II Seminário Internacional sobre Desenvolvimento Regional

Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional

Mestrado e Doutorado
Santa Cruz do Sul, RS – Brasil - 28 setembro a 01 de outubro.

SUSTENTABILIDADE E ARTICULAÇÃO TERRITORIAL DO

DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO

Henri Acselrad*

Resumo

É difícil não perceber que o debate sobre sustentabilidade tem se pautado

predominantemente pelo recurso a categorizações socialmente vazias. Ou seja,
as noções evocadas costumam não contemplar a diversidade social e as
contradições que perpassam a
sociedade quando está em jogo a legitimidade de diferentes modalidades de
apropriação dos recursos do território. Os diagnósticos e as definições têm se
situado no campo técnico, apresentando-se como descolados da dinâmica da
sociedade e, consequentemente, da luta social. O presente trabalho procura trazer
a discussão de sustentabilidade para o campo das relações sociais, considerando
que tal noção remete a relações entre a sociedade e a base material de sua
reprodução,ou seja, às diversas formas sociais de apropriação e uso dos
“recursos ambientais”. Após discutir as dimensões teóricas do tratamento da
questão do meio ambiente em quadros conceituais não determinísticos, o texto
procura identificar atores e projetos envolvidos na luta hegemônica que dá forma à
espacialidade do desenvolvimento brasileiro.

Palavras-chave: sustentabilidade, desenvolvimento, meio ambiente,

espacialidade, território.

*
Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (IPPUR/UFRJ) e pesquisador do CNPq.

1
 Abstract

It is not unproblematic to notice that the debate around sustainability has

been predominantely traversed by hollow social categorizations.That is to say, the
notions evoqued have frequently not contemplated social diversity and the
contradictions which crisscross society whenever the legitimacy of different modes
of appropriation of territorial resources are at stake. The diagnoses and definitions
have been situated in the technical sphere, detached from the dynamics of society
and consequently, from the social struggle. The following paper tries to draw the
debate of sustainability closer to the field of social relations, bearing in mind that
such notion alludes to the relations between society and the material basis of its
reproduction, i.e., to the various social forms of appropriation and the uses of
“environmental resources”. After discussing the theoretical dimensions of how to
tackle environmental questions within a nondeterministic conceptual frame, this
study seeks to identify those actors and projects involved in the hegemonic
struggle shaping spatiality in the Brazilian case.

Key words: sustainability; development; environment; spatiality, territory.

O debate sobre sustentabilidade está marcado por uma diversidade muito

grande de perspectivas epistemológicas e teóricas de abordagem. Tal como ela
aparece, em meio a uma questão ambiental construída progressivamente ao longo
dos últimos 30 anos, a sustentabilidade é uma inovação discursiva emprestada às
ciências biológicas. Estas últimas, por sua vez, já a haviam formulado sob uma
concepção fortemente economicista dos sistemas vivos, ou seja, à luz de uma
analogia entre os processos biológicos e aqueles de determinadas economias,
mais especificamente de economias produtoras de excedentes. Nesta perspectiva,
a noção de “sustentabilidade” da Biologia pensou os sistemas vivos como
compostos de um “capital/estoque” a reproduzir e de um “excedente/fluxo” de
biomassa, passível de ser apropriado para fins úteis sem comprometer a massa
de “capital” originário. No âmbito do manejo agrícola dos ecossistemas, por

2
exemplo, Conway refere-se à sustentabilidade como “a capacidade do sistema
manter sua produtividade face a grandes distúrbios como aqueles causados por
erosão do solo, secas imprevistas e novas pragas”1. Podemos observar toda
uma trajetória desse conceito de uma para outra disciplina científica até o mesmo
aparecer no final do século XX como uma noção relativamente corrente no debate
público. Neste âmbito, tratar-se-á de uma construção discursiva que colocará em
pauta os princípios éticos, políticos, utilitários e outros, que orientam a reprodução
da base material da sociedade. Ao fazê-lo, essa noção, nos seus múltiplos
conteúdos em discussão, pressupõe uma redistribuição de legitimidade entre as
práticas de disposição da base material das sociedades. Em função do tipo de
definição que prevaleça, estabelecida como hegemônica, as práticas sociais serão
divididas em mais ou menos sustentáveis, entre sustentáveis e insustentáveis;
portanto, serão legitimadas ou deslegitimadas, retirando-se e atribuindo-se
legitimidade a essas diferentes formas de apropriação.

É difícil não perceber que o debate sobre sustentabilidade tem se pautado

predominantemente pelo recurso a categorizações socialmente vazias. Ou seja,
as noções evocadas costumam não contemplar a diversidade social e as
contradições que perpassam a sociedade quando está em jogo a legitimidade de
diferentes modalidades de apropriação dos recursos do território. Os diagnósticos
e as definições têm se situado no campo técnico, apresentando-se como
descolados da dinâmica da sociedade e, consequentemente, da luta social.
Podemos citar a própria definição do relatório Brundtland: “desenvolvimento
sustentável é aquele que se propõe a satisfazer as necessidades presentes sem
comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras”. Esse corte
intergeracional abdica, sem dúvida, de perceber a diversidade social no interior do
futuro e do próprio presente. As definições correntes em órgãos como o Banco
Mundial afirmam que esse desenvolvimento é pautado em estabelecer “iguais
condições de acesso aos recursos naturais às diferentes gerações”. Afirmam que
a meta desse desenvolvimento é alcançar um crescimento renovável, além de
conservar recursos e imprimir mudança técnica. Tratam-se igualmente de
1
Cf. M. Redclift, Sustainable Development, exploring the contradictions, Methuen, London, N.York, 1987,
p.19, citando G. Conway, “Agro-ecosystem analysis”, in Agricultural Administration, 20, p. 31-55.

3
definições socialmente vazias e teleológicas: são definidas pelos efeitos que
pretendem atingir e não pelos processos sóciopolíticos que deverão ser acionados
em nome de tal pretensão.

O esforço teórico que temos ainda que fazer é, neste contexto, o de tentar
trazer essa discussão de sustentabilidade para o campo das relações sociais.
Evidentemente, não tem sentido falar de natureza sem sociedade. A sociedade só
existe em relação com a natureza, nas diferentes acepções que a esta possam ser
atribuídas. A sustentabilidade remete a relações entre a sociedade e a base
material de sua reprodução. Portanto, não trata-se de uma sustentabilidade dos
recursos e do meio ambiente, mas sim das formas sociais de apropriação e uso
desses recursos e deste ambiente. Pensar dessa maneira implica certamente em
se debruçar sobre a luta social, posto que torna-se visível a vigência de uma
disputa entre diferentes modos de apropriação e uso da base material das
sociedades.

Formas não-capitalistas de apropriação e uso dos território e seus recursos –

como as camponesas, as extrativistas, as de pesca artesanal – são
freqüentemente tornadas “insustentáveis” por serem comprometidas ou destruídas
por outras formas – no caso, pelas formas capitalistas que se expandem no tecido
social à custa da destruição das formas pré-existentes. O extrativismo da borracha
se torna insustentável não por sua relação técnica com a borracha, mas porque a
especulação fundiária pretende se apropriar do seringal e destruir as árvores, por-
lhe fogo e produzir um elemento importante da acumulação – a terra como
mercadoria. Trata-se portanto de uma concorrência instaurada entre formas
sociais distintas.

Sabemos que o discurso sobre sustentabilidade nasceu no seio da

tecnoburocracia dos organismos multilaterais de desenvolvimento. Ele foi
emergindo através da caracterização de problemas globais que afetariam a
biosfera e também da pressão do movimento ambientalista. Na lógica da própria
tecnoburocracia haveria o reconhecimento de que o desenvolvimento capitalista

4
estaria ameaçado porque as suas bases materiais de reprodução estariam sendo
comprometidas.

É necessário fazer um diagnóstico desse antecipação de ruptura. Podemos

falar de uma crise ecossistêmica? Há, de fato, determinados ecossistemas que
rompem sua dinâmica e podem não se reproduzir. Isso sempre houve. A história
da construção das sociedade humanas tem sido a história da modificação dos
ecossistemas. A agricultura não é mais do que um enorme processo de
artificialização da natureza e, portanto, de destruição de equilíbrios pré-existentes
e construção de outros. Tais processos não parecem ter configurado até aqui
ameaças sistêmicas.

Fala-se também de uma crise das relações sociais, em que o capitalismo não
poderia se reproduzir por causa da ruptura dos ecossistemas. Isto implicaria, por
ventura, considerar que por força da “crise ambiental”, o capitalismo estaria
perdendo as condições de transformar as famílias de despossuídos em
assalariados, movimento estratégico no projeto capitalista? Este também não
parece na atualidade um movimento e, menos ainda, um projeto sob ameaça.

Muitos dos sinais parecem apontar para o que certas correntes de

pensamento contemporâneo descreveriam como uma crise do modo de
regulação. Ao pensar os modos como o capitalismo superou suas crises, a
chamada Teoria da Regulação sugeriu que a reprodução do capitalismo teria se
dado pela criação de um conjunto sucessivo de instituições inovadoras. Novas
instituições teriam sido construídas de modo a permitir que o comportamento dos
agentes econômicos, separadamente, se articulassem de novas formas, fazendo
com que o todo social não fosse comprometido, pelo ajustamento sequencial das
práticas sociais singulares a uma lógica global.

Tal instrumental analítico pode ajudar, por exemplo, a explicar o debate

iniciado a partir do relatório do Clube de Roma no início dos anos 70: o capitalismo
estaria, nesta ótica, se interrogando sobre como mudar os comportamentos

5
produtivos e de consumo, o cálculo econômico e as formas de regulação para que
o modelo de desenvolvimento dominante pudesse prosseguir, ainda que
ajustando-se no plano de suas formas institucionais. Estaríamos vivendo assim
uma situação transitória. Não é a toa que se promoveu uma conferência
internacional da ONU para tentar lançar na esfera política o esforço de criação
dessa nova institucionalidade, de construção destas novas regulações. Por mais
que desta conferência tenha resultado muito pouco, o sintoma está dado: ele não
é só uma fabricação do movimento ambientalista, mas foi abraçado pelas elites
dirigentes internacionais.

E se assim é no plano das subjetividades dirigentes, de que modo esse

modelo capitalista poderia estar comprometendo as bases de sua própria
reprodução? Podemos identificar dois processos. O primeiro diz respeito à
concentração do poder de controle dos recursos naturais nas mãos de poucos
agentes. A acumulação capitalista requer crescentemente escalas mais amplas de
produção, novos espaços sociais, mas físicos também (concentração do uso dos
recursos hídricos nas mãos de grandes hidrelétricas, grandes projetos de
irrigação, grandes projetos mineradores, frentes especulativas que incorporam
grandes regiões de terras nas fronteiras etc.). Ao fazer-se essa concentração,
desenvolve-se também, através do padrão tecnológico dominante, um processo
de homogeneização dos conteúdos biofísicos do território: a disseminação de
monoculturas, a substituição da diversidade por espécies dominantes e,
concomitantemente, a substituição da diversidade social pela relação social
capitalista dominante.

A expansão própria a essa acumulação extensiva, termina resultando na

destruição de formas sociais não-capitalistas de apropriação do meio ambiente e
também na desestabilização dos sistemas ecológicos no espaço ocupado.
Começa-se a desmatar margens de rios, os corpos d’água são assoreados e
secam, constrói-se uma seqüência enorme de barragens - tudo em nome da
acumulação, apresentando-se como pretexto a necessidade de responder a
determinadas demandas do progresso e do bem-estar. em nome de uma

6
concepção industrialista de progresso, desestruturam-se assim as condições
materiais de existência de grupos socioculturais territorialmente referenciados e
destroem-se os direitos das populações que estão inseridas em formas sociais de
produção não-capitalistas.

