divergentes.
Uma característica, reforçando o que acabamos de discutir, é
que a literatura não apresenta apenas uma definição para o tema em
questão, pelo contrário, ao pesquisarmos sobre o assunto, encontramos
vários conceitos, dependendo das diversas áreas de aplicação.
Para Oliveira (2006), as redes são sistemas organizacionais
capazes de reunir indivíduos e instituições, de maneira democrática
e participativa, em torno de causas afins com atuações colaborativas
que sustentam pela vontade e pela afinidade de seus integrantes.
No entendimento de Inojosa (1999), as redes são parcerias
voluntárias criadas para a realização de um propósito comum. Implica,
nesse sentido, a existência de entes autônomos movidos por uma ideia
abraçada coletiva e livremente, a qual mantém sua própria identidade
e articula-se para realizar objetivos comuns.
Veja que esses conceitos mostram-se adequados para o entendimento
das redes que estamos estudando, isto é, Redes de Estado ou de Políticas
Públicas, que são aquelas resultantes da associação de órgãos da estrutura
Eletivas 17
do Estado, nas diversas instâncias, com organizações não estatais, estas

devidamente autorizadas na forma da lei para prestação de serviços
públicos descentralizados ou terceirizados.
Da leitura dessas definições, verificamos que a complexidade e
a variedade dos tipos de redes fazem com que as redes sejam definidas
a partir de suas características.
Redes: Características
De acordo com Cunha (2003), que analisou as características

das redes, alguns aspectos são comuns em diversos conceitos. São eles:
f ação orientada para lógica coletiva;

f estabilidade temporal; e
f flexibilidade de arranjos.
No caso da primeira característica, podemos analisar três
perspectivas não excludentes: a econômica, a social e a política,
conforme o Quadro 1.
G��o� �i��r�i�o� �or ��r��i��

Econômica Social Política
Redução dos cus- Busca da efetividade. Cumprimento das
Objetivo/ Lógica tos de transação. metas de governo.
Coletiva da Rede Valorização do Valorização do capi- Valorização do
capital / rentabi- tal social. capital político.
lidade.
Quadro 1: Objetivos e Ganhos Sinergéticos por Perspectiva
Fonte : Elaborado pela autora deste livro
Em todas as três perspectivas, além de outras existentes, há

*Sinérgico – relativo a ou
produzido por sinergia, a
objetivos mais imediatos que poderíamos chamar de operacionais, e
qual diz respeito à ação objetivos de longo prazo e com ganhos sinérgicos*.
ou ao esforço simultâ-
neos; cooperação, coesão;
trabalho ou operação
Vamos compreender o significado de alguns termos presentes
associados. Fonte: Houaiss
(2009). no Quadro 1 que podem não ser comuns para você.

f Custo de transação: custo relacionado com os

procedimentos de contratação entre as organizações e
que envolvem: negociação, elaboração e administração
de contratos; obtenção, processamento e disseminação
das informações; gestão da relação com agentes
envolvidos nas transações; solução de disputas
contratuais; entre outras.
f Efetividade: critério que permite analisar quanto as
ações da rede produziram relativo aos resultados, aos
efeitos e aos impactos desejados.
f Capital social: aspectos da organização social,
como redes, normas e confiança, que facilitam a
coordenação e a colaboração para benefício de todos
os atores, tanto internos como externos, envolvidos no
funcionamento dessas organizações (PUTNAM, 2002).
A importância do capital social para o desenvolvimento
das organizações sociais ganhou notoriedade
principalmente a partir da última década e tem gozado de
crescente prestígio nas Ciências Sociais, tanto nas questões
teóricas quanto em contextos de aplicação prática.
O capital social não deve ser confundido com o
capital humano nem com a infraestrutura. O capital
humano engloba as habilidades e os conhecimentos
dos indivíduos em conjunto com outras características
pessoais. Parte desse capital está associado ao processo,
formal ou informal, de aprendizagem pelo qual todos
passam, mas tanto a sua aquisição quanto o seu uso
são processos afetos ao indivíduo. A infraestrutura se
refere ao conjunto fundamental de instalações e aos
meios para que a produção se realize e se distribua.
Podemos deduzir que o capital humano é condição
necessária, mas frequentemente não suficiente, para
que o indivíduo tenha acesso amplo às informações ou
a outros recursos que podem ser alcançados a partir de
suas redes de relações.
Eletivas 19
f Capital político: indica o reconhecimento social que

permite que grupos sejam aceitos como atores políticos
e, portanto, capazes de agir politicamente.
Ainda no que se refere à primeira característica (ação orientada

para a lógica coletiva), Capra (1998) registra que a evolução humana
progride por meio de uma interação dos mundos interno e externo,
dos indivíduos e da sociedade, da natureza e da cultura. Todos esses
elementos são sistemas vivos em interação, apresentando modelos
semelhantes de auto-organização.
Portanto, as instituições sociais evoluem no sentido de uma
complexidade e de uma diferenciação crescentes semelhantes às
estruturas orgânicas. Ao reportar-se sobre a concepção sistêmica da
vida, esse autor esclarece que a nova visão da realidade se baseia na
consciência do estado de inter-relação e de interdependência em todos
os fenômenos: físicos, biológicos, psicológicos, sociais e culturais.
Capra (1998, p. 259) completa observando que “[...] essa
visão transcende as atuais fronteiras disciplinares e conceituais e será
explorada no âmbito de novas instituições”.
Essa observação sinaliza a formulação gradual de uma
rede de conceitos e de modelos interligados e, ao mesmo tempo, o
desenvolvimento de organizações sociais correspondentes.
Na sequência, Capra (1998) esclarece que qualquer que seja
a linguagem comprovadamente adequada para descrever diferentes
aspectos da estrutura inter-relacionada e de múltiplos níveis da
realidade, as novas instituições sociais terão igual grau de importância
e todas elas deverão estar permanentemente em comunicação e em
cooperação entre si.
E por que estamos trazendo essas informações? Porque mesmo
as redes da esfera pública apresentam elementos de natureza econômica,
social e política, isto é, essas perspectivas não se excluem.
Agora que você ficou sabendo um pouco mais sobre a primeira

característica de redes, nos apoiaremos em Cunha (2003) para
construirmos os conceitos dos outros dois aspectos, ou seja, a
estabilidade temporal e a flexibilidade de arranjos.

Para Cunha (2003), a segunda condição de rede envolve

a estabilidade temporal das relações estabelecidas, seja através de
mecanismos formais (contratuais) ou informais, que garantam a
continuidade e a permanência no tempo. A estabilidade temporal
significa que a frequência das interações (seja de informações, de
v
bens ou de conhecimentos) é elevada entre os agentes, resultando
em ganhos de aprendizado e comprometimento.
A terceira característica, flexibilidade dos arranjos, trata da
possibilidade de encontrarmos soluções por meio da diversidade de
agentes interconectados e das diferentes percepções desses agentes. Essa característica
É o que denominamos de inclusão de externalidades. Externalidades praticamente se confunde
com o senso comum de
podem ser entendidas como subproduto das transações entre duas
organização em rede.
partes que não podem ser apropriadas por aquele que o produz, mas
que podem ser apropriadas como ganhos ou perdas por terceiros.
Outra característica da flexibilidade refere-se à capacidade de
detectar e de absorver, no funcionamento da rede, novas informações.
Esse, de fato, é um elemento novo, relacionado à mudança no
ambiente tecnológico e que provoca intensas mudanças nas variáveis
de informação e comunicação nas redes interorganizacionais.
Anntonelli (1992) e Nohria (apud NOHRIA; ECCLES, 1992)
apontam que as novas informações possibilitam não somente o
surgimento de novos produtos e serviços, mas facilitam arranjos mais
flexíveis e autônomos, cuja consequência é a redução expressiva de
custos de transação associados à informação.
As Novas Tecnologias de Informação e Comunicação (NTIC)
propiciaram uma nova forma de relação entre as organizações, na qual
os conhecimentos instantâneos sobre o andamento da prestação dos
serviços e de alterações de demanda, volume e prazo, por exemplo,
permitem fluxos de informações que podem adequar o ritmo de
atendimento às demandas dos usuários e dos beneficiários, em tempo
real.
De acordo com Castells (1999), as funções e os processos
dominantes, na era da informação, estão cada vez mais organizados
em redes. Sobre esse assunto, o autor menciona que
Eletivas 21
[...] as redes constituem a nova estrutura social de nossas

sociedades, e a difusão dessa lógica modifica de forma
substancial a operação e os resultados dos processos
produtivos e de experiências, poder e cultura. [...] no
mundo globalizado há uma rede cujos movimentos e
lógica determinam as economias e influenciam as socie-
dades, atendendo a lógica do capitalismo em sua pura
expressão na busca constante da reprodução do capital.
(CASTELLS, 1999, p. 416-417)
Veja que as NTIC possibilitaram a globalização que ocorre via

redes de relações, ou seja, de algum modo todos nós estamos
interconectados. Mas desde quando e por que alcançamos essa
possibilidade? Para melhor entendermos esse assunto, faremos
uma retrospectiva histórica das tecnologias.
Já discutimos os conceitos e os tipos de rede e percebemos

quanto é desafiante lidarmos com o tema. Voltando nossa atenção para
as redes interorganizacionais, em especial, percebemos que a formação
desse tipo de rede está inserida em um contexto de diversidade de
funcionamentos, daí a necessidade de flexibilidade para a realização
de atendimentos adequados às demandas da população.
Mas como eram os primeiros processos de produção de bens
de consumo? Quais tecnologias eram utilizadas?
Inicialmente, a produção de bens de consumo era realizada
pelos artesãos que dominavam todas as competências e recursos
para produção das suas mercadorias ou execução de serviços. Com
o advento da Revolução Industrial e a inserção da máquina a vapor
no sistema produtivo, a produção de bens de consumo começou a ser
realizada em larga escala (grande quantidade). A partir desse momento,
o sujeito que antes dominava todo o sistema produtivo passou a
dominar apenas uma parte da produção, e seu conhecimento, por
consequência, ficou limitado em relação aos conhecimentos de todo
o processo de produção.

O importante para esta disciplina é chamarmos a sua atenção

para o fato de que mesmo que os sujeitos estivessem dentro de uma
organização, havia nela uma rede interna responsável pela produção
em que cada um realizava contribuições especializadas para o alcance
dos objetivos.
Se por um lado a contribuição especializada permitia que os
produtos ficassem padronizados, de acordo com a qualidade exigida,
com baixos índices de retrabalho e de defeitos, de outro dificultava
a nova concepção de produtos e de serviços, ou seja, não havia
flexibilidade suficiente para as adequações necessárias.
Nesse momento, a ideia de ampliação do sistema de produção
ganhou força e, com isso, ao invés de ampliar a estrutura da organização
o que ocorreu foi o aumento do número de diferentes organizações
envolvidas na produção. As redes que antes eram internas passaram
a considerar os ambientes externos.
No caso da esfera pública, o sistema de produção, caracterizado

pela ação individualizada de órgãos da estrutura estatal, vem
apresentado, ao longo do tempo, participação decrescente
na prestação de serviços públicos, e a participação de redes
externas aparece como fundamental para o atendimento
integrado e centrado no cidadão.
Vamos analisar como isso está ocorrendo?
Esse é um processo histórico de produção colaborativa na

esfera pública que considera dois grandes movimentos. O primeiro
trata da virtualização do atendimento, isto é, dos produtos concretos,
denominados tangíveis, e dos produtos informacionais, passando
pelos serviços. O segundo trata da inclusão das entidades não estatais
na prestação de serviços públicos, inicialmente incluindo as parcerias
com organizações não governamentais (ONGs) e, em tempos mais
recentes, com o setor privado.
Eletivas 23
Veja que, ao associarmos as três formas de atendimento que

podem ocorrer na prestação de serviços públicos (produtos, serviços
e informação) às três modalidades de atuação interorganizacionais
(estatal, parcerias com ONGs e parcerias com o setor privado), podemos
pensar em nove possibilidades de atuação do Estado.
A título de exemplo, podemos citar o atendimento de prestação
de serviços públicos de saúde por um hospital da iniciativa privada,
devidamente credenciado, para fazer parte da Rede do Sistema Único
de Saúde (SUS).
Agora que você conheceu os conceitos e as características

básicas de Redes, vamos identificar quais são as categorias
nas quais podemos classificá-las e, para isso, estudaremos as
Tipologias de Redes.
Tipologias de Rede
É importante sabermos que, assim como existe diversidade

de conceitos de Rede, o mesmo ocorre com a sua tipologia. Dessa
forma, não existe um tipo certo de configuração, mas determinadas
configurações podem estar mais adaptadas a determinados contextos
do que outras.
A ideia de que a construção de uma tipologia busca a
identificação de semelhanças e de diferenças entre as diversas redes
traz algumas limitações, como a perda de detalhes, pois trabalhamos
com representações de forma macro e simplificada.
As redes podem ser classificadas considerando múltiplos

critérios, como os atores envolvidos, a horizontalidade/
verticalidade, a formalidade/informalidade, entre outros.

Vamos apresentar um panorama geral de tipologias de redes

que consideram esses e outros fatores. Certamente você pensará
que se mudar o critério mudará a forma de explicar a Rede...
Exatamente isso! Por questões didáticas, apresentamos as
tipologias de forma separada, mas, muitas vezes, será possível
enquadrar ou classificar a Rede em mais de uma tipologia.
O Quadro 2 foi elaborado a partir da sistematização de estudos

realizados por Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005), que
consideraram uma série de trabalhos publicados por outros autores.
Como você pode perceber, o tema Redes recebe atenção de muitos
pesquisadores, das mais variadas áreas de conhecimento.
Cri��rio� Formu��or�� Ti�o� �� R��

Formalidade Pakman (1995) Formais: estão organizadas de forma explícita e asso-
ciadas à ideia de fronteiras mais bem definidas, assim
como de atribuições, de resultados, entre outros.
Informais: as configurações podem ser mais flexíveis e
ajustáveis de acordo com a necessidade de atendimen-
to, com isso apresentam maior flexibilidade.
Atores Loiola e Moura Interpessoal: interações que visam à comunicação, à
(1996) troca e à ajuda mútua a partir de interesses comparti-
lhados e de situações vivenciadas em agrupamentos ou
localidades.
Movimentos sociais: corresponde à articulação e a
interações entre organizações, grupos e indivíduos
vinculados a ações e a movimentos reivindicatórios
com vistas à mobilização de recursos, ao intercâmbio
de dados e de experiências e à formulação de políticas
e projetos coletivos.
Estado: entre agências governamentais ou entre elas
e redes sociais, organizações privadas ou grupos que
permitem enfrentar problemas sociais e implantar
políticas públicas.
Negociadores: a rede assume posição intermediária
entre a empresa e o mercado, levando à superação
do princípio da hierarquia inflexível, que caracteriza a
empresa, e do princípio da liberdade de movimento,
que é típica de mercado.
Fluxo de Loiola e Moura Redes de fluxo unidirecional: pontos de origem e desti-
informação (1996) no bem definidos.
Redes de fluxo multidirecional: fluxos acontecem sem
que haja necessariamente um centro propulsor e per-
correm as unidades que se complementam.
Quadro 2: Tipologia das Redes: Critérios e Formuladores
Fonte: Adaptado de Minhoto e Martins (2001) e Goedert (2005)
Eletivas 25
Cri��rio� Formu��or�� Ti�o� �� R��

Autonomia Inojosa (1998) Rede autônoma, ou orgânica: constitui-se de entes
autônomos, com objetivos específicos próprios e que
passam a se articular em função de uma ideia abraçada
coletivamente, preservando-se a identidade original de
cada participante (exemplo: redes sociais).
Rede tutelada: no âmbito da qual os entes têm au-
tonomia relativa, já que se articulam sob a égide de
uma organização que os mobiliza e modela o objetivo
comum (exemplo: as redes que surgem sob o amparo
governamental).
Rede subordinada: uma classe de rede mais antiga que
é constituída de entes que são parte de uma organiza-
ção ou de um sistema específico com interdependência
de objetivos. Nesse caso, a rede independe da vontade
dos entes e há apenas um locus de controle (exemplo:
cadeias de lojas e redes de serviços públicos).
Cadeia de Amado Neto Redes verticais de cooperação: organizações diferen-
produção (2000) tes, em que cada uma executa uma parte da cadeia de
e uso de produção.
recursos Redes horizontais: organizações do mesmo ramo de
produção que compartilham determinados recursos.
Articulação Muller e Sruel Rede temática: agrupa os atores em torno de um pro-
entre os gru- (1998) blema ou de uma reivindicação.
pos sociais e Rede de “produtores”: forma-se tendo em vista um
o Estado interesse econômico específico.
Rede intergovernamental: designa o agrupamento, no
plano horizontal, de autoridades locais ou territoriais.
Rede profissional, ou setorial: constitui-se a partir de
profissões organizadas no plano vertical e que se unem
em torno de um mesmo saber técnico específico.
Quadro 2: Tipologia das Redes: Critérios e Formuladores
Além do estabelecimento de tipologias que consideram uma variável

explicitada parcialmente no Quadro 2, Marcon e Moinet (2000 apud
BALESTRIN; VARGAS, 2002) fizeram uma proposta de compreensão
das tipologias de Redes aplicadas às Redes Interorganizacionais
denominada Mapa de Orientação Conceitual para a Classificação
das Redes. Para isso utilizaram dois eixos: vertical (Hierárquica e
Cooperação) e horizontal (Contrato e Conveniência).

HIERÁRQUICA
(rede vercal)
CONTRATO CONVENIÊNCIA
(rede formal) (rede informal)
COOPERAÇÃO
(rede horizontal)
Figura 1: Mapa de Orientação Conceitual para a Classificação das Redes
Fonte: Adaptada de Marcon e Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS, 2002)
Para compreendermos melhor esse assunto, vamos explicitar

o significado do Mapa de Orientação Conceitual para a Classificação
das Redes, a partir de quatro tipologias básicas:
f Redes verticais (dimensão da hierarquia):

certas redes têm clara estrutura hierárquica. Segundo
Marcon e Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS,
2002), essa configuração é utilizada, por exemplo,
pelas grandes redes de distribuição que adotam a
estratégia de redes verticais para estarem mais próximas
do cliente, como as grandes redes de distribuição
integrada, de distribuição alimentar e bancos. Em geral,
essas relações são semelhantes às estabelecidas entre
matriz/filial, em que as filiais possuem pouca autonomia
jurídica e administrativa. A essa dimensão hierárquica
está implícita a ideia de empresa em rede, com a qual
são designadas as empresas cuja organização adota a
configuração de rede por causa da dispersão espacial.
Eletivas 27
f Redes horizontais (dimensão da cooperação):

as redes de cooperação interorganizacionais são
compostas de empresas que guardam, cada uma,
sua independência, mas optam por coordenar certas
atividades específicas conjuntamente, com os seguintes
objetivos: criação de novos mercados, suporte de
custos e riscos em pesquisas e desenvolvimento de
novos produtos, gestão da informação e de tecnologias,
definição de marcas de qualidade, defesa de interesses,
ações de marketing, entre outros. Essas redes constituem-
se sob a dimensão da cooperação de seus membros, que
*Lobbying – de lobby, escolhem a formalização flexível para melhor adaptar a
atividade que visa a natureza de suas relações. Nesse modelo de cooperação
influenciar as atividades
interorganizacional existe grande heterogeneidade de
e decisões das autorida-
des públicas dos poderes
formas, como os consórcios de compra, as associações
Executivo, Legislativo profissionais, as redes de lobbying* e as alianças
ou Judiciário, mediante tecnológicas, como mencionam Marcon e Moinet (2000
argumentos, persuasão
apud BALESTRIN; VARGAS, 2002). Em termos de
ou coação de modo que
as decisões favoreçam os
estratégia em rede, as relações interorganizacionais
interesses de determi- formam ambiente de aprendizagem por meio da
nado grupo econômico cooperação. Essas relações são complexas e, junto
ou organização. Fonte: delas, os atores concorrentes escolhem cooperar dentro
Lacombe (2009).
de certo domínio. Dessa forma, as redes favorecem à
concentração de esforços, sem privar a liberdade de
ação estratégica de seus membros.
f Redes formais (dimensão contratual): Knorringa
e Meyer-Stamer (1999) argumentam que algumas
redes são formalizadas por meio de termos contratuais,
que estabelecem regras de conduta entre os atores.
Redes como as alianças estratégicas, os consórcios
*Joint venture – associa-
de exportação, as joint ventures* e as franquias são
ção de duas ou mais orga-
nizações visando a investir
exemplos de redes fortemente formalizadas.
em um projeto para alcan- f Redes informais (dimensão da conivência): as
çar objetivos bem-defi-
redes de conivência permitem os encontros informais
nidos. Fonte: Lacombe
(2009).
entre os atores econômicos (empresas, organizações
profissionais, instituições, universidades, associações

etc.) portadores de preocupações semelhantes. Esses

encontros possibilitam a troca de experiência e de
informação sobre as bases da livre participação. Para
Marcon e Moinet (2000 apud BALESTRIN; VARGAS,
2002), as redes de conivência também permitem
criar uma cultura de cooperação e de auxílio ao
estabelecimento de relações interempresariais mais
frequentes e estruturadas. Nessa dimensão, as redes
são formadas sem qualquer tipo de contrato formal
que estabeleça regras; as redes agem em conformidade
com os interesses mútuos de cooperação, baseados,
sobretudo, na confiança entre os atores.
Para a esfera pública, grande parte das redes interorganizacionais

situa-se, inicialmente, no quadrante Hierárquica (rede vertical) e no
Contrato (rede formal) e busca atuação mais flexível e democrática
crescendo, por meio de parcerias, para outros quadrantes.
É importante você saber que alguns fatores contribuem para
a formação de redes. Já tratamos da motivação para um trabalho em
rede, mas é fundamental que algumas condições existam para que a
rede se forme e seja efetiva.
De acordo com Castells (apud BALESTRIN; VARGAS, 2002),
é necessária a presença de determinados fatores para a consolidação
das Redes Interorganizacionais, tais como:
f Conectividade: facilidade de comunicação sem ruídos

entre os elos/integrantes das redes.
f Coerência: compartilhamento entre os objetivos da
rede e seus atores.
Essa proposta é fortalecida pela visão de Marcon e Moinet

(apud BALESTRIN; VARGAS, 2002), os quais afirmam que para o
desenvolvimento de uma rede é necessário existir:
f Recursos a trocar: constituem a base da rede, como

informação, conhecimento e insumos. Nesse sentido,
dificilmente um conjunto de atores, que nada tem a
trocar, constituirá uma rede.
Eletivas 29
f Infoestrutura: aponta o conjunto de regras de

funcionamento e ética que deverá ser observado entre
os membros.
f Infraestrutura: constitui os meios práticos de ação,
como: orçamento, local, material, comunicação,
conexão eletrônica etc.
Por meio dessas reflexões, você concorda que o mundo das

redes é fascinante, particularmente na esfera pública? Mesmo
que você não concorde, é importante saber que o mundo das
redes não é recente quanto a sua utilização, mas é fundamental
para a gestão contemporânea. Vamos aproveitar para conhecer
o caminho que percorremos até aqui?
Observe a Figura 2. Ela representa nosso percurso até aqui e

indica nosso próximo passo: o estudo dos modelos de gestão e das
estruturas básicas das redes.
Figura 2: Estrutura de Apresentação da Unidade 1

Fonte: Elaborada pela autora deste livro

Antes de prosseguir para o estudo de Modelo de Gestão e das

Estruturas Básicas das redes de cooperação, você deve realizar
a Atividade 1, ao final desta Unidade, a fim de aplicar os
conhecimentos adquiridos para distinguir os diversos tipos de
redes de cooperação que atuam na esfera pública.
Eletivas 31
Mo��o� �� G��o �
E��ru�ur�� Bá�i��
Para aprofundar nosso conhecimento sobre redes, vamos estudar

agora os modelos de gestão e as estruturas básicas, assim ficaremos
mais próximos da forma de operação das redes.
Em geral, o modelo de gestão pode ser entendido como o
conjunto de princípios estabelecidos que explicam o seu entendimento
e, ainda, a divisão, a alocação, a coordenação e a avaliação do trabalho
nas organizações. A aplicação desses princípios definirá a qualidade, a
intensidade e a natureza dos vínculos a vigorar entre seus integrantes.
Modelos de Gestão das Redes de

Cooperação
v
Os modelos de gestão não são apenas entendidos como
princípios e valores, pois eles somente se tornam concretos por meio
das estruturas organizacionais; das leis e das normas; das rotinas de
operação, formais e informais; dos sistemas informatizados e até da
Nessa seção, você deverá
forma como os espaços físicos são desenhados.
resgatar alguns conteúdos já Quando tratamos de redes interorganizacionais na esfera
trabalhados nas disciplinas pública, devemos ter em mente que essas organizações adotam modelos
Teorias da Administração
de gestão que privilegiam especialmente questões relacionadas às
I e II, como a função
organização, delegação e características da Administração Pública.
poder, entre outras. Na realidade, as redes na esfera pública sofrem restrições pelo
fato de serem operadas, em parte, por órgãos estatais ou por usarem

recursos públicos; estando sujeitas, obrigatoriamente, a seguir os

princípios que norteiam o uso desses recursos.
Assim, quando redes não estatais usam recursos públicos ou
prestam serviços públicos concedidos pelo Estado são obrigadas
também a atuar com legalidade e estão sujeitas ao controle pelo
Estado e pela sociedade.
Observe o Quadro 3 que apresenta, além das informações do
Quadro 2 (critérios e formuladores), os tipos e os impactos na esfera
pública, de acordo com cada critério e tipo de rede.
Cri��rio� � R�� E��r� P��i�� –

Ti�o�
�ormu��or�� Im��o�
Formais: estão organizadas São exigidos documentos
de forma explícita e isso está formais para implementação e
associado à ideia de fronteiras operação das redes, como leis,
mais bem definidas, assim normas, contratos de convê-
como atribuições, resultados, nios, contratos de gestão, plano
Formalidade entre outros. de trabalho etc.
Pakman (1995) Informais: as configurações O funcionamento está sujeito à
podem ser mais flexíveis e atuação dos órgãos de controle
ajustáveis de acordo com a ou de regulação pelo Estado, o
necessidade de atendimento, que implica a prestação de con-
com isso apresentam maior tas do uso do recurso público.
flexibilidade.
Interpessoal: interações que Esse tipo de rede é particular-
visam à comunicação, à troca mente sensível à cultura do
e à ajuda mútua, a partir de serviço público. Apesar de se
interesses compartilhados e de apresentar como uma rede
situações vivenciadas em agru- interna, algumas vezes elimina
pamentos ou localidades. as vantagens oferecidas pelas
redes não estatais, nas associa-
ções externas.
Atores
Loiola e Moura Movimentos sociais: cor- A partir de 1988, com os
(1996) responde à articulação e processos de descentralização
interações entre organizações, e democratização do Estado,
grupos e indivíduos vincula- esse tipo de rede social, quando
dos a ações e a movimentos associado às redes estatais,
reivindicatórios com vistas à trouxe soluções de flexibilidade,
mobilização de recursos, ao in- efetividade e de controle social
tercâmbio de dados e experiên- aos sistemas de prestação de
cias e à formulação de políticas serviços de educação, saúde,
e projetos coletivos. assistência social, entre outros.
Quadro 3: Tipologia de Redes: Critérios, Formuladores e Impactos na Esfera
Pública
Eletivas 33
Cri��rio� � R�� E��r� P��i�� –

Ti�o�
Estado: entre agências go- O embate dos modelos de
vernamentais ou entre elas e gestão estatal e não estatal é
redes sociais, organizações pri- um aspecto a ser gerenciado
vadas ou grupos que permitem com zelo e competência nessa
enfrentar problemas sociais e associação.
implantar políticas públicas.
Atores Negociadores: a rede assume As redes estatais algumas vezes
Loiola e Moura posição intermediária entre podem se associar a essas redes
(1996) a firma e o mercado, levando de mercado na busca de atu-
à superação do princípio da ação mais autônoma, flexível
hierarquia inflexível, que carac- e inovadora. São os casos de
teriza a firma, e do princípio da concessionárias de serviços
liberdade de movimento que é públicos, parcerias público-
típica de mercado. -privadas e arranjos produtivos
locais.
Redes de fluxo unidirecional: Essas redes possuem um fluxo
pontos de origem e destino de informação que atuam como
bem definidos. mecanismo de coordenação
nos modelos de gestão de redes
estatais ou de redes a elas
Fluxo de associadas.
informação
Loiola e Moura Redes de fluxo multidirecional: Essas redes são necessárias
(1996) fluxos acontecem sem que haja nos processos democráticos
necessariamente um centro e participativos da sociedade
propulsor e percorrem as uni- e ficaram fortalecidas após a
dades que se complementam. implantação das facilidades das
tecnologias de informação e
comunicação.
Rede autônoma ou orgânica: Esse tipo de rede quando asso-
se constitui por entes autôno- ciado às redes estatais perde
mos, com objetivos específicos parte de sua autonomia e luta
próprios e que passam a se para preservar as identidades
articular por causa de uma individuais.
ideia abraçada coletivamente,
preservando-se a identidade
original de cada participante
Autonomia (exemplo: redes sociais).
Inojosa (1998)
Rede tutelada: no âmbito da A própria definição explicita o
qual os entes têm autonomia impacto do modelo de gestão
relativa, já que se articulam sob estatal, relativizando as auto-
a égide de uma organização nomias decisórias e de recursos
que os mobiliza e modela o das organizações participantes.
objetivo comum (exemplo: as
redes que surgem sob o ampa-
ro governamental).
Pública