O segundo processo é o de privatização do uso do meio ambiente comum e,

mais especificamente, do ar e das águas de que todos os grupos humanos
dependem. A reprodução da moderna sociedade capitalista, dita fordista, repousa
na aceleração dos ritmos e na intensificação do trabalho por necessidade de
produção de lucros crescentes pelo aumento da velocidade de rotação do capital.
Essa aceleração acaba por chocar-se com ritmos de regeneração próprios ao
meio biofísico. Isso as elites parecem ter percebido: há necessidade de se
preocupar com a temporalidade das técnicas porque o planeta não parece ser
indefinidamente capaz de ser reconstituído pela tecnologia.

Esses dois processos concorreram para produzir sinais da necessidade de

mudança para as elites. Evidentemente, os motivos sociais também apareceram
aí: as lutas pela terra, pela água, pelos seringais etc. precedem a questão
ambiental tal como contemporaneamente formulada. Estas são as lutas por modos
alternativos de apropriação da base material das sociedade. O discurso ambiental
vem assim incorporar essas lutas num novo todo, dando margem a que diferentes
percepções e estratégias sejam elaboradas e argumentos e projetos surjam no
debate público.

Que caminhos alternativos têm se apresentado nessa conjuntura de

indeterminação? Há duas trajetórias básicas. Uma delas se traduz pela busca de
ajustes para a preservação da base material do capital. É uma luta pela
sustentação do modelo dominante: tenta saber o que é preciso fazer para que se
dê continuidade à desigualdade no modo de apropriação da base material das
sociedades para que ela possa continuar sendo controlada por poucos atores,
sendo em grande parte comandada por grandes interesses privados. Desse ponto
de vista, os resultados não-vendáveis do processo industrial capitalista poderiam,

7
sob determinados padrões técnicos redefinidos, continuar sendo jogados nas
águas ou no ar no que se pretende apresentar como nível ótimo de poluição. Ao
modelo, seria garantido que se reciclasse, se ajustando. Boa parte do que se tem
apresentado como desenvolvimento sustentável vem sendo elaborado por essa
via.

Mas todo o período de transição abre espaços para a construção de

alternativas. E é possível identificar esses espaços e tentar pensá-los do ponto de
vista da construção democrática. Um outro caminho seria aquele que busca
legitimar atores, considerar a diversidade, permitindo que sejam afirmadas
diferentes formas culturais de relação com a base material das sociedades.

Na discussão, atual existem alguns pontos que merecem análise. Destaco,

em primeiro lugar, uma nova dinâmica, um novo ritmo do uso da base material do
desenvolvimento. Um modelo alternativo estaria aberto à pluralidade de tempos
sociais, buscando impor limites à intensificação dos ritmos de apropriação dos
recursos territorializados. Como regular esses ritmos? Certamente, pela via da
legitimação política da pluralidade de tempos e sujeitos na luta pela apropriação
dos territórios.

Um segundo aspecto refere-se a novas configurações na apropriação dos

espaços, redistribuindo-se atividades econômicas e modos de apropriação dos
territórios na superfície do planeta. Tem-se buscado até aqui uma espécie de
especialização funcional dos diferentes espaços: espaços a preservar e espaços a
desenvolver. Sabemos que os espaços a preservar estão repletos de populações
tradicionais que estabelecem uma relação com seus respectivos meios. É preciso,
neste contexto, reconhecer as culturas e os direito dessas populações, procurando
estabelecer, consequentemente, algumas modalidades de controles sobre as
fronteiras de expansão da acumulação extensiva.

Um terceiro ponto refere-se ao relançamento da questão malthusiana: a

escala do crescimento, as potencialidades da tecnologia e o fator populacional.

8
Trata-se da discussão, entre os chamados “cowboys” e os “cornucopianos”. Os
primeiros consideram-se num imenso faroeste de horizonte infinito e despovoado,
usando recursos a seu bel-prazer. Os “cornucopianos”, por sua vez, acreditam na
capacidade da tecnologia superar todos os problemas e tornar a produção de
bens infinita. Aqui surge um conceito-chave – o de capacidade de suporte:
pretende-se direcionar o debate para a determinação de um tamanho de
população que o planeta seria capaz de tolerar. Ora, nessa perspectiva todo
mundo é equalizado enquanto consumidor de matéria e energia. Desconhecem-se
as desigualdades. Esvazia-se mais uma vez, portanto, o conteúdo social da
apropriação dos recursos do território.

Por último, há a idéia de dar preço ao que não tem preço: internalizam-se
custos e procura-se considerar a natureza como capital. Instaura-se uma tentativa
de redefinir o que situa-se sob o mercado e o que permanece fora dele. Essa é a
lógica da chamada modernização ecológica, que estaria privilegiando a esfera
econômica em relação à política: traduz-se o meio ambiente em economia para
não explicitar o que de conflito político ele encerra.

Quais seriam, ante este quadro, os elementos estratégicos alternativos que

podemos identificar? O que apontaria para um desenvolvimento democrático
nesse momento de indeterminação do modo de regulação em sua dimensão
ambiental? Ora, no modo de produção capitalista, vemos a produção extensiva,
em grande escala, a aceleração de ritmos, a homogeneização de espaços sociais
e naturais. O desenvolvimento hegemônico no pós-guerra, na verdade, tem sido
um processo de redução da complexidade do tecido social e dos ecossistemas:
transforma todo mundo em assalariado ou em miserável, e a “natureza” em
monoculturas. O que a ecologia pode, por analogia, ensinar à política? O que a
política democrática parece poder emprestar à ecologia é o fortalecimento da
diversidade, o reconhecimento de sua existência e o estímulo à resistência
oferecida pelo tecido social à onda expansiva das relações mercantis e
monetárias.

9
 I. O meio ambiente em quadros conceituais não determinísticos

A busca da construção de uma questão ambiental no interior das ciências

sociais coloca-nos frente ao desafio de enfrentar a inércia positivista e os
reducionismos geográfico e biológico presentes no pensamento e prática do
planejamento territorial. Para tanto, podem identificar-se cinco frentes de
discussão, mobilizando os seguintes esforços no campo teórico:

1. Superar a visão estritamente material do meio ambiente, não restringindo

sua problemática à da relação entre sujeito (interior) e objeto (exterior), mas à
relação de sujeitos entre si e de culturas entre si quando estes sujeitos/culturas
postam-se como algo externo a outros sujeitos e culturas. "As construções,
artifícios, instrumentos etc. que são a tradução de uma cultura, à imagem da
biomassa, podem ser chamados de etnomassa"- sugere-nos Vieira2. Mas, ainda
que mediada materialmente por tal etnomassa, a intervenção humana no espaço
biofísico não pode ser reduzida ao aspecto quantitativo da mesma 3. Caberia
considerar as sociedades como sistemas por onde circulam não só fluxos de
energia, mas também fluxos informacionais 4. Até recentemente, diz Marshall
Sahlins, "a disciplina da ecologia cultural operou de forma míope como se fosse
ecologia biológica, sem referência à adaptação intercultural" 5. As formas da
apropriação territorial dar-se-ão assim tanto com base nas condições materiais
como nos contextos e interações culturais. Submetidos a significações diversas,
territórios e ambientes deverão estar referidos a algum sujeito social. Caberá
perguntar, portanto, a cada passo, a que sujeito remete o meio ambiente de que
se fala? É, a este propósito, esclarecedora a referência à questão ambiental
construída nos contextos de implantação de grandes barragens, quando
desqualificando as populações deslocadas enquanto sujeitos, os agentes dos

2
cf. J. Vieira da Silva, Introduction à la Théorie Écologique, Paris, Masson, 1979, apud Guille-Escuret, G.,
Les Sociétés et leurs Natures, Armand Colin, 1989, Paris.
3
cf. G. Guille-Escuret, Les Sociétés et leurs Natures, Armand Colin, 1989, Paris.
4
cf. C. Friedberg, "Ethnologie, Anthropologie: les sociétés dans leurs "natures" ", in M. Jollivet (org.),
Sciences de la Nature Sciences de la Société - Les Passeurs de Frontières, CNRS Ed., Paris, 1992, pp.155-
166.
5
cf. M. Sahlins, "Culture and Environment: The Study of Cultural Ecology", in Sol Tax, Panorama of
Anthropology, 1966, p.132-147.

10
"grandes projetos" reduzem estas populações à condição de "ambiente" da
barragem.6 Nestes casos, é de se supor que os sujeitos políticos que exercem a
hegemonia sobre o território tenderão a impor sobre os demais sujeitos sua
própria concepção sobre o ambiente. É a evidenciação da interação dos diferentes
sujeitos que colocará assim a possibilidade do conflito entre distintos modos de
apropriação do meio ambiente e afastará os riscos de que se tome por exclusiva a
perspectivca dos atores sociais hegemônicos.

2. Desnaturalizar o meio ambiente, assinalando que identificar o mesmo à

idéia de Natureza significa subtrair "o que é exterior aos sujeitos" à ação histórica
e simbólica dos homens. Pois pela assimilação entre o ambiente e processos que
têm existência em si, considerar-se-á que são os "limites" supostos objetivos,
inscritos na natureza das coisas, e não os projetos sociais, que determinarão a
História. A consideração de "limites naturais" é frequente mesmo em autores que
reconhecem as determinações socio-culturais destes limites, ao admitirem que "o
que constitui um genuíno limite para uma forma de articulação sociedade/natureza
pode não constituir um limite para outras"7 ou que um tal conceito "requer
consideração plena do papel que o homem desempenha estabelecendo os limites"
8
. Mas se considerarmos que a territorialidade humana não se restringe a relações
concretas mas também abstratas, não somente com coisas mas também com
seres, definindo-se não só através de mediadores materiais mas também
simbólicos, verificaremos com Raffestin, que os limites da territorialidade são os
limites dos mediadores concretos (como instrumentos e técnicas) ou abstratos
9
(como códigos e signos) . Nesta ótica, a uma desterritorialização material
concreta poderá suceder um reterritorialização abstrata e simbólica, evidenciando
o fato de que, contrariamente aos animais, o homem pode escapar às

6
cf. E. Viveiros de Castro, - L. de Andrade, Hidroelétricas do Xingu: o Estado Versus as Sociedades Indígenas, in,
Viveiros de Castro - de Andrade (ed.), As Hidrelétricas do Xingu e os Povos Indígenas, Comissão Pró-Índio, SP,1990 e
Vainer, C. - Araújo, F.: Grandes Projetos Hidrelétricos e Desenvolvimento Regional, CEDI, RJ,1992.
7
cf. T. Benton, "Marxism and Natural Limits: An Ecological Critique and Reconstruction", New Left Review
n.178, 1989, pp. 51-86.
8
cf. W.H.Matthews (ed.), Outer limits and Human Needs, 1976, Uppsala apud Benton, T., "Marxism and
Natural Limits: An Ecological Critique and Reconstruction", New Left Review n.178, 1989, pp. 51-86.
9
cf. C. Raffestin, "La Territorialité: Miroir des Discordances entre Tradition et Modernité",Revue de l'Institut
de Sociologie, n.3-4, 1984, pp.437-447.

11
determinações do meio ambiente, não fora pela ação deste mediador essencial
que é a linguagem.10

3. Ao adentrar o debate da questão ambiental tal como ela tem sido

formulada predominantemente nos últimos anos – como pertinente à durabilidade
da base material do desenvolvimento - caberá considerá-la em suas
determinações sociais, históricas e culturais - configurando não só uma reflexão
sobre a perda de eficiência das técnicas e sobre os modos de gestão da interface
solo-clima-planta, por exemplo, mas uma reflexão sobre o conjunto das práticas
de poder sobre "recursos territorializados". A questão será, portanto, a de
entender porque e como interrogar a durabilidade da base material e não somente
a de como realizá-la. Nesta perspectiva, a esperada "transição" para a agricultura
sustentável, por exemplo, não será considerada como um processo determinístico,
como se integrasse uma trajetória inelutável ou tivesse seus portadores sociais
claramente identificados. O padrão tecnológico da agricultura, como o das demais
práticas produtivas, ainda que investido por diferentes discursos da
sustentabilidade, permanecerá condicionado pela força relativa dos agentes e
projetos.