Cri��rio� � R�� E��r� P��i�� –

Ti�o�
Rede subordinada: uma classe Esse tipo de rede também
de rede mais antiga, que é considera os pressupostos da
constituída de entes que são gestão estatal, com restrições
parte de uma organização ou de autonomia maiores que as
de um sistema específico com redes tuteladas.
Autonomia
interdependência de objetivos.
Inojosa (1998)
Nesse caso, a rede independe
da vontade dos entes e há
apenas um locus de controle
(Exemplo: cadeias de lojas e
redes de serviços públicos).
Redes verticais de cooperação: Essas redes, típicas de ambien-
empresas diferentes, em que tes de mercado, algumas vezes
Cadeia de pro- cada uma executa uma parte usam incentivos, financiamen-
dução e uso de da cadeia de produção. tos oriundos de bancos de
recursos Redes horizontais: empresas desenvolvimento público, que
Amado Neto do mesmo ramo de produção não estão sujeitos a processos
(2000) que compartilham determina- tão inflexíveis quanto aos ór-
dos recursos. gãos estatais da Administração
Pública direta ou indireta.
Rede temática: agrupa os ato- Essas redes, a exceção das in-
res em torno de um problema tergovernamentais – tuteladas
ou de uma reivindicação. ou subordinadas – vão sofrer
Rede de “produtores”: se impacto dos modelos estatais
forma tendo em vista um inte- de gestão dependendo da
resse econômico específico. natureza dos vínculos que são
Articulação
estabelecidos com as organiza-
entre os grupos Rede intergovernamental: ções do Estado.
sociais e o designa o agrupamento, no pla-
Estado no horizontal, de autoridades
Muller e Sruel locais ou territoriais.
(1998)
Rede profissional (ou seto-
rial): se constitui a partir de
profissões organizadas no
plano vertical e que se unem
em torno de um mesmo saber
técnico específico.
Pública
Após a observação das tipologias de rede, vamos conhecer as

estruturas das redes de cooperação na esfera pública.
Eletivas 35
Estruturas das Redes de Cooperação
v
Você já deve ter ouvido falar que as organizações podem se
apresentar em estruturas:
A disciplina Teorias da
f Hierárquicas, ou verticais.
Administração I aborda a f Processual, ou horizontal.
estrutura das organizações.
f Matricial.
f Em rede.
Tendo como foco as redes interorganizacionais, é importante

termos claro que elas são um conjunto de organizações que forma uma
organização maior, que comporta uma grande variedade de modelos de
gestão, representados por meio de estruturas com diversos formatos ou
como uma grande diversidade morfológica, como alguns denominam.
A rede se apresenta como um tipo de estrutura interna à
organização e pode ser entendida como uma evolução das estruturas
organizacionais, isto é, a estrutura como ferramenta modificou-se para
dar conta das complexidades do meio ambiente e para organizar um
trabalho interno cada vez mais variado.
Precisamos deixar claro, quando tratamos de redes, se

nos referimos à organização em rede interna ou à rede
de organizações externa.
Vamos trazer da seção anterior o conceito de modelo de gestão,

qual seja, um conjunto de princípios que trata do modo como entendemos
a organização na sua totalidade, como dividimos ou segmentamos o
trabalho, suas partes, e como integramos ou coordenamos essas partes
para que os objetivos sejam alcançados.
Nas redes interorganizacionais essas partes são as organizações
componentes. Elas são integradas e coordenadas por meio de estruturas
compostas de elementos específicos, quais sejam: nós, posições, ligações

e fluxos. Esses elementos são denominados elementos morfológicos

porque eles definem as formas ou os formatos das redes.
A Figura 3 mostra o entendimento de Sacomano Neto (2003)
em relação a cada um desses elementos morfológicos das redes e a
forma como eles se relacionam.
Figura 3: Elementos Morfológicos das Redes

Fonte: Sacomano Neto (2003, p. 3)
f Nós: podem ser representados por uma empresa ou por

uma atividade entre empresas. Na Figura 3, os nós são
representados pelos pontos.
f Posições: a posição de um ator na rede é compreendida
pelo conjunto de relações estabelecidas com os outros
atores da rede. As diferentes cores dos atores na Figura 3
mostram as diferentes posições estruturais ocupadas
pelos atores da rede.
f Ligações: as ligações, ou as conexões, de uma rede são
compreendidas na Figura 3 pelos traços entre os atores.
As diferentes espessuras dos traços mostram diferenças
na qualidade do relacionamento entre os atores.
f Fluxos: através das ligações fluem recursos,
informações, bens, serviços, contatos. Os fluxos podem
ser tangíveis e intangíveis. (SACOMANO NETO, 2003)
Britto (2002 ) chama a atenção para o fato de que as posições

e as ligações dependem de como é definida a divisão do trabalho entre
os nós, as empresas ou as atividades, isto é, de como é estabelecido
o modelo de gestão, conforme citado anteriormente.
Eletivas 37
Os formatos das redes são de grande importância para

a análise e para o diagnóstico da prestação dos serviços
públicos quando do exercício das funções de gestão.
Para analisar os formatos das redes, vamos recorrer a um modelo

bastante simplificado que formulamos para explicar como qualquer
trabalho ocorre dentro ou fora das organizações, em particular das
Redes.
Esse modelo pressupõe que a realização de um trabalho exige
a presença de três elementos:
f D: elementos decisórios, que podem estar ligados:

f à posse de poder, natural ou outorgado, que chamamos
de – Dp ou;
f à posse de conhecimento, de informações, de
capacidades inovativas ou intelectuais que chamamos
de – Dc.
Portanto, temos que D = Dp + Dc.
f E: elemento da ação que transforma insumos em

produtos, isto é, que agrega valor para os usuários e
para os beneficiários do trabalho da organização.
f R: elemento que provê recursos, meios, suporte logístico
aos elementos anteriores, mas, principalmente, ao E.
Vamos a um exemplo: um médico, em um hospital da Rede

SUS, para atender um paciente, precisaria de:
f Dp: poder para realizar o atendimento, que pode ter

sido concedido, por exemplo, pela definição de suas
atribuições quando de sua contratação.
f Dc: poder, entendido como competência: conhecimento,
habilidades e atitudes decorrentes de sua formação, de
outros treinamentos e de sua experiência.

f E: execução, aplicação dos elementos decisórios e dos

recursos no atendimento ao paciente.
f R: recursos, como instrumentos, medicamentos,
infraestrutura etc., para apoio ao atendimento.
De acordo com o modelo de gestão implementado no hospital,

o médico pode precisar de autorização específica para realizar
o procedimento, isto é, ele não possui Dp ou pode depender do
fornecimento de alguns itens de R, uma sala de cirurgia, por exemplo.
Vejamos os formatos propostos por Quinn, Anderson e Finkelstein
(2001), explicados pelo nosso modelo DER, para representação em
figuras.
A Figura 4 apresenta um esquema para uma Rede infinitamente
plana.
in - informação
con - conhecimento
Centro
Dc
in in
in in con
con con
con
DpER DpER DpER DpER Nós
Figura 4: Rede Infinitamente Plana

Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
O ponto Dc, no centro, representa que o agente central

desempenha o papel de fornecedor e de coordenador de informações
ou de conhecimento para a capacitação dos nós no enfrentamento dos
v
desafios cotidianos e para a inovação, não havendo a necessidade de Lembra-se do Quadro
2 – Tipologia das Redes:
comunicação entre os nós. Estes são autônomos, pois têm Dp, E, R.
Critérios e Formuladores?
Se recorrermos ao Quadro 2 e usarmos o critério “autonomia”, Retorne a ele para
que é o que melhor explica os modelos de gestão, podemos classificar compreender melhor do
essa rede básica como um caso de rede tutelada. que estamos falando.
Exemplos práticos, na iniciativa privada, são as rede de:

corretoras de valores, fast foods e outras franquias. As redes públicas
Eletivas 39
utilizam muito pouco esse formato, mas podemos encontrá-lo no

SUS, em caráter temporário, para enfrentamento de algumas doenças
epidêmicas, para as quais o Ministério da Saúde, como órgão central
do Sistema, define procedimentos médicos padronizados.
Vamos conhecer outro formato de rede, a Rede invertida. Veja
a Figura 5.
con con con

DEr DEr DEr DER Nós
con con sup con con

sup
sup sup
R
Centro con - conhecimento
sup - suporte logís co
Figura 5: Rede Invertida
*Know-how – palavra da
Como vemos na Figura 5, o conhecimento, ou know-how*,
língua inglesa que signifi- circula livremente de nó para nó ou formalmente para o centro quando
ca conhecimento técnico definido pelo modelo de gestão. Nesse caso, o centro funcionaria como
profundo para efetuar
uma memória do conhecimento gerado na rede, fornecendo também
determinados processos
ou procedimentos. Fonte:
os recursos necessários à operação da rede, mas todas as decisões são
Houaiss (2009). exclusivas de cada um dos nós.
É importante destacar que o agente central, provendo suporte
logístico, alivia os nós de detalhes administrativos.
Usando novamente o critério “autonomia”, essa rede pode ser
considerada também um caso específico de rede tutelada.
As redes invertidas são muito comuns na esfera pública, pois os
recursos públicos arrecadados centralmente precisam ser repassados,
via orçamento público, aos órgãos que prestam os serviços à sociedade.
O formato de rede que vamos apresentar a seguir sempre é
mostrado quando o assunto é rede. Alguns consideram esta configuração
como uma rede verdadeira, todos os nós são autônomos e não existe
um agente central, mas para melhorar a sua eficiência de atendimento,

os nós precisam interagir trocando informações e conhecimentos

operacionais. Observe a Figura 6.
DER DER
DER DER DER
DER DER
Figura 6: Rede “Teia de aranha”
Um exemplo desse tipo de rede é a internet. Na esfera pública

podemos destacar o caso das redes do tipo “teia de aranha” no que
diz respeito à pesquisa e ao desenvolvimento científico e tecnológico
envolvendo órgãos públicos, ONGs e até a iniciativa privada .
Usando o critério “autonomia”, essa rede pode ser classificada
como rede autônoma.
A Figura 7 mostra um formato de rede muito semelhante à
rede “teia de aranha”, que é a rede aglomerada ou de aglomerados.
E2
E1 DER
DER E4
E3
DER
U1 DER
U3
DcER U2 DcER
DcER
E(1,2,...n) - Equipes
U(1,2,...n) - Unidades
Figura 7: Rede Aglomerada
A semelhança dessa rede com a rede “teia de aranha” é

observada apenas no que se refere às trocas de informação e de
conhecimento operacional.
Eletivas 41
A rede aglomerada é formada por nós que realizam atividades

contínuas e permanentes, as quais são chamadas de “unidades”; e
por nós que executam tarefas situacionais, que recebem o nome de
“equipes”.
As equipes são formadas para resolver um problema e contam
com especialistas das unidades que funcionam como centros de
desenvolvimento de competências em disciplinas específicas.
Usando o critério “autonomia”, essa rede seria mais um caso
específico de rede autônoma. Um exemplo de rede aglomerada pode
ser encontrado na Região do Vale dos Sinos (Sul do País), que possui
mais de 400 empresas produtoras de calçados e cerca de 70% de sua
produção é destinada às exportações.
Essa rede também pode ser encontrada na esfera pública,
a exemplo da rede de programas dos planos plurianuais, com suas
atividades contínuas e seus projetos situacionais, distribuídos por várias
unidades organizacionais públicas e do terceiro setor.
Por fim, vamos analisar um formato de rede encontrado
frequentemente na esfera pública, por causa de sua característica
hierárquica, que é a Rede “raio de sol”, como mostra a Figura 8.
Dd ER
Dd ER
Dd ER Dd ER
Dc Dc
Dd ER Dc Dd ER
Dd ER Dc Dc
Dd ER Dd ER
Dd ER
Dd ER
Figura 8: Rede “Raio de Sol”

Esse tipo de rede dissemina o conhecimento do centro para

nós que atendem aos usuários, podendo haver nós intermediários,

que também podem gerar conhecimento que será repassado aos nós
de atendimentos.
Há uma hierarquia das organizações que compõe a rede, por
esse motivo existem nós ou organizações de segunda e de terceira
gerações, ou níveis.
Um exemplo na esfera pública é o caso das redes do SUS, do
v
Sistema Nacional de Educação (SNE) e de outros sistemas de prestação
de serviços públicos.
Usando o critério “autonomia”, essa rede seria um caso específico
de rede subordinada.
Lembre-se de que
você pode retomar
Neste momento, você deve estar interessado em saber o as definições de rede

autônoma, ou orgânica;
motivo da existência de tanta variedade nos formatos de redes
tutelada; e subordinada a
interorganizacionais, não é mesmo? partir do Quadro 2.
Todas as razões se voltam para o fato gerador da existência

das redes, a complexidade dos ambientes, que abordamos no início
do nosso estudo. Por causa dessa variedade, as redes funcionam com
modelos de gestão diferentes.
Antes de discutir a formação de redes no serviço público, vamos

aplicar os conhecimentos sobre modelo de gestão e estruturas
básicas das redes de cooperação realizando a Atividade 2 na
seção Atividades de aprendizagem.
Eletivas 43
O P�� R��

U�i��r��i��o �o� S�r�i�o�
P��i�o�
Vamos discutir de forma mais detalhada a relação entre as

redes interorganizacionais e os resultados que podem ser obtidos com
a utilização delas no serviço público.
O primeiro tema de que vamos tratar é sobre a definição de
serviços públicos. Em seguida, vamos analisar como as formações de
redes contribuem para que a prestação de serviço público seja estendida
ao maior número possível de cidadãos usuários desses serviços.
Serviços Públicos: Variedade e

Complexidade
A discussão sobre o que é serviço público necessita de cuidados,

pois, de acordo com Carvalho Filho (2006), não há unanimidade
quanto a sua definição. O autor chama a atenção para o fato de que
a definição de serviço público está atrelada à função do Estado, que
não representa um conceito fechado, mas em constante evolução.
Nesse caso, quando se alteram as funções do Estado, o conjunto
de serviços públicos também sofre alterações. Tais mudanças não são
estanques e pontuais, mas sim contínuas e processuais, e ocorrem de
forma lenta e gradativa. Esse contexto requer mais dedicação para a
compreensão do tema em questão.