Alguns autores procurarão ressaltar as dimensões socio-políticas e culturais

associadas à problemática da base material do desenvolvimento. À pergunta "o
que se quer sustentar ?", eles discriminarão, como Lélé, ao lado da
sustentabilidade ambiental, a questão da sustentabilidade de estruturas políticas e
11
sociais, bem como de valores culturais . É rara porém, a percepção da
articulação intrínseca entre as formas técnicas e sociais e a pergunta dela
decorrente: "qual a qualidade social da base material que se pretende fazer
perdurar?". Nesta perspectiva, coloca-se não só a questão da eficiência relativa
das técnicas mas das qualidades sociais e simbólicas distintas que são atribuídas

10
Segundo Gadamer, à diferença de todo outro ser vivo, a relação do homem ao mundo é caracterizada por sua liberdade
com respeito ao meio ambiente (Gadamer,1976 apud Raffestin, op. cit.,p.439). A construção linguística do mundo
diferencia assim a territorialidade humana da territorialidade animal, e os limites do mundo constituem-se pelos limites da
linguagem (Wittgenstein, L. apud Raffestin, op. cit., p.440).
11
cf. S. Lélé, "Sustainable Development, a Critical Review", in World Development, vol. 19, n.6, 1991,
pp.607-621.

12
aos elementos da base material do desenvolvimento. Considerando "os diferentes
significados das árvores dados por conjuntos de interesses em competição por
parte de proprietários fundiários, agricultores e agentes de desenvolvimento com
12
relação à agro-silvicultura", como o faz Schroeder por exemplo , as análises
poderão identificar os diferentes "modos de acesso à extração de recursos
florestais e como estes modos são conformados pelos direitos costumeiros,
formas locais de uso dos recursos, de mercados regionais e contestações legais",
[..] "mais do que ver os sistemas "tradicionais" e "indígenas" de gestão como
práticas ossificadas do passado precolonial superiores à 'silvicultura científica
ocidental'" 13.

4. Fazer a crítica da sociologia do meio ambiente quando considerada como

simples sub-disciplina da sociologia das técnicas. Para tanto caberá explicitar que
a questão ambiental não se restringe à problemática das tecnologias apropriadas -
ambientalmente benignas. De fato, na perspectiva do funcionalismo ecológico, a
cultura é constituída como resposta adaptativa aos constrangimentos materiais do
meio. Apenas uma diferença na capacidade de resposta separaria as sociedades
humanas das comunidades de qualquer espécie animal. Já no pensamento crítico
contemporâneo, as técnicas são vistas enquanto poder. Em Marcuse, as
tecnologias não aparecem mais como um discurso sobre o poder, mas constituem
dominação enquanto tecnologia14. As tecnologias dos organismos geneticamente
modificados, particularmente, nos termos de Bruno Latour ,"internalizam o meio
ambiente na sociedade", tal a capacidade destas técnicas produzirem o meio. O
mundo tende aqui a ser lido como um laboratório, povoado dos chamados
"híbridos" (tais como a camada de ozônio, por exemplo) - os ditos "quase-
objetos"15. Ora, ao apontar para um certo grau de autonomia das técnicas, a
conceituação de seus frutos enquanto "quase-objetos" implica em atribuir às
coisas a qualidade de "quase-sujeitos". Frente a tais concepções caberá ressaltar,

12
cf. R. A. Schroeder, "Contested Boundaries: State Policies, Forest Classifications and Deforestation in the
Gahrwal Himalayas", Anthipode, vol. 27, n.4, 1995, pp.343-362.
13
cf. H. Rangan, "Local Challenges to Global Agendas: Conservation, Economic Liberalization and the
Pastoralists' Rights Movement in Tanzania", Antipode, vol. 27, n.4, 1995, p356.
14
cf. J.Habermas, Ciência e Técnica Enquanto Ideologia, in Walter Benjamin, Max Horkheimer, Theodor Adorno, Jurgen
Habermas - Textos Escolhidos, Coleção Os Pensadores, 1983, Abril Cultural, SP, pp.313-343.
15
cf. Bruno Latour, Jamais Fomos Modernos- Ensaios de Antropologia Simétrica, Ed. 34, RJ, 1994.

13
por um lado, que a cultura não é simples resposta tecnológica aos
constrangimentos materiais e, por outro, que as relações da sociedade com o
meio ambiente - inclusive pelas técnicas as mais biopoderosas - exprimem
projetos culturais e práticas de significação e não apenas respostas eficientes a
problemas utilitários.

Ittelson reconhece que existe uma atividade simbólica de significação do

meio ambiente, "atribuição de significados que transforma um evento neutro em
16
um evento pleno de sentido" . Como muitos, ele tenderá a reduzir, porém, a
atividade de significação aos mecanismos da reação sensível - da percepção. O
meio ambiente será definido como aquilo com relação ao que "a matéria viva é
17
sensível e capaz de reagir" ou como território condicionante, frente ao qual os
sujeitos desencadeiam reações de natureza adaptativa: "um território significa ao
18
mesmo tempo um meio e uma adaptação a este meio", postula Malmberg . Tais
abordagens apresentar-se-ão, em muito, marcadas pelos estudos sobre a
territorialidade animal - absorvidas, portanto, pelas problemáticas do território a
proteger, que remetem a comportamentos instintivos, agressivos ou defensivos
emprestados, frequentemente, de forma acrítica à Etologia animal.

5. Liberar a problemática ecológica dos limites do "paradigma" da escassez,

criticando a matriz malthusiana presente no moderno pensamento ecológico. Com
base nos pressupostos que a Física Social de Quételet acabou exprimindo na
curva logística de população (concebida por Verhulst em 1838), o neo-
malthusianismo atualizou o conceito de "capacidade de suporte"19, introduzindo no
debate sobre modelos de desenvolvimento um determinismo da "ordem natural"
ou dos porta-vozes desta ordem, os saberes biológico ou geográfico. A noção de
capacidade de suporte tende assim a ser correntemente utilizada para descrever
os limites materiais/espaciais à continuidade de uma base material sobre a qual

16
cf. T. Malmberg, "Pour une Territorialité Humaine - Quelques Concepts de Base", Revue de l'Institut de
Sociologie, n.3-4, 1984, p. 369.
17
cf. T. Malmberg, op. cit., p. 367.
18
cf. T. Malmberg, op. cit., p. 367.
19
cf. S. E. Kingsland, Modeling Nature - Episodes in the History of Population Ecology, University of Chicago Press,
1995.

14
as práticas sociais são exercidas. O seu uso nos remete novamente à discussão
sobre os "limites naturais" como vetores da escassez, a qual, como mostrou-nos
Harvey, tem uma definição inextricavelmente "social e cultural em sua origem",
pois "pressupõe certos fins sociais (...) que definem a escassez tanto quanto a
falta de meios naturais para alcançar estes fins" 20.

Trata-se, portanto, de pensar um mundo não determinístico, onde não há

ordens ou equilíbrios "naturais". Para tanto concorre o próprio conhecimento dos
relativistas biológicos, que, ao reconhecerem que os processos ecológicos
constituem uma complexidade dinâmica21, abrem terreno para que se articule a
questão ambiental a conflitos por apropriação real e simbólica do território, num
mundo biofísico caracterizado pela complexidade e coexistência entre ordem e
caos.

2. Reprodução social e base material

Ao tratarmos da durabilidade da base material da sociedade, estaremos

falando ao mesmo tempo da durabilidade das próprias formas sociais. Caberá
perguntar, consequentemente, em que qualidade se quer fazer durar os elementos
materiais da produção social. Pois um seringal pode representar capital para a
exploração industrial da borracha, assim como condição de reprodução de
economias camponesas e extrativistas ou terra que funcione como reserva de
valor para capitais especulativos. Em nome da durabilidade da base material do
desenvolvimento estar-se-á, de fato, discriminando as formas sociais privilegiadas
com o estatuto de portadoras da sustentabilidade. Estar-se-á portanto
reconstruindo socialmente o presente à luz de supostas exigências do futuro. E tal
reconstrução poderá, por certo, respeitar distintas racionalidades.

Duas racionalidades básicas podem hoje ser observadas no debate: uma

razão que constrói a sustentabilidade como um princípio de conservação social;
20
cf. D. Harvey, "Population, Resources and the Ideology of Science", Economic Geography, 1974, p. 272.
21
cf. D. Botkin, Armonias Discordantes - una ecologia para el siglo XXI, Acentro Editorial, Madrid, 1993.

15
outra que projeta a sustentabilidade no campo da transformação social. A primeira
é a razão prática, "que reduz a ordem cultural a uma codificação da ação
pragmática do homem, fundada na teoria da utilidade e na lógica da vantagem
22
material que induz à maximização na relação entre meios e fins" . Com ela quer-
se sustentar a ordem capitalista estendendo o campo de ação da racionalidade
econômica (a eficiência global) e produzindo uma nova subjetividade capitalista,
que seja capaz de autolimitar as taxas de acumulação (a restrição à escala do
crescimento econômico). Duas matrizes discursivas articulam a sustentabilidade à
razão prática: o discurso da eficiência propõe uma economia de meios para os
mesmos fins (o crescimento econômico), enquanto o discurso da escala propõe a
limitação quantitativa dos mesmos fins (a abundância material em que se apóia a
acumulação).

A segunda razão, cultural, é aquela que entende que a ação do homem no

mundo é mediada por um projeto cultural que ordena a experiência prática para
além da simples lógica utilitária, na formulação de Marshall Sahlins. Aqui, a leitura
da insustentabilidade do modelo de desenvolvimento comporta projetos de
mudança social na direção de valores como equidade, democracia, diversidade
cultural, autosuficiência, ética e outras matrizes discursivas que dirigem o debate
para além da relação entre os meios e os fins dominantes do crescimento
econômico e da acumulação de capital.

Mas na busca de novos paradigmas para se discutir a noção de

desenvolvimento, um certo número de ambiguidades podem ser, via de regra,
identificadas nos projetos inovadores. Manifestam-se, em particular, as
dificuldades de se buscar inscrever a sustentabilidade fora dos quadros da razão
prática e utilitária sem que se identifiquem os atores sociais capazes de
protagonizá-la. Certos autores da chamada "Economia Ecológica", por exemplo,
segundo alguns um exemplo de ciência pós-normal capaz de superar o
reducionismo da matriz científica cartesiana23, estruturam a matriz de seu

22
cf. M. Sahlins, Cultura e Razão Prática, Ed. Zahar, RJ, 1979.
23
cf. J. Ravetz - S.O.Funtovicz, The Worth of a songbird: ecological economics as a post-normal science, in Ecological
Economics 10 (1994). pp. 197-207.

16
pensamento sobre o entendimento do meio ambiente enquanto capital. Pretendem
estender assim a racionalidade do cálculo econômico para o horizonte temporal
longo da rentabilidade do capital (artificial e "natural"), não restringindo-o à mera
prevenção da eventualidade imediata de intempéries, própria da temporalidade
das sociedades camponesas. No entanto, por esta via, tal concepção da
Economia Ecológica experimentará, como o mostraremos mais adiante, a
contradição de fundar a busca de novos princípios de conservação social sobre as
bases do mesmo modelo antropológico do Homo Economicus e do individualismo
possessivo que estruturam a economia convencional.

Outras abordagens procurarão fundar o princípio de conservação social em

novas bases éticas, invocando, porém, o primado do mundo material - natural.
Citando o biológo matemático Lotka, Herman Daly sugere que "não devemos
permitir que nossa atenção seja absorvida pelos personagens, ela deverá também
estender-se ao cenário de onde nasceram, no qual se desenvolveram e com quem
voltarão a fundir-se dentro em pouco"24. Esta seria a perspectiva necessária à
construção de uma bioeconomia, que integre as práticas econômicas no circuito
de matéria-energia da biosfera. No entanto, ao procurar pensar o homem como
um ser moral, Daly termina reduzindo-o analiticamente à categoria de ser vivo. Ao
invés de considerar os homens como construtores materiais/simbólicos de seus
próprios cenários, com base em Lotka, Daly sustenta que o cenário é que constitui
a substância dos próprios sujeitos. Evidencia-se, neste caso, a dificuldade de se
construir sujeitos cuja ética repousa na negação de sua própria condição de
sujeitos.