Veja um exemplo dessa busca de flexibilidade nos serviços de

telecomunicações, conforme a Constituição da República Federativa
do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Art. 21. Compete à União:

[...]
XI – explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunica-
ções, nos termos da lei, que disporá sobre a organização
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros
aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda
Constitucional número 8, de 15/8/1995). (BRASIL, 1988,
art. 2, grifo nosso)
v
Vemos que as telecomunicações, no que se refere a sua
administração, passaram do núcleo do Estado para a iniciativa
privada. No entanto, caberá ao governo a regulamentação do Setor
de Telecomunicações.
Vamos voltar ao entendimento de serviço público. De forma geral, A Agência Nacional
é todo serviço que venha a ser prestado à coletividade, diretamente de Telecomunicações
pelo Estado ou por sua delegação ou, até mesmo, por particular, desde (ANATEL) foi criada para
esse fim. Para obter mais
que disponibilizado para o cidadão; e, ainda, são serviços públicos os
informações, acesse
administrativos colocados à disposição coletiva, mas, eventualmente, ao site: <http://www.
beneficiando o cidadão isoladamente. anatel.gov.br/Portal/
exibirPortalInternet.do>.
Acesso em: 10 ago. 2015.
Os serviços públicos são oferecidos com fundamento na

necessidade coletiva. Nesse caso, o foco dos serviços é a
coletividade, mesmo que o serviço seja prestado apenas
a um cidadão.
Podemos analisar outra definição sobre serviço público, vejamos:
Serviço Público é toda atividade material que a lei atribui

ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio
Eletivas 45
de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concre-

tamente as necessidades coletivas sob o regime jurídico
total ou parcialmente público. (DI PIETRO, 2008, p. 84)
Para fechar a apresentação das definições relativas a serviço

público, podemos analisar a apresentada por Carvalho Filho (2006,
p. 267), fruto de uma pesquisa bibliográfica, na qual serviço público é:
Toda atividade prestada pelo Estado ou por seus dele-

gados, basicamente sob regime de direito público, com
vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundá-
rias da coletividade.
Das definições de serviços públicos apresentadas, você pode

deduzir que um dos grandes desafios é atingir a totalidade de usuários
que deles necessitam, respeitando as especificidades de cada grupo
constituído. Vamos atender a essa necessidade de abrangência com
v
o que denominamos universalização de serviços públicos.
Nesse sentido, a grande capilaridade das redes interorganiza-
cionais é um fator estratégico quando analisamos o potencial dessas
redes para a universalização de serviços públicos com qualidade nos
Vamos tratar da aplicação atendimentos aos usuários e aos beneficiários e como qualidade de
das redes na esfera pública
gestão dos recursos públicos.
na Unidade 2 – Gestões
Específicas de Redes
Para isso, vamos tentar construir uma estrutura de serviços
na Esfera Pública, que usando grupos de serviços que, na sua totalidade, representam o
abordará as necessidades conjunto dos Serviços Públicos.
e os serviços particulares
Podemos apresentar os seguintes grupos:
às diversas modalidades de
prestação de serviços.
f Atendimentos: de direitos aos cidadãos, de demandas
sociais, de saúde, de educação, de segurança, de
assistência social etc.
f Infraestruturas de uso comum: nesse caso,
pensamos nas autoestradas e nos serviços associados
ao transporte rodoviário.
f Intervenção nos agentes da sociedade e de
mercado: um exemplo é o licenciamento ambiental,

v
executado por órgãos estatais do meio ambiente; e
outro, o Conselho Monetário Nacional (CMN),
órgão deliberativo máximo do Sistema Financeiro
Nacional, que regula o funcionamento deste sistema Conheça mais sobre esse
por meio de normas e de determinações. órgão; acesse o site:

<http://www.fazenda.gov.
Gostaríamos que você pensasse em outros exemplos dessa br/portugues/orgaos/cmn/
cmn.asp>. Acesso em: 10
classificação, pois vamos usá-la na Unidade 2 – Gestões Específicas
ago. 2015.
de Redes na Esfera Pública.
Redes e Resultados
Ao falarmos em resultados, devemos ter em mente que o nosso

contexto de estudo é o das redes de cooperação interorganizacionais na
esfera pública, em outras palavras, são redes organizadas/estruturadas
para que os serviços públicos sejam oferecidos e, consequentemente,
atendidas as necessidades da população-alvo.
Nossa primeir a etapa será especificar o que chamaremos
de resultados. A literatura sobre o tema é ampla e nela podem ser
encontrados termos, como resultados finais, resultados intermediários,
impactos, efeitos, entre outros. Para uniformizar nosso diálogo, podemos
considerar que durante a operação, ou seja, durante a execução dos
trabalhos de uma rede, vários resultados intermediários podem ser
alcançados e contribuirão para que os impactos (resultados finais)
sejam atingidos.
No caso da prestação de serviço público, quando pensamos
em impactos, fazemos referência, por exemplo, aos seguintes: melhor
distribuição de renda, qualidade da educação, redução do índice de
mortalidade, entre outros. Quando pensamos em resultados (repare
que estamos falando dos intermediários), fazemos referência ao número
de novas escolas relativo à demanda, ao grau de escolaridade dos
professores, ao tempo do estudante em sala de aula, à qualidade do
material escolar, ao nível de mor talidade infantil etc.
Eletivas 47
Para que essa avaliação seja possível (resultados ou

impactos), é necessário que sejam elaborados indicadores
que tenham condições de traduzir a realização atual com
relação àquela que foi planejada. Nesse caso, poderemos
responder à pergunta: quanto alcançamos daquilo que
foi planejado?
Se logo no início das avaliações surgirem dados discrepantes

entre o que foi realizado e o que era esperado (ou planejado), é
possível supor que, se não ocorrerem intervenções rápidas, os impactos
desejados estarão cada vez mais distantes. O mesmo vale para quando
os resultados são apresentados mais próximos do esperado, pois há
indicação de que o caminho percorrido possivelmente provocará os
impactos desejados.
v
Como exemplo de formação de redes, com alcance dos resultados
e impactos na área social não contributiva, podemos fazer referência
ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que integra os três
entes federativos e objetiva consolidar um sistema descentralizado e
participativo, instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS),
Conheça mais sobre esse
Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Além dos entes federativos,
sistema público. Acesse o
site: <http://www.mds.gov. entidades civis podem compor a rede. De forma bem sintética, seus
br/assistenciasocial/suas>. impactos estão associados ao desenvolvimento humano e social.
Percebemos, nesse tipo de composição, que devido à imensa
A Lei n. 8.742/93 encontra-
diversidade das condições humanas e das realidades sociais, decorrentes
se disponível no site:
<http://www.planalto.gov.
da amplitude do território brasileiro, cada contexto apresenta uma
br/ccivil_03/Leis/L8742. realidade diversa e, com isso, a solução adotada na região Norte não
htm>. Acesso em: 10 ago. servirá para a região Sul.
2015.
Como são, então, aprimoradas as estratégias de desenvolvimento

humano e social?
Cada governo estadual e municipal irá desenvolver estratégias

próprias, seguindo uma linha geral, que permitam o desenvolvimento

humano e social, construindo soluções de redes de cooperação públicas

mais adequadas, conforme recomenda o Governo Federal.
Vamos voltar ao Quadro 1 – Objetivos e Ganhos Sinérgicos

por Perspectiva. De certa forma, “ganhos sinérgicos” podem
ser associados aos resultados obtidos pela atuação das redes.
Preliminarmente, podemos inferir que quanto maior for a

participação de uma das três perspectivas (econômica, social e política),
em determinada rede, mais facilmente os resultados decorrentes serão
percebidos. Por exemplo, uma rede com forte caráter social apresentará
resultados no critério efetividade.
Voltaremos a esse assunto na Unidade 2 – Gestões Específicas
de Redes na Esfera Pública, na qual tentaremos esclarecer as relações
entre: demandas e resultados da sociedade (políticas públicas); serviços
públicos previstos; e redes de cooperação mais adequadas.
Antes, porém, você deve realizar a Atividade 3 na seção

Atividades de aprendizagem. Você terá a oportunidade de
correlacionar os resultados de desempenho das redes na esfera
pública com as demandas da sociedade.
Eletivas 49
Resumindo
Primeiramente, pedimos a você que retorne à Figura 2,
que mostra a estrutura de apresentação da Unidade 1.
Nesta Unidade, inicialmente, conhecemos os múltiplos
conceitos de rede, tão variados e complexos quanto os ambien-
tes em que elas operam, em particular, o ambiente da presta-
ção de serviços públicos.
Para entendermos tamanha complexidade, analisamos
os diversos tipos de rede com as respectivas estruturas organi-
zacionais e os modelos de gestão, chamando a atenção para o
fato de o tema “redes de cooperação” estar sendo estudado por
diversos pesquisadores de diversas áreas de conhecimentos.
Essa abordagem global é importante para que, em seus
estudos futuros sobre o assunto, você identifique quais desses
estudiosos estão trabalhando aspectos importantes que são de
seu interesse e necessidade.
Finalmente, abordamos de que forma as redes inte-
rorganizacionais de cooperação na esfera pública produzem
resultados almejados pela sociedade. Um tema abordado com
destaque foi o papel das redes na universalização dos serviços
públicos.

Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as atividades
que foram elaboradas com o objetivo de reforçar os conteúdos
expostos nesta Unidade 1; de apoiar sua participação nos processos
de construção conjunta do conhecimento que planejamos; e de
ajudá-lo na aproximação das situações práticas de gestão pública
local no que se refere ao tema: redes públicas de cooperação em
ambientes federativos e locais. Em caso de dúvida, não hesite em
consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientações a seguir:
f Se necessário, converse com seu tutor.

f Se você precisar de aprofundamentos ou conhecimentos
adicionais, consulte as referências.
f Lembre-se de que todas as atividades são simulações
de análises iniciais para verificar sua compreensão geral
acerca dos temas abordados, empregadas em situações
reais.
f Todas as atividades têm respostas abertas, não existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepções, e não como diagnósticos aprofundados.
Eletivas 51
1. Esta atividade busca aprofundar o entendimento de Redes de Coope-

ração na Esfera Pública e distinguir as Redes de Cooperação na Esfera
Pública das redes em geral. Você deve ler com atenção as definições
apresentadas na seção Redes: Conceitos Múltiplos. Em todas elas,
você deve marcar as palavras, isoladas ou em conjunto, que conside-
ra que se relacionem com a esfera pública. Em seguida, responda às
questões a seguir:
a) Quais definições de rede apresentadas na seção Redes:
Conceitos Múltiplos estão mais próximas da realidade das
redes na esfera pública, no âmbito do SUS?
b) Você conhece algum sinônimo ou conjunto de palavras
que faria com que essas definições de rede ficassem mais
próximas de sua realidade?
c) Como você percebe a “Rede de Hospitais Credenciados
ao SUS” em relação às definições que você escolheu na
primeira pergunta?
2. Esta atividade busca analisar Modelos de Gestão das Redes Públicas
de Cooperação na Esfera Pública e diferenciá-los. Vamos continuar
com a Rede de Hospitais Credenciados ao SUS. Você deve buscar
saber, em um hospital credenciado pelo SUS da sua cidade ou
consultar outras fontes a seu critério, com quais meios (recursos) ele
funciona. Em seguida, responda às questões a seguir:
a) Essa rede é uma rede autônoma, tutelada ou subordina-
da? Por quê?
b) Quais os pontos positivos desse modelo de gestão? E os
negativos?

3. Esta atividade visa correlacionar os resultados de desempenho das

redes com os desafios de abrangência da prestação de serviços.
Ainda sobre aplicação de nossos conhecimentos no âmbito da Rede
SUS, imagine se um hospital administrado por uma ONG local se
filiasse aos hospitais credenciados pelo SUS. Esse hospital não neces-
sitaria de recursos públicos do SUS e atenderia somente aos pacien-
tes da terceira idade, mas há, por parte dele, interesse especial em
compartilhar os conhecimentos gerados nessa rede pública. Depois
de acessar o site indicado ou a outra fonte que trata do funcionamen-
to de ONGs, responda às questões a seguir:
a) Em sua opinião, a abrangência de atendimento da rede
SUS seria aumentada? E qual seria a qualidade dos servi-
ços prestados?
b) O que aconteceria com o funcionamento da ONG se ela
viesse a necessitar dos recursos públicos do SUS?
Eletivas 53
UNIDADE 2
G�� E��i��
R�� E��r� P��i��
Objetivos específicos de aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ff Descrever a importância da participação e do controle social e seus
mecanismos e instrumentos na gestão de prestação de serviços
sociais e socioassistenciais pelas redes públicas de cooperação
entre o Estado e a Sociedade;
ff Identificar a importância de controle pelo Estado e seus
mecanismos e instrumentos na gestão de prestação de serviços
de infraestrutura pelas redes públicas de cooperação entre o
Estado e o Mercado; e
ff Reconhecer a importância dos pressupostos de isonomia e dos
mecanismos de ouvidorias públicas na gestão dos serviços de
intervenção do Estado, no mercado e na sociedade, executados
pelas redes públicas estatais.
G�� E��i�� R��

E��r� P��i��
Por meio da Unidade 1, tivemos acesso à introdução do tema

Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública e, nela,
abordamos diversos aspectos das redes de cooperação tentando
uma compreensão inicial das suas especificidades. Agora, chegou
o momento de vermos como as redes interorganizacionais são
aplicadas na prestação de serviços públicos. Bom estudo!
Propomos a você um estudo sobre a aplicação das redes

interorganizacionais na prestação de serviços públicos considerando
três grupos básicos, no sentido da Variedade e da Complexidade,
quais sejam:
f o atendimento direto aos cidadãos em serviços públicos

de natureza social;
f o atendimento geral aos cidadãos em serviços de
infraestrutura; e
f os serviços de intervenção do Estado no mercado e na
sociedade.
Veremos vários exemplos para cada um desses grupos; certamente

alguns você já conhece, mas há outros que tomará conhecimento por
esta disciplina.
Aproveitaremos também para correlacionar os casos de aplicação
prática que apresentamos na Unidade 1, trazidos exclusivamente para
o contexto de gestão das redes, isto é, do planejamento, da execução,
da avaliação e do controle dos serviços públicos, conforme os princípios
dos modelos de gestão adotados em cada caso.
Eletivas 57
Tipologias Importantes para Gestão
v
Antes de detalharmos cada caso, vamos lembrar a tipologia
proposta por Amado Neto (2000) que utiliza como critério “a cadeia
de produção (ou prestação de serviços) e uso de recursos” para a
Consulte o Quadro 2 classificação em: redes verticais e horizontais de cooperação.
– Tipologia das Redes: Inojosa (1999) apresenta, ao utilizar os termos público-alvo e
Critérios e Formuladores,
serviços públicos, a distinção entre redes homogêneas e heterogêneas,
caso tenha dúvidas.
que será muito importante para o entendimento de alguns aspectos de
gestões específicas das redes públicas de cooperação na esfera pública.
Para essa autora, toda rede é criada em função de um objetivo
comum que é o da cooperação. Os atores e as organizações buscam
articular parcerias em número e em qualidade capazes de realizar
esse objetivo.
Nesse contexto, há redes com as quais se buscam parcerias
que produzam um serviço ou um produto semelhante e que alcancem
públicos diferentes no que diz respeito ao gênero, à faixa etária, ao
território ou a outra característica. Essas redes são denominadas
homogêneas em relação ao perfil das instituições integrantes, como
uma rede municipal de escolas que produz educação básica para
atender às crianças em todos os seus distritos.
A autora ainda considera que existem redes nas quais os parceiros
produzem serviços ou produtos complementares entre si para servir
a um mesmo público. Nessas redes, variados tipos de parceiros são
necessários para a prestação do serviço.
Vamos a um exemplo? Para produzir assistência à saúde de uma
mesma população, é preciso ter uma rede que contemple unidades
básicas de saúde, com ambulatórios de especialidades e com hospitais
de diferentes complexidades, além de serviços complementares, como
laboratórios.