Fazer durar a base material, conservando as formas sociais dominantes que

a qualificam, constitui a estratégia fundada na extensão da esfera de ação da
razão utilitária e do Homo Economicus. Entretanto, para os que se propõem a
pensar a conservação da base material, com a transformação do espectro das
formas sociais que organizam os modos de apropriação dos recursos

24
cf. H. Daly, La Economia como Ciencia de la Vida, in Daly, H. (ed.) Economia, Ecologia, Ética - Ensayos hacia una
economia en estado estacionario, Fondo de Cultura Economico, Mexico, 1979, p. 247-261

17
territorializados resta o desafio de identificar as forças sociais capazes de
desenvolver novas racionalidades e protagonizar tais transformações .

3) Sustentabilidade e contextos socio-políticos: atores e projetos na

luta hegemônica

As considerações acima levam-nos a investigar em que medida a noção de

sustentabilidade pode enraizar-se na complexidade do tecido social concreto, ou
seja, em que medida pode fazer parte dos projetos de atores sociais
territorializados. Tais interrogações requerem inicialmente uma caracterização do
contexto sociopolítico em que emerge o discurso da sustentabilidade e, em
particular, dos sentidos que adquire o território nos processos em curso de
globalização e desterritorialização multiforme.

"A globalização gera localização" - propõe Harvey. Para ele, portanto, o

colapso das barreiras espaciais não significa que o papel do espaço está
decrescendo. Quanto menos salientes forem as barreiras temporais e espaciais,
maior será a sensibilidade das firmas, governos e atores sociais à variação de
lugar através do tempo e do espaço. "À medida em que as barreiras espaciais
25
diminuem, tornamo-nos mais sensíveis ao que o espaço do mundo contém" . A
sensibilidade crescente ao meio ambiente, a seu caráter social, físico e construído
26
deriva, portanto, da globalização e da localização . Supondo que a nova
territorialidade do capital mundial não "abole o espaço", restará perguntar, no
entanto, sob que qualidades políticas e sociais importam estas determinações
locais, territoriais e ambientais.

Isto porque o processo de globalização/desterritorialização tem se

caracterizado por processos de deslegitimação dos Estados nacionais pelo alto,
através do mercado global e de organismos multilaterais, e por baixo, através de

25
Cf. Harvey, D. A Condição Pós-moderna, SP, Loyola, 1992.
26
Cf. Lash, S – Urry, J., Economies of Signs and Space, Sage, New York, 1996, p. 303.

18
movimentos comunitários e identitários. Na América Latina, em particular, tais
processos resultaram no enfraquecimento dos modelos de desenvolvimento
fundados no papel privilegiado do Estado na organização das bases da
acumulação. E frente às lógicas espaciais deslocalizadas dos Estados, que
tendem a subordinar o local ao global, alguns autores assinalam a ocorrência de
uma retomada das iniciativas de atores sociais localizados, que é interpretada
como um movimento de resistência à dominação do econômico, através da
politização do território e da busca de um projeto social comum em um espaço
controlável localmente. A dimensão cultural articula-se, assim, à dimensão local
numa crítica à expansão mundial das relações monetárias e mercantis e ao
primado do econômico 27.

Dois caminhos parecem hoje se delinear no debate latinoamericano sobre

modelos de desenvolvimento. O primeiro propõe um desenvolvimento para a
cidadania: supõe a subordinação dos sujeitos sociais à lógica econômica e vê o
desenvolvimento como um processo de ajuste das racionalidades à dinâmica da
modernização. Uma modernidade técnico-material e institucional integrará os
cidadãos. A inserção competitiva é, neste quadro, quase imperativa. Um segundo
caminho propõe-se a construir a cidadania para o desenvolvimento. Ao mobilizar
as consciências para um ataque frontal à exclusão social, pretende a reelaboração
do conceito de modernidade, subordinando o projeto econômico às distintas
lógicas dos sujeitos sociais. É aqui maior o espectro de possibilidades pelas quais
a vontade política elabora as pressões para a inserção competitiva. Vejamos a
seguir alguns traços principais destas duas vias.

O primeiro modelo é movido pela cadência dos processos temporais - a

inovação, a velocidade de circulação das informações, a atualização do
conhecimento tecnológico. O desenvolvimento deveria voltar-se para a
competitividade, basear-se no domínio das tecnologias genéricas da eletrônica,
informática e telecomunicações, na reestruturação seletiva do parque industrial e

27
Cf. Léna, P., "Emergence de Nouveaux Acteurs Sociaux, Dévelopement Durable et Organizations Non-
gouvernamentales", Simpósio Internacional O Desafio do Desenvolvimento Sustentável e a Geografia
Política, IGU/LAGET, Rio de Janeiro 22-25 oct. 1995, pp.119-130.

19
na entrada no circuito dos serviços imateriais de alta tecnologia. Dado o tamanho
e a complexidade da economia brasileira e as resistências a um modelo
exportador, aponta-se para um modelo bidimensional de mercado, onde os
ganhos de escala na produção para o consumo interno gerariam vantagens para a
competição no mercado internacional. A inserção neste último exigiria um
mergulho no novo paradigma tecnológico e organizacional da acumulação flexível,
através da conexão estratégica entre reestruturação produtiva, progresso técnico
e educação28. O investimento maciço em "capital humano" aparece então como
condição do crescimento no contexto do novo paradigma industrial. De olho na
dinâmica do capitalismo contemporâneo, um tal modelo tende a interpretar a
sociedade como uma máquina industrial (ou, se preferirmos uma representação
mais atual, como uma constelação de firmas inovadoras em competição), ainda
que operando em meio a condições político-institucionais. É praticamente
inevitável que o social aí apareça, analiticamente, sob a forma de "recursos
humanos". Mas o discurso das novas tecnologias estende-se igualmente ao
campo, onde uma agricultura empresarial moderna continuaria a expandir sua
fronteira econômica e a agregar valor aos recursos naturais. O agro, portanto, só
aparece enquanto subsetor do complexo agroindustrial, um simples elo da matriz
inter-industrial, desprovido de relações sociais e estruturas políticas que lhe sejam
específicas. Ignora-se assim o papel estratégico da terra e dos sujeitos sociais do
campo no pacto político de sustentação do novo modelo de desenvolvimento. Ou
antes, não se enfrenta, mais uma vez, a estrutura fundiária hiper-concentrada que
assegurou a participação das oligarquias rurais em todos os pactos conservadores
responsáveis pelos inigualáveis padrões de desigualdade social do Brasil.

Embora devamos reconhecer que um tal modelo de inserção competitiva

procure se demarcar da perspectiva neoliberal ao requerer políticas públicas
ativas de estímulo e coordenação dos capitais e de formação profissional para os
trabalhadores, é perceptível que ele não dá mais que um tratamento residual à
questão social: a construção de uma "sociedade de inovação" baseada na

28
Elementos básicos de tal perspectiva podem ser encontrados em J.P. dos Reis Velloso, Inovação e Sociedade - Uma
Estratégia de Desenvolvimento com Equidade para o Brasil, José Olympio Editora, 1994, e Um Projeto para o Brasil - A
Proposta da Força Sindical, Geração Editorial, SP.

20
instituição de "empresas inteligentes" dificilmente dará conta , mesmo a médio
prazo, dos vastos contingentes de excluídos - aqueles cuja condição histórica
Robert Kurz definiu como a de "sujeitos monetários sem moeda".

Um segundo tipo de modelo coloca a cidadania como condição do

desenvolvimento. É menor a preocupação com a temporalidade da competição
capitalista global - o desenvolvimento seria movido prioritariamente pelas
potencialidades do espaço territorial. É estratégico o papel dos recursos
territorializados - um modelo agrícola que preserve a fertilidade dos solos, cultive a
biodiversidade e seu potencial genético; um novo padrão energético baseado em
fontes alternativas e na descentralização; políticas públicas que reconheçam as
especificidades regionais do território e das culturas29. A inserção internacional
caracterizar-se-ía pela interdependência sem dependência, buscando explorar as
sinergias entre mercado interno e externo. A abertura internacional seria vista
antes como um objetivo em si - estimulando a cooperação e a circulação de
experiências técnicas e socioculturais- do que um meio de elevar a eficiência
econômica, ao risco de aumentar a exclusão social e a destruição ambiental. Um
desenvolvimento descentralizado buscaria elevar os graus de autosuficiência
microregional, estimulando a produção para o autoconsumo, a integração e
desespecialização de certas economias locais, reduzindo sua dependência frente
às dinâmicas nacionais e globais. A participação democrática e a socialização da
política seriam condições do desenvolvimento, que contaria com a participação da
sociedade civil nos foruns de discussão sobre as decisões de interesse público.
Visando o enraizamento social dos processos políticos, a construção do novo
modelo teria uma "âncora" nas experiências - inclusive econômicas - dos

29
É evidente que o espaço territorial foi fundamental em toda a trajetória do desenvolvimento capitalista no Brasil. A
incorporação produtiva do espaço deu-se, no entanto, no compasso da temporalidade do capital agro-mercantil,
inicialmente, agroindustrial, industrial e financeiro, em seguida (sempre, por certo, com redução da complexidade
biológica e social do território). Referências repetidas à vastidão continental do país, à terra como principal meio de
produção do complexo agro-exportador do capitalismo nascente, à ocupação da fronteira agrícola como vetor do padrão
extensivo de expansão capitalista, à colonização de "espaços vazios" nas estratégias nacional-militares de ocupação
territorial, à integração nacional de espaços segmentares através dos grandes projetos de investimento do planejamento
territorial autoritário, são, todas, indicações da significação do espaço no desenvolvimento capitalista no Brasil. cf.
C.B.Vainer, Processos de Ocupação Social do Território, in V Seminário Nacional sobre Universidade e meio Ambiente,
B.H., abril 1992. No entanto, todos estes fatos espaciais constituem a dimensão territorial de uma dinâmica de acumulação
que é extraterritorial. Nessa perspectiva, falar de modelos de desenvolvimento alternativos fundados nas possibilidades do
território significa dar às distintas configurações sócio-espaciais sentidos diferentes daqueles impostos pela lógica de
acumulação até aqui prevalecente.

21
movimentos sociais em sua articulação com as respectivas bases territoriais -
camponeses, pescadores, comunidades extrativistas. Peça emblemática de tal
modelo é a reforma agrária que, fortalecendo a agricultura familiar, produziria um
reordenamento da ocupação do espaço, reduzindo a pressão demográfica nas
cidades, enfrentando a desigualdade e a exclusão social e articulando as metas
de segurança alimentar, preservação do potencial de biodiversidade e busca de
alternativas ecologicamente sustentáveis à agricultura químico-mecanizada.

Tomando a experiência específica do Brasil, pensar a reforma agrária como

eixo de um novo modelo de desenvolvimento implica, no entanto, em rever as
articulações que a constituíram até aqui como objeto da luta social. Antes de tudo,
reconhecer o revés que esta luta sofreu nos embates de política institucional
durante o governo de transição no período 1985-1989. Tentar aprofundar, em
seguida, a crítica da perspectiva economicista que, ao procurar fundamentar a
reforma agrária nos propósitos do crescimento econômico, investindo na busca de
alianças com segmentos da burguesia industrial, esvaziou-se frente às evidências
do bom desempenho produtivo do setor agrícola. Os esforços de reelaboração
estratégica da luta pela reforma agrária têm partido do reconhecimento da
diversidade social existente no campo, procurando expandir o seu conteúdo
simbólico para um conjunto de medidas "que atingem simultaneamente o
mercado de terras, o mercado de trabalho e o mercado de produtos"30. Buscando
ultrapassar a perspectiva de uma única categoria de trabalhadores do campo e
abrigar os atores da luta pela terra e por condições de trabalho, o novo projeto
procuraria "articular o regional", tendo por referência a modernização da produção
familiar e a democratização dos mercados31. Mas sobretudo, tentaria pensar o
desenvolvimento econômico à luz da necessidade política e social de melhorar a
distribuição dos benefícios do progresso técnico na agricultura como parte de um
movimento mais geral de transformação da sociedade32.

30
cf. Regina Novaes, Reforma Agrária e Cultura política no Brasil, in Democracia na Terra n.9, março-abril 1993,p.3.
31
cf. Rudá Rucci, Um Novo Patamar de Elaboração , in Democracia na Terra,n.3, jan.-fev. 1992,p.4.
32
Caberia hoje, segundo Maria da Conceição d'Incao, "orientar o conhecimento acumulado para um novo projeto político
de solução da questão social no campo - um projeto capaz de pensar as lutas dos trabalhadores rurais como parte do
movimento mais geral de transformação da sociedade. Isto é, não mais como incluídos/excluídos do processo produtivo,
mas como questionador da forma pela qual esse mesmo processo vem se desenvolvendo", cf. M.Conceição D'Incao,

22
 É consenso que o fordismo nos países centrais conseguiu , ao mesmo
tempo, integrar a economia e os territórios, distribuir renda e abrir algum espaço
de participação democrática. No Brasil, o capitalismo associado integrou o
território à acumulação expulsando do campo "excedentes populacionais"
liberados da terra que não foram todos reincorporados pela via do assalariamento
- constituindo legiões de pobreza em movimento pelo território. A "despossessão
ambiental" destas populações - despojadas de qualquer ambiente de referência - é
figura emblemática do padrão de desenvolvimento do capitalismo brasileiro33.

Neste contexto, restaria aos países latinoamericanos apenas inserir-se na

corrida tecnológica contra o tempo, novo princípio dinamizador da economia? Ou
haveria brechas para um desenvolvimento apoiado na diversidade das formas
sociais e dos recursos territorializados - um novo princípio ordenador do espaço?

Historicamente, o capitalismo tendeu a acelerar a velocidade de circulação

do capital, a "abolir o espaço por meio do tempo". Hoje, descobre-se que há
elementos do espaço que oferecem limites à compressão do tempo. O tempo do

Governo de Transição: Entre o Velho e o Novo Projeto Político de Reforma Agrária, in Lua Nova n. 20, maio 1990, pp.
89-120.
33
Estima-se que no Brasil, na década de 60, quase 13 milhões de pessoas saíram do campo para morar nas cidades; na
década de 70, esse número subiu a quase 16 milhões. Há indicações de que o destino preferencial dessa migração foi,
numa primeira etapa, as cidades mais próximas, ou a capital do estado de origem, e numa etapa seguinte, centros regionais
ou cidades metropolitanas. Três grandes movimentos de expansão de fronteira agrícola foram alternativa de absorção de
fluxos populacionais: migração rural-rural para o Norte e Noroeste do Paraná; para a faixa central do país(Mato Grosso do
Sul, Goiás, Tocantins e Maranhão; e para a região amazônica.cf. G. Martine, Desenvolvimento, Dinâmica Demográfica e
Meio Ambiente: Repensando a Agenda Ambiental Brasileira, ISPN , Documento de Trabalho n.1, Brasília, mimeo, 1991.
Há indícios de que, na década de 80, a mobilidade generalizada declinou, dada a perda de dinamismo do emprego,
mantendo-se, porém, em direção a Rondônia e aos garimpos. O trajeto migratório tendeu a delinear-se em um raio menor.
Os fatores que explicaram o êxodo rural (crédito subsidiado, elevação de preços e especulação fundiária) também foram
atenuados no período 1980-1985. É possível que pequenos produtores tenham voltado das cidades nesse período,
impelidos pela dificuldade de encontrar sustento no contexto urbano. Na segunda metade dos anos 80, retomaram os
padrões migratórios que prevaleceram entre 1960-80, pela reativação dos incentivos às "super-safras", a elevação do valor
comercial da terra e a redução do espaço para a pequena produção retentora de mão-de-obra no campo. cf. G. Martine,
Processos Recentes de Concentração e Desconcentração Urbana no Brasil: Determinantes e Implicações, ISPN.
Documento de Trabalho n.11, Brasília, mimeo, 1992.A grande mobilidade populacional verificada no país nos últimos
trinta anos, segundo pesquisadores da FIOCRUZ, aumentou o risco de introdução de parasitos a partir de hospedeiros ou
mercadorias contaminadas. "Nas áreas endêmicas, o aumento da taxa de contato social vai refletir-se diretamente no
incremento da força de transmissão dos parasitos, e, portanto, na incidência das doenças". "Se considerarmos doenças que
têm mecanismos de transmissão tão diferentes como a meningite meningocócica, a malária, a hanseníase, a leishmaniose
tegumentar, a AIDS, podemos observar tendência de incremento dos casos em todas elas nos últimos vinte anos. A
mobilidade maior e, portanto, o aumento da taxa de contato social parece ser o processo geral que vai se expressar,
através de cada uma, como problemas particulares, mediados por características ambientais e sociais das diferentes
situações", cf. P.C. Sabroza - M.C. Leal, Saúde, Ambiente e Desenvolvimento - Alguns Conceitos Fundamentais, in
Saúde, Ambiente e Desenvolvimento - Uma Análise Interdisciplinar, vol.1, Hucitec-Abrasco,1992,SP/RJ,pp.45-93.

23
capitalismo estaria "fora dos eixos" e deveria se curvar diante do espaço - a
acumulação acelerada e predatória estaria levando as empresas a consumirem
como renda seu "capital natural". Caberia agora - dizem-nos os economistas do
meio ambiente - colocar limites à aceleração da acumulação, privilegiar a
"espacialização do tempo", observar as determinações do local, as resistências e
especificidades espacializadas. Assim é que, ainda que conjunturalmente em
declínio, a questão ambiental emergiu na pauta das relações internacionais
(Conferência da ONU em 1992), na ponta da fronteira tecnológica (exploração dos
recursos genéticos) e na linha de reestruturação dos direitos de propriedade (vide
a pressão exercida pelos EUA sobre as Leis de Patentes incidentes sobre as
atividades da biotecnologia). Neste quadro, um desenvolvimento que se apóie nas
possibilidades oferecidas pela variedade de biomas, ecossistemas e demais
configurações territoriais, ou seja, na diversidade de saberes dos sujeitos sociais
que se referenciam a estes territórios, não está necessariamente na contramão
da competição intercapitalista mundial. E poucas regiões, como a latinoamericana
junto a outras regiões periféricas do capitalismo mundial, detêm tal potencial de
combinações socioambientais.

Mas caberá conceber projetos de desenvolvimento, desta feita, sob novas

bases sociais, que não impliquem na concentração ainda maior da propriedade
sobre os recursos territoriais nem na desestabilização sociocultural das
populações que estabeleceram laços históricos de conhecimento e construção
identitária com seus respectivos territórios. Em suma, um tal modelo deverá
romper necessariamente com o velhos pactos conservadores que asseguraram
longa vida à concentração fundiária na maior parte dos países latinoamericanos,
bem como resistir às tentativas de privatização dos recursos genéticos que
possibilitariam uma onda de novo tipo de expropriação do campesinato e das
populações extrativistas34.

34
Procurando explicitar o jogo de interesses subjacente ao debate sobre as regulações incidentes sobre a biodiversidade,
David Hathaway assinala que "há uma postura de inspiração conservacionista , que apresenta o que seria uma proposta de
consenso ideal. Por esta postura, defendida pelos governos dos Estados Unidos e da Europa, e por boa parte das entidades
ambientalistas norte-americanas, o importante é conservar a biodiversidade "para todos". Os centros ex situ
complementariam as unidades de conservação in situ, e estas teriam um enfoque que combina justiça social, a defesa do
meio ambiente e a viabilidade financeira. A fórmula para as áreas de conservação se resume na demarcação de unidades
e/ou zoneamento para uso restrito, onde as comunidades locais de indígenas, caboclos, quilombos, agricultores,

24
 É importante não confundir, porém, a perspectiva de um modelo baseado
nos recursos territoriais com interpretações segundo as quais "o território
substituiu a empresa como teatro da produção e do conflito"35, sob a hipótese de
que teríamos superado o tempo dos movimentos sociais (o problema da
exploração) e adentrado o tempo da ação propriamente política sobre o território
(problemas de integração/exclusão no espaço segmentado)36. Tais interpretações
promovem, na verdade, uma separação analítica indevida entre espaço e
sociedade, desconsiderando que espaço, território, meio ambiente são objetos das
lutas sociais aos quais os atores sociais atribuem distintos sentidos37. Não se trata
portanto de uma questão de exclusão/inclusão em um espaço homogêneo, mas
de uma disputa entre diferentes projetos sociais territorializados38. Falar de

pescadores etc. assumiriam boa parte da gestão (evitando gastos com guardas florestais, barateando a fiscalização) e
poderiam tirar seu próprio sustento através da exploração e comercialização sustentáveis dos recursos biológicos da
natureza ( a exemplo das reservas extrativistas)". (...) "O que proposta tão "politicamente correta" normalmente deixa de
mencionar é que ela de fato contempla dois níveis bem distintos de desenvolvimento econômico e tecnológico: um para as
comunidades e sociedades locais a partir da exploração bruta dos recursos biológicos e outro para as transnacionais e suas
próprias economias com base nos recursos genéticos a serem manipulados a nível molecular". Assim, uma planta
medicinal descoberta por antropólogos entre os indígenas da Amazônia poderia ser usada para a criação de um remédio
cujo princípio ativo seria sintetizado quimicamente e comercializado mundialmente, rendendo enormes lucros aos
industriais que o "criaram". cf. D.Hathaway, Biodiversidade e Garimpagem Genética, Comunicação ao Seminário
Diversidade Eco-social e Estratégias de Cooperação entre ONGs na Amazônia, FAOR/FASE,junho de 1994, Belém,
mimeo, e Alfredo Wagner B. de Almeida, Amazônia: a dimensão política dos conhecimentos tradicionais, in H. Acselrad
(org.) Conflitos Ambientais no Brasil, Relume Dumará, RJ, 2004.
35
cf. P. Bernard- A. Lebaube, Entretien avec Jean-Marie Delarue, Le Monde 3.5.1994, apud I.Bursoni, La Diagonale
Casseurs, Le Paradoxe de l'Existance et le Nouvel Espace du Conflit Social, in Futur Antérieur 23-24,1994/3-4,p.114.
36
cf. A.Touraine, Face à l ' Exclusion, in J.Baudrillard et alii, Citoyenneté et Urbanité, Ed. Esprit,Paris,1991,p.165-173.
37
Ao sublinhar a perpétua influência recíproca entre o meio físico e as reacomodações do terreno social, Marc Bloch nos
lembra que "as sociedades, como as formas de terreno, têm sua tectônica", cf. M.Bloch, Régions Naturelles et Groupes
Sociaux, in Annales d'Histoire Économique et Social, Paris, 1939.
38
Maria Inês Castro e Lilia Gudes Galetti mostraram como diferentes sujeitos sociais atribuem distintos signficados à
biodiversidade: "A qualificação de "ociosos" aos recursos naturais provinha do fato deles se manterem "fora do controle
da elite proprietária" e se encontrarem disponíveis para pessoas que não os utilizavam para produzir mercadorias
requisitadas pelo mercado internacional Esta percepção sobre a ociosidade dos recursos tinha como corolário a idéia de
que os homens e mulheres que deles sobreviviam eram igualmente ociosos, pois a noção de trabalho que a presidia -
gestada o longo de todo o período moderno e plenamente vitoriosa no século XIX - considerava como tal apenas aquelas
atividades capazes de transformar recursos em mercadorias". Além do mais, a idéia de que a população obtinha, "sem
trabalhar" , alimentos e artigos úteis na vida cotidiana, era encarada como um óbice à inserção dos indivíduos no mundo
do trabalho e das mercadorias" cf. M. I. Malta Castro - L. S. Gudes Galetti: Diagnóstico dos Usos dos Recursos Florestais
em Mato Grosso, ITTO/IBAMA/FUNATURA,Cuiabá,1994,p.17-18.O discurso de administradores provinciais e viajantes
naturalistas o exemplificam. "Rio muito piscoso, muita caça, coco com fartura, qualquer dia da semana em que um dos
homens do sítio trabalhe, de ordinário o chefe da casa ,basta para que corra a semana no mais suave e confortável
descanso. A viola, os cânticos, os passeios de canoa e a constante ocupação da rede, constituem a delícia de todo caboclo,
parte integrante da gente do interior do Estado; permanecendo , por isso, em grande parte, o país inculto e a sua população
ribeirinha sem o menor pecúlio para qualquer cometimento". cf. A.C. Simoens da Silva, Cartas Matogrossenses, RJ,
Imprensa Nacional, 1927, apud M.I. Malta Castro - L.S. Gudes Galetti: op.cit. "Há uma classe como esta em todos os
países, estrato inferior da civilização, mais aparente talvez na América do Sul, porque é fácil viver nestas plagas ubertosas,
e porque as raças mestiças, tão comuns aqui, herdaram os hábitos inertes e descuidados de seus antepassados índios e
africanos: apenas alguns têm ambição de erguer-se da vida animal. Aumentam as listas da população, mas para o estado
são verdadeiro zero, não fazendo bem nem mal: quase nada trazem ao mercado e ainda menos levam para casa; vivem, ao
deus dará, satisfeitos porque têm provisões para um dia e palhoça que os abrigue. Hão de desaparecer em grande parte à

25
modelos de desenvolvimento fundados nas possibilidades do território significará,
assim, evidenciar as perspectivas dos sujeitos sociais que procuram dar às
distintas configurações socioespaciais sentidos diversos daqueles impostos pelo
regime de acumulação dominante.