Como você pode concluir, além das redes estatais puras e

híbridas que consideram a natureza das organizações que
compõem as redes, temos como tipologias importantes
para classificar as redes de cooperação na esfera pública:
f redes verticais e horizontais, quando olhamos os
processos internos de prestação de serviços; e
f redes homogêneas e heterogêneas, quando
analisamos públicos-alvo e serviços.
O Quadro 4 apresenta uma combinação das três classificações

anteriores. Vejamos:
II – Vi��o i��r��
I – N��ur�� III – Vi��o ��r��
(�ro��o �� r��o
or��i�� (��i�o-��o � ��r�i�o�)
�� r�i�o�)
�om�o��
V�r�i�� Hori�o�� Homo�� H��ro��
Estatal Pura 1 2 A B
(somente organiza-
ções estatais)
Híbridas 3 4 C D
(organizações esta-
tais e não estatais)
v
Quadro 4: Variedade de Redes de Cooperação em Múltiplas Perspectivas
Fonte: Elaborado pela autora deste livro
No Quadro 4 vemos que números e letras identificam os

tipos de redes utilizando o critério “II – Visão interna (Processo de
prestação de serviços)” e o critério “III – Visão externa (Público-alvo e Usaremos esse quadro para
serviços)”, considerando também o critério “natureza das organizações analisar os casos práticos
que vamos apresentar a
componentes”.
seguir. Esteja atento!
Exemplificando: uma rede do tipo estatal pura pode ser
classificada em horizontal ou vertical (II – Visão interna) e também
em homogênea e heterogênea (III – Visão externa).
Vamos aplicar essa estrutura para classificar uma rede de
prestação de serviços públicos de segurança no âmbito municipal. Por
causa da natureza do serviço público, ela seria uma rede estatal pura
do tipo horizontal (2) e homogênea (A).
Eletivas 59
R�� r� Pr��o ��

S�r�i�o� So�i�i�
No caso das redes para prestação de serviços sociais, estamos

tratando de serviços públicos realizados no contexto da função de
distribuição do Estado, a exemplo de atendimentos realizados nos
setores de Educação, de Saúde, de Segurança Pública, de Cultura,
de Esporte, entre outros; e, também, da função de redistribuição com
serviços públicos voltados à redução de desigualdades sociais.
Características Gerais das Redes de

Prestação de Serviços Sociais
Vamos caracterizar as redes de prestação de serviços sociais

em três grandes grupos:
f Redes sociais sistêmicas de iniciativa estatal – 1ª fase.

f Redes sociais sistêmicas de iniciativa estatal – 2ª fase.
f Redes sociais de iniciativa da sociedade.
Vejamos quais são as características de cada uma dessas redes.

Redes Sociais Sistêmicas de Iniciativa Estatal – 1ª fase
Essas redes são de iniciativa do Estado, em contexto federativo,

isto é, envolve a União, os Estados e os municípios, atuando de forma
sistêmica.
Exemplos disso são as redes do SUS e do SNE com a definição
legal das atribuições de cada unidade federativa.
Com a Constituição de 1988 e as definições de descentralização,
os atendimentos aos públicos-alvo ficaram a cargo dos municípios que
recebem orientações normativas, isto é, as regras, os procedimentos
e as diretrizes, definindo prioridades, volumes e prazos para que os
serviços sejam prestados.
v
Para que essa tarefa seja realizada, os recursos públicos são
repassados das instâncias superiores aos órgãos executores por meio
de instrumentos específicos que definem limites e formas de realizar
gastos e de prestar contas.
Essas redes têm como objetivo ou lógica coletiva os ganhos Veremos esse assunto,
de forma mais detalhada,
sinérgicos na perspectiva social, isto é, a busca da efetividade e a
nas próximas seções desta
valorização do capital social, como você pôde ver no Quadro 1 –
Unidade.
Objetivos e Ganhos Sinérgicos por Perspectiva, que apresentamos na
Unidade 1.
Destacamos que uma rede sistêmica, às vezes, desafia o Estado a
atender públicos em locais onde não existem unidades de atendimento
dos municípios. Também devemos considerar que a especificidade das
demandas pode gerar a necessidade de implementação de atendimentos
mais personalizados.
Como exemplo, podemos citar o caso da Rede SUS, distribuindo
medicamentos, executando consultas e exames e fornecendo informações
sobre cuidados sanitários.
Diante dos desafios citados, essa rede estatal buscaria parcerias
com organizações não governamentais e com o setor privado. Teríamos,
então, agregada à nossa Rede SUS uma rede de ONGs; por exemplo:
a fundação de uma instituição bancária com grande capilaridade, e
mesmo uma rede de farmácias, ambas já existentes nos municípios
onde vivem os públicos-alvo.
Eletivas 61
Veja como a gestão dessa nova rede ficou mais complexa!

Vamos analisar a evolução da Rede SUS usando o Quadro 4 –
Variedade de Redes de Cooperação em Múltiplas Perspectivas.
Nossa rede de cooperação para prestação de serviços públicos

sociais era de natureza estatal pura e seu processo de prestação de
serviços era vertical, pois cada organização componente da rede, da
União, dos Estados e dos municípios exercia tarefas diferentes, conforme
previsto no sistema implementado.
Com a expansão da rede, cada organização se tornará híbrida,
com funcionamento em parte vertical, mas também horizontal, motivado
pela inclusão de novas organizações que podem realizar os mesmos
processos que as unidades municipais realizam.
Na análise anterior usamos a variável “Processo de prestação de
serviços”, presente no Quadro 4. Vamos, agora, considerar a variável
“Público-alvo e serviços”.
Nossa rede estatal já era heterogênea, visto que o atendimento
contemplava uma variedade de serviços, pois, às vezes, até os públicos-
alvo eram diversificados. Com a expansão, ela se tornou uma rede
mais híbrida, heterogênea ainda, isto é, agregou organizações de
outras naturezas.
Vamos conhecer, agora, outro tipo de rede sistêmica, isto é,

aquele que contempla as redes instituídas como sistema após a
Constituição de 1988.
Redes Sociais Sistêmicas de Iniciativa Estatal – 2ª fase
Essas são redes idênticas às definidas na 1ª fase. Estamos criando

um grupo distinto: 2ª fase, pois suas histórias são bastante diferentes
daquelas criadas na 1ª fase e esse fator influenciará os modelos de
gestão praticados.

As ações sociais voltadas para questões socioassistenciais

somente começaram a ser sistematizadas após a Constituição de 1988
e, mesmo após essa data, algumas ações de governo continuaram
sendo pontuais e implementadas por meio de programas e de projetos,
de certa forma desarticulados.
Em alguns casos, Estados e municípios já haviam se mobilizado
para construção de redes a fim de resolverem problemas sociais, não
aguardando iniciativas do governo central.
Exemplos de redes desse contexto são as redes que estão sendo
implementadas no contexto do SUAS. Esse sistema busca integrar
programas e ações já implementadas com o atendimento de novas
demandas priorizadas nas políticas públicas dos governos federal,
v
estadual e municipal.
Os processos de expansão verificados por meio da análise do
Quadro 4 são os mesmos analisados para redes sistêmicas da 1ª fase.
No entanto, as redes sistêmicas da 2ª fase já nascem com a incumbência
de administrar uma história de autonomia de cada um dos integrantes. Se tiver dúvidas, volte ao
Quadro 4 – Variedade de
Redes de Cooperação em
Redes Sociais de Iniciativa da Sociedade Múltiplas Perspectivas.
As redes sociais de iniciativa da sociedade são alianças em que

governos, iniciativa privada e sociedade trabalham em conjunto para
solucionar problemas sociais. A principal característica dessa forma
de atuação é a possibilidade de integrar diferentes capacidades e
competências na busca por soluções.
v
Independente das iniciativas de coordenação do Estado, as redes
de cooperação para prestação de serviços públicos sociais começaram
a ser implementadas a partir dos movimentos sociais.
O relacionamento dessas redes com as organizações estatais pode
ocorrer a partir de critérios e de decisões tomadas no âmbito interno, No Quadro 2, na Unidade
1, apresentamos a
pois como essas redes nascem autônomas, elas podem considerar as
definição de movimentos
trocas de recursos públicos uma desvantagem, por causa da perda de
sociais. Sugerimos que você
autonomia, isto é, pelo fato de se transformarem em redes tuteladas. releia esse conceito para
entender melhor o que
estamos tratando aqui.
Eletivas 63
Mecanismos de Gestão: Participação da

Sociedade Civil, Controle Social e Órgão
Colegiado
Você deve estar questionando a razão da escolha dos temas

participação, controle social e órgão colegiado como críticos na
gestão da rede, não é?
Então, sugerimos voltar ao Quadro 1, na Unidade 1, que trata

dos objetivos e ganhos sinérgicos. Você irá constatar que os resultados
pretendidos no objetivo, no que se refere ao social, são a busca da
efetividade e a valorização do capital social, o que somente pode ser
conseguido com a participação e com o controle social pelos segmentos
da sociedade interessados na prestação de serviços públicos.
Isso não significa que o controle pelo Estado não seja importante
tanto para as redes estatais quanto para as redes híbridas, pois se
houver utilização de recursos públicos as ações desenvolvidas estarão
sujeitas às fiscalizações e às auditorias dos tribunais de contas nas três
instâncias federativas: União, Estados e municípios.
Nesse sentido, convidamos você a observar cada um dos temas
estratégicos na gestão de redes públicas de prestação de serviços
sociais. Iniciamos com a participação da sociedade civil na prestação
de serviços pelo Estado.
Participação da Sociedade Civil
A participação da sociedade civil pode ser entendida como

a ação planejada e implementada no direito dos indivíduos em
interferir na condução da vida pública de forma direta ou por meio
de mecanismos representativos.
As democracias diretas e participativas, exercitadas de forma
autônoma (ou seja, independente do Estado), baseiam-se na ideia de

que a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar para alterar o

status quo* governamental.
*Status quo – expres-
No final dos anos de 1970, a sociedade brasileira constatou o são latina que significa o
surgimento de inúmeras práticas coletivas no interior da sociedade civil estado atual das coisas,
voltadas à reivindicação de bens, de serviços e de direitos sociopolíticos. isto é, a situação vigente.
Fonte: Lacombe (2009).
Nesse período, novos atores entraram em cena, destacando-se os
movimentos sociais populares reivindicatórios de bens e de serviços
públicos e de terra e de moradia; assim como os então chamados
novos movimentos sociais em luta pelo reconhecimento de direitos
sociais e culturais modernos, como: raça, gênero, sexo, qualidade de
vida, meio ambiente, segurança, direitos humanos etc.
Já ao longo dos anos de 1990, o conceito de cidadania*
*Cidadania – é um conjun-
passou a ser relacionado diretamente à ideia de participação civil e de to de direitos que permite
responsabilidade social dos cidadãos em arenas públicas, via parcerias aos cidadãos participarem
entre o governo e a sociedade civil não somente no desenvolvimento ativamente do governo
das políticas sociais, mas na prestação de serviços públicos de natureza e da sociedade. Fonte:
Elaborado pela autora.
social, como vimos anteriormente.
deste livro
Essa mudança de foco do papel da participação popular
abre caminho para o estabelecimento de um novo espaço público
denominado público não estatal, no qual começa a se desenvolver
os conselhos, os fóruns, as redes e as articulações entre a sociedade
civil e os representantes do Poder Público, visando à democratização
da gestão da parcela do Estado responsável pelo atendimento das
demandas sociais.
Como percebemos, a organização dos segmentos sociais não
se dá apenas em torno de necessidades materiais ou de realização de
políticas públicas que atendam a carências históricas, mas também
busca a consolidação de uma cultura política de respeito à equidade*
*Equidade – virtude de
social e à transparência das ações do Estado.
quem ou do que (atitude,
comportamento, fato
etc.) manifesta senso de
justiça, imparcialidade,
O reconhecimento dos cidadãos como sujeitos de construção
respeito à igualdade de
e de efetivação de direitos na prestação de serviços públicos direitos. Fonte: Houaiss
sociais realizados pelas redes que estamos estudando é (2009).
imprescindível.
Eletivas 65
Vejamos alguns dos mecanismos de participação dos cidadãos

na esfera pública.
Controle Social
O controle social, que é um tipo de ação, é um instrumento

democrático no qual existe a participação dos cidadãos no exercício
do poder que coloca a vontade social como fator fundamental para a
criação de metas a serem alcançadas no âmbito de algumas políticas
públicas e para a implementação de mecanismos de fiscalização e de
prestação de contas do uso dos recursos públicos.
A evolução dos processos de organização da Administração
Pública tem buscado assegurar a efetividade da Gestão Pública e
a credibilidade das instituições políticas democráticas por meio da
instituição dos mais diversos mecanismos: burocracia profissional,
formas de supervisão, controle e auditoria, responsabilização sobre os
agentes do Estado (accountability*), gestão por resultados, controle
*Accountability – remete
social e envolvimento da sociedade civil na Gestão Pública.
para dimensões como
prestação de contas, A concepção de controle de grupos e de instituições, por meio
responsabilidade social, da pressão sobre o Estado na disputa de interesses corporativos,
verificação da qualida- tradicionalmente tem privilegiado os mais favorecidos na estrutura
de de serviço prestado,
social. Com a emergência dos movimentos sociais, a questão do controle
escrutínio público etc.
Fonte: Pinto (2005). se aprofunda à medida que se busca, por meio de ações coletivas,
a aceitação pelo Estado e pelos grupos dominantes de valores e de
direitos de segmentos não atendidos.
Percebemos que o controle do poder requer a organização

da sociedade civil, sua estruturação e capacitação para
esse fim, de forma permanente, em múltiplos espaços
públicos, antes e durante a implementação das políticas,
tendo como parâmetros não apenas variáveis técnicas,
mas também exigências de equidade social.