Várias articulações organizativas do movimento popular têm aglutinado, nos

anos recentes, sujeitos sociais cujas identidades referenciam-se ao território -
seringueiros, pescadores, castanheiros, barranqueiros, vazanteiros, povos da
floresta. Suas unidades de mobilização têm refletido projetos que têm em comum
a perspectiva da territorialização: alguns mobilizam-se para não serem
compulsoriamente removidos de um lugar (via de regra por intervenções estatais
no espaço), outros para viabilizarem sua permanência (pela obtenção de medidas
de política pública e infra-estrutura)39. O Movimento Nacional dos Atingidos por
Barragens (MNAB), o Movimento pela Sobrevivência da Transamazônica
(MPST)40, transformado posteriormente em MDTX – Movimento pelo

medida que da terra forem se apossando gentes mais industriosas; hão de submergir-se e morrer diante da onda de
imigração européia. Pois que morram! É o único serviço que podem prestar ao país, e a lei inexorável do progresso
determinou sua extinção" cf. H.Smith, Do Rio de Janeiro a Cuyabá: notas de um naturalista, SP/RJ/Cayeiras, Cia.
Melhoramentos,1922, apud M.I.Malta Castro- L.S.Gudes Galetti:op.cit.
39
"Conflitos localizados, envolvendo aparelhos de poder cujas instituições de caráter econômico implantam seus
programas como uma ordem a ser acatada a todo custo têm se agravado.(...) No bojo desses antagonismos aguçados
manifestam-se, todavia, condições favoráveis à aglutinação de interesses de grupos sociais diferenciados", que
"mobilizam-se pela manutenção das condições de vida pré-existentes" e "compõem-se objetivando garantir o controle de
domínios representados como territórios fundamentais à sua identidade". cf. A.Wagner, Universalização e Localismo -
Movimentos Sociais e Crise dos Padrões Tradicionais de Relação política na Amazônia, in Reforma Agrária, abril/julho
1989,pp.4-7. Procurando refletir sobre o que chama de "um novo regionalismo de base popular", Carlos Vainer destaca a
importância do recorte territorial na construção da identidade e na elaboração das estratégias políticas de tais grupos
sociais que, à diferença do "velho regionalismo", constroem pautas reivindicatórias que só se poderão realizar "no âmbito
de um projeto nacional que subverta profundamente a lógica territorial - passada e emergente - do capital e do Estado em
seus diferentes níveis e escalas". cf. C.Vainer , Regionalismos e Projeto Nacional : uma reflexão sobre regionalismos
velhos e novos, in Cadernos IPPUR/UFRJ, ano VII,n.2,set. 1993, p.21-34.
40
Fundado em 1989 a partir de uma articulação de sindicatos de trabalhadores rurais e de professores em seis municípios
paraenses nucleados por Altamira, o Movimento pela Sobrevivência da Transamazônica, hoje MDTX, reúne forças
sociais de identidades diversas em torno a lutas e projetos referenciados territorialmente. Sindicatos, cooperativas,
associações de produtores e de funcionários públicos articularam-se cobrando do governo federal a reconstrução da
rodovia, a construção de hospitais e escolas, a regularização fundiária e crédito para os pequenos produtores. Conjugaram
assim um caráter reativo frente a políticas governamentais - no caso a ausência de políticas públicas nas áreas de saúde,
educação e infra-estrutura - , perspectivas de desenvolvimento marcadas territorialmente ( "é importante formar técnicos
agrícolas, professores e enfermeiros na região, pois sabemos que dificilmente eles virão de outras áreas"; "buscamos
maior articulação com outras regiões do estado para fortalecer as cooperativas e os sindicatos e fazer com que as
reivindicações caminhem na prática"- declarou José Geraldo, uma das lideranças do MPST) e a configuração de um bloco
de forças sociais não dominantes ("a especificidade do movimento é nossa capacidade de propor um novo modelo de
desenvolvimento para a região - e não só cobrar do Estado - associando produção e preservação ambiental; há dois
projetos em disputa - o dos prefeitos e alguns empresários, e o nosso projeto pela manutenção do pequeno produtor") cf.
Entrevista com José Geraldo, Belém, maio 1993. A Carta da Transamazônica firmada pelo MPST, o MNAB e o CNS
aponta para a constituição de um bloco social territorializado: "É difícil ficar calado diante desse tipo de política
governamental que transformou a maioria dos colonos em bóias-frias e meeiros, numa situação de abandono e sofrimento.
(...) Não queremos que se repitam as mortes desnecessárias de colonos e principalmente de crianças que ocorrem todos os

26
Desenvolvimento da Tansamazônica, o Fórum-Rondônia (FO-RO)41, o Conselho
Nacional dos Seringueiros (CNS), o Movimento de Defesa da Região Tocantina
(MODERTE) ou a Rede Alerta contra o Deserto Verde que agrega múltiplos atores
que resistem à expansão indiscriminada da monocultura do eucalipto no Espírito
Santo, Minas Gerais e sul da Bahia, são exemplos de tais formas organizativas,
surgidas, em grande parte, em reação a intervenções estatais diretas ou indiretas
no espaço, avançando em seguida para reivindicações relativas a suas condições
de inscrição no território (saúde, educação, demarcação, titulação...), desenho de
políticas públicas (políticas de preços da borracha, no caso dos seringueiros,
crédito rural para pequenos agricultores e regionalização da merenda escolar, no
caso do MDTX, políticas energéticas no caso do MAB) até esforços de ampliação
dos espaços de participação na definição de políticas (intensificando a
participação no campo institucional, pressionando pela criação e operação dos
Conselhos Municipais de saúde, educação, criança e adolescente, prioridades do
MDTX, por exemplo, desde 1993).42 Se a multiplicidade de identidades sociais e
formas organizativas que aglutinam - sindicatos de trabalhadores rurais,
associações de pequenos produtores, comissões de atingidos por barragens,
sindicatos de trabalhadores da educação etc. - aparece, por um lado, como
dificuldade a transpor (a construção da unidade na diversidade, dados diferentes
graus de representatividade conseguidos junto às suas respectivas bases sociais),
representa, por outro, recurso relevante para a eficácia política de suas posições e

anos por falta de estradas e de assistência médica. São pessoas que acreditaram na saída irresponsável apontada pelos
governos militares para o problema da terra no Brasil. (...) Queremos um desenvolvimento econômico e social que dê
condições para os colonos permanecerem na Transamazônica tendo vantagem em viver aqui". cf. MPST : Carta da
Transamazônica, mimeo, s.d. O histórico do movimento também ilustra os passos evolutivos na constituição do bloco
contra-hegemônico de forças : "O MPST teve três grandes momentos: 1- o grande encontro em Rurópolis, em junho de
1990, onde aconteceu a discussão sobre a unificação das lutas, o início dos debates na região e a divulgação dos
problemas. Ainda não tínhamos propostas e limitávamos-nos às críticas à situação vigente; 2- no segundo momento
aconteceram grandes atos regionais, debate em agosto de 1990 em Altamira, quando prosseguimos as denúncias em
relação ao abandono da região para todo o país e conseguimos trazer alguns representantes dos órgãos governamentais; 3-
ações de confronto ao mesmo tempo em que apresentávamos as propostas alternativas para a recuperação da região. Após
os três momentos, no grande acampamento de 31 de maio a 6 de junho de 1991 estudamos os problemas da região e
concluímos a Proposta Global de Desenvolvimento para a Transamazônica que visa a recuperação social e econômica da
Transamazônica". cf. Relatório do Encontro Anual de Avaliação, Altamira, dez. 1992, mimeo.
41
Criado em 1991, o Fórum de ONGs de Rondônia (FO-RO) reuniu 27 entidades de representação e assessoria de
pequenos agricultores, extrativistas, comunidades indígenas, concentrando-se em atividades de acompanhamento ,
fiscalização e consulta ao Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia (PLANAFLORO), financiado pelo Banco
Mundial. A despeito de inúmeras fragilidades, procurou tornar transparentes as ações relativas ao referido Plano, entrando
porém subsequentemente em crise. cf. B. Milikan, A Campanha do Fórum de ONGs de Rondônia e a Situação Atual de
Implementação do PLANAFLORO, mimeo, Porto Velho, 8.3.1995.
42
O movimento zapatista de Chiapas não deixa de ser um caso radicalizado de tal tipo de unidade de mobilização.

27
ações43. Situados em áreas de fronteira da expansão capitalista sobre o território,
tais manifestações tendem a configurar movimentos contra-hegemônicos ante o
processo de transformação da terra em valor de troca mediado pelo capital.
Podem, consequentemente, protagonizar experiências capazes de alimentar a
formulação de modelos alternativos de desenvolvimento44.

Tais modelos não podem aspirar, em princípio, a constituir mais do que

experiências de caráter localizado. Requerendo, no entanto, blocos territoriais de
sustentação e sujeitos sociais com identidades referenciadas ao território, tais
modelos implicam a construção de concepções sobre a "sustentabilidade", que
deverão se mostrar necessárias ao próprio sucesso de seu projeto. Sua
viabilização dependerá, porém da constituição de pactos políticos que abriguem
as perspectivas contra-hegemônicas que procuram construir um desenvolvimento
baseado na inserção espacial das culturas em lugar da modernidade da
homogeneidade monocultural, dos deslocamentos compulsórios, da
desterritorialização e da flexibilização da força de trabalho.

4) Sustentabilidade e território na distribuição espacial do

desenvolvimento brasileiro

A distribuição das atividades econômicas no território brasileiro seguiu,

durante o século 20, diferentes tendências. Após um período em que as distintas
regiões do país se desenvolviam de forma praticamente isolada, a ação do
governo nos anos 1950 tentou promover maior integração interna, apoiada pela
43
"O Forum-Rondônia combina entidades com enraizamento popular, sindical e profissional (CUT, FETAGRO,
ACARAM, OSR etc.), entidades ambientalistas com experiência acumulada em ações de terreno (IEA, IPHAE,
ECOPORÉ etc.) e entidades de assessoria (CPT,CIMI,APARAI,PACA etc.). Manifestamente essa composição e essa
experiência fazem com que o Fórum possa se impor como interlocutor competente, haja vista a qualidade das denúncias
produzidas em relação à Superintendência Regional do INCRA" cf. J.P. Leroy-J. Ornoy, Comentários sobre o Fórum de
ONGs de Rondônia e sua Relação com o PLANAFLORO, mimeo, RJ,17.01.1994,p.4.
44
Ao avaliar os percalços do processo de participação popular no PLANAFLORO, em Rondônia, Mario Menezes assinala
que "pela desarticulação dos processos de participação popular na operacionalização do projeto, governos e Banco
Mundial não estão apenas inviabilizando o que há de exequível numa proposta cheia de boas intenções [ a saber, refazer a
imagem internacional do Banco Mundial, desgastada pelos resultados social e ecologicamente desastrosos do
POLONOROESTE nos estados de Rondônia e Mato Grosso, N.do A.], mas mal contextualizada, como também
retardando o próprio processo histórico rumo a um desenvolvimento ambientalmente mais equilibrado na Amazônia", cf.
M. Menezes, Avaliação da Participação Popular no Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia - PLANAFLORO,
OXFAM, mimeo, Porto Velho,1994,p.29.