Nessa direção, além das arenas de participação e de deliberação

instituídas pelo Estado, como é o caso dos Conselhos; as associações
voluntárias, organizadas em rede, exercem papel fundamental.
Conselhos e Comissões
Os Conselhos são instâncias deliberativas constituídos, em cada

esfera do governo, com caráter permanente e composição paritária,
isto é, igual número de representantes do governo e da sociedade civil.
O debate ensejado em torno da estratégia a ser adotada para
levar a termo a inserção da população no processo decisório acabou
por consolidar a organização autônoma da sociedade civil e a partilha
de poder. Os canais institucionais, especialmente os conselhos de
políticas públicas, seriam espaços nos quais as decisões seriam tomadas
de forma compartilhada.
Nesse sentido, predomina no Brasil, atualmente, a democracia
participativa na modalidade semi-indireta, exercida nos conselhos de
políticas públicas em geral (educação, saúde, cultura, segurança pública,
meio ambiente etc.) e mesmo em órgãos que definem e implementam
políticas setoriais (como habitação, transportes e assistência social),
para os quais a questão central é a de como repartir o fundo público.
As Comissões são como colegiados, ou corpos deliberativos,
constituídas de membros incumbidos de acompanhar, emitir parecer e
deliberar sobre questões de interesses públicos em âmbito mais restrito
do que o dos conselhos e sem a exigência da composição paritária.
Concluindo, queremos deixar claro que, a partir da promulgação
da Constituição Federal de 1988, o processo de ampliação da chamada
esfera pública é consolidado por meio do entendimento de que somente
com a sociedade mobilizada a democracia participativa pode avançar
e, com isso, a instalação e o funcionamento dos comitês e dos plenários
por todo o país tornaram-se uma realidade.
Apesar de sua grande importância, os mecanismos para a
participação da sociedade civil e para o controle social, ou seja, os
Conselhos e as Comissões, ainda não estão sendo utilizados pela
sociedade civil. As comunidades, com raras exceções, mobilizam-se para
Eletivas 67
o exercício desses direitos e essa conduta tem contribuído para o uso

inadequado dos recursos públicos, em particular daqueles destinados
aos setores de Educação, Saúde e Segurança.
Revistas e jornais têm publicado frequentemente matérias sobre
aquisições de bens com preços acima dos praticados no mercado e
também sobre a utilização de recursos públicos para beneficiar pessoas
ou grupos afins em detrimento do interesse público. Essas distorções
não poderiam ser creditadas em parte à ausência de controle social?
Instrumentos de Formalização para a

Gestão
Você deve ter concluído que existem dois mundos diferentes

para as redes públicas de prestação de serviços sociais: o mundo estatal
e o mundo não estatal que, frequentemente, têm de se associar para
aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade no atendimento de
demandas sociais.
A Figura 9 apresenta os Indicadores de Resultados Institucionais
e os Ambientes da Organização para que você tenha um conhecimento
inicial de como os resultados se situam nas relações das organizações
com seus usuários diretos, com os públicos-alvo e com o coletivo dos
usuários, quando da prestação de serviços públicos. Vejamos:

Figura 9: Indicadores de Resultados Institucionais e os Ambientes da Organização

Como observamos na Figura 9, os vários resultados de eficiência,

de eficácia e de efetividade são obtidos em ambientes diversos, nos quais
verificamos a ocorrência decrescente da influência da organização. Por
exemplo, os resultados de efetividade de uma organização dependem
de outros atores e aspectos, no ambiente do público-alvo, sobre os
quais a influência da organização pode ser bastante reduzida.
Acrescente a essa complexidade o fato de que as obtenções
desses resultados nas redes de cooperação irão também depender dos
objetivos e das ações de cada um dos parceiros.
O entendimento dessa complexidade é fundamental para

você compreender melhor a importância dos mecanismos:
participação, controle social e conselho.
Precisamos também, entretanto, de alguns instrumentos formais,

pois sempre que estiverem sendo envolvidos recursos públicos, o
controle pelo Estado exigirá formalizações nas relações das organizações
estatais entre si e com as organizações não estatais. O uso adequado
dos mecanismos citados e de instrumentos formais preconizados pode
Eletivas 69
contribuir para o alcance dos resultados desejados na prestação de

serviços públicos.
A Figura 10 apresenta, mesmo que de forma inicial, alguns
desses instrumentos formais classificados em dois grupos. Vejamos:
Figura 10: Mudança de Prestação de Serviços Públicos pelo Estado

Contemporâneo
Podemos ver, na Figura 10, que o primeiro grupo apoiará as

relações entre entes da federação: União, Estados e municípios, isto
é, entre entidades estatais. E o segundo apoiará as relações entre
organizações estatais e não estatais.
Relação no Âmbito das Organizações Estatais
Nesse primeiro grupo, as relações formais entre as organizações

do Estado são definidas para explicitar as metas de prestação de
serviços, as formas de financiamentos, isto é, de fornecimento de
recursos, principalmente financeiros; e as metas sistemáticas para
acompanhamento, controle e prestação de contas, relativos aos serviços
contratados.
São utilizados normalmente instrumentos denominados convênios
interorganizacionais, definidos especificamente para cada um dos
setores sociais: Saúde, Educação, Segurança Pública e Assistência
Social, em documentos legais e normativos, que variam para cada
setor ou sistema.

Como o funcionamento das redes varia também em razão de

cada instância: federal, estadual e municipal, é fundamental
que você complemente os conhecimentos aqui fornecidos com
as exigências da situação que você estiver analisando.
Esses instrumentos são os mais completos, mas existem casos

em que são exigidas mais flexibilidade e celeridade*. O SUS instituiu
*Celeridade – caracterís-
um instrumento denominado transferência fundo a fundo para
tica do que é célere; agili-
financiamento dos serviços, que é muito importante para melhorar dade, rapidez, velocidade.
a qualidade dos serviços prestados no que se refere ao tempo de Fonte: Houaiss (2009).
atendimento às demandas.
Para viabilizar essa modalidade de movimentação de recursos
públicos, foram criados fundos de saúde na União, nos Estados e nos
municípios.
Mesmo sendo bastante detalhado, no que se refere a alguns
aspectos da prestação de serviços, um convênio interorganizacional
pode apresentar lacunas, gerando situações duvidosas. Nesse caso, o
controle estatal fica mais complexo. É nesse momento que o controle
social assume papel estratégico e fundamental nas três instâncias:
União, Estados e municípios.
Além dos convênios interorganizacionais e das movimentações
fundo a fundo, o fornecimento de recursos orçamentários e financeiros
conta com algumas alternativas próprias dessas funções, como é o caso
do destaque orçamentário e do repasse financeiro que, em conjunto,
facilitam a transferência de recursos entre estruturas administrativas
diferentes, como entre ministérios.
Relação entre Organizações Estatais e Não Estatais
Nesse segundo grupo, podemos deduzir que as relações são

mais complexas pelos embates, com entendimentos diversos entre
mundos diferentes, que já abordamos anteriormente.
Os instrumentos que apoiarão essas relações são os convênios
administrativos e outros de mesma natureza, como os acordos, os
ajustes etc.
Eletivas 71
v
Como existe o repasse de recursos públicos, de natureza
financeira, esses instrumentos seguem regras estabelecidas por leis
de contratação, a exemplo da atual Lei n. 8.666, de 21 de junho de
1993. Essas regras apontam as seguintes necessidades:
Para saber mais sobre essa
lei, que institui normas
f plano de trabalho;
para licitações e contratos f ciência dos órgãos legislativos;
da Administração Pública,
f plano de aplicação dos recursos; e
acesse o site: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/ f condições específicas para extinção do convênio e para
Leis/L8666cons.htm>. o tratamento dos saldos apurados.
A gestão de convênio é uma das tarefas mais importantes no
gerenciamento das redes públicas de cooperação e, na instância federal,
existem arcabouço legal e sistemas informatizados bastante elaborados
que apoiam técnicos e gestores públicos; mas esses suportes podem
não existir em todos os Estados e municípios do País.
Os convênios são usados para as entidades do terceiro setor,
isto é, as organizações não estatais em geral. Porém, existem duas
categorias de organização para as quais esse tema exige alguns
aprofundamentos. São elas:
f as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP); e
f os Consórcios Públicos.
*Termo de Parceria
As OSCIPs usam o Termo de Parceria*, assinado após consulta
– consolidação de um
acordo de cooperação aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes.
entre as partes consti-
tuindo uma alternativa ao
convênio para a realização
de projetos entre OSCIPs
É importante ressaltar que os termos de parceria são
e órgãos das três esferas considerados acordos administrativos colaborativos.
de governo, dispondo
de procedimentos mais
simples do que aqueles
A título de exemplo, citamos a experiência realizada pelo
utilizados para a cele-
bração de um convênio. governo de Minas com o Instituto Hartmann Regueira, que existe há
Fonte: Elaborado pela cinco anos e atua na gestão de empreendimentos sociais. O instituto,
autora deste livro. que iniciou como uma ONG até se transformar em uma OSCIP, foi

contatado pelo Governo do Estado de Minas Gerais para implementar

um projeto de capacitação tecnológica nas 3.920 escolas de referência
e associáveis, localizadas em áreas de risco. Algumas das atividades
que fazem parte do projeto são: inclusão digital de professores, de
estudantes e de comunidades; associadas; e desenvolvimento de
Centro de Referência Virtual do professor.
Além do termo de parceria com a Secretaria de Estado de
Educação de Minas Gerais, o instituto é responsável por vários outros
projetos. Destacamos que o Conselho e a Diretoria Executiva da OSCIP
são formados por voluntários, sem nenhum tipo de remuneração.
Constam do Termo de Parceria conteúdos similares aos convênios
v
administrativos já abordados. É importante mais uma vez chamar
sua atenção para aspectos críticos de natureza legal e orçamentária
explicitados na Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999.
As OSs usam instrumentos criados recentemente e denominados
contratos de gestão. Para primeiro entendimento do conceito de Trata-se da lei que institui
e disciplina o Termo de
Organização Social, selecionamos o artigo 1º da Lei n. 9.637, de 15
Parceria, um instrumento
de maio de 1998: jurídico novo criado para
a realização de parcerias
Art. 1º – o Poder Executivo poderá qualificar como orga- unicamente entre o

Poder Público e a OSCIP,
nizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem
disponível em: <http://
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
www.planalto.gov.br/
à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, ccivil_03/Leis/L9790.htm>.
à proteção e prevenção do meio ambiente, à cultura e Acesso em: 10 ago. 2015.
à saúde, atendendo aos requisitos previstos nesta Lei.
(BRASIL, art. 1º, 1998)
As Organizações Sociais podem, desse modo, ser incluídas nas

redes de cooperação para prestação de serviços sociais que estamos
estudando, mediante a assinatura de um contrato de gestão que
é o instrumento firmado com o Poder Público, nas três instâncias
federativas.
Eletivas 73
Os contratos de gestão, do mesmo modo que os outros

instrumentos que já abordamos, devem estabelecer
de forma objetiva metas de execução da prestação dos
serviços públicos e obrigações ou responsabilidades entre
as partes envolvidas.
Um exemplo de OS que adota o contrato de gestão é a

Associação das Pioneiras Sociais (APS). Trata-se de uma entidade
de serviço social autônomo, de direito privado e sem fins lucrativos – é
a Instituição gestora da Rede SARAH de Hospitais de Reabilitação.
A Associação, criada pela Lei n. 8.246, de 22 de outubro de
1991, tem como objetivo retornar o imposto pago por qualquer cidadão,
prestando-lhe assistência médica qualificada e gratuita, formando e
v
qualificando profissionais de saúde, desenvolvendo pesquisa científica
e gerando tecnologia.
Os consórcios públicos foram
institucionalizados com o O caráter autônomo da gestão desse serviço público de saúde
Decreto n. 6.017, de 17 de faz da Associação a primeira Instituição pública não estatal brasileira.
janeiro de 2007, disponível
A Associação administra a Rede SARAH por meio de
em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2007-
um Contrato de Gestão, firmado em 1991 com a União, que
2010/2007/decreto/d6017. explicita os objetivos, as metas e os prazos a serem cumpridos.
htm>. Acesso em: 10 ago. Os princípios administrativos para alcançar esses propósitos estão
2015.
regulamentados em manuais internos.
Os Consórcios Públicos representam um avanço de cooperação
federativa e sua principal novidade é a instituição de instrumentos
v
para que os entes federados atuem de forma conjunta, possibilitando
o estabelecimento de relações de cooperação seguras, estáveis e
transparentes. Criados por meio da Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005,
contribuem para dar maior efetividade no federalismo cooperativo da
Essa lei encontra-se
disponível no site: <http:// Constituição de 1988 que, ao lado de um legado histórico importante,
www.planalto.gov.br/ pode se tornar um instrumento estratégico para o desenvolvimento
ccivil_03/_Ato2004- social e econômico brasileiro.
2006/2005/Lei/L11107.
Como não abordamos toda variedade de organizações que
htm>. Acesso em: 10 ago.
2015. compõem essas redes, apresentamos na Figura 11 um esquema que

procura mostrar os diversos tipos de organizações que podem participar

desses arranjos institucionais de redes públicas.
Administração Direta
Avidade Pública Descentralizada
Autarquia
Administração Pública
Fundação de Direito Público
Consórcio de Direito Público
Consórcio de Direito Privado
Organização Dependente
Fundação Estatal
Organização Pública
Sociedade de Economia Mista

executada em parceria ou em contratação
Organização de Propósito Organização Social

Específico
Avidade de Interesse Público
Iniciava Privada
Serviço Social Autônomo
Concessionária
OSCIP
PPP
Fundação de Apoio
Fundação Privada
Organização Privada
Associação
Mercado Setor Social

Figura 11: Atuação do Estado no Desenvolvimento Social e Econômico
Fonte: Adaptada de Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2008)
A título de exemplo, apresentamos duas figuras jurídicas importantes:

a Organização Pública e a Sociedade de Economia Mista.
Eletivas 75
A Organização Pública é a pessoa jurídica criada com força

de autorização legal, como instrumento de ação do Estado, dotada
de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras
decorrentes da finalidade pública, constituída com quaisquer das
formas admitidas em Direito, cujo capital seja formado unicamente
por recursos públicos de pessoa da Administração Direta ou Indireta.
Pode ser federal, municipal ou estadual.
Existem duas características importantes na Organização Pública:
f sua criação e extinção dependem de autorização

específica; e
f quanto à sua organização, pode ser uma Sociedade
Comercial ou Civil, sendo organizada e controlada
pelo Poder Público. Exemplo: o Serviço Federal de
Processamento de Dados (Serpro) e a Itaipú Binacional.
O que é uma Sociedade de Economia Mista?
É uma sociedade anônima, com seus colaboradores regidos pela

Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), apesar de serem servidores
públicos. Normalmente, eles são efetivados na empresa depois de
um determinado prazo. Frequentemente, esse tipo de sociedade tem
suas ações negociadas em Bolsas de Valores. Podemos citar como
representantes dessa categoria o Banco do Brasil e a Petrobras.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem
realizado estudos visando a sistematizar os conhecimentos sobre as
formas jurídicas da Administração Pública e o relacionamento com
o terceiro setor. Se você quiser aprofundar o assunto, consulte o site
do Ministério.
Com essas informações, finalizamos o estudo das Redes de
Cooperação na Esfera Pública para Prestação de Serviços Sociais
e Socioassistenciais, suas características, seus mecanismos e seus
instrumentos de gestão.

Antes de estudarmos as Redes de Cooperação na Esfera Pública

para Prestação de Serviços de Infraestrutura, você deve realizar
a Atividade 4 ao final desta Unidade. O objetivo será ajudá-lo
a conhecer melhor os conteúdos e as estruturas de convênios
interorganizacionais.
Eletivas 77
R�� r� Pr��o ��

S�r�i�o� �� I��r��ru�ur�
Por entender a necessidade de você conhecer, mesmo que

de forma inicial, alguns aspectos das Redes Públicas de Cooperação
voltadas à prestação de serviços de infraestrutura e de apoio às
atividades produtivas de mercado, é que apresentamos os temas mais
estratégicos dessas redes.
Vamos, primeiramente, descrever algumas características desse
tipo de rede para, depois, relacionar os mecanismos e os instrumentos
de gestão usados com maior frequência.
Características Gerais das Redes de

Prestação de Serviços de Infraestrutura
Com a finalidade de facilitar nosso trabalho, vamos dividir

essas redes em dois grupos. O primeiro contemplará as redes formadas
quando o Estado deixa de executar certas atividades produtivas de
prestação de serviço público de infraestrutura, transferindo-as para
organizações do mercado, total ou mesmo parcialmente.
O segundo grupo abrange as redes formadas no âmbito
do mercado para as quais recursos públicos são destinados com a
finlidade de apoiar o desenvolvimento de algum setor ou local. Em
decorrência, a organização que fornece esses recursos passa a exercer
também atividades de natureza diretiva e normativa no âmbito da
rede financiada.

Vamos caracterizar melhor as redes pertencentes a cada um

desses grupos e fornecer alguns exemplos.
Grupo 1 – Serviços de Infraestrutura Delegados pelo

Estado ao Mercado
Para entender melhor a situação que estamos tratando nesse

grupo, reveja a Figura 10 – Mudança de Prestação de Serviços Público
pelo Estado Contemporâneo.
Nesse tipo de prestação de serviço, a exemplo daqueles tratados
na seção Redes para Prestação de Serviços Sociais, aparece a figura do
intermediário, nesse caso, as organizações de mercado. Os exemplos
mais conhecidos de redes formadas pelas organizações de mercado, que
v
passam a fazer a prestação de serviços públicos de infraestrutura, são
as redes dos setores de Telecomunicações, de Transportes e Elétricos.
Essas redes têm como objetivo ou lógica coletiva os ganhos
sinérgicos na perspectiva econômica, isto é, a redução dos custos de
transação e a valorização do capital/rentabilidade, isto é, os resultados Veja o Quadro 1 – Objetivos
prioritários de eficiência. e Ganhos Sinérgicos
por Perspectiva, que
O desafio dessas redes é conciliar a lógica econômica de seu
apresentamos a você na
funcionamento com a qualidade da prestação de serviços públicos Unidade 1.
exigida pelo Estado e pela sociedade. A partir dessa afirmação, podemos
entender a importância de instituições como as agências reguladoras,
representando o Estado, e os órgãos de defesa do consumidor,
representando a sociedade.
Vamos analisar essas redes a partir do Quadro 4 – Variedade
de Redes de Cooperação em Múltiplas Perspectivas. Elas são redes
híbridas, pois não podemos esquecer que a parte estatal de regulação
não permite que essas redes sejam puras de mercado.
Quando analisamos a prestação de serviços, notamos que as redes
públicas de prestação de serviços de infraestrutura são essencialmente
v Se julgar necessário,
consulte os Quadros 2 e 4.
horizontais e homogêneas. Homogêneas porque as organizações que
Eletivas 79
as compõem prestam serviços de mesma natureza, e horizontais porque

todas essas organizações executam todas as tarefas da prestação de
serviços públicos.
Grupo 2 – Sistemas Locais de Produção e Inovação
Nesse grupo, estamos nos referindo aos sistemas locais de

produção e de inovação que formam as redes, típicas desse grupo,
usualmente denominadas de Arranjos Produtivos Locais, ou APLs.
Para Redesist (2000), essas redes são formadas por agentes
econômicos, políticos e sociais, localizados em um mesmo território,
que apresentam vínculos consistentes de articulação, de interação, de
cooperação e de aprendizagem. Elas incluem não apenas organizações
produtoras de bens e de serviços finais, organizações fornecedoras de
insumos e de equipamentos, organizações prestadoras de serviços,
organizações comercializadoras, clientes, entre outros, e suas variadas
formas de representação e associação, mas também instituições
públicas e privadas voltadas à formação e ao treinamento de
recursos humanos, à pesquisa, ao desenvolvimento e à engenharia,
à promoção e ao financiamento.
É importante esclarecer que incluímos esse tipo de rede como
de prestação de serviço público porque o beneficiário indireto do
funcionamento dessas redes é a sociedade, em seus vários segmentos
específicos.
Quanto ao contexto e à evolução das Redes APL, vamos
observar a Figura 12.

Figura 12: Formas de Organização das Cadeias Produtivas

Fonte: Adaptada de Sebrae (2009)
Por meio da Figura 12, vemos que as cadeias produtivas formam

uma grande variedade de redes, e que o Estado participa apenas da
última, isto é, da Rede de APL.
Mecanismos de Gestão: Relações de

Parcerias, Agências Reguladoras e Sistema
de Defesa do Consumidor
Para as redes públicas de cooperação de natureza produtiva, os

temas estratégicos de gestão são aqueles relacionados à grande variedade
de parcerias que podem ser estabelecidas e aos controles exercidos pelo
Estado, por meio das agências reguladoras e pela sociedade, usando
órgãos de defesa do consumidor, conforme mencionado anteriormente.
Vamos conhecer mais sobre cada um desses temas.
Eletivas 81
Relações de Parcerias entre Estado e Mercado
Apresentamos, a seguir, os tipos de parceria mais usados e,

como estamos propiciando conhecimentos básicos sobre o tema, você
deverá continuar aprofundando-o de acordo com a sua necessidade.
Vamos analisar os tipos escolhidos.
f Concessões e permissões: as concessões são usadas

para que organizações de mercado prestem serviços
públicos ou realizem obras públicas; e as permissões estão
restritas aos serviços públicos. Os instrumentos legais
que regulamentam essas parcerias são o artigo 175, da
Constituição Federal, e a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995. Para a efetivação dessas duas categorias de
parcerias, Estado e Mercado, a contratação é feita por
v
prazos determinados, envolvendo o poder concedente
(União, Estado, Distrito Federal ou municípios) e o
concessionário ou permissionário. É importante notar
Para compreender que devem ser realizadas licitações, sendo permitida
melhor de que estamos
a participação de empresas do mercado em regime
tratando, volte à Figura
11 – Atuação do Estado
de consórcio. Nessa contratação deve ficar claro o
no Desenvolvimento Social papel da agência reguladora específica para o setor
e Econômico – e localize ao qual pertencem as obras e os serviços. Exemplos:
Consórcios de Direito as concessionárias de eletricidade e de comunicações
Privados.
ou para a exploração da manutenção de estradas de
rodagem.
f Parceria Público-Privada (PPP): é bastante
v
semelhante às parcerias tratadas no item anterior.
Em razão disso, apesar de ter legislação específica, a
Trata-se da lei que institui as
normas gerais para licitação Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, e alguns
e contratação de PPP no artigos da Lei n. 8.987/95 são também considerados. A
âmbito da Administração diferença básica entre PPP e concessão é a remuneração
Pública. Consulte essa lei
do parceiro privado. Para as concessões, a fonte da
em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
remuneração diz respeito às tarifas cobradas e, para
2006/2004/Lei/L11079. a PPP, a remuneração pode ser exclusivamente do
htm>. Acesso em: 10 ago contratante ou mista. Será uma espécie de concessão
2015.

patrocinada pelo Estado. Exemplos: construção,

recuperações de estradas, metrôs, presídios, estações
de tratamentos de água e de esgoto, hospitais, escolas,
entre outros serviços de utilidade pública.
v
f Parcerias para Produção e Inovação: essas parcerias
estão restritas às Redes de APL. O Estado participa por
meio de políticas públicas, de financiamentos através
de bancos públicos, por exemplo, o Banco Nacional Volte ao Grupo 2 –
Sistemas Locais de
de Desenvolvimento Econômico (BNDES), e apoio de
Produção e Inovação.
recursos financeiros, logísticos e de capacitação. Esse
suporte é particularmente bastante reduzido e restrito a
casos específicos.
Papel das Agências Reguladoras
Vamos abordar a importância das agências reguladoras para

as redes públicas de cooperação na prestação de serviços públicos
de infraestrutura, por meio da análise dos objetivos de uma agência
reguladora: a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos
Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).
Art. 2º– Constituem objetivos da AGERGS:

I – assegurar a prestação de serviços adequados, assim
entendidos aqueles que satisfazem as condições de regu-
laridade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade nas
suas tarifas;
II – garantir a harmonia entre os interesses dos usuários,
concessionários permissionários e autorizatários de servi-
ços públicos regulados;
III – zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos de prestação dos serviços públicos delegados.
(RIO GRANDE DO SUL, 1997)
Eletivas 83
Exercendo atividades decorrentes de atribuições que são fixadas

em instrumentos legais, a agência torna-se parte integrante do sistema
e um componente das redes de prestação de serviços de infraestrutura
do setor-alvo.
Sistema de Defesa do Consumidor
Como você já deve ter cosntatado, apenas a ação das agências

de regulação estatais sobre a prestação de serviços públicos não tem
se mostrado suficiente, apesar de necessária.
Você também já deve ter ouvido falar do Código de Defesa do
Consumidor (CDC) e das atuações de todas as instituições do Sistema
de Defesa do Consumidor (SDC). Se forem usadas informações
agregadas provenientes dos órgãos do sistema, será possível exercer
a gestão das redes públicas de prestação de serviços de infraestrutura
do nosso Grupo 1 com mais qualidade.
Muito embora as concessionárias de serviços públicos tenham
sido equiparadas aos fornecedores de serviços em geral, parece que o
regime aplicado a elas é ainda mais severo. Isso se justifica exatamente
por se tratar de serviço público, notadamente em relação aos essenciais
(água, luz e telefone, por exemplo).
Com efeito, vejamos o que explicita a Lei n. 8.078, de 11 de
setembro de 1990, mais conhecida como CDC .
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas,

concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra
forma de empreendimento, são obrigados a fornecer
serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contínuos. (BRASIL, 1990)
Você deve ter notado que os mecanismos até agora mencionados

se referem às redes do Grupo 1 – Serviços de Infraestrutura
delegados pelo Estado ao Mercado. Mas quais seriam os
mecanismos mais importantes para as redes do Grupo 2, isto é,
aquelas relativas aos Sistemas Locais de Produção e Inovação?

Para as redes do Grupo 2, as APLs, a participação do Estado

é bastante importante, mas restrita à mobilização, à articulação dos
componentes da rede e às atividades de fomento e apoio financeiro.
Portanto, as ações de controle social também são mais reduzidas.
Para que possamos compreender a participação do Estado
nesse tipo de prestação de serviços, no qual os cidadãos somente
serão beneficiados de forma indireta, vamos listar algumas atividades
desempenhadas como mecanismo de gestão. São elas:
f Articulação e formulação de políticas: por se tratar

de um tema bastante recente, as formações de redes
efetivas de APLs dependem muito da qualidade dessa
atuação estatal.
f Financiamento de bancos públicos de
desenvolvimento: é o caso do BNDES e de alguns
bancos públicos de desenvolvimento federal, estadual
ou setorial, ou outros que tenham linhas de crédito
específicas para APLs.
f Programas de ação: esse é um mecanismo usado no
âmbito federal, mas que pode ser agregado às redes de
APLs de outras instâncias. No atual Plano Plurianual
(PPA) do Governo Federal, encontramos apoio técnico
para contratações de consultorias especializadas, que
podem ser complementadas por outros componentes
dessas redes.
f Desenho de metodologia: por ser um tema novo, o
Estado pode apoiar as redes de APLs na elaboração
de metodologias de gestão de rede, a exemplo
daquelas voltadas às sistemáticas e às ferramentas de
coordenação das organizações participantes, que é uma
tarefa bastante complexa.
Eletivas 85
Instrumentos para a Formalização de

Gestão
Após abordarmos de forma bastante simplificada os três

mecanismos de gestão que escolhemos para estudar, quais sejam: as
relações de parceria do Estado e do Mercado; as agências reguladoras
estatais e o SDC, vamos estudar agora os principais instrumentos
formais estabelecidos no âmbito das redes públicas de cooperação
para prestação de serviços de infraestrutura, em duas grandes classes.
Classe I – Instrumentos para Delegação de Serviço Público
Os instrumentos viabilizadores da delegação compreendem

aqueles voltados:
f à identificação do parceiro mais adequado que, na

maioria dos casos, ocorre por licitação; e
f à formalização, com a assinatura de contratos.
O instrumento que disciplina os complexos processos

licitatórios de delegação de serviços públicos é o arcabouço
legal, constituído pela Lei n. 8.666/93, a chamada Lei de
Licitação, e por outros documentos legais complementares.
A consulta pública é um instrumento que pode ser útil para

ouvir os diversos setores interessados na delegação que vai ser efetuada.
Inicialmente, as consultas eram realizadas de forma presencial; hoje,
são executadas de forma mais dinâmica, com o uso de ferramentas
do governo eletrônico e da internet.

Classe II – Instrumentos para o Acompanhamento e para o

Controle dos Serviços Prestados
O gerenciamento dos contratos é uma atividade que exige

competência e zelo do gestor público; e, por não ser uma tarefa fácil,
muitos problemas que poderiam ser evitados com ações preventivas
acabam por se configurar como questões de difícil solução.
Em cada setor, as redes de prestação de serviços públicos têm
feito investimentos significativos para melhorar os instrumentos para
o acompanhamento e para o controle dos serviços prestados.
Agora, vamos abordar outro tipo de rede de prestação de

serviço público no qual o papel do Estado é bastante diferente:
as redes de prestação de serviços de intervenção do Estado.
Porém, antes de prosseguir, realize a Atividade 5 ao final desta
Unidade. O objetivo é que você aplique os seus conhecimentos
sobre as agências reguladoras.
Eletivas 87
R�� Pr��o ��
S�r�i�o�
�� I��r��o �o E��o
Nessa categoria de serviços públicos prestados, vamos considerar

aqueles relativos à função de distribuição do Estado, a exemplo de
atendimentos realizados nos setores de educação, de saúde, de meio
ambiente, de segurança pública, de cultura, de esporte, entre outros,
e também à função de redistribuição, com serviços públicos voltados
à redução de desigualdades sociais.
Características Gerais das Redes

de Prestação de Serviços de
Intervenção do Estado
As Redes de Prestação de Serviços de Intervenção do Estado têm

como objetivo, ou lógica coletiva, os ganhos sinérgicos na perspectiva
de interesse público no que se refere à segurança, à saúde, ao meio
ambiente e à economia. Nelas, o interesse público não é analisado
apenas no contexto atual, mas também considera o interesse das
futuras gerações.
O desafio dessas redes é equacionar as necessidades econômicas
sociais e políticas, face às necessidades do Estado – Nação. Por ser
uma rede de serviço de intervenção, isto é, exclusiva do Estado, os
embates assumem grandes proporções e mobilizam emocionalmente
os envolvidos. A título de exemplo, citamos as autorizações para pesca

da lagosta no Nordeste ou os licenciamentos para a construção de

hidroelétricas.
Outras características interessantes que podemos citar podem ser
deduzidas da análise desse tipo de rede face ao Quadro 4 – Variedade
de Redes de Cooperação em Múltiplas Perspectivas. A análise indica
que essas redes são verticais ou horizontais, dependendo do nível de
descentralização, o qual está previsto em instrumentos legais para cada
caso de intervenção do Estado.
Por serem redes exclusivamente estatais, os mecanismos de gestão
são aqueles relacionados à Administração Pública quando o exercício
do papel de polícia é normalmente previsto em leis, em decretos, em
instruções normativas e outros, que devem ser de domínio público,
isto é, precisam ser divulgados pela imprensa oficial dos três poderes:
União, Estado e municípios.
Mas esses arcabouços legais são específicos para cada tipo de
intervenção. Vejamos três exemplos importantes:
f Autorizações de serviços públicos: por estarem