28
ligação rodoviária entre áreas antes afastadas. Por vários motivos, esse processo
não trouxe os resultados esperados, e nos últimos tempos o objetivo maior de
inserir o país no 'mercado global' reforçou a concentração econômica e a
desigualdade regional. Dado o caráter participativo do debate em torno ao plano
de investimentos do atual governo para o período 2004-2007, é forte a expectativa
– ainda não correspondida - de que seja revertida essa tendência, buscando a
chamada 'sustentabilidade democrática', que leve em conta a distribuição da
riqueza, a redução das desigualdades regionais e a proteção do meio ambiente.

O debate sobre o Plano Plurianual (PPA) de Investimentos para o período

2004-2007 foi aberto logo após a posse de Luís Inácio Lula da Silva na
presidência, no início de 2003. De um lado, renovavam-se as preocupações da
sociedade com a distribuição dos impactos positivos (de dinamização econômica)
e negativos (ambientais e sociais) dos investimentos governamentais. De outro,
era visível a expectativa de que se consiguisse, dentro da nova conjuntura
nacional, elaborar um Plano Plurianual capaz de aproximar o país de um
desenvolvimento que -- como em outras épocas -- não fosse acompanhado de
exclusão social e predação ambiental.

Para discutir a dimensão ambiental, espacial e social dos investimentos

oficiais, previstos no plano governamental, é importante rever ainda que
sumariamente a história da articulação territorial do desenvolvimento brasileiro.

4.a. A 'espacialidade' do desenvolvimento

Até as primeiras décadas do século 20, as regiões brasileiras não mantinham

ligações significativas umas com outras, articulando-se principalmente com o
mercado externo. Ferrovias e portos garantiam a integração das áreas produtoras
aos fluxos mundiais de comércio. As crises que afetaram as exportações do país e
o surgimento de condições para uma expansão industrial, nos anos 30,
impulsionaram crescentes relações comerciais entre as distintas regiões,

29
basicamente através da navegação de cabotagem ao longo da costa, e o
processo de industrialização fez surgirem complementaridades inter-regionais.
Assim, uma relativa especialização das regiões acompanhou a crescente
integração interna da economia.

Nos anos 50, investimentos na infra-estrutura de transportes (em especial na

implantação de rodovias) construíram as conexões no interior do antigo
'arquipélago', intensificando os contatos comerciais entre as partes antes 'ilhadas'.
Com a enorme expansão do comércio inter-regional, a navegação de cabotagem
passou a exercer um papel marginal, e o caminhão tornou-se o veículo de
transporte dominante na circulação interna de mercadorias.

Já a partir da crise mundial de 1929, iniciada com a quebra da bolsa de

valores de Nova York, a integração físico-territorial do Brasil vinha sendo puxada
pela articulação comercial entre as regiões, mas desde então a região Sudeste
configurou-se como centro articulador da demanda. Houve, portanto, um processo
de concentração espacial da produção, paralelo a um processo de formação de
oligopólios, ou seja, o controle de diversos setores econômicos por poucas
empresas. O rápido desenvolvimento industrial paulista começou também a definir
a divisão regional do trabalho nacional.

Nos anos 50-60, floresceu uma estratégia de desenvolvimento 'rodoviarista',

que levou à disseminação das estradas de penetração do território nacional, para
apoiar a ampliação da fronteira agrícola. O 'industrialismo' de base automotiva
combinou a implantação no país de montadoras multinacionais de veículos com a
pretensão de que as estradas de rodagem serviriam ao povoamento de áreas
tidas como 'vazias' do Centro-Oeste e da Amazônia, levando a economia de
mercado a regiões onde a circulação de capitais e mercadorias era então muito
limitada.

A partir dos anos 60, a integração do mercado nacional passou a contar com
políticas de desenvolvimento regional, através das quais o Estado buscava

30
estimular a industrialização periférica, com incentivos fiscais e apoio financeiro à
instalação de plantas industriais estatais e privadas. O processo de
desconcentração industrial teve a contribuição do crescimento da infra-estrutura
econômica promovido pelo Estado: a malha rodoviária pavimentada federal e
estadual quadruplicou entre 1960 e 1970.

As rodovias passaram a ser os principais meios para a ocupação geopolítica

das fronteiras e para o deslocamento de grandes massas populacionais
mobilizadas para projetos de colonização. “Terra sem homens para homens sem
terras” era a bandeira do projeto viário da ditadura, que pretendia esvaziar os
conflitos fundiários crescentes no Nordeste e ao mesmo tempo formar um 'cordão
fundiário' como proteção das terras para os grandes projetos agropecuários.
Tratava-se de criar condições favoráveis (por abertura de estradas e derrubada de
matas pelos projetos de colonização dirigida) para a implantação subseqüente dos
grandes projetos agropecuários que deveriam, na perspectiva do regime militar,
integrar a Amazônia à dinâmica modernizadora nacional.

Uma certa desconcentração econômica ocorreu no território nacional entre

1970 e 1985. A articulação interna da economia, até então apenas de natureza
comercial, foi complementada por uma articulação propriamente produtiva entre as
regiões. A ação indutora do Estado nesse sentido, a presença de deseconomias
de aglomeração (“custos”/dificuldades/perdas de produtividade resultantes da
elevada densidade de ocupação das cidades e centros industriais) nos centros
mais desenvolvidos e a possibilidade de exploração de recursos e espaços
econômicos em áreas periféricas explicaram a tendência geral das estratégias
empresariais de descentralização da produção verificadas no período.

4.b. O fim do período de desconcentração

O fracasso do processo de ocupação dirigida ao longo da rodovia

Transamazônica, a estrada que cortaria todo o sul da Amazônia representou um

31
forte golpe no prestígio do rodoviarismo, que sustentara a expansão das fronteiras
econômicas e geopolíticas. Seu exorbitante custo por quilômetro, as dificuldades
técnicas de construção causadas pelo clima, o fracasso dos projetos de
colonização e a reprodução dos conflitos fundiários, motivados por grilagem de
terras, fortaleceram os argumentos dos que, nas elites dirigentes de então, já
diziam que a “interligação de regiões empobrecidas” não tinha racionalidade
econômica.

O autoritarismo do projeto viário da ditadura era visto, pelos economistas

liberais aliados ao regime, como um aspecto particular negativo de algo que
estaria presente em todo e qualquer projeto político de desenvolvimento. Para
eles, o rodoviarismo, a conquista do 'inferno verde' e o deslocamento quase
forçado de populações eram justificáveis, pois, desde que o mercado assim o
desejasse-- isso atestaria a sua 'racionalidade econômica'. Já naquela época
ecoava o credo liberal, segundo o qual as ações governativas do Estado, inclusive
no âmbito da infra-estrutura de transportes, deviam se orientar pelo 'automatismo
de mercado', e não pelo 'espontaneísmo da política'.

Nos anos 80, o fôlego da antiga política de desenvolvimento regional iniciada

nos anos 60 esgotou-se e o processo de desconcentração perdeu ritmo. Não se
alteraram de forma significativa o padrão de articulação espacial das atividades
produtivas no país nem a divisão inter-regional do trabalho vigente por décadas.
Por isso, esse processo foi caracterizado como de 'desconcentração concentrada':
ocorreu, na verdade, uma desconcentração seletiva, em que as regiões menos
desenvolvidas se rearticularam com a região mais industrializada através de uma
reafirmação do padrão especializado de suas economias, ou seja, fazendo com
que estas regiões continuassem a desenvolver o mesmo pequeno conjunto de
atividades particulares ao qual se tinham dedicado até antão.

Os resultados limitados do processo de desconcentração têm estreita relação

com a falência do Estado desenvolvimentista e das políticas que, antes,
sustentavam a ampliação do mercado interno. Não houve desarticulação da

32
economia nacional e de seu mercado interno, mas observou-se uma redução da
vinculação de São Paulo com o mercado nacional. Isto porque a partir dos anos
80, começaram a surgir novas formas de articulação espacial da economia,
claramente voltadas para o mercado mundial.

A crise do padrão de financiamento do Estado, determinada pela falta de

recursos internos e pela insuficiente capacidade de captação de recursos
externos, fez com que o ânimo desenvolvimentista do rodoviarismo desse lugar à
subordinação da política viária à lógica do mercado: as estradas passaram a ser
apresentadas como um elemento do chamado 'custo Brasil'. Em vez de fator de
desenvolvimento, o transporte passou a ser visto como um custo adicional de
produção, que diminuía a capacidade de competição dos produtos nacionais no
mercado global. A retórica da competitividade invadiu o discurso sobre a infra-
estrutura do desenvolvimento, fornecendo justificativas para a terceirização e a
privatização da malha viária.

Nos anos 90, a política de abertura comercial e a prioridade dada à chamada

'inserção competitiva' do país inviabilizaram o processo de formação de uma base
econômica nacionalmente integrada, com atividades distribuídas por todo o
território. A globalização veio reforçar a tendência à 'especialização' das regiões:
as estratégias de localização das empresas passaram a se basear na oferta de
recursos humanos qualificados, na maior e mais eficiente infra-estrutura
econômica e na proximidade com centros produtores de tecnologia e mercados
consumidores de mais alta renda.

A mudança do papel do Estado, que abandonou sua ação como indutor do

desenvolvimento em regiões periféricas, contribuiu para desarticular espaços
antes integrados e favoreceu o surgimento de tensões no pacto federativo,
evidenciadas pela crescente 'guerra fiscal' entre estados e municípios, cada um
buscando implantar focos de dinamismo em seu território. Verificou-se uma
'fragmentação' da economia nacional, à medida que segmentos mais dinâmicos,
atrelados à demanda externa (os exportadores), ganhavam autonomia em relação

33
ao desempenho econômico de todo o conjunto, o que levou a melhores resultados
apenas em algumas sub-regiões específicas. Isso quebrou os laços de
solidariedade econômica existentes entre as regiões brasileiras durante os ciclos
anteriores de crescimento e fez surgirem novas 'ilhas de prosperidade', reativando
o processo de concentração espacial da indústria.

Assim, o movimento de 'desconcentração concentrada' apoiado pelo Estado

nos anos 70 foi aos poucos substituído por uma reconcentração das atividades no
Centro-Sul do país. O papel do Estado passou a ser o de facilitar articulações
inter-regionais que mais interessavam aos agentes econômicos fortes no
mercado. Uma ótica global passou a orientar a dinâmica econômica nacional,
integrando/desintegrando diferentes porções do território ao mercado-mundo. Tal
processo foi substancialmente distinto dos ocorridos nos períodos em que a crise
internacional ou o Estado desenvolvimentista promoveram alguma
desconcentração econômica e integração nacional.

4.c. Os 'eixos', uma noção ambígua

Nesse contexto, o Plano Plurianual de Investimentos para o período de 1996

a 1999 pretendeu definir os territórios privilegiados, onde se daria a conexão entre
os circuitos nacionais e internacionais de mercadorias. Esse plano adotou a noção
de 'eixos de desenvolvimento' para designar espaços capazes de atrair capitais
em investimentos articulados. Esse conceito visava substituir as noções
precedentes de 'pólos' e 'corredores de exportação', pretendendo compor um novo
quadro analítico, agora centrado em vetores logísticos articulados em redes.

Batizado de 'Avança Brasil', o segundo PPA, para o período 2000-2003,

trouxe mais um dado: veio acompanhado do que foi apresentado como 'uma
agenda de políticas públicas', expressa nos chamados Eixos Nacionais de
Integração e Desenvolvimento.