condicionadas à compatibilidade com o interesse da
coletividade, as autorizações podem ser revogadas
assim que essa compatibilidade deixe de existir. As
autorizações da União estão presentes na Constituição
de 1988, em seu artigo 21, incisos XI e XII. Os Estados
e os municípios podem também emitir autorizações se
suas leis orgânicas permitirem, mas sempre com muito
critério para evitar sobreposições com as leis federais.
f Licenças: diferem das autorizações, pois são
consideradas atos definitivos, e, por regra, não podem
ser revogadas, nem desfeitas pelo Poder Público se os
requisitos exigidos na lei estiverem sendo atendidos.
f Fiscalização: é outro instrumento de gestão bastante
importante. Enquanto as autorizações e as licenças são
serviços prestados a pedido, as fiscalizações podem ser
programadas pelas organizações estatais ou originárias
de denúncias pelos cidadãos. As fiscalizações são
importantes para que as autorizações e as licenças
sejam efetivas na proteção do interesse comum.
Eletivas 89
Instrumentos de Gestão
Os instrumentos utilizados para permitir que certas atividades

sejam realizadas também estão previstos em leis, em decretos etc. e
variam em função da especificidade e das características das atividades.
Devemos saber, contudo, que nas Redes de Prestação de Serviços de
Intervenção do Estado, os contratos e os convênios não são usados
entre o Estado e o interessado, mas autorizações, outorgas, licenças.
v
Como estão em jogo os interesses da coletividade, a sociedade
pode se organizar para o controle social, participando de conselhos,
a exemplo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e
de consultas públicas, conforme previsto em lei.
Conheça melhor as Outro exemplo é o Conselho Nacional de Metrologia, Normalização
atribuições desse órgão e Qualidade Industrial (Conmetro), criado pela Lei n. 5.966, de 11 de
acessando o site: <http://
dezembro de 1973, com competências definidas na Lei n. 9.933, de 20
www.mma.gov.br/port/
de dezembro de 1999, que é competente para expedir atos normativos
conama/estr.cfm>. Acesso
em: 10 ago. 2015. e regulamentos técnicos nos campos da Metrologia e da Avaliação de
Conformidade de produtos, processos e serviços.
O Conmetro, da mesma forma que o CONAMA, constrói
consensos entre os agentes econômicos e os segmentos representativos
da sociedade, no caso, os consumidores. Por terem finalidades distintas
dos conselhos de políticas públicas que abordamos para as redes
públicas de prestação de serviços sociais e assistenciais, exercem um
papel de intervenção legal e normativo nas relações entre Estado,
sociedade e mercado.
Outra questão que merece destaque é o acionamento das
Procuradorias de Estado para exercer seu papel em razão do interesse
coletivo. Essas instituições são muito atuantes, quando acionadas ou
por iniciativa própria, como nos casos de licenciamento ambiental e
de outras autorizações.
Como as ações do Estado devem ser isonômicas, isto é, devem
tratar todos os cidadãos de forma igual, pessoas físicas ou jurídicas,
a implementação de ouvidorias públicas para receber reclamação
e denúncias quando os interessados se julgarem injustificados, é um
instrumento previsto na lei e de grande importância.

Algumas vezes, as ações de intervenção por meio de fiscalização

não se efetivam de acordo com normas de condutas definidas para
os agentes públicos com Poder de Polícia e, nesse caso, o Poder
Judiciário, ou mesmo o Poder Legislativo, pode ser acionado.
Para você conhecer mais sobre Licenças Interorganizacionais no

âmbito das Redes Públicas de Cooperação voltadas à Prestação
de Serviços de Intervenção do Estado, realize a Atividade 3 ao
final desta Unidade.
Os conhecimentos aqui apresentados, embora complexos, são

iniciais; por isso, é importante você estar ciente de que, por envolver
tópicos de Direito Público e de Gestão Orçamentária, também pública,
exigem complementações quando aplicados em situações práticas.
Lembramos também que não existe apenas um entendimento
sobre vários aspectos dos temas aqui tratados e, desse modo, os
assessoramentos especializados são de grande valia.
Temos conhecimento de que, muitas vezes, principalmente
no caso das Redes de Prestação de Serviços Públicos de Intervenção
do Estado, você pode ter ficado em dúvida quanto à existência de
cooperação entre unidades organizacionais cujo relacionamento é
disciplinado, às vezes detalhadamente, por instrumentos legais. Mas não
podemos esquecer de que essas instituições são gerenciadas e operadas
por seres humanos que, como dissemos em nossa apresentação, são
sociais e, por essa razão, as relações cooperadas tornam-se, portanto,
uma exigência no mundo contemporâneo. Lembre-se disso e verifique
seus conhecimentos resolvendo os exercícios propostos na seção
Atividades de aprendizagem!
Eletivas 91
Resumindo
Nesta Unidade, abordamos os aspectos críticos da Gestão
de Redes de Cooperação na Esfera Pública.
Vimos que as redes de prestação de serviços públicos na
perspectiva social são organizações nas quais o papel do Estado
é realmente o de um parceiro executor, articulador e, também,
provedor de recursos. Essas redes são híbridas, formadas por
organizações estatais, privadas e não governamentais e a parti-
cipação da sociedade civil é estratégica para o controle social.
Redes de prestação de serviços públicos de infraestru-
tura têm forte presença do componente econômico. O papel
do Estado nas redes é o de delegação dos serviços públicos ao
mercado e de regulação da atuação dos agentes contratados.
Vimos ainda um tipo de rede de relacionamento de mercado
no qual o papel do Estado é o de articulador e de financiador
parcial dos agentes produtivos dos APLs. As redes formadas
são também híbridas com a participação do Estado e de outras
organizações, com destaque para as do setor privado. As agên-
cias reguladoras e o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
são mecanismos fundamentais para que os serviços prestados
sejam universalizados e de boa qualidade.
Redes de prestação de serviços de intervenção legal são
sempre redes estatais puras, com seus mecanismos e instru-
mentos de gestão concebidos e implementados com os parâ-
metros da Administração Pública, em especial o da legalidade.
A Atuação dos conselhos das Procuradorias de Estado e das
ouvidorias públicas é crítica para a efetividade dessas redes.

Atividades de aprendizagem
As atividades foram concebidas para reforçar os conteúdos
expostos nesta Unidade; para apoiar sua participação nos processos
de construção conjunta do conhecimento que planejamos; e para
ajudá-lo na aproximação das situações práticas de Gestão Pública
no que se refere ao tema: Redes de Cooperação na Esfera Pública.
Para realizar as atividades, siga as orientações a seguir:

f Se necessário, converse com seu tutor.
f Se você precisar de aprofundamentos ou conhecimentos
adicionais, consulte as referências.
f Lembre-se de que todas as atividades são simulações
de análises iniciais para verificar sua compreensão geral
acerca dos temas abordados, empregadas em situações
reais.
f Todas as atividades têm respostas abertas, não existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepções, e não como diagnósticos aprofundados.
Eletivas 93
1. Esta atividade busca caracterizar os conteúdos (estruturas) de

convênios interorganizacionais no âmbito das redes de cooperação
na esfera pública voltadas à prestação de serviços sociais. Leia com
atenção a seção Instrumentos de Formalização para a Gestão, em
particular o subitem a Relação entre Organizações Estatais e Não
Estatais. Faça uma lista das palavras mais importantes que você leu
sobre convênios interorganizacionais. Em seguida, responda às ques-
tões:
a) Qual o objetivo do convênio pesquisado?
b) Quais as responsabilidades do contratante e do contratado?
c) Qual o prazo de duração do contrato?
d) Como se dará o acompanhamento do contrato?
2. Esta atividade busca complementar os conhecimentos sobre agên-
cias reguladoras interorganizacionais no âmbito das redes públicas de
cooperação voltadas à prestação de serviços de infraestrutura. Leia
com atenção a seção Mecanismos de Gestão: Relações de Parcerias,
Agências Reguladoras e Sistema de Defesa do Consumidor, em parti-
cular o sistema que trata das agências reguladoras. Faça uma lista das
palavras mais importantes que você leu sobre agências reguladoras
e localize o site da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) no
seguinte endereço: <http://www.aneel.gov.br/>. Acesso em: 10 ago.
2015. Em seguida, responda às perguntas:
a) Quais as responsabilidades da ANEEL?
b) No site da Agência você localizou como enviar reclama-
ções ou denúncias sobre problemas com o fornecimento
de energia elétrica?

3. Esta atividade busca complementar os conhecimentos sobre licen-

ças interorganizacionais no âmbito das redes públicas de coopera-
ção voltadas à prestação de serviços de intervenção do Estado. Leia
com atenção a seção Características Gerais das Redes de Prestação
de Serviços de Intervenção Legal, em particular o subitem que trata
de licenças. Faça uma lista das palavras mais importantes que você
leu sobre licenças e localize o site do Ministério da Pesca e Aquicultu-
ra no seguinte endereço <http://www.mpa.gov.br/>. Acesso em: 10
ago. 2015. Em seguida, responda às perguntas:
a) A licença para pesca é temporária ou definitiva?
b) Existem licenças para pesca federais e estaduais? Como
funciona essa rede?
c) No site consultado existe algum instrumento para denun-
ciar uso irregular da licença?
Eletivas 95
Co��i��r�� i��i�
Prezado estudante,
Esperamos que sua decisão sobre cursar a disciplina Gestão
de Redes de Cooperação na Esfera Pública tenha sido recompensada
pela oportunidade de conhecer mais detalhadamente o fascinante
mundo das redes interorganizacionais, que são cada vez mais usadas
na universalização da prestação de serviços públicos.
No desenvolvimento de nossos estudos foi possível entender
a especificidade e a variedade das redes de cooperação que estão
sendo criadas para a prestação de serviços sociais, de infraestrutura e
mesmo para a implementação de serviços de intervenção do Estado
no mercado e na sociedade.
É um processo sem volta, portanto, compreender seus modelos
de gestão, formatos e arranjos, mecanismos e instrumentos de
gerenciamento, torna-se imperativo para o alcance dos resultados de
abrangência e da celeridade da atuação do Estado.
As parcerias viabilizadas por essas redes envolvendo organizações
estatais e não estatais implicam relacionamentos complexos, como a
participação da sociedade, o controle social e a atuação de entidades
de defesa dos consumidores dos serviços públicos.
O papel do Estado na regulação da prestação de serviços pelo
setor privado e na fiscalização do uso dos recursos públicos pelas
organizações não governamentais é sustentado por arcabouços legais
e normativos cujo conhecimento é desafiante para todos que atuam
no mundo das redes de cooperação na esfera pública.
Nosso desejo é que você busque continuamente o seu aprendizado
sobre esse campo de estudo estratégico para a Administração Pública.
96
Referências Bibliográficas
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Eletivas 97
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de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional
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a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras
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competências do Conmetro e do Inmetro, institui a Taxa de Serviços
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Eletivas 101
Mi�i�urr��u�o
Graduada em Engenharia Química pela Escola

Politécnica da Universidade de São Paulo. Formada
em Análise de Sistemas de Processamento de
Dados pelo Serviço Federal de Processamento
de Dados (Serpro). Exerceu cargo de gestora
pública no Serpro, nas Administrações Públicas
Direta e Indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu metodologias de
modelagem institucional, organizacional, operacional e de sistemas de
informação em órgãos do Governo federal, estadual e municipal, e em
organizações privadas. Elaborou projetos pedagógicos e modelagem de
cursos para a Fundação Getúlio Vargas (FGV)/Brasília e a Escola Nacional
de Administração Pública (ENAP), onde ministra disciplinas relacionadas
e correlatas com modelagem organizacional, gestão estratégica da
informação, avaliações operacionais centradas em custo e contratos
de gestão, todas para o curso de Administração Pública. Atualmente,
desenvolve estudos nas áreas de alinhamento, hiperintegração e
conformidade para redes de organizações formadas por órgãos públicos
e do terceiro setor.

Este livro compõe o material didático do Curso de Bacharelado
em Administração Pública, integrante do Programa Nacional de
Formação em Administração Pública, oferecido na modalidade
a distância.
ISBN 978-85-7988-265-4
9 788579 88265 4

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Bacharelado em

Gestão de Redes de Cooperação

M256g Malmegrin, Maria Leonídia

1. 1. Administração pública. 2. Redes de informação. 3. Estado - Inovações

Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071

Gestão de Redes de Cooperação

Maria Leonídia Malmegrin

COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR – CAPES

DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS

METODOLOGIA PARA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

EQUIPE TÉCNICA – UFSC

Unidade 1 – Introdução à Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública

Gestão de Redes de Cooperação na Esfera Pública.................................................. 13

Unidade 2 – Gestões Específicas de Redes na Esfera Pública

Gestões Específicas de Redes na Esfera Pública....................................................... 57

As empresas privadas trabalham em rede, basta vermos o

8 Bacharelado em Administração Pública

Observe, caro estudante, que você já está ou estará conectado

Professora Maria Leonídia Malmegrin

Você observou o título desta seção? Certamente você já deve

Um dos temas mais estudados no mundo das organizações

Vamos agora a um primeiro entendimento sobre esse tema.

Então, se rede significa envolvimento de objetivos semelhantes

Agora que construímos os conceitos de gestão, de rede e de

E, na esfera pública, significa que essas redes operam em um

14 Bacharelado em Administração Pública

Voltando ao nosso entendimento geral de redes, o objetivo

Temos constatado que as demandas da sociedade para a

Você já teve oportunidade de pensar na diferença de atuação

Nesse contexto, uma estratégia adotada para atendimento

16 Bacharelado em Administração Pública

O agrupamento de diversas organizações para o atendimento

A partir do entendimento da necessidade de redes para a

Redes: Conceitos Múltiplos

Como mencionamos, a base conceitual do tema é ampla e

do Estado, nas diversas instâncias, com organizações não estatais, estas

De acordo com Cunha (2003), que analisou as características

f ação orientada para lógica coletiva;

G���o� �i��r�i�o� �or ��r�����i��

Em todas as três perspectivas, além de outras existentes, há

18 Bacharelado em Administração Pública

f Custo de transação: custo relacionado com os

f Capital político: indica o reconhecimento social que

Ainda no que se refere à primeira característica (ação orientada

Agora que você ficou sabendo um pouco mais sobre a primeira

20 Bacharelado em Administração Pública

Para Cunha (2003), a segunda condição de rede envolve

[...] as redes constituem a nova estrutura social de nossas

Veja que as NTIC possibilitaram a globalização que ocorre via

Já discutimos os conceitos e os tipos de rede e percebemos

22 Bacharelado em Administração Pública

O importante para esta disciplina é chamarmos a sua atenção

No caso da esfera pública, o sistema de produção, caracterizado

Vamos analisar como isso está ocorrendo?

Esse é um processo histórico de produção colaborativa na

Veja que, ao associarmos as três formas de atendimento que

Agora que você conheceu os conceitos e as características

G��o� �i��r�i�o� �or ��r��i��

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