34
 Desde o início, porém, a configuração dos eixos era ambígua: ora surgiam
como eixo propriamente dito, atrelado a uma via de transporte, ora como uma
'região de planejamento' amorfa, a partir da vaga definição das peculiaridades
socioeconômicas de uma dada fração do território. Com uma visão logística
baseada na infra-estrutura de transportes -- em especial ferrovias, portos,
navegação de longo curso e de cabotagem -- e voltada principalmente para
commodities (produtos primários de exportação) minerais e agroindustriais, a
proposta defendia a idéia de 'explorar potencialidades', sugerindo a realização de
obras voltadas à conexão dos centros de produção do continente aos mercados
globais.

A estruturação das carteiras de investimentos -- nas quais se destacava a

figura dos 'projetos-âncora' -- reforçava a idéia de uma hierarquia composta por
um núcleo central de preocupações (os projetos-âncora) e um complemento difuso
(os projetos de desenvolvimento social, de informação e conhecimento). A
'espacialidade' da logística dos grandes projetos infra-estruturais prevaleceu sobre
a dimensão espacial da pobreza e do meio ambiente.

Pretendia-se inaugurar um novo modo de planejar a ação do Estado, onde

este seria “capaz de exercer o papel de coordenação nos marcos de uma
economia aberta e comandada pelo investimento privado”. O planejamento
governamental tomou emprestado todo um repertório de conceitos e modos de
pensar ao universo empresarial, do planejamento estratégico à gestão orientada
para resultados, do estudo das steps changes (mudanças graduais) de tendências
ao planejamento business oriented (Planejamento orientado para os negócios
lucrativos) etc. A razão política foi substituída pela racionalidade microeconômica,
com a finalidade de "inaugurar uma forma nova de relacionamento e parceria do
setor público com a iniciativa privada, visando otimizar a mobilização de recursos
para o planejamento governamental”, como está no documento oficial do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Eixos Nacionais de Integração e
Desenvolvimento (1998).

35
 Se a intenção era identificar e acelerar o fluxo de circulação de mercadorias,
reduzindo o 'custo Brasil', elevando a competitividade geral da economia e
garantindo financiamento para os empreendimentos, era natural que as novas
'oportunidades de investimentos' fossem apresentadas como “negócios”. “A
viabilização dos investimentos ampliará a competitividade e reduzirá as
desigualdades”, afirmava o documento oficial, para em seguida reconhecer que a
“identificação de oportunidades de investimentos em infra-estrutura econômica,
desenvolvimento social e informação e conhecimento, nos eixos, dificilmente
configurará uma proposta completa de política de desenvolvimento regional”.
Informação e conhecimento, desenvolvimento social e meio ambiente apareceram
assim como complementos discursivos destinados a legitimar ações centradas
nos negócios com infra-estrutura.

Coube ao estudo dos eixos identificar 'projetos-candidatos' e 'projetos-

âncora' a partir da caracterização dos gargalos, os chamados missing links ('elos
faltantes') na infra-estrutura econômica, notadamente de transportes. Esses
gargalos -- as barreiras físicas à aceleração do ritmo de acumulação -- foram
definidos a partir da comparação entre a capacidade efetiva de uma via de
transporte e a demanda projetada para ela. Segundo o documento Eixos
Nacionais, “critérios ligados diretamente à dimensão do planejamento, como
aspectos geopolíticos e dependências de políticas públicas, são considerados (...)
à condição de não prejudicar a viabilidade econômica dos eixos a serem
definidos”. Portanto, eram 'elos faltantes' não para o interesse público, mas para o
capital -- ou melhor, para o capital enquanto suposta expressão do interesse
público. Tais gargalos orientariam as carteiras de investimentos: as políticas
públicas não deveriam prejudicar os negócios.

Tratava-se de viabilizar a articulação das regiões dinâmicas do país ao

circuito mundial da acumulação, mas considerando as vocações dessas regiões
como supostamente definíveis pelo mercado global, em detrimento dos projetos
que os diferentes atores sociais locais pudessem ter idealizado para elas.

36
 O estudo dos eixos pretendia recuperar o papel do território no planejamento
do desenvolvimento, “identificando uma nova geografia socioeconômica para o
Brasil”, como enfatizou o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no
Informativo PPA, em 1999. O único espaço considerado, porém, era o dos
negócios. A delimitação dos eixos serviu, na verdade, de fundamento discursivo
para legitimar as ações e a distribuição espacial dos investimentos. Por isso, os
autores do plano, em um aparente paradoxo, disseram ser importante
'desenfatizar' o traçado cartográfico dos eixos, insistindo que eles tinham caráter
integrador e não delimitador.

Os idealizadores pretendiam, com esse discurso, não parecer excludentes

com relação a certas áreas, visando desestimular as pressões de lobbies
estaduais e locais. A expectativa de que surgissem pressões devia-se ao fato de
alguns projetos se mostrarem competitivos entre si. Assim, as prioridades tinham
de ser definidas segundo critérios que não parecessem estar sujeitos a interesses
locais. Daí a menção recorrente ao holismo, ao longo prazo, à sinergia e à
sustentabilidade.

No entanto, apesar dessa preferência por uma visão holística e sinérgica dos
investimentos, o 'projeto' em si foi, de fato, a unidade de administração e análise
do modelo de gestão adotado. A figura do 'funcionário-empreendedor' -- gerentes
dos diferentes projetos do Plano, responsáveis por atrair investidores privados que
permitissem transformar em projetos reais um conjunto de investimentos-candidatos
-- é emblemática dessa interpenetração entre o mercado e a política.

O negócio determina a ação política, o marketing substitui o debate público, o

investidor potencial assume o posto de comando. Esse modelo de gestão da
carteira de investimentos do Estado pôs como preocupação central a eficiência
administrativa, mas, em contrapartida, desconsiderou a perspectiva múltipla dos
atores sociais (não empresariais) que poderiam dar legitimidade política e eficácia
social aos projetos.

37
 Ao buscar corrigir os gargalos apontados pelo próprio mercado, o governo
abriu mão de implantar propriamente 'projetos estruturantes' para beneficiar
investimentos que, sobretudo, acelerassem a velocidade de circulação das
mercadorias. Em lugar da vontade política indispensável para atender a propósitos
redistributivos e de proteção ambiental, passou a vigorar uma ação governamental
facilitadora market-friendly (voltada para os interesses do mercado). O resultado
final certamente seria a reconstituição, agora pela via política, de uma economia
de arquipélago exportadora de recursos naturais, similar à que existia no país há
um século.

4.d. A integração territorial e a democratização da terra

A experiência brasileira revela que a implantação de vias de transporte não

será um fator de desenvolvimento se não estiver acompanhada de medidas que
estimulem a disseminação espacial e social da atividade econômica. É essa
disseminação que garantirá fluxos de cargas suficientes para tornar rentáveis
essas vias, espalhando os benefícios do desenvolvimento e assegurando a
estabilidade dos ecossistemas de que dependem as populações locais. Para a
maioria da população trabalhadora do país, de nada serve ampliar as vias de
transporte, na esperança de que tenham efeitos indiretos no desenvolvimento,
sem simultaneamente distribuir a terra, abrir estradas vicinais e criar programas de
crédito e assistência técnica para o fortalecimento da agricultura familiar ao longo
das áreas servidas pelas obras viárias -- sempre levando em conta as condições
socioambientais específicas de cada local.

No século XIX, o engenheiro André Rebouças (1838-1898) já afirmava que

“todo empreendimento viário deve começar por ser um empreendimento territorial,
a solução do problema viário devendo começar com a solução do problema da
terra” -- como recordou o economista Olímpio Galvão, da Universidade Federal de
Pernambuco, em trabalho sobre integração regional (1993). O problema da

38
rentabilidade das vias de transporte estaria resolvido, segundo Rebouças, com a
democratização do acesso à terra em suas margens.
Nas condições de hoje, podemos acrescentar, essa democratização -- do
acesso à terra e a seus recursos -- é também o meio de garantir um
desenvolvimento sem destruição ambiental: isso evitaria que essas vias viessem a
servir exclusivamente à exploração predatória da madeira, à especulação fundiária
e à grande monocultura químico-mecanizada de commodities. Uma infra-estrutura
de transportes idealizada apenas em função da integração ao mercado mundial e
da perspectiva da atração de capitais internacionais para seu financiamento só
serve a um modelo de desenvolvimento voltado para a exportação de recursos
naturais e energia.

Dentro do que se entende como 'sustentabilidade democrática', ao contrário,

a estratégia de desenvolvimento e de construção da rede territorial tenderia a
adotar uma perspectiva integradora, que articule o todo nacional, enquanto
cenário permanente de lutas democratizantes. Assim, a inserção competitiva do
país no mercado mundial estaria subordinada aos propósitos básicos de
distribuição da terra e da renda, de redução das desigualdades regionais e de
proteção ambiental. Tal perspectiva parece não ter ainda sido devidamente
incorporada ao PPA 2004-2007. O aspecto positivo que neste plano mais tem sido
destacado diz respeito aos espaços que foram abertos à participação da
sociedade – sejam eles os Fóruns de Estaduais de Participação ou as audiências
setoriais promovidas pelos Ministérios. Tal participação, segundo alguns críticos,
não teria conseguido refletir-se, porém, em uma maior clareza no conteúdo das
ações previstas no Plano. No documento de orientação estratégica do PPA 2004-
2007, “Brasil de Todos – participação e inclusão”, de maio de 2003, encontramos
diferentes modelos de desenvolvimento em conflito: o que consolida a estabilidade
macroeconômica por meio do ajuste das contas do setor público, o que acelera o
crescimento por meio do controle da vulnerabilidade externa, o que busca
desenvolvimento ambientalmente sustentável e o que se concentra em programas
sociais. Se considerarmos a tônica que tem sido atribuída ao ajuste fiscal, é
plausível supor que os objetivos da estabilidade e da aquisição de divisas a

39
qualquer custo terminem por comprometer as componentes sociais e ambientais
do Plano. Preocupações desta ordem já se manifestam, notadamente em áreas
onde a construção de polidutos, gasodutos, hidrelétricas, linhas de transmissão de
energia e o asfaltamento de estradas favorecem a grilagem de terras, prática que
costuma antecipar qualquer perspectiva de valorização do preço da terra
sinalizada por obras de infra-estrutura. A regularização fundiária e o ordenamento
territorial surgem assim como pré-condições da maior importância para a
realização de qualquer obra de envergadura. Há pois que considerar a
complexidade do tecido social do território nacional onde intervêm os
investimentos infra-estruturais previstos. Isto implica reconhecer que, no caso de
espaços estratégicos como o da Amazônia, por exemplo, as forças do projeto
latifundiário-monocultural que pressionam para fazer da região área de expansão
da produção de grãos para exportação confrontam-se às forças da agricultura
familiar-policultural que tentam construir no longo prazo um projeto moderno de
desenvolvimento sustentável. A implantação de infra-estrutura sem a devida
atenção a este tipo de confronto pode resultar no favorecimento concreto de
dinâmicas ambientalmente predatórias e socialmente injustas.

Na ótica da sustentabiildade atravessada pela perspectiva democratizante,

portanto, o meio ambiente não seria reduzido a sua mera expressão econômica,
como aconteceu no modelo dos eixos nacionais de integração e desenvolvimento,
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Não seria tampouco visto
como obstáculo restritivo ao desejado « espetáculo do crescimento », como
parece estar sendo considerado por algumas áreas de governo envolvidas com o
PPA 2004-2007 do governo Lula. Ao contrário, ele seria tratado como uma
variável pertinente aos diferentes projetos socioculturais da sociedade: nem um
simples momento da economia de materiais e de espaço, nem um simples
discurso sobre 'oportunidades de negócios', nem tampouco mera restrição ao
desenvolvimentismo convencional. Ao se considerar integralmente o modo como
as intervenções espaciais do desenvolvimento afetam o meio ambiente, se estará
tornando visível o mapa da diversidade dos projetos socioterritoriais existente no
país e dando a tais projetos um tratamento democrático. Integrar o território

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nacional respeitando a diversidade dos atores sociais que o constroem é o desafio
da combinação sustentável das práticas espaciais na trajetória de
desenvolvimento do país.

41
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